Správní orgán je vždy povinen písemně informovat žadatele o vízum o právních a skutkových důvodech neudělení víza tak, aby přiměřeně dostál požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí.
Sp. zn.: 3836/2012/VOP/VBG
Zpráva o šetření ve věci podnětu pana V.S. v záležitosti neudělení dlouhodobého víza za účelem podnikání A – Předmět podnětu Dne 14. června 2012 se na mě obrátil pan V.S., st. příslušnost Ruská federace (dále také „stěžovatel“). Stěžuje si na postup odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (dále také „OAMP“), který svým rozhodnutím ze dne 30. června 2011, čj.: OAM-6857-5/DV-2011, shledal důvod pro neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. h) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o pobytu cizinců“). Dle tohoto ustanovení OAMP žádosti nevyhoví, pokud „jsou zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného dlouhodobým vízem neopustí území, nebo že dlouhodobé vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení dlouhodobého víza“. K témuž závěru dospěla i Komise pro rozhodování ve věcech cizinců (dále jen „Komise“) v rámci nového posouzení důvodů neudělení víza podle ustanovení § 180e odst. 7 zákona o pobytu cizinců (čj. MV-95434-4/SO-2011). Se závěrem Komise i OAMP stěžovatel nesouhlasí, proto se obrátil na ochránce s žádostí o pomoc. V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), jsem ve věci daného podnětu zahájil šetření s úmyslem posoudit zákonnost neudělení dlouhodobého víza za účelem podnikání stěžovatele. B – Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) V rámci zahájeného šetření jsem se dne 28. června 2012 obrátil na ředitele OAMP a tehdejšího předsedu Komise a vyžádal si kopii kompletního spisového materiálu k dané věci. Skutečnosti, jež vyplynuly z předloženého spisového materiálu, shrnuji následovně.
Stěžovatel podal dne 26. dubna 2011 na zastupitelském úřadě v Moskvě žádost o dlouhodobé vízum za účelem podnikání v ČR. V pohovoru mj. uvedl, že se chce v ČR věnovat podnikání v turistické oblasti a dále se zabývat organizací podnikání svého zaměstnavatele v ČR, kdy plánuje založit závod na osvětlení kanceláří, pouličních lamp a domácího osvětlení. Plánuje investici ve výši 2 mil. eur z vlastních prostředků vydělaných v Ruské federaci a 600 - 7000 tisíc eur, které si chce v ČR půjčit. Z výpisu z obchodního rejstříku (připojeného k žádosti o vízum) plyne, že stěžovatel je jediným jednatelem firmy G.S.S., s. r. o., založené dne 15. března 2006. Obchodní podíl stěžovatele (100 %) byl zatížen zástavním právem k pohledávce České spořitelny, a.s., ve výši 2.400.000,- Kč. Firma vlastní v Praze byt (jde o sídlo firmy), kde bude mít stěžovatel zajištěno ubytování. Ze záznamu o neudělení dlouhodobého víza ze dne 30. června 2011 plyne, že skutečnostmi, které jsou dle názoru OAMP důvodem pro neudělení víza ve smyslu ustanovení § 56 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců, jsou tyto okolnosti: podle účetní závěrky za rok 2008 je firma G.S.S., s. r. o., ve ztrátě a další účetní závěrky nevykázala, a to v rozporu s tvrzením stěžovatele, že má k dispozici značnou sumu peněz, nadto je stěžovatelův obchodní podíl zastaven. Z pohovoru plyne, že stěžovatel má v úmyslu rozvíjet podnikatelské aktivity současného zaměstnavatele na území Shengenu, což je v rozporu s deklarovaným účelem pobytu cizinci na území. V tomto rozsahu byl stěžovatel dne 30. června 2011 informován o důvodech neudělení dlouhodobého víza. Žádostí ze dne 5. srpna 2011 stěžovatel požádal o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, kdy poukázal na skutečnost, že je jediným vlastníkem a jednatelem shora uvedené společnosti, kterou za účelem svého podnikatelského záměru v ČR koupil v roce 2009. Obchodní podíl ve firmě byl pozastaven z důvodu splácení hypotečního úvěru u České spořitelny, a. s., k 31. prosinci 2010 byl však plně uhrazen, což dokládá kopií z účtu u České spořitelny, a. s., a kopií usnesení Městského soudu v Praze, č.j.: F 84786 ze dne 16. června 2011, o vymazání zástavního práva k obchodnímu podílu. Zisky za rok 2009 - 2010 neměla firma z důvodu splácení úvěru a platby rekonstrukce bytu v Praze (sídla firmy). Dále stěžovatel blíže vysvětluje svůj podnikatelský záměr v oblasti „městské turistiky“. Existenci dalších finančních prostředků (cca 2 mil. eur) nedokládá, uvádí ale, že jejich existenci lze v případě potřeby doložit. Závěrem svého vyjádření popírá, že by v průběhu pohovoru uvedl, že se bude zabývat prací pro svého současného zaměstnavatele, naopak uvádí, že jeho současný zaměstnavatel je o jeho záměru věnovat se soukromému podnikání informován. V rámci nového posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) potvrdila rozhodnutí prvoinstančního orgánu, kdy rovněž shledala skutečnosti nasvědčující tomu, že žadatel hodlá zneužít vízum k jinému účelu, než je uveden v žádosti. Komise poukazuje na výsledek hospodaření společnosti stěžovatele a konstatuje, že není pro ČR zjevným přínosem. Dále poukazuje na skutečnost, že žadatel dosud nedoložil finanční částku 2 mil. eur, již hodlá do podnikání v ČR investovat. Konečně poukazuje na rozpor mezi skutečnostmi uváděnými v pohovoru na zastupitelském úřadě, jehož obsah stvrdil stěžovatel svým podpisem a skutečnostmi uvedenými v žádosti o nové posouzení, kdy popřel záměr věnovat se aktivitám svého současného zaměstnavatele. 2
C – Hodnocení postupu a rozhodování úřadu Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Na základě dosud provedeného šetření, a po prostudování spisového materiálu, hodnotím postup obou správních orgánů následujícím způsobem. Podle ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců se na postup správních orgánů v řízení o žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů dle ustanovení § 30 zákona o pobytu cizinců nevztahují ustanovení správního řádu o správním řízení, tj. nepoužijí se přímo ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Správní řád není ovšem vyloučen jako celek, uplatní se jeho první část, tj. základní zásady činnosti správních orgánů, a část čtvrtá, upravující tzv. neformální postupy správních orgánů.1 Vzhledem k tomu, že postup při vydání víza není ale formálním správním řízením ve smyslu ustanovení § 9 správního řádu, nevyhotovuje správní orgán v řízení o žádosti o udělení víza rozhodnutí podle ustanovení § 67 správního řádu.2 Tuto povinnost neukládá správnímu orgánu zákon o pobytu cizinců, ani správní řád. Skutečnost, že správní orgán rozhodnutí písemně nevyhotovuje, přitom neznamená, že se rozhodnutí o žádosti o udělení víza nevydává. Nelze totiž zaměňovat samotné rozhodnutí správního orgánu a jeho písemné vyhotovení, které je pouhým písemným zachycením tohoto rozhodnutí. I když pro rozhodnutí o žádosti o udělení víza podle ustanovení § 30 zákona o pobytu cizinců nejsou zákonem předepsány žádné formální ani obsahové náležitosti, domnívám se, že určité požadavky, i s přihlédnutím k dosavadní soudní judikatuře, lze přinejmenším, pokud jde o odůvodnění rozhodnutí, dovodit. Nelze totiž přehlédnout, že odůvodnění negativního rozhodnutí má své opodstatnění z hlediska požadavku právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci. V rovině právních zásad je požadavek náležitého odůvodnění naplněním zásady rovnosti účastníků, zákazu diskriminace a libovůle při výkonu zákonem svěřené působnosti. Neúspěšný žadatel má legitimní právní zájem na tom, aby mu byly důvody neudělení víza sděleny, jednak proto, aby zvážil podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, nebo činil odpovídající kroky k odstranění shledaných nedostatků před podáním nové žádosti o vízum. Podle ustanovení § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. ledna 2011, OAMP, na nějž přešla povinnost rozhodovat o žádostech o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, „písemně informuje cizince o důvodech neudělení dlouhodobého víza a o jeho oprávnění požádat ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení informace o neudělení dlouhodobého víza o nové posouzení důvodů neudělení 1
Srov. ustanovení § 154 správního řádu: „Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“ 2 Srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2006. s. 895.
3
dlouhodobého víza (ustanovení § 180e)“. OAMP je tedy stanovena povinnost informovat cizince o důvodech neudělení víza, a to, dle mého posouzení, v následujícím rozsahu. Neúspěšnému žadateli o udělení víza musí být sděleny nejen právní, ale i skutkové důvody a okolnosti, které vedly správní orgán k závěru, že je naplněn některý z důvodů pro neudělení víza podle ustanovení § 56 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. Tento závěr potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon o pobytu cizinců, a podle níž citované ustanovení „zakotvuje povinnost písemně informovat cizince o důvodech zamítnutí žádosti o udělení dlouhodobého víza a možnost požádat o nové posouzení žádosti nadřízený správní orgán (…). V informaci musí být uvedeny konkrétní právní i faktické důvody neudělení víza, neboť tato informace má zásadní význam jak pro formulaci žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, tak pro odstranění shledaných nedostatků před případným podáním nové žádosti o vízum“. Opačný výklad, podle něhož by žadateli byl sdělen pouze právní důvod neudělení víza, např. odkazem na některý z důvodů stanovených v § 56 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, je v rozporu s účelem ustanovení § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Sdělení obsahující pouze údaj o tom, na základě kterého ustanovení zákona rozhodl správní orgán o neudělení víza, zvláště pokud konkrétní ustanovení upravuje dva možné právní důvody pro odmítnutí povolení k pobytu, popírá smysl tohoto úkonu, kterým je řádné informování žadatele o skutečných důvodech neudělení víza.3 Pakliže má rozhodnutí o neudělení víza povahu rozhodnutí v materiálním smyslu4 (správní orgán autoritativně rozhoduje o žádosti o udělení víza a toto rozhodnutí zasahuje do práv a povinností cizince), je možné v souladu s ustanovení § 154 a § 68 odst. 3 správního řádu klást na sdělení důvodů neudělení víza „přiměřeně“ nároky na odůvodnění správního rozhodnutí ve formálním smyslu. Z obsahu dosavadní soudní judikatury, která se vztahuje k nárokům na odůvodnění správního rozhodnutí, dovozuji, že rozhodnutí o neudělení víza bude přezkoumatelné při splnění následujících podmínek. 1. V odůvodnění musí být uvedeny důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovodil své závěry.5 2. Odůvodnění je shrnutím všech zjištěných skutečností odůvodňujících výrok rozhodnutí. Musí proto plně odpovídat skutečným výsledkům provedeného řízení. Správní řád výslovně určuje, že v odůvodnění se uvedou skutečnosti, které byly podkladem rozhodnutí, způsob, jakým byly hodnoceny provedené důkazy a ostatní podklady, a konečně i úvahy, které vedly k aplikaci konkrétního právního předpisu na projednávanou věc. Zpravidla, pokud jde o skutkovou stránku, se nejprve vylíčí podstata věci, a potom následuje rozbor důkazů a ostatních podkladů rozhodnutí. V odůvodnění je nutno vypořádat se i s případnými rozpory v jednotlivých důkazech.6 3
Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj.: 5 Ans 5/2011-221. Tamtéž. 5 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj.: 4 Azs 55/2003-51. 6 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, čj: 4 Ads 23/2004-49. 4
4
3. Z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, které skutečnosti vzal správní orgán za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů.7 4. Žadatel musí být jednoznačným, průkazným a nezpochybnitelným způsobem informován o skutkových a právních důvodech neudělení víza.8 S ohledem na dosud uvedené spatřuji pochybení v postupu OAMP, že se omezil na konstatování, že byly zjištěny důvody dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců. Výjimkou z povinnosti oznámit neúspěšnému žadateli na jeho žádost důvody neudělení víza by mohly být pouze situace, kdy tyto skutečnosti nelze sdělit z důvodu ochrany utajovaných informací (viz zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), případně jiných informací, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. I v těchto případech by ovšem žadatel měl být informován alespoň do té míry, jak je to jen možné při zachování ochrany utajovaných informací či povinnosti mlčenlivosti. Se zřetelem k požadavkům, které zákon o pobytu cizinců (ustanovení § 180e odst. 39) klade na obsahovou stránku žádosti o nové posouzení důvodů, musím stejně přísně nahlížet na způsob, jakým Komise informovala stěžovatele o výsledku nového posouzení jeho žádosti o udělení víza podle ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců.10 V daném případě se pak domnívám, že vytýkané nedostatky odůvodnění postupu OAMP zhojila Komise pouze částečně. Z nového posouzení žádosti stěžovatele je již (na rozdíl od OAMP) zřejmé, že důvodem zamítnutí povolení je obava ze zneužití víza k jinému než deklarovanému účelu. Ze závěrů Komise nicméně není zřejmé, k jakému jinému účelu má v úmyslu stěžovatel vízum zneužít, když zmiňuje buď podnikatelský záměr v oblasti „městské turistiky“, nebo (v rámci pohovoru na zastupitelském úřadě) podnikatelský záměr v oblasti „městské turistiky“ a organizování podnikatelských aktivit svého současného zaměstnavatele. Z mého pohledu se jeví být sporným pouze rozsah podnikatelských aktivit stěžovatele. Pro vyslovení pochybností o zneužití víza k jinému účelu (než k organizování podnikání) zjištěné skutečnosti nesvědčí, a odůvodnění tak působí nepřesvědčivě. V dalším souhlasím s tím, že stěžovatel nedoložil jím avizovaný záměr investovat do svého podnikání v ČR částku cca 2 mil. eur. Na druhé straně k žádosti o vízum za účelem podnikání má cizinec dle ustanovení § 31 odst. 4 zákona o pobytu cizinců povinnost doložit toliko cestovní doklad, prostředky k pobytu na území, fotografie a doklad o zápisu do příslušného rejstříku, seznamu nebo evidence. O dalších dokladech o účelu pobytu se zákon nezmiňuje. Pokud měl 7
Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009 č.j.: 7 Afs 116/2009-70. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012 č.j.: 6 Ads 151/2011-126. 9 Žádost musí obsahovat údaje o tom, kdo ji podává, a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. 10 Srov. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 1. 2006, č. j.: 31 Ca 53/2005-33, „Odvolací orgán se v odůvodnění rozhodnutí o odvolání musí vypořádat se všemi důvody uvedenými v odvolání a uvést, o které právní předpisy a jejich ustanovení se při rozhodování opíral a jakými úvahami se při jejich použití řídil. Pokud tak neučiní, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (ustanovení§ 76 odst. 1 písm. a/ odst. 3 s. ř. s.).“ 8
5
OAMP pochybnosti o účelu pobytu, měl stěžovatele k doložení dalších skutečností svědčících pro jím uváděný účel pobytu vyzvat.11 Ostatně stěžovatel sám uvádí, že danou skutečnost je v případě potřeby schopen doložit. Konečně, za situace, kdy stěžovatel vysvětlil nepříznivý výsledek hospodaření své společnosti G.S.S., s. r. o., poukazem na splácení úvěru sjednaného za účelem koupě a rekonstrukce bytu v ČR, se domnívám, že není namístě hodnotit přínosnost společnosti pro ČR, resp. nevýnosnost podnikání klást stěžovateli k tíži. Zvláště za situace, kdy stěžovatel v roce 2008 společnost ještě nevlastnil. Naopak se domnívám, že skutečnost, že stěžovatel si již v ČR pořídil vlastní nemovitost, svědčí pro jím udávaný podnikatelský záměr.
D Závěr Své šetření uzavírám v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. Své závěry shrnuji následovně. OAMP je vždy povinen písemně informovat žadatele o vízum o právních a skutkových důvodech neudělení víza tak, aby přiměřeně dostál požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí. Ředitele OAMP a předsedu Komise proto ve smyslu ustanovení § 18 zákona o veřejném ochránci práv, žádám, aby se ke zjištěním, specifikovaným ve zprávě, ve lhůtě 30 dnů vyjádřili. Zpráva shrnuje dosavadní poznatky ze šetření, které mohou být po vyjádření správních orgánů podkladem pro závěrečné stanovisko.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
11
Srov. ustanovení § 56 odst. 1 písm. a): „Dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle ustanovení § 33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže: a) se cizinec na požádání ministerstva nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o dlouhodobé vízum, nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit.“
6
