Cannabisbeleid: strafrecht of belastingrecht

Cannabisbeleid: strafrecht of belastingrecht Een onderzoek naar de financiële effecten van belastingheffing

Masterscriptie Fiscale Economie Student: J. de Blank Studentnummer: 10125795 Eerste begeleider: Mr. Drs. M. Lassally Tweede begeleider: Prof. dr. mr. G.W.J.M. Kampschöer RA

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ...............................................................................................

3

1.1

Aanleiding ............................................................................................

3

1.2

Probleemstelling en hoofdvraag ..........................................................

5

1.3

Relevantie .............................................................................................

5

1.4

Opzet ....................................................................................................

7

1.5

Leeswijzer .............................................................................................

8

2.

De geschiedenis van het Nederlandse softdrugsbeleid .........................

9

2.1

Van (voor de) opiumverdragen naar het huidig beleid .........................

9

2.2

Het gedoogbeleid ..................................................................................

11

2.3

Schaduwzijde van het gedoogbeleid ....................................................

12

2.4

Subconclusie ........................................................................................

14

3.

Juridisch kader .....................................................................................

16

3.1

Verdragen en wettelijke bepalingen .....................................................

16

3.2

Gedogen hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet ...................................................................................

3.3

18

Legaliseren hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet ..................................................................................

20

3.3.1 Geneeskundig en wetenschappelijk doel .............................................

21

3.3.2 Verdragsaanpassing .............................................................................

21

3.4

Internationale ontwikkelingen .............................................................

22

3.5

Huidige belastingheffing en heffings(on)mogelijkheden .....................

24

3.6

Subconclusie ….....................................................................................

27

4.

De economische invalshoek .................................................................

29

4.1

Omvang Nederlandse afzetmarkt voor hennepproducten ....................

29

4.2

Trend Nederlands cannabisgebruik en internationale vergelijking ......

30

4.3

Huidige belastinginkomsten ................................................................

31

4.4

Het effect van repressie met betrekking tot inelastische producten .....

31

4.5

Subconclusie …....................................................................................

35

5.

Fiscale effecten ....................................................................................

36

5.1

Rekenmethode Boermans ....................................................................

36

5.2

Verklaring van de gehanteerde geschatte data ....................................

37

5.3

Prijzen cannabis; trend in Nederland en prijzen in omringende

 

1

landen .................................................................................................

39

5.4.1 Ruimer gedoogregime .........................................................................

39

5.4.2 Verruiming medicinale cannabisverkoop ...........................................

41

5.4.3 Recreatief gebruik legaliseren ............................................................

43

5.5

Opsporings- en vervolgingskosten van legaliseren en/of reguleren ...

44

5.6

Subconclusie …...................................................................................

45

6.

Conclusie ............................................................................................

47

Bibliografie ........................................................................................

49

Bijlage 1 .............................................................................................

54

Bijlage 2 .............................................................................................

55

 

2

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding: In de afgelopen 25 jaar bij de Amsterdamse politie ben ik vaak betrokken geweest bij de opsporing van hennepplantages en de vervolging van de eigenaren van die hennepplantages. Eind jaren ‘80 en begin jaren ’90 was dit voor de gemeentepolitie Amsterdam nog betrekkelijk zeldzaam, medio 2014 gaat het om enige tientallen plantages per maand voor de Politie Eenheid Amsterdam. In het begin van mijn politiecarrière ging het veelal om amateuristisch in elkaar geknutselde bouwwerkjes die we ontdekten omdat er wateroverlast was of omdat omwonenden klaagden over een penetrante wietlucht. Thans treft de politie dat soort plantages ook nog wel aan maar steeds vaker betreft het professionele, geheel automatische plantages. Veelal worden dit soort professionele plantages “weggetipt” door concurrerende illegale hennepkwekers door middel van een anoniem belletje naar de politie maar ook naar aanleiding van grootschalige opsporingsoperaties waarbij de plantages ontdekt worden door een helikopter die is uitgerust met een warmtebeeldcamera. Toen ik in de zomer 2013 een onderwerp voor mijn masterscriptie zocht en op Radio 1 het Tweede Kamerlid Berndsen (D66) hoorde zeggen dat zij verwacht dat Nederland honderden miljoenen euro’s kan bezuinigen door softdrugs te legaliseren1 leek mij een onderzoek naar de fiscale effecten van gedogen en/of legalisering van de cannabisteelt een interessant onderwerp voor mijn scriptie. Met deze scriptie stel ik mij ten doel een bijdrage te leveren aan de maatschappelijke discussie over de legalisering en/of regulering van de hennepteelt en licht te werpen op potentiële fiscale opbrengsten ten gevolge van die legalisering en/of regulering van de hennepteelt.

1.2

Probleemstelling en hoofdvraag Vanaf de zeventiger jaren van de vorige eeuw maakt Nederland middels een wijziging in de Opiumwet2 een wettelijk onderscheid tussen verdovende middelen met een onaanvaardbaar risico (harddrugs) en met een aanvaardbaar risico (softdrugs),

                                                                                                                1 2

 

http://www.radio1.nl/item/148360-D66:legaliseersoftdrugsenjebespaarthonderdenmiljoeneneuro's.html (10 dec 2013) Kamerstukken, Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 13 407, nrs. 1-3   3

waaronder cannabis.3 Sindsdien is Nederland wereldwijd befaamd om zijn softdrugsbeleid. De wetswijziging leidde de opkomst van de coffeeshop in het Nederlandse straatbeeld in. Met de komst van de coffeeshop was de verkoop aan particuliere gebruikers van hennepproducten expliciet geregeld maar werd de toevoer aan die coffeeshop over gelaten aan de producenten van de illegale hennep. Daarmee startte een nu al enige decennia durende discussie over het legaliseren en/of regulering van de hennepteelt. Als men in die discussie spreekt over legaliseren heeft men het over het wettelijk mogelijk maken van de productie, het vervoer, de handel en het recreatief gebruik van hennepproducten. Daaruit voortvloeiend zal de productie, het vervoer, de handel en het gebruik van hennepproducten gereguleerd dienen te worden. Als er enkel over reguleren wordt gesproken doelt men op het gedogen van de hennepteelt, lineair aan het gedogen van het gebruik van hennepproducten voor eigen gebruik. Het gebruik is geregeld; zou daar het gedogen van de teelt bij komen, dan moet – net als bij legaliseren – de productie, het vervoer en de handel aanvullend geregeld worden middels beleidsregels. De werkgroep4 die in 1972 een belangrijke bijdrage leverde aan het onderscheid tussen hard- en softdrugs opperde de invoer van een vergunningenstelsel ter regulering van de ‘achterdeur’ van de coffeeshop. Diezelfde werkgroep gaf destijds aan dat dit vermoedelijk strijdig zou zijn met internationale verdragen waar Nederland medeondertekenaar van was. De werkgroep voorspelde dat de invoering van een vergunningenstelsel lastig zou zijn en stelde dat voorafgaande aan de invoering van een dergelijk vergunningenstelsel op internationaal niveau gestreefd zou moeten worden naar een wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen 1961. Andere landen, zoals Uruguay, Portugal en enkele staten in de Verenigde Staten, legaliseren en/of reguleren de hennepteelt ogenschijnlijk zonder internationale problemen terwijl in Nederland onder verwijzing naar de internationale verdragen                                                                                                                 3

4

 

Cannabis staat niet als zodanig genoemd op de lijst van verdovende middelen behorende bij de Opiumwet. Cannabis is een van nature tweeslachtige hennepplant. De vrouwelijke plant produceert aan haar bloemtoppen een kleverige hars om pollen van de mannelijke plant makkelijker uit de lucht op te kunnen vangen. De hars bevat onder andere de stof tetrahydrocannabinol (THC) die na consumptie een bewustzijnsveranderende en een verdovende werking kan hebben. Op de lijst van verdovende middelen behorende bij de Opiumwet staan twee producten van de cannabisplant vermeldt: hasjiesj en hennep. Hasjiesj is (veelal) een harde substantie vervaardigd van de hars van de vrouwelijke cannabisplant en met hennep wordt gedoeld op de gedroogde top van de vrouwelijke cannabisplant. In de Verenigde Staten wordt hennep veelal marihuana genoemd.   Baan, P.A.H. e.a. (1972), Achtergronden en risico’s van drugsgebruik, onlineversie: http://www.drugtext.nl/baan/baan2.htm, 28 november 2013 4

legalisering en/of regulering voor onmogelijk wordt gehouden. Dit werd 3 juli 2013 nogmaals onderstreept door het antwoord van de Minister Opstelten tijdens een overleg met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie over het Nederlandse coffeeshopbeleid. Na een vraag over de mogelijkheid tot legalisatie en/of regulatie antwoordde de Minister: “a, Ik kan niet en b, ik wil het niet”.5 De discussie over legalisering van de hennepteelt heeft onder invloed van de huidige financiële crisis de voorstanders van legalisering een nieuw argument geboden. Werd de discussie tot de financiële crisis vooral gedomineerd door medische en repressieve argumenten, sinds de financiële crisis is daar een economisch argument aan toegevoegd. De schattingen met betrekking tot het fiscaal gewin c.q. besparingen voor de Nederlandse staatskas, in verband met de legalisering en/of regulering van de hennepteelt, lopen echter uiteen.6 Uit deze probleemstelling volgt de volgende hoofdvraag: welke vorm van legaliseren en/of regulering van hennepproducten heeft het meest positieve effect op de Nederlandse overheidsfinanciën? 1.3

Relevantie Blijkens cijfers uit 2012 van het Trimbos-instituut wordt cannabis van alle in Nederland gebruikte verdovende middelen het meest gebruikt. In de Nationale Drugsmonitor 2012 gaat men uit van 466.000 actuele gebruikers van cannabis.7 De maatschappelijke kosten ten gevolge van het gebruik van cannabis in verband met de opsporing van softdrugmisdrijven en gezondheidszorg zijn aanzienlijk. Het belang van de mogelijkheid om die maatschappelijke kosten om te vormen naar maatschappelijk baten is evident. In 2011 was een groot aandeel van de opsporingscapaciteit van de politie gericht op onderzoek met betrekking tot softdrugs. De Nationale Drugsmonitor 2012

                                                                                                                5 6

7

 

Minister Opstelten tijdens een overleg met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie op 3 juli 2013 over het Nederlandse coffeeshopbeleid (Kamerstukken 24 077, nr. 312) De werkgroep Veiligheid en Terrorisme presenteerde in haar rapportage in verband met de Brede Heroverwegingen 2010 dat de Nederlandse coffeeshops € 260 miljoen aan belastinginkomsten zouden bijdragen. Daarbij zou decriminalisering van de hennepteelt een besparing van € 162 miljoen aan opsporingsen vervolgingskosten inhouden. Boermans (2010) berekent in geval van legalisatie een belastingvoordeel voor de Nederlandse staat van € 500 miljoen tot € 900 miljoen en gaat uit van een besparing aan opsporings- en vervolgingskosten van €150 miljoen. Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 60   5

vermeldt dat 72% van de onderzoeken naar georganiseerde misdaad gericht was op druggerelateerde zaken in het algemeen en dat bij 69% van die onderzoeken een link aanwezig was met softdrugs.8 Daarbij lijkt het aantal Opiumwetzaken, tegen de in zijn algemeenheid dalende criminaliteitscijfers in, toe te nemen.9 Het CBS raamt de overheidsuitgaven in 2011 in verband met de algemene veiligheidszorg op 12,9 miljard euro. De maatschappelijke schade ten gevolge van criminaliteit in het algemeen werd in 2011 geschat op 26,1 miljard euro. De direct aan de Opiumwet gerelateerde opsporingskosten bedroegen circa €387 miljoen10. Deze kosten worden niet verder gedifferentieerd naar softdrugs-delicten. Indirecte opsporingskosten, zoals kosten ten behoeve een moordonderzoek met een link naar softdrugs worden toegerekend aan de categorie geweldsdelicten en niet aan de categorie drugsmisdrijven.11 De werkgroep die medio 2010 in opdracht van het ministerie van Economische Zaken binnen de kaders van de Brede Heroverweging besparingen zocht op de uitgaven van veiligheid en terrorisme schatte de kosten die in verband met softdrugdelicten gemaakt werden op 162 miljoen.12 Misbruik en verslaving aan verdovende middelen leiden buiten de genoemde opsporingskosten tevens tot kosten in de gezondheidszorg en kosten ten gevolge van de diefstal van elektriciteit. In het televisieprogramma De Rekenkamer schatte prof. Dr. D.J. Korf, bijzonder hoogleraar Criminologie aan de Universiteit van Amsterdam, de kosten aan gezondheidszorg op ongeveer € 15 miljoen per jaar. In datzelfde programma rekende een woordvoerder van de elektriciteitsmaatschappijen voor dat de elektriciteit die in verband met de hennepteelt illegaal wordt weggenomen een verkoopwaarde vertegenwoordigd van ongeveer € 200 miljoen. Daar komt bij dat verzekeringsmaatschappijen de schade die jaarlijks ontstaat ten gevolge van branden

                                                                                                                8

Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 268 - 269 9 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 28 10 Moolenaar, D.E.G., Nauta, B. en Tulder, F.P. van (2013), Justitie in statistiek, Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, CBS, WODC, Raad van de rechtspraak, Boom Lemma uitgevers, pag. 227 11 Moolenaar, D.E.G., Nauta, B. en Tulder, F.P. van (2013), Justitie in statistiek, Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, CBS, WODC, Raad van de rechtspraak, Boom Lemma uitgevers, pag. 250-252 12 Rapport Brede Heroverweging (2010), 15. Veiligheid en terrorisme, pag. 38  

 

6

door slecht aangelegde elektriciteitsvoorzieningen in hennepkwekerijen per jaar ongeveer op € 60 miljoen wordt geschat.13 1.4

Opzet Het doel van het onderzoek is tweeledig. Ten eerste wordt onderzocht of er juridische mogelijkheden zijn om cannabis te produceren en te verkopen. En indien die juridische mogelijkheden bestaan wordt onderzocht welke mogelijkheden dat dan zijn. Vervolgens wordt per mogelijke scenario een schatting gedaan naar de belastinginkomsten. Voorafgaande aan de beantwoording van deze twee vragen is eerst het huidige gedoogbeleid beschreven en is onderzocht hoe Nederland tot het huidige gedoogbeleid is gekomen. Vervolgens is onderzocht welke internationale verdragen en nationale bepalingen van toepassing zijn en op welke wijze het huidig gedoogbeleid hierin past. Verder is onderzocht of de van toepassing zijnde verdragen en de daaruit voorkomende Opiumwet mogelijkheden bieden voor legalisatie van cannabis. Daarbij is onderzocht of het huidige gedoogbeleid ruimer geïnterpreteerd kan worden zodat de bestaande regelgeving niet aangepast hoeft te worden. Daarna komt aan de orde of er mogelijkheden bestaan om de bestaande internationale bepalingen aan te passen zodat legalisatie van cannabis mogelijk is. Daarbij is onderzocht of er andere landen zijn die cannabis gelegaliseerd hebben en indien dat het geval is, hoe deze landen dit met de internationale rechtsregels verenigd hebben. Er is daartoe onderzocht of die landen, zo die er zijn, de internationale verdragen hebben aangepast en wat de reactie daarop was van de andere verdragsleden en dan in het bijzonder de reactie van Nederland. De juridische mogelijkheden, zowel zonder wettelijke aanpassingen dan wel met verdrags- en wettelijke aanpassingen, zijn door middel van literatuuronderzoek onderzocht en dan voornamelijk door bestudering van de van belang zijnde verdragen. Daarnaast is ter beantwoording van de vragen of er landen zijn die de productie van en de handel in cannabisproducten gelegaliseerd en/of gereguleerd hebben, voornamelijk Nederlandse vakliteratuur, kamerstukken en buitenlandse vakliteratuur, met name Amerikaanse, bestudeerd. Ter beantwoording van de vraag betreffende de hypothetische fiscale opbrengst is allereerst beschreven wat het huidig nationaal cannabisgebruik is en wat de

                                                                                                                13

 

KRO De Rekenkamer, “Wat zijn de maatschappelijke kosten van wiet?”, http://derekenkamer.kro.nl/seizoenen/seizoen_6_2014/afleveringen/15-05-2014 7

gemiddelde consumentenprijs is van cannabis. Vervolgens is onderzocht wat de kosten zijn om cannabis te produceren. Daarna is onderzocht wat de illegale cannabisbranche momenteel aan belasting bijdraagt aan de schatkist en welke belastingvormen dat zijn. Ook is onderzocht of er andere dan de huidige geheven belastingvormen mogelijk zijn. Vooral de mogelijkheid om Btw en accijns te heffing is onderzocht. Hierna zal per scenario een inschatting volgen van een hypothetische fiscale opbrengst. Voor de beantwoording van bovenstaande vragen is data van de Rijksinstituut voor Volksgezondheid (RIVM), Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), Koninklijke Landelijke Politie Dienst (KLPD) en het Centraal Bureau van de Statistieken (CBS) bestudeerd omtrent de vermoedelijke omvang van de Nederlandse hennepteelt ten behoeve van de Nederlandse coffeeshops. Ter indicatie van de productiekosten van de cannabisteelt is voornamelijk literatuuronderzoek gedaan bestaande uit publicaties van het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie (BOOM) en publicaties over de productie van medicinale cannabis. 1.5

Leeswijzer In hoofdstuk twee wordt de ratio achter het huidig Nederlandse softdrugsbeleid uiteen gezet en tevens de schaduwzijde van het huidig gedoogbeleid toegelicht. In het derde hoofdstuk zal het juridisch kader van het huidig (soft)drugsbeleid worden beschreven. Het vierde hoofdstuk behandelt het heffen van accijns op hennepproducten vanuit een economische invalshoek. In hoofdstuk vijf volgt per scenario een inschatting van de fiscale opbrengsten van de hennepteelt. In hoofdstuk zes zullen de onderzoeksvragen beantwoord worden.

 

8

2.

De geschiedenis van het Nederlandse softdrugsbeleid Dit hoofdstuk geeft een beknopte geschiedenis van de verdovende middelen problematiek in Nederland waarbij de vraag wordt beantwoord hoe historische ontwikkelingen hebben geresulteerd in de huidige internationale verdragen, de Nederlandse Opiumwet en het daarmee in verband staande gedoogbeleid met betrekking tot het gebruik van softdrugs.

2.1

Van (voor de) opiumverdragen naar het huidig beleid Vanaf ongeveer het jaar 1600, tot na de Tweede Wereldoorlog, ervoer Nederland de problemen rondom verdovende middelen niet als een probleem met aan verdovende middelen verslaafde personen maar voornamelijk als een logistiek probleem. In Nederlands-Indië werden cocaplanten verbouwd die in Nederland tot cocaïne werden verwerkt. Nederland speelde daarnaast een prominente rol in de handel in opium. Opium werd verbouwd in Bangladesh en door onder andere Nederland verhandeld in China en op Java.14 Een van de grootste zorgen voor de Nederlandse ondernemers was hoe zij de grondstoffen voor verwerking in Nederland kregen en vandaar naar hun afnemers op Java en in China, zonder door een concurrent of een piraat van hun kostbare lading berooft te worden.15 Problemen met aan verdovende middelen verslaafde personen speelden wel in andere delen van de wereld, bijvoorbeeld in China. China trachtte daar eind 19de-eeuw, toen Nederland nog substantiële inkomsten had vanuit de handel in verdovende middelen, met een verbod op het gebruik van opium iets aan te doen. De landen met (opium)handelsbelangen bestreden de Chinese initiatieven echter met harde hand.16 Toen het economisch belang van vriendschappelijke banden met dat China tot de Verenigde Staten doordrong, namen de Verenigde Staten in het begin van de 20ste eeuw het initiatief tot de totstandkoming van het Internationale Opiumverdrag.17 Als medeondertekenaar van het Opiumverdrag verplichtte Nederland zich tot het maken van een wet die de handel in illegale verdovende middelen strafbaar stelde.

                                                                                                                14

Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden, uitgeverij Verloren, pag. 44 15  Vanvugt, E., (1985), Wettig Opium, 350 jaar Nederlandse opiumhandel in de Indische Archipel, Uitgeverij Knipscheer, Haarlem, p. 39   16 Tussen 1839 en 1842 voerden Westerse mogendheden oorlog met China met als doel China te dwingen Engels opium in te voeren. Deze oorlog is de geschiedenis in gegaan als de Eerste Opiumoorlog. De Tweede Opiumoorlog was van 1856 tot 1860. Deze naam dekt overigens niet de lading: deze oorlog ging niet over opium maar over het niet nakomen van de afspraken die na de Eerste Opiumoorlog waren overeengekomen. 17 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag.3  

 

9

Deze wet, de eerste Opiumwet, trad in 1919 in werking. Tot aan de dekolonisatie van Indonesië, vlak na de Tweede Wereldoorlog, was de Opiumwet voornamelijk gericht op de bescherming van de Nederlandse handelsbelangen. Regulering van en toezicht op de handel in legale verdovende middelen stonden voorop. Na de Indonesische onafhankelijkheid en het daarmee verdwijnen van de handelsbelangen kreeg de Amerikaanse benadering van de drugsproblematiek, volgens T. Boekhout van Solinge (2010) vooral gebaseerd op prohibitie en criminalisering18, meer invloed op de Nederlandse drugswetgeving. In 1958 vond er in New York een internationale drugsconferentie plaats die resulteerde in het thans nog steeds van kracht zijnde Enkelvoudige Verdrag van 1961. Het verdrag verving de tot dan toe afgesloten verdragen en verplichtte de verdragspartijen tot inspanningen ter uitbanning van verdovende middelen met als enige uitzondering gebruik voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden.19 De verdovende middelen werden in verschillende categorieën ingedeeld; van verdovende middelen waaraan grote verslavende werking werd toegeschreven tot minder verslavende werking. Cannabis kwam, net als heroïne en cocaïne, in de categorie verdovende middelen waaraan een grote verslavende werking aan werd toegeschreven. De verdragspartijen kwamen overeen wetgevende en administratieve maatregelen te treffen om handhaving mogelijk te maken. Van een serieus verdovende middelen probleem in Nederland was volgens Blom (2008, pag. 35) echter (nog) geen sprake. Blom stelt als oorzaak voor de op repressie gerichte wetgeving niet een Nederlands probleem met verdovende middelen, maar dat deze op repressie gerichte wetgeving geheel verklaarbaar is ten gevolge van verdragsverplichtingen.20 Met de Opiumwet heeft Nederland aan zijn verdragsverplichting voldaan. De strafbaarstelling van onder andere de hennepteelt is geregeld in artikel 3 van de Opiumwet.

                                                                                                                18

Boekhout van Solinge, T. (2010), Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong, Nederlands Juristenblad 2010, nr. 40, pag. 2583 19 Bij de totstandkoming van het eerste opiumverdrag was de Nederlandse delegatie enigszins sceptisch over een algeheel verbod en gaf aan dat een verbod op verdovende middelen met name voor de opiumsmokkelaars economisch gunstig zou zijn. Blom, T., (1998), Drugs in het recht, recht onder druk, Gouda, Gouda Quint, p.43 20  Blom,  T.,  (2008),  Opiumwetgeving  en  drugsbeleid,  Deventer,  Kluwer,  pag.  35  

 

10

2.2

Het gedoogbeleid Blom (2008, pag. 41) stelt dat de consequente uitvoering van de Opiumwet de oorzaak was dat eind jaren 60 en begin jaren 70 van de vorige eeuw grote aantallen jonge cannabisgebruikers tot lange gevangenisstraffen werden veroordeeld.21 Volgens van Laar (2009, pag. 48) leidde deze ontwikkeling tot de behoefte aan een effectiever drugsbeleid omdat het repressieve beleid praktisch niet handhaafbaar bleek.22 Diverse werkgroepen kregen van de departementen Sociale Zaken en Volksgezondheid en Justitie (onder andere) de opdracht onderzoek te doen naar de gezondheidsrisico’s ten gevolge van het gebruik van verdovende middelen. De werkgroep Baan23 deelde in 1972 de verdovende middelen in een groep verdovende middelen waarbij het gebruik onaanvaardbaar risico voor de gezondheid mee bracht, zoals heroïne en cocaïne en een groep verdovende middelen waarvan het gebruik als aanvaardbare risico voor de gezondheid werden bevonden. Hennepproducten zoals hasjiesj en cannabis, de zogenoemde softdrugs, werden in de groep verdovende middelen opgenomen waarvan de gezondheidsrisico’s aanvaardbaar waren. Het streven naar een algehele uitbanning van verdovende middelen werd niet langer als een realistisch en haalbaar doel beschouwd. De focus van het Nederlandse drugsbeleid kwam te liggen op het beheersen en het terugdringen van druggerelateerde problemen.24 In een gezamenlijke brief aan de Tweede Kamer omschrijven de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie het Nederlandse drugsbeleid anno 2011 als volgt: “Het Nederlandse drugsbeleid steunt op twee pijlers. Die van de bescherming van de volksgezondheid enerzijds en van de bestrijding van overlast en criminaliteit anderzijds”.25 Sinds 1976 wordt in de Opiumwet onderscheid gemaakt tussen drugs met een onaanvaardbaar risico, de harddrugs en drugs met een aanvaardbaar geacht risico, de softdrugs.26 Op basis van het opportuniteitsbeginsel27, dat het bevoegd gezag de mogelijkheid biedt om in vervolgbare situaties in het algemeen belang af te zien van

                                                                                                                21

Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 41 Laar, M. van, e.a. (2009), Evaluatie van het Nederlandse Drugsbeleid, Utrecht/Den Haag, Trimbos-instituut, WODC, pag. 48 23 Baan, P.A.H. e.a. (1972), Achtergronden en risico’s van drugsgebruik, onlineversie: http://www.drugtext.nl/baan/baan2.htm, 28 november 2013 24 Gouwe, D. van der e.a. (2009), Het drugsbeleid in Nederland, Trimbos-instituut, pag. 3   25 Brief van de ministers van volksgezondheid, welzijn en sport en van veiligheid en justitie, 27 mei 2011, vergaderjaar 2010 – 2011, 24077, nr 259   26 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 48 27 Artikel 167 lid 2 Wetboek van Strafvordering: “Van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend. [...]” 22

 

11

vervolging, wordt het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik en verkoop van softdrugs voor persoonlijk recreatief gebruik gehanteerd. Kleine hoeveelheden softdrugs (5 gram) voor eigen gebruik worden toegestaan en het bezit voor eigen gebruik (tot 30 gram) wordt niet gekwalificeerd als een misdrijf maar als een overtreding.28 Coffeeshops worden gedoogd vanuit het oogpunt van volksgezondheid. Het doel hierbij is de markt van soft- en harddrugs te scheiden waardoor gebruikers van softdrugs niet in aanraking komen met verkopers die naast softdrugs tevens harddrugs verkopen.29 In het kader van de volksgezondheid richt het beleid zich uit preventief oogpunt vooral op de jeugd en mag bijvoorbeeld in coffeeshops niet verkocht worden aan personen onder de 18 jaar.30 Het door Nederland gevoerde gedoogbeleid is uniek in de wereld. Het cannabisgebruik in Nederland, vergeleken met de ons omringende landen die veelal een repressiever beleid voeren, is niet opvallend meer of minder. In vergelijking met 15 EU-landen en de Verenigde Staten en Canada valt Nederland met 7% van de inwoners die in 2012 cannabis gebruikt hebben en met 4% actuele gebruikers voor beide categorieën, op het Europees gemiddelde.31 Het harddrugsgebruik in Nederland is daarentegen, vergeleken met de ons omringende landen, wel opvallend lager. In vergelijking met 14 EU-landen en Noorwegen staat Nederland (samen met Spanje) onderaan de lijst met 1,6 gebruikers van harddrugs per 1000 inwoners (Denemarken voort de lijst aan met 9,1).32 2.3

Schaduwzijde van het gedoogbeleid De in de volksmond genoemde “voordeur” van de coffeeshop is middels het gedoogbeleid gereguleerd. Het coffeeshopfenomeen is geleidelijk ontstaan. Aanvankelijk werden zogenaamde huisdealers, die thuis enkele hennepplantjes hadden

gekweekt en deze in jongerencentra verkochten, in beginsel niet vervolgd. De                                                                                                                 28

Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 51 D. van der e.a. (2009), Het drugsbeleid in Nederland, Trimbos-instituut, pag. 8   Coffeeshops worden gedoogd zolang zij zich houden aan de bepaalde criteria; de zogenaamde AHOJGIciteria. Deze afkorting staat voor geen Affichering, geen Harddrugs verkopen, geen Overlast veroorzaken, geen toegang bieden voor Jeugdigen, Geringe hoeveelheid: een coffeeshop mag max. 5 gram softdrus verkopen worden en mag max. 500 gram softdrugs in voorraad hebben. De I staat voor het Ingezetenencriterium; de koper moet woonachtig zijn in Nederland. (brn: Aanwijzing Opiumwet, bezocht op 16 januari 2014, http://wetten.overheid.nl/BWBR0032570/geldigheidsdatum_16-01-2014 31 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 74   32 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 119 29  Gouwe, 30

   

12

omschrijving van de huisdealer in de richtlijnen luidde: “een handelaar in hennepproducten die met het vertrouwen en onder bescherming van de staf van een jongerencentrum met uitsluiting van andere gelegenheid krijgt in dat jongerencentrum hennepproducten te verkopen”.33 Deze huisdealer werd pas vervolgd als er op basis van overlast door politie, justitie en de burgemeester tot vervolging werd besloten. Bij het ontstaan van het gedoogbeleid dachten de beleidmakers dat binnen enkele jaren ook andere landen zouden inzien dat het verbod op hennepproducten een historische vergissing was.34 Het reguleren van de “achterdeur” werd dan ook achterwege gelaten en de focus van de beleidsmakers werd gericht op de aanpak van de bestrijding van de drugs met een onaanvaardbaar risico, de harddrugs. Andere landen volgden de door Nederland ingeslagen weg naar legalisatie van hennepproducten echter, tot op de dag van vandaag, niet. Hierdoor hanteert Nederland nu al 48 jaar het gedoogbeleid ten opzichte van het gebruik en verkoop van softdrugs voor persoonlijk gebruik. De huisdealer in het jongerencentrum werd al vlot na publicatie van de vervolgingsrichtlijnen35 in de Staatcourant opgevolgd door de coffeeshop. Door de geringe interesse van de opsporingsdiensten groeide het aantal coffeeshops gestaag. Geschat werd dat er rond 1995 zo’n 1500 coffeeshops in Nederland gevestigd waren. In 1995 werd het gedoogbeleid ten aanzien van de coffeeshops aangescherpt omdat men inmiddels inzag dat criminele organisaties zich in toenemende mate gingen toeleggen op de aanvoer en verkoop van hennepproducten. Daarbij ondervond de Nederlandse overheid soms felle kritiek op het gedoogbeleid vanuit het buitenland en dan in het bijzonder vanuit de buurlanden.36 Naar aanleiding van het aangescherpte beleid ten aanzien van de coffeeshops is het aantal coffeeshops aanmerkelijk gedaald. Gezamenlijk telden de 103 gemeenten met een coffeeshopbeleid (van de 415 gemeenten) eind 2012 617 coffeeshops.37 In 2005 schatte Korf e.a (2005, pag. 135) dat 70% van de verkoop van hennepproducten via de officieel gedoogde coffeeshops                                                                                                                 33

Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, pag. 51 Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden, uitgeverij Verloren, pag. 253 35 In 1980 werd bepaald dat het openbaar Ministerie pas tot strafrechtelijke vervolging over zou gaan als plaatsen waar hennepproducten verkocht werden “zich als zodanig publiekelijk affichieert of op andere wijze provocerend zijn handel bedrijft”. Kort, M. de, (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden, uitgeverij Verloren, pag. 254 36  Nota  Drugsbeleid,  zitting  1994-­‐1995,  24077,  nr  3,  pag  10  -­‐  11   37  Bieleman,  B.,  Nijkamp  R.  en  Bak,  T.  (2013),  Aantallen  coffeeshops  en  gemeentelijk  beleid  1999-­‐2012,   Groningen-­‐Rotterdam,  Intraval,  pag.  17   34

 

13

plaats vond. De overige 30% verliep via vaste aanbieders (zoals thuisdealers), mobiele aanbieders (zoals straatdealers en 06-dealers) en zelftelers.38 In een onderzoek door de EU wordt de in Nederland omgezette softdrugs geschat op gemiddeld 48,5 ton, waarbij de verkoop aan toeristen niet is opgenomen.39 Met name op lokaal bestuurlijk niveau wordt men geconfronteerd met de negatieve gevolgen van het gedoogbeleid. Ter bevoorrading van de coffeeshops wordt er op grote schaal illegaal hennep gekweekt. Deze illegale hennepkweek vindt veelal in woonwijken plaats wat zorgt voor veel overlast, verloedering en gevaarlijke situaties. Daarbij gaat de illegale hennepteelt vaak samen met uitkeringsfraude, hypotheekfraude en belastingontduiking. Tevens vindt bij de illegale hennepteelt vaak diefstal van elektriciteit plaats.40 Eenenveertig gemeenten zijn van mening dat het huidig gedoogbeleid niet adequaat is en hebben een manifest opgesteld ter regulering van de wietteelt.41 De gemeenten stellen voor om het opportuniteitsbeginsel op te rekken waardoor ook de hennepteelt en de bevoorrading van de coffeeshops gedoogd worden. Dit houdt echter niet in dat de productie, het vervoer, de handel en het gebruik van cannabisproducten gelegaliseerd is; wel gereguleerd maar nog steeds niet legaal. 2.4

Subconclusie Problemen met aan verdovende middelen verslaafde personen manifesteerden zich in andere delen van de wereld, met name in China, eerder dan in Nederland. Als onderdeel van de internationale gemeenschap werd, voordat men in Nederland geconfronteerd werd met een verslavingsprobleem, de productie, het vervoer, de handel en gebruik van drugs, waaronder hennepproducten, in verband met internationale verdragsverplichtingen, in Nederland middels de Opiumwet verboden. Onder druk van de gevolgen van het repressieve beleid, ten gevolge van de opiumwetgeving, in de jaren 60 werden de risico’s van het gebruik van cannabisproducten in de jaren ‘70 wetenschappelijk onderzocht. Op grond van de

                                                                                                                38  Korf,  D.J.  e.a.  (2005),  Cannabis  zonder  coffeeshop,  Criminologisch  Instituut  Bonger,  Universiteit  van  

Amsterdam,  pag.  135  

39  Trautmann,  F.,  Kilmer,  B.  en  Turnbull,  P.  (2013),    Further  insights  into  aspects  of  the  EU  illicit  drug  

market,  Luxembourg,  Publications  Office  of  the  European  Union,  pag.  29  

40  Notitie  integrale  aanpak  hennepteelt  (bijlage  bij  Kamerstukken  II,  vergaderjaar  2005  -­‐2006,  24077,  nr.   41

 

183),  pag.  1   http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/binnenland/al-41-gemeenten-willen-zelf-met-wietteelt-experimenteren (bezocht 3 maart 2014)

14

bevindingen van die wetenschappelijke onderzoeken heeft Nederland haar strenge drugsbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van cannabisproducten in het kader van de volksgezondheid aanmerkelijk bijgesteld in de overtuiging dat andere landen het Nederlandse voorbeeld snel zouden volgen. Het Nederlandse voorbeeld werd echter niet gevolgd waardoor ook de cannabisproducten niet van de lijst bijbehorende bij het Enkelvoudig Verdrag werden verwijderd. Hierdoor bleef een wetswijziging uit en gedoogt Nederland de verkoop van geringe hoeveelheden softdrugs. Naast de positieve resultaten voor de volksgezondheid, het lage harddrugsgebruik in Nederland, resulteerde het gedoogbeleid in combinatie met een geringe interesse bij de handhavers in een aantrekkelijke markt voor de georganiseerde criminaliteit en zorgt de hennepkweek voor overlast, verloedering en gevaarlijke situaties. Na 48 jaar gedoogbeleid komt nu met name vanuit een groot aantal van de Nederlandse gemeenten de wens om wat aan de strafbaarheid of althans aan het gedoogbeleid ten aanzien van cannabisproducten te veranderen; door regulering of middels legalisering en regulering.

 

15

3

Juridisch kader Hoofdstuk 2 eindigt met van de wens van een groot aantal Nederlandse gemeenten om de ‘achterdeur’ van de coffeeshop te regelen; door legalisatie van hennepproducten en de daarbij behorende regelgeving of door het gedogen van de hennepteelt met de daarbij behorende regulering. In dit hoofdstuk zullen in § 3.1 de van belang zijnde internationale verdragen en nationale wetsbepalingen worden toegelicht. In § 3.2 en § 3.3 zal worden onderzocht of en welke mogelijkheden tot legaliseren en/of reguleren van hennepproducten die internationale verdragen en de Opiumwet bieden. Vervolgens zal in § 3.4 worden onderzocht of andere landen die door de zelfde verdragen gebonden zijn, stappen hebben ondernomen met betrekking tot legalisatie en/of regulatie van cannabisproducten of andere producten die onder de reikwijdte van die verdragen vallen. In § 3.5 volgt een antwoord op de vraag welke belasting er thans op hennepproducten wordt geheven en zal tevens worden belicht waarmee hennepproducten fiscaal niet mee worden belast en waarom niet.

3.1

Verdragen en wettelijke bepalingen Zoals in het hiervoor genoemde hoofdstuk blijkt, speelden de internationale verdragen een doorslaggevende rol bij de totstandkoming van de Nederlandse drugswetgeving. De verdragen speelden echter niet alleen bij de wetgeving een rol, ook op het huidig drugsbeleid zijn verdragen van grote invloed. De thans op de Nederlandse Opiumwet van invloed zijnde verdragen zijn: − Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York (verder: Enkelvoudig Verdrag). Het doel van het verdrag is, zoals blijkt uit de preambule van het verdrag, dat het gebruik van verdovende middelen beperkt dient te blijven tot geneeskundige en wetenschappelijk doeleinden. Het verdrag verplicht de verdragspartijen een doeltreffende wettelijke regeling te maken en deze te handhaven. Een expliciete vervolgingsverplichting bevat het verdrag echter niet. Cannabis staat als gevolg van dit verdrag op lijst 1 van verdovende middelen (net als bijvoorbeeld heroïne en cocaïne) waarvoor ingevolge artikel 2 lid 1 en lid 5 alle maatregelen van toezicht voor van toepassing zijn en voor cannabis in het

 

16

bijzonder artikel 4 (de algemene verplichtingen) , artikel 36 (de strafbepaling) en artikel 49 (het voorbehoud). Nederland heeft geen nadrukkelijk voorbehoud bij het verdrag gemaakt. Dat Nederland dit destijds met betrekking tot cannabis niet gedaan heeft is niet verwonderlijk. Nederland kende destijds immers bij het tot stand komen van het Enkelvoudig Verdrag (1961) nog geen noemenswaardig verslavingsprobleem. − Het Verdrag van de Verenigde Naties tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, Wenen, 20 december 1988 (verder: Verdrag tegen sluikhandel). Het verdrag is blijkens de inleidende tekst een aanvulling op het Enkelvoudig Verdrag (en het Verdrag inzake psychotrope stoffen). En moet met name de clandestiene handel in verdovende middelen het hoofd bieden. Artikel 3 lid 1 onder ii stelt dat verdragslanden de teelt van cannabisplanten strafbaar behoren te stellen in de nationale wetgeving. Lid 6 van datzelfde artikel stelt dat de handhaving zodanig wordt uitgevoerd dat de opsporing en handhaving ten aanzien van de strafbare feiten genoemd in lid 1 doeltreffend is. Nederland was bij de totstandkoming van dit verdrag wel bewust van de gevolgen van een repressief verdovende middelenbeleid en heeft als voorbehoud bij lid 6 gesteld dat zij het opportuniteitsbeginsel wenste toe te blijven passen. − De Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1985 (verder SUO). Het doel van de overeenkomst is om in verband met het opheffen van de grenscontroles binnen het Schengengebied (aanvankelijk België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland maar inmiddels gegroeid tot 26 Europese landen) de illegale handel in verdovende middelen te bestrijden.42 Artikel 71 verplicht de verdragspartijen ertoe maatregelen te treffen om sluikhandel, verkoop, verstrekking en aflevering van illegale verdovende middelen, tegen te gaan. Cannabis wordt hierbij in het bijzonder genoemd. Artikel 71 lid 2 bepaalt dat verdragspartijen de verkoop, verstrekking en aflevering, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen moet gaan.43 In gevolge de gemeenschappelijke                                                                                                                 42

Art. 8 Schengen Akkoord: “Met het oog op de versoepeling van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen en in verband met de belangrijke verschillen tussen de wetgevingen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, verbinden de partijen zich ertoe op hun grondgebied de illegale handel in verdovende middelen met kracht te bestrijden en hun acties dienaangaande op efficiënte wijze te coördineren.” 43 Art. 71 lid 2 SUO: “De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe de illegale uitvoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, alsmede de verkoop,

 

17

verklaring44 die is opgenomen bij de uitvoeringsovereenkomst kan worden afgeweken van artikel 71 lid 2. Het is daarmee toegestaan strafrechtelijk optreden achterwege te laten.45 Met de Opiumwet heeft Nederland aan zijn wetgevende verdragsverplichting genoemd in het Enkelvoudig Verdrag en in het Verdrag tegen sluikhandel, voldaan. En in het verlengde daarvan tevens aan het SUO. De strafbaarstelling van onder andere de hennepproducten (genoemd op lijst II), en daarmee de hennepteelt, is strafbaar gesteld in artikel 3: “Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid: A.

binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;

B.

te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;

3.2

C.

aanwezig te hebben;

D.

te vervaardigen.”

Gedogen hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet De Nederlandse overheid maakt in verband met het huidig gedoogbeleid gebruik van het hiervoor genoemde voorbehoud bij artikel 3 van het Verdrag tegen sluikhandel: het opportuniteitsbeginsel. Vanaf het moment dat Nederland het gebruik van hennepproducten op basis van het opportuniteitsbeginsel gedoogt, wordt regelmatig de vraag gesteld of op basis van datzelfde principe ook de hennepteelt gedoogd kan worden. In 2005 werd het T.M.C. Asser Instituut door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gevraagd uit te zoeken of er internationaalrechtelijk

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          verstrekking en aflevering van die middelen en stoffen, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen te gaan, onverminderd het bepaalde in de artikelen 74, 75 en 76.” 44 Slotakte SUO onder 3: “Gemeenschappelijke verklaring inzake artikel 71, lid 2: Voorzover een overeenkomstsluitende partij in het kader van haar nationale beleid inzake de voorkoming en behandeling van verslaving aan verdovende middelen en psychotrope stoffen afwijkt van het in artikel 71, lid 2, neergelegde beginsel, nemen alle overeenkomstsluitende partijen de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen teneinde de illegale in- en uitvoer van die middelen en stoffen in het bijzonder naar het grondgebied van de overige overeenkomstsluitende partijen tegen te gaan.” 45  T.M.C.  Asser-­‐instituut  (2005),  Experimenteren  met  het  gedogen  van  teelt  van  cannabis  ten  behoeve  van  de   bevoorrading  van  coffeeshops  –  Internationaalrechtelijke  en  Europeesrechtelijke  aspecten,  Den  Haag,   T.M.C.  Asser-­‐instituut,  pag.  19  

   

18

ruimte bestond voor het gedogen van de hennepteelt ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops.46 Het T.M.C. Asser instituut concludeerde dat de teelt van cannabis verdragsrechtelijk alleen is toegestaan als daarmee een geneeskundig en wetenschappelijk doel wordt gediend. Het telen ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops valt daar niet onder omdat volgens het T.M.C. Asser Instituut de coffeeshops een commerciële sector vormen. Het T.M.C. Asser Instituut noemt in verband met artikel 3 van het Verdrag tegen sluikhandel het voorbehoud wat Nederland bij dit artikel heeft geplaatst. Nederland heeft als voorbehoud gesteld dat zij het opportuniteitsbeginsel wenste toe te blijven passen. Datzelfde beginsel hanteren om alle coffeeshops in Nederland te bevoorraden zou niet in verhouding staan en op een “uitholling van de strafbaarstellingen” neerkomen. Y. Buruma, tot september 2011 hoogleraar strafrecht en strafprocesrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen, thans raadsheer bij de Hoge Raad stelde in 201047 dat nadere regulering van de hennepteelt mogelijk is zonder aanpassing van de internationale verdragen. Buruma betoogt dat gedogen een maatregel is in het belang van de volksgezondheid.48 Daarbij stelt Buruma dat het door middel van een vergunningstelsel toestaan van cannabisteelt, een effectieve bestrijding van de georganiseerde misdaad mogelijk wordt gemaakt. Buruma is van mening dat gedogen van de hennepteelt niet strijdig is met de internationale verdragen en wijst hierbij op het voorbehoud wat Nederland bij het artikel 3 van het Verdrag tegen de sluikhandel heeft gemaakt. Met dit voorbehoud behield de Nederlandse regering zeggenschap op het eigen drugsbeleid. De Nederlandse regering zou bijvoorbeeld in de prioriteitstelling de volksgezondheid kunnen laten prevaleren boven een doeltreffende opsporing en handhaving. Anders dan het T.M.C. Asser-instituut ziet Buruma geen bezwaar in toepassing van het opportuniteitsbeginsel in verband met de hennepteelt.49 J.G. Brouwer en A.E. Schilder stellen in hun artikel Over de grenzen van gedogen dat het door Nederland gemaakte voorbehoud bij artikel 3 van het Verdrag

                                                                                                                46

T.M.C. Asser-instituut (2005), Experimenteren met het gedogen van teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops – Internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke aspecten, Den Haag, T.M.C. Asser-instituut 47 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, (29 december 2013) 48 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, pag. 3 (29 december 2013) 49 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, pag. 5 (29 december 2013)

 

19

tegen de sluikhandel de mogelijkheid biedt om de hennepteelt te gedogen indien de volksgezondheid daarmee gediend wordt.50 Naar aanleiding van het artikel van Brouwer en Schilder werd Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten door de Tweede Kamer om een reactie gevraagd. De Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten schreef op 18 december 2013 aan de Tweede Kamer dat het bij het Verdrag tegen sluikhandel gemaakte voorbehoud51 enkel op de leden zes, zeven en acht van artikel 3 van toepassing was. Minister Opstelten concludeerde hieruit dat daarmee de juridische basis ontbreekt voor het gedogen van de hennepteelt.52 Artikel 3 lid 6 van het Verdrag tegen de sluikhandel53 gaat echter juist over het inperken van het opportuniteitsbeginsel met betrekking tot, onder andere, de vervolging van de in artikel 3 genoemde strafbare gedragingen. Een van de gedragingen die in artikel 3 lid 1 onder a wordt genoemd is de gedraging die dagelijks plaats vindt in de coffeeshop namelijk de verkoop van cannabis. Als de Minister gelijk zou hebben gehad met zijn stelling omtrent het ontbreken van een juridische basis voor gedogen van de teelt van hennep ontbreekt er tevens een juridische grond voor het gedogen van het huidig coffeeshopbeleid. 3.3

Legaliseren hennepteelt: welke mogelijkheden bieden de verdragen en de Opiumwet Het legaliseren van hennepteelt ten behoeve van de verkoop van hennepproducten kan op twee manieren: de teelt van hennep met een geneeskundig en wetenschappelijk doel of door strafbare gedragingen met betrekking tot hennepproducten geheel uit de Opiumwet te halen.

                                                                                                                50

Brouwer, J en Schilder, J. (2012), Over de grenzen van gedogen, Nederlands Juristenblad 2012, afl 44/45, pag. 3084   51 Voorbehoud bij art 3 van het Verdrag tegen sluikhandel: “The Government of the Kingdom of the Netherlands accepts the provisions of article 3, paragraph 6, 7 and 8, only in so far as the obligations under these provisions are in accordance with Dutch criminal legislation and Dutch policy on criminal matters” (bron: http://www.minbuza.nl/producten-en-diensten/verdragen/zoek-in-de-verdragenbank/1988/12/003363.html bezocht 31 januari 2014) 52 Brief van de Minister van Veiligheid en justitie, 18 december 2013, , vergaderjaar 2013 – 2014, 24077, nr. 314, pag. 5 - 6   53 Artikel 3 lid 6 van het Verdrag tegen sluikhandel luidt: “De Partijen streven ernaar te verzekeren dat wettelijke bevoegdheden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.” (bron: http://wetten.overheid.nl/BWBV0001103/geldigheidsdatum_31-012014#VertalingNL bezocht 31 januari 2014)

 

20

3.3.1 Geneeskundig en wetenschappelijk doel De basis voor de Nederlandse Opiumwet is artikel 4 van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 4 onder c van het Enkelvoudig Verdrag vermeldt de enige uitzondering, namelijk het geneeskundig en wetenschappelijk doel. De teelt ten behoeve van de zogenaamde medicinale cannabis heeft hier zijn juridische basis. Medicinale cannabis heeft (nog) geen genezende werking maar kan klachten van aandoeningen verminderen. In Nederland is het wettelijk mogelijk om op doktersrecept medicinale cannabis bij een apotheek te betrekken.54 Buruma is voorstander van een ruimere interpretatie van het in art 4 onder c van het Enkelvoudig Verdrag genoemde geneeskundige doel. Buruma betoogt dat het publieke volksgezondheidsbelang en het individuele gezondheidsdoel niet ver van elkaar staan.55 T. Boekhout van Solinge, docent criminologie aan de Universiteit Utrecht, verbaast zich dat niet de juridische mogelijkheden onderzocht worden om uit naam van de volksgezondheid de hennepteelt te legaliseert. Hij stelt in zijn artikel uit 2010 dat er in een groeiend aantal Amerikaanse staten onder de noemer medisch, legaal hennep wordt geteeld.56 In de staat Californië werd bijvoorbeeld al in 1996 medicinale cannabis toegestaan.57 Uit een rapportage KRO Reporter ontstaat een beeld dat cannabis op doktersrecept in Californië niet veel moeilijker verkrijgbaar is dan in een Amsterdamse coffeeshop.58 3.3.2 Verdragsaanpassing Recreatief gebruik van hennepproducten is alleen mogelijk als de strafbaarstelling van gedragingen met cannabisproducten uit de Opiumwet wordt gehaald. Om strafbare gedragingen uit de Opiumwet te halen dient eerst het Enkelvoudig Verdrag aangepast te worden. Dat kan op twee manieren. Een verdragsaanpassing conform artikel 47 van het Enkelvoudig Verdrag is een mogelijkheid. Nederland zou een onderbouwd voorstel kunnen indienen bij de                                                                                                                 54

Informatiebrochure voor patiënten van Medicinale Canabis van het Ministerie van Volksgezondheid (bron: http://www.cannabisbureau.nl/MedicinaleCannabis/informatiebrochures/default.asp bezocht 31 januari 2014) 55 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, pag. 3 (29 december 2013) 56 Boekhout van Solinge, T. (2010), Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong, Nederlands Juristenblad 2010, nr. 40, pag. 2579 - 2587   57 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers, pag. 64   58 KRO Reporter “De Nederwietoorlog”; http://reporter.incontxt.nl/seizoenen/2012/afleveringen/02-03-2012

 

21

Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties tot verwijdering van cannabis (en afgeleide producten zoals hasjiesj) van de lijst van verdovende middelen genoemd bij het Enkelvoudig Verdrag. De Secretaris-Generaal dient dit voorstel vervolgens door te sturen naar de overige 182 verdragspartijen en de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (verder genoemd de Raad). Als geen van de lidstaten binnen 18 maanden bezwaar maakt tegen de voorgestelde verdragswijziging treedt de wijziging onmiddellijk in werking. Een andere optie is dat Nederland haar deelname aan het Enkelvoudig Verdrag conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag opzegt om vervolgens met een voorbehoud conform artikel 49 van het Enkelvoudig Verdrag ten aanzien van de strafbaarstelling van (gedragingen met betrekking tot) cannabis genoemd in dat artikel in lid 1 onder d en e59, weer tot het Enkelvoudig Verdrag toe te treden. Verdragspartijen kunnen conform artikel 50 lid 3 van het Enkelvoudig Verdrag bezwaar maken tegen het voorbehoud. Indien niet meer dan een derde van de verdragspartijen hiertegen bezwaar maakt is (wederom) toetreden tot het Enkelvoudig Verdrag aanvaardbaar.60 3.4

Internationale ontwikkelingen Er is nog geen land geweest wat getracht heeft om door middel van een verdragsaanpassing conform art 47 van het Enkelvoudig Verdrag, cannabis van de lijst van verdovende middelen te krijgen. Bolivia heeft wel middels een art 47-procedure getracht om het cocablad van de lijst van verdovende middelen genoemd bij het Enkelvoudig Verdrag te krijgen.

Het door Bolivia in maart 2009 ingediende verzoek daartoe werd binnen de termijn                                                                                                                 59

Artikel 49 lid onder d en e van het Enkelvoudig Verdrag: “Een Partij kan zich ten tijde van de ondertekening, bekrachtiging of toetreding het recht voorbehouden tijdelijk op elk van haar gebieden het volgende toe te laten: (d) het gebruik van cannabis, cannabishars, extracten en tincturen van cannabis voor nietgeneeskundige doeleinden; en (e) productie en vervaardiging van en de handel in de onder (a) t/m (d) bedoelde verdovende middelen voor de daarin vermelde doeleinden.” (bron: http://wetten.overheid.nl/BWBV0001004/geldigheidsdatum_01-02-2014#VertalingNL bezocht 1 februari 2014) 60 Lid 2 van artikel 50 van het Enkelvoudig Verdrag: “Een Staat die Partij wenst te worden, doch die het recht wenst te verkrijgen andere voorbehouden te maken dan die overeenkomstig lid 2 van dit artikel of artikel 49, kan de Secretaris-Generaal van dit voornemen in kennis stellen. Tenzij aan het eind van twaalf maanden na de datum waarop de Secretaris-Generaal van het desbetreffende voorbehoud mededeling heeft gedaan, een-derde van de Staten die dit Verdrag hebben bekrachtigd of tot dit Verdrag zijn toegetreden voor het einde van dat tijdvak tegen dit voorbehoud bezwaar hebben gemaakt, wordt dit geacht te zijn aanvaard, met dien verstande echter dat de Staten die tegen het voorbehoud bezwaar hebben gemaakt, ten aanzien van de Staat die het voorbehoud heeft gemaakt geen rechtsverplichting krachtens dit Verdrag op zich behoeven te nemen die door dit voorbehoud wordt aangetast.” bron: http://wetten.overheid.nl/BWBV0001004/geldigheidsdatum_01-022014#VertalingNL bezocht 1 februari 2014)

 

22

van 18 maanden door verschillende verdragspartijen verworpen. Hierop heeft Bolivia op 1 januari 2012 het Enkelvoudig Verdrag opgezegd conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag om per omgaande met een voorbehoud op grond van artikel 49 van het Enkelvoudig Verdrag toe te treden. Ondanks bewaren van vijftien landen, waaronder Nederland, is Bolivia 10 februari 2013 wederom toegetreden tot het Enkelvoudig Verdrag.61 Het door Nederland aangetekende bezwaar betrof geen inhoudelijk bezwaar maar een procedureel bezwaar. Minister van Buitenlandse Zaken Timmermans verwoordde dit in een antwoord aan de Tweede Kamer na een vraag over het door Nederland gemaakte bezwaar als volgt: “Die procedure is internationaalrechtelijk omstreden en onwenselijk, omdat hierdoor de bestaande internationale regels met betrekking tot binding aan verdragen en voorbehouden worden uitgehold en de stabiliteit van verdragsrelaties wordt ondermijnd.”.62 Zonder verdragsaanpassingen zijn meerdere landen bezig met het legaliseren en reguleren van softdrugs. Het meest opvallende land wat legaliseert en reguleert is de initiator van het Enkelvoudig Verdrag, de Verenigde Staten. Inmiddels hebben 21 Amerikaanse Staten de mogelijkheid om op geneeskundige en wetenschappelijke basis hennepproducten op recept te mogen gebruiken wettelijk toegestaan en wordt er in 6 andere staten op het recreatief gebruik van illegale hennepproducten geen gevangenisstraf meer geëist.63 Veruit het meest in het oog springend is dat in 2012 de staten Colorado en Washington wetten hebben aangenomen die het recreatief gebruik van hennepproducten mogelijk maken.64 Vanaf 1 januari 2014 is Colorado de eerste Amerikaans staat waar men, onder strikte voorwaarden, voor recreatief gebruik marihuana kan en mag kopen. In een juridische analyse voor het Amerikaanse Congres veronderstellen T. Garvey en B.T. Yeh dat het onwaarschijnlijk is dat internationale verdragsverplichtingen, de wetten van Colorado en Washinton zullen ontkrachten.65 Zij stellen dat het Enkelvoudig Verdrag geen directe werking heeft maar                                                                                                                 61

Bron: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2013/January/bolivia-to-re-accede-to-un-drug-conventionwhile-making-exception-on-coca-leaf-chewing.html (bezocht op 1 februari 2014) 62 Brief van de Minister van Buitenlandse zaken, 20 augustus 2013, Beantwoording vragen van de leden Van Bommel en Kooiman over Bezwaar tegen herintreding Bolivia in Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961   63 Crick, E., Haase, H.J., Bewley-Taylor, D. (2013), Legally regulated cannabis markets in the U.S: Implications and possibilities, Global Drug Policy Observatory, Swansea University, pag. 20 64 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers   65 Garvey, T en Yeh, B.T. (2013), State Legalization of Recreational Marijuana : Selected Legal Issues, onlineversie: http://brian.carnell.com/wp-content/uploads/2013/05/ddbdc9e7fc44f0c30cefa14643d7fd7c.pdf, 31 december 2013, pag. 21  

 

23

geïmplementeerd dient te worden in lokale wetgeving (2013, pag. 20). De Verenigde Staten hebben dit gedaan met de Controlled Substances Act. Garvey en Yeh (2013, pag. 10) benadrukken echter dat als de federale overheid bepaald gedrag strafbaar stelt dit nog niet inhoudt dat staten diezelfde gedraging ook strafbaar dienen te stellen. De federale overheid kan hier op verschillende manieren op reageren; zij kan proberen de wetgeving van Colorado en Washington ongeldig te verklaren. Maar er kan ook voor gekozen worden om niet in te grijpen.66 Aanvankelijk dacht men dat de federale overheid een stokje zou gaan steken voor het toestaan van recreatief gebruik van marihuana. Het lijkt er echter op dat de Amerikaanse overheid niet ingrijpt maar de federale wetgeving aan zal gaan laten sluiten op de lokale wetgeving.67 Uruguay is een stap verder gegaan dan de twee eerder genoemde Amerikaanse staten. Uruguay heeft in december 2013 de productie, het vervoer, de handel en het recreatief gebruik van hennepproducten gelegaliseerd. Uruguay is lid van het Enkelvoudig Verdrag en kan zich anders dan de staten Colorado en Washington niet verschuilen achter federale wetgeving. Met deze stap komt Uruguay in conflict met de internationale verdragsverplichtingen.68 3.5

Huidige belastingheffing en heffings(on)mogelijkheden De Hoge Raad concludeerde in 195169 dat de vraag of inkomsten rechtmatig dan wel wederrechtelijk genoten was, in verband met de inkomstenbelasting niet relevant was. In het kader van de fiscale neutraliteit zou het immers niet juist zijn om inkomsten verkregen middels criminele activiteiten fiscaal ongemoeid te laten terwijl op legale wijze verkregen inkomsten wel belast worden.70 De inkomsten die coffeeshops en tevens eigenaren van illegale hennepkwekerijen worden dan ook omwille de fiscale neutraliteit belast met inkomsten- en vennootschapsbelasting. Naar aanleiding van een prejudiciële vraag omtrent het betalen van omzetbelasting door coffeeshop Happy Family oordeelde het Europees Hof van Justitie op 5 juli 1988 echter dat het niet toegestaan is om Btw te heffen op

                                                                                                                66

Sacco, L.N. en Finklea, K. (2013), State Marijuana Legalization Initiatives: Implications for Federal Law Enforcement, onlineversie: https://www.fas.org/sgp/crs/misc/R43164.pdf, 04 januari 2014, pag. 19   67 Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers   68 Crick, E., Haase, H.J., Bewley-Taylor, D. (2013), Legally regulated cannabis markets in the U.S: Implications and possibilities, Global Drug Policy Observatory, Swansea University, pag. 20   69 HR 20 juni 1951, B 9055 70 Thijssen, I.R.J., (2008), Belastingheffing met betrekking tot de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordelen, Tijdschrift voor Formeel Belsatingrecht, nr.6 september 2008, pag. 1

 

24

hennepproducten.71 In lijn met deze uitspraak wordt er tevens geen accijns op hennepproducten geheven.72 De uitspraak van het Hof van Justitie luidde: 1) Artikel 2, sub 1, van de Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, moet aldus worden uitgelegd, dat geen omzetbelastingschuld ontstaat bij de illegale levering van verdovende middelen, die in het binnenland onder bezwarende titel wordt verricht, voor zover die producten geen deel uitmaken van het door de bevoegde autoriteiten streng bewaakte handelsverkeer ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden. 2) Dit geldt tevens voor de illegale levering van hennepproducten, ook wanneer autoriteiten van een Lid-Staat in het kader van een selectief vervolgingsbeleid de kleinschalige detailhandel in die verdovende middelen niet systematisch strafrechtelijk vervolgen. De uitspraak van het Europees Hof in de casus van de Happy Familie in 1988 moet, blijkt uit de opmerking van het Hof onder punt 1), gelezen worden in het licht van harmonisatie van de nationale Btw-wetgevingen als voortvloeisel van de Zesde richtlijn van de Raad van Europa. De Zesde richtlijn richt zich op de harmonisatie van de omzetbelastingwetgevingen van de Lidstaten in het belang van de gemeenschappelijke markt.73 Waarbij het uitgangspunt voor de Btw-heffing concurrentieneutraliteit is en het er in beginsel niet toe doet of de levering van een goed of dienst legaal dan wel illegaal is.74 In het Mol-arrest (1988) oordeelde het Hof dat indien er geen sprake is van concurrentie met de legale economie zoals de levering van illegale verdovende middelen deze producten buiten de werkingssfeer van de Zesde Btw-richtlijn valt aangezien “het niet verschuldigd zijn van Btw het beginsel van fiscale neutraliteit niet aantast”.75

                                                                                                               

HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496   Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 18 december 2013, 463287   73 HvJ 5 juli 1988, nr. 269/86 (Mol), LJN BR8671   74 HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496   75 HvJ 5 juli 1988, nr. 269/86 (Mol), LJN BR8671   71 72

 

25

In 2001 plaatste de Hoge Raad in een Btw-vraagstuk met betrekking op de Btw op de handel in hennepstekken bij de conclusie dat er geen sprake is van concurrentie een kritische noot. De Hoge Raad vond de conclusie dat er geen concurrentie is met de legale markt weinig reëel: “Het is ondenkbaar dat cannabisconsumptie op geen enkele wijze zou concurreren met legaal verkregen gemoedbeïnvloedings- en genotmiddelen, zoals met name met alcohol, tabak, paddenstoelen en pillen.” Na deze kritische kanttekening oordeelde de Hoge Raad, ter voorkoming van een prejudiciële vraag aan het Europees Hof, op grammaticale gronden dat de handel in hennepstekken, anders dan de handel in hennep, wel onderworpen is aan de BTW-regelgeving.76 Ondanks de uitspraak van de Hoge Raad in 2001 wordt door de Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten77 nog steeds verwezen naar het Happy Familie-arrest uit 1988 en wordt er aan verbonden dat er geen accijns geheven mag worden. Accijnzen hebben niet louter een budgettaire functie. De instrumentele functie, het bestedingssturende karakter van accijnzen, speelt een aanmerkelijke rol. Accijnzen worden geheven op producten die als onzedelijk, ongezond en onveilig worden beschouwd.78 In artikel 1 van de Wet op de accijns worden genoemd: bier, wijn, tussenproducten, overige alcoholhoudende producten, minerale oliën en tabaksproducten. De Wet op de accijns is aangepast aan de Europese accijnsrichtlijn.79 Artikel 3 van de Europese accijnsrichtlijn geeft in lid 1 een limitatieve opsomming van consumptiegoederen waarover accijns geheven kan worden: minerale oliën, alcohol en alcoholhoudende dranken en tabaksfabricaten. Artikel 3 lid 3 van de richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om, autonoom, over andere producten (bijzondere) belasting te blijven heffen of belasting in te stellen, mits dit niet tot formaliteiten tussen de lidstaten leidt die verband houden met het overschrijden van een grens. Als cannabis genoemd zou worden in artikel 3 lid 1 zou het Happy Familie-arrest van toepassing kunnen zijn. Dat is niet het geval. Artikel 3 lid 3 biedt Nederland uitdrukkelijk de mogelijkheid om ook over producten die niet in EU-verband zijn geharmoniseerd, accijns te heffen.80

                                                                                                                76 HR 3 januari 2001, FED 2001/49  

Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 18 december 2013, 463287   Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer, pag 20 79 Richtlijn 92/12 / EEG van de Raad, 25 februari 1992 80 Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer, pag. 2   77 78

 

26

3.6

Subconclusie Resumerend zijn er drie scenario’s denkbaar: het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van hennepproducten verruimen waardoor het gedoogbeleid tevens de productie van, het vervoer van en de groothandel in hennepproducten omvat, het medisch en wetenschappelijk gebruik van hennepproducten op grotere schaal toelaten en het Enkelvoudig Verdrag heronderhandelen om het recreatief gebruik van, de productie van, het vervoer van en handel in hennepproducten te legaliseren. De conclusie van Minister Opstelten in 2013, dat uitbreiding van het gedoogbeleid met het toestaan van de hennepteelt, verdragsrechtelijk niet mogelijk is, lijkt politiek en misschien wel persoonlijk ingegeven, getuige de opmerking in de Tweede kamer op 3 juli 2013 “a, Ik kan niet en b, ik wil het niet”.81 Nederland heeft in verband met de mogelijkheid tot een eigen drugsbeleid een voorbehoud gemaakt bij artikel 3 van het Verdrag tegen de sluikhandel. De Minister zegt in zijn brief dat Nederland enkel bij de leden 6, 7 en 8 van artikel 3 een voorbehoud heeft gemaakt. Lid 6 is echter de bepaling die het opportuniteitsbeginsel van Nederland zou inperken. Nederland heeft juist bij deze bepaling het voorbehoud gemaakt. Ook de conclusie van het T.M.C. Asser Instituut uit 2005 dat het hanteren van het opportuniteitsbeginsel om hennepteelt toe te staan ter bevoorraden van coffeeshops, niet in verhouding zou staan tot de huidige, voor persoonlijk gebruik, toegestane handelingen met softdrugs, vormt verdragsrechtelijk geen beletsel om het huidig gedoogbeleid niet te verruimen. Nederland maakt, net als de eerder genoemde 21 Amerikaanse Staten, gebruik van de verdragsmogelijkheid om op medische en wetenschappelijke gronden softdrugs te verbouwen, te verhandelen en te gebruiken. Verdragsrechtelijk staat het Nederland vrij om op grond van een medisch en wetenschappelijk doel het produceren en het verhandelen uit te breiden. Het recreatief toestaan van hennepproducten is voor Nederland, met de huidige verdragsverplichtingen niet mogelijk. Nederland kan zich in vergelijking met de situatie van Colorado en Washington niet achter federale wetgeving verschuilen. Indien Nederland het recreatief gebruik legaliseert, komt Nederland haar internationale verdragsverplichtingen niet na. Recreatief gebruik van hennepproducten is voor

                                                                                                                81

 

Minister Opstelten tijdens een overleg met de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie op 3 juli 2013 over het Nederlandse coffeeshopbeleid (Kamerstukken 24 077, nr. 312) 27

Nederland alleen te bereiken met een verdragsaanpassing door middel van een procedure conform artikel 47 van het Enkelvoudig Verdrag. Dat is een lange weg. En als Nederland dit zou proberen is het aannemelijk te veronderstellen dat één van de verdragspartners hier bezwaar tegen zal maken. Daarop volgend zou Nederland een procedure conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag kunnen aangaan. De artikel 46-procedure zou echter inconsequent zijn in het licht van het Nederlandse bezwaar bij de overeenkomstige procedure die Bolivia heeft gehanteerd om het recreatief kauwen op een cocablad te legaliseren. Op inkomsten die met hennepproducten zijn genoten wordt uit het oogpunt van de fiscale neutraliteit inkomsten- en vennootschapsbelasting geheven. Ondanks het principe van de fiscale neutraliteit worden hennepproducten, na het Happy Familiearrest uit 1988, niet belast met Btw. Hennepstekken is de uitzondering op die regel. Daar wordt op grond van de fiscale neutraliteit wel Btw over geheven. Het heffen van accijns wordt door de politiek met het Happy Familie-arrest in de hand steevast voor onmogelijk gehouden. De genoemde uitspraak heeft echter betrekking op het heffen van omzetbelasting. Het heffen van accijns wordt in de uitspraak niet genoemd en in Europese context, waar de uitspraak aan is ontleend, heeft accijns een andere juridische basis dan Btw. Op grond van artikel 3 lid 3 van de Europese Accijnsrichtlijn heeft Nederland de mogelijkheid om over hennepproducten accijns te heffen.

 

28

4. De economische invalshoek In het tweede hoofdstuk is de totstandkoming beschreven van het 48 jaar durende Nederlandse gedoogbeleid wat gericht is op het beheersen en terugdringen van druggerelateerde problemen. Tevens is de wens benoemd die bij veel Nederlandse gemeenten leeft om het gedoogbeleid met betrekking tot het gebruik van hennepproducten een vervolg te geven. Het derde hoofdstuk resulteerde in drie mogelijke scenario’s om aan de wens van de gemeenten te voldoen. Daarbij is geconcludeerd dat accijnsheffing op hennepproducten conform de Europese Accijnsrichtlijn mogelijk is. In dit vierde hoofdstuk worden de economische elementen van een fiscale bijdrage aan het Nederlandse drugsbeleid belicht. Eerst volgt een inventarisatie van de omvang van de huidige Nederlandse afzetmarkt van hennepproducten. Hieraan gekoppeld zal de trend van het nationale cannabisgebruik worden beschreven vanaf 2005. Tevens zal het nationaal cannabisgebruik vergeleken worden met het cannabisgebruik in de ons omringende landen. Daarna volgt een antwoord op de vraag wat repressieve overheidsmaatregelen voor effect heeft op inelastische producten zoals hennepproducten. Daar aansluitend volgt een beschrijving van de mogelijke effecten van accijnsheffing op cannabisproducten. 4.1

Omvang Nederlandse afzetmarkt voor hennepproducten Van de 415 Nederlandse gemeenten waren er eind 2012 103 gemeenten met een of meer coffeeshops. In totaal had Nederland eind 2012 617 coffeeshops.82 Naar aanleiding van een onderzoek van het Bonger-instituut wordt geschat dat de Nederlandse coffeeshops ongeveer 70% van de cliënten bedienen die hennepproducten gebruiken met een recreatief doel.83 De andere 30% van de afnemers koopt de softdrugs op straat of op andere illegale wijze. De meest recente Nationale Drug Monitor (2013) deelt de groep recreatief gebruikers van hennepproducten in drie groepen in: mensen die ooit softdrugs hebben gebruikt (26% van alle Nederlanders), mensen die het afgelopen jaar softdrugs hebben gebruikt (7% van alle Nederlanders) en mensen die de afgelopen maand nog softdrugs hebben gebruikt (4,2% van alle Nederlanders). Die laatste groep, de actuele groep, is omgerekend circa 466000

                                                                                                                82

Bieleman, B., Nijkamp R. en Bak, T. (2013), Aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2012, Groningen-Rotterdam, Intraval, pag. 17   83 Korf, D.J., Wouters, M., Nabben, T., Van Ginkel, P. (2005). Cannabis zonder coffeeshop: niet-gedoogde cannabisverkoop in tien Nederlandse gemeenten, Amsterdam, Rozenberg Publishers, pag. 135  

 

29

mensen.84 Gecombineerd met het jaargebruik van de type gebruikers wordt de totale nationale cannabisconsumptie geschat op een gemiddelde van 48,5 ton per jaar.85 Korf heeft ten behoeve van de Justitiële Verkenningen 200686 een berekening gemaakt van de omzet van de cannabismarkt. Diezelfde rekensom, gemiddelde marktprijs cannabis (Nederwiet) a €10,00 per gram87 x nationale consumptie, zou tot een omzet van € 485 miljoen leiden. 4.2.

Trend Nederlands cannabisgebruik en internationale vergelijking In § 1.2 werd al genoemd dat Nederland met 7% van de inwoners die cannabis gebruiken, in Europa, gemiddeld is. Deze Europese vergelijking betreft de groep recent gebruikers. Uit cijfers van het Trimbos-instituut lijkt er sprake te zijn van een stijgende lijn bij alle categorieën cannabisgebruikers (bijvoorbeeld de categorie recent gebruikers is van 5,4% in 2005 naar 7% in 2009 gegaan).88 De Nederlandse jeugd komt er in een Europese vergelijking minder goed vanaf: het percentage actuele cannabisgebruikers onder Nederlandse scholieren van 15 en 16 jaar is in 2011 twee keer hoger dan het Europees gemiddelde.89 Op 16-jarige leeftijd heeft één op de drie jongeren wel eens cannabis gebruikt.90 Dit is alarmerend omdat een vroege startleeftijd in verband wordt gebracht met problematisch gedrag en stoornissen op latere leeftijd.91 De consumentenprijzen van cannabis daalde in Europa in de periode 1999 – 2004 of bleef stabiel, zoals het geval was in Nederland. De meeste landen rapporteerde prijzen tussen de €4 en €10. De lokaal geproduceerde cannabis in Nederland daalde echter in prijs.92 In de periode 2005 – 2010 bleven de

                                                                                                                84

Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 60 - 63   85 Trautmann, F., Kilmer, B. en Turnbull, P. (2013), Further insights into aspects of the EU illicit drug market, Luxembourg, Publications Office of the European Union, pag. 29   86 Berghuis, A.C., e.a. (2006), Justitiële verkenningen, jrg. 32, nr. 1 2006, WODC, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, pag. 48   87 Niesink, R. en Rigter, S., (2013), THC-concentraties in wiet, Nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops, Utrecht, Trimbos-instituut, pag 20.   88 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 74 89 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 59 90 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 64 91 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 64 92 EWDD (2008), Jaarverslag 2008: Stand van de drugsproblematiek in Europa, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties de Europese Gemeenschappen, pag

 

30

consumentenprijzen van cannabis in Europa gelijk of stegen licht. Dertien van de drieëntwintig landen rapporteerden prijzen tussen €6 en €10.93 De prijs van de in Nederland populairste cannabissoort, de Nederwiet, stijgt sinds 2011 gestaag; van €8,30 per gram in 2011 en €9,3 in 201294 naar €10,00 in 2013.95 4.3.

Huidige belastinginkomsten De belastinginkomsten bestaan momenteel uit inkomsten- en vennootschapsbelasting. Ten behoeve van de Brede Heroverwegingen 201096 heeft de werkgroep berekend dat de Nederlandse cannabisbranche, in het geval dat softdrugs gedecriminaliseerd zou worden, een belastingbijdrage aan de schatkist zouden doen van €260 miljoen.97 Hoe de werkgroep van de Brede Heroverwegingen 2010 tot dit bedrag is gekomen werd niet toegelicht maar komt overeen met informatie waar het programma KRO Reporter ten behoeve van de uitzending “De Nederwietoorlog” de hand op wist te leggen.98 In de bijlage op de site van de zender had de Belastingdienst berekend dat de Nederlandse coffeeshops een gemiddelde omzet hadden van € 525 miljoen per jaar. Ook prof. Dr. D.J. Korf noemt een omzet van soortgelijke proporties, namelijk een half miljard euro.99 In de genoemde bijlage werd 40% als winst aan de coffeeshops toegerekend: € 210 miljoen. Daarvan zou € 42 miljoen aan de nationale schatkist worden bijgedragen.

4.4.

Het effect van repressie met betrekking tot inelastische producten In hoofdstuk twee werd aangegeven dat 41 Nederlandse gemeenten voornamelijk in verband met de overlast die men ondervindt van de illegale hennepteelt een ander overheidsbeleid wensen. Het strengere overheidsbeleid wat vanaf 1995100 van

                                                                                                                93

EWDD (2012), Jaarverslag 2012: Stand van de drugsproblematiek in Europa, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties de Europese Gemeenschappen 94 Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 20 95 Niesink, R. en Rigter, S., (2013), THC-concentraties in wiet, Nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops, Utrecht, Trimbos-instituut, pag 20 96 In verband met de recente economische crises kregen diverse ambtelijke werkgroepen in 2009 de opdracht te onderzoeken op welke overheidsuitgaven bezuinigd kon worden. Dit werden de Brede Heroverwegingen genoemd. 97 Rapport Brede Heroverweging (2010), 15. Veiligheid en terrorisme, bijlage 4   98 KRO Reporter “De Nederwietoorlog”; http://reporter.incontxt.nl/seizoenen/2012/afleveringen/02-03-2012   99 KRO De Rekenkamer, “Wat zijn de maatschappelijke kosten van wiet?”, http://derekenkamer.kro.nl/seizoenen/seizoen_6_2014/afleveringen/15-05-2014 100 Nota Drugsbeleid, Kamerstukken II 1994-1995, 24077, nr 3  

 

31

toepassing is en wat vanaf 2005101 nog verder geïntensiveerd is, lijkt van invloed te zijn op de consumentenprijs van cannabis, namelijk stijgend. Deze stijgende prijs heeft de groep mensen die regelmatig cannabis gebruikt niet doen slinken. De groep is toegenomen van 5,4% naar 7%.102 De vraag naar verslavende goederen is relatief prijsongevoelig.103 Becker e.a. hebben onderzocht wat het effect is van overheidsingrijpende maatregelen met betrekking tot inelastische producten. Zij hebben ter illustratie het prijseffect bekeken van de inspanningen die overheden leveren om producenten van illegale verdovende middelen op te sporen en te vervolgen. Becker e.a. gaan in eerste aanleg uit van een markt waarbij de verdovende middelen verhandeld worden in een perfect concurrerende markt waarbij de omzet (P) gelijk is aan de productiekosten (c(E)) plus extra kosten voor de consument zoals belasting (T): P = c(E) + T. Waarbij E staat voor de inspanningen die de overheid onderneemt om producenten van drugs te vervolgen. Bij een perfect concurrerende markt is E = 0 en T = 0.

104

Grafiek Becker P = prijs voor de consument; Q = het aanbod; D geeft de vraag weer. Punt f is het punt waarbij sprake is van een marktevenwicht in een perfect concurrerende markt: P = C(E=0) + T(=0).                                                                                                                

Nota Integrale aanpak hennepteelt, bijlage bij Kamerstukken II 2006-2006, 24077, nr 184.   Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 74 103 Mierlo, J.G.A. van, (2000) Prijsinelasticiteit frustreert overheidsbeleid, Openbare uitgaven 2001, nr. 2, pag. 27   104 Becker, G.S., e.a. (2006), The Market for illegal goods: The Case of Drugs, Journal of Political Economy, 2006, vol. 114, no. 1, pag. 42 101 102

   

32

Becker e.a stellen dat als overheden veel inspanningen leveren om producenten van cannabis te vervolgen E toeneemt (E > 0; in de grafiek: x) waarmee de prijs (C(x)) zal toenemen en daarmee tevens de vraag (en hoeveel: Qw) zal afnemen. Het nieuwe marktevenwicht wordt met w aangegeven: P = C(E > 0) + T ( = 0). Becker e.a. stellen dat de stijging van de consumentenprijs af hangt van de elasticiteit van het product. Als de vraag naar softdrugs elastisch is zullen vervolgingsinspanningen van de overheid leiden tot een lijn D die horizontaler zal liggen. Over het algemeen is de vraag naar verslavende middelen relatief prijsongevoelig: prijsinelastisch.105 Van Mierlo (2000) maakt dit met de volgende grafiek inzichtelijk:

Grafiek van Mierlo In deze grafiek is c, in overeenstemming met f in de grafiek van Becker e.a.: marktevenwicht bij perfecte concurrentie waarbij de productieprijs en verkoopprijs overeenkomen. De producent maakt geen winst. De lijn A is de aanbodcurve. V is de vraagcurve. Q is de hoeveelheid en Pcons is de consumentenprijs en Pprod is de kostprijs voor de producent. De lijn A2 staat voor het huidig gedoogbeleid: de groothandel in softdrugs is verboden maar de verkoop voor eigen gebruik is toegestaan. De prijs is inelastisch; de                                                                                                                 105  Mierlo,  J.G.A.  van,  (2000)  Prijsinelasticiteit  frustreert  overheidsbeleid,  Openbare  uitgaven  2001,  nr.  2,  

pag  90  

 

33

prijs voor de consument gaat omhoog terwijl de vraag nauwelijks afneemt. De kostprijs neemt ook af; er is geen kwaliteitscontrole waardoor producenten de vrijheid hebben om de goedkoopste groeimiddelen, bestrijdingsmiddelen etc te gebruiken. Het nieuwe marktevenwicht wordt weergegeven als B. In de huidige gedoogsituatie wordt de winst van de leveranciers aan de coffeeshops weergeven met het vlak A, B, E, F. De lijn A3 geeft een strenger, meer op prohibitie gerichte overheidsbeleid weer. De consumentenprijs stijgt, de hoeveelheid wordt minder, de kostprijs neemt af en het nieuwe evenwicht wordt gevonden bij punt I. De winst van de leveranciers van de coffeeshops is vlak H, I, K, L. Becker e.a. en Van Mierlo tonen hiermee aan dat de winst van de leverancier van een inelastisch product als cannabis toeneemt bij een strenger, op prohibitie gericht overheidsbeleid. Prijsinelasticiteit is volgens van Mierlo (2000, pag. 87) de oorzaak voor het falen van het drugsbeleid met betrekking tot softdrugs.106 Van Mierlo (2000, pag. 88) trekt een vergelijking met de Amerikaanse drankdrooglegging in de jaren dertig van de vorige eeuw. De vraag naar softdrugs (tijdens de drooglegging naar alcoholhoudende drank) kan door middel van repressie niet worden weggenomen waardoor er een illegale markt wordt gecreëerd; de niet geregelde achterdeur van de coffeeshop. Van Mierlo toont in zijn onderzoek aan dat een restrictief beleid de prijs voor de afnemer opdrijft en de winst van de (illegale) producent verhoogt.107 In geval van prohibitie werkt prijsinelasticiteit contra, maar zou in geval van belastingheffing juist voordelig kunnen uitwerken. Visser (2008, pag. 1) haalt in zijn inleiding van zijn boek Accijnzen, van Amelsfoort108 aan. Van Amelsfoort vermeldt dat accijnsheffing voornamelijk plaats vindt op prijsinelastische goederen die zorgvuldig zijn geselecteerd op hun opbrengstgenererende vermogen:109 goederen die burgers met regelmaat aanschaffen en waarvan zij zich het gebruik niet snel zullen ontzeggen.

                                                                                                                106

Mierlo, J.G.A. van, (2000) Prijsinelasticiteit frustreert overheidsbeleid, Openbare uitgaven 2001, nr. 2, pag 87 Mierlo, J.G.A. van, (2000) Prijsinelasticiteit frustreert overheidsbeleid, Openbare uitgaven 2001, nr. 2, pag 91 108 Van Amelsfoort was staatssecretaris van financiën tijdens de kabinetten van Agt I, staatsecretaris van binnenlandse zaken tijdens Lubbers I en wederom staatssecretaris tijdens Lubbers III 109 Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer, pag. 1 107

 

34

Cnossen (2010, pag. 5) bepleit dat accijnzen hoofdzakelijk gebruikt dienen te worden voor het internaliseren van externe kosten en voor het terugdringen van de consumptie van voor de gezondheid schadelijke producten.110 Cnossen (2009) vergelijkt in zijn studie naar de verenigbaarheid van een hoge belastingdruk met een hoog welzijns- en welvaartniveau Nederland met verschillende landen, onder andere met de Scandinavische landen. Cnossen concludeert (2009) dat accijnsverhoging een effectief middel is om nicotineverslaving van jongeren te voorkomen. Onderzoek heeft aangetoond dat de elasticiteit van de vraag naar sigaretten bij jongeren het dubbele bedraagt van die van ouderen. Cnossen (2009) stelt dat het gebruik van cannabis vergelijkbaar is met het gebruik van tabaksproducten.111 4.5

Subconclusie Het Nederlandse gedoogbeleid met betrekking tot cannabisgebruik is uniek in Europa en de wereld. Nederland neemt in Europa een middenpositie in voor wat betreft het cannabisgebruik. Het strengere coffeeshopbeleid wat Nederland vanaf 1995 in toenemende mate hanteert geeft geen vermindering van gebruikscijfers. Het gebruikerspercentage onder jongeren is zelfs zeer hoog in vergelijking met de ons omringende landen. Onderzoeken van Becker e.a en van Mierlo tonen aan dat een strenger overheidsbeleid ten opzichte van het gebruik van en de handel in hennepproducten ervoor zorgt dat de illegale leveranciers aan de coffeeshops door de prijsinelasticiteit van hennepproducten, alleen maar hogere winsten genieten. Diezelfde inelasticiteit maakt hennepproducten geschikt om accijns op te heffen: hennepproducten worden regelmatig aangeschaft en gebruikers zullen zich het gebruik niet spoedig ontzeggen. Hennepproducten zijn daarentegen voor jongeren meer elastisch waardoor een prijsmechanisme als accijns een adequaat middel kan zijn om het gebruik onder jongeren te ontmoedigen. Geconcludeerd kan worden dat strafrecht niet effectief is gebleken en dat fiscaalrecht meer kans maakt om de doelstellingen van het Nederlandse drugsbeleid, bescherming van de volksgezondheid en bestrijding van overlast en criminaliteit, te behalen.

                                                                                                                110

Cnossen, S. (2010), Enkele gedachten over de toekomst van het Nederlandse belastingstelsel, onlineversie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/01/12/essaycnossen/essay-cnossen.pdf 111 Cnossen, S. (2009), Hoe beschaafd is Nederland? Een fiscale kosten-batenanalyse, Den Haag, Centraal Planbureau, pag. 39 - 40

 

35

5.

Fiscale effecten In hoofdstuk drie werden drie mogelijke scenario’s benoemd: het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van hennepproducten verruimen waardoor het gedoogbeleid tevens de productie van, het vervoer van en de groothandel in hennepproducten omvat, het medisch en wetenschappelijk gebruik van hennepproducten op grotere schaal toelaten en het Enkelvoudig Verdrag heronderhandelen om het recreatief gebruik van, de productie van, het vervoer van en handel in hennepproducten te legaliseren. Tevens werd de mogelijkheid van accijnsheffing toegelicht. In hoofdstuk vier is onder andere de huidige afzetmarkt van de cannabismarkt beschreven en worden de huidige belastinginkomsten geschat op € 42 miljoen. In dit hoofdstuk wordt per belastingvorm een indicatie gegeven van de fiscale gevolgen van de beschreven scenario’s. De fiscale effecten van een ruimer gedoogbeleid zal ter vergelijking tevens worden berekend conform de rekenmethode die, een vaak in de media aangehaalde econoom, Boermans hanteerde bij zijn microeconomische analyse naar het effect van legalisering van cannabis.112 De berekening van Boermans en de gehanteerde data worden eerst kort toegelicht. Om tot een schatting van de personeelskosten en huur van bedrijfsruimte te komen is gebruik gemaakt van internetfora.113 Om een inschatting te kunnen maken van het accijnspotentieel zal een overzicht van de trend in de nationale cannabisprijzen gegeven worden als mede de consumentenprijzen van de ons omringende landen. Daarna zal van ieder scenario een schatting van de fiscale effecten gegeven worden.

5.1

Rekenmethode Boermans Boermans (2010) gaat bij zijn berekening uit van 1 miljoen Nederlandse gebruikers van softdrugs die per week 1 a 2 joint kopen. Boermans (2010) stelde dat de potentiële belastingopbrengst van een joint tussen de €1,50 tot €3,= bedraagt. Met een grove

                                                                                                                112

Boermans, M.A., (2010), An economic perspective on the legislation debate, the Dutch case, Amsterdam Law Forum, 2 (4), pag. 43 113 Betrouwbare cijfers met betrekking tot de illegale economie zijn niet voorhanden vandaar dat gebruik is gemaakt van op het internet gevonden onverifieerbare data. Met betrekking tot het doorrekenen voor de drie scenario’s is telkens van dezelfde gegevens gebruik gemaakt waarmee het effect consequent wordt weergegeven.

 

36

berekening (aantal joints x 50 weken x €1,50/€3,=) komt Boermans (2010) op de eerder genoemde accijnsbijdrage van €75 tot €300 miljoen.114 Bij de berekening naar kosten/baten van de in de inleiding van dit hoofdstuk beschreven scenario’s zal per belastingvorm een schatting gedaan worden van de belastingopbrengst. Om te komen tot de potentiële belastingopbrengst per joint is aangenomen dat de gehele nationale cannabisconsumptie via coffeeshops wordt verkocht. Vervolgens wordt aangenomen dat het huidig nationale cannabisgebruik gelijk blijft en is een schatting gemaakt op basis van gemiddelden wat, respectievelijk, de nationale omzet is, de kweekkostprijs, de kostprijs in verband met personeel en kweek- en verkoopruimte. De daaruit voortkomende schattingen zijn vervolgens naar een prijs per gram cannabis verdisconteerd. 5.2

Verklaring van de gehanteerde geschatte data 1) Omzet per gram = € 10,-: De afzet van de Nederlandse coffeeshops voor de Nederlandse cannabisgebruikers bedraagt 48,5 ton.115 De consumentenprijs bedraagt gemiddeld €10,- per gram.116 De totale omzet bedraagt € 485 miljoen. 2) Kweekkosten per gram exclusief personeelskosten = € 0,28: In het meest recente Boom-rapport (2010) van het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie (verder Boom), heeft men bevonden dat een hennepplant gemiddeld 28,2 gram cannabis oplevert. De gemiddelde inkoopprijs voor de coffeeshops bedraagt € 3,28 per gram (kiloprijs € 3280,-). Het Boom gaat uit van 15 planten per/m2.117 Dat maakt de bruto opbrengst voor de kweker per/m2 €1402,(=0,427 kilo). Daarvoor is, uitgaande van een kweekcyclus van 10 weken, een kweekruimte van (48,5 ton / (28,2 gram per plant met 15 planten per m2 =) 115.000/5 = 22931 m2 noodzakelijk.

                                                                                                                114

Boermans, M.A., (2010), An economic perspective on the legislation debate, the Dutch case, Amsterdam Law Forum, 2 (4), pag. 43 115 Trautmann, F., Kilmer, B. en Turnbull, P. (2013), Further insights into aspects of the EU illicit drug market, Luxembourg, Publications Office of the European Union, pag. 29 116 Niesink, R. en Rigter, S., (2013), THC-concentraties in wiet, Nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops, Utrecht, Trimbos-instituut, pag 20. 117 Weustenraad, E.A.H. e.a., (2010), (Updat) Wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht (April 2005), Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie  

 

37

Het Boom heeft berekend dat per plant de variabele kosten circa €6,39 zijn. Daarbij zijn de elektriciteitskosten en huur van een kas niet meegenomen.118 Gemiddeld worden er 1,5 lamp per vierkante meter gebruikt wat ongeveer tegen een gemiddelde kWh prijs op € 10,- per/m2 uitkomt per oogst. Kasruimte wordt voor €5,per vierkante meter per maand aangeboden wat met een kweekcyclus van 10 weken op €12,50 uitkomt per oogst. Dat maakt per/m2 aan kosten voor de kweker zonder personeelskosten €592,- per/m2/per jaar. Een schatting van de kilokostprijs wordt dan (€ 592 * 22931 m2 / 48,5 ton = ) € 280,-. Het Boom heeft voor haar berekening de personeelskosten niet opgenomen omdat in verband met het berekenen van het wederrechtelijk verkregen voordeel men uitgaat dat de eigenaar van de illegale plantage zelf de plantage verzorgt. Als de eigenaar in het strafproces in verband met het wederrechtelijk verkregen voordeel personeelskosten als aftrekpost wil aanvoeren dient de eigenaar dit zelf aan te tonen. 3) Personeelskosten en huurkosten coffeeshops per gram = € 3,97 Bedrocan B.V., de enige legale producent van (medicinale) cannabis, heeft 3,5 fte in dienst en heeft een capaciteit om 400 kilo (medicinale) cannabis te produceren.119 Indien de gehele markt bediend wordt, zou dat voor circa (48,5 ton / 400 kilo * 3,5 fte =) 425 fte werkgelegenheid bieden. Schaalvoordelen zou het aantal benodigde fte kunnen drukken. Voor de verdere berekening is uitgegaan van 425 fte. Een medewerker van een vergelijkbare bedrijfstak, de glastuinbouw, verdient gemiddeld €27.604 per jaar.120 In totaal zouden de personeelskosten inclusief werknemersverzekeringen en Zvw-bijdragen in verband met de kweek circa €15,7 miljoen bedragen. Geschat wordt dat er in de coffeeshopbranche 4600 mensen werkzaam zijn.121 Het gemiddelde jaarsalaris in een de horecabranche bedraagt €31.662,-.122 De personeelskosten inclusief werknemersverzekeringen en Zvw-bijdragen voor de coffeeshops komt daarmee op € 193 miljoen.

                                                                                                                118

Het Boom baseert haar berekeningen op onderzoek bij enige honderden illegale kwekerijen waarbij veelal sprake is van diefstal van elektriciteit en er gebruik wordt gemaakt van een lege kamer in een woning althans van een ruimte die met een ander doel dan hennepkweek in gebruik heeft. 119 http://www.wiet-zaden.nl/forum/viewtopic.php?f=4&t=7419 , bezocht 13 juni 2014 120 CAO glastuinbouw, 1 juli 2012 tot en met 30 juni 2014 121 http://mens-en-gezondheid.infonu.nl/diversen/81034-coffeeshop-feiten-en-cijfers.html (bezocht 15 juni 2014) 122 CAO voor het horeca- en aanverwante bedrijf, 1 augustus 2012 tot en met 31 december 2013  

 

38

De horecabond gaat uit van een maximale huurprijs voor een horecagelegenheid van 7% tot 10% van de omzet. Uitgaande van de totale omzet van € 485 miljoen minus de huurkosten van de kasruimte (€47,1 miljoen) * 8,5% = €40 miljoen per jaar. De geschatte personeelskosten en kosten voor huur van een ruimte ten behoeve van de verkoop van cannabis (€ 15,7 + € 193 + € 40 = ) € 222 miljoen per jaar en € 4,07 per gram. 5.3

Prijzen cannabis; trend in Nederland en prijzen in omringende landen De prijs van de meest populaire cannabis, de Nederwiet, is de laatste jaren in prijs gestegen. De gemiddelde prijs stijgt sinds 2011 gestaag; van €8,30 per gram in 2011 en €9,3 in 2012123 naar €10,00 in 2013.124 Het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) publiceerde in 2012 een lijst van marijuanaprijzen over de hele wereld. Duitsland rapporteerde in 2010 dat een gram cannabis gemiddeld $ 11,50 (€ 8,44) kostte, in België koste in 2010 een gram cannabis $ 9,70 (€ 7,12) en Frankrijk in 2010 $ 9,30 (€ 6,83). In dat zelfde rapport rapporteerde Nederland dat de cannabisprijs in 2008 nog $ 7,50 (€ 5,51) bedroeg.125 Tegenwoordig ligt de consumentenprijs voor cannabis in Nederland hoger dan de ons omringende landen.

5.4.1 Ruimer gedoogregime Bij een ruimer gedoogbeleid worden de coffeeshops bevoorraad door gedoogde hennepkwekerijen. Een ruimer gedoogbeleid houdt niet in dat productie, handel en gebruik zomaar vrij wordt gegeven. Net als de markt voor andere genotmiddelen zoals alcohol en tabak zal de wietmarkt gereguleerd dienen te worden. Er zullen regels moeten worden gemaakt waarin bepalingen moeten worden opgenomen omtrent productie, vervoer, handel, verkooppunten en verkoopvoorwaarden.126 Door deze regulering zal de kostprijs toenemen. De huidige illegale hennepkweek wordt op geen enkele manier gecontroleerd en de illegale producenten staat het vrij de goedkoopste groeimiddelen en                                                                                                                 123

Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC, pag. 20 124 Niesink, R. en Rigter, S., (2013), THC-concentraties in wiet, Nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops, Utrecht, Trimbos-instituut, pag 20 125 http://www.unodc.org/unodc/secured/wdr/Prices_CannabisType.pdf (bezocht 26 juni 2014) 126 Kerssemakers, R., e.a. (2008), Drugs en alcohol, Houten, Bohn Stafleu van Loghum  

 

39

bestrijdingsmiddelen te gebruiken. Het risico op vervolging zal echter geen rol meer spelen als prijsopdrijvende factor en daarbij zal cannabis die voor de coffeeshops bestemd zijn niet hoeven te voldoen aan de eisen die gesteld worden aan de cannabisproducten die voor de apotheek bestemd zijn. Wat dit per saldo voor effect op de kostprijs zal hebben is speculatief. Voor de berekening zal uitgaan worden van een gelijkblijvende kostprijs. mogelijke vormen van belastingheffing Zoals in de huidige gedoogsituatie de coffeeshops inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting genereren zou dit bij een ruimer gedoogbeleid ook van toepassing zijn voor de kwekerijen. Omzetbelasting is ook bij een ruimer gedoogbeleid niet mogelijk in verband met het in hoofdstuk 3 genoemde Happy Family-arrest.127 Artikel 3 lid 3 van de Europese accijnsrichtlijn biedt Nederland de mogelijkheid om ook over producten die niet in EU-verband zijn geharmoniseerd, accijns te heffen.128 Bij een ruimer gedoogbeleid zou accijnsheffing een probaat middel zijn om de consumentenprijs te beïnvloeden. potentiële belasting inkomsten ruimer gedoogbeleid Bij een gelijkblijvende nationale cannabisconsumptie van 48,5 ton en handhaving van de thans gemeten gemiddelde consumentenprijs van €10,- zou de omzet in verband met het nationaal cannabisgebruik €485 miljoen bedragen. De 425 fte die werkzaam zouden zijn met de teelt ten behoeve van de nationale cannabisbehoefte én de 4600 personeelsleden van de coffeeshops zouden op basis van de aangenomen gemiddelde salarissen ongeveer €60 miljoen aan inkomstenbelasting bijdragen. Voor de berekening wordt vervolgens uitgegaan dat al die mensen in dienst zijn van de Nederlandse Cannabis BV. Deze BV zou voor belastingbijdrage een geschatte opbrengst hebben van ongeveer € 222 miljoen.129 Uitgaande van een accijnsbijdrage conform de accijns op tabaksproducten van 57%, zou de accijnsbijdrage € 127 miljoen bedragen. De winst voor belasting van de

                                                                                                                127

HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496

128  Visser,  W.M.G.,  (2008),  Accijnzen,  Deventer,  Kluwer,  pag.  2 129

 

IB-inkomsten + Accijnsinkomsten + Vpb-inkomsten

 

40

Nederlandse Cannabis BV zou daarmee € 96 bedragen. De Vpb a 25% zou dan € 24 miljoen bedragen. In totaal is de belastingbijdrage ten gevolge van een ruimer gedoogbeleid: € 211 miljoen. Voor een gedetailleerde berekening verwijs ik naar bijlage 1. vergelijking met berekening Boermans Boermans gaat uit van 1 a 2 miljoen joints per week. Volgens diverse wietfora worden er gemiddeld 3 joint vervaardigd uit 1 gram cannabis. Met het huidig gebruik van 48,5 ton cannabis komt dat overeen met 2.910.000 joints per week. Een voorgedraaide joint kost momenteel ongeveer € 3,=. Boermans gaat uit van een accijnsbijdrage van minimaal €1,50 en op termijn mogelijk €3,=. Dan volgt: 2.910.000 x 50 x € 1,50 = € 218 miljoen. 5.4.2 Verruiming medicinale cannabisverkoop De groep mensen die op medicinale basis hennepproducten gebruikt en deze op doktersrecept betrekt bij een apotheek werd in 2010 geschat op 558. De apotheken kregen daartoe, door de enige legale kwekerij van medicinale cannabis, Bedrocan B.V., 102 kilo medicinale cannabis geleverd.130 De kostprijs voor medicinale wiet ligt in verband met kwaliteitseisen aanmerkelijk hoger dan de kostprijs berekend door het BOOM voor de illegale kwekerijen. Bedrocan B.V. geeft geen informatie omtrent productiekosten maar uit antwoorden op Kamervragen lijkt Bedrocan B.V. kostendekkend te functioneren.131 De medicinale cannabis wordt thans voor €9,33 per gram verkocht in de apotheek.132 133 Indien de huidige coffeeshops geheel met medicinale cannabis zou worden bevoorraad, zou de huidige capaciteit met 475%134 moeten toenemen. mogelijke vormen van belastingheffing Medicinale cannabis wordt momenteel aangeboden via apotheken. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport kan op basis van artikel 8 van de Opiumwet ontheffing van de verboden van artikel 3 van de Opiumwet verlenen aan bedrijven of                                                                                                                 130 Brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 9 mei 2011, GMT-U-3062242   131 Brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 9 mei 2011, GMT-U-3062242   132

http://www.cannabisbureau.nl/medicinalecannabis, bezocht 13 juni 2014 http://www.apotheek.nl/Medische_informatie/Veelgestelde_vragen/Vragen/ Wat_kost_medicinale_cannabis_.aspx?mId=10700&rId=218, bezocht 13 juni 2014 134 Huidige afzet van 48,5 ton : huidige medicinale productie van 102 kilo = 475 133

 

41

instanties. Nu wordt deze ontheffing verleend aan apotheken maar zou ook aan andere bedrijven en instellingen kunnen worden verleend: bijvoorbeeld aan de huidige coffeeshops. In overeenstemming met de situatie van een ruimer gedoogbeleid zal er dus inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting bijgedragen worden. Het heffen van accijns op medicinale wiet is ideologisch niet verenigbaar met het doel van accijnsheffing. Accijnzen worden geheven op producten die als onzedelijk, ongezond en onveilig worden beschouwd.135 Hennepproducten gebruikt voor een recreatief doel voldoen aan deze criteria maar medicinale cannabis is moeilijk als ongezond en onveilig te beschouwen. Medicinale cannabis wordt met 6% BTW belast.136 potentiële belasting inkomsten verruiming medicinale cannabisverkoop Zoals vermeld verstrekt Bedrocan BV geen informatie. Een indicatie van met name de vennootschapsbelasting is daarmee niet betrouwbaar te schatten. De eerdere gememoreerde Kamervragen137 suggereren dat er geen winst wordt gemaakt. De inkomstenbelasting zal overeenkomen met de inkomstenbelasting berekend bij de ruimere gedoogsituatie: € 60 miljoen. De Btw-inkomsten zouden toenemen. Een gram medicinale cannabis kost zoals vermeld €9,33. Hiervan is 6% BTW: €0,53 per gram. Indien deze prijs zou worden verhoogd naar de huidige gemiddelde coffeeshopprijs van €10,- zou de Btw € 0,60 zijn. Vermenigvuldigd met het nationale gebruik van 48,5 ton zou de omzetbelasting € 27 miljoen bedragen. Opgemerkt dient te worden dat de inkomsten uit de verkoop van medicinale cannabis minder zullen zijn dan de berekende € 87 miljoen: kosten gemaakt voor voorgeschreven medicijnen, zolang deze niet vergoed worden door een ziektekostenverzekering kunnen conform de huidige wetgeving als aftrekpost138 worden aangevoerd voor de inkomstenbelasting.139

                                                                                                                135

Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer, pag 20 Artikel 9 lid 2 Wet op de omzetbelasting 1968 genoemd in tabel 1 behorende bij de Wet op de omzetbelasting 1968 onder 6 juncto artikel 1 lid 1 onder b van de Geneesmiddelenwet 137 Brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 9 mei 2011, GMT-U-3062242 138 Artikel 6.17 lid 1 onder c Wet inkomstenbelasting 2001 139 De aftrekbaarheid van medicinale cannabis zou in de wetgeving kunnen worden aangepast maar ligt niet voor de hand. Medicinale cannabis wordt thans voorgeschreven als pijnbestrijding bij ernstige ziekten als MS en ALS. 136

 

42

5.4.3. Recreatief gebruik legaliseren Legaliseren houdt niet in dat productie, handel en gebruik zomaar vrij wordt gegeven. Net als de markt voor andere genotmiddelen zoals alcohol en tabak zal het middels legalisering van het recreatief gebruik van cannabis inhouden dat de wietmarkt gereguleerd dient te worden. Cannabis zal ‘uit’ de Opiumwet gehaald moeten worden en ondergebracht moeten worden in andere wetgeving. Daarin zullen bepalingen moeten worden opgenomen over productie, vervoer, handel, verkooppunten en verkoopvoorwaarden.140 Door regulering zal de kostprijs toenemen. De huidige illegale hennepkweek wordt op geen enkele manier gecontroleerd en de illegale producenten staan het daardoor vrij de goedkoopste groeimiddelen en bestrijdingsmiddelen te gebruiken. Het risico op vervolging zal echter geen rol meer spelen als prijsopdrijvende factor en daarbij zal cannabis die voor recreatief gebruik bestemd is niet hoeven te voldoen aan de eisen die gesteld worden aan de productie van medicinale wiet. Wat dit per saldo voor effect op de kostprijs zal hebben is speculatief. Voor de berekening zal uitgaan worden van een gelijkblijvende kostprijs. mogelijke vormen van belastingheffing Indien de huidige illegale nationale markt voorzien zou worden met legale wiet zou de betaalde inkomsten- en vennootschapsbelasting, vergelijkbaar met een ruimer gedoogbeleid, toenemen. Het heffen van accijns en Btw is met de legalisering van cannabis verdragsrechtelijk toegestaan. Het is aannemelijk dat het accijnstarief gelijkgesteld wordt aan het accijnstarief op tabaksproducten; 57%. Voor de berekening zal dat percentage worden aangehouden. Net als op alcohol en tabak zou het Btwtarief 21% zijn. potentiële belasting inkomsten legalisering recreatief gebruik Bij een gelijkblijvende nationale cannabisconsumptie van 48,5 ton en handhaving van de thans gemeten gemiddelde consumentenprijs, exclusief Btw, van €10,- zou de omzet in verband met het nationaal cannabisgebruik € 587 miljoen bedragen. De berekening blijft dezelfde als die uitgevoerd bij het ruimere gedoogbeleid met daarbij de Btw-opbrengst (zie bijlage 2).                                                                                                                

140  Kerssemakers,  R.,  e.a.  (2008),  Drugs  en  alcohol,  Houten,  Bohn  Stafleu  van  Loghum  

   

43

De 425 fte die werkzaam zouden zijn met de teelt ten behoeve van de nationale cannabisbehoefte én de 4600 personeelsleden van de coffeeshops zouden op basis van de aangenomen gemiddelde salarissen ongeveer €60 miljoen aan inkomstenbelasting bijdragen. Voor de berekening wordt vervolgens uitgegaan dat al die mensen in dienst zijn van Recrecan BV. Deze BV zou voor belastingbijdrage een geschatte opbrengst hebben van ongeveer € 222 miljoen. Uitgaande van een accijnsbijdrage conform de accijns op tabaksproducten van 57%, zou de accijnsbijdrage € 126 miljoen bedragen. De winst voor belasting van de Recrecan BV zou daarmee € 96 bedragen. De Vpb a 25% zou dan € 24 miljoen bedragen. De Btw-bijdrage van 21% over de gemiddelde omzet komt op € 102 miljoen. In totaal is de belastingbijdrage ten gevolge van een ruimer gedoogbeleid: € 313 miljoen.141 Voor een gedetailleerde berekening verwijs ik naar bijlage 2. 5.5.

Opsporings- en vervolgingskosten van legaliseren en/of reguleren De kosten ten behoeve van de opsporing zal, zeker in het begin van het hanteren van een ruimer gedoogbeleid of in geval van legalisering, niet minder zijn dan het bedrag wat uit de Brede Heroverwegingen naar voren kwam: € 162 miljoen. Dit is als volgt te verklaren Uit onderzoek van de politie volgt dat een aanzienlijk deel van de op Nederlandse bodem gekweekte cannabis, gekweekt wordt ten behoeve van de buitenlandse markt.142 In de Criminaliteitsbeeld Analyse (CBA) van 2012 neemt men gegevens over uit het CBA 2009 waardoor men aanneemt dat meer dan 80% van de zich op Nederlands grondgebied bevindende cannabis bestemd is voor de buitenlandse markt. 143 In de brief van de Minister van Justitie van 18 december 2013 betreffende het drugsbeleid is naar aanleiding van het CBA 2012 kennelijk geconcludeerd dat die 80% ook in Nederland geproduceerd is.144 Onderzoek van de KLPD uit 2006 stelt juist dat er betrekkelijk weinig nederwiet in buurlanden worden aangetroffen en dat uit analyse blijkt dat het overgrote deel van de cannabis wat naar het buitenland gaat

                                                                                                                141

IB-inkomsten + Accijnsinkomsten + Vpb-inkomsten + Btw-inkomsten Jansen, F., (2012), Georganiseerde hennepteelt, Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, Driebergen, KLPD- Dienst Nationale Recherche, pag. 48 143 Jansen, F., (2012), Georganiseerde hennepteelt, Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, Driebergen, KLPD- Dienst Nationale Recherche, pag. 48 144  Brief  van  de  Minister  van  Veiligheid  en  Justitie,  18  december  2013,  463287,  pag.  4   142

 

44

tevens van buitenlandse oorsprong is.145 In Europees verband blijft Nederland verplicht inspanningen te verrichten om de illegale handel in cannabis te bestrijden, ongeacht legalisering en/of regulering en ongeacht of de cannabis in Nederland geproduceerd wordt of enkel wordt doorgevoerd. Ook verwacht de top van de Nationale Politie zoals blijkt uit een brief die in handen is van de Volkskrant, dat de huidige illegale producenten niet zonder slag of stoot hun lucratieve handel zullen staken: “Het is voorstelbaar dat de georganiseerde criminaliteit zich gaat toeleggen op het ‘rippen’ van de ‘legale’ hennepkwekerijen. Het rippen van oogstbare planten is een fenomeen dat nu al geregeld voorkomt en vaak gepaard gaat met - extreem - geweld en hoge veiligheidsrisico’s voor de personen in en nabij de betreffende hennepkwekerij (mishandeling, gijzeling, liquidatie). De kwekerijen moeten - om het veiligheidsdoel te realiseren - 24 uur worden beveiligd.”146 Wat de opsporingskosten in verband met deze ontwikkelingen zullen zijn is onduidelijk. 5.6.

Subconclusie Van de uit hoofdstuk 2 naar voren komende scenario’s lijkt het scenario met betrekking op het ruimer toepassen van de medicinale en wetenschappelijke verdragsmogelijkheden het meest speculatief door het tekort aan betrouwbare gegevens. Maar ongeacht de beperkte informatie lijkt dit scenario fiscaal het minst lucratieve scenario. Enerzijds omdat accijnsheffing op medicinale hennepproducten uit ideologisch oogpunt niet verenigbaar is met het doel van accijnsheffing op ongezonde en onveilige producten en anderzijds omdat medische kosten die niet vergoed worden door een ziektekostenverzekering naar huidige wetgeving aftrekbaar zijn van de inkomstenbelasting. De andere twee scenario’s, een ruimer gedoogbeleid en het recreatief gebruik legaliseren, komen uit economisch oogpunt in grote lijnen overeen. Een accijnstarief voor cannabisproducten gelijk aan het accijnstarief op tabaksproducten lijkt logisch en goed verdedigbaar maar blijft speculatief. Een hoger accijnstarief voor cannabisproducten is in verband met een groter gezondheidsrisico immers net zo eenvoudig te verdedigen. Er kan om politieke of economische redenen ook van een

                                                                                                               

145  Heijden,  A.W.M.  van  der,  (2006),  De  cannabismarkt  in  Nederland,  Zoetermeer,  KLPD  Dienst  Nationale   146

 

Recherche  Informatie,  pag.  50   http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/3604763/2014/02/28/Legale-wietkwekerijendoelwit-van-extreem-geweld.dhtml (bezocht 20 juni 2014) 45

ander tarief uitgegaan worden. In de gekozen scenario’s is uitgegaan van een zelfde tarief voor beide scenario’s. Daardoor is de totale belastingopbrengst van het scenario van legalisatie van het recreatief gebruik in verband met de Btw hoger maar dat is louter cosmetisch; qua fiscaal effect hoeft er geen verschil te bestaan. Het scenario van een ruimer gedoogbeleid kan wel sneller ingevoerd worden. Daardoor bestaat er wel een timingverschil in het voordeel van het scenario van een ruimer gedoogbeleid.

 

46

6.

Conclusie Het doel van dit onderzoek is een antwoord te vinden op de vraag welke vorm van legaliseren en/of reguleren van hennepproducten het meest positieve effect op de Nederlandse overheidsfinanciën heeft. Hennepproducten zijn wettelijk verboden in verband met verdragsverplichtingen die Nederland is aangegaan toen Nederland nog geen verslavingsprobleem kende. Zeker niet in verband met cannabis. Geconfronteerd met de negatieve effecten van het repressieve beleid uit de jaren ’60 en het voortschrijdende inzicht door wetenschappelijk onderzoek uit de jaren ’70 heeft Nederland haar wetgeving aangepast. Door een wettelijk onderscheid te maken tussen harddrugs en softdrugs hanteert Nederland op grond van het opportuniteitsbeginsel nu al 48 jaar een uniek drugsbeleid waarbij de markten van de softdrugs en harddrugs worden gescheiden. Onderdeel van dit beleid is dat de handel en het bezit van kleine hoeveelheden softdrugs voor eigen gebruik wordt gedoogd. Het gehanteerde drugsbeleid is internationaal bezien een succes: Nederland heeft een zeer laag percentage harddrugsgebruikers, zeker in vergelijking met de ons omringende landen. Het succesvolle drugsbeleid heeft echter ook een keerzijde. Door het gedogen van de handel in gebruikershoeveelheden cannabis is er een aantrekkelijke markt voor de georganiseerde criminaliteit ontstaan. Daarbij veroorzaakt de illegale hennepkweek, en dan met name de thuisteelt, voor overlast, verloedering en gevaarlijke situaties. Bij een groot aantal van de Nederlandse gemeenten leeft daardoor de wens om iets aan de strafbaarheid of althans aan het gedoogbeleid ten aanzien van cannabisproducten te veranderen; door regulering van de cannabisteelt of middels legalisering van de cannabisteelt. Om aan die wens te voldoen zijn drie scenario’s denkbaar: het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van hennepproducten verruimen waardoor het gedoogbeleid tevens de productie van, het vervoer van en de groothandel in hennepproducten omvat, het medisch en wetenschappelijk gebruik van hennepproducten op grotere schaal toelaten en het Enkelvoudig Verdrag heronderhandelen om het recreatief gebruik van, de productie van, het vervoer van en handel in hennepproducten te legaliseren. Uitbreiding van het gedoogbeleid is wettelijk uitvoerbaar. Nederland heeft in verband met de mogelijkheid tot een eigen drugsbeleid een voorbehoud gemaakt bij artikel 3 van het Verdrag tegen de sluikhandel en dan in het bijzonder bij de leden 6, 7 en 8. Lid 6 van het Verdrag is de

 

47

bepaling die het opportuniteitsbeginsel van Nederland zou inperken. Nederland heeft bij deze bepaling nadrukkelijk een voorbehoud gemaakt. Ook een ruimere interpretatie van de verdragsmogelijkheid om cannabisproducten onder medische en wetenschappelijke gronden te produceren en te verkopen is mogelijk. Nederland maakt al gebruik van deze verdragsmogelijkheid en zou op grond van een medisch en wetenschappelijk doel het produceren en de handel in cannabisproducten kunnen uitbreiden. Het recreatief toestaan van cannabisproducten is voor Nederland, met de huidige verdragsverplichtingen niet mogelijk. Als Nederland het recreatief gebruik van cannabisproducten legaal wil toestaan zal Nederland een verdragsaanpassing door middel van een procedure conform artikel 47 van het Enkelvoudig Verdrag moeten aanvangen. De kans dat een artikel 47-procedure succesvol zal zijn, is uiterst klein. Een procedure conform artikel 46 van het Enkelvoudig Verdrag heeft een grotere kans van slagen maar vergt politieke moed. Van de drie hiervoor geschetste scenario’s is het scenario waarbij het medisch en wetenschappelijk gebruik van hennepproducten op grotere schaal wordt toegelaten, buiten dat accijnsheffing op medicinale hennepproducten uit ideologisch oogpunt niet verenigbaar is met het doel van accijnsheffing, vanuit fiscaal perspectief het minst lucratieve scenario. Medische kosten die niet vergoed worden door een ziektekostenverzekering zijn immers naar huidige wetgeving aftrekbaar van de inkomstenbelasting. De andere twee scenario’s, een ruimer gedoogbeleid en het recreatief gebruik legaliseren, komen uit economisch oogpunt in grote lijnen overeen en ook qua fiscaal effect hoeft er geen verschil te bestaan. Het scenario waarbij het gedoogbeleid verruimd wordt is echter sneller in te voeren. Hierdoor levert dit scenario eerder belastinginkomsten op. De vraag welke vorm van legaliseren en/of regulering van hennepproducten het meest positieve effect op de Nederlandse overheidsfinanciën heeft, is hiermee beantwoord: het scenario waarbij het huidig gedoogbeleid met betrekking tot het recreatief gebruik van hennepproducten verruimd wordt waardoor het gedoogbeleid tevens de productie van, het vervoer van en de groothandel in hennepproducten omvat, levert de meest positieve bijdrage aan de Nederlandse overheidsfinanciën.

 

48

bibliografie Baan, P.A.H. e.a. (1972), Achtergronden en risico’s van drugsgebruik, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Overheids-en-adviescommissies/achtergronden-en-risicos-vandruggebruik.html, 28november 2013 Becker, G.S., e.a. (2006), The Market for illegal goods: The Case of Drugs, Journal of Political Economy, 2006, vol. 114, no. 1 Bieleman, B., Nijkamp R. en Bak, T. (2013), Aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2012, Groningen-Rotterdam, Intraval Blom, T., (1998), Drugs in het recht, recht onder druk, Gouda, Gouda Quint Blom, T., (2006), Drugsbeleid tussen volksgezondheid en strafrecht, Tijdschrift voor Criminologie 2006, nr. (48) 2, pag 180-190 Blom, T., (2008), Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer Boekhout van Solinge, T. (2010), Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong, Nederlands Juristenblad 2010, nr. 40, pag. 2579 - 2587 Boermans, M.A., (2010), An economic perspective on the legislationdebate, the Dutch case, Amsterdam Law Forum, 2 (4), 29-46 Borgers, M. en Poecke, E. van (2012), Op weg naar het einde: de strafbaarstelling van voorbereiding en vergemakkelijking van professionele hennepteelt, Ars Aequi, maart 2012 Bozia, K. e.a. (2012), Hoofdzaken belastingrecht, Den Haag, Boom fiscale uitgevers Brouwer, J en Schilder, J. (2012), Over de grenzen van gedogen, Nederlands Juristenblad 2012, afl 44/45, pag. 3082-3089 Buruma, Y. (2010), Internationaal en Europees perspectief, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Cannabis/internationaal-en-europees-perspectief.html, (29 december 2013) Cnossen, S. (2009), Hoe beschaafd is Nederland? Een fiscale kosten-batenanalyse, Den Haag, Centraal Planbureau Cnossen, S. (2010), Enkele gedachten over de toekomst van het Nederlandse belastingstelsel, onlineversie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/rapporten/2010/01/12/essay-cnossen/essay-cnossen.pdf. Crick, E., Haase, H.J., Bewley-Taylor, D. (2013), Legally regulated cannabis markets in the U.S: Implications and possibilities, Global Drug Policy Observatory, Swansea University Decorte, T., (2011), De revival van legale cannabisproductie, Infodoc, maandblad van het kaderpersoneel, nr. 179, pag 20-24

 

49

Emmett, I. en R. Boers (2008), Het groene goud, Verslag van een onderzoek naar de cannabissector voor het Nationaal dreigingsbeeld 2008, Rotterdam, Thieme MediaCenter EWDD (2008), Jaarverslag 2008: Stand van de drugsproblematiek in Europa, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties de Europese Gemeenschappen EWDD (2012), Jaarverslag 2012: Stand van de drugsproblematiek in Europa, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties de Europese Gemeenschappen Garvey, T en Yeh, B.T. (2013), State Legalization of Recreational Marijuana : Selected Legal Issues, onlineversie: http://brian.carnell.com/wpcontent/uploads/2013/05/ddbdc9e7fc44f0c30cefa14643d7fd7c.pdf, 31 december 2013 Grapperhaus, F.H.M.(2002), Bescherming, beroving, belasting, Deventer, Kluwer Greenwald, G. (2009), Drug decriminalization in Portugal, Washington USA, Cato Instituut Gouwe, D., van der, Ehrlich, E., Laar, M.W. van (2009), Het drugsbeleid in Nederland, Trimbos-instituut Haen Marshall, I. (2013), Pot, crack en Obama’s ‘third way’, Den Haag, WODC, Boom Lemma uitgevers Hazekamp, A., (2006), Een evaluatie van de kwaliteit van medicinale cannabis in Nederland, Cannabinoids 2006, nr. 1 (1), 1-9 Heetjans, H., (1905), De bestrijding van het gebruik en het misbruik van sterken drank, in verband met den accijn op gedistileerd en de vervalsching van dien drank, De Economist, volume 54, pag 323-339 Heijden, A.W.M. van der, (2006), De cannabismarkt in Nederland, Zoetermeer, KLPD Dienst Nationale Recherche Informatie Hennuin, R.L.R. e.a (2010), Hoofdzaken belastingrecht, Den Haag, Boom fiscale uitgevers Hulsman, L.H.G. e.a. (1969), Ruimte in het drugsbeleid, onlineversie: http://www.drugtext.nl/Overheids-en-adviescommissies/hulsmanrapport.html, 27 december 2013 Jansen, F., (2012), Georganiseerde hennepteelt, Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, Driebergen, KLPD- Dienst Nationale Recherche Kempen, P.H.P.H.M.C. van en Fedorova, M.I. (2014), Internationaal recht en cannabis, WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie Kerssemakers, R., e.a. (2008), Drugs en alcohol, Houten, Bohn Stafleu van Loghum

 

50

Korf, D.J., Wouters, M., Nabben, T., Van Ginkel, P. (2005). Cannabis zonder coffeeshop: niet-gedoogde cannabisverkoop in tien Nederlandse gemeenten, Amsterdam, Rozenberg Publishers. Kort, M. de (1995), Tussen patiënt en delinquent; Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Leiden, uitgeverij Verloren Laar, M. van, e.a. (2009), Evaluatie van het Nederlandse Drugsbeleid, Utrecht/Den Haag, Trimbos-instituut, WODC Laar, M. van, e.a. (2013), Nationale Drug Monitor - jaarbericht 2012, Utrecht, Trimbosinstituut, WODC Moolenaar, D.E.G., Nauta, B. en Tulder, F.P. van (2013), Justitie in statistiek, Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, CBS, WODC, Raad van de rechtspraak, Boom Lemma uitgevers Mierlo, J.G.A. van, (2000) Prijsinelasticiteit frustreert overheidsbeleid, Openbare uitgaven 2001, nr. 2 Niesink, R. en Rigter, S., (2013), THC-concentraties in wiet, Nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops, Utrecht, Trimbos-instituut Ooyen-Houben, M.M.J. van, e.a. (2013), Het Besloten club- en het Ingezetenencriterium voor coffeeshops, Groningen-Rotterdam, Intraval Rapport Brede Heroverweging (2010), 15. Veiligheid en terrorisme, Sacco, L.N. en Finklea, K. (2013), State Marijuana Legalization Initiatives: Implications for Federal Law Enforcement, onlineversie: https://www.fas.org/sgp/crs/misc/R43164.pdf, 04 januari 2014 Smit, C.A.L. (2002), Omwille der billijkheid. De strijd over de invoering van de inkomstenbelasting in Nederland, Amsterdam, Uitgeverij Wereldbibliotheek bv T.M.C. Asser-instituut (2005), Experimenteren met het gedogen van teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops – Internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke aspecten, Den Haag, T.M.C. Asser-instituut Trautmann, F., Kilmer, B. en Turnbull, P. (2013), Further insights into aspects of the EU illicit drug market, Luxembourg, Publications Office of the European Union Vanvugt, E., (1985), Wettig Opium, 350 jaar Nederlandse opiumhandel in de Indische Archipel, Uitgeverij Knipscheer, Haarlem Vilsteren, C. van, (2008), Aftrek van BTW, hoe zit dat ook alweer?, Accountant Adviseur 2008, pag. 34-35 Visser, W.M.G., (2008), Accijnzen, Deventer, Kluwer

 

51

Weustenraad, E.A.H. e.a., (2010), (Updat) Wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht (April 2005), Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie Zorge, W., (2005), De coffeeshop, volledige aftrek van voorbelasting of toch niet?, Europese Fiscale Studies, onlineversie: http://www.europesefiscalestudies.nl/upload/Zorge.pdf Handelingen & kamerstukken Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 1 maart 2013, 352830 Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie, 18 december 2013, 463287 Brief van de ministers van Volksgezondheid, welzijn en sport en van veiligheid en justitie, 27 mei 2011, vergaderjaar 2010 – 2011, 24077, nr 259 Brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 9 mei 2011, GMT-U-3062242 Brief van de Minister van Buitenlandse zaken, 20 augustus 2013, Beantwoording vragen van de leden Van Bommel en Kooiman over Bezwaar tegen herintreding Bolivia in Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961 Kamerstukken, Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 13 407, nrs. 1-3 Memorie van toelichting, zitting 1955-1956, 4320, nr. 3 (http://resourcessgd.kb.nl/SGD/19551956/PDF/SGD_19551956_0002419.pdf) (18 dec 2013) Memorie van antwoord, zitting 1974-1975, 13407, nr. 7 (http://resourcessgd.kb.nl/SGD/19751976/PDF/SGD_19751976_0002846.pdf) (18 dec 2013) Nota Drugsbeleid, Kamerstukken II 1994-1995, 24077, nr 3 Nota Integrale aanpak hennepteelt, bijlage bij Kamerstukken II 2006-2006, 24077, nr 184. Nota over de toestand van ‘s rijks financiën, zitting 2013-2014, 33750, nr.1 Verdragen, wetten & besluiten Enkelvoudig Verdrag inzake verdovendemiddelen, 1961, zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York, onlineversie: http://wetten.overheid.nl/BWBV0001004/geldigheidsdatum_22-122013#VertalingNL (27 december 2013) Verdrag van 1936 tot onderdrukking van de sluikhandel in verdovende middelen, met Protocol van ondertekening; Genève, 26 juni 1936 Verdrag inzake psychotrope stoffen, Wenen, 21 maart 1971

 

52

Opiumwet Richtlijn 92/12 / EEG van de Raad, 25 februari 1992 Richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad, 6 november 2001 Wet op de accijns Arresten HvJ 5 juli 1988, nr. 289/86 (Happy Family) FED 1988/496 HvJ 5 juli 1988, nr. 269/86 (Mol), LJN BR8671 HR 22 april 1998, FED 1998, 354 HR 3 januari 2001, FED 2001/49 HR 2 juni 2013, Rechtspraak.nl, 2013:140 RB Den Haag 5 juni 2013, Rechtspraak.nl, 2013:CA1921 Krantenartikelen Bakker, M. (2013), D66 werkt aan wetsvoorstel voor gereguleerde wietteelt, Volkskrant, 21 november 2013-11-28 Eigenraam, A., (2013), Uruguay legaliseert wiet, NRC, 11 november 2013

Tv-Documantaires KRO Reporter “De Nederwietoorlog”; http://reporter.incontxt.nl/seizoenen/2012/afleveringen/02-03-2012 KRO De Rekenkamer, “Wat zijn de maatschappelijke kosten van wiet?”, http://derekenkamer.kro.nl/seizoenen/seizoen_6_2014/afleveringen/15-05-2014

 

53

Belastinginkomsten i.v.m. een ruimer gedoogbeleid totaal gemiddelde consumentenprijs per gram gemiddelde nationale cannabis… (gram) gemiddelde omzet kostprijsberekening BOOM: variabele kosten per plant 15 plantjes per m2 energiekosten per m2/per oogst m2 kosten kasruimte per oogst kosten per m2 per oogst kosten per m2 per jaar (x5) Overige kosten per plant: benodigde kasruimte voor (gram) plantjes per m2 gram per plant kilo per m2 per oogst benodigd aantal m2 benodigde m2 per jaar op basis van 5 oogsten

€ 485.000.000,00

€ 10,00

€ 13.569.680,85

€ 0,28

€ 6,39 € 95,85 € 10,00 € 12,50 € 118,35 € 591,75

48500000 15,00 28,20 0,42 114657,21 22931,44

kosten per jaar Salariskosten: gemiddelde personeelskosten glastuinbouw geschat aantal werknemers geschatte personeelskosten productie

per gram

€ 10,00 48500000

€ 37.000,00 425

IB-bijdrage € 15.725.000,00

€ 0,32

€ 4.447.239,31

€ 193.200.000,00

€ 3,98

€ 55.974.881,50

€ 40.071.577,13

€ 0,83

geschatte opbrengst voor belastingen

€ 222.433.742,02

€ 5,41

accijnspercentage accijnsopbrengst

57,00% € 126.787.232,95

€ 2,61

€ 95.646.509,07 € 23.911.627,27 € 71.734.881,80

€ 0,49 € 1,48

€ 211.120.981,03

€ 4,35

gemiddelde personeelskosten horecapersoneel aantal werknemers geschatte personeelskosten coffeeshops geschatte huurkosten coffeeshops (8,5% van omzet)

winst voor belasting vpb a 25% winst na belasting totaal belastingbijdrage

€ 42.000,00 4600 omzet (-) huur kas € 485.000.000,00 € 13.569.680,85

bijlage 1

 

54

Belastinginkomsten i.v.m. legalisering recreatief gebruik cannabis totaal gemiddelde consumentenprijs per gram ex. Btw gemiddelde nationale cannabis… (gram) gemiddelde omzet kostprijsberekening BOOM: variabele kosten per plant 15 plantjes per m2 energiekosten per m2/per oogst m2 kosten kasruimte per oogst kosten per m2 per oogst kosten per m2 per jaar (x5) Overige kosten per plant: benodigde kasruimte voor (gram) plantjes per m2 gram per plant kilo per m2 per oogst benodigd aantal m2 benodigde m2 per jaar op basis van 5 oogsten

€ 485.000.000,00

€ 10,00

€ 13.569.680,85

€ 0,28

€ 6,39 € 95,85 € 10,00 € 12,50 € 118,35 € 591,75

48500000 15,00 28,20 0,42 114657,21 22931,44

kosten per jaar Salariskosten: gemiddelde personeelskosten glastuinbouw geschat aantal werknemers geschatte personeelskosten productie

per gram

€ 10,00 48500000

€ 37.000,00 425

IB-bijdrage € 15.725.000,00

€ 0,32

€ 4.447.239,31

€ 193.200.000,00

€ 3,98

€ 55.974.881,50

€ 40.071.577,13

€ 0,83

geschatte opbrengst voor belastingen

€ 222.433.742,02

€ 5,41

accijnspercentage accijnsopbrengst

57,00% € 126.787.232,95

€ 2,61

Btw-percentage Btw-opbrengst

21,00% € 101.850.000,00

gemiddelde personeelskosten horecapersoneel aantal werknemers geschatte personeelskosten coffeeshops geschatte huurkosten coffeeshops (8,5% van omzet)

winst voor belasting vpb a 25% winst na belasting totaal belastingbijdrage

€ 42.000,00 4600 omzet (-) huur kas € 485.000.000,00 € 13.569.680,85

€ 95.646.509,07 € 23.911.627,27 € 71.734.881,80

€ 0,49 € 1,48

€ 312.970.981,03

€ 6,45

bijlage 2

 

55