Commissie van Onderzoek
Statennotitie
PS2010-76
HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Commissie van Onderzoek: Rapportage onderzoek daklozenbeleid HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beknopte samenvatting van inhoud notitie: De Commissie van Onderzoek is belast met de voorbereiding van de programmering van onderzoeken naar de doeltreffendheid van provinciaal beleid en stelt jaarlijks een programma op voor te verrichten onderzoeken. De commissie heeft eind 2009 een onderzoek uitgevoerd naar het provinciale daklozenbeleid. Uit het onderzoek komt vooral naar voren dat de grondige aanpak door de provincie van het daklozenbeleid en de uitvoering daarvan resultaat heeft gehad. Verbeterpunten liggen in een eenduidige gedragen definiëring van dakloosheid en de implementatie van een registratie- en monitoringssysteem. ===== Aan Provinciale Staten Inleiding Bij besluit PS2004-325 van 26 mei 2004 stelden Provinciale Staten een Commissie van Onderzoek∗ in. De commissie is volgens artikel 2 van de Verordening op de Commissie van Onderzoek Gelderland 2004 belast met de voorbereiding van de programmering van onderzoeken naar de doeltreffendheid van provinciaal beleid, (het toezicht op de deugdelijke) uitvoering van deze onderzoeken, de doorgeleiding van de onderzoeksresultaten naar Provinciale Staten, de beleidsmatige vertaling van de onderzoeksresultaten ten behoeve van Provinciale Staten, alsmede het periodiek nagaan van de implementatie en doorwerking van de onderzoeksresultaten. De commissie stelt jaarlijks een programma op voor te verrichten onderzoeken. Het jaarprogramma wordt vastgesteld door Provinciale Staten. Onderzoek daklozenbeleid In het Onderzoeksprogramma voor 2009 is een onderzoek opgenomen naar het daklozenbeleid in Gelderland. De commissie heeft het onderzoek gericht op de vraag welke middelen de provincie Gelderland vanaf 2003 heeft ingezet in het kader van het daklozenbeleid en in hoeverre de inzet van deze middelen bijdraagt aan de nagestreefde doelen. In opdracht van de commissie is het onderzoek in de tweede helft van 2009 verricht door Partners en Pröpper. De volgende onderzoeksvragen zijn geformuleerd. Daklozenbeleid 1. Hoe ziet het daklozenbeleid van de provincie Gelderland er vanaf 2003 uit? a. Welke beleidsdoelstellingen heeft de provincie Gelderland geformuleerd en in hoeverre zijn deze evalueerbaar en resultaatgericht geformuleerd? b. Hoeveel en welke middelen zijn beschikbaar voor de uitvoering van het daklozenbeleid? c. In hoeverre is de doelgroep van het daklozenbeleid gedefinieerd? ∗
De Commissie van Onderzoek bestaat uit mw. A.J. Prins (vz, VVD), mw. E. Rijssenbeek (CDA), mw. Y. Cegerek (PvdA), mw. W. Tydings (SP), L. van den Heuvel (ChristenUnie), dhr. G. Holdijk (SGP), mw. R. Waardenburg (GL), M.A.R. Leisink (D66), L.R. van der Veer (PvdD), secretariaat: P.J.Th. Wannet
Inlichtingen bij dhr. P.J.Th. Wannet, tel. (026) 359 86 76 e-mail
[email protected] verzonden
2. Hoe verhoudt het daklozenbeleid van de provincie Gelderland zich tot het daklozenbeleid van andere provincies? a. In hoeverre is de uitgangssituatie van de daklozenproblematiek in de provincie Gelderland (in 2003) te vergelijken met andere provincies? b. Welke beleidsdoelstellingen hebben andere provincies ten aanzien van het daklozenbeleid geformuleerd? c. Hoeveel en welke middelen zijn beschikbaar voor de uitvoering van het daklozenbeleid in andere provincies? Uitvoering 3. Op welke wijze geeft de provincie Gelderland invulling aan de uitvoering van het daklozenbeleid? a. In hoeverre verloopt de uitvoering conform het vastgestelde beleid (uitvoeringsprestaties)? b. In hoeverre en op welke wijze betrekt de provincie Gelderland gemeenten, woningcorporaties en maatschappelijke instellingen bij de uitvoering van het beleid? c. Welke maatregelen nemen gemeenten, woningcorporaties en maatschappelijke instellingen voor daklozen in het bijzonder? d. Door wie en op welke wijze wordt de uitvoering van het daklozenbeleid gemonitord? En in hoeverre leidt dit tot bijstelling van de uitvoering? Resultaten 4. Tot welke resultaten heeft de uitvoering van het daklozenbeleid in de provincie Gelderland geleid? a. In hoeverre zijn de beoogde beleidsdoelstellingen bereikt? (doelbereiking) b. Is er sprake van een aannemelijk verband tussen beleid, inzet van middelen en de doelstellingen? (maatschappelijke effectiviteit) c. In hoeverre is er sprake van neveneffecten bijvoorbeeld in de vorm van een aanzuigende werking als gevolg van het daklozenbeleid? Rol provincie 5. Op welke wijze en in welke mate voert de provincie regie op het beleidsproces? 6. In hoeverre biedt deze regievoering door de provincie een verklaring voor de kwaliteit van het beleid, de uitvoering en de resultaten van het beleid? Conclusies onderzoek Partners en Pröpper Partners en Pröpper komt in haar onderzoek tot de volgende conclusies. Daklozenbeleid 1. De provincie Gelderland pakt het daklozenbeleid grondig aan. Kernelementen van de aanpak zijn: - Inventarisatie en verkenning in de periode 2003-2005. Hiervoor maakt de provincie een ronde door Gelderland en zet ze het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn in. - Ketensamenwerking en vergroten van het aanbod in de periode 2005-2007. Hiervoor stelt de provincie projectsubsidies en middelen vanuit het Gelders Stedelijk Ontwikkelingsbeleid beschikbaar. - Consolidatie en differentiatie na 2007. Hiervoor continueert de provincie de bestuurlijke overleggen en maakt ze afspraken met de regio’s. 2. Provinciale Staten kiezen voor het speerpunt daklozenbeleid maar geven hieraan onvoldoende richting: - Provinciale Staten formuleren beperkt evalueerbare en resultaatgerichte kaders. Als gevolg daarvan is Provinciale Staten onvoldoende in staat om de uitvoering van het provinciale daklozenbeleid te controleren.
2
- Provincialen Staten koppelen geen gericht budget aan de uitvoering van het daklozenbeleid. 3. De provincie Gelderland heeft de doelgroep van het daklozenbeleid adequaat gedefinieerd, maar deze onvoldoende benut om beleid en samenwerking te richten: - De provincie maakt onderscheid naar vijf groepen: potentieel, recent, feitelijk, residentieel en ex-daklozen. De provincie onderscheidt voor elke groep afzonderlijk de vindplaats en de mate van dakloosheid. - De provincie draagt de definitie onvoldoende uit in beleid en samenwerking. Een betrouwbaar zicht op de aard en omvang van verschillende groepen daklozen ontbreekt. Daarbij wordt de definitie nog onvoldoende gebruikt om de samenwerking met partners te richten. 4. De provincie Gelderland zet over de periode 2003-2008 in vergelijking met de overige provincies substantieel meer in op het thema daklozen: - Gelderland heeft als een van de weinige provincies specifiek beleid ten aanzien van daklozen ondanks het gegeven dat het geen wettelijke taak van de provincie betreft. - Gelderland zet in verhouding zware instrumenten in om het daklozenbeleid met partners uit te voeren. Enkele andere provincies subsidiëren incidenteel gemeentelijke projecten of alleen enkele centrumgemeenten. Gelderland heeft met stadscontracten en projectsubsidies financieel en inhoudelijk ingezet op acht Gelderse steden - (Landelijke) Betrouwbare en vergelijkbare gegevens over de aard en omvang van de daklozenproblematiek in verschillende provincies ontbreken. Hierdoor zijn precieze verschillen gericht op aard en omvang van de daklozenproblematiek tussen provincies die wel of geen daklozenbeleid voeren niet aantoonbaar. Uitvoering 5. De provincie heeft het daklozenbeleid grotendeels conform het vastgestelde beleid uitgevoerd. Het Aanvalsplan is ontwikkeld en ingezet, de stadscontracten zijn afgesloten en grotendeels ingezet. 6. De provincie heeft partijen voldoende betrokken bij de ontwikkeling van het beleid. Corporaties, zorginstellingen en daklozen zijn betrokken bij de ontwikkeling van het provinciale daklozenbeleid. In de uitvoering van het beleid richt de provincie zich voornamelijk op de gemeenten. 7. De provincie heeft de afspraken met de steden in de stadscontracten voldoende gemonitord. De provincie heeft gemeenten aangesproken indien de uitvoering van afspraken achterbleef, werkbezoeken afgelegd en een eindevaluatie uitgevoerd ten aanzien van de stadscontracten. Resultaten 8. De ketensamenwerking daklozenbeleid tussen overheden, instellingen en doelgroep is verbeterd. Als onderdeel van de ketensamenwerking blijft de ontwikkeling van ketenregistratie achter. - De verbindingen tussen gemeenten, instellingen en de doelgroep zijn versterkt. Er is breed draagvlak ontstaan voor het daklozenbeleid en de aandacht voor de positie van daklozen in de samenleving en zorg voor daklozen is toegenomen. - De ontwikkeling van ketenregistratie als voorwaarde voor de coördinatie van de zorg aan daklozen blijft achter. Er is geen sprake van een provinciebreed gedragen zorgmonitor. 9. Het voorzieningenniveau voor daklozen in de provincie Gelderland is toegenomen. - Het opvangaanbod voor daklozen is ruim verdubbeld. In 2004 werd het aantal nachtopvangplaatsen geschat op bijna 200 en het aantal dagopvangplaatsen op bijna 300. In de periode 2004-2006 is dit toegenomen met 217 nachtopvangplaatsen en 450 dagopvangplaatsen. - Op dit moment vraagt het gerealiseerde aanbod van opvang en zorg om differentiatie en aanhoudende aandacht met betrekking tot kwaliteit.
3
10. Het gemeenschappelijke beeld van provincie, gemeenten, instellingen en doelgroep is dat het aantal daklozen op straat is afgenomen. 11. Exacte en betrouwbare cijfers over aantallen en problematiek van de onderscheiden groepen daklozen ontbreken. Een belangrijke oorzaak is gelegen in het ontbreken van een goed functionerend registratie- en monitoringssysteem. 12. De positie van de daklozen is verbeterd. De betrokkenheid van daklozen bij de ontwikkeling van het daklozenbeleid en actieve participatie in projecten hebben geleid tot verbeterde beeldvorming en bejegening van daklozen. 13. Het daklozenbeleid van de provincie Gelderland heeft niet geleid tot zichtbare neveneffecten in de vorm een aanzuigende werking op daklozen in instellingen en gemeenten vanuit andere provincies. Rol provincie 14. De provincie heeft inhoudelijk sterk bijgedragen aan het vormgeven van het daklozenbeleid in Gelderland. De daklozenproblematiek is bij gemeenten geagendeerd en de provincie heeft inhoudelijke afspraken met gemeenten gemaakt over de inzet op de daklozen. Ook heeft de inzet van de provincie geleid tot positievere beeldvorming over daklozen en verbetering van hun positie. 15. De provincie heeft als medefinancier bijgedragen aan de bereikte resultaten. De uitvoering van de (inhoudelijke) afspraken die de provincie met gemeenten heeft gemaakt in het kader van de stadscontracten is mede mogelijk gemaakt met financiële inzet van het Rijk en de gemeenten zelf. 16. De provincie heeft in voldoende mate regie gevoerd op het daklozenbeleid met uitzondering van het creëren van overzicht als onderdeel van regievoering. - De provincie heeft voldoende verantwoording over het daklozenbeleid afgelegd. De provincie heeft gemeenten aangesproken bij uitblijvende resultaten en publieke verantwoording afgelegd over de resultaten van het daklozenbeleid. - De provincie heeft beleidslijnen uitgedragen en uitgezet. De provincie heeft bijgedragen aan de inhoudelijke visieontwikkeling bij relevante partijen. Nadruk op zorg en preventie in plaats van overlastbestrijding en repressie stonden centraal. - De provincie heeft met het formuleren van een definitie van het daklozenbeleid een goede aanzet gedaan tot afbakening. De provincie draagt de definitie onvoldoende uit om beleid en samenwerking te richten (bijvoorbeeld voor het inrichten van een provinciebreed registratie- en monitoringssysteem). De provincie heeft met wisselend succes samenwerking met en tussen relevante partijen georganiseerd. De afspraken uit de stadscontracten zijn grotendeels gerealiseerd, maar een goed registratie- en monitoringssysteem is nog niet ontwikkeld. Het ontbreken van een gedeelde definitie is een van de oorzaken hiervan. - De provincie heeft onvoldoende overzicht. De provincie heeft geen zicht op het exacte aantal daklozen. Oorzaak is het ontbreken van een provinciebrede definitie en een adequaat registratiesysteem. De provincie heeft onvoldoende zicht op de financiële middelen die specifiek ingezet zijn op het daklozenbeleid. Aanbevelingen De provincie Gelderland heeft in de jaren 2003-2007 zwaar ingezet op het bestrijden van dakloosheid. Als gevolg hiervan heeft ze een stevige positie verworven als regisseur van het daklozenbeleid binnen Gelderland. Deze positie brengt kansen en (aanhoudende) verantwoordelijkheid met zich mee. Het is nu zaak de kansen te benutten, verantwoordelijkheden te blijven dragen en hiervoor afgebakende doelen te stellen. 1. Bewaak de gevolgen van de landelijke bezuinigingen die met name de provincie Gelderland raken om de bereikte resultaten niet verloren te laten gaan. Bied nazorg!
4
2. Spreek partijen vanuit de regierol nadrukkelijker aan op samenwerking en medewerking met het oog op nog te bereiken resultaten (bijvoorbeeld een goed functionerend registratie- en monitoringssysteem). Benut hiervoor de gedeputeerde als personificatie van het provinciale daklozenbeleid. 3. Zet zwaar in op het realiseren van een registratie- en monitoringssysteem om overzicht te creëren als voorwaarde voor het verder richten van het beleid en het bewaken van de eventuele nadelige gevolgen door landelijke bezuinigingen. De fase van consolidatie en differentiatie maakt de behoefte aan goede informatie extra noodzakelijk. - gebruik de ontwikkelde definitie vanuit het Aanvalsplan om eenduidigheid en duidelijkheid te creëren. Zet in op een provinciebreed gedragen definitie. - spreek gemeenten en instellingen aan op samen- en medewerking ten behoeve van het registratie- en monitoringssysteem. Neem als provincie nadrukkelijk de regie. Faciliteer en ondersteun gemeenten en instellingen bij de invoering. - richt het systeem zo in dat exacte en betrouwbare cijfers kunnen worden ontleend voor het richten van het daklozenbeleid. Denk hierbij aan cijfers gericht op aard en omvang van de daklozenproblematiek. 4. Geef als Provinciale Staten duidelijke richtlijnen aan voor het daklozenbeleid: - formuleer evalueerbare en resultaatgerichte kaders. - maak duidelijke afspraken met het college over de informatievoorziening in het kader van de uitvoering van het daklozenbeleid; op welke momenten verwacht Provinciale Staten informatie en waaruit moet de informatie bestaan. - stel een gericht budget beschikbaar voor de uitvoering van het daklozenbeleid. Voor de volledige conclusies en aanbevelingen en de onderliggende bevindingen wordt verwezen naar het eindrapport van Partners en Pröpper (bijlage). Reactie Gedeputeerde Staten Conform de Verordening op de Commissie van Onderzoek zijn Gedeputeerde Staten op 3 december 2009 in de gelegenheid gesteld wensen en bedenkingen bij de resultaten van het onderzoek van Partners en Pröpper kenbaar te maken. Bij brief van 5 januari 2010 hebben GS een reactie gegeven (bijlage). Kern van de reactie is dat Gedeputeerde Staten met instemming kennis nemen van de eindrapportage, waaruit naar voren komt dat de inzet van de provincie en met name de verantwoordelijk gedeputeerde zichtbaar meerwaarde heeft opgeleverd. Naast de opmerking dat de eindrapportage nog enkele fouten zou bevatten, gaan Gedeputeerde Staten op een drietal verbeterpunten nog nader in. Zo onderschrijven Gedeputeerde Staten de constatering dat het formuleren van doelstellingen voor het daklozenbeleid scherper had gemoeten en spreken de ambitie uit bij nieuw beleid evalueerbare en resultaatgerichte doelstellingen te formuleren, waardoor Provinciale Staten beter geïnformeerd kunnen worden over voortgang en resultaten van beleid. Naar aanleiding van de constatering van Partners en Pröpper dat een goed functionerend registratie- en monitoringssysteem ontbreekt, menen GS dat de provincie veel inspanningen heeft verricht om een gedragen, eenduidige registratie van dak- en thuislozen te realiseren, maar dat dat geen sinecure is. De gemeenten zijn nu aan zet om de Gelderse OGGZ-monitor te implementeren en hebben gevraagd om een procesmanager in te zetten om bovenlokale knelpunten op te lossen. Vóór de zomer van 2010 komt dan een eerste rapportage beschikbaar over de Gelderse OGGZ-monitor. Bijeffect van de monitor zal zijn dat er meer behoefte is aan een eenduidige definitie van dakloosheid binnen de gemeente Nawoord Commissie van Onderzoek De onderzoeksresultaten en aanbevelingen van Partners en Pröpper en de reactie daarop van GS geven de commissie aanleiding tot een aantal slotopmerkingen.
5
Uit de rapportage komt vooral naar voren dat de grondige aanpak door de provincie van het daklozenbeleid en de uitvoering daarvan resultaat heeft gehad. Ketensamenwerking tussen overheden, instellingen en doelgroep is verbeterd, het voorzieningenniveau voor daklozen is toegenomen en het gemeenschappelijk beeld van provincie, gemeenten, instellingen en doelgroep is dat het aantal daklozen op straat is afgenomen. Maar met Gedeputeerde Staten is de commissie van mening dat het dakloosheidsvraagstuk nog niet is opgelost. Maar hoe groot het vraagstuk precies is, en hoe het zich ontwikkelt, daar is met zekerheid weinig over te zeggen. Het centrale door Partners en Pröpper aangereikte verbeterpunt is immers dat er geen eenduidigheid bestaat over een definitie van daklozen en dat er geen registratie- en monitoringssysteem operationeel is. Partners en Pröpper bevelen dan ook aan om “zwaar in te zetten op het realiseren van een registratie en monitoringssysteem om overzicht te creëren als voorwaarde voor het verder richten van het beleid en het bewaken van de eventuele nadelige gevolgen door landelijke bezuinigingen” (aanbeveling 3). De commissie heeft kennisgenomen van de reactie van Gedeputeerde Staten op dit punt en is zich ook bewust van de inspanningen van GS en de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Aan de andere kant is de commissie van mening dat daar waar de provincie ook financieel bijdraagt, ook eisen gesteld mogen worden. Ook al gezien de dreigende rijksbezuinigingen dringt de commissie er dan ook bij Gedeputeerde Staten op aan om betrokken partijen ervan te overtuigen dat het nodig is de Gelderse OGGZ-monitor nu echt zo spoedig mogelijk te implementeren. Wellicht dat aanbeveling 2 van Partners en Pröpper hiervoor een handvat biedt (Benut de gedeputeerde als personificatie van het provinciale daklozenbeleid). Met betrekking tot aanbeveling 4 van Partners en Pröpper en de reactie van Gedeputeerde Staten daarop (evalueerbaar beleid) merkt de commissie op de reactie van GS om de ambitie uit te spreken om bij nieuw beleid evalueerbare en resultaatgerichte doelstellingen te formuleren, waardoor Provinciale Staten beter geïnformeerd kunnen worden over voortgang en resultaten van beleid, op prijs te stellen. Maar voor Provinciale Staten is de beleidsbegroting hét sturingsinstrument bij uitstek. Het is (in zijn algemeenheid) dan ook en vooral aan Provinciale Staten zelf om scherp te zijn op de uiteindelijke formuleringen in de programmabegroting, en met name te letten op de keuze en invulling van indicatoren. De commissie stelt daarom voor dat (leden van) de commissie JZC zich nog eens (buigen) buigt over de tekst met betrekking tot daken thuislozen in de begroting (programma 2: sociaal beleid), dit met het oog op de begroting 2011. Gelet op de resultaten die tot nu toe behaald zijn zullen Provinciale Staten zich daarbij ook en vooral de vraag moeten stellen in hoeverre nog extra inspanningen vanuit de provincie nodig zijn. Met betrekking tot door Gedeputeerde Staten geconstateerde fouten in de rapportage, merkt de commissie op dat bij navraag is gebleken dat het vooral enkele (mogelijke) onduidelijkheden betreft, die deels in de rapportage zijn verhelderd. Slechts op één punt gaat het om een feitelijke onjuistheid (Op pag. 13 werd Doetinchem ten onrechte niet aangeduid als centrumgemeente, die rechtstreekse middelen vanuit het rijk ontvangt voor maatschappelijke opvang van daklozen), en is dit aangepast in de tekst. Bij deze notitie gaat de definitieve eindrapportage als bijlage. De commissie geeft Provinciale Staten in overweging: a. er bij GS op aan te dringen om betrokken partijen ervan te overtuigen dat het nodig is de Gelderse OGGZ-monitor nu echt zo spoedig mogelijk te implementeren; b. de commissie JZC te vragen zich met het oog op de begroting 2011 nog eens te buigen over de tekst met betrekking tot dak- en thuislozen in de begroting (programma 2: sociaal beleid); c. GS te verzoeken om uitvoering te geven aan aanbeveling 1 van Partners en Pröpper om de gevolgen van de landelijke bezuinigingen te bewaken die met name de provincie Gelderland raken; d. voor het overige kennis te nemen van de rapportage en de conclusies en aanbevelingen van Partners en Pröpper en de reactie van GS daarop.
6
Arnhem, 13 januari 2010 - zaaknr. 2009-013238 mw. A.J. Prins voorzitter Commissie van Onderzoek +++++
Bijlagen - Eindrapportage Daklozenbeleid in de provincie Gelderland van Partners en Pröpper d.d. 8 januari 2010 - Reactie van GS d.d. 5 januari 2010 op rapportage
7
