ARREST VAN H E T H O F VAN 26 MEI 1982 »
Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk België „Vrij verkeer van werknemers"
Zaak 149/79
Samenvatting Vrij verkeer van personen — Uitzonderingen — Betrekkingen in overheidsdienst — Begrip — Deelneming aan uitoefening van openbaar gezag en bescherming van algemene belangen van de staat (EEG-Verdrag, artikel 48, lid 4) Betrekkingen in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag zijn die betrekkingen, die verband houden met de specifieke taak van de overheid, voor zover deze is belast met de uitoefening van het openbaar gezag en verant-
woordelijk is voor de bescherming van de algemene belangen van de staat, waarmee de belangen van de openbare lichamen, zoals de gemeentebesturen, moeten worden gelijkgesteld.
In zaak 149/79,
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, te dezen vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Amphoux als gemachtigde, bijgestaan door L. Dubouis, hoogleraar in de rechtsgeleerdheid en de politieke wetenschappen aan de Universiteit van Aix-Marseille III, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg, bij O. Montalto, lid van haar juridische dienst, Bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
verzoekster, tegen
in de persoon van de minister van Buitenlandse Zaken, te dezen vertegenwoordigd door R. Hoebaer, directeur bij het Ministerie van KONINKRIJK BELGIË,
1 — Procestaai: Frans.
1845
ARREST VAN 26-5-1982 — ZAAK 149/79
Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Belgische ambassade, Rue des Girondins 4, Résidence Champagne, verweerder, ondersteund in zijn conclusies door te dezen vertegenwoordigd door M. Seidel en E. Grabitz als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij de kanselier van de ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, Avenue Émile-Reuter 20-22, BONDSREPUBLIEK DUITSLAND,
te dezen vertegenwoordigd door G. Guillaume als gemachtigde en P. Moreau Defarges als plaatsvervangend gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Rue Bertholet 2, FRANSE REPUBLIEK,
te dezen vertegenwoordigd door W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor, ' als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade, Boulevard Royal 28, VERENIGD KONINKRIJK,
interveniënten, betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Koninkrijk België, door het bezit van de Belgische nationaliteit als voorwaarde te stellen voor de toegang tot niet onder artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag vallende betrekkingen, de ingevolge artikel 48. EEG-Verdrag alsmede verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, wijst
H E T H O F VAN JUSTITIE, samengesteld als volgt: J. Mertens de Wilmars, president, G. Bosco, A. Touffait en O. Due, kamerpresidenten, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans en U, Everling, rechters, advocaat-generaal: S. Rozès griffier: P. Heim het navolgende 1846
COMMISSIE / BELGIË
ARREST
De feiten I — Het procesverloop 1. Bij tussenarrest van 17 december 1980 (Jurispr. 1980, blz. 3881) heeft het Hof vastgesteld, welke beginselen bij de uitlegging van artikel 48, lid 4, EEGVerdrag en het daarin voorkomende begrip betrekkingen in overheidsdienst moeten worden gehanteerd, en als volgt beslist:
licht van de rechtsoverwegingen van 's Hofs arrest van 17 december 1980, alle of een deel van de omstreden betrekkingen behoren tot die betrekkingen, waarop het voorbehoud van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag van toepassing is.
„De Commissie en het Koninkrijk België zullen het litigieuze probleem opnieuw bezien in het licht van de rechtsoverwegingen van het onderhavige arrest en bij het Hof vóór 1 juli 1981 verslag uitbrengen over dit onderzoek. Het Hof zal na die datum een definitieve uitspraak doen".
Daarentegen bestaat geen verschil van mening meer over de aard van de aan elk der omstreden betrekkingen verbonden taken en verantwoordelijkheden. De Commissie is — evenals de Belgische regering — uitgegaan van de door de betrokken Belgische instellingen (dat wil zeggen de Nationale maatschappij der Belgische spoorwegen, de Nationale maatschappij der buurtspoorwegen, de stad Brussel en de gemeente Oudergem) gegeven omschrijving van de betrekking in kwestie.
2. Op verzoek van het Koninkrijk België en de Commissie heeft het Hof deze termijn tot 31 oktober 1981 verlengd.
I I — Opmerkingen van partijen
De Commissie en het Koninkrijk België dienden op 29, respectievelijk 30 oktober 1981 hun verslag in.
De in de verslagen genoemde betrekkingen zijn de volgende:
3. Blijkens deze twee verslagen zijn de vertegenwoordigers van de bevoegde Belgische autoriteiten en van de diensten van de Commissie op 22 juni en 19 oktober 1981 bijeengekomen om van gedachten te wisselen over hun standpunten en moeilijkheden.
a) bij de NMBS: — rangeerder — sjouwer — conducteur — spoorlegger — seingever
Hoewel deze vergaderingen in een sfeer van wederzijds begrip zijn verlopen, konden het Koninkrijk België en de Commissie toch geen overeenstemming bereiken over één gezamenlijk verslag aan het Hof. Er is verschil van mening blijven bestaan over de vraag of, in het
b) bij de NMVB: — bureaureiniger — hulpschilder — hulpgarneerder — werkman onderhoud batterijen — sectiebereider — ankerbereider — nachtwaker 1847
ARREST VAN 26-5-1982 — ZAAK 149/79
— reiniger — refectorist — handlanger werkhuis c) bij de stad Brussel: — schrijnwerker — hulptuinier — verpleegster — kinderverzorgster — nachtwaker — controleur hoofd van het tekenbureau — eerste controleur — controleur inventarissen — opzichter — architect d) bij de gemeente Oudergem: — architect — kinderverzorgster — verpleegster voor kinderbewaarplaatsen — hulptuinier — schrijnwerker — elektricien — loodgieter
Met het oog op de specifieke omschrijving van deze betrekkingen in de bijlagen van genoemde verslagen, stelt de Commissie dat — afgezien van architecten, controleurs en bepaalde nachtwakers, die door hun toezichthoudende functie in de te bewaken gebouwen of plaatsen gemakkelijk toegang hebben tot vertrouwelijke gegevens van de betrokken gemeenschap — alle andere betrekkingen niet zijn te beschouwen als betrekkingen in overheidsdienst, met een aan het overheidsgezag eigen beslissingsbevoegdheid en verantwoordelijkheid, en dat zij daardoor buiten het in artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag gemaakte voorbehoud vallen.
a) dat de gemeenten geledingen van de overheid zijn die verantwoordelijk zijn voor het algemeen belang van de plaatselijke gemeenschap en dat de gemeenteambtenaren, die dikwijls contact hebben met de bevolking, door die bevolking moeten worden geaccepteerd; b) dat de NMBS en de NMVB zorg dragen voor het openbaar belang op het gebied van het vervoer en dat, gezien de betekenis van deze sector, alleen Belgische onderdanen mogen worden aangeworven, met name in verband met veiligheidsoverwegingen in uitzonderingssituaties, zoals oorlog of mobilisatie; c) dat de toegang tot statutair geregelde overheidsambten, die de bekleders een werkelijk recht op behoud van het ambt en de loopbaan geven, in het bijzonder moet worden ontzegd aan buitenlanders, daar deze anders door bevordering of carrièreverloop ambten zouden kunnen gaan bekleden die een aan het overheidsgezag eigen beslissingsbevoegdheid en verantwoordelijkheid meebrengen.
Met name wat de ambten bij de NMBS en de NMVB betreft, betwist de Belgische regering de opvatting van de Commissie, dat deze ambten geen enkel verband zouden houden met de behartiging van algemene staatsbelangen. Zij wijst er te dezen op, dat het van vitaal belang is dat de staat in alle veiligheid, op elk tijdstip en ongeacht de omstandigheden kan beschikken over de middelen van vervoer en dat de terbeschikkingstelling — op vordering van de regering — van de middelen die nodig zijn om troepen of militair materieel op onverschillig welk tijdstip naar om het even welk punt in De Belgische regering betoogt daarente- het land te vervoeren, een essentieel onderdeel van de staatsveiligheid is. Willen gen, 1848
COMMISSIE / BELGIË
de spoorwegen op kritieke tijden hun taak naar behoren kunnen vervullen, dan is het derhalve onontbeerlijk dat alle statutaire functionarissen bij de NMBS en de NMVB de Belgische nationaliteit bezitten. Voor het veiligheidsaspect moet immers niet alleen worden gelet op het gevaar voor sabotage of spionage, maar is daarnaast van belang dat de vervoermiddelen in elk geval zo regelmatig en doeltreffend mogelijk functioneren. Het argument van de Commissie, dat het voldoende is de buitenlanders in roerige tijden te verwijderen en te vervangen door Belgische onderdanen, kan niet worden aanvaard. Wanneer buitenlanders eenmaal de hoedanigheid van statutair ambtenaar en daarmee een vaste aanstelling hebben verkregen, dan is er zelfs in roerige tijden geen rechtsgrondslag om deze functionarissen te schorsen of uit hun ambt te verwijderen. Bovendien zou het zeer moeilijk zijn om stante pede te voorzien in de aldus ontstane vacatures, aangezien nieuwe Belgische ambtenaren slechts kunnen worden aangeworven na vergelijkende onderzoeken, die in een spoedeisende situatie te veel tijd zouden vergen. Tenslotte kan men zich afvragen wat de rechtspositie van aldus uit hun ambt verwijderde buitenlandse ambtenaren is, wanneer het gevaar voor de openbare orde zal zijn geweken. In dat geval is het de vraag, of zij in hun ambt moeten worden hersteld en de inmiddels aangeworven Belgische onderdanen dus moeten worden ontslagen, hetgeen discriminatie van deze laatsten zou opleveren, dan wel of de buitenlandse functionarissen moeten worden herplaatst en de Belgische ook in dienst moeten worden gehouden, hetgeen niet bepaald economisch zou zijn. De Commissie antwoordt dat de Belgische regering de oplossing van een geval waarvoor artikel 48, lid 4, is geschreven, laat afhangen van een situatie, waarbij de
Lid-Staat zich op artikel 48, lid 3, EEGVerdrag kan beroepen. Voorts merkt zij op dat de voor zo een hypothese beoogde veiligheidsmaatregelen slechts zin zouden hebben voor enige nauwkeurig bepaalde arbeidsplaatsen, en dat het uitbreken van troebelen of oorlog een wel zeer uitzonderlijke gebeurtenis is, waarvan de enkele mogelijkheid niet a priori kan rechtvaardigen dat onderdanen van andere Lid-Staten worden uitgesloten van de toegang tot alle functies bij de spoorwegen.
9. De intervenienten hebben in deze fase van de procedure geen memories ingediend.
III — M o n d e l i n g e behandeling
Ter terechtzitting van 30 maart 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Dubouis, het Koninkrijk België, vertegenwoordigd door R. Hoebaer, het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door W. H. Godwin, de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Grabitz, en de Franse Republiek, vertegenwoordigd door M. Museux. Het Koninkrijk België heeft op 1 april 1982 een memorie overgelegd met gegevens over een door het Hof ter zitting gestelde vraag betreffende de talenkennis die van de verpleegsters en kinderverzorgsters in de kinderbewaarplaatsen en de peuterscholen van de gemeente Oudergem wordt vereist. De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 12 mei 1982 conclusie genomen. 1849
ARREST VAN 26-5-1982 — ZAAK 149/79
In rechte 1
Bij ter griffie van het Hof op 28 september 1979 ingekomen verzoekschrift, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld bij het Hof om te doen vaststellen dat het Koninkrijk België, „door voor niet onder artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag vallende betrekkingen het bezit van de Belgische nationaliteit als aanwervingsvereiste te stellen of te laten stellen, de ingevolge artikel 48 EEG-Verdrag en verordening (EEG) nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257 van 1968, blz. 2), op hem rustende verplichting niet is nagekomen".
2 Bij arrest van 17 december 1980 (Jurispr. 1980, blz. 3881) heeft het Hof, alvorens uitspraak te doen, een aantal criteria vastgesteld, aan de hand waarvan de draagwijdte van de uitzondering van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag kan worden bepaald voor betrekkingen die, zoals de onderhavige, door de overheid worden aangeboden.
3 De in de processtukken vervatte en door partijen tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling verstrekte inlichtingen volstonden echter niet om met zekerheid uit te maken welke in feite de aard is van de aan de betrekkingen in kwestie verbonden taken, noch welke van die betrekkingen niet vallen onder het toepassingsgebied van genoemd artikel 48, lid 4. Het heeft de partijen derhalve verzocht, het onderzoek van de omstreden vraag te hervatten en daarbij rekening te houden met de door het Hof opgestelde beginselen voor de uitlegging en met de bijzonderheden van elke betrekking.
4 Het dictum van genoemd arrest van 17 december 1980 luidt als volgt:
„De Commissie en het Koninkrijk België zullen het litigieuze probleem opnieuw bezien in hef licht van de rechtsoverwegingen van het onderhavige arrest en bij het Hof vóór 1 juli 1981 verslag uitbrengen over dit onderzoek. Het Hof zal na die datum een definitieve uitspraak doen". 1850
COMMISSIE / BELGIË
5
Daar de Commissie en het Koninkrijk België geen overeenstemming konden bereiken over een gezamenlijk verslag aan het Hof, hebben zij — nadat de op 1 juli 1981 eindigende termijn was verlengd — respectievelijk op 29 en 30 oktober twee afzonderlijke verslagen ingediend. Uit deze verslagen blijkt dat er tussen partijen nog verschil van mening bestaat over de vraag of, gezien de rechtsoverwegingen in het arrest van 17 december 1980, de omstreden betrekkingen alle of voor een deel behoren tot die betrekkingen, waarop het voorbehoud van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag van toepassing is. Daarentegen bestaat er tussen partijen geen verschil van mening meer over de aard van de aan elk der omstreden betrekkingen verbonden taken en verantwoordelijkheden, welke in beide verslagen in vrijwel gelijkluidende bewoordingen zijn omschreven.
6
Onder deze omstandigheden dient het Hof het geschil te beslechten, door na te gaan of, en zo ja in hoeverre, de omstreden betrekkingen, zoals omschreven in de twee genoemde verslagen, zijn te beschouwen als betrekkingen die vallen onder het toepassingsgebied van artikel 48, lid 4, zoals dit is vastgesteld in het arrest van 17 december 1980.
7
Uit genoemd arrest, inzonderheid de rechtsoverwegingen 12 en 19, blijkt, dat de betrekkingen in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag die betrekkingen zijn, die verband houden met de specifieke taak van de overheid, voor zover deze is belast met de uitoefening van het openbaar gezag en verantwoordelijk is voor de bescherming van de algemene belangen van de staat, waarmee de belangen van de openbare lichamen, zoals de gemeentebesturen, moeten worden gelijkgesteld.
8
De Commissie heeft terecht erkend dat een aantal van de in bovengenoemde verslagen omschreven litigieuze betrekkingen, gezien de daaraan verbonden taken en verantwoordelijkheden, kenmerken kunnen vertonen waardoor zij op grond van de in 's Hofs arrest van 17 december 1980 gehanteerde criteria onder de uitzondering van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag vallen. Het gaat hierbij om de betrekkingen aangeduid als „controleur hoofd van het tekenbureau", „eerste controleur", „controleur", „controleur inventarissen", en „nachtwaker" bij het gemeentebestuur van Brussel, en als „architect" bij de gemeentebesturen van Brussel en Oudergem. Deze geschilpunten kunnen daarom als opgelost worden beschouwd. 1851
ARREST VAN 26-5-1982 — ZAAK 149/79
9 Van de andere in de beide verslagen genoemde betrekkingen blijkt daarentegen, gezien de aard van de daaraan verbonden taken en verantwoordelijkheden, niet dat zij „betrekkingen in overheidsdienst" in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag vormen.
10 De door het Koninkrijk België met betrekking tot een aantal posten bij de Nationale maatschappij der Belgische spoorwegen (NMBS) en de Nationale maatschappij der buurtspoorwegen (NMVB) opgezette redenering, dat bij het vraagstuk van toelating van buitenlands personeel vooral rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat er een situatie intreedt die gevaarlijk is voor de veiligheid van de staat, kan in het kader van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag niet worden aanvaard. Die redenering betreft een hypothese die buiten het juridisch kader van deze bepaling valt.
11 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België, door het nationaliteitsvereiste te stellen of te laten stellen voor de toegang tot de betrekkingen bedoeld in de door partijen op 29 en 30 oktober 1981 overgelegde verslagen, niet zijnde de betrekkingen van „controleur hoofd van het tekenbureau", „eerste controleur", „controleur", „controleur inventarissen en „nachtwaker" bij het gemeentebestuur van Brussel, en van architect bij de gemeentebesturen van Brussel en Oudergem, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
12 Volgens artikel 69, paragraaf 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
1 3 Daar het Koninkrijk België op meerdere punten van zijn verweer in het ongelijk is gesteld, moet het worden veroordeeld tot betaling van de hellt van de door de Commissie gemaakte kosten. De intervenienten dienen hun eigen kosten te betalen. 1852
COMMISSIE / BELGIË
HET HOF VAN JUSTITIE, rechtdoende, verstaat: 1. Door het nationaliteitsvereiste te stellen of te laten stellen voor de toegang tot de betrekkingen bedoeld in de door partijen op 29 en 30 oktober 1981 overgelegde verslagen, niet zijnde de betrekkingen van „controleur hoofd van het tekenbureau", „eerste controleur", „controleur inventarissen" en „nachtwaker" bij het gemeentebestuur van Brussel, en van „architect" bij de gemeentebesturen van Brussel en Oudergem, is het Koninkrijk België de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2. Het Koninkrijk België zal de helft van de door de Commissie gemaakte kosten dragen. De intervenienten zullen hun eigen kosten dragen.
Mertens de Wilmars Pescatore
Mackenzie Stuart
Bosco O'Keeffe
Touffait Koopmans
Due Everling
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 mei 1982.
De griffier
P. Heim
De president
J. Mertens de Wilmars 1853
