College 18 Humanitaire interventie in het perspectief van een democratische ethische politiek Jos de Beus Dit is een college naar aanleiding van hoofdstuk 4 “One Law” van Peter Singer, One World. New Haven (Conn.): Yale University Press, 2002, pp.106-149. Het gaat over de vraag of overheden die democratische samenlevingen vertegenwoordigen zich moeten, kunnen en zullen bezighouden met de bescherming van grondrechten van de mens buiten hun eigen grondgebied en op basis van een ethische politiek. Die politiek dient volgens mij een verantwoordingsethiek te zijn (de term is van Max Weber, die zich keerde tegen een gezindheidsethiek, die zijns inziens kinderlijk en ook gevaarlijk was omdat zij geen rekening houdt met gevolgen van moreel gedrag en met de machtsfactor). Deze ethische politiek brengt een balans tussen de humanitaire verantwoordelijkheid en het nationaal belang alsmede tussen de nobele doelen van humanitair geweld en de praktische uitkomsten daarvan in termen van herstel van elementaire bestaanszekerheid van slachtoffers van barbarij en preventie van herhaling van barbarij. Opmerkingen vooraf Enige opmerkingen vooraf. Opmerking 1 Mijn werkdefinitie van humanitaire interventie luidt: “ de dreiging van geweld dan wel het gebruik van geweld over staatsgrenzen heen door een bepaalde staat (of een bepaalde groep van staten) teneinde wijd verbreide en ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten – zoals genocide en andere misdaden tegen de menselijkheid (Singer) – van individuen anders dan hun eigen burgers te verhinderen of te beëindigen, en wel zonder de toestemming van de staat op wiens grondgebied het geweld wordt toegepast ” (Jeff Holzgrefe). Deze definitie sluit dus de grensoverschrijdende bescherming van mensenrechten zonder de inzet van leger en politie (zoals een diplomatieke boycott) uit. Zij sluit, althans in theorie, ook de militaire interventie met andere min of meer “niet-egoïstische” oogmerken – 1
dus niet zelfverdediging of expansie - uit, als daar zijn behoud van een balans in de verdeling van kernwapens, herstel van vrede, herstel van regionale stabiliteit, bevrijding, natievorming, of democratisering. Opmerking 2 Humanitaire interventie is een ingewikkeld verschijnsel inzake de afweging tussen respect voor humaniteit/rechtvaardigheid en respect voor (staats-)soevereiniteit/stabiliteit met ethische, juridische, politieke en militaire kanten. Het is deels een oud verschijnsel omdat machthebbers hun militaire geweld altijd verdedigen met een beroep op het goede (Thucydides onderscheidde al de eer als reden om oorlog te voeren naast de veiligheid en het eigenbelang), en deels een nieuw verschijnsel omdat de bevordering van mensenrechten pas sinds 1948 tot de hoge politiek der staten is doorgedrongen en omdat humanitarisme eeuwenlang is geassocieerd met vreedzame bemoeienis, als daar zijn morele druk vanuit de publieke opinie op kwaadaardige machthebbers (zoals degenen die slaven verhandelen en slavernij toepassen), bemiddeling, medische hulp (Het Rode Kruis), voedselhulp en ontwikkelingssamenwerking in het algemeen. Opmerking 3 Humanitaire interventie is een omstreden methode van moralisering en legalisering van de internationale betrekkingen. Zij wordt ondersteund door aanhangers van het kosmopolitisme, van het imperialisme en van het liberale internationalisme (althans een deel daarvan). Zij wordt afgewezen door aanhangers van het pacifisme, van het isolationisme alias neutralisme, van het politieke Darwinisme (zoals Carl Schmitt en Edward Luttwak vandaag) en van het realisme (althans een deel daarvan). De algemene vraag voor politicologen luidt of een institutionele en beleidsmatige vormgeving van humanitaire interventie als “een wereldwijde verantwoordelijkheid voor bescherming” (aldus de Canadese adviescommissie Evans en Sahnoun, Ottowa, 2001) alias een “universeel beginsel van plaatsvervangende rechtsbescherming” (mijn eigen term) een voortzetting en verdere evolutie is van de internationale orde of dat zij een ondermijning van deze orde is in de
2
gedaante van de terugkeer van oude machtsbalanspolitiek door grote mogendheden, oud imperialisme of oude anarchie. Opmerking 4 De bijzondere vraag in dit college luidt: behoort humanitaire interventie spoedig tot het normale beleidsrepertoire van overheden in duurzame democratische samenlevingen in hun omgang met niet-democratische regimes of niet? Concreter: verdwijnt in democratische samenlevingen het nationale leger voor defensie om plaats te maken voor een regionale en zelfs mondiale krijgsmacht voor vredesmissies en humanitaire ingrepen? Ik sluit hieran bij de stelling van Michael Doyle en Nicholas Sambanis (Making War and Building Peace. Princeton: University Press, 2006, 1018) over generaties van vredesmissies van de Verenigde Naties. Ouderwetse vredeshandhaving is onpartijdig en onverstorend toezicht op een wapenstilstand met steun van de strijdende partijen die doorgaan met onderhandelingen. Daarna komt de uitvinding van pacificatie ofwel letterlijke schepping van vrede met vele dimensies, waaronder economische wederopbouw, opbouw van openbaar bestuur, en ook bescherming van mensenrechten. Dit gebeurde met redelijk succces in El Salvador, Cambodja, Mozambique en Kroatië. In het begin van de negentigerjaren kondige Secretaris Generaal Boutros-Ghali (voorganger van Ki-Moon en Annan) een derde generatie aan van zogeheten vredeshandhaving. Dit varieert van militaire ondersteuning van humanitaire hulp en wapenstilstand tot opbouw van zogeheten falende staten, desnoods zonder instemming van een of meer strijdende partijen ter plaatse. We spreken zelfs van een vierde generatie wanneer de VN de bevoegdheid en macht afstaat aan regionale organisaties als de NAVO. Opmerking 5 Voor Nederlandse studenten politicologie is deze hele problematiek extra bijzonder, vanwege onze algemene traditie van internationale pacificatie, morele codering en rechtsordening van Hugo de Groot tot Peter Kooijmans en Joris Voorhoeve alsmede vanwege het “kosmopolitieke drama” van Srebrenica in 1995, dat wil zeggen het morele falen van Dutchbat en het morele diskrediet van de Verenigde Naties in de negentigerjaren. Toen is sprake geweest van valse negatieven ofwel fouten van de eerste orde zoals Kosovo 3
1999 en Irak 2003 (met name Blairs verdediging van ingrijpen) naast valse positieven ofwel fouten van de tweede orde zoals Cambodja 1976, Rwanda 1994 en Soedan 2003 tot heden. Korte uitleg. Er is sprake van een valse negatief (een regime beschuldigen van gebrek aan respect voor mensenrechten op zijn grondgebied terwijl die beschuldiging niet klopt) als een neutrale autoriteit ingrijpt in een bepaald regime zonder dat dit regime echte – feitelijke en waarschijnlijke - schendingen van mensenrechten pleegt of zonder dat de autoriteit echt – geloofwaardig - aan deze schending een eind wil maken. Er is sprake van een valse positief (een regime vrijspreken van gebrek aan respect voor mensenrechten terwijl deze vrijspraak niet klopt) als een neutrale autoriteit niet ingrijpt terwijl het desbetreffende regime mensenrechten schendt en de autoriteit zegt al het mogelijke te doen om dergelijke schendingen, zoals “etnische reiniging”, te kennen en dan tijdig aan te pakken. Een ware negatief betekent hier dat de uitspraak dat een regime géén mensenrechten schaadt juist is en dat dit regime in de praktijk daarom ook niet met een humanitaire interventie wordt geconfronteerd. Een ware positief betekent hier dat de uitspraak dat een regime mensenrechten schaadt klopt en dat dit regime in de praktijk daarom dan ook wél met een humanitaire interventie wordt geconfronteerd. Hier is de indeling van mijn college: 1
2
3 4
Inleiding: de vele fascinerende aspecten van humanitair interventionisme vanuit het perspectief van de democratische samenleving De fundamentele rechtvaardiging in de ethische grondtheorie (als nieuw leerstuk in de theorie van de rechtvaardige oorlog) De ontwikkeling van het positieve humanitaire volkenrecht in vogelvlucht: de Verenigde Naties. Het lopende grote debat over de humanitaire interventie
4
5
Praktische verbeteringen van de internationale humanitaire (wan-)orde sinds het einde van de Koude Oorlog (mondeling)
1
Inleiding
Zelfbeeld Denk terug aan de beschouwingen van Dahl over het verband tussen democratisering en binnenlandse pacificatie op de langere termijn, de beschouwingen van Kant over het verband tussen democratisering en wereldwijde pacificatie binnen de zwerm van democratische staten, en de stellingen van Snyder en Putnam over het effect van een binnenlandse burgerlijke samenleving op de democratische vrede (de sceptische stelling van Snyder over toename van conflict en geweld in een context van jonge democratieën en de sombere stelling van Putnam over de trage groei van sociaal kapitaal met de ethisch wenselijke implicaties). Wat ontbreekt in al deze beschouwingen is een stelling over de verhouding tot, alsmede de omgang met, autocratische of zwakke, zeg maar “anarchische” staten van democratische staten. Is hun overheersende houding en gedragslijn er een van non-interventie (defensieve machtspolitiek, waaronder niet-aanvalsverdragen), van traditionele interventie (expansieve machtspolitiek, waaronder imperialisme) of van nieuwe interventie (ethische politiek op basis van zelfbinding aan de regels van de internationale orde, zoals gehandhaafd door internationale organen, met een mate van multilateralisme en zelfs supranationalisme)? Ons zelfbeeld is dat democratieën zo lang mogelijk proberen om vijanden te veranderen in rivalen, partners en bondgenoten, ja vrienden door de samenwerkingsbereidheid uit de kring van democratische staten ook uit te proberen buiten deze kring. Wordt een dergelijke bereidheid niet beantwoord, dan zullen democratische staten overstappen op actieve zelfverdediging (speltheorie: Tit for Tat (Axelrod)). Die zelfverdediging omvat misschien ook preventieve aanvallen. Maar in het algemeen zeggen democraten over zichzelf en hun legitieme staten dat zij hun invloed op het wereldgebeuren vreedzaam benutten, meer precies met behoud van de soevereiniteit van erkende niet-democratische staten en hun regeringen. Dit positieve, om niet te zeggen politiek correcte 5
zelfbeeld wekt vragen op. Klopt het beeld met de praktijk van buitenlands beleid en defensie van de democratieën, om te beginnen met de Verenigde Staten en Frankrijk, de landen waar de democratische revolutie ooit begon? Wordt het zelfbeeld onderschreven door de leiders en gewone mensen in nietdemocratische staten? Bleef het zelfbeeld overeind in de strijd tegen totalitaire mogendheden (communisme, nationaal-socialisme, fascisme) en de dekolonisatiegolf die daarop volgde? (Denk aan de politionele acties van Nederland in Nederlands Indië en aan de even omstreden Vietnam-oorlog) En hoe wordt het zelfbeeld thans op de proef gesteld door de uitbarstingen van geweld in de wereld in het tijdperk van “rogue states/outlaw states” en “failed states/burdened or troubled societies”? Geweld vandaag Ik richt me enkel op de laatste vraag. Jullie weten op grond van je algemene ontwikkeling of leerboeken als Age of Extremes (1994) van Eric Hobsbawm dat de 20ste eeuw de meest gewelddadige eeuw tot dusver is geweest. Dit kwam vooral door de systematische slachtingen van de kant van totalitaire regimes (Singer memoreert de 7 tot 10 miljoen doden in opdracht van Stalin en de 6 miljoen dode Joden in opdracht van Hitler; hij noemt ook de 1,5 miljoen dode Armenen in opdracht van de Turkse regering tussen 1915 en 1917). We denken vaak dat de wereld sinds 1945 minder bloedig en gemeen is geworden in de Koude Oorlog (1946-1989) en de Nieuwe Wereldorde (1989-2001). Maar tweeëeneenhalf jaar moslimterreur met 393 aanslagen, 7085 doden en 10132 gewonden sinds 11 September – de telling is uit 2004 - heeft ons van deze nutteloze illusie bevrijd. Gewoon politicologisch onderzoek, van auteurs als Gurr, Collier en Laitin & Fearon, is evenzeer een correctie van de denkfout van de valse positief, en wel in de gedaante van zelfgenoegzaamheid van gevestigde democraten (denken dat het overal vredig is omdat het in een land als Nederland al zolang vredig is). Laitin en Fearon beginnen hun artikel “Ethnicity, Insurgency, and Civil War” (APSR, 97,1, februari 2003) met de volgende harde feiten. Tussen 1945 en 1999 waren er ongeveer 3.33 miljoen dodelijke slachtoffers van 25 tussenstaat-oorlogen met minstens 1000 doden en 6
minstens 100 doden aan elke zijde. De mediane duur van dit soort oorlog was 3 maanden. In dezelfde periode woedden er ook 127 burgeroorlogen met minimaal 1000 dodelijke slachtoffers. Een conservatieve schatting van het totaal aantal doden als gevolg van dit soort conflict is 16.2 miljoen; dat is vijfmaal de tol van interstatelijke oorlog. De burgeroorlogen speelden zich af in 73 staten, wat meer dan eenderde is van het stelsel van de Verenigde Naties. Uit een bijgevoegde grafiek blijkt bovendien dat het aantal en percentage van landen met voortgaande burgeroorlogen sinds 1945 gestadig is gestegen, met een 1999-niveau van 25 oorlogen dat al in het midden van de tachtigerjaren was bereikt (en een piek in het midden van de negentigerjaren, met o.a. een emigratiepiek als consequentie). Doyle en Sambanis vullen dit beeld aan. Tussen 1900 en 1941 was 80 procent van de oorlogen interstatelijk, maar tussen 1945 en 1976 gebeurde 85 procent van de oorlogen binnen het grondgebied van een en hetzelfde land. Deze burgeroorlogen tussen regeringslegers en opstandelingen eisen veel burgerslachtoffers (90 procent in 1990 tegen 50 procent in de achtttiende eeuw). Daarnaast leiden ze in de tweede helft van de jaren negentig tot 13 miljoen vluchtelingen en 38 miljoen ontheemden. Democratische samenlevingen kennen binnenlands geweld, zoals rassengeweld, geweld door voetbalsupporters, geweld door georganiseerde misdadigers, gezinsgeweld, het zogeheten “zinloze geweld” en het politieke geweld (links en rechts extremisme). De democratische rechtsstaat is nog steeds het beste middel tegen dit binnenlandse geweld. Maar wat onderneemt dit soort samenlevingen nu tegen de geweldsspiraal in hun omgeving? Welke buitenlandse politiek in ruime zin biedt hier soelaas? En wat is hier nodig als de globaliseringsthese klopt, dat wil zeggen als het veilige en rijke werelddeel steeds meer de negatieve gevolgen ondervindt van geweld en oorlog in de rest van de wereld zonder dat de democratische rechtsstaat de grenzen zo kan bewaken, dat de burgerij immuun blijft voor de risico’s van de nieuwe onveiligheid?1 1
De politicoloog en expert Charles Tilly onderscheidt zeven soorten van geweld in een ruimte gemarkeerd door de mate van afstemming onder geweldplegers en betekenis van korte-termijnschade: georganiseerde uitkomsten (demonstratie, beschermingsafpersing, repressief overheidsbeleid, militaire coup), gecoördineerde vernietiging (oorlog, genocide, terreur, collectieve zelfopoffering), opportunisme (plundering, bendeverkrachting, wraakmoord), verspreid verzet (sabotage, aanslagen op
7
Rommelige interventiepraktijk Een begin van een antwoord op deze vragen is te kijken naar wat democratische staten deden en doen. In de Koude Oorlog aanvaardden zij de dekolonisatie, vormden zij veiligheidsallianties onder leiding van de Verenigde Staten, onderwierpen zij zich aan het leiderschap van de Verenigde Staten ook als dit land eenzijdig en tamelijk diep intervenieerde in haar invloedssfeer (zoals in Zuid-Amerika), deden zij af en toe mee aan vredesmissies onder auspiciën van de Verenigde Naties (zoals op Cyprus) en gingen zij af en toe over op interventies in VN-verband. Tijdens de Koude Oorlog zag de Veiligheidsraad zes keer een formele dreiging van de internationale vrede en veiligheid. Er waren tien interventies, waarbij een humanitaire legitimering werd aangevoerd en waarbij overigens ook niet-democratische landen het voortouw namen (zoals Vietnam in 1978 tegen het Rode Khmerregime in Cambodja): België in de Congo (1960), België en de Verenigde Staten in de Congo (1964), de VS in de Dominikaanse Republiek (1965), India in oostelijk Pakistan (1971), Frankrijk en België in de provincie Shaba (1978), Vietnam in Cambodja (1978), Tanzania in Oeganda (1979, tegen het regime van Idi Amin), Frankrijk in Centraal Afrika (1979), de VS in Granada (1983) en in Panama (1989). Voorlopige algemene conclusie: de humanitaire interventie was in de Koude Oorlog zeldzaam. (Waarom? geringe kracht mensenrechtenbweging, vrees voor kernoorlog, balans tussen de twee supermogendheden alsmede verlamming van de Veiligheidsraad) Sinds 1989 neemt het interventionisme een vlucht: Liberia 19901997, Noord-Irak 1991, Zuid-Irak 1992, voormalig Joegoslavië 1992-, Somalië 1992-1993, Rwanda en oostelijk Zaïre 1994-1996, Haïti 19941997, Sierra Leone 1997, Kosovo 1999-, en Oost Timor 1999-. In de nieuwe eeuw zijn er missies bijgekomen die globaal stroken met de omschrijving van humanitaire interventie, zoals Eritrea. (Ik heb geen lijst gemaakt van humanitaire operaties en vredesoperaties sinds overheidsgebouwen en overheidsdienaren, “wapens van de zwakkeren”), gewelddadig ritueel (bendenstrijd, sommige sporten en verkiezingen) , knokpartij (in kroegen en op straat), en individuele agressie (verkrachting, roof, vandalisme). Zie Charles Tilly, “Violent and nonviolent trajectories in contentious politics”, in Kenton Worcester et al (red.), Violence and Politics, Globalization’s Paradox. Londen: Routledge, 2002, 13-31. Deze meester en veelschrijver heeft intussen een hele monografie over politiek geweld, inclusief overheidsgeweld, gepubliceerd.
8
2000. Dit moet te doen zijn via de website van de Verenigde Naties of van onderzoeksinstellingen op dit gebied, zoals Clingendael in Nederland). Globale conclusie: er is een opmerkelijk toename van militair ingrijpen met een humanitaire legitimering in het tijdperk van de globalisering ofwel het “einde van de geschiedenis” ofwel de “botsing der beschavingen”. (Waarom? Bedenk zelf de oorzaken). Ik heb de interventiepraktijk van de laatste vijftien jaren rommelig genoemd (onzuiver, onsamenhangend, onvolkomen, voortmodderend, enfin, zoals het meeste overheidsbeleid in de echte wereld dus). Want deze praktijk is een kluwen van eigensoortige problemen geworden. Ik stip slechts aan: Het gebrek aan consensus in de internationale gemeenschap, vooral de afwijzing van humanitaire interventie door China en Rusland; De illegaliteit van enkele in het oog springende operaties, dat wil zeggen het gebrek aan goedkeuring door de Veiligheidsraad van de interventie in Kosovo in April 1999 en die in Irak in Februari 2003; De onderlinge opportunistische manipulatie tussen woordvoerders van vermeende slachtoffers met eigen belangen (zoals de UCK in Kosovo) en de woordvoerders van buitenlandse regeringen met een eigenbelang bij deelname aan de interventiemacht; Het veelvoud van gemengde, deels variabele, deels inconsistente rechtvaardigingen van ingrijpen van de interventiemacht (het meest recente voorbeeld is de “American and British cases for war”inzake Irak); De frequentie van valse negatieven en valse positieven; De wisselvallige prestaties van de gerechtvaardigde en ook internationaal geautoriseerde interventies, met enerzijds een te laag percentage van geredde mensenlevens door te laat of te zacht ingrijpen en anderzijds de zogeheten zijdelingse schade (de 78 dagen durende bombardementen in de Kosovo-missie leidden tot de dood van 300 Kosovaren, 209 Serviërs, onder wie 10 doden onder het personeel van Radio 9
-
-
-
-
Televisie Servië, drie leden van het personeel van de Chinese ambassade in Belgrado, 750.000 vluchtelingen en 250.000 ontheemden, plus een vernietiging van de infastructuur van Servië, 70 procent van de bruggen, 100 procent van de raffinaderijen; dit moet dan worden afgewogen tegen de moord op 10.000 Kosovaren door Servië, alleen al in 1999); De willekeur in de interventies (waarom niet in Tsjetsjenië en Soedan, en wel in andere gebieden waar de hoeveelheid menselijk lijden door barbarij kleiner lijkt te zijn?); De militaire verwarring tussen gebruik van geweld (de gangbare missie) en “welzijnswerk” (de onvermijdelijke missie); De verwarring bij het Westerse publiek dat soms meent in oorlogstijd te leven maar meestal doorgaat met een vreedzaam min of meer comfortabele leventje, dat even hevig betrokken is maar voor de rest vande tijd een lauwe betrokkenheid heeft, en dat in het algemeen veel minder slachtoffers onder de eigen troepen verdraagt dan ingeval van normale oorlogen in het nationaal belang; De toestand van curatele, ja van “humaan kolonialisme” na de interventie (een feitelijke overname van het landsbestuur door igo’s en ingo’s) (zie over de rommelige praktijk Stanley Hoffmann, The Ethics and Politics of Humanitarian Intervention. Notre Dame: University Press, 1996).
En toch cumuleert het interventiebeleid van de internationale gemeenschap. Dit heeft veel te maken met het volgende. Nieuwe dimensies De interventies in Afghanistan en Irak maken duidelijk dat er drie nieuwe kanten vastzitten aan de praktijk van militair ingrijpen terwille van mensenrechten. De eerste kant is de terreurbestrijding op het grondgebied van falende staten of staten die onderdak verlenen aan terroristen die het Westen bedreigen. De 10
tweede kant is de van buitenaf opgelegde democratisering met geweld (de Bush-doctrine). De derde kant is de militaire confrontatie van een coalitie onder aanvoering van de Amerikanen met zogeheten schelmenstaten, zoals Noord-Korea en Iran. Analytisch, zijn de gronden (redenen, motieven, doelen, overwegingen, enzovoort) van ingrijpen ingeval van terreur, anarchie en massavernietigingsbewaping wel te scheiden van de gronden die met de bescherming van mensenrechten te maken hebben. Praktisch, is dit veel lastiger doordat de gronden door elkaar lopen in de retoriek van voor- en tegenstanders van het nieuwe interventionisme en vooral omdat wijd verbreide en ernstige schendingen van mensenrechten thans vaak plaats hebben in ordeloze regimes van oproer en contra-oproer (krijgsheren, kindersoldaten en dergelijke) en niet in stabiele tirannieke regimes, hetgeen een verstrengeling oplevert tussen de humanitaire zorg en de zorg om natie- en staatsvorming van de kant van een derde partij (zeg maar de internationale gemeenschap of de “partij van de mensheid” (Hume)). Complexe rechtvaardiging Je zou kunnen zeggen dat de humanitaire interventie een nieuw hoofdstuk is in het denken over rechtvaardige oorlog van Sint Augustinus en Thomas Aquino tot de Roomskatholieke kerk vandaag van Ratsinger (die het leerstuk van de rechtvaardige oorlog in de nieuwe catechismus liet opnemen en samen met zijn voorganger op grond daarvan de Amerikaans-Brits bezetting van Irak in 2003 verwierp) en Michel Walzer (auteur van de moderne klassieker Just and Unjust Wars. New York, Basic Books, 1977, 1992). Met rechtvaardiging van handhaving en verbetering van de praktijk van humanitaire interventie bedoel ik een samenhangend ethisch antwoord inzake de wenselijkheid en haalbaarheid van grensoverschrijdende rechtsbescherming. Waarom (1) heeft wie (2) het recht en/of de plicht om namens wie (3) welke mensenrechten (4) van welke slachtoffers (5) met welke geweldsmiddelen (6) te beschermen, wanneer (7), waar (8) , hoe (9) en hoe lang (10)? De vraag is ook hierom ingewikkeld omdat je moet laten zien dat het overheersende volkenrechtelijke en buitenlands-politieke beginsel van de non-interventie niet klopt (terwijl je trouwens ook moet aantonen dat andere vormen van humanitaire pressie, zoals 11
economische sancties, niet volstaan). Walzer legt dit beginsel van de non-interventie uit als het legalistisch paradigma: Er bestaat een internationale samenleving van onafhankelijke staten. Deze samenleving heeft een wet die de rechten van haar leden vastlegt, vooral de rechten op territoriale integriteit en politieke soevereiniteit. Elke gebruik van geweld en elke op handen zijnde dreiging met geweld van een staat tegen de integriteit en soevereiniteit van een andere staat vormt agressie en is een misdadige handeling. Dergelijke agressie rechtvaardigt twee soorten van een gewelddadig antwoord: een zelfverdedigingsoorlog door het slachtoffer en een oorlog ter handhaving van het volkenrecht door het slachtoffer en welke leden van de internationale samenleving dan ook. Enkel agressie kan oorlog rechtvaardigen. Wanneer de agressor eenmaal militair is verdreven, kan hij ook wordt bestraft. Rawls leidt uit dit legalistische paradigma een verzameling rechten en plichten af, zoals naleving van verdragen, respect voor mensenrechten, naleving van oorlogsrecht, een plicht om andere volkeren te helpen in tijden van nood en rampspoed en een plicht om niet te interveniëren (John Rawls, The Law of Peoples, , Cambridge: Harvard University Press, 1999, p.37). Deze plicht tot non-interventie geldt als een van de dragende spelregels van het zogeheten Westfaalse statenstelsel sinds 1648. De ratio ervan is enerzijds de pacificatie van internationale betrekkingen en anderzijds de vrije ontwikkeling van het maatschappelijke en politieke leven in de erkende en vreedzame staten. Er zijn van meet af aan filosofen geweest die uitzonderingen op deze regel wilden maken, zoals Vitoria, Ayala, Gentili, De Groot, Pufendorf, en Vattel. Zo beweerde De Groot in 1625 dat een vorst het recht op strafexpeditie heeft als de onderdanen van een andere vorst ernstig in hun natuurrecht worden bedreigd. De meeste aartsvaders van het internationalistische liberalisme (Kant, Fichte, Hegel, J.S. Mill) wijden slechts enkele regels of bladzijden aan de uitzonderingen. Zo schreef 12
Mill in 1859 dat een alliantie van buurlanden of het machtigste buurland mag afdwingen dat een langdurige burgeroorlog in een bepaald land wordt gestopt en dat er een verzoening komt op basis van een billijk compromis. Rawls en Walzer denken in de huidige fase van liberaal denken ook na over de noodzakelijkerwijs beperkte reeks van uitzonderingsgronden. Rawls meent dat humanitaire interventie een rechtvaardige oorlog kan zijn ter bescherming van de rechten op leven, vrijheid, eigendom en formele gelijke behandeling van nietlandgenoten. Walzer inspecteert de gevallen van hulp bij bevrijding van bepaalde nationale minderheden waarmee men is verbonden (afscheiding), de tegen-interventie (wanneer een andere mogendheid al tot interventie is overgegaan) en de eigenlijke humanitaire interventie ingeval van “massale slachting, knechting en verdrijving”. Zowel Rawls als Walzer specificeren uiteraard de actuele casus belli als het om een humanitaire ingreep gaat, om aldus aan te sluiten bij de traditie van de rechtvaardige oorlog (jus ad bellum, wel te onderscheiden van het jus in bello, dat het wenselijke gedrag van soldaten in de oorlog zelf reguleert, en het jus post bellum, de verplichtingen van derde partijen bij wederopbouw). Er dient een uiterste humanitaire dringende zaak te zijn. Het geweld dient een laatste middel te zijn. Dit geweld moet zo min mogelijk en ook evenredig worden gebruikt. Er dient vooraf een hoge kans te zijn op een positief humanitair resultaat van het geweld, ja op netto-baten ten gunste van de internationale samenleving in het algemeen. En de autoriteiten dienen competent te zijn. Rawls gelooft in sociaal-liberalisme binnen de grenzen van de natiestaat. Walzer heeft een andere theorie over sociale rechtvaardigheid dan Rawls, maar hij gaat nog verder dan Rawls in de stelling dat de natiestaat de grootste mogelijke morele gemeenschap is en dat voogdij door een vreemde heerser een van de grootste kwaden is ook als die heerser in eigen land democratisch is gekozen. Dat zij beiden de humanitaire interventie toch omarmen, is een verrassing. Dit roept een vraag ik die ik in de volgende paragraaf behandel. Hoe kun je vanuit de grondtheorieën in de politieke ethiek uitkomen bij een min of meer geloofwaardige verdediging van humanitaire interventie? Terzijde: het leukste recente boek dat 13
humanitaire interventie plaatst in de traditie van de rechtvaardige oorlog van natuurrecht, wetspositivisme en realisme is Alex Bellamy, Just Wars. Cambridge: Polity Press, 2006. 2
De fundamentele rechtvaardiging van humanitaire interventie
Driemaal de grondtheorie: doelenleer (goede resultaten door goede, beredeneerde strategieën), regelleer (goede handelingen door goede, bindende gedragsbeperkingen) en deugdenleer (goede personen door goede, gecultiveerde eigenschappen: houdingen, drijfveren, overtuigingen en dergelijke). Het utilitarisme/nutsdenken (waartoe Singer behoort), het verdragsdenken (Rawls) en het gemeenschapsdenken (Walzer). Een utilitarist ofwel nuts/welvaartdenker stelt de verdediging van humanitaire interventie op twee manieren voor. Is bij een mensenrechtencrisis ingrijpen van buitenaf beter voor de algemene wereldwelvaart dan niet-ingrijpen? Dit is het utilitarisme van de daad. Of: welke internationale orde is het meest bevorderlijk voor de maximalisatie van de wereldwelvaart, een orde met een algemeen nageleefde non-interventieregel in het geval van een mensenrechtencrisis of een orde met een interventieregel in dit bijzonder geval? Dit is het utilitarisme van de ordening. Een handelingsutilitarist zal beweren dat bepaalde interventies rechtvaardig zijn als, en alleen als, ze meer mensenlevens sparen dan kosten, zoals inzake Tanzania’s verdrijving van Idi Amin uit Oeganda maar niet zoals India’s inval in Bangladesh. Deze doelenleer vraagt enerzijds te veel – want het leger moet steeds ingezet voor de bescherming van mensenlevens over de grenzen als de berekening positief uitvalt, en anderzijds te weinig – want de humanitaire strijdmacht mag bombarderen, doden, verwonden en zelfs martelen wanneer deze middelen nodig zijn om een humanitaire crisis te voorkomen of te beheersen. Een regel-utilitarist vergelijkt twee internationale regimes op een tamelijk stelselmatige en empirische manier. Hier blijkt deze ethische stroming verdeeld te zijn. Sommigen beweren dat de 14
ellende, het verlies aan mensenlevens, en de algehele anarchie in de internationale politiek enkel toenemen door deze uitzondering op de niet-interventieregel. Anderen beweren dat er nog geen algemene uitspraak kan worden gedaan. Singer redeneert vanuit de gedachte dat potentiële daders van genocide en misdadigers tegen de menselijkheid worden afgeschrikt door een duidelijke en vaste regel van humanitaire interventie. Hij beschouwt de dubbele maatstaf van grootschalige schending van mensenrechten alsmede etnische reiniging als voldoende duidelijk en vast, ondanks de nadere vragen die hier kunnen worden gesteld (zie p.125 en eerste alinea p.126). Singer merkt ook op dat het utilitarisme rekening houdt met het gevaar van misbruik van humanitaire interventie door staten, internationale organisaties en groepen burgers. Als interventies de wording van een sterke rechtsstaat in bepaalde delen van de wereld enkel bemoeilijken, dan zijn die interventies volgens de (handelings-) utilitarist verkeerd. Als dergelijke verkeerde interventies een veelvoud worden van het aantal geslaagde interventies, dan zal de regel-utilitarist concluderen dat de moraal van de mensheid en haar elites nog onvoldoende rijp is voor deze doorbraak van het Westfaalse statenstelsel. Singer gelooft zelf dat de afweging tussen rechtvaardigheid en stabiliteit tot de sterke punten van het utilitarisme behoort. Het niet-ingrijpen in Tsjetsjenië en Tibet is niet een voorbeeld van dubbele standaarden maar van een legitieme zakelijke afweging: humanitaire interventie mag de kans op een wereldoorlog nimmer vergroten (pp.137-9). Dan de tweede grondtheorie, het verdragsdenken. In deze benadering draait het om de vraag of vertegenwoordigers van afzonderlijke bestaande staten dan wel afzonderlijke staatsburgers dan wel afzonderlijke wereldburgers vrijwillig, gelijkelijk en redelijk zouden instemmen met de vormgeving van een institutie en een beleid die een extra bescherming bieden tegen het risico van mensenrechtenschending bovenop de nationale institutie van de eigen staat met een eigen grondwet, te weten de bescherming door een externe instantie (zeg een buitenlandse grootmacht of een coalitie van dergelijke machten of een regionale of wereldwijde internationale organisatie). 15
Een modale deelnemer aan het proces van verdragssluiting over deze materie moet nadenken over de vraag of het nationale belang moet worden meegenomen of niet (en zo ja: of dit belang mede de bescherming van de grondrechten van niet-landgenoten zou kunnen omvatten). Zij of hij moet echter ook nadenken over (i) de kans op het falen van je eigen staat (namelijk dat die staat de elementaire veiligheid van jou en de jouwen niet bevordert maar juist doelbewust vermindert); (ii) de kans dat jij in die slechte toestand niet in staat bent om op eigen kracht – via individuele of collectieve actie – snel een einde te maken aan jouw onveiligheid (zelfcorrectie van de eigen staat); (iii) de kans dat “buitenlanders” vrijwillig in jouw strijd met jouw eigen staat zullen treden om jou te helpen; (iv) de kans dat die buitenlanders dit doen zonder een overmatige aandacht voor de eigen macht en het eigen belang en zonder overmatige ondoeltreffendheid en ondoelmatigheid; en (v) de kansen i tot en met iv ingeval van anarchie (bloedige strijd om de staatsvorming). Als je op de punten i en ii een conservatieve risicomijdende benadering volgt (dus een aanzienlijke minimale kans hier) en op de punten iii en iv een optimistische inschatting maakt (dus ook hier een gerede kans), dan kom je uit bij de schepping van een veelgelaagde rechtsstaat (lokaal, nationaal, regionaal, mondiaal) Maar deze conclusie is iets te voorbarig. De modale deelnemer, en zeker de deelnemer die een humanitaire conceptie van het nationale belang redelijk acht, moet zich tevens een levensechte voorstelling maken van de toestand waarin hijzelf geen slachtoffer zal zijn van schendingen van mensenrechten doch degene zal zijn die bepaalde offers moet brengen voor het buitenlandse “goed bedoelde” activisme. Hoe hoog zullen de financiële kosten worden? Hoe zit het met de kans op verlies van mensenlevens aan de kant van de interventiemacht (soldaten, vrijwilligers)? Kort samengevat: de verdragstheorie stelt zich een abstract en ideaal verdrag voor waarin je regels bedenkt tegen twee uiterste gevallen: het geval waarin jij een rechteloos en hulpeloos slachtoffer word van een barbaars regime en het geval waarin jij de grootst denkbare offers moet brengen voor de redding van bedreigde mensen ver weg die je niet kent of die je zelfs in sommige opzichten als je tegenstanders dient te beschouwen. Sommige 16
verdragstheoretici leiden af dat de nationale rechtsstaat geen algemene morele plicht heeft om mee te doen aan humanitaire interventies, ook niet als het om ingrepen op het grondgebied van voormalige bondgenoten gaat (Hobbesianen). Anderen (Kantianen) zien wel een dergelijke humanitaire plicht, maar zij blijven een onderscheid maken tussen de “dikke” taken van de nationale politie, justitie en krijgsmacht binnenslands (voor eigen volk) en dergelijke taken op een “dunne” manier ten behoeve van vreemdelingen. Weer anderen relativeren juist het niveau van de huidige staten/landen/natiestaten. Zij schrijven een soort wereldburgerverdrag uit, waarin humanitaire interventie tot de algemene taken van een wereldregering behoort en de taken van de nationale politie, justitie en krijgsmacht als een vorm van rationele arbeidsdeling worden gezien (delegatie aan landen als Nederland is goedkoper dan dat de Verenigde Naties de rechtsbescherming van 16 miljoen Nederlanders allemaal zelf gaat organiseren). Rawls heeft in dit verband nog opgemerkt dat niet elke schending van grondrechten een humanitaire casus belli vormt. Hij spreekt van fatsoenlijke autocratische staten die enerzijds afzien van genocide en misdaden tegen de menselijkheid maar anderzijds hun eigen bevolking het volwaardig burgerschap uit het moderne Westerse liberalisme onthouden. Die staten mogen niet het voorwerp zijn van interventie en mogen zelfs deelnemen aan een humanitaire missie tegen waarlijk barbaarse regimes (outlaw regimes) en zwakke regimes in overbelaste samenlevingen (burdend or troubled societies). Ten slotte het gemeenschapsdenken. Walzer is een gemeenschapsdenker. Hij gaat dus uit van de eigen rechtscultuur van een bepaalde gemeenschap die in vele opzichten botst of zelfs helemaal niet te vergelijken is met de rechtscultuur van andere gemeenschappen. In sommige culturen bestaan geen mensenrechten en worden allerlei wrede praktijken als moreel geboden opgevat. In andere culturen worden mensenrechten wel uitdrukkelijk erkend. Ondanks dit relativisme, is Walzer toch een aanhanger van het universalisme, tenminste zolang het over een wereldwijd beschavingsminimum gaat. Dat is volgens Walzer de kernachtige en 17
hevige gedaante die de geestelijke eenheid van de mensheid aanneemt en die naar voren komt op momenten van interculturele crises, en wel in wisselwerking met een kortstondige golf van medemenselijke sympathie en solidariteit. Volgens Walzer is de plicht tot humanitaire interventie een antwoord op handelingen in landen uit je eigen cultuurkring of daarbuiten die het “morele geweten van de mensheid” schokken, zoals verdrijvingen van etnische minderheden. Walzers aanspraken uit zijn kleine maar fijne boek Thick and Thin (Notre Dame: University Press, 1994) zijn dus tweevoudig. Ten eerste: overheden en andere vertegenwoordigers van culturele en morele gemeenschappen die op vele gebieden op voet van vijandschap leven met elkaar, zullen elkaar terzijde staan als een bepaalde gemeenschap ontspoort door toedoen van tirannie of anarchie. Ten tweede: de solidariteit is tijdelijk maar wel heel sterk: beroepssoldaten en vrijwilligers uit natie/cultuur I zijn bereid om hun leven te wagen voor de bescherming van elementaire mensenrechten van de leden van natie-cultuur II. Iemand als Samuel Huntington onderschrijft deze aanspraken. Hij wijst erop dat nietmoslims moslims hebben gered uit de klauwen van Milosovic.Communitaristen als de Amerikaan Etzioni en de Nederlander Hirsch Ballin onderschrijven dit standpunt. Iemand als Edmund Burke (de aartsvader van het moderne conservatisme die ooit pleitte voor een inval in het revolutionaire Frankrijk met een argument over de eenheid van de Europese waardengemeenschap; zie David Fidler and Jennifer Welsh, Empire and Community, 1999, een bundel van Burke’s teksten over internationale politiek) is sceptisch. Dat geldt ook voor iemand als Hedley Bull, een milde aanhanger van het idee van een internationale gemeenschap (schrijver van de moderne klassieker The Anarchical Society uit 1977). Communitaristen als MacIntyre komen uiteindelijk bij algehele en consequente noninterventie uit. Zij pleiten voor conflictvermijding tussen culturele staten-allianties (isolationisme, neutralisme). Zie verder Michael Walzer, Arging about War. New Haven: Yale University Press, 2004 over Israël, Kosovo en Irak.
18
3 De ontwikkeling van het positieve humanitaire volkenrecht in vogelvlucht Je kunt in een analyse van de geschiedenis van internationaal sociaal en politiek geweld alsmede internationale rechtsordening als reactie hierop zover terug gaan als je wilt, tot aan de Oudheid. De meeste politicologen gaan terug tot de vorming van het Westfaalse statenstelsel in West-Europa in de 17de eeuw (modern politiek denken). Velen beschouwen de 19de eeuw met de vermeende humanitaire interventies in Griekenland 1827-1830 (Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Rusland), Syrië 1860-1861 (Frankrijk), BosniëHerzegovina en Bulgarije 1877-1878 (Rusland), Cuba 1898 (Verenigde Staten) en Macedonië 1912-1913 (Griekenland, Bulgarije en Servië). Het is algemeen bekend dat de periode van de Europese gewapende vrede 1870-1914, die zou eindigen in wereldoorlogen, gepaard ging met allerlei initiatieven en projecten voor pacificatie en de vestiging van een positief volkenrecht. Het is ook algemeen bekend dat de Volkenbond in het interbellum een onfortuinlijke maar ook leerzame en “functionele” voorloper is geweest van de Verenigde Naties. Ik beperk mij tot de Verenigde Naties. Iemand die van niks weet, die zou kunnen denken dat de praktijk van humanitaire interventie een algemeen aanvaarde en nageleefde grondslag heeft in het Handvest van de VN uit 1945 en de Universele verklaring over de rechten van de mens van de VN uit 1948. Maar dat is niet zo. Er is geen duidelijk positief publiekrechtelijk verband tussen handvest en verklaring. En de legitimering van interventie in VN-kringen (Veiligheidsraad, Assemblee, mensenrechtencommissie) heeft globaal betrekking op enerzijds hulp bij zelfverdediging en anderzijds vormen van regionale onveiligheid die soms niets te maken hebben met mensenrechtenschendingen. Anders gezegd: volkenrecht is in hoge mate internationaal en slechts beperkt supranationaal en humanitair (met een bovenstatelijke handhaving van humanitaire beschaving). De discussie onder juristen betreft hoofdstuk I, artikel 2 van het Handvest (Doelstellingen en beginselen) alsmede hoofdstuk VII, artikelen 39, 41, 42 en 51 (Maatregelen met betrekking tot bedreigingen van de vrede, inbreuken op de vrede en aanvalsdaden). 19
Verder moet je weten dat Hoofdstuk VI over pacificatie gaat, en dat de Veiligheidsraad een interventie autoriseert als zijn 5 permanente leden niet nee zeggen en bovendien minstens 4 van zijn 10 gekozen/tijdelijke leden ja zegt. Welnu, je hebt juristen die menen dat elke humanitaire interventie illegaal is en dat een legitimiteit van dergelijke interventie noopt tot herziening van het handvest alsmede de organisatie en werkwijze van de VN. En je hebt juristen die strijden over de legaliteit van deze interventie, een strijd tussen tekstgeleerden (oorspronkelijke bedoeling van de schrijvers van het Handvest) en realisten (wetsuitleg in de praktijk). 2 Ook andere teksten worden in de strijd geworpen, zoals internationale mensenrechtenconventies en het Statuut van het Internationale Gerechtshof (artikel 38, over bindende conventies en gewoonten). Tegenstanders van humanitaire interventie beperken zich hier doorgaans tot artikel 2. Daarin staat: “In hun internationale betrekkingen onthouden alle leden zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van enige Staat (en van enige andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties; mijn haakjes, JdB)” (lid 4) en “Geen enkele bepaling van dit handvest geeft de Verenigde Naties de bevoegdheid tussenbeide te komen in aangelegenheden die in wezen onder de binnenlandse rechtsmacht van een Staat vallen, noch wordt op grond van enige bepaling daarin van de Leden verlangd dat zij zodanige aangelegenheden krachtens dit Handvest doen beslechten; (dit beginsel staat de toepassing van dwangmaatregelen ingevolge hoofdstuk VII evenwel niet in de weg; mijn haakjes, JdB) (lid 7). Voor talijke tekstgeleerden is hiermee de kous af. Humanitaire interventie is illegaal in het VN-regime. De realisten brengen hier drie argumenten tegenin. Ten eerste: een interventie (inval, bezetting, enzovoort) die niet gericht is op gebiedsverovering of politieke onderwerping is niet verboden. Hierover woedt een discussie. Sommigen zeggen dat een rekkelijke lezing van artikel 2 een Orwelliaanse legitimering is van grotemogendhedengeweld zoals gefixeerd in Jalta (1944). Anderen zeggen 2
Dit zijn dus rechtsrealisten met een empirische, op gedrag van gezagsdragers in de rechtsorde gerichte benadering van het recht. Ze hebben op zichzelf niks te maken met realisten in het denken over internationale politiek.
20
dat de huidige VN niet mag worden gereguleerd door de precieze lezing van dit artikel door de stichters van de VN (meer dan vijftig landen tussen wereldoorlog en koude oorlog in). Ten tweede: de toevoeging aan het einde van artikel 2 lid 4 houdt in dat een niet-geautoriseerde interventie tegen barbaarse regimes legaal is wanneer de Veiligheidsraad faalt om een van de hoofddoelen van de VN (bescherming van mensenrechten) ernstig te nemen. Tegenstanders van deze interpretatie zeggen dat de toevoeging bedoeld is als een aanvulling, en niet als een inperking. Lidstaten van de VN onthouden zich van aantasting van de integriteit en onafhankelijkheid van andere lidstaten en onthouden zich van schending van mensenrechten. Als ze dit niet doen, dan kan een oorlog ter zelfverdediging wel acceptabel zijn maar een humanitaire oorlog niet (handhaving van mensenrechten in staat K (1,…k) door staten N-K staat nergens en is ook nergens zo bedoeld door de stichters van de VN). Ten derde: Artikel 39 biedt een voldoende grondslag voor humanitaire interventie. Het luidt: “De Veiligheidsraad bepaalt of er sprake is van een bedreiging van de vrede, een inbreuk op de vrede of een aanvalsdaad, en doet aanbevelingen, of beslist welke maatregelen er zullen worden genomen overeenkomstig het in artikelen 41 en 42 bepaalde, tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid”. Volgens realisten staat hier niet alleen dat de schending van mensenrechten met negatieve invloed op de regionale en wereldwijde vrede een goede reden kan zijn voor ingrijpen via een uitspraak van de Veiligheidsraad, maar ook dat de bedreiging of breuk van de binnenlandse vrede vanwege mensenrechtenschendingen aldaar een goede reden kan zijn voor een humanitaire interventie. De realisten zeggen dat de Veiligheidsraad hier van meet af aan een grote discretionaire bevoegdheid kreeg en gaandeweg ook heeft benut. We mogen hier concluderen dat de operaties die de VN daadwerkelijk sanctioneerde, inderdaad teruggaan op hoofdstuk VII. Dat ligt met niet-gesanctioneerde en zelfs met achteraf gesanctioneerde operaties (zoals Kosovo) veel moeilijker. De mensenrechtenconventies bieden op dit stuk géén houvast.
21
Meer in het algemeen wijst de selectiviteit of, onvriendelijker, de willekeur van de “internationale gemeenschap” op het feit dat er op het gebied van bestrijding van genocide en dergelijke nog geen algemene opinio juris sive necessitatis (algemeen aanvaarde en nageleefde norm) bestaat en evenmin jus cogens (dwingend recht). Het internationale recht is hier gewoon nog in ontwikkeling, gekenmerkt door onzekerheid en verdeeldheid dus. Sommigen concluderen hieruit dat we enkel binnen de rechtsorde kunnen blijven door vast te blijven houden aan autorisatie van de huidige Veiligheidsraad (ook wanneer daarmee de vetomacht bij gebrekkige rechtsstaten als China en Rusland komt te liggen). Anderen concluderen daarentegen dat handhaving van de nieuwe humanitaire rechtsorde bestaat in burgerlijke ongehoorzaamheid jegens een blokkerende Veiligheidsraad op de korte termijn en in hervorming van de VN als geheel op de langere termijn (de NAVO of de VS/VK als humanitair geloofwaardige representanten van dergelijke ongehoorzaamheid in respectievelijk Kosovo en Irak). Weer anderen bepleiten dat alleen de groep van volledige en duurzame liberale democratieën met een hoge binnenlandse score wat betreft respect voor mensenrechten – waaronder Nederland -de interventiebevoegdheid mogen dragen, het liefst in een nieuwe organisatie buiten de VN, de NAVO, de EU en andere bestaande clubs om. Hoe dan ook: het simplisme van sommige linkse partijen in Nederland om de legitimiteit van een interventie door of namens de VN geheel in handen te leggen van de vereiste meerderheid in de Veiligheidsraad moet van tafel. Die meerderheid is noch een noodzakelijke voorwaarde noch een voldoende voorwaarde voor een sluitende legitimering van een humanitaire interventie. Wat zegt Singer? Ten eerste: kijk breder, ook als jurist. Let op het Neurenberg tribunaal en de uitvinding van het begrip “misdaden tegen de menselijkheid”. Let op internationale conventies, zoals die tegen marteling uit 1948. Ten tweede: met vallen en opstaan komt een universele rechtspraak tot stand waarbij staatsmisdaden niet meer ongestraft blijven (de Pinochet-zaak). Ten derde: de VS zal op den duur gaan meedoen aan het Internationale Strafhof, zoals dit land ooit haar afzijdigheid van de Volkenbond inwisselde voor 22
leiderschap van de VN. Ten vierde: de maatstaven voor humanitaire bemoeienis en rechtsvervolging zijn vrij nauwkeurig juridisch hard te maken. Ten vijfde: Kofin Annan, de sg tot 2007, leidt een herinterpretatie van het handvest (artikelen 24, 55 en 56) waarbij soevereniteit en praktische verantwoordelijkheid voor handhaving van mensenrechten hand in hand gaan: sommige regeringen/regimes verliezen hun (ondeelbare) soevereiniteit door het leven van hun burgers bewust onveiliger te maken. Ten zesde: ethisch bezien, gaat het om drie soorten vragen en antwoorden. Is de schending van mensenrechten op zichzelf een bedreiging van de vrede tussen volken? Is het bestaan van tirannie op zichzelf zo’n bedreiging? Stopt het recht op binnenlandse jurisdictie (soevereiniteit qua organisatie van gezag op een grondgebied, qua onafhankelijke regulering van onderlinge afhankelijkheid ofwel bewegingen over eigen landsgrenzen heen, qua erkenning door andere staten, en qua uitsluiting van extern gezag) bij het bedrijven of toelaten van misdaden tegen de menselijkheid? Korte antwoord Singer op elke vraag. 1: het oprekken van hoofdstuk VII (humanitair ingrijpen onder het mom van stabilisatie van een regio, zoals de Balkan) is begrijpelijk maar verkeerd (een fictie). Je geeft dan teveel macht aan de Veiligheidsraad. Het is beter om schendingen van mensenrechten nader te onderscheiden van bedreigingen van de internationale veiligheid en ze beide op te vatten als gronden voor militaire actie door of namens de VN 2. het is verkeerd om bevordering en oplegging van democratie onder de stabilisatie van de regio te plaatsen met een beroep op de Wet van Kant (een onbewezen stelling) . Dit geeft opnieuw teveel macht aan de Veiligheidsraad, die bovendien ten dele uit niet-democratische of halfdemocratische leden bestaat. 3. het is in principe de juiste benadering om de soevereiniteit van staten te relativeren en te ontbinden in factoren. Maar je zou dit wel duidelijker in de teksten en procedures van de VN moeten vastleggen (vergelijk die van de EU op dit punt), met als gevolg dat bepaalde lidstaten er uit zullen stappen. Je moet dan afwegen of je dit soort staten beter tot goed gedrag kan aanzetten binnen een terughoudende VN met veel leden of een ambitieuze VN met weinig leden.
23
4 Het lopende grote debat over humanitaire interventie Hoe kijkt een realist aan tegen het humanitaire interventionisme? Hoe kijkt een idealist ertegen aan? Hoe kijk ikzelf, als liberale internationalist en humanistisch democraat, ertegen aan? Ik beperk me wat betreft de voorbeelden tot de Amerikaanse realist Henry Kissinger en de Franse humanist Tzvetan Todorov. Kissinger laatste boek heet Does America Need a Foreign Policy? (New York: Simon & Schuster 1999). Hier is wat hij zegt over ons onderwerp. Humanitaire interventie is een symptoom van de crisis van het Westfaalse statenstelsel. Dit stelsel had en heeft een moreel aspect. Het geweld tussen staten wordt beheerst door de noninterventieregel. Het geweld binnen staten wordt beheerst door het streven naar vrede en rechtvaardigheid binnen staten. De mensenrechtenactivisten van vandaag keren dit om. Het geweld tussen staten moet worden getemd door een supranationaal streven naar vrede en rechtvaardigheid. Het binnenlandse geweld verdwijnt met de consolidatie van een democratische cultuur (met virtueel geweld op tv moet de overheid zich niet bemoeien). Er zit in de Amerikaanse traditie van denken over buitenlands beleid van meet af aan een school die de Amerikaanse opvatting over de democratische rechtsstaat wenst te exporteren en daartoe desnoods oorlogen wenst te verklaren (het zogeheten Wilsonianisme). Maar deze opvatting wordt meestal getemperd door andere tradities. Sinds het einde van de Koude Oorlog zijn de Amerikaanse presidenten steeds vaker bezweken voor de verleiding om het Amerikaanse nationaal belang te verknopen met de humanitaire zaak maar dan zonder de Amerikaanse macht te onderwerpen aan de leiding van internationale instanties (ethisch multi- en unilateralisme, zou je kunnen zeggen). Kissinger stelt dat dit enkel een zinnige doctrine voor het Amerikaanse buitenlandse beleid in de 21ste eeuw kan worden als aan vier voorwaarden is voldaan: universele toepasbaarheid (géén Amerikaanse schijnheiligheid); steun van de Amerikaanse publieke opinie; weerklank in de internationale gemeenschap (allereerst bij de Amerikaanse bondgenoten); en 24
een band met de historische context in het land waar men intervenieert (een minimum aan effectiviteit en legitimiteit ter plaatse). Voor Kissinger bepalen deze voorwaarden de kansen op een effectieve exit-strategie. De Verenigde Staten moet altijd snel en goedkoop uit het humanitaire beleid kunnen stappen als dit beleid mislukt. Kissinger blijkt dus een zachte realist te zijn (harde realisten, zoals de politicoloog John Mearsheimer, verwerpen de humanitaire interventie). Hij kan zich een voorstelling maken van humanitaire missies die passen in de vitale strategische en morele belangen van de Amerikaanse natiestaat. Maar Kissinger eindigt zijn zevende en laatste hoofdstuk over humanitaire interventie (pp. 234-282) met een afwijzing van een supranationale rechtsordening waaraan de Amerikaanse hegemoon zich zou moeten onderwerpen. Het idee van een “universeel recht” is strijdig met Kissingers idee van betrekkelijke soevereine natiestaten. Todorov publiceerde recentelijk Herinnering aan het kwaad, bekoring van het goede (Amsterdam: Atlas, 2002; Mémoire du mal, tentation du bien. Enquête sur le siècle) en, ter gelegenheid van de toekenning van de Spinozalens in 2004, de bundel opstellen Nieuw en oud geweld (Amsterdam: Boom, 2004). In het slothoofdstuk en de epiloog van het boek gaat het over dreigende ontsporingen van de Westerse democratie zelf na haar terechte overwinning op het totalitaire geweld. De eerste ontsporing is die van de “identiteit”. De goede democratische politiek richt zich op de bescherming van de waarden van universele menselijkheid en individualiteit door middel van de toekenning van gelijke grondwettelijke rechten en vrijheden voor groepen en personen. Slechte democratische politiek dient de erkenning en expressie van allerlei collectieven (etnisch, taalkundig, religieus, raciaal). Zij draait om culturele homogenisering. Todorov ziet het streven naar multiculturalisme of “meerderheidscultureel” nationalisme van vandaag als een ondermijning van het maatschappelijk verdrag tussen (Franse, Bulgaarse, Amerikaanse, Nederlandse) burgers. De tweede ontsporing is die van de “moralisering”. De goede democratische politiek is neutraal, bewaakt de publieke ruime voor alle groepen, en schept ruimte voor de vrije ontwikkeling en beleving -
25
van de moraal der private individuen. Slechte democratische politiek legt een overheidsopvatting over het gemeenschappelijke goede leven op aan alle staatsburgers en zelfs aan burgers van buitenlandse staten. Todorov ziet in de huidige militante en ook nostalgische bevordering van democratische waarden en normen door regeringen en allianties van regeringen in het Westen een gevaar voor de autonomie van het individu en de soevereiniteit van de staat. De derde en laatste ontsporing is die van de “instrumentalisering”. Een goede democratische politiek zoekt naar technische oplossingen voor technische problemen in het kader van een voortgaande publieke afweging en keuze inzake de geloofwaardigheid van publieke doelen. Slechte democratische politiek vermijdt een controverse over de inhoud van publieke doelen en stelt elk politieke probleem met ethische en juridische dimensies voor als een bestuurlijk probleem. Burgers en mensen worden hier ten onrechte als middelen beschouwd. Todorov wijdt zijn slotbetoog voor een deel aan Hiroshima en Nagasaki, maar voor een veel groter deel aan Kosovo en de discussie “recht op inmenging of plicht tot hulpverlening?”. Hij schrijft: “De oorlog in Kosovo heeft van alle drie de ontsporingen een illustratie gegeven: de identiteitsontsporing aan de Servische en de Albanese kant, instrumentele en moraliserende ontsporingen, paradoxaal genoeg met elkaar verbonden, aan de kant van de westerse landen”(pp.451-2). Deze conclusie volgt dan op een zeer kritische terugblik op het nationalisme van Kosovaren en alle andere minderheden in voormalig Joegoslavië, op het optreden van de NAVO in Kosovo in 1999, en op de rol van humanitaire organisaties als Amnesty International and Artsen zonder Grenzen. Todorov concludeert: “We moeten voor recht en tegen geweld kiezen, maar voor de keus tussen twee vormen van geweld gesteld, kunnen we de voorkeur geven aan het geweld dat ervoor uitkomt boven het geweld dat zich verbergt achter een masker van deugdzaamheid” (p.411). Hier zijn de stappen van Todorovs redenering in mijn korte samenvatting. Stap 1: historisch bezien, volgt het humanitaire interventionisme op het christelijke en Europese interventionisme, wat het verdacht zal maken in niet-christelijke en niet-Europese ogen. Stap 2: tirannieke regimes kunnen doelmatig worden bestreden en 26
overwonnen zonder het idee van staatssoevereniteit los te laten (een les uit de strijd tegen het totalitaire geweld): dit moet in de aanpak van anarchische regimes ook zo lang mogelijk worden volgehouden . Stap 3: de humanitaire interventie kan nooit universeel worden toegepast maar alleen selectief met een mate van willekeur. Stap 4: de interventiemacht dient zelf boven elke twijfel verheven te zijn als het om respect voor grondrechten van de mens in eigen land aankomt. Stap 5: een universalisering van humanitaire interventie is weer een totalitaire utopie: zij leidt tot een mondiale superstaat te midden van een escalatie van oorlogen. Stap 6: enkel in het extreme geval van een duidelijke dreiging van genocide is de humanitaire interventie een laatste middel (andere middelen: traditionele diplomatie, bevordering van samenwerking tussen oude en nieuwe democratieën, zoals de Europese Unie, en de natuurlijke humanitaire plicht van hulpverlening zoals die al bij natuurlijke rampen geldt). Stap 7: de humanistische plicht tot hulpverlening laat wel degelijk een buitenlandse politiek toe die niet passief en onverschillig is doch actief en doeltreffend (zoals bevordering van nationale tribunalen). Todorov verwerpt dus het humanitaire realisme van Kissinger. Hij zit in feite één lijn van de goed bedoelde interventie van Bush de oudere en Clinton (Somalië, Bosnië) naar de preventieve oorlogsvoering van Bush de jongere. Hij gaat met Singer mee op het punt van echte genocide. Maar voor het overige komt hij uit bij wat de realist Zolo “gematigd pacifisme”noemt. Zolo: Het is de humanitaire plicht van rijke en veilige landen om de vrede te bewaren (bijhouden van de landkaart, inspectie, bevordering van overleg tussen strijdende partijen, preventieve diplomatie); het vergemakkelijken van geheime diplomatieke onderhandelingen tussen alle strijdende partijen over nieuwe staatsvorming; wapenbeheersing (onder meer de openbare rapportage over wapenhandel en nucleaire risico’s); de verplaatsing van internationale bemiddeling van het Westen naar steden in de crisisgebieden (zoals Algiers); en mede-financiering van al deze operaties door gebruikers van humanitaire diensten op basis van de kostprijs (zie Danilo Zolo, Cosmopolis. Cambridge: Polity Press, 1997).
27
In mijn eigen werk zoek ik, net als Singer, Todorov, Ignatieff, Hoffmann, Rawls, Walzer en andere idealisten (humanisten, liberale internationalisten) naar een afbakening van domein en reikwijdte van de humanitaire interventie. 3 Ik signaleer drie ongeregelde kwesties: Hoe kun je een zinnige grondwettelijke overeenstemming bereiken tussen staten en volkeren over het beginsel van plaatsvervangende rechtsbescherming (in een herschreven Handvest van de Verenigde Naties) wanneer deze consensus in de praktijk enkel bestaat in de kring van duurzaam democratische samenlevingen, alwaar het euvel van de wijd verbreide en ernstige schending van mensrechten zich niet of nauwelijks meer voordoet? (het niveau van de beginselen van de internationale gemeenschap als “party of mankind (Hume)”met dus de ongeregelde kwestie van bevoogding of guardianship (Dahl))(Singer spreekt van cultureel imperialisme); Hoe kun je een rationele en redelijke afweging maken tussen het wereldbelang bij rechtvaardigheid en het wereldbelang bij stabiliteit met het oog op het gevaar van overbelasting van de humanitaire autoriteit wanneer die afweging in de praktijk neerkomt op een machtspolitieke selectiviteit in het voordeel van grootmachten en hun bondgenoten? (het niveau van de belangen van de party of mankind en de ongeregelde kwestie van de selectiviteit zonder dubbele standaard); en Hoe kun je van vrijwillige en professionele soldaten vragen om hun leven te wagen voor de mensenrechten van vreemden (een maximale, bovenmatige (superrogatory) verplichting) wanneer dit in de praktijk meestal in protocollen wordt geformuleerd (zoals de “rules of engagement” van Unamir in Rwanda) die door de militaire superieuren niet ernstig worden genomen, wat weer aanleiding geeft tot schijn3
Zie Jos de Beus, “Schending van mensenrechten als aanleiding tot oorlog, Mgr. A. Dondeyne lezing, Katholieke Universiteit Leuven, 9 November 1999, Ethische Perspectieven, 10 (2000) 1, pp.3-22.
28
interventies en medebetrokkenheid bij genocide? (het niveau van de hartstochten van de party of mankind en de ongeregelde kwestie van de praktische solidariteit van de interventiemacht en het thuisfront). Ik meen dat het radicale pleidooi voor humanitaire interventie van Singer geen van deze drie vragen bevredigend beantwoord; dat Kissingers machtspolitieke pleidooi de tweede vraag wel beantwoordt maar de eerste en derde vraag niet, en dat zelfs het meest kansrijke, minimale pleidooi voor humanitaire interventie van Todorov in de praktijk kan vastlopen op alle drie de ongeregelde kwesties. Maar Todorov zegt hierop wel iets terug. Het probleem is zijns inziens niet meer de erkenning van genocide in het volkenrecht maar de weigering om een voorbeeld in de echte wereld te zien en te verwoorden omdat Westerse politici vrezen voor electorale en budgettaire risico’s van genocidebestrijding. De afweging tussen rechtvaardigheid en stabiliteit moet en kan streng doch billijk worden gemaakt: een inval in Tsjetsjenië of Tibet ingeval van echte genocide daar dient te worden uitgesloten vanwege het gevaar van oorlog met respectievelijk Rusland en China. En: de buurlanden moeten het voortouw nemen om in te grijpen, hoe arm ze ook zijn en hoe oud de gebruikelijke rivaliteit tussen buurlanden ook is. Deze buurlanden hebben een gedeeld eigenbelang en gedeelde culturele kennis die nodig zijn om het motivatieprobleem van de interventiemacht op te lossen. Hoewel Todorovs minimum zeker verder kan worden gespecificeerd en uitgebreid – zie Rawls, Singer en Walzer, is een hervormingsbeweging die mikt op de regeling van dit minimum door een nieuwe Verenigde Naties wel een pragmatische eerste stap. Robert van der Veen merkt terecht op dat hierbij dan ook de strijd tegen hongersnoden moet worden betrokken. Het recht om niet honger te lijden (aldus Amartya Sen) is minstens zo belangrijk als het recht om niet te worden afgeslacht.
29
5 Praktische verbeteringen van de humanitaire internationale (wan-)orde sinds het einde van de Koude Oorlog Singers slotaccoord over de beste hervorming van de VN in het licht van de mondialisering kun je gewoon zelf tot je nemen als lezer. Heroverwegingen overal (nieuwe toetsingskaders). De VN-missie na Rwanda (rapport-Brahimi). Nederland na Srebrenica (rapport-Bakker en parlementaire enquete), België na Rwanda (ook rapporten en enquetes door het parlement), de NAVO na Kosovo, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk na Afghanistan en Irak. Voorspelling: nieuwe terughoudendheid in de internationale politiek. Rot gevoel: niet in Soedan en Tsjetsjenië, wel in Irak en Afghanistan: omgekeerde wereld voor een humanitarist! Dit is actualiteit, die ik mondeling bespreek, plus verwijzingen naar goede populaire boeken van Achterhuis, Finkielkraut, Ignatieff, Polman, Powers, Rieff en anderen. Belangrijk voor politicologen is het recente werk van Doyle en Sambanis. Ze bedden het aspect van bescherming van mensenrechten in in bevordering van vrede. Ze vergelijken het succes van ouderwetse pacificatie (El Salvador, Cambodja, Joegoslavië) met mislukking daarvan (Cyprus, Rwanda) en met de mislukking van nieuwerwetse handhaving van vrede (Somalië, Joegoslavië, Congo). Zij propageren een praktische benadering in zeven stappen: 1 schep veiligheid; 2 schep regionale veiligheid; 3 boek snelle overwinningen (zoals voedselvoorziening en electriciteit); 4 schep een rechtsstaat en instemming met een grondwet; 5 bevorder private eigendomsrechten (juist voor armen); 6 bevorder democratisering; en 7 bevorder verzoening op langere termijn (zoals een nationaal curriculum over de pijnlijke geschiedenis) (pp.337-42).
30
A Note on Todorov’s Humanistic Doctrine of Humanitarian Intervention Jos de Beus (A Panel with Tzvetan Todorov, Amsterdam: Felix Meritis, 26 April 2004) Professor Todorov invites us to return to an old Dutch tradition in moral and political thought, namely humanism. Contemporary humanism starts with the view that good and evil are connected, and that evil is the unintended consequence of excessive pursuit of the good. This view is superior to manicheism (the basic split between good and bad humans and societies). It implies: (i) dual recognition of the human capacity and will to commit and neglect atrocities as well as the possibility and attainability of the human good; (ii) justification and support of states and international organizations that protect individuality, humanity and plurality of groups and collective identities (ethnic, religious, and so on) within the framework and spirit of constitutional citizenship and a liberal social contract; and (iii) pursuit of the democratic ideal of self-government by communities of equals (in terms of dignity, competence and access to power) in all institutions and policies that promote and express humane goodness and justice. Does contemporary humanism help us to determine the proper terms of public policies against barbarism, famines and terror? I will not deal here with famines, although all of us here tonight will probably agree with Amartya Sen that the right not to be hungry is as important as the right not to be slaughtered. I do see the point of examination of the substance and plausibility of a specific humanist doctrine of counter-terror within open societies. But the balance between liberty and security is a practical problem rather than a philosophical one. I concur with Todorov’s prudent views and proposals with respect to Muslim extremism, on a par with those of Barber, Richard Clarke, Gambetta, Ignatieff, and Laqueur. The question of the relationship between humanism and humanitarian 31
intervention, however, is an unsettled question in philosophy which is quite prominent in Todorov’s recent writings. Professor Todorov has made two crucial claims. The first claim is an empirical one. Under the present post-totalitarian circumstances, tyranny may well be a lesser evil than anarchy. Professor Todorov is right. Between 1945 and 1999, about 3.33 million battle deaths occurred in the 25 interstate wars that killed at least 1,000 and had at least 100 dead on each side. In contrast, in the same period there were roughly 127 civil wars that killed at least 1,000, 25 of which were ongoing in 1999. A conservative estimate of the total dead as a direct result of these conflicts is 16.2 million, five times the interstate toll. These civil wars occurred in 73 states more than a third of the United Nations (figures of Fearon and Laitin (2003)). Ignatieff writes here about “bad neighbourhoods” of the world. These areas present a cluster of human right catastrophes: forced population displacement; ethnic or religious massacre; genocide; endemic banditry; enslavement of captured populations; rape as a weapon of war; and forced recruitment of child soldiers. They include: Columbia, Ecuador, and Peru; South Balkans: Macedonia, Montenegro, and Kosovo; South Caucasus: Georgia, Ossetia, Azerbaijan, and Nagorno Karabakh; West Africa: Liberia and Sierra Leone; Southern Africa: Angola; East Africa: Sudan and Somalia; and Pakistan,Afghanistan, Uzkenistan, and Tajikistan. Todorov’s second claim is an ethical one. On the one hand, the practice of humanitarian interventionism of the international community since the end of the Cold War is in many ways a failure that reveals both derailment of triumphant Western democracies and the built-in illusion of yet another totalitarian utopia, the idea of universal jurisdiction. On the other hand, genocide is the only legitimate exception from the humanist rule of non-intervention in the domestic affairs of sovereign states.
32
Perhaps this criticism of elected politicians and appointed civil servants in the West is a bit too harsh. Power may corrupt democrats, but it may also ennoble them . But generally I tend to agree with Todorov’s ethics of responsibility, civic internationalism and minimal case for military force of third parties against real genocide. Indeed, I would like to bring this case to the attention of Dutch governments, parties and social movements. They should abandon the postSrebrenica silence and resume active participation to the politics of reform of international organizations (UN, EU, NATO). But arguments concerning minimal ordering (stability, rule of law, decency, democracy, justice, citizenship, and so on) are always rigorous and contested at the same time. Let us examine Todorov’s arguments more closely. The practice of humanitarian interventionism since the end of the Cold War is flawed in many ways. Here is my own shortlist, partly inspired by Todorov’s analysis: lack of consensus in the international community, in particular the rejection of humanitarian intervention by China and Russia; illegality of a number of large-scale operations (lack of authorization of the Security Council); mutual and opportunistic manipulation by spokespersons of alleged victims (such as the UCK in Kosovo) and by spokespersons of governments and international organizations with a rhetoric of righteousness; lack of democratic responsiveness, transparency and accountability, that is, overload of often inconsistent cases for waging war here (jus ad bellum, casus belli); false negatives, such as Kosovo 1999 and Iraq (from a strict humanitarian point of view), next to false positives, such as Cambodia 1976 and Rwanda 1994; fluctuating records of performance as to both low numbers of saved lives and high numbers of collateral damage; arbitrary decisions and non-decisions as to stepping in or staying out;
33
confusion among the military between professional use of violence and amateur social work (and similar confusion among those involved in development aid about the limits of neutrality); confusion within Western publics and electorates (comfort in war-time, lack of long-term personal commitment plus a natiocentric focus on the safety of peacekeepers); and ambivalent colonialism by international governmental and non-governmental associations after intervention. It is too easy to conclude here that all practice of protection of rights in the real world is impure, imperfect and liable to the law of muddling through. Furthermore, it is a non-starter to argue, as Peter Singer has done, that humanitarian interventions that destroy nationstates should not be undertaken in the first place. Todorov’s point is that the underlying pattern of all these practical problems, conflicts and uncertainties is derailment of hegemonic liberal democracies. Their political leaders are on the road of democratic imperialism. The journey is almost out of control, due to the accumulation of policies against nuclear autocracies, contagious failed states, and omnipresent terrorists. The international political class conceals this by framing political issues with respect to the legitimacy of policy goals here as technical issues of effective administration. If this assessment of about twenty years of humanitarian militancy is correct, its wisdom will go against the conventional wisdom of neoconservatives. Democratic foreign policy is credible in the fight against tyranny beyond borders, yet essentially limited in the fight against anarchy beyond borders. Democrats cannot export their own model by force without becoming inconsistent. They must rely on the classical art of diplomacy here (elementary accommodation and peace-keeping) and the natural duties of assistance (as in the case of natural catastrophes and mass hunger). Furthermore, they must try out the widest possible repertoire of soft power in hard cases: resolute denunciation of grave abuse of power of governments and insurgent movements, temporary withdrawal of treaty obligations, temporary exclusion of the membership of international alliances, economic sanctions and generous acceptance of asylum seekers. On the long run, there is no alternative for the -
34
Kantian method of pacification as practised by the European Union since the 1950s: first consolidation of democratic societies, and then ever closer cooperation between the governments of these societies (‘republican constitutions’ as Kant called them). Intellectuals, social scientists and political activists should celebrate the unpopular European model of governance, rather then turn the European Union in a second, quasi-American center of democratic revolution from above (as Derrida and Habermas have called for last year). But surely, Professor Todorov is well aware of the fact that traditional international diplomacy and innovative supranational governance are challenged by rational rulers of evil regimes and their accomplices. Hence, the entry of his proposal to turn the fight against real genocide into the focal point of humanitarian social movement, party manifestos, and sheer institutional creativity of legal scholars and other policy experts. In my view any doctrine of humanitarian intervention should solve three unsettled questions in democratic public philosophy. First, how can sensible constitutional agreement among states and peoples about the principle of substitute legal protection (the international community protecting victims of genocide rather than the national community) be attained in a duly revised Charter of the United Nations while such agreement only exists in the circle of strong and mature democracies, where the likelihood of genocide has become nil? This question concerns the level of principles of the international community, or the ‘party of mankind’ as David Hume called it, and the problem of guardianship or cultural colonialism. Second, how can the humanitarian authority in the face of overload in an era of globalization of crimes against mankind conclude a reasonable and rational trade-off between the global concern of justice and the global concern of stability while such tradeoffs boil down to geopolitical selectivity to the benefit of great powers and their allies and to the loss of victims of real genocides like those in Cambodia and Rwanda? This second question concerns the level of interests of the international community, and the problem of double standards.
35
Finally, how can professional soldiers and volunteers be instructed to risk their own lives for human rights of strangers (a maximal or supererogatory act as the implication of minimal civilization) while such instructions practically imply rules of engagement on the ground which are blatantly ignored by the supreme military command – as in the case of Unamir in Rwanda – which engenders the practice of pseudo-interventionism (or ‘empire lite’, the happy phrase of Ignatieff)? This question concerns the level of passions of the international community and the problem of limited solidarity. Todorov suggests implicitly but persuasively that his proposal passes all these tests. Firstly, prohibition of genocide is now widely agreed upon in the world. The issue is not legal ratification but enforcement. Leaders of rich and safe world regions are inclined to deny ‘problems of hell’ (Powers) since they are afraid of fiscal and electoral burdens of doing the right thing at the right moment. Secondly, interventions in genocides occurring in the core influence sphere of great powers are out of the question since these interventions will engender world wars. Taking everything into account, the international community is prudently impotent when genocides would occur in Chechnya or Tibet. Finally, the United Nations should help neighbour countries to help. Armies of such countries will have more of the much-needed fighting spirit than armies from the far West, due to national interests and ethnic hostilities but also due to interdependencies, cultural resemblances, and communities of fate. Some will argue that Todorov’s minimum (real genocide, codified by the 1948 Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide as casus belli) should be specified as well as extended by bringing in “massive slaughter, enslavement and expulsion” (Walzer), or “the right to life, liberty, property, and procedural equal treatment” (Rawls), or “crimes against humanity as defined by the Rome Statute of the International Criminal Court” (Singer) or “largescale loss of life and large-scale ethnic cleansing” (Evans and Sahnoun). But from the pragmatic point of view of first things first, Todorov may be right and these distinguished fellow humanists may 36
be wrong. The first step is legalization and normalization of international military and police action against real genocides. The second step, hopefully at some point before 2048, is the improvement of international rules and understandings with respect to the moral minimum.
37
