CAO Audit of IFC s investments in:

AUDIT REPORT

CAO Audit of IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 June 19, 2009

CAO Audit of IFC’s investments in: Wilmar Trading (IFC No. 20348) Delta–Wilmar CIS (IFC No. 24644) Wilmar WCap (IFC No. 25532) Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271)

Office of the Compliance Advisor/Ombudsman (CAO) for the International Finance Corporation (IFC) Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) Members of the World Bank Group

CAO Audit Report

C - I - R6 - Y08 – F096

Executive Summary Large-scale oil palm cultivation in Indonesia began in 1911. During the early years of the Suharto era (1967–98), state-owned agricultural enterprises were promoted - including large-scale oil palm plantations. In the 1970s and 1980s, smallholder involvement in oil palm cultivation was strongly promoted and was supported through World Bank/IDA loans that also supported plantations, crude palm oil (CPO) mills and related infrastructure. From the late 1980s, private estates played an increasingly important role in oil palm expansion, with and without associated smallholders. IFC financed one of its first oil palm projects in 1988 and, between 1990 and 2002, it concluded several investments with various palm oil producers. Between 2003 and 2008, IFC made four different investments in the Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348); Delta–Wilmar CIS (IFC No. 24644); Wilmar WCap (IFC No. 25532); and Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271). The Wilmar Group is one of the world‘s largest processors and merchandisers of palm and lauric oils, and one of the largest plantation companies in Indonesia and Malaysia. IFC‘s Wilmar Group investments included two investments in a trade facility to facilitate CPO trading and two investments in a refinery within the Group to produce higher value end products. In July 2007, non-governmental organizations (NGO), smallholders and indigenous peoples‘ organizations living and working in Indonesia, or in support of people in Indonesia, filed a complaint with the CAO. The signatories claimed that the Wilmar Group‘s activities in Indonesia violated a number of IFC standards and requirements. For more than twenty years, IFC had information at its disposal on significant governance as well as environmental and social risks inherent in the Indonesian oil palm sector. This came from World Bank experience; from the various IFC projects appraised in the sector and the country from the 1980s and onwards; and from monitoring and reporting on ongoing IFC oil palm investments in Indonesia. Despite awareness of the significant issues facing it, IFC did not develop a strategy for engaging in the oil palm sector. In the absence of a tailored strategy, deal making prevailed. With regard to its Wilmar Group investments, IFC applied a de minimis approach towards assessing each project‘s supply chain. For each investment, commercial pressures were allowed to prevail and overly influence the categorization and scope and scale of environmental and social due diligence. As a result, IFC‘s development mandate and mission were not robustly represented in the decision-making processes. This had the effect of insulating IFC from obtaining key information as to how each project would impact the palm oil supply chain. Because commercial pressures dominated IFC‘s assessment process, the result was that environmental and social due diligence reviews did not occur as required. Therefore, the CAO concludes that IFC did not meet the intent or requirements of its own Performance Standards for its assessment of the Wilmar trade facility investment. 2 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

Incorrect assumptions were made about the impact of certain types of financial products (trade facilities) without proper consideration of the sector and country context of the investment. As for the Wilmar refinery investment, IFC failed to assess the supply chain plantations or other companies and suppliers linked through the Wilmar Group, as required by its Performance Standards. Finally the CAO concludes that the adoption of a narrow interpretation of the investment impacts—in full knowledge of the broader implications—is inconsistent with IFC‘s asserted role, mandate of reducing poverty and improving lives, and a commitment to sustainable development.

3 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

Contents About the CAO Acronyms and Definitions Overview of the CAO Compliance Audit Process Background and Scope of the CAO Compliance Audit of IFC 1. Overview and Background Relevant to IFC‘s Investments 2. CAO Findings 3. CAO Conclusions


About the CAO The CAO’s mission is to serve as a fair, trusted, and effective independent recourse mechanism and to improve the environmental and social accountability of IFC and MIGA. The CAO (Office of the Compliance Advisor/Ombudsman) is an independent post that reports directly to the President of the World Bank Group. The CAO reviews complaints from communities affected by development projects undertaken by the private sector lending and insurance members of the World Bank Group, the International Finance Corporation (IFC) and the Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). For more information about the CAO, please visit www.cao-ombudsman.org


Acronyms AMR AMRR BACP BTO CAO CAP CES CIC CPO CSO EIA ERS ESRP FFB FWI GEF GFW ha IEG IFC MAM MIGA NES NGO OED PKO PS PTP RSPO SPI WBG

Annual Monitoring Review Annual Monitoring Review Report Biodiversity and Agricultural Commodities Program Back-to-Office Report Office of the Compliance Advisor/Ombudsman Corrective Action Plan IFC‘s Environmental and Social Department IFC‘s Corporate Investment Committee Crude palm oil Civil society organizations Environmental Impact Assessment Environmental Review Summary Environmental and Social Review Procedure Fresh fruit bunches Forest Watch Indonesia Global Environment Facility Global Forest Watch Hectares Independent Evaluation Group International Finance Corporation Management Approval Memorandum Multilateral Investment Guarantee Agency Nucleus Estate and Smallholder program Non-governmental organization Operations Evaluation Department (World Bank) Palm kernel oil Performance Standards Perseroan Terbatas Perkebunan (state-owned agricultural enterprises) Roundtable on Sustainable Palm Oil Summary of Proposed Investment World Bank Group

Inti Plasma

Definitions nucleus estate participating farm household


Overview of the CAO Compliance Audit Process When the CAO receives a complaint about an IFC or MIGA project, it first refers it to the CAO Ombudsman, which works to respond quickly and effectively to complaints through facilitated settlements, if appropriate. If the CAO Ombudsman concludes that the parties are not willing or able to reach a facilitated solution, the case is transferred to the compliance arm of CAO, CAO Compliance, to appraise the concerns raised in the complaint for a compliance audit of IFC or MIGA. A compliance audit may also be initiated by request from the President of the World Bank Group or senior management of IFC or MIGA. A CAO Compliance Appraisal is a preliminary investigation to determine whether the CAO should proceed to a compliance audit of IFC or MIGA. Through CAO Compliance appraisals, the CAO ensures that compliance audits of IFC or MIGA are initiated only for those cases with substantial concerns regarding social or environmental outcomes. The purposes of CAO auditing are to ensure compliance with policies, standards, guidelines, procedures, and conditions for IFC/MIGA involvement and thereby improve the social and environmental performance of investments and activities backed by IFC/MIGA. CAO Compliance auditing focuses on IFC and MIGA, and how IFC/MIGA assured itself/themselves of project performance. In many cases, however, in assessing the performance of the project and implementation of measures to meet relevant requirements, it is necessary to review the actions of the project sponsor and verify outcomes in the field. A compliance audit must remain within scope of the original complaint or request. It cannot go beyond the confines of the complaint or request other issues to be addressed. In such cases, the complainant or requestor should consider a new complaint or request. CAO Compliance appraisals and audits consider how IFC/MIGA assured itself/themselves of compliance with national law, reflecting international legal commitments, along with other audit criteria. The CAO has no authority with respect to judicial processes. The CAO is neither a court of appeal nor a legal enforcement mechanism, nor is the CAO a substitute for international court systems or court systems in host countries.


Background and Scope of the CAO Compliance Audit of IFC IFC has undertaken four investments in the Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348); Delta–Wilmar CIS (IFC No. 24644); Wilmar WCap (IFC No. 25532); and DeltaWilmar CIS Expansion (IFC No. 26271). IFC‘s involvement with the Wilmar Group started in 2003 with its first investment, followed by two further investments in 2006. In October 2008, IFC approved a fourth investment, the Delta–Wilmar CIS Expansion. In July 2007, non-governmental organizations (NGOs), smallholders and indigenous peoples‘ organizations living and working in Indonesia, or in support of people in Indonesia, filed a complaint with the CAO. Besides representing themselves, the organizations filed on behalf of affected groups in the oil palm sector, including indigenous peoples and smallholders. The nineteen signatories, under the lead of Forest Peoples Programme, Sawit Watch and Serikat Petani Kelapa Sawit, claimed that the Wilmar Group‘s activities in Indonesia violated a number of IFC standards and requirements. In November 2007, CAO Ombudsman disclosed a ―Preliminary Stakeholder Assessment‖ report. Based on the division of topics made in the CAO Ombudsman report, CAO Ombudsman transferred IFC-related allegations to CAO Compliance for a compliance appraisal on two separate occasions. In March 2008, CAO Ombudsman transferred what was defined as ―Topic 3: Issues related to the IFC‖. In December 2008, CAO Ombudsman transferred what was defined as ―Topic 2: Issues related to Wilmar‘s compliance with national laws and procedures – particularly with respect to environmental permits and burning‖. For details on how CAO Ombudsman divided the complaint into three different topic areas, see the November 2007 CAO Ombudsman ―Preliminary Stakeholder Assessment‖ report, available at www.cao-ombudsman.org. On September 4, 2008, CAO Compliance concluded that the issues transferred from CAO Ombudsman in March 2008 merited an audit (see the CAO Compliance appraisal report at www.cao-ombudsman.org for details). CAO Compliance disclosed Terms of Reference for the audit on December 3, 2008. CAO Compliance concluded on March 11, 2009 that the issues transferred from CAO Ombudsman in December 2008 merited an audit (see the CAO Compliance appraisal report at www.cao-ombudsman.org for details). In late December 2008, the CAO Vice President initiated a compliance appraisal of IFC‘s fourth investment in Wilmar, the Delta-Wilmar CIS Expansion. CAO Compliance disclosed an appraisal report on March 11, 2009 that concluded that an audit was merited. As a result, the scope of the ongoing audit was expanded to include the fourth investment, but was limited to the issues transferred by CAO Ombudsman and originating from the July 2007 complaint to the CAO. 8 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

The overall objective of the compliance audit is to assess the reasonableness of IFC‘s approach to these investments based on its mission, policies, standards, experience, and guidance. This includes an assessment of:  Whether the current procedures and established practices provide sufficient and correct guidance to IFC staff in assessing upstream supply chain issues to ensure that the outcomes of the investments made meet the intent of applicable policies, as well as IFC‘s mission and mandate. 

How IFC assured itself that these investments would achieve an outcome consistent with IFC‘s development mission, and how, during its review process, IFC considered earlier experiences of achieving sustainable development outcomes within the region, country, sector, and with the client.



Whether the allocation of Category ‗B‘ and ‗C‘1 to these investments was reasonable, taking into account the specifics of the sector, the region, and earlier experiences.



Whether the allocated categorization was consistent with IFC‘s environmental and social policies and standards at the time of the different investments.



Whether IFC‘s rationale for defining the upstream supply chain as not associated with, and outside the area of influence of their investments was reasonable and correct, taking into account IFC‘s policies, mandate, and mission.

The scope of the audit also includes developing an understanding of the immediate and underlying causes for any non-compliance identified by the CAO. The scope of CAO Compliance appraisals and audits is limited to the issues raised in the request, and related to the complaint. The CAO cannot accept an expansion of the scope defined in the request, or expand beyond issues related to the complaint. A major underlying issue of concern for the CAO is how sustainable livelihoods are achieved, or secured, for the people impacted by IFC‘s investments. Specific complainant concerns The complainants further specified their concerns with respect to alleged violations of IFC Performance Standards and Safeguard Policies2 in several particular contexts: compliance with applicable national laws, including host country obligations under international law; analysis of social and environmental risks and impacts in a Social and 1

Categorization as defined in IFC‘s ―Environmental and Social Review Procedures‖, http://www.ifc.org/ CATEGORY ‘A’: Projects expected to have significant adverse social and/or environmental impacts that are diverse, irreversible, or unprecedented. CATEGORY ‘B’: Projects expected to have limited adverse social and/or environmental impacts that can be readily addressed through mitigation measures. CATEGORY ‘C’: Projects expected to have minimal or no adverse impacts, including certain financial intermediary projects. 2 http://www.ifc.org/ 9 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

Environmental Assessment, and related action plans to address potential impacts; and assessments and actions related to provisions given for land acquisition and involuntary resettlement, for biodiversity conservation and sustainable natural resource management, and for indigenous peoples and cultural heritage. The complainants raised the following specific issues in their complaint: Incorrect categorization of the investments: IFC‘s involvement in Delta-Wilmar was classified as Category B. The other two IFC investments were classified as Category C. The complainants claim that the categorizations are incorrect because of supply chain issues, among other matters (Addressed by the CAO in Findings 2.1.7, 2.1.8, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, and 2.6.7). Violations of IFC policies and standards: The complainants claim that:  The Wilmar subsidiaries are not complying with applicable national law, as required by IFC policies and standards (Addressed by the CAO in Finding 2.8).  There are no social and environmental impact assessments or action plans publicly available for Wilmar subsidiaries, as required by IFC‘s standards (Addressed by the CAO in Finding 2.8).  IFC gave no attention to Performance Standard 5, or to the prior policy on involuntary resettlement, when assessing the projects (Addressed by the CAO in Findings 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, and 2.6.7).  IFC gave no attention to Performance Standard 6, or to the prior policies and guidelines concerned with preserving biodiversity, when assessing the projects (Addressed by the CAO in Findings 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, and 2.6.7).  IFC gave no attention to Performance Standard 7, or to the prior policy on indigenous people, when assessing the projects (Addressed by the CAO in Findings 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, and 2.6.7). The complainants further state that the adverse impacts on the ground include (Addressed the by CAO on a sector basis in Chapter 1):  Illegal use of fire to clear lands  Clearance of primary forests  Clearance of areas of high conservation value  Seizing of indigenous peoples‘ customary lands without due process  Failure to carry out free, prior, and informed consultations with indigenous peoples leading to broad community support  Failure to negotiate with communities or abide by negotiated agreements  Failure to establish agreed areas of smallholdings  Social conflicts that triggered repressive actions by companies and security forces  Failure to carry out or wait for approval of legally required environmental impact assessments  Clearance of tropical peat and forests without legally required permits. 10 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

For this audit, as with all CAO audits of IFC, the objective is to provide greater clarity in relation to the steps that IFC took, or did not take, to assure itself of the performance and impacts of its investments. The overall scope is to assess IFC from a perspective of compliance with audit criteria related to the allegations put forward in the complaint. As part of the audit, the CAO seeks to develop an understanding of the causes for any noncompliance identified, which includes both the immediate causes and any underlying causes. Overview and Background Relevant to IFC’s Investments

1.

The four IFC loans to Wilmar that are the focus of the CAO audit and this audit report have their roots in the development pattern of the oil palm industry in Indonesia. This brief background section introduces these topics, starting with a description of palm oil and its production in Indonesia (see box 1). Box 1. Palm Oil and Products Palm oil is derived from the fruit of the tropical oil palm tree, which originated in West Africa. Oil palms are grown for their multiple clusters of fruit, called fresh fruit bunches (FFB), which can weigh 40–50 kg each. Yields, which are highly dependent on sound agronomic practices and soil fertility, commence about 3 years after planting and peak after 5–10 years. The palms require replanting after approximately 25–30 years. In Indonesia, Malaysia, Papua New Guinea, and other countries, oil palms are cultivated by small farmers and by plantations. Fresh fruit bunches are harvested throughout the year and are processed within 24 hours into crude palm oil (CPO) and palm kernel oil (PKO) at mills located near cultivated areas. Typically, plantation companies own these mills and process their own fruit, and fruit from smallholders under contract. CPO/PKO is used to produce a range of products including edible oils, cooking fats and soaps, and biofuels. Further refining and fractionation of CPO/PKO yields a wide range of higher value products (for industrial products and cosmetics, for example), and may take place in the producing country or be shipped for processing closer to end-product markets. Global demand for CPO/PKO and derivative products is currently strong, and is expected to remain so, especially for cooking oil in major emerging markets, and for biofuels in developed markets. Indonesia and Malaysia have a strong comparative advantage and dominate world production and trade due to suitable growing conditions and cost factors. 1.1

Oil palm in Indonesia

Despite being introduced in Indonesia in 1848, oil palm was first cultivated in North Sumatra in 1875. Oil palm was grown only on plantations—unlike rubber, which developed strong support from small farmers in the early years. Large-scale cultivation began in 1911 in North Sumatra and Aceh, and by 1938 the area cultivated was close to 100,000 hectares (ha). Stagnation occurred in the 1940s and the Indonesian government nationalized all foreign-owned estates between 1958 and 1960. A decade later, the policy of nationalization was reversed.


In the 1960s and 1970s, Indonesia relied heavily on agriculture and to a lesser extent on forestry and fishing. With 80 percent of the country‘s 135 million people living in rural areas, the sector dominated the life and welfare of the Indonesian people. Rice contributed 30 percent of agricultural GDP and supply was growing slowly, as was the supply of other food crops. The main rural problems related to overpopulation, small farm size, and low productivity. The best soils are in Java, Madura, and Bali, all of which had intensive cultivation, and even marginal land was cultivated. On Java, one-third of the agricultural labor force was landless, and 40 percent of farm incomes were derived off-farm. With a rising population, the future looked bleak. To address rural problems, the government‘s Second Five Year Plan (1974–9) listed its priorities as employment creation, balanced regional growth, social development, increased food crop production, and increased export crop production—especially rubber, to maintain Indonesia‘s market share. Strategies to support this accelerated land settlement included transmigration to bring some of an estimated 40 million hectares of ―unutilized land‖, mostly on the outer islands, into smallholder food crop and tree crop production, plus a replanting program for rubber and coconut. The establishment of rural livelihoods based on oil palm development and other industrial tree crops was an important part of the government‘s strategy. The early years of the Suharto era (1967–98) strengthened the role of the state and promoted state-owned agricultural enterprises (Perseroan Terbatas Perkebunan, or PTPs). These companies and private plantations were encouraged to plant large-scale oil palm as well as other industrial tree crops such as rubber, coconut, and tea. For oil palm, the government‘s intention was to ensure adequate supplies of affordable cooking oil for domestic consumers, promote industrial development, and boost non-oil exports. In view of scarce technical and managerial capabilities, one of the main approaches selected by the government was to use the PTP corporations to plant tree crops on land to be settled by local landless families and transmigrants. The companies provided a range of services, including planting material, land clearing and planting, and procurement of inputs, and provided processing and marketing facilities to the smallholders. The World Bank and other major donors such as the Asian Development Bank (ADB) were invited by the government to assist in financing Nucleus Estate Smallholder (NES) projects and other projects that were based on the development of industrial tree crops. 1.2

WBG and NES programs

Smallholder involvement in oil palm cultivation was strongly promoted in the 1970s, which included support through seven World Bank/IDA loans under the Nucleus Estate and Smallholder (NES) program. Under the NES concept in Indonesia, a state-run or private-run company became the nucleus estate (Inti) of the system, and each smallholder (plasma, or participating farm household) was allocated 2 hectares per household for cultivation and 1 hectare for housing. Smallholders came from the area or were resettled from other areas. 12 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

The NES projects were implemented through a contractual arrangement between financial capital and technical expertise (for example, through a PTP‘s financial and technical resources, external loans, and government funds), human resources (for example, by settling landless people or villagers whose living conditions and skills were anticipated to be significantly improved), and available (―unutilized‖) land for perennial crop and food crop cultivation. The NES projects were expected to generate productive employment at relatively low cost and raise farm incomes of landless and near-landless families. The tree crops under the World Bank NES program were oil palm, rubber, and coconut, which accounted for significant shares of agricultural GDP and non-oil exports, as well as food crops. Other development agencies, including the ADB, Commonwealth Development Corporation, Gesellschaft Technische Zusammenarbeit (GTZ), and the International Fund for Agricultural Development, also supported projects under the NES program. The World Bank-financed NES projects are well documented and have been the subject of analysis. Hundreds of thousands of rural jobs were created through the expansion of tree crops, especially in the eastern part of Indonesia, where poverty was of high concern. Tree crops grown on NES projects played an important role in poverty reduction, particularly where soils were not suitable for annual crops. However, the World Bank Group‘s overall assessment in the 1992 Operations Evaluation Department (OED) Report and the Project Completion Reports of various loans was that the NES style of investment through the PTPs in the 1970s and 1980s had not met its goals. For instance, an OED evaluation of three projects —NES IV, V, and VI—notes that ―a more gradual approach, on a smaller scale, might have left more sustainable benefits. The projects overstretched the management capacity of the public sector estate companies that were responsible for implementation. Most of the public sector estate companies lacked financial flexibility and were vulnerable to delays and reductions in the funds released for the projects from the government budget‖.3 The 1989 World Bank strategy that replaced the earlier approach called for greater private sector involvement, gave greater emphasis to the legal and policy framework, governance, and building institutional capacity. At that time, concerns over deforestation were emerging and rights over forest resources were becoming a major issue of social dispute. Burning of vegetation to facilitate the conversion of forests, grasslands and peat soil areas into oil palm plantations, as well as the resulting loss of habitat and biodiversity, led to international concerns. The oil palm and timber plantation companies were found to be mainly responsible for the massive forest fires in Indonesia in 1997 that contributed to regional smog and health risks in neighboring countries (see box 2). Box 2. Forest Losses in Indonesia and the Role of and Impact on Smallholders International comparisons show that Indonesia’s rate of forest loss is among the highest in the world. Several World Bank reports argue that in the last two decades in Indonesia, at a national scale, industrial/large-scale impacts on forests have outweighed the effects of smallholders and communities. 3

―Nucleus Estates and Smallholders Projects in Indonesia – Performance Audit Report‖, OED, World Bank, September 1992. 13 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

A joint World Bank and IFC report4 cites5 data supporting the conclusion that smallholder expansion of cultivated areas for non-food crops and cash crops does “not appear to be a primary mover behind encroachment into forested areas”.6 Of the crops examined (clove, coconut, coffee, oil palm, rubber, sugar cane, tea, and tobacco) only oil palm has seen a major expansion since the early 1990s7. Although forest degradation and loss involves many actors and many causes, and smallholders certainly play a role, the report concludes that commercial expansion of oil palm estates has been more serious than smallholder incursions in recent times. In terms of the underlying causes of deforestation, Global Forest Watch (GFW)/ Forest Watch Indonesia (FWI)8 mentions governance issues, including unclear legal status of land, inappropriate land use allocations, weak enforcement, land conflict, industrial overcapacity, poverty and landlessness, and regional government revenue needs. The World Bank report also highlighted weak incentives for sound and sustainable forest management and noted that licenses have been granted for timber harvesting and conversion of forested lands into plantation crops. Acts of short-term opportunism had also occurred, with some licensees focusing on harvesting timber, rather than on long-term plantation development. “The land claims of commercial operations, usually granted from the centre, may also displace local communities or constrain their livelihood opportunities on traditionally used areas,” the World Bank report notes. Overall, the existing incentives favor continued plantation development over smallholders, the World Bank report concluded. 1.3

Private sector development of oil palm

Since the late 1980s, private estates have played an increasingly important role in oil palm expansion. By the late 1980s, the World Bank and most other donors that supported the NES schemes had reached the conclusion that investments via public sector tree crop corporations (PTPs) were not suitable for further smallholder developments. By 1989, the World Bank was advising that ―The public sector estates companies (PTPs) succeeded in planting large areas for smallholders, but now face major debt servicing obligations and operational inefficiencies….the PTPs will need to return to their role as commercial enterprises…‖.9 As outlined in the 1989 strategy, the World Bank then saw the private sector as the major driver for growth. Private sector oil palm development accelerated rapidly in the 1990s and by 2002, over half the planted area of 4.1 million hectares was owned by private companies, 30 percent by smallholders, and 13 percent by state-owned companies. By 2005, the area planted had expanded to over 6 million hectares. Many private companies used forestry exploitation to help defray the cost of plantation development or as a primary objective to earn revenue.

4

―Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits‖, World Bank, 2006. World Bank report cites Minister of Agriculture, Area and Production of Estate Crops, 1993 to 2002. 6 ―Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits‖, World Bank, 2006. 7 Cocoa, if included, would have had an impact. 8 ―The State of the Forest: Indonesia‖, Forest Watch Indonesia and Global Forest Watch, Washington DC, USA, 2002. 9 ―Indonesia: Strategies for Sustained Development of Tree Crops‖, World Bank, 1989 and ―Indonesia: Strategies for Sustained Development of Tree Crops, World Bank, 1989, Volume II‖. 14 5

Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

The Asian financial crisis hit Indonesia in 1997–98, resulting in a massive devaluation of the rupiah. The combination of the growing attraction of export earnings, the high international price for CPO, the low cost of production, and vast available forest/grassland areas caused the Center for International Forestry Research to conclude ―Oil palm is seen to emerge as the winner on all counts, just as the IMF has endorsed further development of tree-based cash crops‖.10 Rural oil palm producers were far better placed financially than their counterparts in other agricultural sectors. However, achieving the potential livelihood benefits for small oil palm producers in the longer term has been undermined by the productivity gap between smallholder yields and plantation yields due to low quality planting material, poor husbandry, lack of knowledge, and lack of fertilizers. For instance, Zen et al, 200511 notes, ―over half the individual smallholder plantings in the 2000s are still being made with inferior lowyielding trees, and it is crucial to check this practice which almost halves subsequent oil palm outputs for over 25 years.‖ Based on survey data from one province in Indonesia, an IFC report from 200612 showed that average smallholders achieved only 24 percent of the value added per unit of crop (gross margin/kg of fresh fruit bunches) earned by average plantations, and only 12 percent of the amount earned by best practice plantations. A best practice plantation‘s value added per unit crop was only 44 percent of that earned by a best practice CPO mill, illustrating the value of the product captured in the downstream processing, as in many other agribusiness value chains. The higher oil content of FFB from plantations ―explains the current reluctance of large palm oil companies to expand their supply from smallholders‖.13 Employment is far lower on oil palm plantations than on smallholdings on a per hectare basis. World Bank monitoring reports on the oil palm industry have become less frequent since the World Bank ended its lending for tree crop development. Forestry, on the other hand, has become more regularly monitored as activities in that sector have expanded. Yet the two sectors are closely related, as confirmed by the World Bank in 2006. The continued expansion of oil palm planting means increasingly marginal areas are used for production, with mounting environmental risk. 1.4

IFC’s earlier engagements in oil palm

Against the backdrop of World Bank experience in the Indonesian oil palm sector, including the challenges and pitfalls it had encountered, IFC embarked on one of its first oil palm projects in 1988. In 1990, this project turned into an investment. Between 1990 and 2002, IFC concluded several investments with different palm oil producers.

10

Potter L. and Lee J., ―Tree Planting in Indonesia: Trends, Impacts and Directions‖, Center for International Forestry Research, December 1998. 11 Zen Z., Barlow C. and Gondowarsito R., ―Oil Palm in Indonesian Socio- Economic Improvement – A Review of Options‖, The Australian National University, 2005. 12 ―Value Chain Analysis for Aceh Palm Oil Sector‖, IFC, 2006. The CAO notes that data from one province is not representative of other provinces due to many differences between them. However, this report was an IFC report that provided an in-depth analysis of the palm oil value chain. 13 ―Value Chain Analysis for Aceh Palm Oil Sector‖, IFC, 2006. 15 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

The records confirm that IFC‘s experience in the Indonesian oil palm sector was consistent with the experience of the World Bank. The results of due diligence reviews for each project assessed, including some that did not materialize as investments, listed issues of concern to IFC. These concerns remained a challenge for IFC management for the duration of these investments. Among other things, IFC routinely noted its concerns about non-compliance with environmental and social standards and guidance, ongoing security issues, and unresolved land disputes. Several of these investments were still active at the time when the initial Wilmar investment was appraised and approved. In a Board paper dated March 2002, IFC noted that it had placed all its activities in Indonesia under review since April 2001 due to the difficult business and legal environment. However, in recognition of recent modest improvements in the business environment, IFC agreed in 2002 to proceed with the trading facilities investments, which had been approved by the Board in January 2001, but had been suspended since then. The investment proposed to the Board in 2002 would allow for the completion of plantation development, which is labor-intensive, thereby providing permanent jobs to local populations. These earlier investments involved development of land for the establishment of oil palm plantations; the construction and commissioning of associated CPO mills; and in one case, additional support infrastructure. In 2001, the IFC Board took particular interest in the environmental risks associated with one of these investments and was satisfied by management that this project served as a model for oil palm development in Kalimantan. This followed a special site visit to the project to assess land use issues and relationships with local communities. For this investment, IFC management also promised the Board that IFC was in the process of updating its knowledge of the environmental and social problems associated with the sector and country and gave an assurance that all IFC policy provisions were being met. IFC was working with the company to formalize and expand its existing community development programs, a relatively new approach that was meant to serve as a model for improving other existing oil palm plantations with similar issues. With the exception of an early first investment, which was done prior to the IFC procedure of categorization, all these investments were categorized either ‗A‘ or ‗B‘. In various reports—the Annual Monitoring Report Reviews (AMRR), Back-to-Office (BTO) reports, Corrective Action Plans (CAP), and Environmental Review Summaries (ERS)—management assessed and reported non-compliance with IFC‘s policy provisions and guidelines and identified how infringements were being addressed, if at all. For one project, a co-investor with IFC independently commissioned an environmental review in 2002 to see whether that particular project complied with World Bank and IFC environmental, health and safety, and social policy provisions and guidelines. The following year, IFC itself raised concerns about the same issues and considered withdrawing from this particular investment due to the increased reputational risk it presented, noting that the issues were similar to those in other Indonesian oil palm investments. For another Indonesian palm oil project, contemporaneous with Wilmar, 16 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

IFC debated the social and environmental issues involved and agreed to pay extra attention to these in the AMRRs. Overall, AMRRs, BTOs, CAPs, and the ERS record numerous problems and slowness in alleviating or mitigating the concerns at the project level. A 2006 IFC study of the palm oil value chain in Aceh identified the following issues of concern: poor returns to smallholders, lack of access to services, and the need for improved industry environmental management and better interaction with local communities. 1.5

Development of the Wilmar Group

Wilmar International Limited was founded in 1991 as a joint partnership between a Malaysian national, Mr. Kuok Khoon Hong, and an Indonesian national, Mr. Martua Sitorus. It commenced operations as a palm oil trading company. Besides his engagement and ownership in Wilmar, Mr. Kuok has interests and close relationships with the Kuok Group, a Malaysian-based agribusiness conglomerate. In 2007, Wilmar bought the Kuok Group‘s palm plantation business, increasing Wilmar‘s planted oil palm acreage and land bank. In addition to his engagement and ownership in Wilmar, Mr. Martua Sitorus has interests in and a close relationship with Ganda Group Indonesia, an Indonesian plantation-operating group. The CEO and President of Ganda Group, Mr. Ganda and Mr. Sitorus, respectively, were involved in the establishment and management of PT Karya Prajona Nalayan (PT KPN), which became part of Wilmar International Limited. Wilmar explains on its public web site and in its annual reports: ―Over the years, we have established a resilient integrated agribusiness model that captures the entire value chain of the agricultural commodity processing business, from origination and processing to the branding, merchandising and distribution of a wide range of agricultural products. Through scale, integration and the logistical advantages of our business model, we are able to extract margins at every step of the value chain, resulting in significant operational synergies and cost efficiencies‖. In 1991, when Wilmar started engaging in the merchandising of palm oil in Indonesia, it acquired a land bank of approximately 7,100 hectares in Western Sumatra. By 2002, the plantation area was stated to have reached 80,000 hectares. In 2006, Wilmar announced a proposed merger with the Kuok Group‘s palm plantation, edible oils, grains, and related businesses (PGEO Group Sdn Bhd and PPB Oil Palms Berhad) in a deal worth up to US$2.7 billion. In a separate transaction, Wilmar announced a restructuring exercise to acquire the edible oils, grains, and related businesses of parent company Wilmar Holdings Pte Ltd, including interests held by Archer Daniels Midland Asia Pacific and its subsidiaries in these businesses, for US$1.6 billion. The company was renamed Wilmar International Limited on July 14, 2006, upon completion of the reverse takeover of Ezyhealth Asia Pacific Ltd. In 2006, Wilmar also concluded a major production capacity expansion drive through the completion of three refineries, three fractionation plants, four palm kernel crushing plants, and four palm oil 17 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

milling plants. In parallel, Wilmar expanded its oil palm plantation acreage through the acquisition of five plantation companies (with a combined land bank of 85,000 hectares in Kalimantan, Indonesia), the acquisition of 25,000 hectares of land bank by two existing subsidiaries, and the acquisition of a plantation company with a land bank of 30,000 hectares in Jambi, Sumatra. As of 2008, Wilmar was one of the world‘s largest processors and merchandisers of palm and lauric oils, and one of the largest plantation companies in Indonesia/Malaysia. The assets of the Wilmar Group were valued at US$17 billion. A net profit of US$1.53 billion was reported (Wilmar 2008 Annual Report). In Indonesia, its plantations are located in Sumatra, West Kalimantan, and Central Kalimantan (southern region), while in Malaysia, they are located in the states of Sabah and Sarawak. As of December 31, 2008, Wilmar owned approximately 570,000 hectares of plantation land, of which 223,000 hectares were planted, according to its 2007 and 2008 Annual Reports. Wilmar states that it intends to grow its plantation business through greenfield projects and acquisitions. Total planted area is expected to triple within a decade through new plantings of about 40,000 hectares per year.14 1.6

Development of RSPO

In 2001, the World Wildlife Fund (WWF) initiated an exploration of the possibilities of forming a voluntary international organization to establish sustainable practices in the palm oil sector. In 2004, the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) was formally established. RSPO is composed of Ordinary Members in seven different sectors—oil palm growers, palm oil processors and/or traders, consumer goods manufacturers, retailers, banks and investors, environmental/nature conservation NGOs, social/developmental NGOs—as well as Affiliate Members. It currently has over 250 Ordinary Members and close to 100 Affiliate Members. The objective of the RSPO is to become the central body for allowing certification of sustainable palm oil. To this end, it has adopted eight principles:  Principle 1. Commitment to transparency  Principle 2. Compliance with applicable laws and regulations  Principle 3. Commitment to long-term economic and financial viability  Principle 4. Use of appropriate best practices by growers and millers  Principle 5. Environmental responsibility and conservation of natural resources and biodiversity  Principle 6. Responsible consideration of employees and of individuals and communities affected by growers and mills  Principle 7. Responsible development of new plantings  Principle 8. Commitment to continuous improvement in key areas of activity. 14

Wilmar International Ltd., 2007 Annual Report, page 2. 18 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

Each principle also has a supporting range of criteria that provides guidance on how to perform to meet the intent of the principles. The criteria address both plantation operators and smallholders. In June 2007, RSPO approved a certification protocol with recommendations for a complete scheme for certifying palm oil production using the RSPO Principles and Criteria. In October 2008, RSPO finalized the Supply Chain Certification System, which establishes procedures to guarantee that all facilities that are part of the supply chain of RSPO-certified palm oil production comply with relevant requirements. Wilmar joined RSPO in August 2005. IFC joined in November 2005. 1.7

Growth and development of civil society in Indonesia

In the 1970s and 1980s, while oil palm planting by state-owned PTPs and smallholders was rapidly expanding, the role of civil society was negligible. Land development decisions in the NES era, for example, followed a top-down process where the PTPs, the Direktorate General of Estates, and local government coordinated the steps for the required approvals. Local leaders were consulted, but the systematic participation of local people in decision making was not common. As a result, local knowledge on land and water quality, traditional foods and medicines, forest and grassland management, and biodiversity and its economic and social contribution were not adequately considered. Mapping and environmental considerations overall were inadequate. Accordingly, the value of land and natural resources to local people and their customary practices and belief systems was underestimated prior to oil palm plantation development. This situation continued in the 1990s, when private sector oil palm growth started to boom. In the last ten years, however, greater expression of local peoples‘ interests has emerged through the growth of community-based organizations and NGOs. These groups, which have developed partnerships with international NGOs, have increasingly developed the capacity to monitor and report on the local situation, to exchange information among different provinces, and to articulate the views of local people. The virtual absence of tree crop sector reviews by the World Bank Group in the last 20 years has left an information gap that is partially being filled by the NGOs. World Bank forestry sector work has shown the link between commercial oil palm development and deforestation. A World Bank sector report highlighted that ―large plantation investments tend to have the support of national and provincial governments in terms of permitting and licensing, as well as access to land. In contrast…smallholders, during recent decades, have not had important pathways for acquiring land, nor the security to warrant conversion into agricultural uses on a large scale‖.15 1.8 Current and future situation and the concerns of CAO complainants

15

―Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits, World Bank, 2006. 19 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

The area planted with oil palm has approximately doubled in the past decade and is estimated to exceed 7 million hectares as of 2009. Private plantation owners occupy the largest area, exceeding smallholders and public sector plantation owners. Oil palm national planting targets, as expressed in various sources, are upwards of 20 million hectares, or a tripling of the current area. The complainants have drawn attention to claimed violations of IFC‘s procedures and policies provisions, as well as other general concerns. The evidence put forward in reports compiled by international NGOs is consistent with the experiences of IFC in its pre-Wilmar engagements, and with many of the issues faced in the earlier WBG/NES era. At the CAO audit team meeting in Jakarta in March 2009, these complaints were confirmed. In addition, complainants raised issues that, according to them, will impact them in the future. They noted that continued oil palm development, without corrective actions to ensure that their key concerns are addressed, would likely lead to further losses of land by indigenous people, failure to achieve sustainable livelihoods for small farmers, and that this may lead to future poverty. They raised concerns about low smallholder productivity and the large gap in per hectare profitability compared to plantations; lack of access to financial and technical services; and lack of adequate representation in planning and decision making at the plantation company and palm oil industry levels.


2. CAO Findings 2.1

IFC No. 20348–Wilmar Trading (2004)

CIC review, August 13, 2003; Investment Review Meeting, November 10, 2003; Board approval, April 27, 2004; Commitment, June 23, 2004; Renewed (2005); MAM, May 23, 2005; Commitment, November 17, 2005. IFC states: ―Wilmar Trading is the merchandising and trading arm of Wilmar Holdings,… IFC's support would facilitate Wilmar Trading to finance its 2003/2005 export program and allow continued sustainable long-term growth in a sector where Indonesia has a strong comparative advantage. The project is intended to enable Wilmar Trading to scale up its off take of crude palm oil (CPO) from palm oil plantations in Indonesia and process them into refined oil‖.16 The investment in Wilmar Trading was reviewed according to the 1998 Environmental and Social Review Procedure (ESRP) and the 1998 Safeguard Policies. 2.1.1

IFC recognized, in its initial contacts with Wilmar, that:  possibilities for further business opportunities in Wilmar existed  a successful first investment would set a precedent for likely future investments in Wilmar  a Category ‗C‘ rating would, according to IFC, greatly improve the chance of successfully closing this first deal.

2.1.2 IFC stated, in the Summary of Proposed Investment (SPI) document and the Board presentation papers, that this investment would be perceived as an endorsement by IFC of the Indonesian oil palm sector. In these same documents, IFC recognized the high sensitivity of social issues within the sector. 2.1.3 IFC identified the development outcome of this project as including a positive effect on other players in the supply chain, such as farmers who would benefit from increased demand, as well as local businesses providing services. However, the development indicators selected by IFC for monitoring progress in these key areas ignored these projected development outcomes. In particular, IFC did not address the livelihood and economic issues faced by smallholders or plantation workers in the supply chain. 2.1.4 The 1998 Environmental and Social Review Procedure requires that categorization depends upon the type, location, sensitivity, and scale of the project, as well as the nature and magnitude of its potential social and environmental impacts. IFC project documentation makes it clear that the funds were intended to maintain or increase crude palm oil (CPO) off-take and that positive outcome for farmers and local businesses were anticipated in the crude palm oil supply chain. 16

―Summary of Proposed Investment (SPI)‖ for IFC No. 20348. 21 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

However, IFC categorized this investment as a Category ‗C‘ project, based on the argument that as a trade facility, the project would have limited, or no, environmental or social impacts. It therefore excluded the supply chain from its investment decision making process. 2.1.5 The CAO finds that the direct effect of IFC‘s category ‗C‘ decision was that it excluded the assessment and monitoring of the development outcomes and impacts in the supply chain. 2.1.6 The CAO notes that IFC‘s environmental and social department (CES) initially assigned a Category ‗B‘ to this investment. The CAO also notes that differences in opinion existed between CES and the Investment Department on the required scope of the assessment of project impacts and on the categorization. The position of the Investment Department that the investment be categorized a Category ‗C‘ project prevailed. 2.1.7 The CAO finds that IFC‘s categorization and approach to environmental and social due diligence was inconsistent with IFC‘s own analysis of this project‘s identified projected outcomes, including the sensitivity of the environmental and social issues inherent in the sector and country. 2.1.8 The CAO finds that IFC therefore failed to meet the intent of its policies and its project specific promises to the Board. The CAO therefore finds that this investment was incorrectly categorized as a Category ‗C‘ project.

2.2

IFC No. 24644–Delta Wilmar CIS (2006)

CIC Review, February 13, 2006; Investment Review Meeting, June 7, 2006; Board approval, June 27, 2006; Commitment, July 5, 2006. IFC states: ―Delta-Wilmar CIS will construct, equip and place into operation a 1,500 metric ton per day crude palm oil (CPO) refinery in Ukraine. IFC‘s expected contribution to the project would include: promoting a ―South-South‖ investment from an existing IFC client specialized in the trade of agricultural commodities (Wilmar) to a manufacturing plant in Ukraine; and providing long-term finance which is not otherwise available in Ukraine.‖17 The investment in Delta Wilmar was reviewed according to the 1998 Environmental and Social Review Procedure (ESRP) and the 1998 Safeguard Policies. 2.2.1 IFC‘s environmental and social department (CES), upon initial consideration of this investment in November 2005, proposed that an ‗A‘ categorization be assigned and a comprehensive environmental and social 17

Summary of Proposed Investment (SPI) for IFC No. 24644. 22 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

assessment be undertaken of both the Ukrainian refinery operation and its Indonesian palm oil supply chain. 2.2.2 IFC, in November 2005, expressed concerns about Wilmar‘s response to social and environmental issues and concerns raised related to its supply chain in Indonesia. 2.2.3 IFC stated in January 2006 that it observed significant improvements in the environmental and social performance of Wilmar. 2.2.4 IFC noted in January 2006 that its analysis indicated a significant improvement in the management of environmental and social issues within the Wilmar Group. 2.2.5 IFC also noted that Wilmar did not have a fully functioning environmental and social management system in place at the time of this project investment decision. 2.2.6 IFC subsequently revisited the extent of the scope of the assessment and concluded that the refinery operation should remain within the scope, but that the supply chain should be excluded. 2.2.7 IFC had internal differences of opinion about the appropriate scope of the assessment of the project‘s impact, and specifically whether the supply chain to the refinery should or should not be included. As previously, the position of the Investment Department prevailed. The supply chain was excluded on the basis that crude palm oil would be purchased on the open market, and therefore was not traceable to areas of plantations; and that IFC was satisfied that Wilmar had improved its ability to manage reputational risk connected to the supply chain. 2.2.8 Taking into consideration the refinery alone - and excluding its supply chain - IFC categorized the investment as a Category ‗B‘ project. 2.2.9 The CAO notes that IFC argues that the palm oil is not traceable due to Wilmar‘s procurement process. Yet, at the same time, IFC states that the refinery is not engaging in commodity type of purchasing since the origin of most of the palm oil is known. 2.2.10 The CAO finds that IFC‘s analyses in 2005 and 2006 should have considered the extent to which Wilmar was establishing control over its CPO suppliers, especially as Wilmar‘s 2006 Annual Report stated that its strategy was to develop a vertically integrated business, that captured value and controlled costs at all points of the supply chain. The same annual report disclosed that an independent third party was able to verify that Wilmar‘s palm oil was traceable throughout the entire supply chain.


2.2.11 The CAO finds that IFC‘s decision to exclude the palm oil supply chain contradicts Wilmar‘s stated business strategy. 2.2.12 The CAO finds that IFC‘s stated inability to trace CPO to specific plantation areas in Indonesia is incorrect and is therefore not a valid argument for excluding a supply chain with social and environmental concerns that are well documented. The CAO finds this inconsistent with the intent of IFC‘s policies and mandate. 2.3

RSPO 2.3.1 In 2005, RSPO was a newly formed, member-regulated industry association. IFC notes that the establishment of the RSPO was an important consumer-driven development, and that Wilmar became a member and supported the RSPO principles. 2.3.2 The CAO finds that Wilmar‘s stated support of the RSPO principles cannot substitute the application of IFC‘s policies, procedures, and standards. The IFC‘s Performance Standards are more comprehensive, and provide safeguards in areas that the RSPO principles do not address. RSPO had no established independent verification process in operation to verify performance on the ground at the time of the investments.

2.4

Technical assistance 2.4.1 IFC recognized that poor management practices in the palm oil supply chain were a reputational risk. In response, in 2006, IFC proposed and started to developed a technical advisory program intended to promote sustainable practices along the supply chain and to mitigate in part the reputational risk of the proposed investments in Wilmar. IFC stated that this program would provide tools to improve traceability, address supply chain issues, and introduce incentives related to those smallholders from which Wilmar obtained CPO. 2.4.2 The CAO finds that as of 2009, only one limited scope technical advisory project had been approved. A small grant (US$ 211,000) to the London Zoological Society, in association with Wilmar and financed by the Global Environment Fund (GEF) under the Biodiversity and Agricultural Commodities Program (BACP), seeks to address biodiversity concerns.

2.5

IFC No. 25532–Wilmar WCap (2006)

CIC Review, October 26, 2006; Investment Review Meeting, November 30, 2006; Board approval, December 20, 2006; Commitment, February 9, 2007. IFC states: ―The project is intended to enable Wilmar Trading Pte Limited…, to meet its working capital needs to purchase crude palm oil (CPO) from palm oil plantations in Indonesia and process them into refined oil for export. IFC's support is essential to 24 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

enable the company to finance its export program and allow continued sustainable longterm growth in a sector where Indonesia has a strong comparative advantage and will be a good illustration of IFC‘s support for good sponsors in a socially sensitive sector. The project will ensure the continuous operation of the CPO supply chain and the preservation of all economic interests and employment associated with that chain such as plantation, transportation, storage, processing and shipping.‖18 The investment in the Wilmar trade facility (Wilmar WCap, IFC No. 25532) was reviewed according to the 2006 Environmental and Social Review Procedure (ESRP) and the 2006 IFC Performance Standards. 2.5.1 IFC assessed the performance of a small sample of Wilmar plantations in some detail as part of its due diligence review. 2.5.2 IFC attached significance to Wilmar‘s membership of the RSPO with regard to social and environmental issues. 2.5.3 IFC was aware of well-documented civil society concerns about the sustainability of plantation development and operations in West Kalimantan. 2.5.4 IFC‘s Summary of Proposed Investment (SPI) focuses on Wilmar‘s ability to manage the palm oil supply chain and to extract value from it. 2.5.5 IFC Performance Standards state that adverse impacts associated with supply chains shall be considered where low cost labor is a factor, or where the resource utilized is ecologically sensitive. 2.5.6 IFC Performance Standards state that where the client has commercial leverage over its suppliers, IFC will expect the client to work with its suppliers to propose mitigation measures to increase their performance. 2.5.7 IFC categorized this second investment in the trade facility as a Category ‗C‘ project, the same as its categorization of the first Wilmar trading investment. The decision was again based on IFC‘s argument that as a trade facility, the project would have limited, or no, environmental or social impacts. It therefore excluded the supply chain from its investment decision making process. 2.5.8 The CAO finds that both impacts on low cost labor and ecologically sensitive resources are directly relevant to the palm oil sector. 2.5.9 The CAO again finds this categorization inconsistent with IFC‘s policy and procedural provisions.

18


2.5.10 The CAO finds that the exemption of ―financing aimed at improving the efficiency of capital‖ under the 2006 procedure was not applicable for this investment. 2.5.11 The CAO finds that IFC‘s decision to categorize the investment as a Category ‗C‘ project minimized the environmental and social impact assessment of the investment. The effect was that applicable Performance Standards were not triggered.

2.6

IFC No. 26271–Delta Wilmar CIS Expansion (2008)

CIC Review, June 11, 2008; Investment Review Meeting, August 25, 2008; Board approval, October 22, 2008; Commitment, November 13, 2008. IFC states: ―Delta-Wilmar CIS, a palm oil refinery and shortening manufacturer and current IFC client in Ukraine, will increase its capacity and invest in related infrastructure at its plant near the Yuzhny port in Odessa region. IFC‘s expected contribution to the project would include: promoting a ―South-South‖ investment from an existing IFC client specialized in the trade of agricultural commodities (Wilmar) to a manufacturing plant in Ukraine; and providing long-term finance which is not otherwise available in Ukraine.‖19 Project 26271, Delta Wilmar CIS expansion, was reviewed under the 2006 Performance Standards and the 2007 ESRP. 2.6.1 IFC categorized this second investment in the refinery as a Category ‗B‘ project, the same as its categorization of the first Delta Wilmar investment. 2.6.2 IFC Performance Standards state that adverse impacts associated with supply chains will be considered where low cost labor is a factor, or where the resource utilized is ecologically sensitive. 2.6.3 IFC Performance Standards state that where the client has commercial leverage over its suppliers, IFC will expect the client to work with its suppliers to propose mitigation measures to increase their performance. 2.6.4 IFC reviewed a limited number of Wilmar plantations, on the basis of protecting IFC‘s reputation. 2.6.5 IFC again argued that it was unable to trace the origin of the crude palm oil procured, and that an estimated 4 percent of the CPO processed originates from Wilmar owned plantations. This estimate is identical to the one made by IFC in 2006. 19


However, IFC had information that Wilmar‘s oil palm plantation acreage as well as its land bank for future oil palm development had grown significantly between 2006 and 2008. 2.6.6 The CAO finds that IFC‘s focus on whether CPO is traceable back to Wilmar-owned plantations is inconsistent with IFC‘s Performance Standards, which require a broader assessment of suppliers and supply chains. 2.6.7 The CAO finds that IFC failed to correctly assess the supply chains related to its investment in Delta Wilmar Expansion, thereby limiting the scope of IFC‘s environmental and social impact assessment of the investment. The effect of this was that applicable Performance Standards were not triggered. 2.7

Findings relevant for all four investments 2.7.1 The CAO finds that IFC was aware for more than twenty years that there were significant environmental and social issues and risks inherent in the oil palm sector in Indonesia. This awareness was gained through World Bank experience that was well documented, from numerous IFC projects appraised in the sector and country from the 1980s and onwards, and monitoring and reporting from ongoing IFC investments in the oil palm sector in Indonesia. 2.7.2 The CAO finds that IFC had no specific strategy for engaging in the Indonesian oil palm sector, even though it recognized the sensitive social, environmental, and governance issues inherent in the sector in Indonesia. In the absence of a specific strategy, the prevailing IFC business strategy that favored deal-making applied. 2.7.3 The CAO finds that, although IFC‘s policy provisions became more stringent in April 2006, IFC approved two Wilmar investments after 2006 without any significant change in the scope of its due diligence compared to its Wilmar investments prior to 2006. 2.7.4 The CAO finds that, despite extensive documentation of social and environmental issues in the oil palm sector in Indonesia, as well as IFC‘s own experiences with several other investments in the sector in Indonesia, IFC took a de minimis approach so as to exclude assessments of the supply chains. 2.7.5 The CAO finds that the overall approach taken by IFC in this series of investments with the Wilmar Group has sought to insulate IFC from the real impacts of its investments through its approach to categorization. The approach set the boundaries of the areas of influence of the projects so that the palm oil supply chain was excluded. 2.7.6 The CAO finds this approach counter-productive to IFC‘s mission of reducing poverty and improving lives, when it was clear from the earliest project documentation that IFC was fully aware of the significance of its engagement with 27 Audit Report C - I - R6 - Y08 – F096

the Wilmar Group, and the challenges that existed within the Indonesian palm oil sector. 2.8

Compliance with National Laws 2.8.1 IFC did not assess the Wilmar plantation operations compliance with national laws in its due diligence of its Wilmar projects, since IFC decided to exclude the plantation operations from the scope of the due diligence 2.8.2 The CAO finds that in November 2007 and January 2008, IFC and Wilmar acknowledged shortcomings in how its policies were applied on the ground. This included acknowledgment of failure by the plantation operations to comply with national legal requirements related to permits and standards, and disclosure of environmental impact assessments (EIA). 2.8.3 Because IFC excluded legal compliance of the plantation operations from its due diligence reviews, IFC failed to identify legal non-compliance issues.


3. 3.1

CAO Conclusions

Observation 3.1.1 The CAO concludes that IFC had no specific strategy that provided guidance for engagement in the Indonesian palm oil sector, despite the recognized social, environmental, and governance sensitivity of the sector, prior IFC and WBG experience, and IFC‘s own recognition of the significance of its engagement in the sector. 3.1.2 The CAO concludes that, from a due diligence perspective, IFC‘s environmental and social review procedures do not adequately address the particular characteristics of trade financing, or other similar kinds of investments. At present, there is no procedure implemented for such investments that addresses the sector, country and commodity based risks. 3.1.3 The CAO concludes that the difference in scope of environmental and social reviews for a category ‗A‘ or ‘B‘ project, versus a category ‗C‘ project is considerable. As a result, IFC is exposed to the possibility that significant internal and external commercial pressure is placed on IFC‘s categorization process to decide a Category ‗C‘ result.

3.2

Non-compliance Issues 3.2.1 The CAO concludes that IFC did not meet the intent or the requirements of the Performance Standards in its assessment of the Wilmar trade facility investment (Wilmar WCAP, IFC No. 25532), and that the project should not have been categorized as ‗C‘. The ‗C‘ categorization led to an assessment that was too narrow in its scope and too limited in its execution, and that in turn failed to trigger assessment of applicable Performance Standards. 3.2.2 The CAO concludes that the IFC assessment of Delta Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271) failed to take into account the supply chain plantations and other companies and suppliers linked to the Wilmar Group, as required in the Performance Standards. This led to a scope of IFC‘s due diligence that was too narrow and limited, and that in turn failed to trigger assessment of applicable Performance Standards. 3.2.3 The CAO concludes that this narrow interpretation of the investment impacts—in full knowledge of the broader implications—was inconsistent with IFC‘s asserted role, mandate and commitment to sustainable development.


3.3

Underlying Causes for Non-compliances Identified 3.3.1 Commercial pressures were allowed to prevail and overly influence the categorization and scope and scale of environmental and social due diligence in the Wilmar Group investments. As a result, IFC‘s development mandate and mission were not robustly represented in the decision-making processes. 3.3.2 The significant differences between the social and environmental due diligence approaches for a Category ‗A‘ and ‗B‘ project versus a Category ‗C‘ project create pressure on IFC both internally and externally to structure an investment so that it falls within the Category ‗C‘ range. 3.3.3 Incorrect assumptions were made about the impact of certain types of financial products (trade facilities) without proper consideration of the sector and country context of the investment. IFC should not have assumed that a trade facility project would be a Category ‗C‘ without appropriate screening of the full context of the investment. IFC should have considered the impacts of its investment, rather than a narrow interpretation of specific financial flows. 3.3.4 IFC paid inadequate attention to civil society monitoring reports and concerns about continuing social, environmental, and economic problems in the oil palm industry in Indonesia.


TERMS OF REFERENCE

CAO terms of reference for an Audit of IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 December 03, 2008

Wilmar Group Indonesia Case of Forest Peoples Programme

About the CAO The CAO (Office of the Compliance Advisor/Ombudsman) is an independent office that reports directly to the president of the World Bank Group. The CAO reviews complaints from communities affected by development projects undertaken by the two private sector lending arms of the World Bank Group: the International Finance Corporation (IFC) and the Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). If CAO Ombudsman concludes that the parties are not willing or able to reach a facilitated solution, the case is transferred to the compliance arm of the CAO, CAO Compliance, to appraise whether the concerns raised in the complaint merit a compliance audit of IFC/MIGA. After a compliance appraisal has been completed, the CAO can choose only one of two options: to close the case, or to initiate a compliance audit of IFC/MIGA. The CAO discloses the findings of its compliance appraisal in an appraisal report to inform the president and boards of the World Bank Group, senior management of IFC/MIGA, and the public about its decision. If the CAO decides to initiate a compliance audit as a result of the appraisal, the CAO will draft a Terms of Reference for the audit in accordance with the CAO Operational Guidelines. For more information about the CAO, please see www.cao-ombudsman.org

Background to Concerns Leading to the Compliance Audit

IFC has undertaken three investments with the Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348), Delta - Wilmar (IFC No. 24644), and Wilmar WCap (IFC No. 25532). Nineteen representatives of civil society organizations (CSOs) filed a complaint under the lead of Forest Peoples Programme, claiming that Wilmar Group’s activities in Indonesia violated a number of IFC standards and requirements. CAO Ombudsman transferred the IFC-related allegations to CAO Compliance for a compliance appraisal; CAO Ombudsman continues to work on resolving other matters raised in the complaint through negotiations between the parties. IFC’s involvement in Wilmar Group started in 2003 with its first investment, followed by two further investments in 2006. On October 2008, IFC approved a fourth investment, the Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271). The Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271) approved in October is not within the scope of this audit, since the complaint received by CAO only refers to the three first investments.

Actions by CAO Compliance 2007 July 18

Complaint received by the CAO from 19 CSO representatives under the lead of Forest Peoples Programme. The complaint was dated July 18, 2007. 2008

March 26

September 4

CAO Compliance received the case for appraisal after CAO Ombudsman closed the negotiations on claims related to IFC. CAO Ombudsman continues to support a parallel process of negotiated dispute resolution on the remaining issues in the complaint. Appraisal report disclosed by CAO Compliance.

December 3

CAO Compliance discloses the Terms of Reference for the audit

CAO terms of reference for an Audit of IFC

C-I-R6-Y08-F096

2

Scope of the Audit of IFC The overall scope of the compliance audit is to assess the reasonableness of IFC’s approach to these investments based on its mission, experience, and guidance. This includes an assessment of: •

Whether the current procedures, and established practices, provide sufficient and correct guidance to staff in assessing upstream supply chain issues to ensure that the outcomes of the investments made meet the intent of applicable policies, as well as IFC’s mission and mandate.

•

How IFC assured itself that these investments would achieve an outcome consistent with IFC’s development mission, and how earlier experiences of achieving sustainable development outcomes within the region, the sector, and with the client were considered by IFC during its review process.

•

Whether the allocation of Category B and C to these investments was reasonable taking into account the specifics of the sector, the region, earlier experiences; and whether the allocated categorization, although consistent with the established practice of staff at the time, were consistent with IFC’s environmental and social policies and standards at the time of the different investments.

•

Whether IFC’s rationale for defining the upstream supply chain as not associated with, and outside the area of influence of, their investments was reasonable and correct taking into account IFC’s policies, mandate, and mission.

The scope of the audit also includes developing an understanding of the immediate and underlying causes for any non-compliance identified by the CAO. The scope of CAO Compliance appraisals and audits are limited to the issues raised in the request, and related to the complaint. CAO can not, accept an expansion of the scope defined in the request, or expansion away from issues related to the complaint. The complainant listed the following issues as of general concern in their original complaint to the CAO: • • • • • • • • •

Illegal use of fire to clear lands Clearance of primary forests Clearance of areas of high conservation value Take over of Indigenous Peoples’ customary lands without due process Failure to carry out free, prior, and informed consultations with Indigenous Peoples leading to broad community support Failure to negotiate with communities or abide by negotiated agreements Failure to establish agreed areas of smallholdings Social conflicts triggering repressive actions by companies and security forces Failure to carry out or wait for approval of legally required environmental impact assessments

CAO terms of reference for an Audit of IFC

C-I-R6-Y08-F096

3

•

Clearance of tropical peat and forests without legally required permits.

A major underlying issue of concern is how a sustainable livelihood is achieved, or secured, for the impacted people. The complainants further detailed their concerns as violations of IFC Performance Standards and Safeguard Policies in the context of: compliance with applicable national laws, including host country obligations under international law; analysis of social and environmental risks and impacts in a Social and Environmental Assessment, and related action plans to address potential impacts; assessments and actions related to provisions given for land acquisition and involuntary resettlement; for biodiversity conservation and sustainable natural resource management, and for Indigenous Peoples and cultural heritage. The focus of compliance auditing is on IFC, and how IFC assured itself of project performance. The current scope of the audit is limited to compliance with IFC’s applicable policy provisions, and does not include an assessment of how IFC assured itself of compliance with applicable national laws. This limitation relates to the grouping by the CAO Ombudsman of the concerns raised by the complainant in three topic groups: • • •

Group One concerned the dispute between local communities in Sambas (Senuju, Sajingan Kecil and Sasak) and the Wilmar Group. Group Two concerned compliance with applicable national law. Group Three concerned compliance with IFC applicable policies provisions and procedures.

CAO Ombudsman closed Group Three due to not being amendable to resolution through the CAO Ombudsman process. Group three is the scope of this audit by CAO Compliance. Group One and Two remain, as of the date of this document, with CAO Ombudsman. Please see the CAO Ombudsman assessment report dated November 2007 on www.caoombudsman.org for further details.

Audit Criteria, Approach and Preliminary Timeline The audit criteria are the conditions for IFC’s involvement, including IFC policies, performance standards, guidelines, procedures, and requirements. IFC’s policies and guidelines are updated, improved, and changed over time. A significant change was the introduction of the Performance Standards on April 30, 2006. The policies, guidelines and procedures that apply to a project are determined by the date a project is approved by the IFC Corporate Investment Committee (CIC). The Performance Standards apply to projects approved by CIC as of April 30, 2006. Wilmar Trading (IFC No. 20348) was approved by CIC in August 2003. Therefore, the World Bank Group Safeguard Policies and the December 1998 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. CAO terms of reference for an Audit of IFC

C-I-R6-Y08-F096

4

Delta – Wilmar (IFC No. 24644) was approved by CIC in February 2006. Therefore, the World Bank Group Safeguard Policies and the December 1998 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. Wilmar WCap (IFC No. 25532) was approved by CIC in October 2006. Therefore, the IFC Performance Standards and the April 2006 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. The approach to the audit is described in the CAO Operational Guidelines (April 2007), and states that the working definition of compliance auditing adopted by CAO Compliance is as follows: “A compliance audit is a systematic, documented verification process of objectively obtaining and evaluating evidence to determine whether environmental and social activities, conditions, management systems, or related information are in conformance with the audit criteria. The audit will typically be based on a review of documents, interviews, observation of activities and conditions, or other appropriate means. The verification of evidence is an important part of the audit process.” CAO will, as per standard practice in conducting audits, hire an audit panel of three specialists. For this particular audit, CAO considers the following competences as necessary for the audit panel; • • • • •

In depth understanding of palm oil operations, plantations, and supply chains. Knowledge of the World Bank Group and IFC sector strategies. In depth understanding, experience and knowledge of IFC’s business, operations, procedures and practices. In depth knowledge of IFC’s Performance Standards, former Safeguard Policies, applicable Environmental and Social Review Procedures, as well as internal work practices. Experience and knowledge of auditing, legal practices, and the complexity of development institutions.

The preliminary time schedule is for CAO to have a draft audit report ready during February 2009. CAO’s Operational Guidelines state that the draft audit report is to be circulated to senior management of IFC and all relevant departments for factual review and comment. Comments should be submitted in writing to the CAO within 15 working days of receipt by the departments. Upon receiving comments from IFC on the draft, CAO Compliance will finalize the report. The final report will be submitted to the senior management of IFC for a response. A notification will be posted on the CAO’s Web site. IFC has 15 days to submit a written response to the CAO. The audit report and any response from IFC will then be forwarded to the Office of the President of the World Bank Group. The Office of the President will have no editorial input to the content of the audit report. The President may take the opportunity to discuss the audit findings with the CAO. Once the President is satisfied with the response by senior management of IFC, the Office of the President will provide clearance for the audit report and the response. The President retains discretion over clearance. After clearance, CAO Compliance will share the audit report and the senior management response with the World Bank Group Board and will disclose both documents on the CAO Web site. This indicates a public disclosure of the audit report no sooner than during April 2009. CAO terms of reference for an Audit of IFC

C-I-R6-Y08-F096

5

TERMS OF REFERENCE

CAO terms of reference for an Audit of IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 March 12, 2009

Wilmar Group Indonesia Case of Forest Peoples Programme

About the CAO The CAO (Office of the Compliance Advisor/Ombudsman) is an independent office that reports directly to the president of the World Bank Group. The CAO reviews complaints from communities affected by development projects undertaken by the two private sector lending arms of the World Bank Group: the International Finance Corporation (IFC) and the Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). When CAO receives a complaint, the CAO Ombudsman will undertake an assessment of the opportunities for collaborative settlement of the issues raised. If CAO Ombudsman concludes that the parties are not willing or able to reach a facilitated solution, the case is transferred to the compliance arm of the CAO, CAO Compliance, to appraise whether the concerns raised in the complaint merit a compliance audit of IFC/MIGA. After a compliance appraisal has been completed, the CAO can choose only one of two options: to close the case, or to initiate a compliance audit of IFC/MIGA. The CAO discloses the findings of its compliance appraisal in an appraisal report to inform the president and boards of the World Bank Group, senior management of IFC/MIGA, and the public about its decision. If the CAO decides to initiate a compliance audit as a result of the appraisal, the CAO will draft a Terms of Reference for the audit in accordance with the CAO Operational Guidelines. For more information about the CAO, please see www.cao-ombudsman.org

Background to Concerns Leading to the Compliance Audit

IFC has undertaken four investments with the Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348), Delta – Wilmar CIS (IFC No. 24644), Wilmar WCap (IFC No. 25532), and Delta- Wilmar Expansion (IFC No. 26271). IFC’s involvement in Wilmar Group started in 2003 with its first investment, followed by two further investments in 2006. On October 2008, IFC approved a fourth investment, the Delta–Wilmar CIS Expansion. In July 2007, nineteen representatives of civil society organizations (CSOs) filed a complaint under the lead of Forest Peoples Programme, claiming that Wilmar Group’s activities in Indonesia violated a number of IFC standards and requirements. In November 2007, CAO Ombudsman disclosed a “Preliminary Stakeholder Assessment” report. Based on division of topics made in the CAO Ombudsman report, CAO Ombudsman transferred IFC-related allegations to CAO Compliance for a compliance appraisal at two different occasions; in March 2008 CAO Ombudsman transferred what was defined as “Topic 3”, and in December 2008 CAO Ombudsman transferred what was defined as “Topic 2”.. For details on how CAO Ombudsman divided the complaint into three different topic areas, see the November 2007 CAO Ombudsman “Preliminary Stakeholder Assessment” report available on www.cao-ombudsman.org. CAO Compliance concluded on September 4, 2008 that the issues transferred from CAO Ombudsman in March 2008 merited an audit. See the CAO Compliance Appraisal report on www.cao-ombudsman.org for details. CAO Compliance disclosed Terms of Reference for the audit on December 3, 2008. The Delta–Wilmar CIS Expansion approved in October 2008 was not within the scope of the audit at the time when the first Terms of Reference was released on December 3, 2008. CAO Compliance concluded on March 11, 2009 that the issues transferred from CAO Ombudsman in December 2008 merited an audit. See the CAO Compliance Appraisal report on www.caoombudsman.org for details. In late December 2008, the CAO Vice President initiated a compliance appraisal of IFC’s fourth investment in Wilmar, the Delta- Wilmar Expansion. CAO Compliance disclosed an appraisal report on March 11, 2009. The appraisal report concluded that an audit was merited, and that the scope of the ongoing audit should be expanded to include the fourth investment, but stay within the issues transferred by CAO Ombudsman and originating from the July 2007 complaint to CAO. This revised Terms of Reference differs from the December 3, 2008 version by including the second transfer from CAO Ombudsman as well as the fourth IFC investment, the Delta- Wilmar Expansion.

CAO terms of reference for an Audit of IFC – expanded March 2009

2

C-I-R6-Y08-F096

Actions by CAO Compliance 2007 July 18

Complaint received by the CAO from 19 CSO representatives under the lead of Forest Peoples Programme. The complaint was dated July 18, 2007. 2008

March 26 September 4

CAO Ombudsman transfers issues related to IFC under what is referred to as “Topic 3” in CAO Ombudsman Preliminary Stakeholder Assessment report. Appraisal report disclosed by CAO Compliance.

December 3

CAO Compliance discloses the Terms of Reference for the audit.

December 17

CAO Ombudsman transfers issues related to IFC under what is referred to as “Topic 2” in CAO Ombudsman Preliminary Stakeholder Assessment report. CAO VP initiates compliance appraisal of the fourth investment, the DeltaWilmar Expansion. 2009 CAO Compliance discloses appraisal report addressing the issues transferred December 17. CAO Compliance discloses appraisal report addressing the fourth investment, the Delta- Wilmar Expansion. CAO Compliance discloses updated and expanded Terms of Reference for the audit.

December 18

March 11 March 11 March 11

Scope of the Audit of IFC The overall scope of the compliance audit is to assess the reasonableness of IFC’s approach to these investments based on its mission, policies, standards, experience, and guidance. This includes an assessment of: •

Whether the current procedures, and established practices, provide sufficient and correct guidance to staff in assessing upstream supply chain issues to ensure that the outcomes of the investments made meet the intent of applicable policies, as well as IFC’s mission and mandate.

•

How IFC assured itself that these investments would achieve an outcome consistent with IFC’s development mission, and how earlier experiences of achieving sustainable development outcomes within the region, the country, the sector, and with the client were considered by IFC during its review process.

•

Whether the allocation of Category B and C to these investments was reasonable taking into account the specifics of the sector, the region, earlier experiences; and whether the allocated categorization was consistent with IFC’s environmental and social policies and standards at the time of the different investments.


3

C-I-R6-Y08-F096

•

Whether IFC’s rationale for defining the upstream supply chain as not associated with, and outside the area of influence of, their investments was reasonable and correct taking into account IFC’s policies, mandate, and mission.

The scope of the audit also includes developing an understanding of the immediate and underlying causes for any non-compliance identified by the CAO. The scope of CAO Compliance appraisals and audits are limited to the issues raised in the request, and related to the complaint. CAO cannot accept an expansion of the scope defined in the request, or expand away from issues related to the complaint. The complainant listed the following issues as of general concern in their July 2007 complaint to the CAO: • • • • • • • • • •

Illegal use of fire to clear lands Clearance of primary forests Clearance of areas of high conservation value Take over of Indigenous Peoples’ customary lands without due process Failure to carry out free, prior, and informed consultations with Indigenous Peoples leading to broad community support Failure to negotiate with communities or abide by negotiated agreements Failure to establish agreed areas of smallholdings Social conflicts triggering repressive actions by companies and security forces Failure to carry out or wait for approval of legally required environmental impact assessments Clearance of tropical peat and forests without legally required permits.

A major underlying issue of concern is how a sustainable livelihood is achieved, or secured, for the impacted people. The complainants further detailed their concerns as violations of IFC Performance Standards and Safeguard Policies in the context of: compliance with applicable national laws, including host country obligations under international law; analysis of social and environmental risks and impacts in a Social and Environmental Assessment, and related action plans to address potential impacts; assessments and actions related to provisions given for land acquisition and involuntary resettlement; for biodiversity conservation and sustainable natural resource management, and for Indigenous Peoples and cultural heritage. The focus of compliance auditing is on IFC, and how IFC assured itself of project performance.


4

C-I-R6-Y08-F096

Audit Criteria, Approach and Preliminary Timeline The audit criteria are the conditions for IFC’s involvement, including IFC policies, performance standards, guidelines, procedures, and requirements. IFC’s policies and guidelines are updated, improved, and changed over time. A significant change was the introduction of the Performance Standards on April 30, 2006. The policies, guidelines and procedures that apply to a project are determined by the date a project is approved by the IFC Corporate Investment Committee (CIC). The Performance Standards apply to projects approved by CIC as of April 30, 2006. Wilmar Trading (IFC No. 20348) was approved by CIC in August 2003. Therefore, the World Bank Group Safeguard Policies and the December 1998 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. Delta – Wilmar (IFC No. 24644) was approved by CIC in February 2006. Therefore, the World Bank Group Safeguard Policies and the December 1998 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. Wilmar WCap (IFC No. 25532) was approved by CIC in October 2006. Therefore, the IFC Performance Standards and the April 2006 IFC Environmental and Social Review Procedure apply. Delta - Wilmar Expansion (IFC No. 26271) was approved by CIC in June 2008. Therefore, the IFC Performance Standards and the July 2007 IFC Environmental and Social Review Procedure apply.

The approach to the audit is described in the CAO Operational Guidelines (April 2007), and states that the working definition of compliance auditing adopted by CAO Compliance is as follows: “A compliance audit is a systematic, documented verification process of objectively obtaining and evaluating evidence to determine whether environmental and social activities, conditions, management systems, or related information are in conformance with the audit criteria. The audit will typically be based on a review of documents, interviews, observation of activities and conditions, or other appropriate means. The verification of evidence is an important part of the audit process.” CAO standard practice in conducting audits is to hire an audit panel of three specialists. Based on the December 2008 Terms of Reference, CAO hired three specialists. CAO does not see any need to change the members of the audit panel due to the expanded scope. For this particular audit, CAO considered the following competences as necessary for the audit panel; • • •

In depth understanding of palm oil operations, plantations, and supply chains. Knowledge of the World Bank Group and IFC sector strategies. In depth understanding, experience and knowledge of IFC’s business, operations, procedures and practices.


5

C-I-R6-Y08-F096

• •

In depth knowledge of IFC’s Performance Standards, former Safeguard Policies, applicable Environmental and Social Review Procedures, as well as internal work practices. Experience and knowledge of auditing, legal practices, and the complexity of development institutions.

The revised preliminary time schedule is for CAO to have a draft audit report ready late April or early May 2009. CAO’s Operational Guidelines state that the draft audit report is to be circulated to senior management of IFC and all relevant departments for factual review and comment. Comments should be submitted in writing to the CAO within 15 working days of receipt by the departments. Upon receiving comments from IFC on the draft, CAO Compliance will finalize the report. The final report will be submitted to the senior management of IFC for a response. A notification will be posted on the CAO’s Web site. IFC has 15 days to submit a written response to the CAO. The audit report and any response from IFC will then be forwarded to the Office of the President of the World Bank Group. The Office of the President will have no editorial input to the content of the audit report. The President may take the opportunity to discuss the audit findings with the CAO. Once the President is satisfied with the response by senior management of IFC, the Office of the President will provide clearance for the audit report and the response. The President retains discretion over clearance. After clearance, CAO Compliance will share the audit report and the senior management response with the World Bank Group Board and will disclose both documents on the CAO Web site. This indicates a public disclosure of the audit report no sooner than during June 2009.


6

C-I-R6-Y08-F096

LAPORAN AUDIT

Audit CAO atas IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 19 Juni 2009

Audit CAO atas investasi IFC dalam: Wilmar Trading (IFC No. 20348) Delta–Wilmar CIS (IFC No. 24644) Wilmar WCap (IFC No. 25532) Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271)

Kantor CAO (Compliance Advisor/Ombudsman) untuk International Finance Corporation (IFC) Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) Anggota Grup Bank Dunia

Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Ikhtisar Eksekutif Budidaya kelapa sawit skala besar di Indonesia dimulai di tahun 1911. Selama tahuntahun awal masa Suharto (1967-98), badan-badan usaha milik negara—mencakup yang bergerak dalam perkebunan kelapa sawit skala besar—dikembangkan. Di tahun 1970an dan 1980-an, keterlibatan petani kecil dalam budidaya kelapa sawit sangat digalakkan dan didukung melalui pinjaman Bank Dunia/IDA yang juga mendukung perkebunan, pabrik minyak sawit mentah (CPO) dan infrastruktur terkait. Dari akhir 1980-an, perkebunan-perkebunan swasta memainkan peran yang makin penting dalam perluasan lahan kelapa sawit, dengan dan tanpa melibatkan petani kecil. IFC membiayai salah satu proyek kelapa sawit pertamanya di tahun 1988 dan, antara tahun 1990 dan 2002, menuntaskan beberapa investasi dengan berbagai produsen minyak sawit. Antara tahun 2003 dan 2008, IFC membuat empat investasi di Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348); Delta – Wilmar CIS (IFC No. 24644); Wilmar WCap (IFC No. 25532); dan Delta- Wilmar Expansion (IFC No. 26271). Wilmar Group adalah salah satu pengolah dan pedagang minyak sawit dan minyak salam terbesar di dunia, dan salah satu perusahaan perkebunan terbesar di Indonesia dan Malaysia. Investasi IFC di Wilmar Group mencakup dua investasi dalam pinjaman dagang untuk menjembatani perdagangan CPO dan dua investasi dalam penyulingan di dalam Group untuk menghasilkan produk akhir yang bernilai lebih tinggi Di bulan Juli 2007, lembaga swadaya masyarakat (LSM), organisasi petani kecil dan penduduk pribumi yang bertempat dan bekerja di Indonesia, atau yang mendukung rakyat di Indonesia, mengajukan keluhan kepada CAO. Para penandatangan mengklaim bahwa kegiatan Wilmar Group di Indonesia melanggar sejumlah standar dan syarat IFC. Selama lebih dari duapuluh tahun, IFC memiliki akses ke informasi tentang tata kelola yang nyata serta risiko lingkungan dan sosial yang melekat dalam sektor kelapa sawit Indonesia. Ini datang dari pengalaman Bank Dunia; dari aneka proyek IFC yang dinilai dalam sektor dan negara itu sejak 1980-an hingga kini; dan dari pemantauan dan pelaporan tentang investasi kelapa sawit IFC yang sedang berjalan di Indonesia. Sekalipun ada kesadaran mengenai masalah besar yang menghadapinya, IFC tidak mengembangkan strategi untuk melibatkan diri dalam sektor kelapa sawit. Dengan tiadanya strategi yang disesuaikan, tawar-menawar menonjol. Sehubungan dengan investasinya di Wilmar Group, IFC menerapkan pendekatan seadanya terhadap pengkajian rantai nilai setiap proyek. Untuk setiap investasi, tekanan komersial dibiarkan meruyak dan sangat memengaruhi pengategorian dan lingkup serta skala uji tuntas lingkungan dan sosial. Akibatnya, mandat dan misi pembangunan IFC tidak terwakili secara kokoh dalam proses pengambilan keputusan. Ini berakibat pada tersekatnya IFC dari mendapatkan informasi kunci tentang cara setiap proyek memengaruhi rantai pasokan minyak sawit. Karena tekanan komersial mendominasi proses pengkajian IFC, hasilnya adalah tinjauan uji tuntas lingkungan dan sosial tidak berlangsung sebagaimana seharusnya.

2 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Karena itu, CAO menyimpulkan bahwa IFC tidak memenuhi maksud atau persyaratan Standar Kinerjanya sendiri untuk pengkajian investasi pinjaman dagang Wilmar. Asumsi yang keliru dibuat tentang dampak jenis produk keuangan tertentu (pinjaman dagang) tanpa pertimbangan layak terhadap konteks sektor dan negara investasi. Mengenai investasi penyulingan Wilmar, IFC lalai mengkaji perkebunan rantai pasokan atau perusahaan dan pemasok lain yang terkait melalui Wilmar Group, sebagaimana disyaratkan oleh Standar Kinerjanya. Akhirnya, CAO menyimpulkan bahwa pemakaian tafsiran sempit dampak investasi— saat mengetahui sepenuhnya implikasinya yang lebih luas—adalah tidak konsisten dengan peran yang dikemukakan, mandat untuk mengentaskan kemiskinan dan meningkatkan taraf kehidupan, dan komitmen kepada pembangunan berkelanjutan dari IFC.

3 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Isi Tentang CAO Akronim dan Definisi Ikhtisar Proses Audit CAO Compliance Latar dan Lingkup Audit CAO Compliance atas IFC 1. Ikhtisar dan Latar yang Relevan dengan Investasi IFC 2. Temuan CAO 3. Kesimpulan CAO

4 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Tentang CAO Misi CAO adalah melayani sebagai mekanisme bantuan yang adil, terpercaya dan independen dan untuk meningkatkan akuntabilitas lingkungan dan sosial IFC dan MIGA. CAO (Kantor Compliance Advisor/Ombudsman) adalah posisi independen yang melapor langsung kepada presiden Grup Bank Dunia. CAO meninjau keluhan dari masyarakat yang terpengaruh oleh proyek pembangunan yang dilaksanakan anggota pinjaman dan asuransi sektor swasta Grup Bank Dunia, International Finance Corporation (IFC) dan Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). Untuk mendapatkan informasi lebih lanjut tentang CAO, kunjungilah www.caoombudsman.org.

5 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Akronim AMR AMRR BACP BTO CAO CAP CES CIC CPO CSO EIA ERS ESRP FFB FWI GEF GFW ha IEG IFC MAM MIGA PIR NGO OED PKO PS PTP RSPO SPI WBG

Annual Monitoring Review (Tinjauan Pemantauan Tahunan) Annual Monitoring Review (Tinjauan Pemantauan Tahunan) Biodiversity and Agricultural Commodities Program (Program Komoditas Keanekaragaman Hayati Pertanian) Back-to-Office Report (Laporan Balik-ke-Kantor) Kantor CAO (Compliance Advisor/Ombudsman) Corrective Action Plan (Rencana Tindakan Korektif) Environmental and Social Department (Bagian Lingkungan dan Sosial IFC) Corporate Investment Committee (Komite Investasi Perusahaan IFC) Crude palm oil (Minyak Sawit Mentah) Civil society organization (Organisasi masyarakat madani) Environmental Impact Assessment (Pengkajian Dampak Lingkungan) Environmental Review Summary (Rangkuman Tinjauan Lingkungan) Environmental and Social Review Procedure (Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial) Fresh fruit bunches (Tandan buah segar) Forest Watch Indonesia Global Environment Facility (Fasilitas Lingkungan Global) Global Forest Watch hektar Independent Evaluation Group International Finance Corporation Management Approval Memorandum (Memo Persetujuan Manajemen) Multilateral Investment Guarantee Agency Program Perkebunan Inti Rakyat (Inggris: Nucleus Estate and Smallholder) Non-governmental organization (Lembaga swadaya masyarakat) Operations Evaluation Department (Bagian Penilaian Operasi Bank Dunia) Palm kernel oil (Minyak inti sawit) Performance Standards (Standar Kinerja) Perseroan Terbatas Perkebunan Roundtable on Sustainable Palm Oil (Forum Minyak Sawit Berkelanjutan) Summary of Proposed Investment (Rangkuman Usul Investasi) World Bank Group (Grup Bank Dunia)

6 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Definisi Inti Plasma

perkebunan inti rumahtangga petani peserta

7 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Ikhtisar Proses Audit CAO Compliance Ketika menerima keluhan tentang suatu proyek IFC atau MIGA, CAO merujuk lebih dulu ke CAO Ombudsman, yang bekerja untuk menanggapi dengan cepat dan efektif keluhan melalui penyelesaian yang ditengahi, jika patut. Jika CAO Ombudsman menyimpulkan bahwa para pihak tidak mau atau mampu mencapai pemecahan yang ditengahi, kasus dialihkan ke cabang kepatuhan CAO, CAO Compliance, guna menilai keprihatinan yang diangkat oleh keluhan itu bagi audit kepatuhan IFC atau MIGA. Sebuah audit kepatuhan mungkin juga diawali oleh permintaan dari Presiden Grup Bank Dunia atau manajemen senior IFC atau MIGA. Penilaian CAO Compliance adalah penyelidikan awal untuk menentukan apakah CAO harus melanjutkan ke audit kepatuhan IFC atau MIGA. Melalui penilaian CAO Compliance, CAO memastikan bahwa audit kepatuhan IFC atau MIGA dimulai hanya untuk kasus-kasus dengan keprihatinan besar seputar akibat sosial atau lingkungan. Maksud audit CAO adalah memastikan kepatuhan kepada kebijakan, standar, panduan, prosedur, dan syarat keterlibatan IFC/MIGA dan karena itu, meningkatkan kinerja sosial dan lingkungan yang didukung oleh IFC/MIGA. Audit CAO Compliance berfokus pada IFC dan MIGA, dan cara IFC/MIGA memastikan sendiri kinerja proyek. Namun, dalam banyak kejadian, dalam mengkaji kinerja proyek dan pelaksanaan tindakan untuk memenuhi persyaratan yang relevan, meninjau tindakan sponsor proyek dan memverifikasikan hasilnya di lapangan adalah perlu. Audit kepatuhan harus tetap di dalam lingkup keluhan atau permintaan semula. Audit ini tidak dapat bergerak keluar batas keluhan atau meminta masalah lain dibahas. Dalam kejadian semacam itu, sebaiknya pengaju keluhan atau permintaan menyampaikan keluhan atau permintaan baru. Penilaian dan audit CAO Compliance menimbang cara IFC/MIGA memastikan sendiri kepatuhan kepada hukum nasional, yang mencerminkan komitment hukum internasional, bersama dengan kriteria audit lainnya. CAO tidak berwewenang terhadap proses hukum. CAO bukan mekanisme pengadilan banding atau penegakan hukum, bukan juga pengganti sistem pengadilan internasional atau sistem pengadilan di negara inang.

8 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Latar dan Lingkup Audit Kepatuhan CAO atas IFC IFC telah melaksanakan empat investasi bersama Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348); Delta–Wilmar CIS (IFC No. 24644); Wilmar WCap (IFC No. 25532); dan Delta- Wilmar Expansion (IFC No. 26271). Keterlibatan IFC dengan Wilmar Group dimulai di tahun 2003 dengan investasi pertamanya, yang diikuti oleh dua investasi lanjutan di tahun 2006. Di bulan Oktober 2008, IFC menyetujui investasi keempat, Delta–Wilmar CIS Expansion. Di bulan Juli 2007, lembaga swadaya masyarakat (LSM), organisasi petani kecil dan penduduk pribumi yang bertempat dan bekerja di Indonesia, atau yang mendukung rakyat di Indonesia, mengajukan keluhan kepada CAO. Selain mewakili dirinya sendiri, organisasi-organisasi ini mengajukan keluhan atas nama kelompok-kelompok terpengaruh,yang mencakup penduduk pribumi dan petani kecil, di sektor kelapa sawit. Sembilanbelas penandatangan, dipimpin oleh Forest Peoples Programme, Sawit Watch, dan Serikat Petani Kelapa Sawit, mengklaim bahwa kegiatan Wilmar Group di Indonesia melanggar sejumlah standar dan syarat IFC. Di bulan November 2007, CAO Ombudsman menerbitkan laporan “Preliminary Stakeholder Assessment” atau “Kajian Awal Pemangku Kepentingan.” Berdasarkan pembagian topik yang dibuat di dalam laporan CAO Ombudsman, CAO Ombudsman mengalihkan dugaan seputar IFC kepada CAO Compliance guna penilaian kepatuhan pada dua kesempatan. Di bulan Maret 2008, CAO Ombudsman mengalihkan yang didefinisikan sebagai “Topik 3: Masalah seputar IFC”. Di bulan Desember 2008, CAO Ombudsman mengalihkan yang didefinisikan sebagai “Topik 2: Masalah seputar kepatuhan Wilmar kepada hukum dan prosedur nasional – khususnya kepada izin lingkungan dan pembakaran”. Untuk mengetahui rincian tentang cara CAO Ombudsman membagi keluhan berbagai topik, lihatlah laporan “Kajian Awal Pemangku Kepentingan” CAO Ombudsman November 2007 yang tersedia di www.cao-ombudsman.org. Pada tanggal 4 September 2008, CAO Compliance menyimpulkan bahwa masalah yang dialihkan CAO Ombudsman di bulan Maret 2008 layak diaudit (lihat laporan penilaian CAO Compliance di www.cao-ombudsman.org untuk keterangan lebih lanjut). CAO Compliance menerbitkan Acuan Kerja bagi audit pada tanggal 3 Desember 2008. Pada tanggal 11 Maret 2008, CAO Compliance menyimpulkan bahwa masalah yang dialihkan CAO Ombudsman di bulan Desember 2008 layak diaudit (lihat laporan penilaian CAO Compliance di www.cao-ombudsman.org untuk keterangan lebih lanjut). Di akhir Desember 2008, Wakil Presiden CAO memulai penilaian kepatuhan investasi keempat IFC di Wilmar, Delta–Wilmar CIS Expansion. CAO Compliance menerbitkan sebuah laporan penilaian pada tanggal 11 Maret 2009 yang menyimpulkan bahwa audit layak dilakukan. Akibatnya, lingkup audit yang sedang berjalan diperluas untuk mencakup investasi keempat, namun terbatas pada masalah yang dialihka oleh CAO Ombudsman dan berasal dari keluhan bulan Juli 2007 kepada CAO. 9 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Tujuan keseluruhan audit kepatuhan adalah mengkaji kewajaran pendekatan IFC terhadap semua investasi ini berdasarkan misi, kebijakan, standar, pengalaman, dan panduannya. Ini mencakup pengkajian: • Apakah prosedur kini dan praktik yang sudah terbentuk menyediakan panduan yang cukup dan benar bagi staf untuk mengkaji masalah rantai nilai hulu guna memastikan bahwa hasil investasi yang dibuat memenuhi maksud dari kebijakan IFC yang berlaku, serta misi dan mandatnya. •

Bagaimana cara IFC memastikan sendiri bahwa semua investasi itu akan mencapai hasil yang konsisten dengan misi pembangunan IFC, dan bagaimana caranya menimbang pengalaman sebelumnya dalam meraih hasil pembangunan yang berkelanjutan di dalam kawasan, sektor, dan dengan klien selama proses peninjauannya.

•

Apakah alokasi Kategori ‘B’ dan ‘C’1 bagi semua investasi ini masuk akal, dengan mengingat kekhasan sektor, kawasan, dan pengalaman sebelumnya.

•

Apakah pengelompokan yang dialokasikan konsisten dengan kebijakan dan standar lingkungan dan sosial IFC pada saat investasi.

•

Apakah pemikiran IFC untuk mendefinisikan rantai nilai hulu sebagai tidak terkait dengan, dan di luar area pengaruh investasinya wajar dan benar, dengan mengingat kebijakan, mandat, dan misi IFC.

Lingkup audit juga mencakup mengembangkan pemahaman penyebab langsung dan mendasari untuk semua ketakpatuhan yang terlihat oleh CAO. Lingkup penilaian dan audit CAO Compliance terbatas pada masalah yang diangkat di dalam permohonan, dan terkait dengan keluhan. CAO tidak dapat menyetujui perluasan lingkup yang didefinisikan di dalam permohonan, atau meluas keluar dari masalah yang terkait dengan keluhan. Masalah pokok yang mendasari keprihatinan bagi CAO adalah seberapa berkelanjutan sumber nafkah dicapai, atau diamankan, bagi masyarakat yang terdampak oleh investasi IFC. Keprihatinan khusus pengaju keluhan Pengaju keluhan merinci lebih lanjut keprihatinannya terhadap dugaan pelanggaran Standar Kinerja dan Kebijakan Pengaman IFC2 dalam beberapa konteks tertentu: 1

Pengelompokan sebagaimana didefinisikan “Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial”,

http://www.ifc.org/ KATEGORI ‘A’ Proyek yang diperkirakan memiliki dampak sosial dan/atau

lingkungan sangat buruk yang bermacam-macam, tidak terpulihkan, dan belum diketahui. KATEGORI ‘B’: Proyek yang diperkirakan memiliki dampak sosial dan/atau lingkungan buruk terbatas yang dapat diatasi dengan langkah-langkah penanggulangan. KATEGORI ‘C’: Proyek yang diperkirakan memiliki dampak buruk minimal atau nihil, mencakup proyek perantara keuangan tertentu. 10 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

kepatuhan kepada hukum nasional yang berlaku, yang mencakup kewajiban negara inang menurut hukum internasional; analisis risiko dan dampak sosial dan lingkungan di dalam Kajian Sosial dan Lingkungan, dan rencana tindakan yang terkait untuk menangani dampak potensial; dan pengkajian dan tindakan seputar ketentuan yang diberikan bagi pembebasan lahan dan pemindahan paksa; bagi konservasi keanekaragaman hayati dan pengelolaan sumber daya alam berkelanjutan, dan bagi penduduk pribumi dan warisan budaya. Pengaju keluhan mengangkat masalah khusus berikut dalam keluhannya: Pengelompokan investasi yang keliru: Keterlibatan IFC dalam Delta-Wilmar digolongkan sebagai Kategori B. Dua investasi IFC lainnya digolongkan sebagai Kategori C. Pengaju keluhan mengklaim bahwa pengelompokan itu keliru karena masalah rantai nilai, di antara berbagai masalah lain (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.1.7, 2.1.8, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, dan 2.6.7). Pelanggaran kebijakan dan standar IFC: Pengaju keluhan mengklaim bahwa: • Anak perusahaan Wilmar tidak mematuhi hukum nasional yang berlaku, sebagaimana disyaratkan oleh kebijakan dan standar IFC (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.8). • Tidak ada pengkajian dampak sosial dan lingkungan atau rencana tindakan yang tersedia secara umum tentang anak perusahaan Wilmar, sebagaimana disyaratkan oleh standar IFC (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.8). • IFC tidak memberikan perhatian kepada Standar Kinerja 5, atau kebijakan sebelumnya tentang pemindahan paksa, ketika mengkaji proyek (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, dan 2.6.7). • IFC tidak memberikan perhatian kepada Standar Kinerja 6, atau kebijakan sebelumnya tentang pemeliharaan keanekaragaman hayati, ketika mengkaji proyek (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, dan 2.6.7). • IFC tidak memberikan perhatian kepada Standar Kinerja 7, atau kebijakan sebelumnya tentang penduduk pribumi, ketika mengkaji proyek (Dibahas oleh CAO dalam Temuan 2.5.7, 2.5.8, 2.5.9, 2.6.6, dan 2.6.7). Pengaju keluhan menyatakan lebih lanjut bahwa dampak buruk di lapangan mencakup (Dibahas oleh CAO per sektor di Bab 1): • Penggunaan kebakaran secara ilegal untuk membuka lahan • Pembukaan hutan primer • Pembukaan area bernilai konservasi tinggi • Pengambilalihan tanah adat penduduk pribumi tanpa proses yang semestinya • Lalai untuk melakukan konsultasi yang bebas, di muka, dan berinformasi dengan penduduk pribumi yang mengarah kepada dukungan luas masyarakat • Lalai untuk berunding dengan masyarakat atau mematuhi perjanjian hasil perundingan 2

http://www.ifc.org/ 11 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

• • • •

Lalai untuk membangun area perkebunan rakyat yang dijanjikan Konflik sosial yang memicu tindakan penindasan oleh perusahaan dan aparat keamanan Lalai melaksanakan atau menunggu persetujuan kajian dampak lingkungan yang diwajibkan oleh hukum Pembukaan lahan gambut dan hutan tropis tanpa izin yang sah.

Untuk audit ini, sebagaimana dengan semua audit CAO atas IFC, tujuannya adalah menyediakan kejelasan lebih besar dalam kaitan dengan langkah-langkah yang diambil, atau tidak diambil, IFC untuk memastikan sendiri kinerja dan dampak investasinya. Lingkup keseluruhan adalah mengkaji IFC dari sudut pandang kepatuhan dengan kriteria audit yang terkait dengan dugaan yang diajukan dalam keluhan. Sebagai bagian dari audit, CAO mencoba mengembangkan pemahaman akan penyebab ketakpatuhan yang terlihat, yang mencakup baik penyebab langsung maupun yang yang mendasari. 1.

Ikhtisar dan Latar yang Relevan dengan Investasi IFC

Empat pinjaman IFC kepada Wilmar yang menjadi fokus audit CAO dan laporan audit ini berakar pada pola pembangunan industri kelapa sawit di Indonesia. Bagian latar singkat ini mengantarkan topik itu, dimulai dengan uraian minyak sawit dan produksinya di Indonesia (lihat kotak 1). Kotak 1. Minyak Sawit dan Produknya Minyak sawit disarikan dari buah pohon kelapa sawit tropis, yang berasal dari Afrika Barat. Kelapa sawit ditanam demi gerumbul buah, yang disebut dengan tandan buah segar (Inggris: FFB), masing-masing dapat mencapai berat 40-50 kg. Tingkat hasil, yang sangat bergantung kepada praktik pertanian yang baik dan kesuburan tanah, dimulai sejak 3 tahun setelah penanaman dan berpuncak setelah 5-10 tahun. Kelapa sawit memerlukan penanaman ulang setelah kira-kira 25-30 tahun. Di Indonesia, Malaysia, Papua Nugini, dan negara lain, kelapa sawit dibudidayakan oleh petani kecil dan perkebunan besar. Tandan buah segar dipanen sepanjang tahun dan diproses dalam 24 jam menjadi minyak sawit mentah (Inggris: CPO) dan minyak inti sawit (Inggris: PKO) di pabrik-pabrik yang berlokasi dekat daerah budidaya. Biasanya, perusahaan perkebunan memiliki pabrik dan mengolah sendiri buahnya, dan buah dari petani kecil yang dikontraknya. CPO/PKO digunakan untuk menghasilkan serangkaian produk yang mencakup minyak makan/goreng, margarin dan sabun, dan bahan bakar hayati. Penyulingan dan fraksinasi lanjutan CPO/PKO menghasilkan banyak sekali produk bernilai tinggi (misalnya, untuk produk industri dan kosmetik), dan dapat berlangsung di negara produsen atau dikapalkan untuk pengolahan yang lebih dekat ke pasar produk akhir. Permintaan dunia untuk CPO/PKO dan produk turunannya saat ini kuat, dan diperkirakan tetap demikian, khususnya untuk minyak goreng di pasar negara berkembang, dan bahan bakar hayati di negara maju. Indonesia dan Malaysia memiliki keunggulan komparatif yang kuat dan mendominasi produksi dan perdagangan dunia karena kondisi tanah dan faktor biaya. 1.1

Kelapa sawit di Indonesia

12 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Sekalipun dimasukkan ke Indonesia di tahun 1848, kelapa sawit dibudidayakan pertama kali di Sumatera Utara di tahun 1875. Kelapa sawit ditanam hanya di perkebunan—tidak seperti karet, yang menumbuhkan dukungan kuat dari petani kecil di tahun-tahun awal. Budidaya skala besar mulai di tahun 1911 di Sumatera Utara dan Aceh, dan pada tahun 1938, daerah yang ditanami mendekati 100 ribu ha. Kemandegan terjadi di tahun 1940an dan Pemerintah Indonesia menasionalisasikan semua perkebunan milik asing antara tahun 1958 dan 1960. Satu dasawarsa kemudian, kebijakan nasionalisasi dibatalkan. Di tahun 1960-an dan 1970-an, Indonesia sangat mengandalkan pertanian dan, dalam taraf yang lebih kecil, perhutanan dan perikanan. Dengan 80 persen dari 135 juta penduduknya tinggal di daerah pedesaan, sektor ini menguasai kehidupan dan kesejahteraan rakyat Indonesia. Beras menyumbang bagi 30 persen PDB pertanian dan pasokannya naik perlahan, sebagaimana juga pasokan bahan makanan lainnya. Masalah pedesaan utama berhubungan dengan kepadatan penduduk, ukuran pertanian yang kecil, dan produktifitas yang rendah. Tanah tersubur ada di Jawa, Madura, dan Bali; semuanya mengalami budidaya yang intensif, bahkan tanah pinggiran pun ditanami. Di Jawa, sepertiga tenaga kerja pertanian tak bertanah, dan 40 persen pendapatan petani dihasilkan dari sektor ini. Dengan bertambahnya penduduk, masa depan terlihat suram. Untuk mengatasi masalah pedesaan, Rencana Pembangunan Lima Tahun Kedua (1974-1979) mencantumkan sebagai prioritasnya penciptaan pekerjaan, keseimbangan pertumbuhan daerah, pembangunan sosial, peningkatan produksi pangan, dan peningkatan ekspor perkebunan—khususnya karet, untuk mempertahankan pangsa pasar Indonesia. Strategi-strategi untuk mendukung percepatan pemukiman mencakup transmigrasi untuk mengubah kira-kira 40 juta hektar “lahan tidur”, sebagian besar di pulau-pulau luar, menjadi lahan produksi tanaman pangan dan perkebunan, ditambah dengan program penanaman kembali karet dan kelapa. Pemantapan sumber nafkah pedesaan yang berdasarkan pembangunan perkebunan kelapa sawit dan tanaman industri lainnya adalah bagian penting strategi Pemerintah. Tahun-tahun awal era Suharto (1967-1968) memperkuat peran negara dan badan usaha milik negara yang ditingkatkan (yakni, Perseroan Terbatas Perkebunan/PTP). Perusahaan-perusahaan ini dan perkebunan-perkebunan swasta didorong untuk menanam kelapa sawit skala besar serta tanaman industri lainnya seperti karet, kelapa, dan teh. Untuk kelapa sawit, niat Pemerintah adalah memastikan bahwa pasokan minyak goreng yang cukup dan terjangkau untuk konsumen dalam negeri, menggalakkan pembangunan industri, dan menggenjot ekspor non-migas. Mengingat langkanya kemampuan teknis dan manajerial, salah satu pendekatan yang dipilih Pemerintah adalah menggunakan PTP untuk menanam tanaman panenan di tanah yang akan dimukimi oleh keluarga dan transmigran lokal yang tak bertanah. Perusahaan-perusahaan menyediakan serangkaian layanan, mencakup bahan perkebunan, pembukaan dan penanaman lahan, dan pengadaan bahan masukan, dan menyediakan fasilitas pengolahan dan pemasaran kepada petani kecil. Bank Dunia dan donor utama lainnya seperti Bank Pembangunan Asia (ADB) diundang oleh Pemerintah untuk membantu dalam pembiayaan proyek PIR (Perkebunan Inti Rakyat) dan proyekproyek lain yang didasarkan pada pembangunan tanaman industri. 13 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

1.2

Grup Bank Dunia dan program PIR

Keterlibatan petani kecil dalam budidaya kelapa sawit sangat digalakkan di tahun 1970an, yang mencakup dukungan melalui tujuh pinjaman Bank Dunia/IDA dalam program Perkebunan Inti Rakyat (PIR). Dengan konsep PIR di Indonesia, perusahaan milik negara atau swasta menjadi perkebunan inti sistem dan setiap petani kecil (plasma, atau rumahtangga tani peserta) diberikan lahan 2 hektar per kepala keluarga untuk budidaya, dan 1 hektar untuk perumahan. Petani kecil datang dari daerah setempat atau dimukimkan dari daerah lain. Proyek PIR dilaksanakan melalui pengaturan kontrak antara modal uang dan kepakaran teknis (misalnya, melalui sumber daya keuangan dan teknis PTP, pinjaman dari luar, dan anggaran Pemerintah), sumber daya manusia (misalnya, dengan memukimkan rakyat tak bertanah atau penduduk desa yang taraf hidup dan kecakapannya diperkirakan akan meningkat pesat), dan lahan kosong (“tidur”) untuk budidaya tanaman keras dan pangan. Proyek PIR diharapkan menciptakan pekerjaan yang produktif dengan biaya rendah dan meningkatkan pendapatan pertanian keluarga tak bertanah atau hampir tak bertanah. Tanaman keras dalam program PIR Bank Dunia adalah kelapa sawit, karet, dan kelapa, yang menyumbangkan pangsa yang besar bagi PDB perintah dan ekspor non-migas, serta tanaman pangan. Badan pembangunan lainnya, mencakup ADB, Commonwealth Development Corporation, Gesellschaft Technische Zusammenarbeit (GTZ), dan International Fund for Agricultural Development juga mendukung proyek-proyek dalam program PIR. Proyek-proyek PIR yang didanai Bank Dunia terdokumentasikan dengan baik dan telah menjadi bahan analisis. Ratusan ribu pekerjaan pedesaan tercipta lewat perluasan lahan tanaman keras, khususnya di kawasan timur Indonesia, tempat kemiskinan sangat memprihatinkan. Tanaman keras yang ditumbuhkan pada proyek-proyek PIR berperan penting dalam pengentasan kemiskinan, khususnya di tempat-tempat tanah tidak cocok untuk tanaman musiman. Namun, pengkajian menyeluruh Grup Bank Dunia di dalam Laporan Bagian Penilaian Operasi (OED) tahun 1992 dan Laporan Penuntasan Proyek aneka pinjaman menyatakan bahwa gaya investasi PIR melalui PTP di tahun 1970-an dan 1980-an tidak mencapai sasaran. Misalnya, penilaian OED atas tiga proyek—PIR IV, V, dan VI—mencatat bahwa “pendekatan yang lebih bertahap, pada skala yang lebih kecil, mungkin meninggalkan manfaat yang lebih berkelanjutan. Proyek-proyek menuntut melebihi daya kelola perusahaan perkebunan negara yang bertanggungjawab atas pelaksanaannya. Sebagian besar perusahaan perkebunan negara tidak memiliki keluwesan keuangan dan rentan terhadap penundaan dan pengurangan dalam dana yang dicairkan untuk pry dari anggaran Pemerintah”.3 Strategi Bank Dunia 1989 yang menggantikan pendekatan sebelumnya menyerukan keterlibatan sektor swasta yang lebih besar, memberikan tekanan lebih pada kerangka kerja hukum dan kebijakan, tata kelola, dan pembangunan kapasitas kelembagaan. Pada saat itu, keprihatinan terhadap penggundulan hutan meruyak dan hak atas sumber 3

“Nucleus Estates and Smallholders Projects in Indonesia – Performance Audit Report”, OED, World Bank, September 1992. 14 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

daya hutan menjadi masalah pokok perselisihan sosial. Pembakaran tetumbuhan untuk memudahkan konversi daerah hutan, padang rumput dan lahan gambut menjadi perkebunan kelapa sawit, serta kerugian yang diakibatkan hilangnya habitat dan keanekaragaman hayati, mengantarkan keprihatinan internasional. Perusahaan perkebunan kelapa sawit dan tanaman kayu ditemukan bertanggungjawab atas kebakaran hutan hebat di Indonesia di tahun 1997 yang menyumbang bagi smog di kawasan dan risiko kesehatan di negeri jiran (lihat kotak 2). Kotak 2. Penyusutan Hutan di Indonesia serta Peran dan Dampaknya pada Petani Kecil Perbandingan internasional menunjukkan bahwa laju penyusutan hutan di Indonesia termsuk yang tertinggi di dunia. Beberapa laporan Bank Dunia berpendapat bahwa dalam dua dasawarsa terakhir di Indonesia, pada skala nasional, dampak skala industri/besar pada hutan melampaui pengaruh petani kecil dan masyarakat. Laporan gabungan Bank Dunia dan IFC4 mengutip5 data yang mendukung kesimpulan bahwa perluasan lahan budidaya petani kecil untuk tanaman non-pangan dan tanaman dagang “tampaknya bukan penggerak utama di balik perambahan ke daerah berhutan”.6 Dari tanaman yang diteliti (cengkeh, kelapa, kopi, kelapa sawit, karet, tebu, teh, dan tembakau), hanya kelapa sawit yang telah menyaksikan perluasan besar sejak awal 1990-an7. Walaupun degradasi dan penyusutan hutan melibatkan banyak pelaku dan penyebab, dan petani kecil pastilah berperan, laporan menyimpulkan bahwa perluasan komersial perkebunan kelapa sawit lebih serius daripada perambahan petani kecil di waktu-waktu belakangan ini. Dari segi penyebab yang mendasari penggundulan hutan, Global Forest Watch (GFW)/Forest Watch Indonesia (FWI)8 menyebutkan masalah tatakelola, mencakup status hukum tanah yang tak jelas, pemanfaatan lahan dan tataguna tanah yang yang tidak patut, penegakan hukum yang lemah, sengketa tanah, kelebihan kapasitas industri, kemiskinan dan tidak bertanah, serta kebutuhan sumber pendapatan pemerintah daerah. Laporan Bank Dunia juga menyorot lemahnya insentif bagi pengelolaan hutan yang bagus dan berkelanjutan, dan mencatat bahwa izin telah diberikan untuk penebangan hutan dan konversi lahan berhutan menjadi tanaman perkebunan. Tindakan yang mementingkan jangka pendek, dengan sebagian izin berfokus pada penebangan alih-alih pengembangan perkebunan jangka panjang. “Klaim atas tanah dari operasi komersial, biasanya diberikan dari pusat, juga dapat menyingkirkan masyarakat lokal atau membatasi peluang sumber nafkah pada lahan yang biasanya dimanfaatkan.” Laporan Bank Dunia menyebutkan. Secara keseluruhan, insentif yang ada lebih memilih pengembangan pertanian berlanjut daripada petani kecil, demikian kesimpulan laporan Bank Dunia. 1.3

Pembangunan sektor swasta kelapa sawit

Sejak akhir 1980-an, perkebunan swasta memainkan peran yang makin penting dalam perluasan kelapa sawit. Di akhir 1980-an, Bank Dunia dan sebagian besar donor lainnya 4

“Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits”, Bank Dunia, 2006. Laporan Bank Dunia mengutip Menteri Pertanian, Daerah dan Produksi Tanaman Perkebunan, 1993 hingga 2002. 6 “Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits”, Bank Dunia, 2006. 7 Cokelat, jika dimasukkan, akan berdampak. 8 “The State of the Forest: Indonesia”, Forest Watch Indonesia dan Global Forest Watch, Washington DC, AS, 2002. 5


C - I - R6 - Y08 – F096

yang mendukung skema PIR telah mencapai kesimpulan bahwa investasi melalui perusahaan perkebunan negara (PTP) tidak layak untuk pengembangan lebih lanjut petani kecil. Di tahun 1989, Bank Dunia menasihatkan bahwa “Perusahaan perkebunan negara (PTP) berhasil dalam menanam kawasan yang luas bagi petani kecil, namun kini menghadapi kewajiban membayar utang yang besar dan inefisiensi operasional…. PTP harus kembali ke perannya sebagai perusahaan komersial…”.9 Sebagaimana digariskan dalam strategi tahun 1989, Bank Dunia lalu melihat sektor swasta sebagai penggerak utama pertumbuhan. Pengembangan kelapa sawit sektor swasta sangat dipercepat di tahun 1990-an dan pada tahun 2002. setengah dari 4,1 juta hektar lahan yang ditanami dimiliki oleh perusahaan swasta, 30 persen oleh petani kecil, dan 13 persen oleh perusahaan negara. Di tahun 2005, lahan yang ditanami telah meluas hingga lebih dari 6 juta hektar. Banyak perusahaan swasta menggunakan eksploitasi hutan untuk membantu mengurangi biaya pengembangan perkebunan atau sebagai tujuan utama untuk mendapat penghasilan. Krisis keuangan Asia melanda Indonesia di tahun 1997-1998, berakibat pada devaluasi rupiah yang tajam. Kombinasi daya tarik pendapatan ekspor yang meningkat, harga internasional yang tinggi untuk CPO, biaya produksi yang rendah, dan luasnya daerah hutan/padang rumput yang tersedia menyebabkan Center for International Forestry Research menyimpulkan bahwa “Kelapa sawit terlihat muncul sebagai pemenang untuk segalanya, selagi IMF menyarankan pengembangan lebih lanjut tanaman keras komersial”.10 Produsen kelapa sawit pedesaan jauh lebih baik secara keuangan daripada sesama mereka di sektor pertanian lainnya. Namun, meraih manfaat sumber nafkah yang potensial bagi produsen kelapa sawit kecil di dalam jangka panjang telah dikikis oleh kesenjangan produktifitas antara hasil petani kecil dan hasil perkebunan akibat bahan budidaya bermutu rendah, perawatan yang buruk, kurangnya pengetahuan, dan minimnya pupuk. Misalnya, Zen dkk, 200511 mencatat, “lebih dari setengah penanaman petani kecil di tahun 2000s masih dibuat dengan pohon bertingkat hasil rendah, dan memeriksa praktik ini penting yang hampir memotong setengah keluaran kelapa sawit selama lebih dari 25 tahun.” Berdasarkan data survei dari salah satu provinsi di Indonesia, laporan IFC dari tahun 200612 menunjukkan bahwa petani kecil rata-rata meraih hanya 24 persen nilai tambah per satuan panen (margin kotor/kg tandan buah segar) dari yang rata-rata diraih perkebunan, dan hanya 12 persen jumlah yang diraih oleh perkebunan praktik terbaik . Nilai tambah perkebunan praktik terbaik per satuan panen hanya 44 persen dari yang diraih pabrik CPO praktik terbaik, menggambarkan nilai produk yang ditangkap di pengolahan hilir, sebagaimana juga di banyak rantai nilai agribisnis lainnya. Kandungan 9

“Indonesia: Strategies for Sustained Development of Tree Crops”, Bank Dunia, 1989 and “Indonesia: Strategies for Sustained Development of Tree Crops, Bank Dunia, 1989, Volume II”. 10 Potter L. dan Lee J., “Tree Planting in Indonesia: Trends, Impacts and Directions”, Center for International Forestry Research, Desember 1998. 11 Zen Z., Barlow C. dan Gondowarsito R., “Oil Palm in Indonesian Socio- Economic Improvement – A Review of Options”, The Australian National University, 2005. 12 “Value Chain Analysis for Aceh Palm Oil Sector”, IFC, 2006. CAO mencatat bahwa data dari satu provinsi tidak mewakili semua provinsi lainnya karena banyaknya perbedaan di antara provinsi. Namun, laporan ini adalah laporan IFC yang memberikan analisis mendalam rantai nilai minyak sawit. 16 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

minyak TBS yang lebih tinggi dari perkebunan “menjelaskan keengganan saat ini perusahaan kelapa sawit besar untuk meluaskan pasokannya dari petani kecil”.13 Jumlah pekerjaan per hektar jauh lebih sedikit di perkebunan kelapa sawit daripada di perkebunan petani kecil. Laporan pemantauan Bank Dunia tentang industri kelapa sawit menjadi kian jarang sejak Bank Dunia mengakhiri peminjamannya untuk pengembangan tanaman keras. Di sisi lain, perhutanan menjadi makin sering dipantau karena kegiatan di sektor itu meningkat. Namun, kedua sektor sangat berkaitan, sebagaimana ditegaskan oleh Bank Dunia di tahun 2006. Peluasan berlanjut penanaman kelapa sawit berarti daerah piggiran makin digunakan untuk produksi, yang menaikkan risiko lingkungan. 1.4

Keterlibatan sebelumnya IFC di kelapa sawit

Dengan latar pengalaman Bank Dunia di sektor kelapa sawit Indonesia, mencakup tantangan dan jebakan yang ditemuinya, IFC memasuki salah satu proyek kelapa sawit pertamanya di tahun 1988. Di tahun 1990, proyek ini diubah menjadi investasi. Antara tahun 1990 dan 2002, IFC melakukan beberapa investasi dengan berbagai produsen minyak sawit. Catatan menegaskan bahwa pengalaman IFC di sektor kelapa sawit Indonesia konsisten dengan pengalaman Bank Dunia. Hasil tinjauan uji tuntas untuk setiap proyek yang dikaji, mencakup beberapa yang tidak terwujud sebagai investasi, mencantumkan masalah-masalah yang diprihatinkan IFC. Semua keprihatinan ini tetap menjadi tantangan bagi manajemen IFC selama investasi. Salah satunya, IFC mencatat secara rutin keprihatinannya tentang ketakpatuhan dengan standar dan panduan lingkungan dan sosial, masalah keamanan yang terus terjadi, dan sengketa tanah yang tak terselesaikan. Beberapa investasi masih aktif saat investasi Wilmar awal dinilai dan disetujui. Dalam sebuah kertas kerja Dewan bertanggal Maret 2002, IFC mencatat bahwa lembaga telah menempatkan semua kegiatannya di Indonesia ke dalam upaya peninjauan sejak April 2001 karena lingkungan bisnis dan hukum yang sukar. Namun, menghormati perbaikan yang lumayan baru-baru ini di lingkungan bisnis, IFC menyetujui di tahun 2002 untuk melanjutkan dengan investasi pinjaman dagang, yang telah disetujui Dewan di bulan Januari 2001, namun ditangguhkan sejak itu. Investasi yang diusulkan ke Dewan di tahun 2002 akan mengizinkan penuntasan pembangunan perkebunan, yang padat karya, sehingga memberikan pekerjaan permanen kepada penduduk setempat. Investasi awal ini melibatkan pengembangan lahan untuk pendirian perkebunan kelapa sawit; pembangunan dan pengujian pabrik CPO terkait; dan dalam salah satu kasus, infrastruktur pendukung tambahan. Di tahun 2001, Dewan IFC menaruh minat khusus pada risiko lingkungan yang terkait dengan salah satu investasi dan puas dengan keterangan manajemen bahwa proyek itu berguna sebagai model bagi pengembangan 13

“Value Chain Analysis for Aceh Palm Oil Sector”, IFC, 2006. 17 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

kelapa sawit di Kalimantan. Ini setelah suatu kunjungan lapangan khusus ke proyek untuk mengkaji masalah penggunaan lahan dan hubungan dengan masyarakat setempat. Untuk investasi ini, manajemen IFC juga berjanji kepada Dewan bahwa IFC sedang dalam proses memperbarui pengetahuannya tentang masalah lingkungan dan sosial yang terkait dengan sektor dan negara serta meyakinkan bahwa semua ketentuan kebijakan IFC dipenuhi. IFC bekerja dengan perusahaan untuk merumuskan dan memperluas program pembangunan masyarakat yang ada, pendekatan yang relatif baru yang dimaksudkan untuk menjadi model guna memperbaiki perkebunan kelapa sawit lainnya dengan masalah yang sama. Dengan mengecualikan investasi pertama, yang dilakukan sebelum pengelompokan IFC, semua investasi ini dikategorikan sebagai ‘A’ atau ‘B’.

prosedur

Dalam berbagai laporan—Annual Monitoring Report Reviews (AMRR), Back-to-Office (BTO), Corrective Action Plans (CAP), dan Environmental Review Summaries (ERS)— manajemen mengkaji melaporkan ketakpatuhan kepada ketentuan dan panduan kebijakan IFC sebelumnya dan menandai cara mengatasi pelanggaran, jika ada. Untuk satu proyek, ko-investor IFC memerintahkan tinjauan lingkungan di tahun 2002 untuk mengetahui apakah proyek itu mematuhi ketentuan dan panduan kebijakan lingkungan, kesehatan dan keselamatan, dan sosial. Di tahun berikutnya, IFC sendiri mengangkat keprihatinannya atas masalah yang sama dan menimbang untuk menarik diri dari investasi ini karena meningkatnya risiko reputasi yang dibawanya. Untuk proyek kelapa sawit lainnya, yang bersamaan dengan Wilmar, IFC mendebat masalah sosial dan lingkungan yang terlibat dan setuju untuk memberikan perhatian lebih di dalam AMMR. Secara keseluruhan AMMR, BTO, CAP, dan ERS mencatat aneka masalah dan kelambatan dalam menghindari atau menekan keprihatinan pada tingkat proyek. Studi IFC tahun 2006 tentang rantai nilai kelapa sawit di Aceh mencatat masalah yang memerlukan perhatian berikut ini: imbal yang buruk bagi pemilih lahan kecil, minimnya akses ke layanan, dan perlunya pengelolaan lingkungan industri yang ditingkatkan dan interaksi yang lebih baik dengan komitmen lokal. 1.5 Perkembangan Wilmar Group Wilmar International Limited didirikan pada tahun 1991 sebagai kemitraan bersama antara seorang Malaysia, Kuok Khoon Hong, dan Indonesia, Martua Sitorus. Perusahaan ini memulai operasinya sebagai perusahaan perdagangan minyak sawit. Selain keterlibatan dan kepemilikannya di Wilmar, Kuok memiliki saham dan hubungan dekat dengan Kuok Group, konglomerat agribisnis yang berpangkalan di Malaysia. Di tahun 2007, Wilmar membeli bisnis perkebunan kelapa sawit Kuok Group, sehingga menaikkan luas lahan tanaman kelapa sawit dan cadangan Wilmar. Selain keterlibatan dan kepemilikan di Wilmar, Martua Sitorus memiliki saham dan hubungan dekat dengan Ganda Group Indonesia, sebuah kelompok perkebunan Indonesia. Direktur Utama dan Presiden Ganda Group, masing-masing Ganda dan Sitorus, terlibat dalam pendirian dan pengelolaan PT Karya Prajona Nalayan (PT KPN) yang menjadi bagian Wilmar International Limited. 18 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Wilmar menjelaskan di situs web publiknya dan dalam laporan tahunannya: “Selama bertahun-tahun, kami membangun model agribisnis terpadu yang tahan banting yang mencakup seluruh rantai nilai bisnis pengolahan komoditas pertanian, dari pembibitan dan pengolahan hingga pencitraan merek, penjualan dan pengedaran berbagai macam produk pertanian. Lewat keunggulan skala, integrasi, dan logistik model bisnis kami, kami mampu mengambil margin dari setiap mata dalam rantai nilai, sehingga menghasilkan sinergi operasional dan penghematan biaya yang besar”. Di tahun 1991, ketika mulai terlibat dalam penjualan minyak sawit di Indonesia, Wilmar memperoleh lahan cadangan kira-kira 7.100 hektar di Sumatera Barat. Di tahun 2002, daerah perkebunan dikatakan telah mencapai 80.000 hektar. Di tahun 2006, Wilmar mengumumkan rencana merger dengan bisnis perkebunan sawit, minyak makan, dan yang terkait dari Kuok Group (PGEO Group Sdn Bhd dan PPB Oil Palms Berhad) dalam sebuah transaksi senilai 2,7 miliar dolar AS. Dalam sebuah transaksi terpisah, Wilmar mengumumkan langkah restrukturisasi untuk mengakuisisi bisnis minyak makan, biji-bijian, dan yang terkait dari perusahaan induk Wilmar Holdings Pte Ltd, yang mencakup saham yang dimiliki oleh Archer Daniels Midland Asia Pacific dan anak-anak perusahaannya di dalam bisnis ini, senilai 1,6 miliar dolar AS. Perusahaan lalu berganti nama menjadi Wilmar International Limited pada tanggal 14 Juli 2006, setelah penyelesaian pengambil-alihan balik Ezyhealth Asia Pacific Ltd. Di tahun 2006, Wilmar juga melakukan langkah perluasan kapasitas produksi lewat pendirian tiga kilang, tiga pabrik fraksinasi, empat pabrik penghancur biji sawit, dan empat pabrik penggiling minyak sawit. Pada saat bersamaan, Wilmar menambah luas perkebunan kelapa sawit melalui akuisisi lima perusahaan perkebunan (dengan gabungan lahan cadangan 85.000 hektar di Kalimantan, Indonesia), akuisisi 25.000 hektar lahan cadangan oleh dua anak perusahaan yang ada, dan akuisisi perusahaan perkebunan dengan lahan cadangan 30.000 hektar di Jambi, Sumatera. Per tahun 2008. Wilmar adalah salah satu pengolah dan pedagang minyak sawit dan minyak salam terbesar di dunia, dan salah satu perusahaan perkebunan terbesar di Indonesia/Malaysia. Aset Wilmar Group ditaksir senilai 17 miliar dolar AS. Laba bersih 1.53 milyar dolar AS dilaporkan (Laporan Tahunan Wilmar 2008). Di Indonesia, perkebunannya berlokasi di Sumatera, Kalimantan Barat, dan Kalimantan Tengah (kawasan selatan), sementara di Malaysia, perkebunan Wilmar berlokasi di negara bagian Sabah dan Sarawak. Per 31 Desember 2008, Wilmar memiliki kira-kira 570.000 hektar lahan perkebunan, dengan 223.000 hektar di antaranya ditanami, menurut laporan tahunan perusahaan 2007 dan 2008. Wilmar menyatakan niatnya untuk menumbuhkan bisnis perkebunannya melalui proyek dan akuisisi lahan hijau. Daerah yang ditanami seluruhnya diharapkan berlipat tiga dalam satu dasawarsa melalui sekitar 40.000 hektar penanaman baru per tahun.14 1.6

14

Perkembangan RSPO

Wilmar International Ltd., Laporan Tahunan 2007, halaman 2. 19 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

Di tahun 2001, Dana Hidupan Liar Dunia (WWF) memulai pengembangan wacana kemungkinan membentuk organisasi internasional sukarela untuk membangun praktik berkelanjutan di sektor kelapa sawit. Di tahun 2004, Forum Minyak Sawit Berkelanjutan (RSPO) didirikan secara resmi. RSPO terdiri atas Anggota Biasa di tujuh sektor—penanam kelapa sawit, pengolah dan/atau pedagang minyak sawit, pabrikan barang konsumen, pengecer, bank dan investor, LSM konservasi lingkungan/alam, LSM sosial/pembangunan—serta Anggota Afiliasi. Saat ini, forum ini memiliki lebih dari 250 Anggota Biasa dan hampir 100 Anggota Afiliasi. Tujuan RSPO adalah menjadi badan pusat untuk memungkinkan sertifikasi minyak sawit berkelanjutan. Demi tujuan itu, RSPO menganut delapan prinsip: • Prinsip 1. Komitmen kepada transparansi • Prinsip 2. Kepatuhan kepada hukum dan peraturan yang berlaku • Prinsip 3. Komitmen pada kebertahanan ekonomi dan keuangan jangka panjang • Prinsip 4. Penggunaan praktik terbaik yang tepat oleh penumbuh dan penggiling • Prinsip 5. Tanggung jawab lingkungan dan konservasi sumber daya alam dan keanekaragaman hayati • Prinsip 6. Pertimbangan yang bertanggungjawab terhadap karyawan serta orang dan masyarakat yang terpengaruh oleh penumbuh dan penggiling • Prinsip 7. Pengembangan penanaman baru yang bertanggungjawab • Prinsip 8. Komitmen kepada perbaikan yang sinambung di bidang kegiatan utama. Setiap prinsip juga memiliki sederetan kriteria yang menyediakan panduan tentang cara berkinerja guna memenuhi maksud prinsip. Kriteria membahas baik operator perkebunan maupun petani kecil. Di bulan Juni 2007, RSPO menyetujui protokol sertifikasi dengan saran bagi skema lengkap untuk menyertifikasi produksi minyak sawit dengan Prinsip dan Kriteria RSPO. Di bulan Oktober 2008, RSPO menyelesaikan Sistem Sertifikasi Rantai Nilai, yang menyusun prosedur untuk menjamin bahwa semua fasilitas yang menjadi bagian rantai nilai produksi minyak sawit bersertifikasi RSPO mematuhi persyaratan yang relevan. Wilmar bergabung ke RSPO di bulan Agustus 2005. IFC bergabung di bulan November 2005. 1.7

Pertumbuhan dan perkembangan masyarakat madani di Indonesia

Di tahun 1970-an dan 1980-an, ketika penanaman kelapa sawit oleh perusahaan milik negara PTP dan petani kecil meluas pesat, peran masyarakat madani dapat diabaikan. Misalnya, keputusan pengembangan lahan di masa PIR, mengikuti proses dari atas ke bawah dengan PTP, Direktorat Jenderal Perkebunan, dan pemerintah daerah mengoordinasikan langkah-langkah bagi izin yang diperlukan. Pemimpin lokal diajak 20 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

bicara, namun peran serta sistematik masyarakat setempat dalam pengambilan keputusan tidaklah biasa. Akibatnya, pengetahuan lokal tentang mutu tanah dan air, pangan dan obat tradisional, pengelolaan hutan dan padang rumput, dan keanekaragaman hayati serta sumbangsih ekonomi dan sosialnya tidak cukup ditimbang. Pemetaan dan pertimbangan lingkungan yang menyeluruh tidak memadai. Seiring dengan itu, nilai tanah dan sumber daya alam bagi penduduk lokal dan praktik adat serta sistem kepercayaan mereka dipandang sebelah mata sebelum pengembangan perkebunan kelapa sawit. Keadaan ini berlanjut di tahun 1990-an, ketika pertumbuhan kelapa sawit sektor swasta mulai merebak. Dalam sepuluh tahun terakhir, ungkapan minat penduduk lokal yang lebih besar telah timbul melalui pertumbuhan organisasi berbasis masyarakat dan LSM. Kelompok-kelompok ini, yang telah mengembangkan kemitraan dengan LSM internasional, makin mengembangkan kapasitas untuk memantau dan melaporkan tentang situasi lokal, bertukar informasi di antara berbagai provinsi, dan mengentarakan pandangan penduduk lokal. Hampir tiadanya tinjauan sektor tanaman keras oleh Grup Bank Dunia dalam 20 tahun terakhir telah menciptakan kesenjangan informasi yang diisi setengahnya oleh LSM. Kerja sektor perhutanan Bank Dunia telah menunjukkan kaitan antara pengembangan kelapa sawit komersial dan penggundulan hutan. Laporan sektor Bank Dunia menyorot bahwa “investasi perkebunan besar cenderung mendapat dukungan pemerintah pusat dan daerah dalam segi perizinan dan lisensi, serta akses ke lahan. Sebaliknya…petani kecil, selama dasawarsa terakhir, tidak memiliki baik jalur penting untuk memeroleh lahan, maupun keamanan untuk menjamin konversi menjadi penggunaan pertanian pada skala besar”.15 Situasi kini dan mendatang serta keprihatinan pengaju keluhan CAO Daerah yang ditanami dengan kelapa sawit kira-kira melipat dua dalam dasawarsa terakhir dan ditaksir melampaui 7 juta hektar pada tahun 2009. Pemilik perkebunan swasta menempati daerah yang luas, melampaui petani kecil dan pemilik perkebunan sektor negara. Sasaran penanaman kelapa sawit nasional, sebagaimana diungkapkan di dalam berbagai sumber, adalah di atas 20 juta hektar, atau tiga lipat daerah saat ini. Pengaju keluhan telah menarik perhatian ke klaim pelanggaran ketentuan prosedur dan kebijakan IFC, serta keprihatinan umum lainnya. Bukti yang diajukan dalam laporan yang disusun oleh LSM internasional konsisten dengan pengalaman IFC dalam keterlibatan di masa pra-Wilmar, dan dengan banyak masalah dihadapi di masa WBG/PIR terdahulu. Pada rapat audit CAO di Jakarta pada bulan Maret 2009, keluhan-keluhan ini dipastikan. Selain itu, pengaju keluhan juga mengangkat masalah yang, menurut mereka, akan berdampak pada mereka di masa mendatang. Mereka mencatat bahwa pengembangan kelapa sawit yang berlanjut, tanpa tindakan korektif untuk memastikan bahwa keprihatinan utama terjawab, akan cenderung membawa kepada kehilangan lebih lanjut tanah milik penduduk pribumi, kegagalan meraih sumber nafkah berkelanjutan bagi petani kecil, dan bahwa hal ini dapat membawa kepada kemiskinan di masa datang. Mereka mengangkat keprihatinan 15

“Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods and Environmental Benefits”, Bank Dunia, 2006. 21 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

tentang produktifitas petani kecil yang rendah dan kesenjangan besar dalam keuntungan per hektar dibandingkan dengan perkebunan; kurangnya akses ke layanan keuangan dan teknis; dan kurangnya perwakilan yang memadai dalam perencanaan dan pengambilan keputusan di tingkat perusahaan perkebunan dan industri minyak sawit.


C - I - R6 - Y08 – F096

2. Temuan CAO 2.1

IFC No. 20348–Wilmar Trading (2004)

Tinjauan CIC, 13 Agustus 2003; Rapat Tinjauan Investasi, 10 November 2003; Persetujuan Dewan 27 April 2004; Komitmen, 23 Juni 2004; Diperbarui (2005); MAM 23 Mei 2005; Komitmen, 17 November 2005. IFC mengatakan: “Wilmar Trading adalah cabang penjualan dan perdagangan Wilmar Holdings,... Dukungan IFC akan memudahkan Wilmar Trading untuk membiayai program ekspor 2003/2005-nya dan memungkinkan pertumbuhan jangka panjang berkelanjutan di sektor di mana Indonesia memiliki keunggulan komparatif yang kuat. Proyek ini dimaksudkan untuk memungkinkan Wilmar Trading memperbesar skalanya untuk mengepul minyak sawit mentah (CPO) dari perkebunan minyak sawit di Indonesia dan mengolahnya menjadi minyak sulingan”.16 Investasi di Wilmar Trading ditinjau menurut Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial (ESRP) 1998 dan Kebijakan Pengaman 1998. 2.1.1

IFC melihat, di dalam hubungan awalnya dengan Wilmar, bahwa: • kemungkinan bagi peluang bisnis lebih lanjut di dalam Wilmar ada • investasi pertama yang berhasil akan menciptakan preseden bagi kemungkinan investasi mendatang di Wilmar • peringkat Kategori ‘C’ akan, menurut IFC, sangat meningkatkan peluang berhasilnya penutupan transaksi pertama.

2.1.2 IFC mengatakan, di dalam dokumen Rangkuman Usul Investasi (Inggris: SPI) dan kertas paparan Dewan, bahwa investasi ini akan diangagp sebagai dukungan oleh IFC terhadap sektor kelapa sawit Indonesia. Dalam dokumen yang sama, IFC mengetahui kepekaan tinggi masalah sosial di dalam sektor ini. 2.1.3 IFC menandai hasil pengembangan proyek ini sebagai mencakup dampak positif pada pemain lain di dalam rantai nilai, seperti petani yang akan meraup manfaat dari meningkatnya permintaan, serta bisnis lokal yang menyediakan layanan. Namun, indikator pembangunan yang dipilih IFC untuk memantau kemajuan dalam bidang-bidang utama ini mengabaikan hasil pengembangan yang dibayangkan. Secara khusus, IFC tidak membahas masalah sumber nafkah dan ekonomi yang dihadapi oleh petani kecil atau pekerja perkebunan di dalam rantai nilai. 2.1.4 Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial mensyaratkan bahwa pengelompokan bergantung kepada jenis, lokasi, kepekaan, dan skala proyek, serta sifat dan besaran potensi dampak sosial dan lingkungannya. Dokumentasi proyek IFC membuatnya jelas bahwa dana yang dimaksudkan untuk mempertahankan atau meningkatkan pengepulan minyak sawit mentah (CPO) dan bahwa hasil positif bagi 16

“Summary of Proposed Investment (SPI)” untuk IFC No. 20348. 23 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

petani dan bisnis lokal diharapkan dalam rantai nilai minyak sawit mentah. Namun, IFC mengelompokkan investasi ini sebagai proyek Kategori ‘C’, berdasarkan pendapat bahwa sebagai pinjaman dagang, proyek akan terbatas kepada, atau tanpa dampak lingkungan atau sosial, Karena itu, IFC menyisihkan rantai nilai dari proses pengambilan keputusan investasinya. 2.1.5 CAO menemukan bahwa pengaruh langsung keputusan kategori ‘C’ IFC adalah lembaga ini mengecualikan pengkajian dan pemantauan hasil dan dampak pengembangan dalam di dalam rantai nilai. 2.1.6 CAO mencatat bahwa bagian lingkungan dan sosial (CES) IFC awalnya menetapkan Kategori ‘B” bagi investasi ini. CAO juga mencatat bahwa perbedaan pendapat ada di antara CES dan Bagian Investasi tentang lingkup pengkajian dampak proyek yang disyaratkan dan tentang pengkategorian. Posisi Bagian Investasi bahwa investasi dikategorikan sebagai proyek Kategori ‘C’ yang bertahan. 2.1.7 CAO menemukan bahwa pengkategorian dan pendekatan IFC terhadap uji tuntas lingkungan dan sosial tidak konsisten dengan analisis IFC sendiri atas hasil proyek yang diketahui dari proyek ini, mencakup kepekaan masalah lingkungan dan sosial yang melekat di dalam sektor dan negara. 2.1.8 CAO menemukan bahwa karena hal itu, IFC lalai memenuhi maksud kebijakannya dan janji khusus proyeknya kepada Dewan. CAO menemukan bahwa karena hal itu, investasi ini dikategorikan secara keliru sebagai sebuah proyek Kategori ‘C”. 2.2

IFC No. 24644–Delta Wilmar CIS (2006)

Tinjauan CIC 13 Februari 2006; Rapat Tinjauan Investasi 7 Juni 2006; Persetujuan Dewan 27 Juni 2006; Komitmen 5 Juli 2006. IFC mengatakan: “Delta-Wilmar CIS akan membangun, membekali dan membuat beroperasi kilang msmw (CPO) berkapasitas 1.500 metrik ton per hari di Ukraina. Sumbangsh yang diharapkan IFC pada proyek ini akan mencakup: mempromosikan investasi “Selatan-Selatan” dari klien IFC yang ada yang mengkhususkan diri dalam perdagangan komoditas pertanian (Wilmar) ke pabrik manufaktur di Ukraina; dan menyediakan pembiayaan jangka panjang yang tidak tersedia dengan cara lain di Ukraina.”17 Investasi di Delta Wilmar ditinjau menurut Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial (ESRP) 1998 dan Kebijakan Pengaman 1998. 2.2.1 investasi 17

Bagian lingkungan dan sosial (CES) IFC, pada pertimbangan awal ini di bulan November 2005, mengusulkan untuk menetapkan


C - I - R6 - Y08 – F096

pengkategorian ‘A’ dan melaksanakan pengkajian lingkungan dan sosial yang menyeluruh terhadap baik operasi kilang di Ukraina maupun rantai nilai minyak sawit di Indonesia. 2.2.2 IFC, di bulan November 2005, mengungkapkan keprihatinan atas tanggapan Wilmar terhadap masalah dan keprihatinan sosial dan lingkungan yang diangkat terkait dengan rantai nilainya di Indonesia. 2.2.3 IFC menyatakan di bulan Januari 2006 bahwa lembaga mengamati perbaikan pesat dalam kinerja lingkungan dan sosial Wilmar. 2.2.4 IFC mencatat di bulan Januari 2006 bahwa analisisnya mengisyaratkan perbaikan pesat dalam pengelolaan masalah lingkungan dan sosial di dalam Wilmar Group. 2.2.5 IFC juga mencatat bahwa Wilmat tidak mengadakan sistem pengelolaan lingkungan dan sosial yang berfungsi penuh pada saat keputusan investasi proyek ini diambil. 2.2.6 Karena itu, IFC meninjau ulang luas lingkup pengkajian dan menyimpulkan bahwa operasi kilang harus tetap di dalam lingkup, namun rantai nilai harus dikeluarkan. 2.2.7 IFC mengalami perbedaan pendapat internal tentang lingkup pengkajian dampak proyek yang tepat, dan khususnya apakah rantai nilai ke kilang harus atau tidak diikutkan. Seperti sebelumnya, posisi Bagian Investasi yang bertahan. Rantai nilai dikecualikan atas dasar bahwa minyak sawit mentah akan dibeli di pasar terbuka, sehingga tidak dapat dilacak ke daerah perkebunannya; dan bahwa IFC puas bahwa Wilmar telah memperbaiki kemampuannya mengelola risiko reputasi yang terkait dengan rantai nilai. 2.2.8 Dengan hanya menimbang kilang—dan mengabaikan rantai nilainya— IFC mengkategorikan investasi ini sebagai proyek Kategori ‘B’. 2.2.9 CAO mencatat bahwa IFC berpendapat bahwa minyak sawit tidak dapat dilacak karena proses pengadaan Wilmar. Namun, di saat yang sama, IFC mengatakan bahwa kilang tidak terlibat dalam pembelian jenis komoditas karena asal sebagian besar minyak sawit diketahui. 2.2.10 CAO menemukan bahwa analisis IFC di tahun 2005 dan 2006 harus menimbang luasnya kendali yang dibangun Wilmar atas pemasok CPO-nya, khususnya karena laporan tahunan 2006 Wilmar mengatakan bahwa strateginya adalah mengembangkan bisnis yang terintegrasi secara vertikal, yang menangkap nilai dan mengendalikan biaya di semua titik rantai nilai. Laporan tahunan yang sama mengungkapkan bahwa pihak ketiga yang independen dapat memverifikasikan bahwa minyak sawit Wilmar dapat dilacak di sepanjang seluruh rantai nilainya. 25 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

2.2.11 CAO menemukan bahwa keputusan IFC untuk mengecualikan rantai nilai minyak sawit bertentangan dengan strategi bisnis yang dinyatakan Wilmar. 2.2.12 CAO menemukan bahwa ketakmampuan IFC tersebut untuk melacak cpo ke daerah perkebunan tertentu di Indonesia tidak benar dan karena itu bukan dalih yang sahih untuk mengecualikan rantai nilai dengan keprihatinan sosial dan lingkungan yang terdokumentasi dengan baik. CAO menemukan bahwa ini tidak konsisten dengan maksud kebijakan dan mandat IFC. 2.3

RSPO 2.3.1 Di tahun 2005, RSPO asosiasi industri yang masih terbentuk dan diatur anggotanya. IFC mencatat bahwa pendirian RSPO adalah perkembangan penting yang digerakkan konsumen, dan bahwa Wilmar menjadi anggota dan mendukung prinsip-prinsip RSPO. 2.3.2 CAO menemukan bahwa dukungan terbuka Wilmar terhadap prinsipprinsip RSPO tidak dapat menggantikan penerapan kebijakan, prosedur, dan standar IFC. Standar Kinerja IFC lebih menyeluruh, dan memberikan pengaman di bidang-bidang yang tidak dibahas oleh prinsip-prinsip RSPO. RSPO tidak memiliki proses verifikasi independen yang mapan yang berjalan untuk memverifikasikan kinerja di lapangan pada waktu investasi.

2.4

Bantuan teknis 2.4.1 IFC melihat bahwa praktik pengelolaan yang buruk di dalam rantai nilai minyak sawit adalah risiko reputasi. Sebagai jawaban, di tahun 2006, IFC mengusulkan dan mulai mengembangkan program nasihat teknis yang dimaksudkan untuk mempromosikan praktik berkelanjutan di sepanjang rantai nilai dan menekan sebagian risiko reputasi dari saran investasi di Wilmar. IFC mengatakan bahwa program ini akan memberikan alat untuk memperbaiki keterlacakan, menjawab masalah rantai nilai, dan mengenalkan insentif yang terkait dengan petani kecil dari mana Wilmar memeroleh CPO. 2.4.2 CAO menemukan bahwa per 2009, hanya satu proyek proyek nasihat teknis yang telah disetujui. Satu hibah kecil (senilai 211.000 dolar AS) kepada London Zoological Society, sehubungan dengan Wilmar dan dibiayai oleh Global Environment Fund (GEF) dalam Program Keanekaragaman Hayati dan Komoditas Pertanian (BACP) mencoba menjawab keprihatinan akan keanekaragaman hayati.

2.5

IFC No. 25532–Wilmar WCap (2006)

Tinjauan CIC 26 Oktober 2006; Rapat Tinjauan Investasi 30 November 2006; Persetujuan Dewan 20 Desember 2006; Komitmen 09 Februari 2007. IFC mengatakan: “Proyek ini dimaksudkan untuk memungkinkan Wilmar Trading Pte Limited..., memenuhi kebutuhan modalnya untuk membeli minyak sawit mentah (CPO) dari perkebunan minyak sawit di Indonesia dan mengolahnya menjadi minyak sulingan 26 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

untuk ekspor. Dukungan IFC penting untuk memungkinkan perusahaan membiayai program ekspor dan memungkinkan pertumbuhan berkelanjutan jangka panjang di sektor di mana Indonesia memiliki keuntungan komparatif kuat dan akan menjadi gambaran yang baik akan dukungan IFC terhadap sponsor yang baik di sektor yang peka secara sosial. Proyek ini memastikan bahwa rantai nilai CPO dan penjagaan semua kepentingan ekonomi dan pekerjaan yang terkait dengan rantai nilai demikian, seperti perkebunan, pengangkutan, penyimpanan, pengolahan dan pengapalan.”18 Investasi di pinjaman dagang Wilmar (Wilmar WCap, IFC No. 25532) ditinjau menurut Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial (ESRP) 2006 dan Standar Kinerja IFC 2006. 2.5.1 IFC mengkaji kinerja contoh kecil perkebunan Wilmar secara agak terinci sebagai bagian tinjauan uji tuntasnya. 2.5.2 IFC mengaitkan pentingnya keanggotaan Wilmar di RSPO sehubungan dengan masalah sosial dan lingkungan. 2.5.3 IFC menyadari keprihatinan masyarakat madani yang terdomentasi baik tentang keberlanjutan pengembangan dan operasi perkebunan di Kalimantan Barat. 2.5.4 Ringkasan Usul Investasi IFC (SPI) berfokus pada kemampuan Wilmar untuk mengelola rantai nilai minyak sawit dan menarik nilai darinya. 2.5.5 Standar Kinerja IFC menyatakan bahwa dampak buruk yang terkait dengan rantai nilai akan ditimbang jika buruh berupah rendah adalah faktor, atau jika sumber daya yang digunakan peka secara ekologis. 2.5.6 Standar Kinerja IFC mengatakan bahwa jika klien memiliki pengaruh komersial atas para pemasoknya, IFC mengharapkan klien bekerja dengan mereka untuk mengusulkan langkah penanggulangan guna meningkatkan kinerja mereka. 2.5.7 IFC mengkategorikan investasi kedua di dalam pinjaman dagang ini sebagai proyek Kategori ‘C’, sama dengan kategori investasi dagang Wilmar pertama. Keputusan lagi-lagi didasarkan pada dalih IFC bahwa sebagai pinjaman dagang, proyek akan memiliki dampak lingkungan atau sosial yang terbatas atau nihil. Karena itu, IFC menyisihkan rantai nilai dari proses pengambilan keputusan investasinya. 2.5.8 CAO menemukan bahwa kedua dampak pada buruh berupah rendah dan sumber daya yang peka secara ekologis relevan langsung dengan sektor minyak sawit. 2.5.9 CAO lagi-lagi menemukan bahwa pengkategorian ini tidak konsisten dengan ketentuan kebijakan dan prosedur IFC.

18


C - I - R6 - Y08 – F096

2.5.10 CAO menemukan bahwa pengecualian “pembiayaan yang diarahkan pada peningkatan efisiensi modal” menurut prosedur 2006 tidak berlaku bagi investasi ini. 2.5.11 CAO menemukan bahwa keputusan IFC untuk mengkategorikan investasi ini sebagai proyek Kategori ‘C’ meminimalkan pengkajian dampak lingkungan dan sosial investasi. Akibatnya adalah Standar Kinerja yang berlaku tidak terpicu.

2.6

IFC No. 26271–Delta Wilmar CIS Expansion (2008)

Tinjauan CIC 11 Juni 2008; Rapat Tinjauan Investasi 25 Agustus 2008; Persetujuan Dewan 22 Oktober 2008; Komitmen 13 November 2008. IFC mengatakan: “Delta-Wilmar CIS, sebuah kilang minyak sawit dan pabrikan lemak makan serta klien IFC saat ini di Ukraina, akan meningkatkan kapasitasnya dan berinvestasi di infrastruktur yang terkait di pabriknya dekat pelabuhan Yuzhny di kawasan Odessa. Sumbangsh yang diharapkan IFC pada proyek ini akan mencakup: mempromosikan investasi “Selatan-Selatan” dari klien IFC yang ada yang mengkhususkan diri dalam perdagangan komoditas pertanian (Wilmar) ke pabrik manufaktur di Ukraina; dan menyediakan pembiayaan jangka panjang yang tidak tersedia dengan cara lain di Ukraina.”19 Proyek 26271, perluasan Delta Wilmar CIS, ditinjau menurut Standar Kinerja 2006 dan ESRP 2007. 2.6.1 IFC mengkategorikan investasi kedua di dalam kilang ini sebagai proyek Kategori ‘C’, sama dengan kategori investasi Delta Wilmar pertama. 2.6.2 Standar Kinerja IFC menyatakan bahwa dampak buruk yang terkait dengan rantai nilai akan ditimbang jika buruh berupah rendah menjadi faktor, atau jika sumber daya yang digunakan peka secara ekologis. 2.6.3 Standar Kinerja IFC mengatakan bahwa jika klien memiliki pengaruh komersial atas para pemasoknya, IFC mengharapkan klien bekerja dengan mereka untuk mengusulkan langkah penanggulangan guna meningkatkan kinerja mereka. 2.6.4 IFC meninjau sejumlah kecil perkebunan Wilmar, guna melindungi reputasi IFC. 2.6.5 IFC lagi-lagi berdalih bahwa lembaga tidak mampu melacak asal minyak sawit mentah yang dibeli, dan bahwa kira-kira 4 persen CPO yang diolah berasal 19


C - I - R6 - Y08 – F096

dari perkebunan Wilmar sendiri. Taksiran ini sama dengan yang dibuat IFC di tahun 2006. Namun, IFC mendapat informasi bahwa luasnya lahan perkebunan kelapa sawit Wilmar serta lahan cadangannya untuk pengembangan kelapa sawit di masa datang telah tumbuh secara nyata antara tahun 2006 dan 2008. 2.6.6 CAO menemukan bahwa fokus IFC pada apakah CPO dapat dilacak balik ke perkebunan yang dimiliki Wilmar tidak konsisten dengan Standar Kinerja IFC, yang mensyaratkan pengkajian pemasok dna rantai pasokan yang lebih luas. 2.6.7 CAO menemukan bahwa IFC gagal mengkaji dengan benar rantai pasokan yang terkait dengan investasinya di Delta Wilmar Expansion, sehingga membatasi lingkup pengkajian IFC terhadap dampak lingkungan dan sosial proyek ini. Akibat hal ini adalah Standar Kinerja yang berlaku tidak terpicu. 2.7

Temuan yang relevan dengan keempat investasi 2.7.1 CAO menemukan bahwa IFC menyadari selama lebih dari 20 tahun bahwa ada masalah dan risiko lingkungan dan sosial yang besar yang melekat di sektor kelapa sawit di Indonesia. Kesadaran ini diperoleh melalui pengalaman Bank Dunia yang terdokumentasikan dengan baik, dari berbagai proyek IFC yang dinilai di sektor dan negara dari tahun 1980-an dan seterusnya, serta pemantauan dan pelaporan dari investasi IFC yang berjalan di sektor kelapa sawit di Indonesia. 2.7.2 CAO menemukan bahwa IFC tidak memiliki strategi tertentu untuk melibatkan diri di dalam sektor kelapa sawit Indonesia, walaupun mengenali masalah sosial, lingkungan dan tatakelola yang peka yang melekat dalam sektor ini di Indonesia. Dengan ketiadaan strategi khusus ini, strategi bisnis IFC yang mendominasi yang lebih memilih tercapainya transaksi diterapkan. 2.7.3 CAO menemukan bahwa, walaupun ketentuan kebijakan IFC menjadi makin ketat di bulan April 2006, IFC menyetujui dua investasi Wilmar setelah tahun 2006 tanpa adanya perubahan besar dalam lingkup uji tuntasnya dibandingkan dengan investasi Wilmar sebelum tahun 2006. 2.7.4 CAO menemukan bahwa, walaupun adanya dokumentasi luas tentang masalah sosial dan lingkungan di sektor kelapa sawit di Indonesia, serta pengalaman IFC sendiri dengan beberapa investasi lain di sektor yang sama di Indonesia, IFC mengambil pendekatan seadanya sehingga mengecualikan pengkajian rantai nilai. 2.7.5 CAO menemukan bahwa pendekatan menyeluruh yang diambil oleh IFC dalam rangkaian investasi dengan Wilmar Group ini mencoba menutup IFC dari dampak sesungguhnya investasinya melalui pendekatannya terhadap pengkategorian. Pendekatan itu menetapkan batas bidang-bidang pengaruh proyek sehingga rantai nilai minyak sawit dikecualikan. 2.7.6 CAO menemukan bahwa pendekatan ini kontra-produktif terhadap misi IFC untuk mengurani kemiskinan dan meningkatkan taraf hidup, ketika jelas dari 29 Laporan Audit CAO

C - I - R6 - Y08 – F096

dokumentasi proyek sebelumnya bahwa IFC sadar sepenuhnya akan pentingnya keterlibatannya dengan Wilmar Group, dan tantangan yang ada di dalam sektor minyak sawit Indonesia. 2.8

Kepatuhan kepada Hukum Nasional 2.8.1 IFC tidak mengkaji kepatuhan operasi perkebunan Wilmar kepada hukum nasional di dalam uji tuntas proyek Wilmar, karena IFC memutuskan untuk mengecualikan operasi perkebunan dari lingkup uji tuntas itu. 2.8.2 CAO menemukan bahwa di bulan November 2007 dan Januari 2008, IFC dan Wilmar mengakui kekurangan dalam cara kebijakannya diterapkan di lapangan. Ini mencakup pengakuan akan kelalaian operasi perkebunan untuk mematuhi persyaratan hukum nasional yang terkait dengan perizinan dan standar, dan pengungkapan kajian dampak lingkungan (EIA). 2.8.3 Karena mengecualikan kepatuhan hukum operasi perkebunan dari uji tuntasnya, IFC gagal menandai masalah ketakpatuhan hukum.


C - I - R6 - Y08 – F096

3. 3.1

Kesimpulan CAO

Pengamatan 3.1.1 CAO menyimpulkan bahwa IFC tidak memiliki strategi khusus yang memberikan panduan pelibatan dalam sektor minyak sawit Indonesia, sekalipun diketahuinya kepekaan sosial, lingkungan, dan tatakelola sektor ini, pengalaman IFC dan WBG sebelumnya, dan pengakuan IFC sendiri tentang pentingnya keterlibatan dirinya di sektor ini. 3.1.2 CAO menyimpulkan bahwa, dari sudut pandang uji tuntas, prosedur tinjauan lingkungan dan sosial IFC tidak cukup menjawab karakteristik khusus pinjaman dagang, atau investasi sejenis lainnya. Pada saat ini, tidak ada prosedur yang dijalankan untuk investasi semacam itu yang membahas risiko berbasis sektor, negara dan komoditas. 3.1.3 CAO menyimpulkan bahwa perbedaan dalam lingkup tinjauan lingkungan dan sosial untuk proyek kategori ‘A’ atau ‘B’, versus kategori ‘C” cukup besar. Akibatnya, IFC terpapar ke kemungkinan bahwa tekanan komersial intenal dan eksternal yang besar diletakkan pada proses pengkategorian IFC untuk memutuskan hasil Kategori ‘C’.

3.2

Masalah ketakpatuhan 3.2.1 CAO menyimpulkan bahwa IFC tidak memenuhi maksud atau persyaratan Standar Kinerja di dalam pengkajian investasi pinjaman dagang Wilmar (Wilmar WCAP, IFC No. 25532), dan bahwa proyek seharusnya tidak dikategorikan sebagai ‘C’. Pengkategorian ‘C’ mengarah kepada pengkajian yang terlalu sempit dalam lingkupnya dan terlalu terbatas dalam pelaksanaannya, dan hal ini akhirnya gagal memicu pengkajian Standar Kinerja yang berlaku. 3.2.2 CAO menyimpulkan bahwa pengkajian IFC atas Delta Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271) gagal menimbang perkebunan rantai nilai dan perusahaan dan pemasok lain yang terkait dengan Wilmar Group, sebagaimana dipersyaratkan di dalam Standar Kinerja. Ini mengarah kepada lingkup uji tuntas IFC yang terlalu sempit dan terbatas, dan pada gilirannya gagal memicu pengkajian Standar Kinerja yang berlaku. 3.2.3 CAO menyimpulkan bahwa tafsiran semput atas dampak investasi ini—di hadapan pengetahuan penuh akan implikasinya yang lebih luas—tidak konsisten dengan peran, mandat, dan komitmen tertulis IFC kepada pembangunan berkelanjutan.


C - I - R6 - Y08 – F096

3.3

Penyebab Mendasar bagi Ketakpatuhan yang Terlihat 3.3.1 Tekanan komersial dibiarkan meruyak dan sangat memengaruhi pengategorian dan lingkup serta skala uji tuntas lingkungan dan sosial dalam investasi Wilmar Group. Akibatnya, mandat dan misi pembangunan IFC tidak cukup kokoh diwakili dalam proses pengambilan keputusan. 3.3.2 Perbedaan besar antara pendekatan uji tuntas sosial dan lingkungan untuk proyek Kategori ‘A’ dan ‘B’ versus proyek Kategori ‘C’ menciptakan tekanan pada IFC secara internal dan eksternal untuk menyusun investasi agar masuk ke dalam rentang Kategori ‘C’. 3.3.3 Asumsi yang keliru dibuat tentang dampak jenis produk keuangan tertentu (pinjaman dagang) tanpa pertimbangan layak terhadap konteks sektor dan negara investasi. IFC tidak boleh berasumsi bahwa proyek pinjaman dagang akan masuk Kategori ‘C’ tanpa penyaringan sepatutnya konteks keseluruhan investasi. IFC harus menimbang dampak investasinya, alih-alih tafsiran sempit arus keuangan tertentu. 3.3.4 IFC memberikan sedikit perhatian kepada laporan dan keprihatinan pemantauan masyarakat madani tentang berlanjutnya masalah sosial, ekonomi, dan lingkungan di industri kelapa sawit di Indonesia.


C - I - R6 - Y08 – F096

ACUAN KERJA

Acuan kerja CAO untuk audit IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 03 Desember 2008

Wilmar Group Indonesia Kasus Forest Peoples Programme

Tentang CAO CAO (Kantor Compliance Advisor/Ombudsman) adalah kantor independen yang melapor langsung kepada presiden Grup Bank Dunia. CAO mengkaji keluhan dari masyarakat yang terkena proyek pembangunan yang dilaksanakan oleh dua cabang peminjaman sektor swasta Grup Bank Dunia: IFC (International Finance Corporation) dan MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency). Jika CAO Ombudsman menyimpulkan bahwa para pihak tidak mau atau mampu mencapai pemecahan yang ditengahi, kasus dialihkan ke cabang kepatuhan CAO, CAO Compliance, untuk menilai apakah keprihatinan yang diangkat oleh keluhan itu layak bagi audit kepatuhan IFC/MIGA. Setelah penilaian kepatuhan selesai, CAO dapat memilih hanya salah satu opsi ini: menutup kasus, atau memulai audit kepatuhan IFC/MIGA. CAO mengungkapkan temuan penilaian kepatuhannya dalam sebuah laporan penilaian untuk menyampaikan kepada presiden dan dewan pengurus Grup Bank Dunia, manajemen senior IFC/MIGA, dan masyarakat umum tentang keputusannya. Jika memutuskan untuk memulai audit kepatuhan sebagai hasil penilaiannya, CAO akan menyusun draf Acuan Kerja bagi audit sesuai dengan Panduan Operasional (Operational Guidelines) CAO. Untuk keterangan lebih lanjut tentang CAO, kunjungilah www.cao-ombudsman.org

Latar Keprihatinan yang Mengantarkan ke Audit Kepatuhan IFC telah melaksanakan tiga investasi bersama Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348), Delta - Wilmar (IFC No. 24644), dan Wilmar WCap (IFC No. 25532). Sembilan belas wakil organisasi masyarakat madani (OMM), dengan dipimpin oleh Forest Peoples Programme, mengajukan keluhan yang mengklaim bahwa kegiatan Wilmar Group di Indonesia melanggar sejumlah standar dan syarat IFC. CAO Ombudsman mengalihkan dugaan seputar IFC ke CAO Compliance untuk penilaian kepatuhan; kemudian CAO Ombudsman melanjutkan kerja untuk menyelesaikan masalah lain yang diangkat di dalam keluhan melalui perundingan di antara para pihak. Keterlibatan IFC dalam Wilmar Group dimulai di tahun 2003 dengan investasi pertamanya, yang diikuti oleh dua investasi lanjutan di tahun 2006. Di bulan Oktober 2008, IFC menyetujui investasi keempat, Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271). Delta–Wilmar CIS Expansion (IFC No. 26271) yang disetujui di bulan Oktober tidak masuk ke dalam lingkup audit ini, karena keluhan yang diterima CAO hanya merujuk ke ketiga investasi pertama.

Tindakan oleh CAO Compliance 2007 18 Juli

Keluhan diterima oleh CAO dari 19 wakil OMM yang dipimpin oleh Forest Peoples Programme. Keluhan bertanggal 18 Juli 2007. 2008

26 Maret

4 September

CAO Compliance menerima kasus untuk dinilai setelah CAO Ombudsman menutup perundingan tentang klaim seputar IFC. CAO Ombudsman melanjutkan untuk mendukung proses penyelesaian perselisihan lewat perundingan secara paralel atas masalah-masalah lain di dalam keluhan. Laporan penilaian diterbitkan oleh CAO Compliance.

3 Desember

CAO Compliance menerbitkan Acuan Kerja bagi audit.

Acuan kerja CAO untuk Audit IFC

C-I-R6-Y08-F096

2

Lingkup Audit IFC Lingkup keseluruhan audit kepatuhan adalah mengkaji kewajaran pendekatan IFC terhadap semua investasi ini berdasarkan misi, pengalaman, dan panduannya. Ini mencakup pengkajian: •

Apakah prosedur kini dan praktik yang sudah terbentuk, menyediakan panduan yang cukup dan benar bagi staf untuk mengkaji masalah rantai nilai hulu guna memastikan bahwa hasil investasi yang dibuat memenuhi maksud dari kebijakan yang berlaku, serta misi dan mandat IFC.

•

Bagaimana cara IFC memastikan sendiri bahwa semua investasi itu akan mencapai hasil yang konsisten dengan misi pembangunan IFC, dan bagaimana cara IFC menimbang pengalaman sebelumnya dalam meraih hasil pembangunan yang berkelanjutan di dalam kawasan, sektor, dan dengan klien selama proses peninjauannya.

•

Apakah alokasi Kategori B dan C bagi semua investasi itu wajar dengan mengingat kekhasan sektor, kawasan, dan pengalaman sebelumnya; dan apakah pengelompokan yang diberikan, walaupun konsisten dengan praktik yang mapan oleh staf pada saat itu, konsisten dengan kebijakan dan standar lingkungan dan sosial pada saat investasi.

•

Apakah pemikiran IFC untuk mendefinisikan rantai nilai hulu sebagai tidak terkait dengan, dan di luar area pengaruh, investasinya wajar dan benar dengan mengingat kebijakan, mandat, dan misi IFC.

Lingkup audit juga mencakup upaya mengembangkan pemahaman penyebab langsung dan mendasar untuk semua ketakpatuhan yang terlihat oleh CAO. Lingkup penilaian dan audit CAO Compliance terbatas pada masalah yang diangkat di dalam permohonan, dan terkait dengan keluhan. CAO tidak dapat menyetujui perluasan lingkup yang didefinisikan di dalam permohonan, atau perluasan yang menjauh dari masalah yang terkait dengan keluhan. Pengaju keluhan mencantumkan masalah-masalah berikut sebagai keprihatinan umum dalam keluhan aslinya kepada CAO: • • • • • • • • •

Penggunaan kebakaran secara ilegal untuk membuka lahan Pembukaan hutan primer Pembukaan area bernilai konservasi tinggi Pengambilalihan tanah adat Penduduk Pribumi tanpa proses yang semestinya Lalai untuk melakukan konsultasi yang bebas, di muka, dan berinformasi dengan Penduduk Pribumi yang mengarah kepada dukungan luas masyarakat Lalai untuk berunding dengan masyarakat atau mematuhi perjanjian hasil perundingan Lalai untuk membangun area perkebunan rakyat yang dijanjikan Konflik sosial yang memicu tindakan penindasan oleh perusahaan dan aparat keamanan Lalai melaksanakan atau menunggu persetujuan kajian dampak lingkungan yang diwajibkan oleh hukum


C-I-R6-Y08-F096

3

•

Pembukaan lahan gambut dan hutan tropis tanpa izin yang sah.

Masalah pokok yang mendasari keprihatinan ini adalah cara mencapai, atau mengamankan, sumber nafkah yang berkelanjutan bagi masyarakat yang terdampak. Pengaju keluhan merinci lebih lanjut keprihatinannya sebagai pelanggaran Standar Kinerja (Performance Standards) dan Kebijakan Pengaman (Safeguard Policies) IFC dalam konteks: kepatuhan kepada hukum nasional yang berlaku, yang mencakup kewajiban negara inang menurut hukum internasional; analisis risiko dan dampak sosial dan lingkungan di dalam Kajian Sosial dan Lingkungan, dan rencana tindakan yang terkait untuk menangani dampak potensial; pengkajian dan tindakan seputar ketentuan yang diberikan bagi pembebasan lahan dan pemindahan paksa; bagi konservasi keanekaragaman hayati dan pengelolaan sumber daya alam berkelanjutan, dan bagi Penduduk Pribumi dan warisan budaya. Fokus audit kepatuhan adalah pada IFC, dan caranya memastikan sendiri kinerja proyek. Lingkup audit saat ini terbatas pada kepatuhan kepada ketentuan kebijakan IFC yang berlaku, dan tidak mencakup pengkajian cara IFC memastikan sendiri kepatuhan kepada hukum nasional yang berlaku. Keterbatasan ini mengait ke pengelompokan keprihatinan yang diangkat oleh pengaju keluhan oleh CAO Ombudsman ke dalam tiga topik: • • •

Kelompok Satu menyangkut perselisihan antara masyarakat lokal di Sambas (Senuju, Sajingan Kecil dan Sasak) dan Wilmar Group. Kelompok Dua menyangkut kepatuhan kepada hukum nasional yang berlaku. Kelompok Tiga menyangkut kepatuhan kepada ketentuan kebijakan dan prosedur IFC yang berlaku.

CAO Ombudsman menutup Kelompok Tiga karena tidak dapat dimasukkan ke pemecahan melalui proses CAO Ombudsman. Kelompok Tiga adalah lingkup audit ini oleh CAO Ombudsman. Kelompok Satu dan Dua tetap, per tanggal dokumen ini terbit, dengan CAO Ombudsman. Harap lihat laporan pengkajian CAO Ombudsman bertanggal November 2007 di www.caoombudsman.org untuk rincian lebih lanjut. Kriteria, Pendekatan dan Kerangka Waktu Awal Audit Kriteria audit adalah syarat bagi keterlibatan IFC, mencakup kebijakan, standar kinerja, panduan, prosedur, dan persyaratan IFC. kebijakan dan panduan IFC diperbarui, diperbaiki, dan diubah sepanjang waktu. Satu perubahan besar adalah diberlakukannya Standar Kinerja pada tanggal 30 April 2006. Kebijakan, panduan, dan prosedur yang berlaku pada proyek ditentukan oleh tanggal proyek itu disetujui oleh Corporate Investment Committee (CIC) atau Komite Investasi Perusahaan IFC. Standar Kinerja berlaku pada semua proyek yang disetujui oleh CIC mulai tanggal 30 April 2006.


C-I-R6-Y08-F096

4

Wilmar Trading (IFC No. 20348) disetujui oleh CIC di bulan Agustus 2003. Karena itu, Kebijakan Pengaman Grup Bank Dunia dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial (Environmental and Social Review Procedure) IFC Desember 1998 berlaku. Delta – Wilmar (IFC No. 24644) disetujui oleh CIC di bulan Februari 2006. Karena itu, Kebijakan Pengaman Grup Bank Dunia dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial IFC Desember 1998 berlaku. Wilmar Trading (IFC No. 25532) disetujui oleh CIC di bulan Oktober 2006. Karena itu, Standar Kinerja dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial IFC April 2006 berlaku. Pendekatan audit diuraikan di dalam Panduan Operasional CAO (April 2007), dan menyatakan bahwa definisi kerja audit kepatuhan yang dianut oleh CAO Compliance adalah sebagai berikut: “Audit kepatuhan adalah proses verifikasi yang sistematis dan terdokumentasi dari perolehan dan penilaian bukti untuk menentukan apakah kegiatan, syarat, sistem pengelolaan, atau informasi yang terkait dengan lingkungan dan sosial mematuhi kriteria audit. Audit biasanya akan didasarkan pada suatu tinjauan dokumen, wawancara, pengamatan kegiatan dan kondisi, dan cara-cara patut lainnya. Verifikasi bukti adalah bagian penting proses audit.” CAO akan, sesuai dengan praktik baku dalam melakukan audit, menyewa sebuah panel audit tiga spesialis. Untuk audit ini, CAO menganggap perlu kompetensi berikut bagi panel audit: • • • • •

Pemahaman mendalam tentang operasi, perkebunan, dan rantai nilai kelapa sawit. Pengetahuan tentang strategi sektor Grup Bank Dunia dan IFC. Pemahaman, pengalaman, dan pengetahuan mendalam tentang bisnis, operasi, prosedur, dan praktik IFC. Pengetahuan mendalam tentang Standar Kinerja, Kebijakan Pengaman yang lama, Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial yang berlaku, serta praktik kerja internal IFC. Pengalaman dan pengetahuan tentang audit, praktik hukum, dan kerumitan lembaga pembangunan.

Untuk jadwal awal, CAO akan menerbitkan laporan audit draf di bulan Februari 2009. Panduan Operasional CAO mengatakan bahwa laporan audit draf diedarkan kepada manajemen senior IFC dan semua bagian yang terkait untuk menerima tinjauan dan komentar faktual. Komentar harus disampaikan secara tertulis kepada CAO dalam 15 hari kerja setelah diterima oleh bagian tersebut. Setelah mendapat komentar tentang draf dari IFC, CAO Compliance akan merampungkan laporan. Laporan akhir akan disampaikan kepada manajemen senior IFC untuk ditanggapi. Pemberitahuan akan diposkan di situs web CAO. IFC memiliki 15 hari kerja untuk menyampaikan tanggapan tertulis kepada CAO. Laporan audit dan semua tanggapan dari IFC akan diteruskan kepada Kantor Presiden Grup Bank Dunia. Kantor Presiden tidak berhak memberi masukan editorial bagi isi laporan audit. Presiden boleh mengambil kesempatan itu untuk membahas temuan audit dengan CAO. Setelah Presiden puas dengan tanggapan manajemen senior IFC, Kantor Presiden akan memberikan izin resmi bagi laporan audit dan tanggapannya. Presiden memiliki diskresi atas izin resmi itu. Setelah izin resmi diberikan, CAO Compliance akan membagi laporan audit dan tanggapan manajemen senior kepada Dewan Grup Bank Dunia dan Acuan kerja CAO untuk Audit IFC

C-I-R6-Y08-F096

5

menerbitkan kedua dokumen di situs web CAO. Ini mengisyaratkan bahwa penerbitan umum laporan audit tidak lebih dari April 2009.


C-I-R6-Y08-F096

6

ACUAN KERJA

Acuan kerja CAO untuk audit IFC CAO Compliance C-I-R6-Y08-F096 12 Maret 2009

Wilmar Group Indonesia Kasus Forest Peoples Programme

Tentang CAO CAO (Kantor Compliance Advisor/Ombudsman) adalah kantor independen yang melapor langsung kepada presiden Grup Bank Dunia. CAO mengkaji keluhan dari masyarakat yang terkena proyek pembangunan yang dilaksanakan oleh dua cabang peminjaman sektor swasta Grup Bank Dunia: IFC (International Finance Corporation) dan MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency). Ketika CAO menerima keluhan, CAO Ombudsman akan melakukan sebuah pengkajian peluang penyelesaian masalah yang diangkat lewat kolaborasi. Jika CAO Ombudsman menyimpulkan bahwa para pihak tidak mau atau mampu mencapai pemecahan yang ditengahi, kasus dialihkan ke cabang kepatuhan CAO, CAO Compliance, untuk menilai apakah keprihatinan yang diangkat oleh keluhan itu layak bagi audit kepatuhan IFC/MIGA. Setelah penilaian kepatuhan selesai, CAO dapat memilih hanya salah satu opsi ini: menutup kasus, atau memulai audit kepatuhan IFC/MIGA. CAO mengungkapkan temuan penilaian kepatuhannya dalam sebuah laporan penilaian untuk menyampaikan kepada presiden dan dewan pengurus Grup Bank Dunia, manajemen senior IFC/MIGA, dan masyarakat umum tentang keputusannya. Jika memutuskan untuk memulai audit kepatuhan sebagai hasil penilaiannya, CAO akan menyusun draf Acuan Kerja bagi audit sesuai dengan Panduan Operasional (Operational Guidelines) CAO. Untuk keterangan lebih lanjut tentang CAO, kunjungilah www.cao-ombudsman.org.

Latar Keprihatinan yang Mengantarkan ke Audit Kepatuhan IFC telah melaksanakan empat investasi bersama Wilmar Group: Wilmar Trading (IFC No. 20348), Delta – Wilmar CIS (IFC No. 24644), Wilmar WCap (IFC No. 25532), dan Delta- Wilmar Expansion (IFC No. 26271). Keterlibatan IFC dalam Wilmar Group dimulai di tahun 2003 dengan investasi pertamanya, yang diikuti oleh dua investasi lanjutan di tahun 2006. Di bulan Oktober 2008, IFC menyetujui investasi keempat, Delta–Wilmar CIS Expansion. Di bulan Juli 2007, sembilan belas wakil organisasi masyarakat madani (OMM), dengan dipimpin oleh Forest Peoples Programme, mengajukan keluhan yang mengklaim bahwa kegiatan Wilmar Group di Indonesia melanggar sejumlah standar dan syarat IFC. Di bulan November 2007, CAO Ombudsman menerbitkan laporan “Preliminary Stakeholder Assessment” atau “Kajian Awal Pemangku Kepentingan.” Berdasarkan pembagian topik yang dibuat di dalam laporan CAO Ombudsman, CAO Ombudsman mengalihkan dugaan seputar IFC kepada CAO Compliance untuk mendapat penilaian kepatuhan pada dua kesempatan: di bulan Maret 2008, CAO Ombudsman mengalihkan yang disebut dengan “Topik 3”, dan di bulan Desember 2008, CAO Ombudsman mengalihkan yang disebut dengan “Topik 2.” Untuk mengetahui rincian tentang cara CAO Ombudsman membagi keluhan menjadi tiga topik, lihatlah laporan “Kajian Awal Pemangku Kepentingan” bulan November 2007 yang tersedia di www.caoombudsman.org. CAO Compliance menyimpulkan pada tanggal 4 September 2008 bahwa masalah yang dialihkan dari CAO Ombudsman di bulan Maret 2008 layak diaudit. Lihat laporan penilaian CAO Compliance di www.cao-ombudsman.org untuk rincian lebih lanjut. CAO Compliance menerbitkan Acuan Kerja untuk audit pada tanggal 3 Desember 2008. Delta–Wilmar CIS Expansion yang disetujui di bulan Oktober 2008 tidak masuk ke dalam lingkup audit pada saat itu ketika Acuan Kerja pertama dirilis pada tanggal tersebut. CAO Compliance menyimpulkan pada tanggal 11 Maret 2009 bahwa masalah yang dialihkan dari CAO Ombudsman di bulan Desember 2008 layak diaudit. Lihat laporan penilaian CAO Compliance di www.cao-ombudsman.org untuk rincian lebih lanjut. Di akhir Desember 2008, Wakil Presiden CAO memulai penilaian kepatuhan investasi keempat IFC dalam Delta–Wilmar CIS Expansion. CAO Compliance menerbitkan laporan penilaian pada tanggal 11 Maret 2009. Laporan penilaian menyimpulkan bahwa audit layak dilakukan, dan bahwa lingkup audit yang berjalan harus diperluas untuk mencakup investasi keempat, namun tetap dalam masalah yang dialihkan oleh CAO Ombudsman dan berawal dari keluhan Juli 2007 kepada CAO. Acuan Kerja yang direvisi ini berbeda dengan versi 3 Desember 2008 dengan mencakup pengalihan kedua dari CAO Ombudsman serta investasi keempat IFC, Delta- Wilmar Expansion.

Acuan kerja CAO untuk Audit IFC – diperluas Maret 2009

C-I-R6-Y08-F096

2

Tindakan oleh CAO Compliance 2007 18 Juli

Keluhan diterima oleh CAO dari 19 wakil OMM yang dipimpin oleh Forest Peoples Programme. Keluhan bertanggal 18 Juli 2007. 2008

26 Maret

4 September

CAO Ombudsman mengalihkan masalah seputar IFC yang termasuk yang dirujuk sebagai “Topik 3” di dalam laporan Kajian Awal Pemangku Kepentingan CAO Ombudsman. Laporan penilaian diterbitkan oleh CAO Compliance.

3 Desember

CAO Compliance menerbitkan Acuan Kerja bagi audit.

17 Desember

CAO Ombudsman mengalihkan masalah seputar IFC yang termasuk yang dirujuk sebagai “Topik 2” di dalam laporan Kajian Awal Pemangku Kepentingan CAO Ombudsman. Wakil Presiden CAO memulai penilaian kepatuhan investasi keempat, DeltaWilmar Expansion. 2009 CAO Compliance menerbitkan laporan penilaian yang membahas masalah yang dialihka pada tanggal 17 Desember. Wakil Presiden CAO menerbitkan laporan penilaian yang membahas investasi keempat, Delta- Wilmar Expansion. CAO Compliance menerbitkan Acuan Kerja bagi audit yang diperbarui dan diperluas.

18 Desember

11 Maret 11 Maret 11 Maret

Lingkup Audit IFC Lingkup keseluruhan audit kepatuhan adalah mengkaji kewajaran pendekatan IFC terhadap semua investasi ini berdasarkan misi, kebijakan, standar, pengalaman, dan panduannya. Ini mencakup pengkajian: •

Apakah prosedur kini dan praktik yang sudah terbentuk, menyediakan panduan yang cukup dan benar bagi staf untuk mengkaji masalah rantai nilai hulu guna memastikan bahwa hasil investasi yang dibuat memenuhi maksud dari kebijakan yang berlaku, serta misi dan mandat IFC.

•

Bagaimana cara IFC memastikan sendiri bahwa semua investasi itu akan mencapai hasil yang konsisten dengan misi pembangunan IFC, dan bagaimana cara IFC menimbang pengalaman sebelumnya dalam meraih hasil pembangunan yang berkelanjutan di dalam kawasan, sektor, dan dengan klien selama proses peninjauannya.

•

Apakah alokasi Kategori B dan C bagi semua investasi itu wajar dengan mengingat kekhasan sektor, kawasan, dan pengalaman sebelumnya; dan apakah pengelompokan


C-I-R6-Y08-F096

3

yang diberikan konsisten dengan kebijakan dan standar lingkungan dan sosial pada saat investasi. •

Apakah pemikiran IFC untuk mendefinisikan rantai nilai hulu sebagai tidak terkait dengan, dan di luar area pengaruh, investasinya wajar dan benar dengan mengingat kebijakan, mandat, dan misi IFC.

Lingkup audit juga mencakup mengembangkan pemahaman penyebab langsung dan mendasari untuk semua ketakpatuhan yang terlihat oleh CAO. Lingkup penilaian dan audit CAO Compliance terbatas pada masalah yang diangkat di dalam permohonan, dan terkait dengan keluhan. CAO tidak dapat menyetujui perluasan lingkup yang didefinisikan di dalam permohonan, atau menjauh dari masalah yang terkait dengan keluhan. Pengaju keluhan mencantumkan masalah-masalah berikut sebagai keprihatinan umum di dalam keluhan Juli 2007 kepada CAO: • • • • • • • • • •

Penggunaan kebakaran secara ilegal untuk membuka lahan Pembukaan hutan primer Pembukaan area bernilai konservasi tinggi Pengambilalihan tanah adat Penduduk Pribumi tanpa proses yang semestinya Lalai untuk melakukan konsultasi yang bebas, di muka, dan berinformasi dengan Penduduk Pribumi yang mengarah kepada dukungan luas masyarakat Lalai untuk berunding dengan masyarakat atau mematuhi perjanjian hasil perundingan Lalai untuk membangun area perkebunan rakyat yang dijanjikan Konflik sosial yang memicu tindakan penindasan oleh perusahaan dan aparat keamanan Lalai melaksanakan atau menunggu persetujuan kajian dampak lingkungan yang diwajibkan oleh hukum Pembukaan lahan gambut dan hutan tropis tanpa izin yang sah.

Masalah pokok yang mendasari keprihatinan ini adalah cara mencapai, atau mengamankan, sumber nafkah yang berkelanjutan bagi masyarakat yang terdampak. Pengaju keluhan merinci lebih lanjut keprihatinannya sebagai pelanggaran Standar Kinerja (Performance Standards) dan Kebijakan Pengaman (Safeguard Policies) IFC dalam konteks: kepatuhan kepada hukum nasional yang berlaku, yang mencakup kewajiban negara inang menurut hukum internasional; analisis risiko dan dampak sosial dan lingkungan di dalam Kajian Sosial dan Lingkungan, dan rencana tindakan yang terkait untuk menangani dampak potensial; pengkajian dan tindakan seputar ketentuan yang diberikan bagi pembebasan lahan dan pemindahan paksa; bagi konservasi keanekaragaman hayati dan pengelolaan sumber daya alam berkelanjutan, dan bagi Penduduk Pribumi dan warisan budaya. Fokus audit kepatuhan adalah pada IFC, dan caranya memastikan sendiri kinerja proyek.


C-I-R6-Y08-F096

4

Kriteria, Pendekatan dan Kerangka Waktu Awal Audit Kriteria audit adalah syarat bagi keterlibatan IFC, mencakup kebijakan, standar kinerja, panduan, prosedur, dan persyaratan IFC. kebijakan dan panduan IFC diperbarui, diperbaiki, dan diubah sepanjang waktu. Satu perubahan besar adalah diberlakukannya Standar Kinerja pada tanggal 30 April 2006. Kebijakan, panduan, dan prosedur yang berlaku pada proyek ditentukan oleh tanggal proyek itu disetujui oleh Corporate Investment Committee (CIC) atau Komite Investasi Perusahaan IFC. Standar Kinerja berlaku pada semua proyek yang disetujui oleh CIC mulai tanggal 30 April 2006. Wilmar Trading (IFC No. 20348) disetujui oleh CIC di bulan Agustus 2003. Karena itu, Kebijakan Pengaman Grup Bank Dunia dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial (Environmental and Social Review Procedure) IFC Desember 1998 berlaku. Delta – Wilmar (IFC No. 24644) disetujui oleh CIC di bulan Februari 2006. Karena itu, Kebijakan Pengaman Grup Bank Dunia dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial IFC Desember 1998 berlaku. Wilmar Trading (IFC No. 25532) disetujui oleh CIC di bulan Oktober 2006. Karena itu, Standar Kinerja IFC dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial IFC April 2006 berlaku. Delta - Wilmar Expansion (IFC No. 26271) disetujui oleh CIC di bulan Juni 2008. Karena itu, Standar Kinerja IFC dan Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial IFC Juli 2007 berlaku. Pendekatan audit diuraikan di dalam Panduan Operasional CAO (April 2007), dan menyatakan bahwa definisi kerja audit kepatuhan yang dianut oleh CAO Compliance adalah sebagai berikut: “Audit kepatuhan adalah proses verifikasi yang sistematis dan terdokumentasi dari perolehan dan penilaian bukti untuk menentukan apakah kegiatan, syarat, sistem pengelolaan, atau informasi yang terkait dengan lingkungan dan sosial mematuhi kriteria audit. Audit biasanya akan didasarkan pada suatu tinjauan dokumen, wawancara, pengamatan kegiatan dan kondisi, dan cara-cara patut lainnya. Verifikasi bukti adalah bagian penting proses audit.” Praktik baku CAO dalam melaksanakan audit adalah menyewa panel audit tiga spesialis. Berdasarkan Acuan Kerja Desember 2008, CAO menyewa tiga spesialis: CAO tidak melihat adanya keperluan untuk mengubah anggota panel audit akibat perluasan lingkupnya. Untuk audit ini, CAO menganggap perlu kompetensi berikut bagi panel audit: • • •

Pemahaman mendalam tentang operasi, perkebunan, dan rantai nilai kelapa sawit. Pengetahuan tentang strategi sektor Grup Bank Dunia dan IFC. Pemahaman, pengalaman, dan pengetahuan mendalam tentang bisnis, operasi, prosedur, dan praktik IFC.


C-I-R6-Y08-F096

5

• •

Pengetahuan mendalam tentang Standar Kinerja, Kebijakan Pengaman yang lama, Prosedur Tinjauan Lingkungan dan Sosial yang berlaku, serta praktik kerja internal IFC. Pengalaman dan pengetahuan tentang audit, praktik hukum, dan kerumitan lembaga pembangunan.

Untuk jadwal awal yang direvisi, CAO akan menerbitkan laporan audit draf di akhir April 2009 atau awal Mei 2009. Panduan Operasional CAO mengatakan bahwa laporan audit draf diedarkan kepada manajemen senior IFC dan semua bagian yang terkait untuk menerima tinjauan dan komentar faktual. Komentar harus disampaikan secara tertulis kepada CAO dalam 15 hari kerja setelah diterima oleh bagian tersebut. Setelah mendapat komentar tentang draf dari IFC, CAO Compliance akan merampungkan laporan. Laporan akhir akan disampaikan kepada manajemen senior IFC untuk ditanggapi. Pemberitahuan akan diposkan di situs web CAO. IFC memiliki 15 hari kerja untuk menyampaikan tanggapan tertulis kepada CAO. Laporan audit dan semua tanggapan dari IFC akan diteruskan kepada Kantor Presiden Grup Bank Dunia. Kantor Presiden tidak berhak memberi masukan editorial bagi isi laporan audit. Presiden boleh mengambil kesempatan itu untuk membahas temuan audit dengan CAO. Setelah Presiden puas dengan tanggapan manajemen senior IFC, Kantor Presiden akan memberikan izin resmi bagi laporan audit dan tanggapannya. Presiden memiliki diskresi atas izin resmi itu. Setelah izin resmi diberikan, CAO Compliance akan membagi laporan audit dan tanggapan manajemen senior kepada Dewan Grup Bank Dunia dan menerbitkan kedua dokumen di situs web CAO. Ini mengisyaratkan bahwa penerbitan umum laporan audit tidak lebih dari Juni 2009.


C-I-R6-Y08-F096

6

CAO Audit of IFC s investments in:

Recommend Documents