Collegeadvies werkwijze Tilburgse Right to challenge Aanleiding De raad heeft in haar vergadering van 15 december 2014, naar aanleiding van het initiatiefvoorstel Right to challenge van het CDA, besloten dat er onderzoek gedaan moet worden naar hoe het buurtrecht Right to challenge in Tilburg kan worden vormgegeven. Daarnaast vraagt de raad ook om een (eventuele) pilot van het Right to challenge na het zomerreces. Met een informatienota op 24 maart 2015 is de raad op de hoogte gebracht van een oriënterend onderzoek naar de werking van het Right to challenge. Uit dit onderzoek bleek dat de Engelse aanpak (nog) niet effectief is gebleken. De Engelse aanpak maakt immers dat je denkt in ‘’concurrentie’’ in plaats van in ‘’samenwerking’’. Bewoners moeten deze concurrentie met commerciële partijen aan willen gaan en dat stuit soms tegen de borst. We kozen er daarom voor om een Tilburgse right to challenge te ontwikkelen en niet letterlijk de Engelse werkwijze te kopiëren. Right to challenge in Engeland Teneinde burgers middelen en verantwoordelijkheid te geven over de eigen leefomgeving is in Engeland het Right to challenge in de Localism Act wettelijk vastgelegd. Het Right to challenge is het recht voor een groep burgers om overheidstaken over te nemen. Taken waarvan burgers denken dat ze deze zelf effectiever en beter kunnen organiseren en uitvoeren. Of waarvan burgers denken dat er voordelen zijn voor de buurt wanneer zij het overnemen. Wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan, moet de gemeente de betreffende dienst (opnieuw) aanbesteden en burgers in de gelegenheid stellen zelf een offerte uit te brengen. Blijken welzijn, financiering en dergelijke daarin inderdaad te zijn geborgd én verbeterd, dan moet de dienst worden overgedragen aan de groep burgers. Dit collegeadvies strekt ertoe een besluit te nemen over de werkwijze van het Tilburgse Right to challenge.
Beoogd effect/ bestuurlijk kader Het Right to challenge sluit aan bij de ambities uit het Coalitieakkoord 2014-2018 om ruimte te bieden aan initiatieven uit de stad, de kracht van initiatieven te benutten en de invloed van burgers op de ontwikkeling van de stad te vergroten. Daarnaast is in het Coalitieakkoord 2014-2018 beschreven dat bekeken moet worden of de buurtrechten uit Engeland, waar het Right to challenge onder valt, goede oplossingen zijn voor Tilburg.
Advies 1) Openstellen van het Tilburgse Right to challenge voor alle domeinen, behalve alle taken die exclusief zijn voorbehouden aan de overheid (bijvoorbeeld strafvervolging of het werk van hulpdiensten); 2) Vaststellen dat het Tilburgse Right to challenge voor iedereen is, maar niet voor ieder initiatief; 3) We spreken van een ‘challenge’ als het gaat om het overnemen van een substantiële overheidsvoorziening of gemeentelijke taak. Het aanbod dient ‘beter’ te zijn dan bestaand aanbod en is duurzaam en exploitabel; 4) Actief activeren en opsporen van initiatieven die zich lenen voor het Tilburgse Right to challenge; 5) In de pilotfase te streven naar 3 tot 5 initiatieven die gebruik maken van het Tilburgse Right to challenge; 6) Challenges aan de hand van de volgende stappen te beoordelen (deze werkwijze maakt straks onderdeel uit van het ‘proces achter de voordeur’ voor alle burgerinitiatieven): a. Een (kleine) beoordelingscommissie beoordeelt de ‘wenselijkheid’ van het initiatief en brengt vervolgens een advies uit aan het college. Het college neemt het besluit over de ‘wenselijkheid’. In de beslissing om ‘wenselijkheid’ zijn afwegingen in termen van legitimiteit, betrokkenheid en
1
b. c.
rendement (de zogenaamde waarderingsdriekhoek van het Instituut voor Publieke Waarden) aan de orde; Als besloten is dat het voorstel ‘wenselijk’ is wordt er een ambtenaar aan het initiatief gekoppeld en stelt het college eventuele middelen ter beschikking voor deze capaciteit; Het (volledige) voorstel wordt voorgelegd aan het college die vervolgens het besluit neemt over het overdragen van de dienst of taak.
Argumenten 1. Openstellen van het Tilburgse Right to challenge voor alle domeinen, behalve alle taken die exclusief zijn voorbehouden aan de overheid (bijvoorbeeld strafvervolging of het werk van hulpdiensten); Er is veel discussie geweest over hoe we de Tilburgse Right to challenge vormgeven. In de periode van april tot en met juni zijn de cases groenonderhoud, de basisstructuur van het sociaal domein en parkmanagement uitgewerkt voor het Tilburgse Right to challenge. Dit conform de afspraken die gemaakt waren naar aanleiding van de informatienota op 24 maart 2015 over het oriënterend onderzoek naar de werking van het Right to challenge. Gedurende het traject van de uitwerking van de cases kwamen twee fundamentele vragen over de aanpak van het Tilburgse Right to challenge naar voren: ‘zijn wij er als gemeente klaar voor als inwoners ons uitdagen om publieke taken over te nemen?’ (1) en ‘is de stad er klaar voor om met voorstellen te komen?’ (2). Vanuit de uitwerking van de cases leek het er sterk op dat wij als overheid gingen bepalen op welk terrein we uitgedaagd wilden worden door onze inwoners. Dit was een vanuit ons systeem geredeneerde benadering. Op de vraag of de stad er klaar voor was om met voorstellen te komen konden we geen antwoord geven. Zit de stad er wel op te wachten dat wij een domein aangeven waarop zij ons uit kunnen dagen op bijvoorbeeld de basisstructuur van het sociaal domein? Het Tilburgse Right to challenge moet iets zijn van de stad en niet van het stadhuis. Daarom kiezen we ervoor om ons voor het Tilburgse Right to challenge open te stellen voor alle domeinen, behalve alle taken die exclusief zijn voorbehouden aan de overheid zoals strafvervolging of het werk van hulpdiensten (deze taken zijn wettelijk vastgelegd en het is onmogelijk deze over te dragen, bij het Engelse Right to challenge zijn deze taken ook uitgesloten). Dat vraagt om heldere communicatie , zodat helder is wat de inwoners van ons kunnen verwachten, maar ook wat wij van de inwoners verwachten als zij ons uitdagen. 2. Vaststellen dat het Tilburgse Right to challenge voor iedereen is, maar niet voor ieder initiatief; De Tilburgse Right to challenge is een mogelijkheid voor de stad en haar inwoners om taken die de gemeente uitbesteed efficiënter en/of beter uit kunnen voeren. Dit betekent dat niet enkel bewonersinitiatieven in aanmerking komen om gebruik te maken van het Tilburgse Right to challenge. Ook combinaties van inwoners en zzp’ers, nieuwe collectieven en andere professionals kunnen gebruik maken van het recht. Dit omdat dit maatschappelijke meerwaarde op kan leveren. Er zijn ook initiatieven die zich niet lenen voor het Tilburgse Right to challenge: Regulier marktinitiatief valt niet onder het Right to challenge. Deze marktpartijen doen al mee aan huidige aanbesteding- en inkooptrajecten. Als een dergelijk initiatief langskomt wijzen we hen op reguliere financieringsmogelijkheden. (Burger)initiatieven die bijdragen aan de leefbaarheid en vestigingsklimaat van de stad, maar geen substitutie zijn voor bestaand aanbod van de gemeente komen niet in aanmerking van het Tilburgse Right to challenge. Voor deze initiatieven is er in 2015 nog het Aanjaagfonds burgerinitiatief. Voor 2016 wordt in het najaar van 2015 de werkwijze van één proces achter de voordeur bij (burger)initiatief vastgesteld. Vanuit deze werkwijze wordt helder hoe we in de toekomst omgaan met (burger)initiatieven. 3. We spreken van een ‘challenge’ als het gaat om het overnemen van een substantiële overheidsvoorziening of gemeentelijke taak. Het aanbod dient ‘beter’ te zijn dan bestaand aanbod en is duurzaam en exploitabel; Het aanbod waar de Tilburgse Right to challenge betrekking op heeft, komt altijd (deels) in de plaats van door de gemeente gecontracteerd aanbod. Met andere woorden, er kan geen sprake zijn van (volledig) additioneel aanbod. Deze initiatieven helpen we op een andere manier in de organisatie vooruit, wat straks onderdeel uitmaakt van het ‘proces achter de voordeur’ voor alle burgerinitiatieven. Het aanbod is ‘beter’ als er meer
publieke waarde of maatschappelijk rendement wordt behaald dan bij bestaand aanbod. In de beslissing om challenges te honoreren, zijn afwegingen in termen van rendement, maatschappelijke betrokkenheid en legitimiteit aan de orde (dit wordt nader uitgewerkt bij argument 6). Met dat het initiatief duurzaam moet zijn wordt bedoeld dat het Tilburgse Right to challenge niet gaat om projecten die na een jaar ‘af’ zijn. Dit soort initiatieven helpt de gemeente op een andere manier, volgens de nog vast te stellen ‘proces achter de voordeur’ voor alle burgerinitiatieven. Ook dient de challenge exploitabel te zijn. De kosten voor de uitvoering zijn hierbij niet hoger dan de huidige kosten. Eventuele onderbesteding komt te goede aan de wijk. Hiervoor wordt in overleg met de gemeente een bestemming gezocht; 4. Actief activeren en opsporen van initiatieven die zich lenen voor het Tilburgse Right to challenge; Inwoners, zzp’ers, maatschappelijk ondernemers of samenwerkingsverbanden hebben ongetwijfeld ideeën over hoe zij de zorg, de toeleiding naar werk of de groenvoorziening beter en/of efficiënter kunnen organiseren. Dit zegt echter nog niet dat zij met hun ideeën de gemeente uit komen dagen. De vraag is: hoe kunnen we die initiatieven wijzen op het Tilburgse Right to challenge en is dat voldoende voor de initiatiefnemers om daadwerkelijk gebruik te maken van het Tilburgse Right to challenge? We moeten daarom ook zelf op zoek naar initiatieven die in aanmerking komen voor het Right to challenge en deze activeren. Dat betekent het volgende: We informeren de stad. Dit doen we niet enkel via reguliere media en communicatiekanalen, maar ook door het gesprek aan te gaan met bewoners met initiatieven. Dat betekent dat we de initiatieven in de stad moeten kennen. We bepalen niet zelf de domeinen waarop we uitgedaagd willen worden, dat bepalen de initiatiefnemers. In de communicatie geven we wel voorbeelden van domeinen aan om de inwoners te inspireren (bijvoorbeeld sociaal, fysiek en/of veiligheid). Initiatiefnemers kunnen we verleiden om met een challenge te komen door met hen mee te denken en partijen bij elkaar te brengen die gezamenlijk iets voor elkaar kunnen betekenen (bijvoorbeeld door het organiseren van een tafel). We beginnen hierbij bij de behoeften van de partijen. We kunnen de stad uitdagen door inzichtelijk te maken wat de kosten zijn van bepaalde taken. Dit inzicht kan mensen inspireren om met een (beter of efficiënter) alternatief te komen. We gaan voorbeelden geven voor mogelijkheden van challenges om de inwoners een beeld te geven over wat mogelijk is en ze te inspireren met een aanbod te komen. Voorbeelden zijn beheer en onderhoud van groen en straten, begeleiding bij re-integratie en bevorderen van de lokale werkgelegenheid, cultuur, winkelstraatmanagement, bedrijventerreinen enzovoort. Uitgesloten zijn alle taken die exclusief zijn voorbehouden aan de overheid, zoals strafvervolging of het werk van hulpdiensten (dit is bij het Engelse Right to challenge ook zo). 5. In de pilotfase te streven naar 3 tot 5 initiatieven die gebruik maken van het Tilburgse Right to challenge; De raad vraagt om een pilot na het zomerreces. We gaan hier werk van maken en streven ernaar om 3 tot 5 initiatieven gebruik te laten maken van het Tilburgse Right to challenge. Naar aanleiding van de pilot kunnen we experimenteren en leren van deze nieuwe vorm van burgerparticipatie. Naar aanleiding van de pilots kan blijken dat we het Tilburgse Right to challenge door moeten trekken in het aanbestedingsbeleid. De pilotfase duurt tot eind 2016. 6. Challenges aan de hand van de volgende stappen te beoordelen (deze werkwijze maakt straks onderdeel uit van het ‘proces achter de voordeur’ voor alle burgerinitiatieven): Het is van belang helder te zijn over de besluitvormingsprocedure die een challenge doorloopt. Aan de hand van drie stappen blijven we transparant en helder ten opzichte van de initiatiefnemers. Deze werkwijze maakt straks onderdeel uit van het ‘proces achter de voordeur’ voor alle burgerinitiatieven. a.
Een (kleine) beoordelingscommissie beoordeelt de ‘wenselijkheid’ van het initiatief en brengt vervolgens een advies uit aan het college. Het college neemt het besluit over de ‘wenselijkheid’. In de beslissing om ‘wenselijkheid’ zijn afwegingen in termen van legitimiteit, betrokkenheid en rendement (de zogenaamde waarderingsdriekhoek van het Instituut voor Publieke Waarden) aan de orde; elk voorstel dat binnenkomt wordt getoetst op ‘wenselijkheid’ door een kleine beoordelingscommissie. Zo creëren we aan de voorkant snel duidelijkheid over of we het willen.
b.
c.
De beoordelingscommissie bestaat uit een ambtelijk technisch voorzitter en inhoudsdeskundige ambtenaren waarop het voorstel betrekking heeft. De initiatiefnemer kan zijn initiatief presenteren in het bijzijn van de beoordelingscommissie. De beoordelingscommissie beoordeelt de ‘wenselijkheid’ van de challenge op publieke waarden. Publieke waarden zijn maatschappelijke waarden waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel wenselijk is en waarvan de overheid zich de behartiging van aantrekt op grond van de overtuiging dat het anders niet goed tot zijn recht komt. De drie kernwaarden waaraan het voorstel wordt getoetst zijn (1) legitimiteit, (2) betrokkenheid en (3) rendement (de zogenaamde waarderingsdriehoek). Het benoemen van de waarden van een challenge is niet voldoende. Een driedeling in waarden (waarom doen we wat we doen?), doelstellingen (wat willen we precies bereiken?) en instrumenten (hoe gaan we dat doen?) helpt bij het beantwoorden van de vraag of de challenge wenselijk is. Ook moet er gewaakt worden voor oneerlijke concurrentie. Zie bijlage 1 voor een nadere toelichting op de praktische vragen per waarde. De beoordelingscommissie schrijft een advies over de ‘wenselijkheid’ van het voorstel voor het college. Het college neemt vervolgens een besluit over de ‘wenselijkheid’; Als besloten is dat het voorstel ‘wenselijk’ is wordt er een ambtenaar aan het initiatief gekoppeld en stelt het college eventuele middelen ter beschikking voor deze capaciteit: Is het voorstel als ‘wenselijk’ beoordeeld, dan wordt er een ambtenaar aan het initiatief gekoppeld die mee kijkt, mee denkt, informeert over gemeentelijke kaders of waar nodig de rek en ruimte in regels zoekt om een initiatief verder te laten ontwikkelen. Ook wordt in deze fase helder wat de gemeente vraagt aan bijvoorbeeld kwaliteit en continuïteit van het voorstel. Dit is per initiatief en beleidsdomein waar het initiatief betrekking op heeft verschillend, wat vraagt om maatwerk. De intensiteit van de ambtelijke ondersteuning is afhankelijk van de behoefte van de initiatiefnemer zelf. We moeten ervoor waken dat het eigenaarschap van het initiatief niet verschuift; Het (volledige) voorstel wordt voorgelegd aan het college die vervolgens het besluit neemt over het overdragen van de dienst of taak. Als de initiatiefnemers een volledig voorstel voor kunnen leggen kijkt de kleine beoordelingscommissie hier nogmaals naar. Zij brengen wederom een advies uit aan het college die vervolgens het besluit neemt om de dienst of taak over te dragen aan de initiatiefnemers.
Risico’s Wanneer inwoners de gemeente uitdagen om publieke diensten over te nemen kan dit ten koste gaan van de werkgelegenheid. Dit komt vooral ter sprake wanneer inwoners taken op vrijwillige basis uit gaan voeren (maar dat is zeker niet het doel van het Tilburgse Right to challenge). Het is op dit moment niet in te schatten of het Tilburgse Right to challenge daadwerkelijk ten koste zal gaan van de werkgelegenheid. Bij elk initiatief dat gebruik wil maken van het Tilburgse Right to challenge moet er te allen tijde op dit risico worden gelet. Naast het risico van de werkgelegenheid zijn er vele andere risico's die bij het overnemen van een publieke dienst door inwoners aan bod kunnen komen. De risico's zijn veelal te voorkomen door helder te communiceren wat je van elkaar verwacht (verwachtingsmanagement) en door samenwerking aan te gaan. Risico's kunnen zijn: Bij publieke diensten horen bepaalde kwaliteitseisen. De vraag is ook of je van inwoners kunt verwachten en eisen dat ze dezelfde kwaliteitseisen leveren als professionele organisaties. Mogelijke oplossingen zijn algemene kwaliteitseisen formuleren, een betrokken professionele aanbieder de kwaliteit laten ‘toetsen’ of een x aantal handtekeningen van inwoners die aantonen dat ze tevreden zijn met de geleverde kwaliteit; (Burger)initiatieven berusten veelal op een (toevallige) samenwerking van mensen die elkaar kennen. Dat samenwerkingsverband kan uiteen vallen als mensen verhuizen of afhaken. Mogelijke oplossingen zijn het stellen van minimale eisen over de aard van een samenwerkingsverband van bewoners (bijvoorbeeld een stichting), een pilotfase mogelijk maken onder bepaalde omstandigheden of een garantie van een professionele aanbieder die inspringt wanneer de continuïteit van een initiatief in het geding komt;
De gemeente kiest soms voor meerjarige contracten met professionele organisaties. Dan zou het onmogelijk zijn om tussentijdse aanpassingen te doen. Initiatiefnemers houden geen rekening met aanbestedingsprocedures. De initiatieven komen ‘tussentijds’, terwijl taken al zijn aanbesteed. Dit maakt het soms moeilijk om ruimte te vinden voor het initiatief. De gekoppelde ambtenaar biedt mogelijkheden mee te denken in dit proces. Daarnaast is een aanbestedingskalender een oplossing om voor inwoners inzichtelijk te maken wanneer nieuwe aanbestedingsrondes plaatsvinden. Ook kan het gesprek worden aangegaan met de huidige aanbieder van de dienst. Ervaring zal moeten leren hoe om te gaan met dit risico. Initiatieven van onderop volgen de logica van de burger en niet die van logge organisaties. Maar als ze de gemeente uitdagen dat ze zaken beter kunnen organiseren, dienen ze zich tot op zekere hoogte te voegen naar de werkwijze van de gemeente. Hoe zorg je ervoor dat burgerinitiatieven verantwoording afleggen, zonder opgezadeld te worden met bureaucratische lasten? Mogelijke oplossingen zijn een ambtenaar aan een initiatief koppelen, algemene verantwoordingsregels opstellen, huidige aanbieders betrekken die kunnen begeleiden in de verantwoording of een ondersteuningsstructuur voor verantwoording organiseren; Burgerinitiatief slaat dood omdat de gemeente meerjarige contracten heeft lopen met professionele organisaties. Initiatiefnemers houden geen rekening met deze contracten en komen ‘tussentijds’, terwijl publieke taken al ingekocht zijn. Dit betekent dat er geen financiële ruimte is tot de contracten verlopen. Dit biedt echter wel ruimte voor voorbereidingstijd; Het kan voorkomen dat je als burger niet tevreden bent over een initiatief van iemand die je persoonlijk kent. De relatie tussen buurtbewoners en initiatiefnemers is heel direct waardoor er ruzies kunnen ontstaan over de uitvoering van het initiatief. Het komt waarschijnlijk zelden voor, maar als het gebeurt kan een soort ombudsfunctie de oplossing bieden; Een burgerinitiatief kan stilletjes binnen de muren van het stadhuis worden ‘afgeserveerd’. Openlijk en transparant reageren is belangrijk om dit te voorkomen. Je kunt ook externe partijen uitnodigen voor de beoordelingscommissie. Ook ‘nee’ kan een antwoord zijn voor uitdagers, maar die nee moet dan wel duidelijk onderbouwd zijn; Wanneer de gemeente besluit een publieke dienst over te dragen aan een (burger)initiatief ontstaat er de kans op een bezwaarschrift van de huidige aanbieder. Het is daarom belangrijk om helder en transparant met alle partijen te blijven communiceren.
Kosten en dekking Financiële middelen moeten komen vanuit bestaande budgetten, er komen dus geen ‘extra’ middelen vrij voor het Tilburgse Right to challenge. Het zijn de budgetten waarmee we de publieke taken die we nu inkopen ook bekostigen. Kosten en dekking zijn afhankelijk van het type initiatief waarmee burgers de gemeente uitdagen. Dit vereist maatwerk, vandaar dat het college dit besluit neemt op basis van een advies van een beoordelingscommissie.
Vervolg Dit collegeadvies wordt middels een raadsbrief aan de raad aangeboden. Zij krijgen de mogelijkheid dit voorstel te agenderen voor de Commissie bestuur van 12 oktober 2015 en de raad van 2 november 2015. Afhankelijk van agendering van het voorstel zullen we de mogelijkheden van het Tilburgse Right to challenge kenbaar maken en benodigde voorbereidingen treffen.
Bijlage 1: Toelichting op de praktische vragen per waarden van het Waarderingskader maatschappelijk initiatief IPW.
