Bydlení a bytová politika v Evropské Unii Zpracovatelský tým: PhDr. Božena Valentová, Ing. Jaroslav Kohout Spolupracovali: RNDr. Jiří Klíma, Mgr. Jaroslav Kubečka Odbor koncepce bytové politiky MMR ČR, Praha 1997 I. Bydlení a bytová politika v EU Úvod do problematiky Autonomní postavení bytové politiky v systému EU je dáno nejen specifikou problematiky a jednotlivých zemí1), ale i přihlédnutím k principům subsidiarity a proporcionality. Uvedený přístup znamená, že EU ani její instituce nemají přímou kompetenci v oblasti bytové politiky; např. v rámci Evropské komise neexistuje zvláštní sekce pro bydlení. V důsledku neexistence přímých kompetencí se ministři jednotlivých zemí, zodpovědní za bydlení, nesetkávají v rámci Rady ministrů, ale na neformálních schůzkách, kde je kladen důraz především na výměnu zkušeností, srovnatelnost statistických dat apod. Soudní dvůr řeší otázku bydlení jen zřídka (za zmínku stojí např. jen jednání z roku 1986, řešící rovný přístup občanů členské země k subvencím na bydlení, či jednání z roku 1988, řešící rovnost přístupu k bydlení v rámci volného pohybu pracovních sil nejen pro zaměstnance, ale i pro samostatně výdělečně činné osoby). Uvedené skutečnosti však v žádném případě neznamenají, že by EU (resp. celý integrační proces) neovlivňovala sféru bydlení2) v členských zemích. Z průběhu integračního procesu je naopak patrné, že vliv EU na sféru bydlení se zvyšuje, a to přímým i nepřímým způsobem. K posilování nepřímých vlivů dochází dlouhodobě, v důsledku postupné integrace, jejíž součástí je i rozšiřování oblastí, do nichž EU zasahuje a které s bydlením více či méně souvisí. Jedná se především o sociální oblast, regionální politiku, politiku v oblasti životního prostředí a samozřejmě celkovou hospodářskou politiku. V těchto oblastech půjde např. o strukturální změny hospodářské činnosti, kapitálový trh, sbližování některých forem financování a fiskálních postupů (např. daň z přidané hodnoty ve stavebnictví), či některá opatření sociální politiky, a to i pokud jde o specifické skupiny obyvatel. Půjde také o faktory, vznikající ve spojení s regionální politikou a podporou ekonomicky slabých oblastí a měst. V neposlední řadě to budou i další společná opatření, ekologické normy a legislativa v péči o životní prostředí, energii, přírodní zdroje apod. Tímto způsobem se bude nadále vytvářet rámec, který bude jistým způsobem ovlivňovat jinak autonomní sféry bydlení v jednotlivých členských zemích. V této souvislosti můžeme zmínit tři příklady, ilustrující již delší dobu působící vliv sjednocující se Evropy v sociální oblasti na bytovou politiku: - Posilování sociální a ekonomické soudružnosti, formulované jako jeden z hlavních cílů Maastrichtské smlouvy, je výrazně spojováno s řešením problému bezdomovectví a s důrazem na potřebu dostatečného množství cenově dostupných bytů.
- Komisař Evropské komise, zodpovědný za sociální politiku, je od roku 1989 pověřen úkolem monitorovat politiku v oblasti bydlení v členských zemích. - Rada ministrů vyhlásila v roce 1989 rezoluci zaměřenou na boj proti sociálnímu vyloučení (social exclusion)3), v níž bylo apelováno na členské země, aby zabezpečily rovný přístup obyvatelstva ke vzdělání, pracovním příležitostem, zdravotní péči a bydlení. Na tuto rezoluci bylo navázáno některými konkrétními programy, týkajícími se přímo bydlení (např. Program revitalizace upadajících městských oblastí). Souvislost bytové a sociální politiky v integračním procesu ostatně dokladuje tzv. "Bílá kniha" (vydána v roce 1994 pod titulem "Evropská sociální politika"), pojednávající o úloze sociální politiky v dalším vývoji EU. Kniha o 10 kapitolách se odvolává v úvodu na článek 2 "Smlouvy o Evropské unii" podepsané v Maastrichtu, v němž se uvádí, že úkolem bude: "podporovat sladěný a vyvážený rozvoj všech hospodářských aktivit, udržitelný růst bez inflace, který bere ohled na životní prostředí, vysoký stupeň konvergence hospodářské výkonnosti, vysokou míru zaměstnanosti a sociální ochrany, růst životní úrovně a kvality života i hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu členských států"4). V VI. kapitole knihy v § 20 se výslovně uvádí již zmíněná úloha bydlení v boji proti sociálnímu vyloučení ze společnosti a význam činností spojených s bydlením jako zdroje pracovních míst. Pokud se přímých vlivů týká, materiály EU uvádějí, že některé přímé vlivy na bytovou politiku budou vycházet z legislativy týkající se např.: - pravidel pro zadávání veřejných zakázek, - profesionální kvalifikace a uznávání oprávnění architektů a projektantů, - zjišťování dopadu investičních činnosti na životní prostředí, - ochrany zdraví a bezpečnosti a únosné míry hluku v bydlení i ve stavebním procesu, - ručení za patřičné vlastnosti výrobků i služeb, - předpisů o stavebních výrobcích a materiálech apod. Např. ve zmíněném stavebnictví se více uplatní soutěž firem ze všech 15 zemích a pohyb pracovních sil, nové formy průmyslové kooperace, normy a jiné technické specifikace stavebních výrobků a jejich certifikace. Příkladem integrace v této oblasti je Směrnice Rady ES z 21. prosince 1988 o aproximaci zákonů, předpisů a administrativních opatření týkajících se stavebních výrobků (89/106/EEC), která se, tak jako jiné směrnice tohoto druhu, realizuje v právu členských zemí zavedením vlastních zákonů, předpisů a administrativních ustanovení a představuje jednu ze závazných forem legislativy EU. Uvedená směrnice o stavebních výrobcích a její přílohy definují základní požadavky na stavební výrobky, způsob harmonizace norem a zavádění tzv. Evropských technických schválení a "atestace shody", jakož i podmínky pro schválení institucí pověřených v tomto směru certifikací, inspekcí a zkušebními procedurami. Výše uvedené přímé i nepřímé vlivy EU na sféru bydlení v jednotlivých členských zemích budou podrobněji rozebrány v jedné z dalších kapitol. Na tomto místě však považujeme za vhodné připomenout, že integrace ve sféře bydlení v nejširším slova smyslu (či lépe řečeno
koordinace aktivit) má v evropském prostoru hlubší kořeny i širší záběr, než ten, který je přímo spojen se současnou EU a jejími institucemi. Podívám-li se zpět do historie, nalezneme zde některé aktivity, které nejen že jsou určitým předstupněm dnešní všeobecné integrace, ale jsou dokonce orientovány přímo na bydlení. Jedná se např. o: - Podporu sociálního bydlení pro horníky a dělníky pracující v ocelářském průmyslu (od roku 1954, pod záštitou The European Coal and Steel Community), - program zaměřený na zlepšování bytových podmínek migrantů (od roku 1977), - program zaměřený na zlepšování bytových podmínek handicapovaných dělníků (od roku 1997). Zmíněné programy jsou ve všech případech orientovány na finanční pomoc, poskytovanou formou zvýhodněných půjček či grantů. Kromě nich je významné také předávaní zkušeností a realizace výzkumných a pilotních projektů, které však představují formu spíše nepřímých integračních vlivů. Výčet sjednocujících aktivit v oblasti bydlení by nebyl úplný, kdybychom opominuli činnost nejrůznějších nevládních institucí a organizací, které k propojení Evropy ve vybraných oblastech bydlení také přispívají. Z našeho hlediska mají význam především ty, které patří přímo do systému EU, tj. např. Eurostat, nebo ECMF (European Community Mortgage Federation). Dění ve sféře bydlení v členských zemích EU však ovlivňují i organizace, které jsou spojeny s celým evropským prostorem, či jej dokonce překračují. Jedná se např. CECODHAS (Evropský styčný výbor pro sociální bydlení), o organizaci zvanou FEANTSA (která je zaměřena na problematiku bezdomovectví), či o ENHR (Evropská síť pro výzkum bydlení), tedy organizace, které mají významný podíl na předávání zkušeností z oblasti bydlení mezi evropskými zeměmi. I.A Setkání ministrů pro bydlení členských zemí EU Určitou neformální vrcholnou institucí, vyjadřující integrační tendence členských zemí v oblasti bydlení, se staly v devadesátých letech každoroční schůzky ministrů pro bydlení5). Schůzky ministrů pro bydlení jsou výslovně nazývány "neformální ministerská setkání", účastní se jich přirozeně i představitel Evropské komise, bývají dvoudenní a zabývají se výměnou názorů na předem dohodnuté vybrané otázky. Zápis zachycuje na několika stránkách hlavní závěry, nepřijímají se však závazky ke konkrétním opatřením, spíše jen některá shodná stanoviska k problémům. Přijaté závěry nemívají dlouhodobý a všeobecně přijímaný význam, neboť jsou modifikovány jak každou členskou zemí tak i dalším vývojem, při němž dochází k neustálému proměňování bytové politiky, včetně periodického redefinování jejích cílů a záměrů. Schůzka se každý rok koná v jiné členské zemi, obvykle v té době předsedající EU (resp. ES do roku 1993), jejíž příslušné ministerstvo (ve styku s ostatními zeměmi) připraví podkladové informace6). První neformální schůzky ministrů zodpovědných za bydlení se konaly na základě vzájemné dohody již v roce 1989 (francouzské Lille) a 1990 (italské Milano), s tím, že na nich byly připraveny potřebné podklady pro první programově připravené setkání ministrů v roce 1991. První programově připravená schůzka se tedy konala v roce 1991 v Nizozemí v Amsterodamu a byly na ní diskutovány tři otázky, považované za klíčové: celková dostupnost bydlení (tj. disponibilita fyzická - availability), finanční dostupnost bydlení
(affordability) a kvalita bydlení. Nizozemské ministerstvo pro bydlení, územní plánování a životní prostředí v této souvislosti vydalo v roce 1992 dvě publikace: o důsledcích evropské integrace a kooperace na sféru bydlení a o statistice bydlení v zemích EU. Prvá publikace reprodukuje stručné zprávy členských zemí ke třem shora uvedeným klíčovým otázkám, tj. k celkové a finanční dostupnosti a ke kvalitě bydlení. Jednotlivé země uvedly k prvé otázce některé údaje o růstu bytového fondu, k druhé otázce hlavní formy subvencí stavebních (především sociální bydlení) a zejména individuálních (pro domácnosti) ve prospěch únosného získání bytů a ke třetí otázce některá hlavní opatření zajišťování a kontroly stavební i obytné kvality bytů a jejich okolního prostředí. - Např. Belgie zdůraznila opatření ke zvýšení počtu sociálních bytů mj. usnadněním financování i podporou získání levnějších pozemků, jakož i zřízení bytového fondu pro větší rodiny, který mj. bude poskytovat zvláště zlevněné hypoteční půjčky. - Dánsko konstatovalo, že i při vysokém stupni saturace bytové poptávky (465 bytů na tisíc obyvatel k 1.1.1991) je nutno počítat s výstavbou 15 tisíc bytů ročně při pokračování stavebního i uživatelského subvencování v rámci programovaných kvót výstavby. - SRN upozornila na nárazový růst poptávky po nájemních bytech a akce vlády pro jejich získání, pomoc "novým zemím SRN" po sjednocení Německa a zvýšení dávek i rozšíření počtu poskytovaných příspěvků na bydlení domácnostem. - Španělsko vykázalo významný pokrok v růstu velikosti bytového fondu (z 314 bytů na 1 tisíc obyvatel v roce 1970 na 441 bytů k 1.1.1991), nicméně zdůraznilo stále rostoucí požadavky na počet a kvalitu bytů, včetně usnadnění jejich finanční dostupnosti. - Francouzský příspěvek se soustředil na systém zajišťování a kontroly kvalitního bydlení včetně metody "Qualitel", na které je založeno zvláštní sdružení účastníků bytové výstavby i hospodářství. Dále byl uveden přehled soustavy četných subvencí s důrazem na růst příspěvků na bydlení poskytovaných domácnostem a informace o konstrukci několika fondů pro financování podpory bydlení. - Nizozemská informace připomněla poměrně nízký stav bytového fondu (393 bytů na 1000 obyvatel k 1.1.1991) a deficit cca 120 až 150 tisíc bytů a zdůraznila posun k selektivnějšímu a na potřebné skupiny obyvatelstva více zaměřenému subvencování mj. i v souvislosti s postupným zvyšováním dosud ve značné míře regulovaného nájemného (snaha zajistit, aby nájemné rostlo rychleji než inflace - např. pro rok 1991 5,5 % při inflaci 3,25 %). - Informace Velké Británie se týkala jen Anglie (bez Skotska a Walesu) a uváděla známá fakta o růstu počtu bytů (včetně domků) v osobním vlastnictví uživatelů na 66 % bytového fondu v roce 1991. Rostoucím sociálním potížím při snížení nové obecní výstavby a při dosud malém podílu výstavby bytových asociací (celkem asi 17 % dokončených bytů v roce 1990) čelila vláda subvencováním nájemného v neziskovém sektoru (v roce 1991 asi 24 % bytového fondu) a navíc rozšířeným poskytováním příspěvků na bydlení sociálně slabým domácnostem ve všech sektorech bydlení (včetně osobního vlastnictví obydlí uživatelem). Dopad rostoucích nákladů výstavby a cen pozemků má být zmírňován rozšířením daňových úlev a účinnější pozemkovou politikou obcí.
Druhá publikace nizozemského ministerstva poskytuje hlavně statistický přehled o stavu a posledním vývoji bytového fondu. Pro stručnost zde uvádíme jen některé z hlavních charakteristik situace v členských zemích. - Při většinou mírném růstu populace pokračovalo ve většině členských zemí snižování průměrného počtu členů domácnosti (většinou na 2,3 - 2,6 osob na domácnost v roce 1991, jen v Řecku, Španělsku, Irsku a Portugalsku na 3,1 až 3,3 osoby), - podíl hrubých investic do bydlení na celkových investicích koncem osmdesátých let činil 20 až 25 %, - v téže době činil počet bytů v přepočtu na tisíc obyvatel přibližně 400 až 460 bytových jednotek (s výjimkou Řecka a Irska, kde je tento ukazatel méně příznivý), průměrná plocha bytu byla 80 až 105 m2 a podíl bytů s koupelnami (až na Řecko, Portugalsko a Itálii) činil 90 až 99 %. Na jeden byt připadalo v průměru 3,8 až 5,0 místností a 2,1 až 2,6 osob. U všech uvedených ukazatelů došlo k zlepšení oproti roku 1980. V publikaci se dále uvádí, že příspěvky na bydlení pro sociálně slabší domácnosti existují ve všech zemích a podíl domácností, které je dostávají, se zvyšuje; v roce 1990 dostávalo tyto adresné dávky ve většině zemí 16 až 21 % všech domácností. Konstatuje se omezování stavebních subvencí, které je však doprovázeno nárůstem programů obnovy a přestavby měst. (Částky věnované na modernizaci, resp. náhradní výstavbu bytů, činily v této době v programech kolem 2/3 celkových výdajů na bydlení). Druhá schůzka ministrů pro bydlení se konala v Londýně v roce 1992. Ministři se na ní zabývali otázkou zlepšování a integrace sociálního bydlení a konstatovali, že toto bydlení má v jednotlivých zemích různé formy - od podpory výstavby a provozu části bytového fondu ve zvláštním režimu až k regulaci nájemného, vše obvykle spojované se subvencováním. Byly konstatovány problémy existují v některých velkých sídlištích určených pro sociální bydlení od nedostatků služeb a prostředí až k segregaci a kriminalitě. Ministři shodně prohlásili, že lidé žijící v sociálních bytech mají nárok na fyzické i společenské prostředí, které podněcuje jejich sebeúctu a klima soudružnosti. Přístup k řešení nemůže být jen technický; musí jít o ucelené (multisektorové) programy založené na identifikaci problémů a účasti obyvatel, zlepšení infrastruktury a služeb, cílené podpoře a zainteresování soukromého sektoru. Ukazuje se totiž, že programy regenerace tzv. sociálních sídlišť jsou efektivnější, zahrnují-li participaci obyvatel (nejen v procesu regenerace, ale i na běžné správě bytového fondu), spolupráci jednotlivých sektorů a obsahují-li aspekty sociální (vzdělání, pracovní příležitosti, volnočasové aktivity...), ekonomické i ekologické. Nová sociální výstavba má být realizována v menších okrscích a v zónách se smíšenou zástavbou, s dostatečnou infrastrukturou, aby se předešlo vzniku popsaných problémů, s nimiž se starší sociální bydlení potýká. V této souvislosti byla uvítána iniciativa 25 větších měst - tzv. "Barcelonská deklarace" o regeneraci městských čtvrtí v krizi - mj. i jako podnět pro orgány zemí ES zabývající se bydlením. Třetí neformální setkání ministrů v Bruselu v říjnu 1993 se podrobně zabývalo financováním sociálního bydlení. Byla zde sice konstatována značná různost v přístupu jednotlivých zemí, nicméně některé závěry bylo možno vyvodit. Sociální bydlení je většinou pojímáno široce jako bydlení únosné pro domácnost s nižšími příjmy jak z hlediska nájemného, tak i z hlediska nákladů na pořízení (zejména koupě) vlastního obydlí. Nebývá
tedy zužováno na výstavbu nových sociálních bytů (vedoucí namnoze k nežádoucí segregaci), ani jen na veřejný a "třetí" sektor bydlení7), ale zahrnuje někde i účast vhodně zainteresovaného sektoru soukromého, včetně spolupráce těchto sektorů. Váha sociálního bydlení v jednotlivých členských zemích EU je ovšem různá - vliv zde mají i již zmíněné diference v jeho pojetí, míra regulace nájemného, podíl vlastnického bydlení apod. Únosnost bydlení pro sociálně potřebné domácnosti je dána finanční dostupností, kterou je možno dosahovat různými systémy veřejné podpory, tj. např. přímými subvencemi, usnadněním splácení půjček a úvěrů (včetně úrokových subvencí, poskytováním garancí apod.), daňovými úlevami (včetně odpisových výhod) a podporovaným snižováním cen pozemků i nákladů na pořízení obydlí i různými nefinančními způsoby podpory. Systémy podpory musí být transparentní, rovnoprávné v aplikaci, administrativně efektivní a nenáročné a pod trvalou veřejnou kontrolou. Kromě uvedeného se v některých případech uplatňuje selektivní regulace nebo kontrola nájemného pro určitá místa a skupiny obyvatel. Financování sociálního bydlení probíhá, v podmínkách různých postupů a forem v jednotlivých zemích, od veřejných rozpočtů a zvláštních veřejných institucí (fondů, event. i recyklačních apod.), přes rozvinutou síť bank - někde specializovaných (hypotéční banky, stavební spořitelny) a využívání kapitálového trhu, až ke svépomocným institucím a iniciativám. Zasedání upozornilo, že je záhodno zainteresovat i tzv. institucionální investory (pojišťovny, nemocenské pokladny, penzijní fondy apod.) V roce 1994 se čtvrtá schůzka ministrů konala v Drážďanech. Diskutovaná témata byla dvě: Soukromý nájemní sektor v členských zemích EU a poskytování obydlí pro přistěhovalce a uprchlíky jako nástroj sociální integrace. Tohoto zasedání se již zúčastnili ministři nových členských zemí EU, tj. Finska, Rakouska a Švédska. Účast těchto zemí s vysokou úrovní bydlení a s rozvinutou i účinnou bytovou politikou znamenala nesporný přínos. Ministři konstatovali, že pokles podílu soukromého nájemného sektoru v posledních letech je v řadě zemí vystřídán určitým vzestupem v důsledku větší liberalizace trhu a daňových a jiných fiskálních úlev pro majitele a investory v tomto sektoru. Pokračující integraci v EU, pohyby kapitálu i pracovních sil a vzestup bytové poptávky zejména v aglomeracích označili ministři za hlavní faktory posilující význam soukromého nájemního sektoru nejen pro žádoucí mobilitu, ale i pro potřebnou soudržnost a sociální integraci evropské společnosti. Proto ministři doporučili vytváření příznivých investičních podmínek pro výstavbu (a to i v pozemkové politice) a také rekonstrukci nevyužívaných budov i posílení možností menších investorů, což mj. vytváří i v obdobích potíží v národním hospodářství nové příležitosti ekonomického růstu i zaměstnanosti. Z jednání vyplynulo, že sociální stránka bydlení v bytech soukromého nájemního sektoru je řešena různě. I když regulace nájemného v některých oblastech několika zemí přetrvává (např. Rakousko, Francie, Dánsko), je převažujícím trendem liberalizace. Liberalizace nájemného je ale ve většině členských zemí spojena se zavedení určitých limitů jeho zvyšování (např. v SRN tzv. místně srovnatelné nájemné, v řadě zemí tzv. stabilizační klausule s procentním vymezením apod.). Hlavním opatřením, zaměřeným na sociální aspekt soukromého nájemního bydlení, je však poskytování příspěvků na bydlení potřebným domácnostem; v řadě zemí (např. Velká Británie, Nizozemí, Francie, Dánsko) pobírá tyto adresné dávky 16 % až 20 % domácností, ve východní části SRN dokonce 25 %. Studie k soukromému nájemnímu sektoru, zpracovaná experty SRN8),uvádí, že po započtení těchto příspěvků klesá zatížení domácností nájemným (bez energií) na 15 až 22 % jejich disponibilního příjmu. Dlouhodobě však celkové náklady na bydlení stoupají s hospodářským růstem a zvyšováním příjmů obyvatelstva.
Pokud jde o přistěhovalce a uprchlíky převládl názor, že mají mít rovný přístup k bydlení a sociálním podporám jako ostatní občané; preferenční programy mohou být jen výjimečné, neboť nepodporují integraci těchto skupin do běžných občanských struktur. "Integrativní" bytová politika vůbec, týkající se nejen sociálně slabších domácností, ale i specifických skupin obyvatelstva (zdravotně postižení občané, mládež, starší lidé, příslušníci minorit atd.), může být nejlépe uplatňována na základě kvantitativně i kvalitativně se rozšiřující nabídky bytů. K tomu může přispět i soukromý nájemní sektor za předpokladu stabilních právních podmínek a příznivé fiskální úpravy. Ministři vzali s uznáním na vědomí úspěchy při integraci sféry bydlení v bývalé NDR do sociálně tržního hospodářství SRN. Zdůraznili rovněž význam technické pomoci - zejména transferu "know-how" zemím střední a východní Evropy podle zásady "pomozte lidem, aby si pomohli sami". Páté setkání ministrů se konalo ve španělském Madridu v roce 1995. Tématem byla dostupnost vlastnického (individuálního) bydlení (owner-occupation - vlastnictví obydlí jeho uživatelem). V závěrečném komuniké se uvádí, že přibližně do let 1980 až 1985 podíl vlastnického bydlení (převážně v rodinných domcích) narůstal; poté došlo k jistému zpomalení. Země s vysokým podílem vlastnického bydlení považovaly v této době za nutné zvýšit podíl nájemního bydlení (sociálního i v soukromém sektoru) pro docílení rovnováhy a mobility na bytovém trhu. Podle údajů CECODHAS zveřejněných v roce 1995, a tedy odpovídajících letům 1993-94, bylo v jednotlivých zemích EU v průměru 56 % bytů v osobním vlastnictví uživatelů9). Z větších zemí byl tento podíl nejvyšší ve Velké Británii a Itálii (66 % a 67 %), zatímco ve Francii činil 54 %, v Nizozemí 47 % a v SRN jen 38 %. Mezi faktory růstu vlastnického bydlení je uváděn zvýšený zájem obyvatelstva o tento způsob bydlení a jeho umožnění růstem počtu domácností s dostatečně vysokým příjmem, jakož i zlepšení podmínek financování výstavby (resp. koupě). To je umožněno např. delší dobou splácení hypotečních úvěrů spolu s přizpůsobením splátkového režimu potřebám klienta, či zavedením veřejných i soukromých systémů pomoci v poskytování záruk. Pokud jde o daňové úlevy, usnadňující získání obydlí do vlastnictví, téměř všechny země EU praktikují úlevy spojené s placením úroků z půjček na pořízení tohoto obydlí, při čemž však řada zemí tuto výhodu již limituje, aby nedošlo k tzv. regresní incidenci nevyváženě preferující domácnosti s vyššími příjmy. K dani z přidané hodnoty byl vyjádřen názor, že by její snížené sazby, platné v řadě zemí ve sféře bydlení, měly být uplatněny v celé EU, a to i do budoucna. Ve zprávě se dále upozorňuje, že nárůst vlastnického bydlení v některých zemích byl posílen vládou podporovaným prodejem nájemních bytů veřejného sektoru nájemníkům do jejich osobního vlastnictví, a to i na splátky počínající již v průběhu trvání nájemního poměru (např. Velké Británie - "right to buy"). V dalším ministři vyjádřili názor, že uvolnění vnitřního trhu EU se stavebními výrobky podle příslušné směrnice EU nepřispělo znatelně ke snížení stavebních nákladů a k očekávané větší konkurenci. Podobné připomínky byly i k nedostatečné realizaci účinků směrnic EU o volném pohybu kapitálu a bankovních operací. Ministři se rovněž vyslovili pro systémy kvalitativní kontroly, které chrání nabyvatele obydlí před stavebními vadami. Madridské setkání v závěru svého komuniké uvedlo stručné shrnutí svých společných priorit, které měly nalézt svůj výraz v závěrečných dokumentech Konference OSN o lidských sídlech - HABITAT II, konané v červnu 1996 v Istanbulu, a jejichž realizace by měla probíhat na místní, regionální, národní i globální úrovni. Znění těchto priorit je následující: integrovaný sociální, ekonomický, kulturní a ekologický přístup k trvale udržitelnému rozvoji lidských sídel; decentralizace, občanská participace a posílení akcí na místní úrovni; jistota v nájemním vztahu a ochrana držby majetku; opatření proti segregaci a sociálnímu vyloučení; školení a výchova; pozornost vůči
zranitelným skupinám; přístup vrstev s nízkými příjmy k bydlení a půjčkám; partnerství mezi soukromým veřejným a tzv. "třetím" sektorem.10) V říjnu 1996 se konala dosud poslední schůzka ministrů v Dublinu. Tématem bylo bydlení pro sociálně vyloučené obyvatele. Podle komuniké jde o skupiny lidí postižené delším trváním mnohostranných nevýhod, které vedou k jejich vyloučení z hlavního proudu společenských, hospodářských a pracovních činností. Bílá kniha EU z července 1994 charakterizuje procesy uvedeného sociálního vyloučení nejen jako spojené s nezaměstnaností a nízkými příjmy, ale i s podmínkami bydlení, výchovy, zdravotní péče apod., včetně vlivu případné diskriminace a integrace v místních společenstvích. Zranitelné jsou zejména osoby dlouhodobě nezaměstnané, osamocené ženy (i muži) s dětmi, osoby s nejistými nízkými příjmy, lidé vyššího věku, zdravotně postižení, příslušníci menšinových společenství apod. V souvislosti s tímto problémem ministři zdůraznili úlohu specifických programů bytové politiky pro tyto skupiny a také pro bezdomovce, se žádoucím zapojením občanských iniciativ a neziskových organizací. Byl zmíněn i známý neblahý fenomén některých sídlišť z poválečné bytové výstavby, v nichž dochází k segregaci znevýhodněných skupin obyvatel. Opět bylo konstatováno, že problémy uvedeného druhu nelze řešit jenom bytovou politikou, ale především širšími programy a iniciativami v rámci zásad trvale udržitelného rozvoje a jeho aspektů ekologických, sociálních a ekonomických, včetně snižování nezaměstnanosti. Zvláštní význam mají v tomto směru místní iniciativy, včetně účasti dobrovolných pracovníků a participace obyvatel těchto míst. Ministři se dále dohodli, že na příštích schůzkách si vymění informace o realizaci závěrů konference HABITAT II, která měla dvě hlavní témata: "přiměřené bydlení pro všechny" a "trvale udržitelný rozvoj lidských sídel". V souvislosti s druhým tématem položili ministři zvláštní důraz na "První konferenci evropských ministrů pro bydlení o trvale udržitelné bytové politice"11), která se konala v dubnu 1996 v Kodani. Rovněž vyzvedli úlohu výzkumu v evropském měřítku a doporučili, aby se tzv. "Pátý rámcový program EU" (výzkum a vývoj) více zaměřil na otázky bydlení. Organizace další schůzky ministrů, připravené na rok 1997, připadla Lucembursku, které se však s politováním omluvilo. Ministři proto uvítali pozvání Nizozemska, aby se jejich konzultace uskutečnily při příležitosti "Druhé konference evropských ministrů pro bydlení o trvale udržitelné bytové politice", která se tam bude konat 24. a 25. září 1997. V druhé polovině roku 1998 se předpokládá další pravidelná schůzka ministrů v Rakousku. Závěrem k přehledu hlavních rysů posledních neformálních ročních setkání ministrů zemí EU, kteří mají v kompetenci bydlení, se nabízí několik vývodů. Především je to důraz, který EU klade na význam bydlení vůbec a na jeho vybrané problémy zvláště. Sféra bydlení je charakterizována značnou diversifikací a neustálým vývojem, při čemž rozmanitost přístupů i nástrojů, inovativní iniciativy ve formulování i realizaci bytové politiky a reakce na nové širší i domácí problémy se opírá o rozvinuté a kvalifikované kapacity ústředních, regionálních i místních orgánů pečujících o bydlení a o uplatnění moderní informatiky, monitorování a kontroly. Kromě početných pracovníků těchto orgánů se bydlením zabývají výzkumné a studijní ústavy, konzultační kanceláře, profesní organizace, zájmová seskupení atd. atd. Výrazným rysem novějšího vývoje je snaha o efektivnější a hospodárnější využití prostředků věnovaných na rozvoj bydlení, aniž by se přitom slevovalo z náročných kvalitativních, sociálních i ekologických cílů, o čemž mj. zejména svědčí zesílený důraz na uplatňování zásad trvale udržitelného rozvoje. Rovněž se zvyšuje význam obcí a občanských iniciativ i
platné účasti obyvatel v rozvoji bydlení, jako důležité složky vývoje měst, s čímž je spojována snaha o koordinaci různých aktivit směřující ke komplexnějším řešením. Určitý důraz na bytovou politiku členských zemí v rámci ekonomické, sociální, finanční, technické i ekologické politiky EU může přitom vést k novým kladným účinkům, které jsou výsledkem spojení národního úsilí s celkovým rozvojovým prostředím i s regionální pomocí EU. Příkladem je rychlé zlepšení bytové situace v chudších členských zemích (např. Irsko, Španělsko). Hlavní ukazatelé bydlení (od investic až k obytné ploše na osobu) a velká šíře, rozmanitost i dosah státní intervence a veřejné pomoci nejen subvenční ukazují na kvalitu rozvoje bydlení v moderní tržní ekonomice. Souběžně existující sociální problémy (dnes rostoucí mj. v důsledku vysoké nezaměstnanosti) se stávají předmětem cílené aktivity státu, obcí i podnikatelských subjektů, přičemž se hledají nové iniciativy i formy řešení. Celkově vysoká úroveň bydlení se dále rozvíjí prostřednictvím specifické péče o kvalitu výstavby, vybavení, služeb, obytného i širšího životního prostředí a počítá se i s uplatňováním principů trvale udržitelného rozvoje. I v podmínkách současných hospodářských a měnových problémů a značné nezaměstnanosti zůstává v řadě zemí tato aktivita, doprovázená zvýšeným důrazem na selektivnost, hospodárnost a konečnou efektivnost, mezi předními úkoly vlád zemí EU. I když bytová politika zřejmě zůstane v rámci EU v autonomní kompetenci členských zemí, bude pokračování integračních procesů v jiných oblastech nesporně zvýšenou měrou působit i na její utváření. Tento vývoj nebude jednoduchý, bude se setkávat s rozpory i s obměnami nejen v ekonomické, ale i politické oblasti. V úvahu je třeba brát především: - Současnou vysokou nezaměstnanost v mnoha zemích EU (celkový průměr kolem 11 %, nejvyšší hodnoty ve Španělsku, Finsku, ale nad průměrem i ve Francii a Itálii), která se stává stěžejním problémem. - Tak zvaná "konvergenční kriteria Maastrichtu", zejména požadavek snížit deficity státních rozpočtů pod 3 % HDP, což není snadným úkolem i když inflace je nízká (v průměru jen přes 2 %) a průměrný růst HDP se má podle odhadů OECD zvýšit v roce 1997 o 2,4 % oproti 1,6 % v roce 1996. - Vývoj v politické oblasti, neboť výsledky voleb ve Velké Británii a Francii posílily mimořádně vliv socialistických stran. I.B Předpokládané vlivy budoucí měnové, ekonomické a politické unie na bytovou politiku a trhy s byty v členských zemích EU Tato kapitola je stručným, upraveným a doplněným výtahem z knihy "European Monetary, Economic and Political Union: Consequences for National Housing Policies", která byla vydána v roce 1993 v Nizozemí (autoři: H. Priemus, M. Kleinman, D. Maclennan, B. Turner). Vzhledem k tomu, že se jedná o zahraniční pramen, musíme upozornit, že výklad problematiky je nezbytně ovlivněn zorným úhlem autorů, kteří se nachází v podmínkách rozvinuté ekonomiky a relativně dobře fungujícího trhu s byty. Z našeho pohledu, ovlivňovaného transformací společnosti, se mohou některé problémy jevit odlišně. Základní cíle a principy sjednocující se Evropy a jejich předpokládaný vliv na sféru bydlení v jednotlivých členských zemích EU.
Jak již bylo řečeno v předcházející kapitole, bytová politika (spolu s některými dalšími oblastmi), do kompetence EU nespadá. V této oblasti je zachováván princip subsidiarity (podle čl. 3b Maastrichtské smlouvy), což znamená, že EU se problematikou bydlení zabývá jedině v tom případě, kdy dosažení stanovených cílů je možné lépe prostřednictvím orgánů EU, než prostřednictvím jednotlivých členských zemí. Bez ohledu na tuto skutečnost je jasné, že postupný proces sjednocování Evropy, včetně jeho výsledného efektu, bude mít významný vliv na bytové politiky členských zemí. Předpokládané vlivy sjednocovacího procesu na tuto oblast lze odvodit mj. ze základních cílů EU12), tak jak jsou formulovány v Maastrichtské smlouvě z roku 1991. Podíváme-li se na těchto pět základních cílů EU, vidíme, že sféra bydlení v jednotlivých členských zemích bude ovlivněna především prostřednictvím naplňováním prvního cíle, kterým je vyvážený a udržitelný ekonomický a sociální pokrok a posílená soudružnost, čehož má být dosaženo především prostřednictvím vytvoření oblasti bez vnitřních hranic a vytvořením ekonomické a měnové unie, zahrnující v konečné fázi jednotnou měnu. Tento cíl je rozveden ve 2. článku Maastrichtské smlouvy, kde se mj. hovoří o podporování harmonického a vyváženého rozvoje hospodářství včetně neinflačního a udržitelného růstu respektujícího životnímu prostředí, o podporování konvergence národních ekonomik, o vysoké úrovni zaměstnanosti a sociální ochrany a o růstu životní úrovně a kvality života, včetně hospodářské a sociální soudružnosti a solidarity mezi členskými zeměmi. Konkrétní aktivity členských zemí, které jsou zaměřeny na naplňování výše uvedeného cíle, jsou uvedeny ve 3. článku Maastrichtské smlouvy. Pro oblast bydlení mají zvláštní důležitost především tyto aktivity: - zrušení celních povinností a dalších restrikcí, které brání vývozu a dovozu zboží mezi členskými zeměmi, - zrušení překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu, - společná politika v oblasti dopravy, - systém zajišťující, že konkurence na vnitřním trhu nebude narušována, - přizpůsobení zákonů členských zemí v rozsahu potřebném pro fungování společného trhu, - posilování ekonomické a sociální soudružnosti, - politika v oblasti životního prostředí, - posílení konkurenceschopnosti průmyslu EU, - příspěvek k posílení ochrany spotřebitelů. Kromě výše uvedených cílů EU budou sféry bydlení v členských zemích ovlivňovány také konvergenčními kritérii13), jejichž naplnění je pro členské země závazné. Jakékoli úvahy o možných důsledcích sjednocující se Evropy pro svébytné sféry bydlení by však byly neúplné a zavádějící, kdybychom v nich nevycházeli z analýzy dosavadního vývoje v oblasti bydlení, včetně analýzy současné situace, během níž začínají být tyto dosud velmi
samostatné sféry bydlení ovlivňovány konvergenčními procesy. Proto je následující text věnován právě těmto otázkám. Stručný přehled vývoje bytové politiky v evropských zemích Vývoj evropských bytových politik po II. světové válce lze rozdělit zhruba do tří fází14), s vědomím toho, že konkrétní "časové souřadnice" jednotlivých zemí se mohou významně lišit. Určitá odlišnost, nejen časová, se týká především zemí jižní Evropy, ale může se vztahovat i k některým dalším zemím; jedná se o určité modifikace bytové politiky, dané klimatem, stupněm urbanizace, demografickým vývojem, rozsahem válečných škod apod. V důsledku působení těchto faktorů můžeme pozorovat v některých zemích např. zaostávání rozvoje sféry bydlení (především jižní země, kde není z důvodů klimatických potřeba "střechy nad hlavou" tak naléhavá), nebo přetrvávání některých fází vývoje (např. fáze, zaměřená na novou bytovou výstavbu, trvala v Holandsku mnohem déle, než v ostatních evropských zemích, a to v důsledku relativně vysoké porodnosti a s tím spojené tvorby nových domácností). První fáze vývoje, odehrávající se zhruba v letech 1945 - 1960, bývá označována jako fáze obnovy. Toto období je charakterizováno silnou a aktivní rolí vlád, jejichž úsilí je zaměřeno na odstranění válečných škod. Jedním z hlavních prvků tehdejší bytové politiky je sociální bydlení, jehož cílem je především odstranění bytového deficitu a zlepšení celkové úrovně bydlení. Tzv. sociální bydlení je v této době rozvíjeno ve většině členských zemí; výraznější výjimky představuje pouze Západní Německo, které upřednostnilo podporu existujícího soukromého nájemního sektoru, a jižní státy, které věnovaly problematice bydlení celkově méně pozornosti. Od uvedeného cíle se odvíjí nade vším převažující důraz na novou výstavbu, charakterizovaný malým zájmem o kvalitu a ekonomické souvislosti této výstavby (opominutí ekonomických souvislostí, způsobené upřednostněním krátkodobých cílů před dlouhodobějšími záměry, vede nyní k problémům, neboť dnešní silně tržně orientované ekonomické prostředí je příliš náročné pro instituce, které se rozvíjely po válce a s ekonomickými restrikcemi nepočítaly). Podíl tzv. sociálního bydlení, které bylo vytvářeno a poskytováno především státem podporovanými neziskovými organizacemi či, v menší míře, obcemi (Velká Británie) v tomto období výrazně vzrostl v mnoha členských zemích (z přibližně 2 % na přibližně 10 % v průměru; v Holandsku a Velké Británii více). Druhá fáze vývoje, probíhající přibližně v letech 1960 - 1975, je charakterizována rostoucí diverzifikací bytových politik. Zpočátku pokračuje "silná" poválečná politika (důraz na novou výstavbu, spojený se silnou intervencí vlád do trhu s byty), ale pozornost začíná být postupně věnována kvalitě bydlení (velikost obytné plochy, vybavenost bytů), rekonstrukci měst a odstraňování slamů (tento nový trend není opět plně zachycen v zemích jižní Evropy, kde je zanedbání obnovy bytového fondu dodnes patrné). Postupně jsou rozvíjeny nástroje, zaměřené na podporu těchto cílů (na počátku 70. let poskytovaly vlády na obnovu existujícího bytového fondu sotva 10 % veřejných výdajů, nyní je to zřídka méně než polovina). Sociální bydlení, jehož růst stále pokračuje, není dosud spojováno jen se slabšími sociálními skupinami obyvatelstva (nezaměstnaní, menšiny, neúplné rodiny); je to nové dostupné bydlení určené pro nejširší vrstvy, jejichž životní úroveň stoupá, protože evropské země procházejí obdobím prosperity. Kromě již zmíněného rozdílu mezi severem a jihem Evropy se ovšem začínají objevovat odlišnosti v přístupu k bydlení i mezi severněji položenými zeměmi, neboť jejich vlády rozdílně reagují na prosperitu 60. let. Především v Dánsku a Západním Německu přistupují vlády ke zvyšování nájemného (tzn. přizpůsobují jeho výši zvyšující se příjmové úrovni domácností), přecházejí od subvencí "na cihlu" k subvencím "na hlavu"15) a začínají se více zajímat o distributivní účinky bytové politiky, tj. především o to, jak
realizovaná bytová politika ovlivňuje jednotlivé sociální vrstvy populace. Ve Francii, Velké Británii a některých dalších zemích se k týmž krokům odhodlávají až na konci 70. let. I přes začínající deregulaci nájemného pokračuje ve většině zemí (výraznou výjimkou je Západní Německo) úpadek soukromého nájemního sektoru, způsobený regulací nájemného a absencí jakékoli podpory ze strany státu zaměřené na tento sektor. Na přelomu 60. a 70. let se začíná zvyšovat význam vlastnického bydlení, vyvolaný mj. rostoucí životní úrovní obyvatelstva; v této souvislosti vzrůstá význam nepřímých subvencí, tj. daňových úlev v nejširším slova smyslu, které jsou ve většině zemí směřovány právě do tohoto sektoru. Ve sledovaném období překračují ve většině zemí výdaje do veřejného sektoru 40 % HDP, přičemž výdaje na bydlení tvoří cca 10 - 15 % z celkových státních rozpočtů; z tohoto pohledu se jedná o "vrcholné období " bytové politiky v evropských zemích. Třetí fáze vývoje, probíhající přibližně od poloviny 70. let do současnosti, je označována jako "nová realita". Oproti předchozímu vývoji, kdy převládalo zvláště v zemích severní Evropy přesvědčení o nezbytnosti vysokých společenských investic do bydlení, dochází v této fázi k výrazné změně priorit a následně ke změně přístupu k oblasti bydlení.16) Třetí fázi lze rozložit do dvou období. První období, podnícené makroekonomickými změnami (ropný šok, inflace), je z hlediska bytové sféry krátkodobě pozitivní, neboť jsou pro něj charakteristické tyto jevy: prozatímní setrvání vysokých vládních výdajů, zvýšení subvencí kryjících inflační růst nájemného a dalších nákladů na bydlení, posilování vlastnického bydlení stabilním růstem cen a nízkými, někdy i negativními, úrokovými sazbami. Neudržitelnost tohoto rámce vede ke druhému období, v jehož průběhu je sféra bydlení ovlivňována již změněným makroekonomickým prostředím, včetně odpovídající hospodářské politiky, tj. bojem za snížení inflace a její následnou výší, vzrůstem nezaměstnanosti a redukcí rozpočtových výdajů. Na konci 80. let dochází ve většině zemí k růstu příjmů obyvatelstva, ale v důsledku boje s inflací roste také nezaměstnanost (ze 3 až 4 % na 8 - 10 %), což mj. následně zapříčiňuje snížení schopnosti sociálně slabších domácností platit za bydlení. V této souvislosti se začíná hovořit o tzv. "nové chudobě"17), zasahující hlavně důchodce, neúplné rodiny apod.; počet chudých ve většině zemí vzrůstá. Uvedené jevy jsou provázeny trvalým stabilním růstem HDP v přepočtu na jednoho obyvatele (2 - 3 % ročně), ale efekty tohoto růstu jsou nerovnoměrně distribuovány vzhledem k jednotlivým regionům a sociálním (příjmovým) skupinám obyvatelstva; tyto skutečnost posléze vedou k formulaci nových cílů a opatření v bytových politikách jednotlivých zemí. Nejprve ve Velké Británii a Západním Německu, později v dalších zemích (Nizozemí, Švédsko), se začíná prosazovat trend deregulace, posílení konkurence, privatizace v oblasti financování, správy i vlastnictví; větší pozornost začíná být věnována regeneraci stávajícího bytového fondu. Celá bytová sféra začíná být více tržně orientována a podřizována ekonomickému prostředí (je zde zřejmá snaha ukončit předchozí "odtrženost" bytové politiky od ekonomické reality, která byla zmíněna v souvislosti se sociálním bydlením). Z počátku relativně stabilní podíl investic do bydlení vyvolává, v důsledku zvyšujících se cen, produkci menšího a menšího počtu bytových jednotek. Těžkosti prožívá hlavně sociální sektor (přibližně od poloviny 80. let). Záhy se projevuje výrazná snaha o redukci vládních výdajů na bydlení. Objem rozpočtových výdajů na bydlení se snižuje téměř ve všech zemích přibližně o polovinu (posuzováno jako procentní podíl na HDP), avšak reálné snížení těchto výdajů je spíše výjimkou. Oblastí, kterou snížení rozpočtových výdajů skutečně zasahuje, je
ve většině zemí opět sociální bydlení, avšak toto snížení je prakticky všude provázeno kontinuálním růstem příspěvků na bydlení. Potřebné snížení inflace, dosahované zvyšováním úrokových sazeb, je v členských zemích doprovázeno významným růstem úrokových sazeb u hypotečních úvěrů, což vede ke zvyšování nákladů vlastníků na bydlení. Celkový vztah mezi příjmy domácností a výdaji na bydlení však zůstává relativně stabilní. V 80. letech stále pokračuje úpadek soukromého nájemního sektoru, který je kromě zmíněných dlouhodobě působících faktorů způsoben poklesem růstu počtu domácností (snížená poptávka) a růstem vlastnického bydlení. Objem vlastnického bydlení se ve většině zemí nadále zvyšuje (2 - 5 % za dekádu), což je dáno pokračujícím růstem příjmů mnoha domácností, rostoucím významem a objemem daňových úlev18) a snazším přístupem k hypotečním úvěrům (vliv deregulace finančního sektoru). K posílení vlastnického bydlení dochází v některých zemích také prostřednictvím privatizace sociálních bytů (např. Velká Británie, Irsko), s jejíž pomocí se vlády snaží řešit těžkosti sociálního sektoru. Shrnutí situace ve sféře bydlení na přelomu 80. a 90. let v jednotlivých členských zemích EU vede k otázce, do jaké míry můžeme nyní uvažovat o zrodu "nové fáze", která je východiskem sledovaných integračních procesů. - Údaje z evropských zemí za poslední desetiletí ukazují, že celková úroveň bydlení se sice zvyšuje, ale současně dochází ke zhoršování bytové situace u nejchudších Evropanů; ve větším měřítku se objevují znaky sociálního vyloučení. Pro všechny evropské země, bez ohledu na geografickou polohu, je problémem relativně vysoká nezaměstnanost a růst bezdomovectví. Dochází k růstu nerovností, které mohou v blízké budoucnosti negativně ovlivnit kvalitu městského života a vytvořit tak nový kontext pro příští bytovou politiku. - Vznik tzv. "dvoutřetinové společnosti"19) je reflektován především v poválečném sociálním bydlení: obyvatelé poválečných sociálních bytů (které byly původně určeny pro širší vrstvy obyvatelstva) stárnou a mnohdy se nemohou odstěhovat z již nevyhovujících bytů. Bytový fond chátrá v důsledku omezení státní podpory a jeho kvalita se snižuje; spolu s bytovým fondem se zhoršuje celé obytné prostředí, přibývá prázdných bytů, mezi obyvateli převažují nezaměstnaní, neúplné rodiny apod., takž sociální bytový fond se postupně stává enklávou chudoby a s ní spojených sociálních problémů. Popsané problémy jsou menší jen tam, kde bylo včas započato s deregulací nájemného, s participací nájemníků a celkovou regenerací. Těžkosti sociálního sektoru přispívají k celkovému snížení výstavby nájemních bytů, a to i přes určité známky regenerace, které se v některých zemích objevují v soukromém nájemním sektoru. - Téměř ve všech zemích rostou náklady domácností na bydlení20); ceny stavebních prací a materiálů překračují celkový růst cen. Subvence, vkládané do sféry bydlení, jsou přes veškeré snahy stále extenzivní a slouží především středním příjmovým vrstvám obyvatelstva. Ve sféře bydlení stoupá objem soukromých finančních prostředků (důsledek deregulace finanční sféry). - Pro země severní Evropy je v této době charakteristická orientace na regeneraci městských center a čtvrtí; naproti tomu jižní Evropa se potýká s nedostatkem sociálního bydlení, s chudobou, nízkou kvalitou bydlení a s rizikem růstu dočasných a nevyhovujících příbytků na periferii velkých měst ("shanty towns" - města z provizorních chatrčí).
Rozbor předpokládaných vlivů měnové, hospodářské a politické unie na bytovou politiku členských zemí EU Vlivy sjednocovacích procesů na bytovou politiku členských zemí je dnes těžké odhadnout. Lze však očekávat, že postupné sjednocování Evropy bude akcelerovat některé trendy, které se objevily v bytové politice členských zemí na přelomu 80. a 90. let. Stejně tak lze očekávat výrazný vliv celkového makroekonomického prostředí, jehož "scénář" vypadal v 1. polovině 90. let přibližně takto: - relativně nízká inflace (2 - 3 %), - vysoké nominální úrokové sazby (9 - 15 % u hypotečních úvěrů), - růst HDP kolem 1,5 - 3 % ročně, - nominální růst příjmů 4 - 9 % ročně, tzn. rychleji než inflace o 4 - 5 %, - rostoucí nezaměstnanost, - rostoucí státní dluh téměř ve všech zemích. Dříve než se podíváme na konkrétní faktory, jejichž vliv na sféru bydlení v členských zemích EU můžeme předpokládat, upozorníme na některá obecnější očekávání, která jsou s integračním procesem spojena. Jedním z důvodů, které vedly a vedou k bližší ekonomické integraci evropských zemí, je víra v budoucí ekonomický růst, který by měl mj. přinést i nové impulsy pro rozvoj trhů s byty. Bude-li tento předpoklad naplněn, můžeme v jednotlivých zemích očekávat relativně stabilní trh s byty, podněcovaný především růstem příjmů (případně růstem počtu domácností, což se týká především zemí jižní Evropy). Relativní cenová stabilita by mohla přispět k dalšímu povzbuzení soukromého nájemního sektoru (nové příležitosti pro soukromé investory) a tím ke zvýšení mobility obyvatelstva. Bytová politika v jednotlivých členských zemí bude ovšem dále ovlivněna úrovní veřejných výdajů a výší rozpočtových deficitů. V zemích, kde je významná část tohoto dluhu spojena se sociálním bydlením, lze očekávat, že se vlády pokusí dluh snížit privatizací sociálních bytů (viz např. Velká Británie, Irsko, později Itálie); tomuto procesu může napomoci vytvoření evropského sekundárního hypotéčního trhu. V průběhu integračního procesu budou sféry bydlení v členských zemích ovlivněny fluktuací úrokových sazeb u hypotečních úvěrů; v zemích, kde jsou využívány fixní sazby, lze očekávat destabilizaci bytové výstavby a prodejů; tam, kde jsou sazby variabilní, mohou mít domácnosti problémy se svými rodinnými rozpočty. Celkově bude pro bytovou politiku ve všech členských zemích typické výraznější spoléhání se na finanční a kapitálové trhy, což je z dlouhodobého hlediska pozitivní, ale z krátkodobého pohledu přinese toto "vystavení tržním podmínkám" určité těžkosti. Celý proces integrace by měl být, i ve sféře bydlení, provázen zostřující se konkurencí, vedoucí k vyšší efektivitě, v níž se členské země musí pokusit obstát. Existují nástroje, které mohou země použít, aby posílily svou konkurenceschopnost. Jde např. o snížení standardu subvencovaného bydlení, uvolnění systému územního plánování apod., které by mohly přinést snížení veřejných výdajů. Problémem ovšem je, že využití takovýchto nástrojů by s největší pravděpodobností přineslo negativní důsledky sociální, tj. přelidněnost bytů, nevhodné využití
pozemků a celkově růst nerovností mezi regiony, které by se odstraňovaly jen velmi těžko a s vysokými náklady. Na oblast bydlení v jednotlivých členských zemích bude mít nepochybně velký vliv jednotná měna a v budoucnu sjednocené úrokové sazby hypotečních úvěrů. V místech s dynamickou urbanizací, kde dochází k růstu cen nemovitostí a nájemného, vzniká obvykle tlak na růst mezd a zvyšuje se inflace. Inflační efekt může být nyní odstraněn devalvací měny nebo zvýšením úrokových sazeb, avšak v podmínkách sjednocené Evropy nebudou tyto nástroje k dispozici, takže v těchto rozvojových centrech může dojít ke snížení tempa růstu, nebo k rozšíření tohoto ohniska růstu do většího teritoria, mj. "za hranice" do jiné členské země. Tato skutečnost klade zvýšené nároky na vlády členských států, které, pokud budou chtít být konkurenceschopné, budou muset pečlivě rozvíjet adekvátní bytovou (i pozemkovou) politiku. Mezi "kanály", jimiž proces ekonomické a politické integrace (včetně integrace měnové) ovlivní sféry bydlení v členských zemích, patří především: - celková mobilita, - politika v oblasti volné soutěže včetně liberalizace trhů, - ekonomický růst, - udržení nízké inflace včetně nástrojů zaměřených k tomuto cíli, - snižování vládních výdajů, - daňová harmonizace, - prosazování principů sociální spravedlnosti a evropského občanství. 1) Faktor mobility (volný pohyb kapitálu, zboží, služeb, pracovních sil) Faktor mobility se v tomto kontextu vztahuje především k pohybu kapitálu a pracovních sil. Pohyb finančních zdrojů navazuje na již zmíněný proces deregulace a liberalizace finančních a kapitálových trhů, který v některých zemích již proběhl (např. Velká Británie). Lze očekávat, že volný pohyb kapitálu ovlivní i země, kde uvedené procesy dosud neproběhly. Dále můžeme v této oblasti očekávat rozvoj "přeshraničních" aktivit finančních institucí a vznik evropských finančních institucí (např. fúzí institucí národních). Jak brzy se tyto prvky objeví závisí především na rychlosti deregulačních a liberalizačních procesů v jednotlivých zemích; obecně zde platí, že integrace finančních (a kapitálových) trhů vázaná na oblast bydlení bude zřejmě pomalejší než integrace jiných finančních služeb, neboť svou roli zde sehrají výhody, plynoucí ze znalosti místních rizik např. u půjček. Pohyb pracovních sil je jedním z klíčových prvků budoucí evropské integrace, neboť její očekávané výhody jsou založeny mj. na předpokladu dokonalé mobility lidí, kteří se budou, bez potřeby vládní intervence, stěhovat za prací, vyššími mzdami apod. Volný pohyb pracovní síly je v Sociální chartě formulován jako jedno ze sociálních práv, ale faktem je, že jeho realizace je v praxi spojena s mnoha problémy a komplikacemi, mezi nimiž má významné místo bydlení. Nejen evropské zkušenosti totiž ukazují, že impulsem pro stěhování
nejsou ani tak sociální výhody a výše příjmu, ale nabídka bydlení. V tomto ohledu se tedy špatně fungující trh s byty může stát významnou překážkou mobility pracovních sil. 2) Politika volné soutěže a liberalizace trhů Lze se důvodně domnívat, že odstranění hranic mezi členskými zeměmi bude mít na stavební průmysl jednotlivých států jen menší vliv, mj. proto, že již dnes působí některé směrnice EU ve směru podpory konkurenceschopnosti stavebního průmyslu21). Jedná se o oblast vládních výběrových řízení na stavební produkty, o kvalifikační požadavky, o standardy apod. V současnosti platí např. liberalizační směrnice, zakotvující povinnost členských států odstranit bariéry, které brání stejnému zacházení s podnikateli a smluvními partnery z jiných zemí, nebo Směrnice koordinační, zaměřená na harmonizaci legislativy při výběrovém řízení (povinnost nabídnout zakázky nad 5 mil. ECU v celé EU s cílem zvýšení konkurence). V budoucnu můžeme očekávat "přeshraniční" konkurenci i mezi společnostmi, které pracují ve sféře sociálního bydlení (výstavba, správa). 3) Ekonomický růst Porovnání výkonnosti ekonomiky (podíl HDP na 1 obyvatele) a výše výdajů na bydlení (z celkové spotřeby domácností) ukazuje, že evropské země lze rozdělit na "chudší" a "ostatní". V "chudších" zemích vydávají lidé za bydlení méně, což svádí k tvrzení, že výše výdajů domácností na bydlení závisí na dosažené úrovni ekonomiky. Pohled na "ostatní" země ale naznačuje, že situace není tak jednoznačná; ukazuje se, že ve chvíli, kdy se jednotlivé země dostanou na určitou ekonomickou úroveň, dochází k diferenciaci výše výdajů na bydlení v důsledku existující příjmové diferenciace, celkového společenského klimatu apod. Z této poučky lze odvodit, že i v podmínkách sjednocené Evropy mohou být mezi zeměmi významné rozdíly v tom, kolik budou obyvatelé vydávat na bydlení. Bude-li výsledkem evropské ekonomické integrace rychlejší hospodářský růst (což se očekává), můžeme předpokládat jeho odraz ve sféře bydlení, tj. zvýšení nabídky i poptávky. Růst HDP vyvolá růst poptávky (růst příjmů domácností), tj. růst požadavků na větší bytovou plochu, lepší vybavenost, více rodinných domků apod., což znamená, že v konečném důsledku dojde ke zvýšení spotřeby v oblasti bydlení, s následným vlivem na politiku v oblasti územního plánování a životního prostředí. Tento scénář ovšem nemusí být naplněn, uvědomíme-li si, že nabídka bydlení je velmi neelastická (zatímco poptávka je velmi elastická - reakce na růst příjmů). Projeví-li se v plné míře neelasticita nabídky, nenajde zvýšená poptávka odezvu, takže výslednicí bude, v určitém období, zvýšený tlak na trhu s byty, růst cen, v některých místech bytový deficit, snížená dostupnost bydlení pro chudší domácnosti apod. 3) Udržení nízké inflace včetně nástrojů zaměřených k tomuto cíli V tomto případě se jedná o jedno z konvergenčních kritérii, o jehož naplnění členské země usilují. Jedním z efektů vysoké inflace je to, že dochází ke snížení uživatelských nákladů na bydlení po zdanění u toho, kdo splácí hypotéční úvěr; v případě nepředvídané inflace tedy dochází k redistribuci příjmů a bohatství od těch, kdo peníze půjčují, k těm, kteří si je vypůjčují; výsledkem mohou být neočekávané zisky majitelů nemovitostí (jak tomu bylo v mnoha zemích v 70. letech)22). Udržení nízké inflace tedy pravděpodobně povede k eliminaci uvedených výhod ve sféře vlastnického bydlení s následným vlivem na volbu typu bydlení.
S nízkou inflací souvisí také otázka výše úrokových sazeb. Očekává se, že sjednocené nižší a méně pohyblivé úrokové sazby vytvoří stabilnější prostředí, které bude příznivé jak pro spotřebitele, tak pro investory (ochota k větším investicím do bydlení); otázkou ovšem je, kdy se tato situace vytvoří. Nižší inflace a nižší úrokové sazby budou mít vliv na bytovou politiku jednotlivých zemí prostřednictvím nižšího růstu cen nemovitostí. S tím je ovšem spojeno více otázek - např.: jak tyto podmínky zapůsobí na přitažlivost alternativních investic do bydlení, do jaké míry se zlepší přístup k vlastnickému bydlení pro mladé lidi, včetně vlivu na zakládání nových rodin, bude toto stabilnější prostředí znamenat zdůraznění spíše investičního, nebo spíše spotřebního aspektu bydlení apod. Nižší inflace a nižší sjednocené úrokové sazby pravděpodobně přinesou změny ve financování bydlení: můžeme čekat větší využití pevných úrokových sazeb, delší dobu splatnosti úvěrů, nižší prémie za riziko apod. Celkově ale platí, že vztah mezi mírou inflace, úrokovými sazbami, očekávanou mírou rizika a návratnosti investic je velmi složitý a velmi záleží na uplatňovaném institucionálním rámci každé země. 4) Snižování vládních výdajů Výše zmíněná nízká inflace ovlivní bytovou politiku členských zemí nepřímo, prostřednictvím svého vlivu na trh s byty (na investory, spotřebitele). Méně zprostředkovaným, tj. přímějším způsobem ovlivní bytovou politiku nástroje, které vlády budou muset použít k dosažení potřebné nízké úrovně rozpočtového deficitu a vládního dluhu. V této záležitosti panuje spíše skepse, nicméně je zřejmé, že vlády většiny členských zemí jsou připraveny přistoupit k silné restrikci vládních výdajů. Snížení rozpočtových výdajů se dotkne i bydlení (tato sféra bude pravděpodobně ohrožena více, než např. sociální zabezpečení), s cílem zvýšit efektivitu stávající bytové politiky. V tomto ohledu můžeme očekávat větší cílenost příspěvků na bydlení, snahy o zvýšení účinnosti provozu a využití sociálního bydlení apod. Kromě redukce přímých subvencí dojde pravděpodobně k omezením i v oblasti daňových nástrojů (úlevy), které jsou zaměřeny hlavně na vlastnické bydlení (v mnoha zemích se totiž ukazuje, že daňové úlevy pomáhají nejbohatším a zvyšují ceny bydlení). Snaha o snížení těchto daňových úlev ale bude spojena s politickým rizikem, neboť je zaměřena proti zájmům vlastníků nemovitostí, kteří tvoří značnou část voličské základny v evropských zemích. Za seriózní pokus o redukci vládních výdajů by bylo možné považovat pokles těchto výdajů na úroveň 80. let. 5) Daňová harmonizace V současnosti se jednotlivé země velmi liší tím, jak v daňové oblasti přistupují ke sféře bydlení, a to jak k nájemnímu, tak k vlastnickému sektoru. Dojde-li k harmonizaci daní, lze očekávat velký vliv tohoto kroku na finanční pozici vlastníků i soukromých pronajímatelů, což zpětně ovlivní ceny bydlení, nájemné, volbu typu bydlení a jeho finanční dostupnost. Pohyb směrem k daňové harmonizaci bude mít také širší efekty. Porovnání zemí EU podle daňového zatížení obyvatelstva ve vztahu k výkonnosti ekonomiky a ve vztahu ke "štědrosti" systému sociálního zabezpečení ukazuje, daňové zatížení s výkonností ekonomiky i se "štědrostí" sociálního systému stoupá (mezi bohatými zeměmi jsou ale významné rozdíly); mezi porovnávanými zeměmi je přitom někde uprostřed Francie, Holandsko a Belgie. Směrem ke "středové pozici" těchto zemí bude, v případě harmonizace daní, daňové zatížení v chudších zemích stoupat; naopak směrem k této úrovni se bude daňové zatížení bohatších zemí snižovat.
6) Občanství a sociální spravedlnost Lze očekávat, že budoucí ekonomická integrace přinese strukturální změny, provázené zvýrazněnými sociálními rozdíly mezi sociálními vrstvami, regiony apod. Budou zde "loosers" a "winners", nejen na úrovni jednotlivců, ale i na úrovni regionů, současných států i v rámci jednotlivých odvětví. Na tyto skutečnosti bude muset reagovat sociální politika, která musí být diferencovaná a problémově orientovaná. Tyto požadavky platí i pro bytovou politiku, která je, vedle svého ekonomického významu, součástí sociální politiky, neboť se úzce vztahuje k sociálním právům, včetně práva na stejné zacházení a rovné příležitosti pro každého. V tomto smyslu je úkolem každé bytové politiky nejen utváření příznivé situace na trhu s byty, ale i napomáhání při vytváření sociálně soudružné společnosti. Závěr Jak je z předchozího textu patrné, možnost odhadnout budoucí vývoj ve sféře bydlení v členských zemích EU je více než obtížné. Provedená analýza integračních faktorů, aplikovaná na trendy vývoje bytové politiky na počátku 90. let, nám totiž neprozrazuje, zda do sféry bydlení nezasáhnou nějaké nové vlivy, které posunou vývoj ve sféře bydlení jiným směrem. Na základě informací, které jsou v současnosti k dispozici, nelze dokonce ani říci, zda již nyní dochází ke konvergenci bytových politik členských zemí EU, nebo zda v této oblasti stále převládá rozdílnost, způsobená historickými okolnostmi, národním institucionálním rámcem, politickými silami apod., a to i s ohledem na to, že jednotlivé země jsou nuceny řešit velmi podobné, ne-li stejné problémy (bezdomovectví, regenerace měst, finanční dostupnost bydlení především pro slabší vrstvy obyvatelstva apod.). II. Vybraná témata z bytových politik členských zemí EU Následující kapitoly jsou věnovány vybraným otázkám bytové politiky evropských zemí, které jsou členy EU. Klíčem k výběru jednotlivých témat jsou základní formy bydlení na trhu s byty (tenure)23) , takže v jednotlivých kapitolách studie je analyzováno: - vlastnické bydlení (home-ownership), - soukromé nájemní bydlení (private rental housing), - a sociální bydlení, včetně neziskových bytových organizací (social housing). Základní formy (typy) bydlení, jak jsou pojímány v odborné literatuře a analyzovány v následujících subkapitolách (tj. ve významu "tenure"), jsou definovány především prostřednictvím vlastnických a uživatelských práv k nemovitosti a dále specifikovány např. typem vlastníka či funkcí daného typu bydlení na trhu s byty. Varianty forem bydlení, které tyto definiční charakteristiky nabízí, jsou četné, nicméně v odborné literatuře, statistice, v praktické bytové politice apod. se pracuje s již uvedenými základními formami (resp. sektory) bydlení, tj. se sektorem vlastnickým a sektorem nájemním, který je dále členěn na soukromý (ziskový) a tzv. sociální nájemní sektor (označovaný také jako sektor veřejný či neziskový).24) K formám bydlení, které uvedené základní varianty rozvíjejí a propojují, patří např. vlastnické bydlení situované v bytových domech (kondominium), kde dochází ke kombinaci reálného vlastnictví bytové jednotky a ideálního vlastnictví společných částí nemovitosti. Jiným příkladem jsou nejrůznější typy družstevního bydlení, v němž se smazává ostrá hranice mezi
nájemním a vlastnickým bydlením. Tyto a další formy bydlení, jejichž uživatelský režim je něčím specifický, bývají, v souladu s konkrétní právní úpravou či tradicí, řazeny buď do vlastnického nebo nájemního sektoru; v některých případech jsou statistikou vyčleňovány samostatně. Základní formy bydlení na trhu s byty, které jsme zvolili jako klíč k popisu sfér bydlení v zemích EU, jsou pro komparativní analýzy bytových systémů využívány poměrně často. Není tomu tak proto, že by formy bydlení samy o sobě tvořily podstatu bytové politiky a trhu s byty, ale proto, že jsou jakousi "zprostředkující proměnnou"25), ve které se promítají a realizují veškeré podstatné aspekty a prvky bytové sféry, tj. legislativní rámec, ekonomické a finanční nástroje, koncepční záměry apod. Jednotlivé formy bydlení na trhu s byty, zvolené jako zorný úhel výkladu, tedy umožňují vytvořit poměrně ucelený obraz o situaci ve sféře bydlení. Na tomto místě je ovšem třeba upozornit na riziko zjednodušeného pochopení problému, ke kterému zvolený výklad svádí. Je třeba vědět, že základní formy bydlení, byť teoreticky poměrně přesně definované, mají v každé zemi svou specifickou podobu, která se navíc v průběhu vývoje mění.26) Konkrétní podoba uvedených forem bydlení se odvíjí především od nástrojů, jimiž je sektor s byty usměrňován či podněcován. Značnou variabilitu a proměnlivost základních forem bydlení je třeba mít na paměti především při hodnocení a vzájemném porovnávání jednotlivých forem bydlení. Nelze např. říci, že vlastnické bydlení je obecně lepší než bydlení nájemní; je potřeba vědět, že za určitých okolností je pro uživatele jistější a příjemnější nájemní bydlení, zatímco za jiných podmínek je výhodnější bydlet tak zvaně "ve svém". To, co bylo řečeno v souvislosti se základními formami bydlení na trhu s byty (místní specifikace a proměnlivost ve vývoji), platí dvojnásob ve vztahu k celé sféře bydlení, tj. k bytové politice i trhu s byty. Bytové politiky členských zemí EU mají, jak naznačuje mj. náčrt jejich vývoje v 2. polovině 20. století, mnoho společného; bližší pohled na trh s byty a bytovou politiku každé ze sledovaných zemí však ukazuje na neobyčejnou rozmanitost, jíž se tato oblast vyznačuje. Platí, že trh s byty v každém státě má svou svébytnou, nezaměnitelnou podobu, která se vyvíjela po dlouhá desetiletí pod vlivem místních ekonomických a geografických podmínek, demografického vývoje, procesu urbanizace a především pod vlivem místních tradic a přístupů. (viz dále uvedené schéma) Schéma: Faktory determinující sféru bydlení
Zdroj: Boelhouwer, Van der Heijden: 1992: 17 (upraveno) Rozmanitost bytových politik a trhů s byty v jednotlivých členských zemích, od níž se mj. odvíjí uplatnění principu subsidiarity ve sféře bydlení v rámci sjednocující se Evropy, je velmi ošidná a zrádná pro ty, kteří se k bytové politice zemí EU vztahují jako k inspiraci a referenčnímu rámci; problémem totiž je, že většinu příkladů či pouček, vyvozených z praxe některé země, lze zpochybnit či dokonce negovat poukazem na zkušenosti, pocházející z jiné země či jiného období. Rozdíly mezi bytovými politikami jednotlivých zemí spočívají především v jednotlivostech, ale ty jsou v mnoha případech zarámovány celkově odlišným působení státu na trhu s byty a tudíž i specifickou podobou celé sféry bydlení. Takováto, především "geografická hranice", oddělující odlišné bytové systémy, vede mezi severem a jihem Evropy. Na jedné straně jsou severněji položené členské země EU (Dánsko, Německo...) s dlouhou tradicí komplexní, silně intervenující bytové politiky, na straně druhé jsou jižní státy (Portugalsko, Řecko...), jejichž bytová politika (posuzováno mírou intervence státu do sféry bydlení) je spíše slabší, méně rozvinutá.27) Další "hranice", oddělující jednotlivé typy bytových systémů, vedou nejen v již vymezených skupinách, ale i napříč nimi. Jedním z významných kritérií, od něhož se další "hranice" odvíjí, je rozsah intervence státu na trhu s byty, tj. komplexnost bytové politiky. V odborné literatuře věnované srovnávacím studiím jsou v tomto duchu vymezovány dva základní typy bytové politiky: - První z nich je označována jako "doplňková" a je pro ni charakteristické silné spoléhání na tržní mechanismus, přičemž úsilí státu je orientováno především na adresnou pomoc nízkopříjmovým a jiným ohroženým skupinám obyvatelstva; příkladem země, sledující tento typ bytové politiky, je především Velká Británie.
- Druhá je označována jako "komplexní" a je charakterizována poměrně širokou intervencí státu do trhu s byty, která je zaměřena, ve větší či menším míře, na všechny vrstvy společnosti. Bytová politika tohoto druhu v členských zemích EU převažuje; reprezentuje ji především přístup SRN, Francie, Nizozemí, severských států.28) Stejným způsobem, avšak detailněji, diferencuje evropskou bytovou politiku druh prosazované sociální politiky v nejširším slova smyslu, tj. druh welfare state.29) 30) Využijeme-li dnes již klasické typologie režimů welfare state od Esping Andersena31), doplněné o čtvrtý typ sociálního státu rudimentárního32), můžeme odvodit čtyři základní, avšak spíše teoretické, typy evropské bytové politiky, jejichž nositeli jsou v praxi i členské země EU. - První typ bytové politiky je odvozen od sociálně demokratického režimu welfare state, který odmítá chápat člověka pouze jako pracovní sílu a je založen na využití občanského principu při poskytování sociálních služeb. Z hlediska bytové politiky je to režim, který podporuje rovný přístup všech občanů k bydlení, silně intervenuje do trhu s byty, podporuje hlavně nájemní a družstevní bydlení. Reprezentantem tohoto přístupu jsou především severské státy. - Druhý typ bytové politiky je odvozen od tzv. korporativistického, resp. pracovně výkonového modelu sociálního státu, jehož sociální politika se odvíjí především od pracovní aktivity jedince na trhu práce a zdůrazňuje tradiční sociální diferenciaci společnosti. Pro bytovou politiku takovéhoto typu welfare state je typické značné spoléhání na tržní mechanismus; intervence státu do trhu s byty je však také poměrně silná a je zaměřena na podporu všech forem bydlení na trhu s byty. Bytovou politiku tohoto typu reprezentuje Německo, Rakousko, Francie či Nizozemí (které se nachází na pomezí tohoto a výše uvedeného typu). - Třetí typ bytové politiky je odvozen od liberálního státu veřejných a sociálních služeb, jehož hlavní charakteristikou je důraz na aktivitu jednotlivce a zájem státu poskytovat pomoc pouze těm, kteří ji opravdu potřebují a nemohou svou svízelnou situaci vyřešit sami. Ve sféře bydlení je tento stát charakterizován maximální podporou vlastnického bydlení a důrazem na adresnou pomoc. Příkladem je především Velká Británie či Irsko. - Konečně čtvrtý, teoreticky vymezený typ bytové politiky se odvíjí od tzv. rudimentárního welfare state, jehož sociální politika v nejširším slova smyslu, tak jak ji známe např. z Německa, Francie apod., je nerozvinutá, takže stát svým občanům poskytuje sotva záchrannou sociální síť. Tomuto přístupu obvykle odpovídá i pojetí bytové politiky, což znamená, že veškerá péče o bydlení je ponechána na občanech a stát se angažuje jen minimálně. Příkladem tohoto přístupu jsou spíše agrární země, tj. Portugalsko, Řecko apod. S vědomím těchto a mnoha dalších odlišností, které znemožňují formulaci jednoznačných zobecnění a pouček, je třeba přistupovat k četbě následujících kapitol. Kromě toho je třeba brát v úvahu způsob, kterým je text zpracován; protože se jedná pouze o výklad vybraných problémových okruhů, které nejsou zarámovány ucelenou národní monografií každé země, vzniká zde určité riziko dezinterpretace, před nímž chceme čtenáře varovat. II. A Nájemní bydlení v členských zemích EU Nájemní bydlení patří, vedle bydlení vlastnického, k základním formám bydlení a má tudíž své významné místo na trhu s byty ve všech členských zemích EU. Podstatou nájemního
bydlení je oddělení práva vlastnického a práva užívacího. Jedná se o situaci, kdy vlastník nemovitosti pronajímá, na základě nájemní smlouvy a za úplatu, dům či byt lidem, kteří jej po stanovenou dobu užívají. Nájemní bydlení má v každé ze sledovaných zemích své specifické rysy, nicméně jako společnou a zobecňující charakteristiku lze přijmout tuto: Nájemní bydlení je situováno převážně ve městech, v bytových domech. Jen malou část tohoto sektoru tvoří rodinné domky, určené k pronájmu. Nájemní byty jsou vyhledávány spíše domácnostmi se středními a nižšími příjmy (z věkového hlediska se jedná spíše o lidi starší nebo naopak velmi mladé, kteří jsou na počátku své pracovní i rodinné kariéry), které nemohou vzhledem ke svým příjmům vyhovět finančním nárokům, které klade vlastnické bydlení (potřeba velkého objemu finančních prostředků v době pořízení nemovitosti, příp. potřeba dostatečně vysokých příjmů, umožňujících splácet poskytnutý úvěr). V určitém rozsahu vyhledávají nájemní bydlení i některé domácnosti s velmi vysokými příjmy; jedná se především o lidi, kteří přizpůsobují bydlení své pracovní kariéře (vysoké pracovní vytížení, které vylučuje péči o vlastní nemovitost, značná mobilita) a orientují se na luxusní bydlení s komfortními službami.33) Podoba nájemního bydlení v jednotlivých členských zemích EU se navzájem v mnoha směrech liší, avšak nájemní sektor je poměrně diferencovaný i v každé jednotlivé zemi. Nájemní bydlení je v každém státě provozováno různými typy vlastníků, financováno různými způsoby, liší se kvalitou a stářím bytového fondu i klientelou. V Evropě existují země, kde je nájemní sektor, posuzováno podle uvedených hledisek, poměrně pestrý, avšak lze v něm jen ztěží nalézt dílčí, jasně oddělené sektory. Na druhé straně jsou zde ale státy, kde je nájemní sektor výrazně segmentován, tzn. že v rámci něj můžeme rozlišit dva základní typy nájemního bydlení, které se odlišují, jak již bylo uvedeno, typem vlastníka, způsobem financování a výší nájemného, mírou a formami státní podpory, kvalitou bytového fondu, klientelou apod. V tomto případě se nejčastěji hovoří o tzv. soukromém (ziskovém) nájemním sektoru a o tzv. neziskovém (veřejném) sektoru, který bývá označován jako sektor sociální.34) Těmto typům nájemního bydlení jsou věnovány následující kapitoly. Uvedené dva základní typy nájemního bydlení mohou být na trhu s byty v rovnocenném vztahu a působit zde ve vzájemné, prakticky neomezené konkurenci; v opačném případě mohou být, vlivem vládní bytové politiky, striktně odděleny a provozovány v odlišném režimu. V prvním případě obvykle hovoříme o tzv. unitárním, ve druhém případě o tzv. duálním nájemním sektoru.35) Pokud jsou oba sektory v rovnocenném a tudíž konkurenčním vztahu, znamená to, že jsou "de facto" (bez ohledu na množství odlišností) integrovány do jednoho systému; v takovém případě se jedná o tzv. unitární nájemní sektor. Stát podporuje oba typy nájemního bydlení přibližně stejně, s cílem povzbudit jejich vzájemnou konkurenci a dosáhnout tak stavu, kdy bude na trhu s byty k dispozici dostatek kvalitních, cenově dostupných nájemních bytů. Příkladem zemí s unitárním nájemním sektorem je Nizozemí, Francie, Německo, Dánsko..., tzn. státy, které patří spíše k sociálně demokratickému nebo korporativnímu typu welfare state. Pokud jsou oba sektory striktně a záměrně odděleny, znamená to, že se jedná o tzv. duální sektor. Jeho sociální část je většinou velmi malá, je státem podporována a je chráněna před konkurenčním vlivem soukromého nájemního sektoru. Takto oddělené sociální bydlení má
také striktně vymezenu svou roli na trhu s byty: jedná se o bydlení, která má funkci záchranné sítě, což znamená, že je poskytováno pouze nejchudším domácnostem, nebo domácnostem, které se ocitly z nějakých důvodů v nouzi. Bydlení v takovémto sektoru je velmi často spojeno se stigmatizací, neboť domácnosti, jimž je toto bydlení je poskytováno, jsou velmi přísně testovány (příjmy, majetek). Příkladem zemí s duálním nájemním sektorem je Velká Británie či Belgie. Většinou se jedná o země, které patří k tzv. reziduálnímu typu welfare state. II. Aa Soukromý nájemní sektor Tato část studie je zpracována, pokud není uvedeno jinak, především na základě publikace EU "Private Rental Housing in the European Union", která shrnuje poznatky z jednoho z neformálních setkání ministrů EU zodpovědných za bydlení. Výrazem soukromý nájemní sektor je běžně označována ta část nájemního bydlení, která je vlastněna a provozována soukromými právnickými nebo fyzickými osobami z důvodů podnikatelských, tj. za účelem dosažení zisku. Smysl podnikání v této sféře bývá vyjadřován výrazem "ziskový nájemní sektor". Toto spojení však nemusí být, jak ukáže následující text, ve shodě s realitou, což dokladuje především dlouhou dobu trvající úpadek tohoto typu bydlení. Soukromý nájemní sektor je vývojově starší forma nájemního bydlení, která se začala rozvíjet v evropských městech hlavně v 19. století, v souvislosti s procesem urbanizace. Dobou největšího rozkvětu soukromého nájemního bydlení je počátek 20. století, po němž ovšem následovalo v mnoha zemích dlouhé období úpadku, který byl způsoben především: - regulací nájemného, která byla ve většině zemí zaváděna koncem I. světové války s cílem udržet dostupnost bydlení v podmínkách deficitního trhu, a přetrvala mnohde až do 70. let, - vytvářením a rozšiřováním zákonů na ochranu nájemníků, které, byť jakkoli nezbytné, omezují určitým způsobem vlastnická práva pronajímatele a tím i výnosnost tohoto typu podnikání. Oba faktory výrazně přispěly k tomu, že podnikání v oblasti nájemního bydlení se stalo, ve srovnání s podnikáním v jiných oblastech, méně výnosné či dokonce ztrátové (v případě uplatnění regulace nájemného), tzn. nezajímavé pro potenciální investory. K tomuto úpadku v mnoha zemích přispělo, především po 2. světové válce, upřednostňování jiných forem bydlení uživateli i státem. Významná je v tomto ohledu především preference vlastnického bydlení, vyvolaná růstem životní úrovně obyvatelstva a podněcována státem, a dále rozvoj sociálního bydlení provozovaného obcemi či neziskovými organizacemi v kontextu poválečné obnovy bytového fondu, podporovaný státem. Nízká konkurenceschopnost soukromého nájemního sektoru vzhledem k jiným typům bydlení, posilovaná mnohdy nízkou kvalitou nájemních domů (předválečná výstavba, nevhodné umístění v blízkosti průmyslových center, zanedbaná údržba a modernizace v důsledku regulace nájemného), vytváří "bludný kruh", oslabující pozici soukromého nájemního bydlení na trhu s byty. Soukromý nájemní sektor tvoří v současnosti v jednotlivých členských zemích EU přibližně 15 ž 20 % bytového fondu, což je přibližně o polovinu méně, než v období před 1. světovou válkou. Úbytek těchto nájemních bytů byl postupně nahrazen, jak již bylo uvedeno, růstem objemu vlastnického a tzv. sociálního bydlení. Výjimkou je v tomto ohledu pouze Německo,
kde zaujímá soukromý nájemní sektor přibližně třiceti šesti procentní podíl na trhu s byty.36) Dlouhodobě silná pozice soukromého nájemního sektoru v Německu je důsledkem vládní politiky, která využila právě tento sektor při poválečné obnově bytového fondu a svěřila mu i roli sociální, kterou v jiných zemích plní, vedle adresných sociálních dávek, bytový fond vlastněný neziskovými organizacemi nebo obcemi. Dnešní podoba soukromého nájemního sektoru v zemích EU je následující: Ve většině zemí jsou stále převažujícími vlastníky nájemních domů soukromé fyzické osoby (private landlord), tj. malí soukromí "domácí", kteří jsou kapitálově slabí a v proměnlivém tržním prostředí velmi zranitelní. V Německu je jich mezi vlastníky soukromého nájemního bydlení 70 %, ve Francii 87 %, ve Španělsku dokonce 92 %; kromě uvedených zemí převažují malí soukromí majitelé také např. v Řecku, Lucembursku, Velké Británii a některých dalších zemích.37) V některých státech sice dochází k určitému nárůstu tzv. institucionálních investorů, ale jejich podíl není příliš velký; výjimkou je v tomto směru pouze Dánsko, kde jsou dominantním typem investora právě penzijní fondy a pojišťovny. Kromě soukromých fyzických osob a institucionálních investorů figurují mezi vlastníky soukromých nájemních domů také neziskové organizace, které jsou ve své podstatě soukromé právnické osoby; jejich pozice je výrazná především v Nizozemí.38) Pokud se financování týče, je tento nájemní sektor financován především ze soukromých zdrojů, včetně půjček a úvěrů od bank. Podpora prostřednictvím přímých subvencí (státní a obecní půjčky, granty) je, zvláště ve srovnání s neziskovým sektorem, spíše malá.39) Na významu však v současnosti nabývají subvence nepřímé, tj. nejrůznější daňové podněty (úlevy), kterými se jednotlivé vlády pokouší povzbudit soukromé investory ke vstupu do této oblasti. V oblasti soukromého nájemního bydlení jsou v členských zemích EU uplatňovány obvyklé jednorázové i permanentní daně. V prvním případě se jedná např. o daň z převodu nemovitosti, daň z přidaného hodnoty, daň z kapitálových výnosů, různé registrační poplatky apod.; pokud v rámci těchto daní existují nějaké úlevy, bývají vázány hlavně na daň z přidaného hodnoty, jejíž sazba je v některých zemích pro soukromý nájemní sektor snížena (např. v Belgii, Lucembursku či Španělsku). Z tzv. permanentních daní má pro sledovanou oblast největší význam daň z příjmu, resp. úlevy poskytované na této dani. Daňová legislativa (určující nejen případné úlevy, ale i výši daňového břemene) má významný vliv na rozhodování investorů zda podnikat či nepodnikat v oblasti nájemního bydlení, neboť její úprava se promítá do návratnosti vložené investice, do toku příjmů z podnikání apod. Faktem však je, že reálné efekty konkrétních daňových opatření, která jsou uplatňována v zemích EU, se obtížně hodnotí a porovnávají. Z šetření, která byla v rámci členských zemí EU prováděna, je patrné, že daňové zacházení se soukromým nájemním sektorem se v zemích EU značně liší, přičemž odlišnosti jsou silně ovlivněny tradicemi. - V zemích, kde je ziskovost podnikání v soukromém nájemním sektoru prostřednictvím daňových nástrojů omezována (daňové břemeno převládá nad podporou), lze pozorovat malý tok soukromých investic do této oblasti (Řecko, Belgie); v zemích, kde je toto nepodnětné prostředí doplněno regulací cen, dochází dokonce k odlivu investorů ze soukromého nájemního sektoru.
- Na druhé straně v tam, kde je soukromý nájemní sektor silně podněcován prostřednictvím daňového systému, není nutně výsledkem vysoká ziskovost; daňové efekty jsou totiž absorbovány tlakem na zvyšováním investičních nákladů (čím vyšší náklady, tím větší možnost daňových úlev) a tlakem na snižování nájemného (jediná oblast, v níž si investoři mohou konkurovat), čímž se snižuje prostor pro zisk. Příkladem této situace je Německo. - Konečně v zemích, kde jsou daňové podněty spíše menší, nemusí být výsledkem nižší výnosnost vložené investice. Naopak zde můžeme očekávat růst nájemného a snižování nákladů (Francie, Španělsko); nízký objem investic do nájemního bydlení se však může objevit v případě, že nájemníci nejsou schopni platit vysoké nájemné. Soukromý nájemní sektor je v soukromých rukou, ale i přesto je do určité míry regulován státem. Intervence státu je uplatňována prostřednictvím legislativních nástrojů a týká se především způsobu stanovení nájemného, jeho výše a možnost úprav a vztahů mezi vlastníky a nájemníky, včetně ochrany nájemníků. V soukromém nájemním sektoru v současnosti převažuje ve většině zemí EU smluvní nájemné, jehož výše vyplývá z dohody mezi nájemníkem a pronajímatelem. Výjimku z tohoto pravidla představuje několik zemí, např. Řecko, Švédsko, či "nové" spolkové země Německa, kde je nájemné v celém soukromém sektoru regulováno prostřednictvím závazného "stropu", tj. maximální výše, která nesmí být překročena. Převažující smluvní volnost ve věci nájemného je ovšem v mnoha případech přímo či nepřímo omezena40), což vyplývá z faktu, že nájem bytu je ve všech zemích pojímán jako nájem chráněný. Přímé omezení smluvní volnosti se ve většině zemí EU vztahuje na část soukromých nájemních bytů; většinou se týká starých nájemních smluv (někde, např. v Lucembursku, starého bytového fondu) a je zacíleno na ochranu nájemníků, kteří uzavřeli své nájemní smlouvy za jiných legislativních podmínek (tj. v době regulace nájemného). Jiná forma přímé regulace nájemného je uplatňována např. ve Francii, kde je výše smluvního nájemného omezena v místech s abnormální, tj. deficitní bytovou situací (Paříž), nebo v Dánsku, kde o využití principu smluvního nájemného na daném území rozhodují obce (výsledkem je, že "strop" smluvního nájemného je uplatněn v devadesáti procentech případů). Nepřímá regulace výše smluvního nájemného je uplatňována např. v Německu a opět ve Francii, přičemž v obou případech má podobu místně porovnávaného nájemného. V současné době převažující smluvní nájemné je výsledkem vývoje v uplynulých patnácti dvaceti letech, který směřoval k celkové liberalizaci trhu s byty, k deregulaci cen bydlení apod. Porovnání současné výše nájemného s jeho úrovní v 70. a 80. letech ukazuje, že prakticky ve všech zemích EU došlo k výraznému nárůstu nájemného, který byl mnohde rychlejší než růst cen stavebních prací a inflace; skutečností však je, že zaznamenaný nárůst nájemného je v některých zemích stále příliš nízký ve vztahu k tomu, co bylo v této oblasti zanedbáno (situace ve Španělsku, Portugalsku, Řecku, Lucembursku). Úprava nájemného (tj. jeho zvyšování) u již existujících nájemních smluv v soukromém nájemním sektoru je v zemích EU regulována obdobným způsobem. Zvláštní ochrany požívají především staré nájemní smlouvy, uzavřené v podmínkách odlišné legislativy, nicméně určitá regulace se, až na výjimky, týká i novějších nájemních smluv se smluvním nájemným.41) Obvykle jsou aplikovány tyto postupy: Nájemné je možno zvyšovat ve stanoveném intervalu podle indexu spotřebitelských cen, nebo podle indexu cen stavebních prací (tak je tomu např. v Belgii, Francii či Německu); maximální zvýšení nájemného se může dále odvíjet od investičních nákladů (např. v Lucembursku), nebo je jeho nejvyšší možný
procentní nárůst v určitém období stanoven centrální vládou (např. Nizozemí, kde je povolen šestiprocentní nárůst za 1 rok, nebo Německo - třicetiprocentní nárůst v průběhu 3 let apod.). Určitá regulace úpravy nájemného bývá aplikována v některých zemích i v případě, že majitel provede významnou modernizaci či zlepšení objektu; možnost zvýšení nájemného se v takovém případě odvíjí od investičních nákladů (Německo), od splátek úvěru, který byl na modernizaci poskytnut (Dánsko) apod.; v mnoha zemích je však toto zvyšování věcí smluvní volnosti (Francie, Portugalsko, Velká Británie, Irsko). V soukromém nájemním sektoru ve všech sledovaných zemích jsou legislativně upraveny vztahy mezi vlastníky a nájemníky.42) Základním dokumentem, který tuto oblast ve všech sledovaných zemích upravuje, je nájemní smlouva, jejímž prostřednictvím jsou stanovena pravidla užívání bytu na základě práv a povinností nájemníků a pronajímatelů tak, aby nedocházelo ke zhoršování jejich vzájemných vztahů a aby se utvářelo příznivé prostředí pro bydlení. Základní úprava těchto vztahů, která nesmí být nájemní smlouvou porušena, je obvykle zakotvena v takových zákonech, jako je občanský zákoník, nájemní zákon apod. Přitom se vždy vychází z předpokladu, že nájem bytu je nájmem chráněným. K základním článkům, které spadají do legislativního rámce nájemního sektoru, patří: - forma a způsob uzavírání nájemní smlouvy (na dobu určitou i neurčitou, přičemž v současnosti je spíše preferována smlouva na dobu určitou) - vypovězení nájemní smlouvy oběma stranami a uvolnění bytu (výčet právních důvodů, které mohou vést k ukončení nájemního vztahu, několikatýdenní či několikaměsíční ochranná lhůta chránící nájemníky či pronajímatele v situaci, kdy druhá strana vypoví nájemní smlouvu), - způsob stanovení a placení výše nájemného, včetně sankcí v případě nedodržení smlouvy (viz pasáž o nájemném), - zajištění služeb, spojených s bydlením, opět včetně sankcí v případě nedodržení smlouvy (dohoda o tom, kdo bude zajišťovat údržbu, konkrétní opravy různého rozsahu apod., včetně finanční úhrady), - výměna bytů, podnájmy (potřeba souhlasu majitele, soudní rozhodnutí na základě posouzení konkrétní situace v případě, že se smluvní strany nedohodnou), - převod užívacího práva (obvykle možnost převodu na nejbližší příbuzné, kteří sdíleli společnou domácnost), - participace nájemníků (spolurozhodování o službách, účast na správě apod.). Legislativní úprava vztahů mezi nájemníky a vlastníky je zaměřena především na situace, kdy se obě strany nemohou dohodnout, tj. kdy hrozí potenciální konflikt; přístup jednotlivých členských zemí EU si je v této věci velmi blízký. V některých státech, zvláště tam, kde je uplatňována regulace nájemného (např. v Řecku, Dánsku), platí v této oblasti centrální pravidla; jinde jsou konflikty řešeny prostřednictvím místních nezávislých orgánů, avšak i ty se obvykle musí řídit podle nějakých centrálně stanovených rozhodovacích kritérií. Z výše uvedených problémových okruhů je důraz kladen především na:
- Uzavření nájemní smlouvy a pravidla jejího ukončení. Ve všech evropských zemích existuje možnost uzavřít nájemní smlouvu na dobu určitou i neurčitou Oznámení o ukončení nájemního vztahu je všude následováno ochranným obdobím, během něhož si může nájemník najít nový byt (resp. vlastník nalézt nového nájemníka); délka této doby se velmi často odvíjí od délky nájemního vztahu. - Ochranu vlastnických (dispozičních) práv majitele nájemního domu. Také zde se legislativa jednotlivých členských zemí EU příliš neliší; předmětem právní úpravy, která chrání vlastníka (resp. umožňuje mu jednostranně vypovědět nájemní smlouvu), jsou situace, kdy majitel potřebuje byt pro sebe a své příbuzné, potřebuje provést modernizaci či rekonstrukci nemovitosti, příp. demolici, potřebuje vystěhovat nájemníky, kteří neplní závazné povinnosti; v několika zemích (Německo, Rakousko) může být důvodem výpovědi i situace, kdy nájemné nekryje náklady, takže pronájem je pro majitele ztrátový. Uvedené přístupy, týkající se smluvní volnosti (především způsobu stanovení nájemného), navozují představu, že v rámci soukromého nájemního sektoru jsou nabízeny především dražší a kvalitnější nájemní byty, protože v úhradě nákladů na bydlení je zakalkulován zisk pro pronajímatele, který má zájem zlepšovat svou nabídku. Tato skutečnost však platí jen v některých případech. Porovnání výše nájemného v soukromém a v neziskovém nájemním sektoru sice ukazuje, že nájemné v soukromých nájemních bytech je v mnoha případech o něco vyšší (v průměru o 3 - 6 % v rámci EU), ale tato skutečnost je zkreslena tím, že je porovnávána výše nájemného u nových nájemních smluv, nikoli v celém soukromém nájemním sektoru. Kromě toho jsou země (Dánsko), kde je nájemné v soukromých nájemních bytech nižší než nájemné v tzv. neziskovém sektoru. Právě příklad Dánska dokazuje, že významným prvkem určujícím výši nájemného nemusí být profil vlastníka, způsob financování apod., ale kvalita nabízeného bydlení, odvíjející se velmi často od stáří bytového fondu. V této zemi, ale i v mnoha dalších (např. v Nizozemí), platí, že nižší nájemné je stanovováno v předválečné výstavbě, která má nižší kvalitu a patří soukromým pronajímatelům; obyvateli těchto soukromých nájemních domů jsou domácnosti s nižšími příjmy, takové, které si nemohou dovolit platit vyšší nájemné. Naproti tomu poválečný bytový fond, vykazující vysokou kvalitu, je dražší, bez ohledu na to, zda je součástí neziskového nebo soukromého nájemního sektoru. Také tento obraz může nabývat různých podob, mj. v závislosti na tom, kde je nájemní bytový fond situován, jaká péče byla věnována jeho modernizaci apod. Např. je-li soukromý nájemní dům situován ve skutečně neatraktivní lokalitě, může zde být nájemné natolik nízké, že nestačí na krytí běžného provozu nemovitosti.) Od těchto faktorů se odvíjí převažující typ klientely soukromého nájemního bydlení. Např. v Německu, kde je i předválečný bytový fond vlastněný soukromými majiteli velmi dobré kvality (výsledek modernizace), slouží toto bydlení jako "přechod" mezi nájemním a vlastnickým bydlením; naproti tomu ve Francii, jejíž soukromý nájemní sektor prošel dlouhým obdobím úpadku, se jedná spíše o zásobu bytů pro jednotlivce, domácnosti stěhující se často za prací a lidi s nižšími příjmy. V této věci je ovšem třeba brát v úvahu i další významný faktor, který spoluutváří vazbu mezi sociálněekonomickými charakteristikami domácností a typem bydlení; tímto faktorem je celková nabídka na trhu s byty, která nutí např. nízkopříjmové domácnosti bydlet v dražších soukromých nájemních bytech, neboť cenově přijatelných sociálních bytů je nedostatek.
Výše popsaný dlouhodobý vývoj (tj. úpadek) soukromého nájemního bydlení se ale začíná v poslední době (tj. od začátku 90. let) měnit. Vlády jednotlivých zemí, vědomy si širších makroekonomických souvislostí a problémů, s nimiž se potýká vlastnické a sociální bydlení (viz kapitoly věnované těmto otázkám), začínají k soukromému nájemnímu sektoru znovu obracet pozornost. Revitalizace soukromého nájemního sektoru, podporovaná mnoha vládami prostřednictvím celkové liberalizace trhu s byty, uvolňování nájemného, poskytování adresných subvencí apod., totiž představuje určitou možnost jak zvýšit podíl soukromých finančních prostředků ve sféře bydlení a tím snížit nároky na rozpočtové prostředky, které do oblasti bydlení dosud plynou. Vedle naděje na zvýšení zájmu soukromých investorů o tento druh podnikání zde hraje roli i záměr lépe využít funkce, které soukromý nájemní sektor na trhu s byty tradičně plní (tj. rezerva startovních bytů, bydlení na kratší dobu pro "mobilní" domácnosti). Otázka, do jaké míry se mnohými vládami podporovaná revitalizace soukromého nájemního bydlení podaří, je zatím otevřená. Soukromý nájemní sektor se sice v současnosti ve většině sledovaných zemí nachází ve fázi určité expanze (nebo alespoň stabilizace), ale je zapotřebí vědět, že tento pozitivní vývoj bude vždy limitován specifickým charakterem podnikání v oblasti nájemního bydlení; podnikání v této sféře se sice vyznačuje značnou jistotou, ale také, ve srovnání s jinými investorskými příležitostmi, menšími výnosy a dlouhou dobou návratnosti investic. II.Ab Neziskový nájemní sektor - sociální bydlení Tato kapitola vychází, pokud není uvedeno jinak, ze studie "Sociální bydlení - zahraniční zkušenosti", která byla vydána v roce 1994 (autoři: B. Valentová, M. Barvík, P. Zajícová) Jak již bylo uvedeno, existuje ve většině evropských zemí kromě soukromého (ziskového) nájemního sektoru také tzv. sektor neziskový (veřejný), označovaný často jako sociální bydlení. Výraz "neziskový" v této souvislosti znamená, že cílem provozování tohoto nájemního bydlení není dosažení zisku, nýbrž uspokojení bytových potřeb určité části populace. Výraz "veřejný" znamená, že nájemní bydlení je často vlastněno a poskytováno veřejnoprávním subjektem, tj. nejčastěji obcí; toto označení však je, jak ukáže další výklad, poněkud nepřesné, protože nezahrnuje např. neziskové organizace, které do této oblasti také nepochybně patří, ač jsou soukromoprávními subjekty. Konečně výraz "sociální", který je významově nejširší, vyjadřuje funkci určitého typu bydlení, tj. fakt, že toto bydlení je určeno především sociálně slabším příjmovým vrstvám populace, které by si nemohly dovolit obstarat bydlení na volném trhu; také toto označení je do určité míry zavádějící, především proto, že svou šíří překračuje hranice nájemního sektoru, jemuž je věnována tato část studie. Podoba takto označovaného typu bydlení je v praxi velmi různorodá, což následně komplikuje možnost podat jasnější definici neziskového bydlení; problematický je v tomto směru, jak již bylo naznačeno, především široký výraz sociální bydlení. Na tuto skutečnost upozorňuje např. jeden z předních teoretiků, M. Lujanen, který z mnoha rozdílných názorů a realizovaných konceptů vyvozuje tři základní pojetí sociálního bydlení, s nimiž se můžeme v Evropě setkat, vycházející především z typu vlastníka a ze způsobu financování:43)
- V nejužším slova smyslu je sociální bydlení ztotožňováno s veřejným nájemním sektorem, jímž se rozumí nájemní bytový fond, který je ve vlastnictví obcí či jiných veřejnoprávních subjektů. - V širším slova smyslu zahrnuje sociální bydlení i nájemní bytový fond, vlastněný neziskovými organizacemi (tj. soukromoprávními subjekty) a různé formy družstevního bydlení. - Konečně široce pojatá definice sociálního bydlení, odvíjející se od způsobu financování, chápe sociální bydlení jako jakékoli bydlení, k jehož výstavbě či provozu bylo v nějaké míře použito veřejných prostředků (patří sem tedy i vlastnické a soukromé nájemní bydlení, využívající za stanovených podmínek podporu z veřejných prostředků).44) V následujícím textu se budeme soustředit především na ty formy sociálního bydlení, které mají podobu neziskového nájemního bydlení, vlastněného a provozovaného veřejnoprávními subjekty či neziskovými organizacemi45); pokud bude zmíněno sociální bydlení v nejširším slova smyslu, charakterizované subvencováním z veřejných prostředků, bude to jen okrajově, na dokreslení problematiky. Výklad a reálná podoba neziskového nájemního bydlení, tj. sociálního bydlení ve výše definovaném slova smyslu, s nímž se můžeme v jednotlivých členských zemích EU setkat, závisí do značné míry na tom: - jak je vymezena role státu ve sféře bydlení, tj. do jaké míry se stát v této oblasti angažuje, - jaké jsou tradice bydlení na daném území, - na jaké sociálně ekonomické úrovni se ten který stát nachází; jaká je životní úroveň obyvatelstva, sociálně ekonomická diferenciace společnosti apod., - v jaké fázi vývoje se nachází oblast bydlení; s jakými hlavními problémy se potýká atd. atd. Různá pojetí neziskového nájemního bydlení se liší především v následujících aspektech (které spolu vzájemně velmi úzce souvisí): - pro jak široké vrstvy obyvatelstva je takto definované sociální bydlení určeno, - jaký je rozsah a význam sociálního nájemního bydlení vzhledem k ostatním typům bydlení na trhu s byty, - kdo je vlastníkem tohoto typu nájemního bydlení, jaká jsou dispoziční práva jeho uživatelů, - jakým způsobem je tento typ bydlení financován, - jaká je podoba neziskového nájemního bydlení z hlediska typu výstavby, jaká je jeho kvalita, - podle jakých kritérií jsou uživatelé této části nájemního sektoru vybíráni apod.
Společným jmenovatelem neziskového nájemního bydlení je, bez ohledu na naznačené odlišnosti, které budou rozebrány v dalším textu, že umožňuje poskytovat solidní, finančně dostupné bydlení. Nižší finanční náročnost, porovnávaná s vlastnickým bydlením a s bydlením v soukromém nájemním sektoru, však nemusí být za určitých okolností naplněna, protože do ceny nabízeného bydlení se, kromě principu neziskovosti, promítají také vlivy jiné, např. nasycenost jednotlivých částí trhu s byty, stáří a kvalita bytového fondu, výše stavebních nákladů apod.46) Pro jak široké vrstvy obyvatelstva je sociální bydlení určeno. Toto je jedna ze základních otázek týkajících se nejen sociálního bydlení, ale celkové bytové politiky, neboť odpověď na ni současně říká, do jaké míry je stát ochoten a schopen napomáhat domácnostem při zajišťování odpovídajícího bydlení. V zemích, kde je prosazován více tržní přístup, je obvykle pomoc v podobě sociálního nájemního bydlení zaměřena jen na úzkou, skutečně nejslabší, vrstvu obyvatelstva. Naopak je-li kladen důraz na sociální aspekt bydlení a zdůrazňována zodpovědnost veřejných subjektů, bývá koncepce sociálního bydlení širší; východiskem je názor, že je třeba pomoci při zajišťování vhodného bydlení co nejširším vrstvám obyvatelstva. Uvedeným přístupům odpovídá typologie sociálního bydlení britského autora M. Harloa, který rozlišuje dva základní modely sociálního bydlení:47) - První je model masového sociálního bydlení, charakterizovaný rozsáhlými programy sociálního nájemního bydlení, které je určeno pro relativně široké vrstvy populace. Tento model je podle autora spojen s obdobími nestabilního společenského vývoje a s vysokou mírou zásahů státu do sféry bydlení. - Druhý model je nazýván reziduální a je charakterizován užšími programy, zaměřenými na domácnosti s nižšími příjmy. Aplikován je v období zvýrazněné role soukromého sektoru ve sféře bydlení a v období snižování rozpočtových výdajů do sféry bydlení.48) Takto uvedená pojetí je třeba chápat jako krajní meze spektra, v němž se přístupy jednotlivých zemí pohybují. Jako příklad užšího pojetí lze uvést sociální nájemní sektor v Belgii; příkladem spíše širšího pojetí může být bydlení poskytované neziskovými bytovými asociacemi v Nizozemí nebo nájemní sektor v některých severských zemích - především ve Švédsku. Bez ohledu na tyto různé přístupy však platí, že pomoc v podobě neziskového nájemního bydlení je vždy zaměřena na znevýhodněné skupiny obyvatelstva (cílené skupiny - target groups), jejichž dočasně nebo trvale ztížená ekonomická situace je spojena s některými fázemi životního nebo rodinného cyklu, se zdravotními problémy apod. Z tohoto pohledu se sociální pomoc (nejen ve sféře bydlení) obvykle týká mladých rodin s malými dětmi, mládeže, občanů v důchodovém věku a lidí se zdravotním postižením. Kromě těchto skupin je pomoc obvykle zaměřena na příslušníky různých minoritních skupin obyvatelstva (např. na imigranty) a pochopitelně na všechny domácnosti s nízkými příjmy. Další otázkou, která s předchozí úzce souvisí, je rozsah a význam sociálního nájemního bydlení na trhu s byty. Tato otázka je spojena s celkovou skladbou trhu s byty, tedy s rozsahem a významem základních forem bydlení, které zde existují (domy a byty ve vlastnictví uživatelů, soukromý nájemní sektor); promítá se v ní však i již zmíněná míra angažovanosti státu ve vztahu k sociálnímu aspektu bydlení. Je zřejmé, že rozsáhlý bytový fond tohoto typu je obvykle spojen se snahou státu podporovat bydlení co nejširších vrstev obyvatelstva, zatímco malý, spíše izolovaný neziskový nájemní sektor je logickým doplňkem
takové bytové politiky, která bývá označována jako reziduální. Od pozice, kterou má neziskový čili sociální nájemní sektor na trhu s byty, se odvíjí také již zmíněná duální nebo unitární podoba celého nájemního sektoru.49) Např. v již zmíněné Belgii je trh s byty tvořen z velké části bytovým fondem ve vlastnictví uživatelů a soukromým nájemním sektorem, zatímco sociální bydlení tvoří na trhu s byty pouhých 7 %. Oproti tomu v Nizozemí tvoří neziskový nájemní sektor, provozovaný bytovými asociacemi a obcemi a chápaný jako sociální bydlení, plných 44 % bytového fondu. Vlastníky a provozovateli sociálního nájemního bydlení jsou nejčastěji subjekty, které si mohou dovolit "podnikat" na trhu s byty neziskově a které tedy svou činnost chápou spíše jako sociální službu než podnikání v nejvlastnějším slova smyslu. Patří sem především obce jakožto veřejnoprávní subjekty, které poskytují nájemní bydlení v rámci své bytové politiky, čímž napomáhají řešit na svém území bytové problémy. Ve vztahu k nim hovoříme o tzv. veřejném nájemním sektoru. Vedle nich hrají velmi významnou roli nejrůznější neziskové, tj. veřejně prospěšné organizace, jejichž cílem je poskytovat kvalitní, finančně dostupné bydlení (s přiměřeným, nejčastěji ekonomickým nájemným) a rovnovážným způsobem hospodařit (často se státní podporou) se svým majetkem. Dále sem patří různé charitativní organizace, spolky apod.50) Zde je však třeba připomenout, že neziskové nájemní bydlení může být poskytováno i ryze podnikatelským subjektem, jehož aktivita je zaměřena na dosahování zisku. Je tomu tak především v případě, kdy soukromý majitel, působící v soukromém nájemním sektoru, využije při výstavbě nebo provozu nájemního domu veřejné prostředky, které ho zavazují provozovat toto bydlení po určitou předem stanovenou dobu jako bydlení sociální, tj. určené pro nižší příjmové skupiny obyvatelstva, s regulovaným nájemným.51) Pojednání o rozsahu dispozičních práv uživatele se může zdát, vzhledem k tomu že jsme výklad vědomě omezili na nájemní formy bydlení, jako nadbytečné. Nicméně i přes to je třeba upozornit, že např. bydlení v bytech některých neziskových organizacích, mající všechny rysy nájemního bydlení, je ve skutečnosti založeno na družstevním vztahu, byť je jeho význam spíše symbolický. Dalším aspektem, který podobu tohoto nájemního bydlení definuje, je způsob, kterým je neziskové nájemní bydlení financováno (ať už ve fázi výstavby či v průběhu užívání). V zásadě lze říci, že existují dva základní způsoby financování výstavby (včetně oprav a modernizací) neziskového nájemního bydlení. V prvním, velmi častém, případě jsou prostředky získány na kapitálovém trhu a stát (příp. jiný veřejnoprávní subjekt) přispívá ke snížení investičních nákladů pouze prostřednictvím nejrůznějších subvencí (např. subvencování úrokových sazeb, poskytování jednorázových grantů apod.). Ve druhém případě, s nímž se však v současnosti v evropských zemích prakticky nesetkáme, pocházejí investiční prostředky převážně z rozpočtových zdrojů a mají formu nevratné dotace, zvýhodněné půjčky apod. Mezi těmito variantami existuje větší počet dalších možností, důležité však je, že se vždy jedná o tzv. smíšené financování, jehož podstata spočívá v různém poměru mezi financemi z veřejných prostředků a z kapitálového trhu. Obvyklý je např. postup, kdy vládní fond pro bydlení získává co nejvýhodněji peníze na kapitálovém trhu a obratem poskytuje výhodné půjčky těm, kdo realizují sociální bytovou výstavbu; půjčky jsou většinou určitým způsobem subvencované. Každá země má obvykle k dispozici více forem
finanční podpory sociálního bydlení, z nichž každá je určena pro specifické účely, např. na výstavbu bytů pro invalidní občany, bydlení na venkově apod. Financování provozu neziskového nájemního bydlení (tj. správy, průběžné údržby a menších oprav) se v současnosti nejčastěji provádí z prostředků, které jsou vybrány od uživatelů na nájemném, což mj. znamená, že nájemné musí být natolik vysoké, aby veškeré náklady krylo.52) V sociálním nájemním bydlení je proto uplatňováno, v převažující míře, tzv. ekonomické neboli nákladové nájemné, které umožňuje hradit celý provoz včetně údržby, ale neposkytuje majiteli žádný, nebo jen minimální zisk. Pouze velmi omezeně je v tomto typu nájemního bydlení uplatňováno tzv. sociální nájemné, které se pohybuje pod úrovní celkových nákladů a může byt stanoveno individuálně, podle příjmové situace každé konkrétní domácnosti. Ke stanovení takovéhoto typu nájemného je ovšem nezbytné znát maximální možnou míru zátěže konkrétní domácnosti prostřednictvím výdajů na bydlení. Dalším charakteristickým rysem neziskového nájemního bydlení je typ výstavby a standard bydlení. Z toho, co již bylo řečeno, je zřejmé, že sociální bytovou výstavbu tvoří především bytové domy. V některých případech se však jedná také o rodinné domy (tradiční, či různé soustředěné formy rodinné výstavby). Standard neziskového nájemního bydlení (tj. kvalita) i pravidla, jimiž se sociální bytová výstavba řídí, se často liší od ostatního bytového fondu. (Stupeň odlišnosti závisí samozřejmě na již uvedených faktorech, včetně způsobu financování a celkového pojetí sociálního bydlení.). Jedná se především o omezení maximální velikosti bytů a o udržení nákladů na výstavbu pod určitým limitem s tím, že nadstandardní řešení nejsou přípustná. Je tomu tak proto, že sociální bydlení je téměř vždy podporováno z veřejných prostředků, u nichž je žádoucí, aby byly vynaloženy efektivně, k účelu, ke kterému byly určeny. (To znamená mimo jiné, že by tyto prostředky neměly být užívány k výstavbě bydlení nadstandardního, které je určené pro střední a vyšší sociální vrstvy a lze je financovat ze soukromých prostředků.) Druhým důvodem je snaha zachovat princip, podle něhož by si každý měl vyhledat bydlení odpovídající nejen jeho potřebám, ale také finančním možnostem. V důsledku těchto omezení bývá nová sociální bytová výstavba obvykle o něco "skromnější" než výstavba ostatní. Skutečnost však bývá odlišná, porovnáváme-li celý bytový fond, nejen novou výstavbu; např. neziskové organizace, provozující sociální nájemní byty, poskytují mnohdy kvalitnější bydlení než např. soukromý nájemní sektor, protože disponují novějším bytovým fondem, nebo proto, že uplatňované ekonomické nástroje pro ně utváří výhodnější podmínky. Smyslem definování kvality sociálního bydlení je ovšem nejen obrana proti nadstandardním řešením, ale i obrana proti řešením substandardním, k nimž by požadavek minimálních investičních nákladů mohl vést; jde tedy o to, aby z důvodů ušetření finančních prostředků nebylo handicapovaným domácnostem poskytováno nekvalitní, nedůstojné bydlení nevykazující dostatečnou architektonickou a uživatelskou kvalitu. Posledním aspektem, od něhož se odvíjí konkrétní podoba neziskového nájemního bydlení, je způsob výběru uživatelů tohoto typu bydlení. Tato otázka je řešena mimo jiné v závislosti na tom, jak široká koncepce sociálního bydlení je v dané zemi uplatňována. Rozumí-li se pod pojmem sociální bydlení standardní bydlení pro nejširší vrstvy obyvatelstva, a tvoří-li toto bydlení značnou část bytového fondu, nebývá obvykle říjmové ani žádné jiné kritérium užíváno, takže v tzv. sociálním nájemním sektoru může bydlet kdokoli. Tak je tomu např. ve Švédsku nebo v Norsku.
Zcela opačná situace nastává tehdy, je-li aplikováno úzké pojetí sociálního bydlení, tedy takové, kdy rozsahem velmi malý sociální bytový fond je určen skutečně jen nejnižším příjmovým skupinám obyvatelstva. V takovém případě bývá zcela jednoznačně stanovena příjmová hranice, jejíž překročení neumožňuje domácnostem získat byt v rámci neziskového nájemního sektoru. Příjem domácnosti však nemusí být prověřován jen při uzavírání nájemní smlouvy, ale také průběžně. Tak tomu je např. v jednom regionů Belgie, kde je příjem domácnosti neustále sledován, a dojde-li k jeho zvýšení nad stanovený limit, musí domácnost sociální sektor neprodleně opustit. Smyslem těchto opatření je zajistit co nejefektivnější využití tohoto typu bydlení ke stanoveným účelům. Kromě příjmu, který je samozřejmě hlavním kritériem, mohou být využita kritéria další: skladba domácnosti, fáze životního cyklu, zdravotní situace uchazeče apod.; v tomto smyslu jsou v mnoha zemích upřednostňovány rodiny s malými dětmi, lidé v důchodovém věku, zdravotně postižení lidé apod. Mezi těmito krajními možnostmi, spojenými s velmi úzkým a naopak velmi širokým pojetím sociálního bydlení, se nachází různá variantní řešení. Např. ve Francii, kde je koncepce sociálního bydlení poměrně široká, je příjmový limit uplatňován pouze při uzavírání nájemní smlouvy, což znamená, že domácnosti tu mohou zůstat i v případě, že se jejich příjem zvýší. V SRN, kde je také uplatňováno širší pojetí sociálního bydlení, je příjem domácnosti bydlící v sociálním bytě sledován trvale; překročení stanoveného limitu však není řešeno nuceným opuštěním sociálního sektoru, ale zvýšením nájemného prostřednictvím příplatků, které jsou úměrné aktuálnímu příjmu domácnosti. Každý z uvedených způsobů řešení je spojen s určitými problémy. Příliš široké pojetí, nijak neomezující možnost užívání sociálního bydlení, je málo efektivní, protože jeho prostřednictvím jsou podporovány domácnosti, které pomoc ve skutečnosti vůbec nepotřebují. Tuto variantu lze navíc úspěšně uplatnit jen v podmínkách nasycené poptávky, kdy nehrozí, že skutečně potřebné domácnosti budou z trhu s byty vytlačeny (v důsledku vysokých cen bydlení plynoucích z nedostatečné nabídky bytů). Neefektivnost finančních prostředků vložených do sociálního bydlení je patrná také v případě, kdy je příjmový limit uplatňován jen při uzavírání nájemní smlouvy; postupně vzniká situace, kdy sociální sektor je z velké části obsazen domácnostmi, kterým vzrostly příjmy, ale které nejsou nuceny jej opustit; výsledkem je nedostatek bytů pro nejslabší příjmové skupiny obyvatelstva, které jsou v této situaci odkázány na soukromý nájemní sektor, případně jiné dražší způsoby bydlení. Úzké pojetí sociálního bydlení má také své negativní stránky. Důsledné a průběžné uplatňování výběrového principu vede totiž k tomu, že v sociálním nájemním sektoru dochází ke koncentraci nejchudších vrstev obyvatelstva. V důsledku takovéto segregace vznikají často ghetta, jejichž existence je často provázena procesem celkového (jak společenského, tak stavebního či ekonomického) úpadku. Efektivní, cílené využití podpory sociálně slabých domácností bývá v takovýchto případech silně znehodnoceno vážnými problémy sociálního rázu. Kromě toho je třeba podotknout, že všechny systémy založené na průběžném sledování příjmů domácností jsou dosti náročné na administrativu a informační systém. Zahraniční praxe tedy ukazuje, že jednostranný pohled na sociální bydlení, soustředěný pouze na samotnou výstavbu sociálních bytů, vede v mnoha případech k problémům, jejichž odstranění je velmi nákladné.53) Uvědomění si těchto problémů je jedním z významných momentů, které stály u zrodu příspěvků na bydlení, tj. adresných sociálních dávek, které zvyšují příjmovou úroveň sociálně potřebných domácností a umožňují jim tak zajistit si odpovídající bydlení.
Popis neziskového nájemního bydlení, tak jak je výše uveden, odráží především současný stav sociálního nájemního sektoru v zemích EU. Tento neziskový nájemní sektor však za sebou má, stejně jako ostatní formy bydlení, dlouhou historii, v průběhu níž doznal mnoha změn. Historie sociálního nájemního bydlení však je, v porovnání se soukromým nájemním sektorem, o něco kratší.54) Počátky rozvoje sociálního bydlení (v tomto případě v nejširším slova smyslu), resp. jeho zárodečných forem, jsou spojeny ve většině zemí se začátkem 20. století, tj. s obdobím, kdy vlády začaly intervenovat na trhu s byty, se záměrem zlepšit bytové poměry nejen sociálně slabších vrstev obyvatelstva, ale např. i státních úředníků. U kořenů sociálního bydlení však stála nejen státní správa, ale také různé svépomocné organizace, družstva, spolky apod., které svým zaměřením také formovaly podobu jednotlivých druhů sociálního bydlení (družstevní bydlení, státem dotované nájemní byty). V některých zemích se již v této době prosadily nám známé obecně prospěšné, tj. neziskové organizace (především v Nizozemí); role obcí jako investorů a vlastníků bytového fondu však byla v této době zanedbatelná. Další rozvoj sociálního bydlení byl v mnoha zemích spojen především s koncem I. světové války a byl reakcí na bytovou nouzi, s níž se v té době mnoho evropských zemí potýkalo. Jeho rozvoj však byl zbrzděn, bez ohledu na původní předpoklady, hospodářskou krizí na přelomu 20. a 30. let. Sociální bydlení bylo v celém tomto období (na rozdíl od pojetí, které se prosadilo ve 2. polovině našeho století) v mnoha evropských zemích chápáno jako dočasný nástroj, který pomůže zlepšit bytové poměry určitých vrstev obyvatelstva (nejen "modrých", ale často i "bílých límečků"), přispěje k sociální stabilitě společnosti a tím v konečné fázi umožní co nejrychlejší návrat k původnímu tržnímu bytovému systému, který v těchto zemích fungoval do I. světové války. Po roce 1945 začal prakticky ve všech evropských zemích skutečně masový rozvoj sociálního nájemního bydlení, jehož podoba a funkce byla (a dosud je), ve srovnání s předchozím obdobím, dosti odlišná. Sociální nájemní bydlení se nestalo pouze krátkodobým nástrojem zaměřeným na odstranění bytové nouze, ale nejvlastnějším výrazem státu, který byl rozhodnut, na základě předchozích zkušeností i aktuální neutěšené situace na trhu s byty, intervenovat podstatným způsobem ve sféře bydlení. Masivní subvencovaná bytová výstavba, produkující od konce čtyřicátých let to, čemu dnes říkáme sociální bydlení, byla chápána, především v padesátých v šedesátých letech, nejen jako nástroj odstraňující bytovou nouzi, ale také jako nástroj celkové hospodářské obnovy, podporující mj. urbanizaci a industrializaci. Ke zvolnění výstavby sociálních nájemních bytů začalo v mnoha evropských zemích docházet ke konci šedesátých let, v souvislosti s růstem životní úrovně obyvatelstva a s tím souvisejícím rozvojem vlastnického bydlení. Snižující se zájem o neziskový nájemní sektor vedl, spolu s odstraněním bytové nouze, na přelomu šedesátých a sedmdesátých let k určitým změnám v již existujícím sociálním bytovém fondu; tyto změny se začaly projevovat (v některých případech - nikoli v masovém měřítku) uvolňováním sociálních nájemních bytů, jejich chátráním apod., což následně vedlo ke změně sociální struktury uživatelů tohoto bytového fondu, který začaly opouštět lépe situované domácnosti. Tento vývoj, naznačující problémy spojené s poválečnou sociální výstavbou, se výrazně prohloubil ve druhé polovině 70. let, v souvislosti s ekonomickou krizí a snahami vlád čelit nepříznivé hospodářské situaci. Období od poloviny 70. let do současnosti je, až na výjimky (představované neziskovým nájemním sektorem Nizozemí a některých dalších zemí), obdobím úpadku a těžkostí sociálního bydlení. Problémy neziskového nájemního sektoru jsou
zapříčiněny především restriktivní hospodářskou politikou vlád (boj proti inflaci, snaha o snížení rozpočtových deficitů), zasahující dříve silně subvencované formy bydlení, bytovou politikou posilující jiné formy bydlení a konečně samotným charakterem sociálního nájemního bydlení, které není ve své původní podobě uzpůsobeno fungování v tvrdším tržním prostředí. Vlivem výše uvedených procesů dochází v mnoha případech k akceleraci negativních jevů, které se začaly projevovat na přelomu šedesátých a sedmdesátých let, tj. k prohloubení prostorové segregace (koncentrace nejnižších sociálních vrstev v určité části bytového fondu), vedoucí k dalšímu zhoršení "pověsti" sociálního bytového fondu. Snahy o odstranění uvedených negativních jevů a přizpůsobení sociálního nájemního bydlení tržnímu prostředí, zvláště v oblasti financování, jsou přibližně od přelomu osmdesátých a devadesátých let prosazovány v mnoha členských zemích EU (tento proces je velmi výrazný především ve Velké Británii a Nizozemí). Děje se tak prostřednictvím nájemní politiky (nákladové nájemné v kombinaci s adresnými příspěvky na bydlení), privatizací části sociálních bytů, revitalizací celých městských čtvrtí a především vytvořením takových podmínek, které nutí vlastníky a provozovatele sociálních nájemních bytů pracovat efektivněji, s vlastními finančními prostředky a s minimální pomocí státu. Dlouhodobě nepříznivá situace v oblasti sociálního bydlení však neznamená, že by vlády členských zemí EU pustily ze zřetele tzv. sociální aspekt bydlení, tj. pomoc domácnostem, které by, především v důsledku své příjmové situace, měly problémy s nalezením vhodného bydlení na volném trhu s byty. V evropském kontextu je totiž uznáván názor, že bydlení patří k základním životním potřebám lidí a že ze spotřeby bydlení nelze nikoho vyloučit, takže v této oblasti musí platit taková pravidla, která umožňují každému člověku získat přiměřené bydlení.55) Z uvedeného vyplývá, že je nezbytné, aby společnost nějakým způsobem napomáhala lidem, kteří nejsou schopni si sami zajistit odpovídající bydlení. Tato pomoc, či lépe řečeno podpora ze strany státu, je nezbytnou součástí bytové politiky každé země. Stupeň intervence ze strany státu však musí být vždy takový, aby byla zajištěna na jedné straně nezbytná míra sociální spravedlnosti a na straně druhé nebylo porušeno (prostřednictvím přerozdělovacích procesů) efektivní fungování celé sféry bydlení, založené na působení tržních vztahů. Míra a stupeň intervence do sféry bydlení se neustále mění v závislosti na dané sociálně ekonomické úrovni společnosti a na situaci, v níž se oblast bydlení nachází. Výrazem této skutečnosti jsou, v kontextu problematického vývoje sociálního bydlení, příspěvky na bydlení, kterými se většina evropských zemí snaží pomáhat těm domácnostem, které pomoc opravdu potřebují. Tento typ adresných dávek, který začal být ve značné míře využíván přibližně v sedmdesátých letech, je ve své podstatě individuální subvencí, zaměřenou do oblasti poptávky, tj. na uživatele. Výhodou této dávky je, že je poskytována domácnostem, které potřebují pomoc, aniž by byly nuceny bydlet ve vymezené části bytového fondu, čímž se oslabuje prostorová segregace, provázející "klasický" sociální nájemní sektor.56) II. Ac Neziskové organizace působící v oblasti bydlení Neziskové organizace, působící na trhu s byty v některých členských státech EU (především v Nizozemí, Francii, Německu, Dánsku či Rakousku), jsou natolik specifickými subjekty, působícími v oblasti sociálního bydlení, že stojí za to věnovat jim v rámci této publikace zvláštní pozornost.
Neziskové bytové organizace, mající často formu družstva, společnosti s ručením omezeným apod., jsou zvláštní již svou právní úpravou, svým postavením. Neziskové bytové organizace totiž jsou, z hlediska svého právního statutu, soukromými organizacemi (soukromoprávními subjekty), avšak svým působením patří do tzv. veřejného sektoru, neboť ze zákona slouží veřejnému zájmu. Toto dvojjaké postavení, kvůli němuž jsou neziskové bytové organizace řazeny do tzv. smíšeného neboli třetího sektoru, vytváří, alespoň teoreticky, předpoklad pro to, aby neziskové bytové organizace při naplňování veřejného zájmu fungovaly dostatečně efektivně. Efektivita jejich působení je přitom poměřována s efektivitou organizací veřejného sektoru, konkrétně obcí, které v oblasti sociálního bydlení často figurují jako vlastníci nájemních bytů. Naděje (resp. teoretický předpoklad), že neziskové bytové organizace budou pracovat lépe než obce, se odvíjí od následující skutečnosti: Neziskové bytové organizace jsou ve své podstatě soukromé podnikatelské subjekty, které jsou tímto svým statutem nuceny podávat co největší výkon, neboť na tom závisí jejich další existence. Oproti tomu obce jakožto veřejnoprávní subjekty se ve své činnosti (nejen ve sféře bydlení) potýkají s problémy, které jsou ve veřejné ekonomice souhrnně označovány jako "selhání státu" (resp., v širším slova smyslu, "selhání veřejného sektoru").57) Toto selhání se odvíjí od prolínání ekonomických, politických a v případě bydlení i sociálních cílů58) a projevuje se především v neefektivním hospodaření s rozpočtovými prostředky, či v těžkopádném a nepružném řešení problémů. Tyto teoretické předpoklady, které se ovšem v praxi většinou potvrzují, však byly formulovány až v posledních desetiletích, dlouho po vzniku prvních neziskových bytových organizací ve Velké Británii, Nizozemí, Rakousku a dalších zemích. Vznik neziskových bytových organizací, jejichž kořeny se nachází nejčastěji na počátku 20. století, tudíž nebyl uskutečněním existujících teoretických konceptů, ale zcela praktickou reakcí na neutěšené bytové podmínky určitých (sociálně slabších) vrstev obyvatelstva. U zrodu neziskových bytových organizací stály nejčastěji různé svépomocné spolky, bohatí občané, ochotní vložit své úsilí a finance do bydlení chudších lidí, stavební firmy a samozřejmě lidé, kteří sami usilovali o zlepšení své bytové situace. Úsilí těchto subjektů bylo prakticky ve všech zemích zachyceno vládami, které rozvoj neziskových bytových organizací podpořily jak legislativně (zákony, v nichž byly formulovány zásady obecné prospěšnosti či neziskovosti, podle nichž musely tyto organizace závazně fungovat), tak finančně (zavádění daňových úlev, poskytování grantů, zvýhodněných půjček, záruk za úvěry apod.). Neziskové bytové organizace, ostatně jako jiné subjekty na trhu s byty, prošly delším vývojem, který pro ně v určitých fázích znamenal stagnaci a v určitých fázích rozkvět. Současný stav, kdy na trzích s byty v mnoha členských zemích EU figuruje poměrně silný neziskový nájemní sektor, vlastněný a provozovaný těmito subjekty, který představuje skutečnou alternativu k ostatním formám bydlení na trhu s byty, je právě výsledkem zmíněného dlouhého vývoje; tento vývoj, trvající dlouhá desetiletí, je sám o sobě základem výhod, které jsou s působením neziskových bytových organizací spojeny.59) Neziskové organizace, působící v jednotlivých členských zemích EU, se samozřejmě v mnoha ohledech liší, avšak i přes jejich vzájemné odlišnosti lze vymezit určité znaky, které je, jako celek, charakterizují:
- Neziskové organizace, působící ve sféře bydlení, jsou samostatné soukromé právnické osoby, které mohou mít, v souladu s konkrétní právní úpravou, podobu družstev či jiných typů obchodních společností. - Jejich členy obvykle mohou být jak právnické osoby, mající zájem napomáhat zlepšování bytové situace v určité lokalitě (např. charitativní organizace), tak občané; ti se stávají členy těchto organizací buď proto, že se chtějí angažovat ve veřejně prospěšné činnosti, nebo proto, že potřebují řešit vlastní bytový problém. - Hlavní činností těchto organizací je výstavba, správa a poskytování cenově dostupného nájemního bydlení se slušným standardem. Cenové dostupnosti je dosahováno především tím, že neziskové organizace v této oblasti neusilují o zisk, nýbrž pracují na ekonomickém (nákladovém) principu. Zvýšení finanční dostupnosti pro domácnosti může být dále dosahováno vhodným fiskálním přístupem k tomuto sektoru a v některých případech (u malých organizací) i využitím svépomocných principů v oblasti správy a údržby bytového fondu. - Kromě této aktivity se neziskové organizace obvykle věnují výstavbě rodinných domků či bytů do vlastnictví (tj. bytová výstavba za účelem prodeje) a správě bytového fondu, který je vlastněn např. obcí, soukromými fyzickými osobami apod. Právě tyto, de facto vedlejší aktivity, jsou pro neziskové organizace trvalým zdrojem příjmů, z něhož, mj., financují svou hlavní činnost v oblasti nájemního bydlení. - Skutečnost, že neziskové organizace dosahují ve zmíněných "vedlejších aktivitách" zisku, není nijak v rozporu s principem neziskovosti, který je pro ně klíčový. Princip neziskovosti, jemuž jsou, v té či oné podobě, podřízeny, totiž znamená, že: a) v hlavní činnosti, tj. v poskytování nájemního bydlení, nejsou organizace zaměřeny na zisk, čímž je zajištěna finanční dostupnost tohoto bydlení (při stanovení cen tohoto bydlení se vychází většinou z principu krytí nákladů), b) v ostatních činnostech organizace normálně dosahují zisku, ale tento si členové organizace nesmí rozdělit (ani v případě zániku celé neziskové bytové společnosti), nýbrž jej musí reinvestovat zpět do své hlavní činnosti, tj. do poskytování dostupného bydlení. Z uvedeného je zřejmé, že název neziskové organizace je ve skutečnosti poněkud zavádějící; v neziskových organizacích k vytváření zisku běžně dochází, avšak podstatné je, že tento zisk nesmí být využit ku prospěchu majitelů či členů organizace, ale, prostřednictvím principu reinvestování , výhradně k posílení či rozšíření činnosti, která slouží veřejnému zájmu. Uplatnění principu reinvestování neziskovým organizacím umožňuje, aby posilovaly a rozmnožovaly své soukromé finanční a kapitálové zdroje, stávaly se méně závislými na rozpočtových prostředcích, a ve své činnosti expandovaly. - Skutečnost, že neziskové organizace působící ve sféře bydlení jsou schopny vyvářet vlastní zdroje k financování činnosti, však neznamená, že by pracovaly zcela bez podpory státu, tj. bez podpory veřejných finančních prostředků. Financování neziskových organizací je vždy smíšené, tzn. že se na něm podílí v určité míře jak soukromé, tak veřejné finance, přičemž poměr těchto dvou složek se odvíjí především od toho, jak rozvinuté (tj. kapitálově silné) neziskové organizace jsou; obvyklé je, že na počátku, v době startování systému, je státní podpora silná a postupně se oslabuje.
- Soukromé finanční zdroje, které neziskové organizace využívají, jsou tvořeny vlastními, postupně naakumulovanými prostředky, které bývají doplněny různými dary a příspěvky od soukromých právnických i fyzických osob. Hlavním finančním zdrojem jsou ovšem nejrůznějšími úvěry, které organizace získávají od bank, institucionálních investorů, spořitelen. Možnost získání větších úvěrů se přímo odvíjí od ekonomické síly neziskových organizací, tj. od toho, jak důvěryhodné jsou tyto organizace v roli klientů finančních institucí; žádoucí posílení kredibility se uskutečňuje např. prostřednictvím sdružování jednotlivých organizací do celků, které jsou natolik silné, že mohou získat výhodné úvěry i v zahraničí.60) Finanční prostředky domácností, které se obydlení v bytovém fondu neziskových organizacích uchází nebo v něm bydlí, se většinou podílí jen na úhradě oprávněných nákladů na bydlení a do oblasti bytové výstavby přímo nevstupují; pokud ano, ztrácí toto bydlení nájemní charakter a stává se spíše vlastnickou (spoluvlastnickou) formou bydlení (v takovém případě je obvyklý pozdější odkup bytu do vlastnictví bývalého nájemníka). - Veřejné, tj. rozpočtové prostředky, mají obvykle podobu různých grantů, zaručených a zvýhodněných půjček; často jsou využívány také daňové úlevy, které snižují celkové náklady neziskových organizací a tím zvyšují finanční dostupnost bydlení. Objem rozpočtových prostředků, které neziskové organizace mohou využít, je však velmi různý. Obvykle platí již uvedená zásada, že neziskové organizace jsou velmi silně dotovány tehdy, když se celý neziskový systém (nikoli jedna organizace) "rozbíhá"; pomoc státu se postupně oslabuje, souběžně s tím, jak se neziskovým organizacím daří akumulovat vlastní zdroje; cílem je téměř úplná samofinancovatelnost celého sektoru.61) - Podpora z rozpočtových prostředků, které se ve větší či menši míře neziskovým organizacím dostává, je striktně vázána na dodržování principu neziskovosti a veřejné prospěšnosti, tzn. na službu veřejnému zájmu. Dodržování uvedených principů (které mohou ovšem být formulovány mnoha různými způsoby) je přísně sledováno, a to buď příslušnou státní institucí, nebo (častěji) organizací, která sdružuje a zastřešuje62) všechny neziskové organizace, které ve sféře bydlení působí. - Ve většině zemí tedy existuje, jak již bylo uvedeno, organizace, která neziskové subjekty působící ve sféře bydlení sdružuje a zastřešuje. Její obvyklou náplní je kontrola neziskových organizací (dodržování principů neziskovosti, kontrola hospodaření, účetnictví), poradenství, pomoc v případě finančních problémů a rozdělování prostředků, které neziskovým bytovým organizacím poskytuje stát (poskytnutí jakýchkoli subvencí bývá vázáno na členství v této zastřešující organizaci). - Obyvateli bytů, které vlastní a pronajímají neziskové organizace, jsou obvykle domácnosti se středními a nižšími příjmy; jejich konkrétní skladba v každé zemí však závisí na tom, jak je tento sektor rozsáhlý, a jaká je další nabídka na trhu s byty. Výběr domácností, které mohou v tomto sektoru bydlet, nebývá nijak omezen. Při obsazování bytů však neziskové bytové organizace obvykle spolupracují s obcemi, takže dochází ke zohlednění bytových potřeb sociálně potřebných rodin (mladá manželství, neúplné rodiny apod.). - Užívání těchto bytů většinou má, jak již bylo řečeno, nájemní charakter, avšak bývá často vázáno na členství uživatele v dané organizaci. Členský vklad však bývá pouze symbolický; těžiště členství spočívá spíše v účasti na správě bytového fondu. V této souvislosti je ovšem potřeba dodat, že vedle bydlení nájemního existuje ve většině zní v rámci neziskového
sektoru i bydlení, které bychom mohli označit jako družstevní; charakterizuje jej faktická spoluúčast člena a uživatele bytu na financování výstavby a majetku, doplněná širším (spíše spoluvlastnickým) dispozičním právem. - Nájemné v bytech, které neziskové organizace staví a obhospodařují, je obvykle nákladové, tzn. že v něm jsou započítány nejen náklady na správu, údržbu a opravy, ale např. i splátky úvěrů, z nichž byla výstavba financována; zisk však kalkulován není. Využití nákladového principu však může znamenat, zvláště jedná-li se o novější moderní výstavbu, že bydlení v těchto domech je dražší než bydlení např. ve starší zástavbě, patřící soukromým pronajímatelům. V současnosti není nájemné v bytech neziskových organizací nikde tak nízké, aby znamenalo ztrátu pro vlastníka. Finanční dostupnost tohoto bydlení pro domácnosti je ovšem ve všech zemích zvyšována pomocí adresných dávek, tj. příspěvků na bydlení nebo na nájemné. Závěrem k tomu, co bylo o neziskových bytových organizacích, působících v oblasti bydlení, uvedeno, je třeba zdůraznit následující: - Dnešní na první pohled úspěšné neziskové organizace, které působí v jednotlivých členských zemích EU, jsou výsledkem vývoje, který trval několik desetiletí, a který se neobešel, zvláště zpočátku, bez silné pomoci státu. - Současné postavení neziskových bytových organizací na trhu s byty jednotlivých zemí není výsledkem jakési automatické životaschopnosti tohoto sektoru, ale také výsledkem konkrétní bytové politiky státu, která neziskový sektor rozvíjela.63) - Neziskové organizace jsou zaměřeny na poskytování finančně dostupného bydlení; tohoto cíle však není dosahováno tím, že by neziskové organizace a jejich bytový fond byly výjimečně silně chráněny a podporovány státem, ale spíše tím, že jsou (při dodržení principu neziskovosti, který finanční dostupnost zvyšuje) vystaveny konkurenčnímu tlaku jiných forem bydlení, což je nutí pracovat maximálně efektivně. Jejich pozice na trhu s byty64) navíc rozšiřuje celkovou nabídku a tím pomáhá tlačit ceny bydlení dolů. Jinými slovy řečeno to znamená, že nájemní bydlení poskytované neziskovými organizacemi nevytváření duální nájemní sektor, ale funguje v jednotě a konkurenci s jinými typy nájemního bydlení na trhu s byty. II.B Vlastnické bydlení v členských zemích EU Vlastnické bydlení (home ownership) je tradiční, nejpůvodnější formou bydlení, s níž se na trhu s byty můžeme setkat. Podstatou této formy bydlení je totožnost vlastnického a uživatelského vztahu, tj. situace, kdy vlastník příslušné nemovitosti (rodinného domku, bytu) je současně jejím uživatelem. O vlastnickém bydlení se říká, že je, ve srovnání s bydlením nájemním, v průměru dražší (vyšší finanční náročnost se odvíjí od pořizovacích nákladů, které musí každý majitel plně uhradit), ale současně bezpečnější, jistější (uživatel a vlastník v jedné osobě je "svým vlastním pánem", s nemovitostí může nakládat podle svých potřeb, nemůže být vystěhován...). V této souvislosti je ovšem třeba vědět, že obě charakteristiky, byť všeobecně přijímané, za určitých okolností neplatí: - Např. dostupnost vlastnického bydlení se výrazně zvyšuje, když je výchozí příznivá relace mezi příjmy domácností a cenami nemovitostí doplněna dobře rozvinutým systémem hypotečního úvěrování včetně nějakého druhu státní podpory; je-li v této situaci navíc slabý
nájemní sektor, stává se vlastnické bydlení pro většinu domácností nejdostupnějším bydlením na trhu s byty. - Naopak zmíněná jistota, spojená s vlastnickým bydlením, může nabýt zcela odlišných rysů za situace, kdy dluhy jsou příliš tíživé, nebo kdy potřeba změnit místo bydliště je blokována neprodejností domu, způsobenou všeobecným poklesem cen nemovitostí. Vlastnické bydlení může mít, z hlediska architektonického či stavebního, mnoho podob. Nejčastěji se jedná o samostatné rodinné domky, situované v menších sídlech (na vesnici se často jedná o vesnické usedlosti, farmy apod.) či na okraji měst, obklopené zahrádkami; kromě této tradiční podoby se však setkáváme s nejrůznějšími typy řadových domků, s terasovou zástavbou apod. Tato ustálená představa o podobě vlastnického bydlení však neodpovídá ve všech případech skutečnosti: Některé "typické" rodinné domky jsou ve skutečnosti užívány nájemním způsobem, a některé "typické" bytové domy jsou naopak obývány plnohodnotnými vlastníky, přičemž vlastnický vztah je realizován nejčastěji formou kondominia (reálné vlastnictví bytové jednotky a ideální spoluvlastnictví společných částí domu), nebo na družstevním principu (blíže nespecifikovaný podíl člena družstva na majetku)65); v těchto případech se často hovoří o tzv. spoluvlastnických formách bydlení. Konkrétní právní úprava spoluvlastnické formy bydlení je v jednotlivých členských zemích EU velmi různorodá, avšak do vlastnického sektoru bývá řazeno takové bydlení v bytovém domě, kdy uživatel může plně disponovat s bytovou jednotkou, kterou užívá (včetně možnosti jejího prodeje, pronájmu, zastavení ve prospěch finanční instituce apod.)66), s tím, že jeho dispoziční právo vlastníka je omezeno pouze tak, aby nedošlo k poškození práv ostatních vlastníků; respekt k těmto právům, včetně zajištění věcí společného zájmu, je zabezpečen prostřednictvím nějaké formy kolektivního rozhodování, na níž se všichni vlastníci podílí. Spoluvlastnické bydlení, situované v bytových domech, je "vývojově mladší" než "klasické" vlastnické bydlení vázané na rodinný dům; je spojeno hlavně s městským prostředím a jeho rozsah je ve všech členských zemích EU menší, než rozsah tradičního vlastnického bydlení. Funkce spoluvlastnického bydlení se v jednotlivých zemích liší, v závislosti na jeho ceně a kvalitě, dostupnosti jiných forem bydlení, ale i původu, resp. způsobu vzniku.67) V některých případech se může jednat o velmi drahé bydlení obývané lidmi, kteří preferují bydlení "ve svém" a současně dávají přednost městskému způsobu života, v jiném případě může být toto spoluvlastnické bydlení jakýmsi "předstupněm" k vysněnému rodinnému domku, nebo se dokonce může jednat o relativně levné a nepříliš kvalitní obydlí, které majitel získal v procesu privatizace nájemních, nejčastěji sociálních, bytů. Jak je z uvedeného patrné, vlastnické bydlení může mít mnoho různých podob, které často existují vedle sebe a ve větší či menší míře si vzájemně konkurují. V některých zemích je ovšem tato celistvost narušena, a to tím, že je od sebe poměrně striktně oddělen trh s novými a trh se staršími nemovitostmi. V prvním případě hovoříme o tzv. jednotném vlastnickém sektoru, ve druhém případě se jedná o vlastnický sektor segmentovaný.68) Jednotný trh s vlastnickým bydlením je tedy takový, kde se nabídka starších nemovitostí prolíná s nabídkou z nové výstavby; jeho charakteristickým rysem je vysoká mobilita domácností, které se pohybují po "bytovém žebříčku" (housing ladder) pokud možno směrem nahoru, s cílem obstarat si co nejlepší bydlení, pocházející z nové výstavby. Jednotný vlastnický sektor je méně stabilní než sektor segmentovaný, neboť výše zmíněný pohyb domácností, založený na předpokladu kapitálového zisku v momentě prodeje starší
nemovitosti, může být kdykoli zablokován poklesem cen nemovitostí; v takovém případě je pohyb vzhůru zastaven, neboť prvonabyvatelé nemají k dispozici starší a levnější nemovitosti, které by si mohli pořídit. Příkladem země s jednotným trhem vlastnického bydlení je Velká Británie. Oproti tomu segmentovaný trh s vlastnickým bydlením je takový, kde je nabídka nově stavěných domů a bytů zaměřena především na prvonabyvatele a mobilita domácností v rámci trhu s byty je poměrně nízká. Příkladem země se segmentovaným trhem vlastnického bydlení je Německo či Belgie. Odhlédneme-li v dalším textu od jednotlivých typů vlastnického bydlení, můžeme konstatovat, že podíl vlastnického bydlení na trhu s byty v jednotlivých členských zemích EU se dosti liší69); přitom průměrné zastoupení vlastnického bydlení na trhu s byty v zemích EU je 56 %70). Z přehledu je patrné, že vlastnický sektor je velmi silně zastoupen především v Irsku, Španělsku, Finku, Řecku (nad 70 %) a dále v Itálii, Velké Británii, Portugalsku a Norsku (kolem 60 %). Naopak mezi země se slabým podílem vlastnického bydlení patří Nizozemí, Německo či Švédsko. Pořadí zemí podle rozsahu vlastnického bydlení ale rozhodně není statické; podíváme-li se na dále uvedený graf, vidíme, že zastoupení vlastnického bydlení na trhu s byty ve vybraných zemích se mění a že, v letech 1950 - 1990, rozdíly mezi některými zeměmi narůstají. Graf: Podíl vlastnického bydlení na trhu s byty v sedmi evropských zemích71) v období 1950 - 1990.
Zdroj: Boelhouwer, Heijden: 1993 (paper). V souvislosti s výše popsaným vývojem se nabízí dvě otázky: - Na čem závisí rozsah vlastnického bydlení na trhu s byty? - Proč došlo v mnoha členských zemích EU v průběhu posledních přibližně pěti dekád k nárůstu vlastnického bydlení? Velmi často se má za to, že rozsah vlastnického bydlení v konkrétní zemi je funkcí celkového ekonomického rozvoje (čím vyšší stupeň ekonomického rozvoje, tím více vlastnického bydlení) a určitého směru vládní politiky, která zpřístupňuje tuto formu bydlení širším vrstvám obyvatelstva prostřednictvím nejrůznějších podpor, včetně záměrné privatizace nájemních bytů. Celý problém je ovšem ve skutečnosti mnohem složitější. Analýzy vývoje vlastnického bydlení v jednotlivých evropských zemích totiž ukazují, že rozsah vlastnického bydlení na trhu s byty "...je výsledkem kombinace mnoha faktorů, přičemž význam každého z těchto faktorů je v každé jednotlivé zemi unikátní. Jedinečná kombinace faktorů v každé zemi znamená, že není možné podat obecné vysvětlení rozdílů ve vývoji vlastnického bydlení v jednotlivých evropských zemích. Samotný vliv vládní politiky na vývoj vlastnického bydlení, nebo samotný rozsah této intervence, je sám o sobě determinován minulou bytovou politikou, podstatou bytového systému a funkcí vlastnického bydlení na trhu s byty, která se sama zčásti odvíjí od voleb a rozhodnutí, která byla provedena v minulosti."72)
Podívejme se blíže na vývoj vlastnického bydlení ve vybraných zemích EU prostřednictvím uvedených dvou faktorů (faktor ekonomický a faktor politický, resp. ideologický), jejichž vliv na vlastnické bydlení bývá nejčastěji zdůrazňován. Faktor ekonomického rozvoje Obecně lze říci, že rozvoj vlastnického bydlení, který se v mnoha zemích po II. světové válce projevil, byl umožněn faktickým ekonomickým růstem, doprovázeným mj. zvýšením příjmové úrovně domácností (v důsledku tohoto pozitivního ekonomického vývoje nepochybně vzrostl počet domácností, které si mohly dovolit pořídit vlastnické bydlení). Přehled objemu vlastnického bydlení v členských zemí EU ale naznačuje, že zmíněné zvýšení příjmové (životní) úrovně obyvatelstva je pouze jednou, nikoli však dostačující, podmínkou akcelerující rozvoj vlastnického bydlení. Příklad Nizozemí, Švédska či Německa totiž ukazuje, že pokud není vysoký stupeň ekonomického rozvoje (včetně životní úrovně domácností) doprovázen vládní politikou, vedoucí k preferenci vlastnického bydlení, zůstává podíl tohoto typu bydlení spíše nižší. Z příkladu zemí, které jsou řazeny k tzv. rudimentárnímu typu sociálního státu (např. Španělsko, Irsko, Řecko), je navíc zřejmé, že naprostá převaha vlastnického bydlení na trhu s byty může být důsledkem ekonomické zaostalosti a nízkého stupně urbanizace, tj. naprosto opačných procesů, než které jsme dosud zdůrazňovali. Z toho, co již bylo uvedeno, je zřejmé, že určitý stupeň ekonomického rozvoje může, za určitých podmínek, přispět k rozvoji vlastnického bydlení; mezi těmito dvěma faktory však neexistuje jasná statistická souvislost. Nejednoznačný vliv stupně ekonomického rozvoje na rozsah vlastnického sektoru ukazuje porovnání výše HDP na jednoho obyvatele s rozsahem vlastnického bydlení: z tohoto porovnání, realizované na vzorku několika evropských zemí totiž vyplývá, že mezi zeměmi s nižším HDP na jednoho obyvatele převažují ty, které mají podíl vlastnického bydlení poměrně vysoký. Ideologické a politické faktory V souvislosti s působením těchto faktorů se často objevují názory, říkající, že: - Podíl vlastnického bydlení na trhu s byty souvisí s typem státu veřejných sociálních služeb; má se za to, že vlastnická forma bydlení je prosazována především v liberálním typu welfare state, jehož reprezentantem je např. Velká Británie. - Vysoký podíl vlastnického bydlení na trhu s byty souvisí s ideologií konzervativismu; vlastnické bydlení, především však bydlení v rodinném domě, je v rámci tohoto myšlenkového směru považováno za nezbytný základ umožňující rozvoj rodiny, která je základem společnosti. - Vlastnické bydlení je podporováno a rozvíjeno především pravicovými vládami (mj. proto, že vlastnické bydlení je určeno především pro vyšší příjmové vrstvy obyvatelstva, které volí především pravici), zatímco levicové vlády mají k této formě bydlení spíše neutrální vztah (pokud vlastnické bydlení podporují, činí tak se záměrem zpřístupnit jej i nižším příjmovým vrstvám populace).
Komparativní výzkumy, realizované na toto téma, však ukazují, že korelace mezi vládnoucí ideologií a politickou orientací vlády na jedné straně a přístupem k vlastnické formě bydlení na druhé straně je velmi slabá. Je zřejmé, že konkrétní bytová politika, kterou prosazuje určitá vláda, je především reakcí na celkovou situaci ve sféře bydlení, pokračováním určité tradice apod. Vrátíme-li se k otázkám, které byly na začátku této kapitoly položeny (podíl vlastnického bydlení na trhu s byty a faktory, které jej ovlivňují), můžeme učinit následující shrnutí: - Prakticky ve všech členských zemí, které byly zahrnuty do srovnávacích výzkumů73), došlo od konce II. světové války ke zvýšení podílu vlastnického bydlení na trhu s byty, a to na úkor buď sociálního, nebo soukromého nájemního bydlení. Objem nárůstu vlastnického bydlení však nebyl ve všech zemích stejný. - K rozvoji vlastnického bydlení přispěla příznivá ekonomická situace, v jejímž důsledku došlo mj. ke zvýšení příjmové úrovně obyvatelstva; tento ekonomické faktor však sám o sobě k rozvoji vlastnického bydlení nestačil. - Rozvoj vlastnického bydlení byl ve všech sledovaných zemích podnícen konkrétními záměry státní bytové politiky, která téměř ve všech sledovaných zemích vyjadřovala v určité době podporu vlastnickému bydlení (výjimkou je Švédsko, jehož bytová politika je ve vztahu k formám bydlení dlouhodobě neutrální); rozsah této podpory se odrazil ve větším či menším nárůstu vlastnického sektoru. Explicitně formulovaná podpora rozvoje vlastnického bydlení však nebyla v žádné ze sledovaných zemí pouze výsledkem ideologického záměru, ale především reakcí na situaci na trhu s byty, na ekonomickou situaci apod. - Podpora vlastnického bydlení měla a má v jednotlivých zemích různé formy, nicméně faktem je, že ve většině sledovaných zemí se objevuje v době, kdy se tyto země dokázaly vypořádat s poválečnou bytovou nouzí a mohly začít věnovat pozornost kvalitě bydlení; růst vlastnického bydlení se tedy v mnoha případech objevuje ve stejnou dobu, kdy začíná klesat objem bytové výstavby a snižuje se masivní podpora sociálního bydlení. - Dalším impulsem, který vedl k rozvoji vlastnického bydlení, byla hospodářská situace v první polovině 70. let, vedoucí ke snaze zredukovat zásahy státu do sféry bydlení a dát více prostoru tržním mechanismům, včetně oblasti financování; vlastnické bydlení se v tomto světle jeví jako forma bydlení, která může být na podpoře ze strany státu méně závislá (současný rozsah daňových podpor však tuto domněnku vyvrací). - Konečně posledním faktorem, který v některých zemích přispěl k rozvoji vlastnického bydlení, byla privatizace nájemních bytů, tj. jejich prodej do vlastnictví nájemníků.74) Vlastnická forma bydlení je ve všech členských zemích EU, kde existuje rozvinutá a ucelená bytová politika, nějakým způsobem podporována, tak, jako ostatní formy bydlení na trhu s byty. Rozsah této podpory i její formy se průběžně mění, v přístupu jednotlivých zemí k této otázce nalezneme značné rozdíly. Obecně ale platí, že způsob, kterým jednotlivé země podporují vlastnické bydlení, se odvíjí od způsobů financování, které jsou při pořizování vlastnického bydlení aplikovány. Financování vlastnického bydlení (tj. jeho pořízení vlastníkem) je prakticky ve všech evropských zemích založeno na kapitálovém trhu.75) Prostředky, potřebné na pořízení
vlastnického bydlení, jsou nejčastěji získávány prostřednictvím hypotečních úvěrů; ty jsou poskytovány na dobu dvaceti - třiceti let a jejich výše se nejčastěji rovná 70 až 90 procentům ceny pořizované nemovitosti (výjimkou je např. Nizozemí, Belgie či Velká Británie, kde bylo možné na začátku 90. let získat úvěr v na celou nemovitost, takže pořizovatel nemusel disponovat vlastními finančními prostředky).76) Způsob splácení hypotéčního úvěru bývá přizpůsoben individuální situaci klienta, neboť příslušné finanční ústavy nabízí různé druhy hypotéčních úvěrů (revolvingové úvěry, úvěry kombinované s důchodovým pojištěním, progresivní splátky kopírující předpokládaný příjmový růst klienta...). Přístup domácností k hypotéčním úvěrům, tj. k tzv. "dlouhým" penězům, bývá podporován různými způsoby: časté je poskytování státních (ale i obecních) záruk za hypoteční úvěry, dotování úrokové sazby a umožňování daňových úlev (viz níže). Rozdíly mezi jednotlivými zeměmi jsou nejen ve formě a "štědrosti" podpory ze strany státu, ale i v tom, zda je podpora aplikována pouze na novou výstavbu, nebo ji může využít i domácnost, která si pořizuje starší nemovitost, tak zvaně "z druhé ruky". V některých zemích je, vedle pořízení vlastnického bydlení prostřednictvím dluhové služby, využívána i forma spoření (např. Německo, Dánsko, Francie); často jsou obě formy financování kombinovány. Spoření za účelem pořízení nemovitosti bývá také státem podporováno, nejčastěji prostřednictvím státního příspěvku k naspořené částce. Pořízení vlastnického bydlení je jen v menším počtu případů podporováno prostřednictvím jednorázových subvencí; takovéto subvence byly využívány na začátku 90. let např. jen v Belgii (závislost poskytnuté částky na příjmu domácnosti a počtu dětí), v Anglii (výše částky se odvíjela od nákladů) a v Nizozemí (pobídková prémie).77) Významným nástrojem, který je v mnoha zemích EU používán k podpoře vlastnického bydlení, jsou tzv. nepřímé subvence, tj. daňové úlevy. Podstatou daňových úlev je "odpuštění" daní, tzn. jsou to finanční prostředky, které se nevrací do rozpočtů, ačkoli by tam měly přijít. Objem nejrůznějších daňových úlev, které jsou směřovány právě do oblasti vlastnického bydlení, je obrovský, v mnoha zemích vyšší než celkový objem přímých subvencí; s poukazem na jejich objem jsou tyto daňové podpory někdy označovány jako "druhý welfare state".78) Jejich význam však nemusí být na první pohled znatelný, protože nebývají uváděny jako rozpočtová položka. Případné daňové úlevy se pochopitelně odvíjí od různých druhů daní, které jsou v oblasti vlastnického bydlení aplikovány. Tyto daně můžeme rozdělit do 3 skupin79), podle toho, ve které fázi se s nemovitostí disponuje: - V první, tj. pořizovací fázi se uplatňuje např. daň z přidané hodnoty, daň z převodu nemovitosti, nebo různé registrační poplatky. - Ve druhé, nejpodstatnější fázi, v níž je nemovitost užívána, je aplikována např. daň z nemovitosti, ale hlavně daň z příjmu. - Konečně ve třetí fázi, kterou můžeme označit jako dispoziční, se uplatňuje daň dědická, darovací, daň z kapitálových výnosů apod. Nejvýznamnější daňové nástroje, užívané v členských zemích EU, se váží na fázi užívání nemovitosti a na daň z příjmu. Jedná se o úpravu daně z příjmu formou daňového zvýhodnění
na jedné straně a započítáním tzv. fiktivního nájemného (imputed rent)80) na straně druhé. Význam prvního nástroje, tj. daňového zvýhodnění, je natolik významný, že jeho efekt bývá srovnáván s efektem příspěvků na bydlení. Způsob, kterým jsou tyto dva nástroje aplikovány, závisí především na tom, zda je vlastnictví nemovitosti chápáno jako investice, nebo jako spotřební zboží: - Pojímá-li daňový systém obydlí jako investici, je tzv. fiktivní nájemné chápáno jako příjem vlastníka a jako takové je zdaněno; vlastník má ovšem současně možnost využít své náklady, spojené s pořízením obydlí či jeho údržbou, jako odečítatelné položky, prostřednictvím nichž snižuje svou daň z příjmu. Nejčastěji odečítatelnou položkou, tvořící podstatu nejvýznamnějšího daňového zvýhodnění, jsou úroky hypotečního úvěru, který vlastník splácí. - Je-li obydlí chápáno jako spotřební zboží, není výše daně z příjmu nijak ovlivněna.81) Jak už tedy bylo řečeno, nejobvyklejší formou nepřímé subvence, která je v oblasti vlastnického bydlení aplikována, je snížení daně z příjmu prostřednictvím úroků ze spláceného hypotečního úvěru. Objem takto poskytovaných daňových úlev je skutečně velký. Otázkou však je, nakolik tyto úlevy rozvoj vlastnického bydlení opravdu stimulují a komu pomáhají. Z výzkumů, které byly na toto téma realizovány,82) celkem jednoznačně plyne, že daňové úlevy směřované do vlastnického sektoru favorizují vyšší příjmové vrstvy obyvatelstva; jejich distributivní efekt je tedy spíše negativní, protože zvyšují mezeru mezi sociálními vrstvami společnosti. Pokud jsou jednou zavedeny, obtížně se odstraňují neboť jsou spojeny se silnou skupinou potenciálních voličů. Omezení těchto negativních důsledků, které jsou zvláště citelné v kombinaci se silně progresivním daňovým systémem, je ovšem možné prostřednictvím stanovení příjmového stropu, od jehož úrovně se již daňové úlevy neposkytují; tento přístup je již v některých evropských zemích aplikován. Závěr Pohled zvolenou optikou (základní formy bydlení na trhu s byty) na oblast bydlení v jednotlivých členských zemích EU jednoznačně odhaluje velké rozdíly, které v této věci mezi jednotlivými státy panují. Tyto rozdíly, patrné zvláště při detailnějším pohledu, nijak nepopírají určitou podobnost, kterou mezi evropskými zeměmi nalézáme např. ve skladbě trhu s byty, v nástrojích, kterými vlády intervenují do sféry bydlení, či ve vývoji bytové politiky jako celku. Toto banální konstatování určitých shod i rozdílů je ovšem zcela statické, neboť neříká nic o tom, zda se v průběhu několika posledních desetiletí rozdíly mezi sférami bydlení evropských zemích spíše stírají, nebo se naopak zvětšují. Otázka, zda v této oblasti dochází či nedochází k určité konvergenci, není nová; v teoretických pracích, věnovaných bydlení a bytové politice, je diskutována s větší či menší intenzitou přibližně od 60. let; zájem o ni se ovšem v posledních letech zvyšuje, pochopitelně v souvislosti s evropským integračním procesem, jehož dopad na sféru bydlení se předpokládá. Obecně platí, že názory obhajující konvergenci nebo naopak divergenci sféry bydlení mezi jednotlivými evropskými zeměmi se odvíjejí od explanatorních modelů, které jsou pro objasnění podoby a vývoje této oblasti konstruovány a využívány. S jistým zjednodušením můžeme říci, že modely, zdůrazňující ve vývoji sféry bydlení především vliv vnějších, tj. hlavně ekonomických a demografických faktorů, bývají spojeny s přesvědčením o postupném sbližování bytové politiky jednotlivých zemí. Naproti tomu explanatorní modely, přikládající větší vliv působení takových faktorů jako je politická a ideologická orientace vlády, tradice ve
sféře bydlení na konkrétním území apod., podporují spíše stanovisko, které existenci jasnějších konvergenčních trendů popírá. Rozdíl mezi oběma přístupy je zřejmý: - První přístup je založen na předpokladu, že působení stejných (resp. obdobných) faktorů na jednotlivé, byť původně odlišné, sféry bydlení musí vést ke sblížení. - Oproti tomu druhý přístup je založen na premise, že působení stejných či obdobných faktorů musí vést v jednotlivých zemích k odlišným výsledkům, neboť vliv těchto faktorů je vždy modifikován konkrétní situací na trhu s byty a konkrétní bytovou politikou, které jsou výslednicí dlouhodobého, vždy unikátního historického vývoje. Který z obou teoretických přístupů má blíže k pravdě, není možné říci, mj. proto, že pohled na vývoj bytové politiky v evropských zemích naznačuje, že jsou období, kdy stejnorodé makroekonomické prostředí bytové politiky jednotlivých zemí skutečně sblížilo, a období, kdy je spíše oddálilo.83) Tyto teoretické problémy, zdánlivě odtržené od reality, se velmi úzce váží k blízké budoucnosti, kdy budou oblasti bydlení v jednotlivých členských zemích stále více ovlivňovány integračními procesy. Nikdo nepochybuje o tom, že tyto procesy sféru bydlení v jednotlivých zemích skutečně ovlivní, ale nikdo dnes není schopen s jistotou říci, zda vývoj povede ke sbližování, nebo naopak k prohlubování rozdílů mezi přístupem členských zemí k bydlení a situací na jednotlivých trzích s byty. Již dnes jsou však zřejmé dvě věci: - Problematika bydlení zůstane, přinejmenším v dohledné době, v kompetenci členských zemí, a to i tehdy, dojde-li v rámci Evropy ke zřetelnému sblížení mezi jednotlivými sférami bydlení; vznik "jednotné evropské bytové politiky" se rozhodně nepředpokládá. - Ve sféře bydlení, ať už v celoevropském měřítku nebo jen v rámci jednotlivých členských zemí, se budou objevovat stále nové úkoly, které bude třeba řešit. Bez ohledu na existenci či neexistenci konvergenčních procesů totiž platí, že problém, který bývá poněkud staromódně a dosti zúženě označován jako bytová otázka, nemůže být definitivně vyřešen, protože další vývoj vždy přinese nové otázky, na které bude třeba reagovat; může to být sociální vyloučení, které poutá pozornost dnes, ekologický aspekt bydlení, který se stále více dostává do popředí, nebo zcela jiný problém, jehož existenci dnes netušíme, nebo si dokonce myslíme, že jsme jej vyřešili. Dokladem "neukončitelnosti bytové otázky" a také trvalého zájmu jednotlivých zemí o tuto problematiku je mj. příprava dalších neformálních setkání ministrů zodpovědných za bydlení. Návrhy diskusních témat na další schůzky,84) které ministři nyní předložili, jasně ukazují, že i zdánlivě vyřešené otázky se znovu vrací, byť v nové podobě či v odlišném kontextu. Příloha - vybrané údaje týkající se bydlení a souvisejících oblastí Statistické údaje, uvedené v této příloze, slouží k dokreslení situace ve sféře bydlení v zemích EU. Jejich funkce je však ve skutečnosti mnohem důležitější: Statistické informace, popisující situaci ve sféře bydlení, včetně dosavadního vývoje i očekávaných trendů, jsou totiž základem, od něhož se musí odvíjet formulování bytové politiky jako celku včetně dílčích záměrů a opatření. Každá vláda, koncipující a realizující bytovou politiku, vychází,
bez ohledu na své politické cíle, z takovéto datové základny, aby měla jistotu, že její záměry jsou reálné a její opatření vyvolávají žádoucí efekty. Statistické údaje, které dále uvádíme, jsou jen menší částí datové základny, s níž se ve sféře bydlení obvykle pracuje. Výběr statistických ukazatelů je: - proveden tak, aby poskytl ucelený obraz o situaci ve sféře bydlení v jednotlivých členských zemích EU, včetně intervenujících faktorů makroekonomických a demografických, - strukturován tak, aby odpovídal, alespoň v hrubých rysech, základním aspektům bydlení, které jsou prostřednictvím statistik běžně sledovány. Z hlediska struktury statistických informací je tedy pozornost věnována: - makroekonomickým souvislostem bydlení (např. velikost HDP, míra nezaměstnanosti, objem investic jdoucích do bydlení...), - demografickým souvislostem bydlení (např. velikost populace, počet a struktura domácností...), - kvalitě bytového fondu a skladbě bydlení na trhu s byty (např. rozsah bytového fondu, kvantitativní a kvalitativní charakteristiky bytových jednotek...), - celkové dostupnosti85) bydlení včetně nové bytové výstavby (např. vybavenost obyvatelstva bytovým fondem, skladba trhu s byty podle základních forem bydlení, rozsah nové výstavby...), - a finanční dostupnosti86) bydlení včetně faktorů, které ji ovlivňují (např. výdaje domácností na bydlení, subvence...). V souvislosti s dále uváděnými statistickými údaji ale považujeme za nutné upozornit, že: - údaje týkající se sféry bydlení pocházejí nejčastěji z počátku 90. let, neboť novější nejsou dosud k dispozici, - srovnatelnost údajů za jednotlivé země je mnohdy problematická, neboť indikátory, s nimiž se pracuje, jsou určeny především pro sledování vývoje v jedné zemi, nikoli pro mezinárodní komparaci. Z těchto důvodů je nezbytné porovnávat dílčí ukazatele vždy v širších souvislostech, aby nedošlo k dezinterpretaci87), a vědět, že mnohé ukazatele jsou v jednotlivých zemích definovány odlišným způsobem.88) 1) Makroekonomické souvislosti bydlení Základním faktorem, ovlivňujícím uspokojování bytové potřeby obyvatelstva, je výkonnost ekonomiky. Ta, vyjádřená velikostí hrubého domácího produktu (HDP) a některými dalšími odvozenými a souvisejícími indikátory, působí jak na stranu nabídky, tak na stranu poptávky. Tab. č. 1: Velikost HDP v cenách a velikost HDP na 1 obyvatele (v USD) Země
Velikost HDP
Velikost HDP na 1 obyvatele
v mld. Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko Nizozemí Portugalsko Rakousko Řecko Německo Španělsko Švédsko Velká Británie
269,2 175,2 125,5 1 549,2 60,1 1 091,1 16,8 396,9 103,2 235,2 111,8 2 420,5 557,4 228,5 1 099,7
Při použití běžného V přepočtu na paritu směnného kursu kupní síly 22 515 20 166 28 181 20 546 19 106 16 208 22 944 19 201 14 550 15 212 17 796 15 681 35 281 29 454 21 733 18 589 8 792 12 335 24 670 20 210 9 167 11 315 25 133 19 675 12 321 13 581 22 389 17 422 17 468 17 650
Zdroj: OECD in Figures...: 1996. Situaci na straně nabídky ilustrují dobře indikátory týkající se objemu investic, plynoucích do oblasti bydlení; objem těchto investic se promítá do rozsahu bytové výstavby, přičemž platí: čím větší objem investic, tím větší objem bytové výstavby. Tab. č. 2: Celkový objem investic jako podíl HDP a celkový objem investic do bydlení jako podíl z celkových investic Celkový objem Celkový objem investic do investic do bydlení bydlení jako podíl z 1) jako podíl HDP (%) celkových investic (%)2) Belgie 4,52 21 Dánsko 5,22 20 Finsko Francie 6,20 27 Irsko 5,67 22 Itálie 5,51 26 Lucembursko 20 Nizozemí 5,52 23 Portugalsko 4,22 17 Rakousko 19 Řecko 6,34 23 Německo - bývalá NDR 5,98 Německo - bývalá NSR 26 Země
Španělsko Švédsko Velká Británie
5,82 3,59
1)
Roční průměr v období 1970-89.
2)
Rok 1992; NSR rok 1989.
20 27 18
Zdroj: Balchin, 1996: str. 5. Se situací na straně poptávky souvisí již uvedený objem HDP na jednoho obyvatele a od něj odvozené indikátory, vyjadřující životní úroveň domácností, resp. úroveň jejich soukromé spotřeby. Porovnání objemu HDP na jednoho obyvatele s výdaji na bydlení totiž ukazuje na existenci pozitivní korelace, podle níž je podíl výdajů na bydlení na celkové soukromé spotřebě tím vyšší, čím vyšší je celková soukromá spotřeba domácností. Laicky řečeno to znamená, že na bydlení vydávají největší část ze svých příjmů domácnosti ze zemí s nejvyšší životní úrovní; tento fakt je ovšem zapříčiněn nejen ekonomickými, ale i kulturními či klimatickými faktory (výdaje na bydlení bývají vyšší v mnoha severně položených zemích, kde je ochrana před klimatickými vlivy nákladnější). Tab. č. 3: HDP na osobu a výdaje na bydlení1)
Země
HDP na osobu 1995 (USD) 2)
Dánsko Norsko Německo - bývalá NSR Rakousko Francie Švédsko Belgie Nizozemsko V. Británie Itálie Irsko Španělsko Řecko Portugalsko
29 190 26 590 26 000 25 010 23 550 23 270 22 260 21 300 18 950 18 400 15 100 12 500 8 400 6 900
Výdaje na bydlení jako podíl na celkové soukromé spotřebě 1989 (%) 27,4 18,4 17,9 18,9 20,0 16,7 18,6 19,5 12,5 10,9 13,1 11,1 -
1)
Výdaje na bydlení jsou makroekonomickým údajem.
2)
Odhad
Zdroj: Balchin: 1996, str. 3.
K dalším makroekonomickým faktorům, které ovlivňují, byť zprostředkovaně, situaci ve sféře bydlení, patří míra nezaměstnanosti (vliv na příjmovou úroveň domácností) , míra inflace (stabilita cenové hladiny, úrokové sazby...), a rozsah rozpočtového deficitu (ovlivňují možnost státu podporovat např. bytovou výstavbu). Tab. č. 4: Nezaměstnanost, inflace, rozpočtový deficit Míra nezaměstnanosti Míra inflace Rozpočtový deficit (prosinec 1995) (odhad 1996) 1994 1996 Belgie 10,3 12,9 1,5 - 3,2 Dánsko 8,0 8,9 1,8 - 0,9 Finsko 18,2 16,3 0,3 - 3,3 Francie 11,5 12,4 2,1 - 4,2 Irsko 15,7 2,4 - 2,0 Itálie 10,8 12,1 5,8 - 6,3 Lucembursko 1,6 1,3 - 0,7 Nizozemí 6,8 6,7 1,6 - 3,7 Portugalsko 6,9 3,4 - 4,4 Rakousko 3,6 6,2 1,8 - 4,6 Řecko 9,6 8,1 - 8,1 Německo 8,4 10,3 1,8 - 3,9 Španělsko 23,8 22,7 4,3 - 4,8 Švédsko 8,0 8,0 2,2 - 5,2 Velká Británie 10,2 7,6 3,2 - 4,4 Země
Zdroj: OECD in Figures,...: 1996; Europe on the Move: 1997. 2) Demografické faktory ovlivňující sféru bydlení Situaci na trhu s byty a tudíž i bytovou politiku vždy ovlivňují demografické faktory, tj. především velikost populace a její růst, vyvolaný nejen procesy přirozené měny obyvatelstva, (porodnost, úmrtnost, sňatečnost...), ale i migrací. Tab. č. 5: Počet obyvatelstva a dynamika populačního růstu Země Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko
Počet obyv. v r. Počet obyv. v r. 1991 (jako % 1991 (v tis.) roku 1945) 10 022 144,5 5 129 126,8 5 029 130,0 56 634 144,3 3 526 119,4 57 746 122,6 384 135,7
Nizozemí Portugalsko Německo - bývalá NDR Německo - bývalá NSR Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie
15 060 10 400 79 984 7 796 10 200 38 872 8 644 57 800
161,3 118,4 92,2 143,9 114,7 126,7 145,5 129,0 116,4
Zdroj: Balchin: 1996, str. 2. Z hlediska uspokojování bytové potřeby je ovšem důležitý hlavně počet domácností, které chtějí bydlet samostatně a jejich velikostní skladba. Důležitost těchto faktorů se váže k vybavenosti obyvatelstva bytovým fondem a vychází z všeobecně přijatého přesvědčení, že každá domácnost, resp. rodina, má mít možnost bydlet, v případě zájmu a potřeby, samostatně. Informace o domácnostech jsou tedy neopominutelné při posuzování potřebného počtu bytů na daném území. Tab. č. 6: Počet domácností a průměrná velikost domácností (1991) Počet domácností (v tis.) Belgie 3 953 Dánsko 2 251 Finsko 1) Francie 21 535 Irsko 1 029 Itálie 20 646 1) Lucembursko 145 Německo - bývalá NDR 6 652 Německo - bývalá NSR 28 175 1) Nizozemí 6 135 Portugalsko 3 176 Rakousko 3 013 Řecko 3 344 3) Španělsko 12 040 Švédsko 3 830 Velká Británie 22 800 Země
1) 2
1990
) 1992
Průměrná velikost domácnosti 2,5 2,2 2) 2,6 3,3 2,8 2,6 2,4 2,3 2,4 3,1 2,5 3,1 3,3 2,1 2,5 2)
3)
odhad
Zdroj: Statistics on Housing...: 1993. 3) Kvalita bytového fondu a skladba bydlení na trhu s byty O úrovni bydlení v konkrétní zemi do značné míry vypovídají informace, popisující stav existujícího bytového fondu. Základní informací bezesporu je rozsah bytového fondu (tj. především počet trvale obydlených bytů), ale vypovídací hodnota této informace je minimální, pokud není vztažena k počtu obyvatelstva či domácností.89) Důležité jsou ovšem informace o stáří bytového fondu, o velikosti bytových jednotek, o vybavenosti bytů sanitárním zařízením (koupelny, WC), o vytápění apod. Tab. č. 7: Stáří bytového fondu (údaje z let 1981 - 1982; %) Byty Byty Byty Byty postavené v postavené v Země postavené postavené období 1919 období 1945 před r. 1919 po r. 1970 - 1945 - 1970 Belgie 27 23 33 17 Dánsko 23 23 36 18 Francie 29 14 31 26 Irsko 29 17 28 26 Itálie 18 12 49 21 Lucembursko 23 19 36 22 Nizozemsko 13 15 35 37 Německo - bývalá NSR 20 13 49 18 Portugalsko 26 19 30 25 Řecko 9 13 49 29 Španělsko 15 12 46 27 Velká Británie 29 21 35 15 Zdroj: Statistics on Housing...: 1993. Tab. č. 8: Průměrná obytná plocha bytu a počet pokojů v jednom bytě
Země Lucembursko Dánsko Nizozemsko Irsko Švédsko Itálie
Obytná Průměrný počet Průměrný počet 2) plocha ( m pokojů na byt pokojů na byt 1992 1980 1990 107,0 5,4 2) 106,9 3,8 3,7 98,6 4,2 4,1 95,0 5,0 92,0 92,0 4,0 4,2
Německo - bývalá NSR Belgie Francie Rakousko Španělsko Velká Británie Řecko Německo - bývalá NDR 1)
1990
2)
1991
86,6 86,3 85,4 85,0 83,6 79,7 79,6 1) 64,6
4,2 5,0 3,7 4,7 4,9 3,8 3,8
4,4 4,9 3,8 2) 4,8 5,0 3,8 3,8
Zdroj: Balchin: 1996, str. 8. Tab. č. 9: Vybavenost bytů koupelnami a ústředním vytápěním (%) Počet bytů vybavených Počet bytů s ústředním koupelnou vytápěním 1) Belgie 88 60 Dánsko 90 95 Finsko Francie 95 79 Irsko 90 39 Itálie 86 57 5) Lucembursko 85 74 5) Nizozemí 99 80 Portugalsko 84 3) 3) Německo - bývalá NDR 82 47 2) Německo - bývalá NSR 96 75 2) Rakousko 84 74 4) Řecko 84 37 Španělsko 94 28 Švédsko téměř 100 téměř 100 Velká Británie 99 82 1) Země
1)
1991; 2) 1987; 3) 1990; 4) 1988; 5) 1981
Zdroj: Statistics on housing...: 1993. Zcela samostatným ukazatelem, který však o způsobu bydlení mnohé napovídá, je skladba trhu s byty podle základních forem bydlení, tj. rozčlenění tohoto trhu na základní sektory. Statistické vyjádření podílu jednotlivých forem bydlení na trhu s byty je ovšem v mezinárodním srovnání velmi obtížné, protože je komplikováno rozdílným vymezením základních forem bydlení v jednotlivých zemích. Tento fakt potvrzuje i dále uvedená tabulka,
v níž jsou sice respektovány základní formy bydlení (vlastnické, soukromé nájemní a sociální nájemní), ale poměrně vysoké četnosti ve sloupci "ostatní" ukazují, že právě sem je v některých zemích zařazeno i družstevní bydlení, které jinak je, podle své konkrétní povahy, součástí vlastnického nebo sociálního sektoru. Tab. č. 10: Podíl základních forem (sektorů) bydlení na trhu s byty (%), 1993 - 94 Země Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko Nizozemí Portugalsko Německo Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie
Vlastnický Soukromý nájemní Sociální nájemní Ostatní sektor sektor sektor 62 30 7 50 24 18 8 72 11 14 3 54 21 17 8 80 9 11 67 8 6 19 67 31 2 47 17 36 65 28 4 3 38 36 26 41 22 23 14 70 26 4 76 16 2 43 16 22 19 66 10 24 -
Zdroj: Balchin: 1996, str. 11 4) Celková dostupnost bydlení a nová bytová výstavba. Celková dostupnost bydlení, označovaná též jako disponibilita fyzická, bývá nejčastěji posuzována podle počtu bytů na 1 000 obyvatel a podle poměru mezi počtem bytů a počtem domácností. Hodnocení dostupnosti bydlení podle těchto základních ukazatelů je ovšem třeba nahlížet v souvislosti s územním rozložením bytového fondu, s porovnáním velikostní skladby domácností a bytů apod. Tab. č. 11: Porovnání počtu bytů a počtu domácností (1991)
Země Španělsko Francie 1) Itálie Řecko Portugalsko
Počet bytů (v tisících) 17 173 26 237 23 232 4 690 4 181
Počet domácností (v tisících) 12 040 21 535 20 646 3 344 3 176
Přebytek / nedostatek bytů 5 133 4 702 2 586 1 346 1 005
Velká Británie Německo - bývalá NSR 1) Belgie 1) Dánsko Irsko Lucembursko Nizozemsko 1)
23 622 7 017 3 805 2 375 1 039 135 5 965
22 800 6 652 3 610 2 251 1 029 145 6 135
822 365 295 124 10 -10 -170
1990
Zdroj: Balchin: 1996, str. 6. Tab. č. 12: Počet bytů na 1 000 obyvatel (1991) Země Švédsko Dánsko Francie Řecko Německo - bývalá NDR Španělsko Rakousko Portugalsko Německo - bývalá NSR Velká Británie Itálie Lucembursko Belgie Nizozemsko Irsko
Počet bytů na 1 000 obyvatel 475 465 463 457 445 441 435 424 421 411 404 404 395 393 286
Zdroj: Balchin: 1996, str. 7. Jaká bude dostupnost bydlení v následujících letech, lze do jisté míry posoudit podle objemu nové bytové výstavby, který je nejčastěji posuzován podle počtu ročně postavených nových bytů na 1 000 obyvatel, příp. podle podílu nové výstavby na stávajícím bytovém fondu. Vedle těchto základních údajů je ovšem třeba souběžně sledovat úbytek bytového fondu, který nové přírůstky snižuje. Tab. č. 13: Počet nově postavených bytů na 1 000 obyvatel
Země
Byty postavené na Procentní podíl na Procentní podíl na 1 000 obyvatel (roční celkovém bytovém celkovém bytovém průměr za léta 1972 fondu v r.1980 fondu v r.1991 88)
Řecko Nizozemsko Francie Španělsko Irsko Německo Dánsko Lucembursko Belgie Velká Británie Portugalsko Itálie 1)
1985
2)
1990
14,19 8,45 8,06 7,77 7,33 6,49 6,41 6,18 5,12 4,71 4,46 6,36
3,4 2,4 1,2 1) 1,8 3,1 1,5 1,4 1,5 1,3 1,1 1,2 1,3
1,4 1,4 1,2 2) 1,6 1,9 1,2 1,9 2) 1,1 0,8 0,8
Zdroj: Balchin: 1996, str. 6. 5) Finanční dostupnost bydlení Základním ukazatelem dostupnosti bydlení je podíl výdajů na bydlení na celkové spotřebě domácností.90) Má-li ovšem tento údaj vypovídat o tom, jak je bydlení v té které zemi pro domácnosti skutečně drahé, je nezbytné dát jej do souvislostí s výdaji domácností na další důležité potřeby, tj. s celkovou skladbou spotřebního koše. O dostupnosti bydlení dále vypovídá informace o počtu domácností, které pobírají příspěvky na bydlení a o počtu bytů, které jsou stavěny jako sociální, tj. se státní subvencí. Informace tohoto druhu je ovšem opět třeba zařadit do správného kontextu, chceme-li je využít pro mezinárodní srovnání. Ve vztahu k počtu příjemců adresných dávek je třeba znát konstrukci celého systém, neboť je jasné, že velký počet příjemců může znamenat, buď, že systém dávek je velmi štědrý, nebo, že bydlení je velmi drahé, takže bez příspěvku se většina domácností neobejde. Obdobně je tomu v případě subvencované výstavby, jejíž vysoký objem může být nezbytnou reakcí na vysoké ceny komerční výstavby, nebo produktem silně intervenční bytové politiky. Tab. č. 14: Podíl domácností pobírajících příspěvky na bydlení na celkovém počtu domácností (%) Země Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko
Domácnosti pobírající příspěvky na bydlení (1992) 20,2 21,4 -
Itálie Lucembursko Německo - bývalá NDR Německo - bývalá NSR Nizozemí Norsko Portugalsko Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie 1)
1990
2)
1991
25,0 2) 6,3 1) 16,0 1) 16,0 16,8 9,0 18,0
Zdroj: Statistics on Housing...: 1993 Tab č. 15: Počet nájemních bytů stavěných s pomocí státní subvence ( %), 1992 Počet nájemních bytů stavěných s pomocí státní subvence (v %) Belgie 19 1) Dánsko Finsko Francie 11 Irsko 25 2) Itálie 42 3) Lucembursko Norsko Nizozemí 24 Portugalsko 42 1) Německo - bývalá NDR 12 1) Německo - bývalá NSR 8 Rakousko 1) Řecko 19 Španělsko 20 Švédsko 42 Velká Británie Země
1)
1990
2)
1991
3)
1986
Zdroj: Statistics on Housing...: 1993 Literatura - "Amsterdam European Council" July 1997. Presidency conclusions SN 150/97, 1997. - Douglas, M.J.: A Change of System: Housing System Transformation and Neigbourhood Change in Budapest. Urban Research Centre, Utrecht, 1997. - A Description of Key Areas of Housing in the European Members States. VROM, The Hague, 1992. - A Legal Analysis of the Impact of EC Legislation on the Housing Sector. EC guide Commission of the European Communities. Brussels, 1994. - Balchin, P., eds.: Housing Policy in Europe. Routledge, London and New York, 1996. - Barlow, J., Duncan, S.: Success and Failure in Housing Provision: European System Compared. Pergamon, Oxford, 1994. - Boelhouwer, P., Van der Heijden, H.: Housing Systems in Europe I. A Comparative Study of Housing Policy. Delft University Press, The Hague, 1992. - Community Activities on Urban Matters. Comission EU, Brussels, 1994. - Dahrendorf, R.: Moderný sociálny konflikt. Archa, Bratislava, 1991. - Danermark, B., Elander, I.: Social Rented Housing in Europe: Policy, Tenure and Design. Delft University Press, The Hague, 1994. - Economic Bulletin for Europe, vol. 48, 1996, UN/ECE, Geneva. - Economic Survey of Europe in 1996 - 1997, UN/ECE, Geneva. - Esping-Andersen, G.: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Polity Press, Cambridge, 1990. - Europe on the Move. Office for Official Publications of the EC. Luxembourg, 1997. - Europe - Questions and Answers; When will the EURO be in our Pockets. Luxembourg, 1996. - Evropská sociální politika ("Bílá kniha"). Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 1994. - Heidenheimer, A.J., Heclo. H., Adams, C.T.: Comparative Public Policy of Social Choice in American, Europe and Japan. St. Martin´s Press, New York, 1990.
- Housing Policy Guidelines. The experience of ECE with special reference to countries in transition. UN, New York, 1993. - Keller, J.: 12 omylů sociologie. Praha, Slon, 1994. - Kohout, J.: Evropská společenství a politika bydlení. ABF Forum, 3/1993. - Kohout, J.: K setkání ministrů pro bydlení Evropské unie. Fórum architektury a bydlení, 3, 4/1997. - Kohout, J.: Podpora bytové výstavby v zahraničí. Nadace ABF, Praha,1994. - Komuniké z neformálních ročních setkání ministrů pro bydlení zemí EU z let 1991 - 1996 (interní materiály - nepublikováno). - Konjunkturální ukazatele za rok 1997. Národní informační středisko, Praha, 1997. - L´observatoire Européen du Logement Social. CECODHAS, Paris, 1995. - Lujanen, M.: Different Forms of Social Housing. Paper prepared for Workshop on Social Housing in the Context of Socio-Economic Transition. UN/ECE, Budapest, 1992. - Materiály z jednání o hlavních dokumentech orgánů EU, uveřejňované v příloze měsíčníku Mezinárodní politika, období 1995 - 1997. - Matznetter, W.: Housing and the European Communities. Paper prepared for ENHR Conference, Budapest, 1993. - OECD in Figures, Statistics on the Members Countries, 1996 Edition, Paris, 1996. - Papa, O.: Housing Systems in Europe II. A Comparative Study of Housing Finance. Delft University Press, The Hague, 1992. - Priemus, H., Kleinman, M., Maclennan, D., Turner, B.: European Monetary, Economic and Political Union: Consequences for National Housing Policies. The Hague, Delft University Press, 1993. - Private Rental Housing in the European Union; 6th Meeting of the European Ministers of Housing. Bonn, 1994. - Statistics on Housing in the European Community, Brussels, 1993. - Suggestions for Special Themes for Discussions at Future Informal Meetings of Ministers of Housing of the Member States of the EU: an Overview. The Hague, 8/1997. (interní materiál nepublikováno) - The consequencies of European co-operation and integration on housing in the member states of the European Economic Commision. VROM, The Hague, 1992.
- The Financial Structure of Social housing in the EU. Proceedings from International Workshop, Nunspeet, Netherland, 1997. - The Istanbul Declaration and the Habitat Agenda. UN Conference on Human Settlement, Istanbul 1996. UN Centre for Humnan Settlement, Nairobi, 1997. - Towards Sustainable Human Settlement Development in ECE Region. UN/ECE, Geneva,1995. - Valentová, B. a kol.: Příspěvky na bydlení - zkušenosti z vybraných evropských zemí. Nadace ABF, Praha, 1993. - Valentová, B., Barvík, M., Zajícová, P.: Sociální bydlení - zahraniční zkušenosti. Nadace ABF, Praha, 1994. - Valentová, B., Barvík, M., Sobotková, H.: Neziskové organizace působící v oblasti nájemního bydlení. VÚVA, Praha, 1994 (interní materiál - nepublikováno). - Valentová, B., Sobotková, H.: Nájemní bydlení v zahraničí. Nadace ABF, Praha, 1994. - Van der Heijden, H., Boelhouwer, P.: Between Policy and Market; Development of the Owner-Occupied Sector in Western Europe. Paper prepared for ENHR Conference, Budapest, 1993. - Victorin, A.: Towards a Social Housing Policy. UN/ECE, 1994 (draft version). - Wohnungspolitik fur die neuen Lander. Expertenkommission - im Auftrag der Bundesregierung, Bonn, 1994. Poznámky 1) Viz úvod ke kapitole II - rozmanitost bytové politiky a trhů s byty v jednotlivých členských zemích EU. 2) Výraz sféra (oblast) bydlení používáme v této studii v širokém slova smyslu, tj. k zastřešení výrazů bytová politika i trh s byty. Současně vycházíme z předpokladu, že obě tyto složky (bytová politika a trh s byty) budou sjednocovacím procesem ovlivňovány, aniž bude možné a účelné dopady do nich jednoznačně oddělit. 3) Termín "sociální vyloučení" je používán k popisu situace, která vzniká v důsledku nedostatečného přístupu určité skupiny lidí ke vzdělání, zdravotní péči, vhodnému bydlení apod. Životní podmínky těchto lidí, determinované výše uvedenými faktory, vedou k celkovému snížení kvality života a k takovému životnímu způsobu, který tyto lidi následně "vylučuje" ze společenství ostatních lidí a tím opět snižuje jejich životní šance - v zaměstnání, v rodinném životě apod. Zajištění odpovídajícího bydlení je v rámci boje proti sociálnímu vyloučení velmi důležité, ale samo o sobě nestačí; klíčový je v této souvislosti široký (multidimenzionální) přístup, zahrnující i možnost vzdělání, pracovní příležitosti atd. 4) Bílá kniha: 1994, str.10.
5) Členské země mají vesměs silné ústřední orgány pro bydlení v rámci samostatných ministerstev pro bydlení, nebo ve spojení se stavebnictvím a územním plánováním, resp. i životním prostředím. 6) Právě z těchto podkladových informací vychází následující text, rekapitulující hlavní otázky, jimiž se ministři na jednotlivých setkáních zabývali. Informace nepokrývají všechny členské země EU - v každé pasáži je uveden pouze určitý výběr zemí, jejichž situace, poznatky či záměry se jeví, v kontextu vývoje, jako zajímavé. Jednotlivá témata jsou pojednána je stručně, neboť mnohým z nich je věnována pozornost ve třetí kapitole této studie. 7) Výraz "třetí sektor" zastřešuje ve sféře bydlení aktivity, které v sobě spojují prvky soukromého a veřejného sektoru. Typickým reprezentantem tohoto sektoru jsou především neziskové organizace, jimž je věnována jedna z kapitol této studie. 8) Private Rental...: 1994. 9) Balchin eds.: 1996: str. 150; podle L´observatoire...: 1995. 10) The Istanbul Declaration...: 1996 11) Konference evropských ministrů pro bydlení o trvale udržitelné bytové politice, konaná v Kodani v roce 1996, je další aktivitou, kterou členské země EU vzhledem ke konceptu trvale udržitelného rozvoje (TUR) vyvíjejí. Pojem trvale udržitelného rozvoje, tak jak byl zaveden světovou pracovní skupinou OSN, zahrnuje dimenzi ekologickou, sociální a ekonomickou, přičemž všechny tyto dimenze jsou zohledňovány při uplatňování zásad TUR v rozvoji měst. Pozornost této problematice je v Evropě věnována již delší dobu - důkazem je např. vytváření "ekologické legislativy" v 80. letech, podepsání charty o zahájení "Evropské kampaně pro udržitelná města" zástupci osmdesáti evropských měst, nebo vydání tzv. "Zelené knihy o životním prostředí měst" v roce 1990. Zmíněná konference bude mít své pokračování v letošním roce v Amsterodamu, kam jsou k jednání přizvány i některé země, které nejsou členy EU; kromě Švýcarska, Maďarska, Islandu, Polska a pobaltských států je to i Česká republika. 12) Pět základních cílů EU: - hospodářský a sociální pokrok a posílená soudružnost, ustavení ekonomické a měnové unie (EMU) s cílem zavedení jednotné měny, - posílení mezinárodní identity zejména cestou společné zahraniční a bezpečnostní politiky, - ochrana práv a zájmů občanů členských zemí mj. i zavedením občanství EU, - zachování "acquis communautaire". 13) Konvergenční kritéria: - míra inflace nesmí překročit průměrnou míru inflace ve třech zemích EU s nejnižší inflací o více jak 1,5 %, - rozpočtový deficit musí být nižší než 3 % HDP v tržních cenách a musí zde být patrný jasný trend ke snižování, - vládní dluh musí být nižší než 60 % ročního HDP v ročních cenách, s jasnou tendencí ke snižování, - dlouhodobá úroková sazba vládních dluhopisů nemá být vyšší o více jak 2 % než tato úroková sazba ve 3 zemích EU s nejnižší úrokovou sazbou,
- měnová stabilita: 2 roky nesmí dojít k devalvaci, sazba se musí vejít do fluktuačního pásma Evropského měnového systému. 14) Členění vývoje bytové politiky v evropských zemích, které zde uvádíme, je převzato z knihy: (Priemus, Kleinman...: 1993); využíváme je proto, že jsou v něm akcentovány prvky, které jsou pro sjednocovací proces důležité. V odborné literatuře se však obvykle pracuje s jiným členěním tohoto vývoje, které vymezuje jednotlivé fáze vývoje v závislosti na cílech bytové politiky, které byly v dané době prioritní: jedná se o fázi kvantitativní, kvalitativní, distribuční a novou fázi kvantitativní. 15) "Subvence na cihlu" a "subvence na hlavu" jsou poněkud nepřesné, nicméně tradičně užívané termíny označující dva základní typy podpory bydlení. "Subvence na cihlu" jsou směřovány do oblasti nabídky a používají se především k podpoře nové bytové výstavby; bývají označovány také jako subvence "objektové", což znamená, že jsou spojené s objektem, nikoli s jeho uživatelem. Jejich poskytování bývá spíše plošné, bez vazby na skutečné potřeby cílové populace, takže jejich účinek je méně efektivní. "Subvence na hlavu" jsou naopak směřovány k uživateli určitého typu bydlení, tj. k domácnosti, což znamená, že jejich poskytnutí je adresné, spojené se sociální potřebností konkrétního žadatele. Tyto subvence bývají označovány také jako "individuální" nebo poptávkové a za jejich přednost je považována již zmíněná adresnost, zaručující, že podporu dostanou ti, kteří ji doopravdy potřebují. 16) V důsledku ekonomického vývoje došlo ke změně přístupů, na základě nichž byla do té doby sféra rozvíjena; zájem o tuto oblast sice neklesl, ale její další rozvoj je usměrňován a podněcován prostřednictvím nástrojů, které jsou konformní s makroekonomickými požadavky; hlavním imperativem je efektivnost, od níž se odvíjí především požadavky na využití soukromých a rozpočtových finančních prostředků Poněkud odlišný vývoj probíhá v zemích jižní Evropy, kde se intervence státu do oblasti bydlení naopak zvyšuje. 17) Výraz "nová chudoba" označuje sociální jev, objevující se ve většině vyspělých zemích po období hospodářské prosperity šedesátých let. Podstatou tohoto jevu je zvyšující se počet sociálně slabých domácností a jednotlivců, kteří jsou nuceni žít na hranici chudoby nebo pod ní, a to navzdory mnoha prognózám, v nichž se počítalo s trvalým odstraněním chudoby a růstem tzv. střední třídy. (Keller: 1994) 18) Přístup členských zemí k vlastnickému bydlení v oblasti daní nejčastěji zahrnuje snížení základu pro výpočet daně z příjmu o úroky spláceného hypotečního úvěru a zdanění fiktivního nájemného (imputed rent) a kapitálových výnosů. (Blíže v kapitole věnované vlastnickému bydlení). 19) Sociologický termín "dvoutřetinová společnost" označuje budoucí , avšak dnes již krystalizující, podobu společnosti, která bude striktně polarizována; jednu třetinu budou tvořit lidé vzdělaní, kvalifikovaní, schopní plnohodnotného uplatnění ve společnosti; zbylé dvě třetiny občanů nebudou trpět materiálním nedostatkem, ale jejich postavení bude závislé, plynoucí z nemožnosti plného uplatnění především na trhu práce. (Dahrendorf: 1991) 20) Souběžně ovšem dochází k takovým změnám ve skladbě spotřebního koše, které většině domácností umožňují unést zvýšené náklady na bydlení. 21) Účinnost těchto směrnic je však menší, než se původně očekávalo.
22) Očekávané zisky plynoucí z investice do nemovitosti v podmínkách silně inflačního prostředí však mohou zůstat nerealizovány, je-li vláda, navzdory všem očekáváním, úspěšná ve své protiinflační politice. Ilustrativním příklad je Francie, kde pořizovatelé nemovitostí očekávali, v podmínkách silné inflace, erozi svých dluhů, avšak důsledná a úspěšná protiinflační politika namísto toho přinesla stagnaci příjmů a vysoké reálné úrokové sazby, ústící v zablokování trhu s byty a problémy finanční dostupnosti bydlení. 23) Anglický termín "tenure" nemá v české jazyce přesný ekvivalent. K překladu tohoto výrazu proto používáme výraz "základní formy / typy bydlení" na trhu s byty, s vědomím toho, že se jedná o slovní spojení významově širší. Pod pojmem "základní formy bydlení" si totiž můžeme představit nejen typy bydlení definované určitými vlastnickými a uživatelskými právy, ale také druhy bydlení odvíjející se od typu nemovitosti (rodinný dům / bytový dům), umístění nemovitosti (venkovské / městské bydlení) apod. 24) Terminologie není v tomto ohledu příliš jednotná, stejně tak jako výklad jednotlivých pojmů. Přesnější vymezení každého z uvedených termínů je uvedeno v příslušných subkapitolách. 25) Danermark, Elander: 1994: 5. 26) Významným faktorem, který v současnosti ovlivňuje např. podobu vlastnického bydlení, je privatizace nájemních bytů prostřednictvím prodeje bývalým nájemníkům. Vlastnické bydlení, které touto cestou vzniká, je spojeno s omezenými vlastnickými právy, neboť následný prodej bytu za účelem zisku je po určitou dobu zákonem omezen; pokud je privatizace nájemních bytů zamýšlena od počátku, bývá tomuto účelu podřízen i způsob financování, promítající se do úhrady za užívání bytu, kterou nájemník (tj. pozdější vlastník) platí, čímž se hranice mezi vlastnickým a nájemním bydlením opět stírá. 27) Viz popis vývoje bytové politiky v evropských zemích ve 2. polovině 20. století, z něhož je rozdílnost přístupů k bydlení mezi zeměmi severní a jižní Evropy zcela zřejmá. 28) Heidenheimer, Heclo, Adams: 1990; Douglas: 1997. 29) V české terminologii označovaný jako sociální stát, nebo stát veřejných sociálních služeb. 30) Zpracováno podle: Balchin, eds.: 1996: 12 - 14. 31) Esping-Andersen: 1990. 32) Barlow, Duncan: 1994. In: Balchin, eds.: 1996. 33) Vymezení převažující klientely nájemního sektoru je ovšem velmi podmíněné. Odvíjí se totiž, kromě jiného, od nákladnosti nájemního bydlení pro uživatele, která může být výrazně modifikována politikou státu, uplatňovanou nejen v nájemním sektoru (např. regulace nájemného, podpora výstavby nájemních bytů), ale i v sektoru vlastnickém (situace, kdy je vlastnický sektor podporován státem více než sektor nájemní, takže vlastnické bydlení je v konečném důsledku dostupnější). 34) Výrazy, označující základní segmenty nájemního bydlení, jsou v následujícím textu vysvětleny. Již zde však považujeme za nutné upozornit, že užívané termíny mohou být
poněkud zavádějící, neboť jsou v některých případech v rozporu s definičními charakteristikami toho kterého typu nájemního bydlení. Jedná se např. o to, že neziskové bytové asociace působí v oblasti sociálního bydlení, ačkoli ve své podstatě patří do soukromého sektoru; jiným příkladem je soukromý nájemní sektor, označovaný jako ziskový, který v mnoha případech vykazuje spíše ztrátu. 35) Koncept unitárního a duálního nájemního sektoru byl rozpracován v knize: Kemeny, J.: From Public Housing to the Social Market: Rental Strategies in Comparative Perspective. Pro tuto studii jsme koncept unitárního a duálního sektoru z: Balchin, eds.: 1996. 36) Balchin: 1966: 36; údaj se týká starých spolkových zemí. 37) Balchin: 1996: 33. 38) Svým způsobem fungování, zaměřením apod. ovšem neziskové bytové organizace patří do neziskového nájemního sektoru, tedy do oblasti tzv. sociálního bydlení; proto jsou pojednány až v následující kapitole. 39) Výjimkou je v tomto směru již zmíněný soukromý nájemní sektor SRN, který je vládou dlouhodobě podporován, přičemž poskytnutí příslušných subvencí mění, byť dočasně, charakter soukromého nájemního bydlení na bydlení sociální. 40) Výjimkou je v tomto ohledu jen Velká Británie či Nizozemí, kde je smluvní volnost úplná. 41) Výjimkou je opět např. Irsko a Velká Británie, kde je i průběžné zvyšování nájemného věcí dohody mezi nájemníkem a pronajímatelem. 42) Pasáž týkající se legislativní úpravy vztahů v nájemním sektoru je v upravené podobě převzata ze studie: Valentová, Sobotková: 1994. 43) Lujanen: 1993. 44) Viz pojetí sociálního bydlení, uvedené na setkání ministrů pro bydlení v roce 1993. 45) Problematice neziskových organizací, působících v nájemním sektoru, je věnována samostatná subkapitola, nicméně charakteristiky, které jsou uvedeny v této části studie, platí i pro ně. 46) Viz úvod ke kapitole o nájemním bydlení. 47) Harloe: 1993. 48) Uvedená typologie M. Harloa do značné míry souvisí s již uvedeným konceptem "komplexní" a doplňkové" bytové politiky, i s konceptem "unitárního" a "duálního" nájemního sektoru (viz úvod ke II. kapitole a k pasáži o nájemním bydlení). 49) Viz výše uvedená poznámka týkající se pojetí bytové politiky a podoby nájemního sektoru.
50) Tyto spolky, sdružení apod., často pracující na principu svépomoci, vytváří spolu s neziskovými organizacemi již zmíněný III. sektor, v němž se prolínají prvky sektoru soukromého a veřejného. 51) Tato forma neziskového nájemního bydlení je dlouhodobě využívána v Německu. Její význam spočívá mj. v tom, že v letech poválečné obnovy "zastala" roli typického sociálního bydlení, které se silně rozvinulo ve většině evropských zemí, a které dnes přináší mnohé těžkosti. 52) Požadavek krytí veškerých nákladů, které jsou s provozem nájemního bydlení spojeny, není tak samozřejmý, jak by se mohlo zdát. Podíváme-li se totiž do období od padesátých do sedmdesátých let, zjistíme, že kombinace tzv. sociálního nájemného a dotovaného provozu nebyla zcela neobvyklá. 53) Viz problémy sociálního bydlení, akcentované v I. části studie, věnované vývoji evropské bytové politiky. 54) Výklad vývoje sociálního nájemního bydlení, tak jak jej zde uvádíme, vychází především ze studie "Social Rented Housing in Europe: Policy, Tenure and Design" (Danermark, Elander: 1994) 55) Z této skutečnosti je odvozeno zařazení bydlení mezi základní sociální práva. (25. článek Všeobecné deklarace lidských práv a některé další dokumenty, ratifikované vládami většiny členských zemí EU); tento závazek vlád byl potvrzen i na celosvětové konferenci HABITAT II v roce 1996 v přijaté Istanbulské deklaraci o lidských sídlech. Je však třeba poznamenat, že právo na bydlení má zvláštní charakter: nelze je chápat jako nárokové právo jednotlivce vůči společnosti, ale spíše jako právo založené na spoluzodpovědnosti společnosti vůči občanovi. 56) Podrobná analýza příspěvků na bydlení je obsažena ve studii "Příspěvky na bydlení zkušenosti z vybraných evropských zemí", kterou vydala Nadace ABF v roce 1993. 57) Protikladem "selhání státu" jsou "selhání trhu", mezi něž patří např. produkce externalit, informační asymetrie apod. 58) Prolínání těchto cílů je dobře patrné v situaci, kdy místní správa provozuje nájemní bytový fond a má tendenci chovat se podnikatelsky; její "podnikatelské úsilí" je však nutně oslabeno jak povinností zajišťovat uspokojivou situaci ve sféře bydlení na svěřeném území (včetně sociálních aspektů), tak snahou zajistit si znovuzvolení. 59) Dlouhé období, během něhož se neziskové organizace vyvíjely, jim umožnilo především nashromáždit potřebné prostředky, díky nimž jsou dnes tyto organizace soběstačné a jen minimálně závislé na rozpočtových zdrojích. 60) Např. v Anglii vytváří jednotlivé neziskové organizace tzv. "zápůjční kluby", které se bez problémů stávají klienty bankovního sektoru. Jejich výhodou je především bezpečnost pro věřitele, plynoucí z rozložení rizika mezi více subjektů. 61) Změny v rozsahu veřejné podpory věnované neziskovým organizacím ilustruje dobře např. vývoj v Nizozemí: masivní dotace, věnované do tohoto sektoru v 70. a 80. letech, byly rozhodnutím vlády na začátku 90. let silně omezeny, s cílem donutit bohaté organizace, aby
začaly být co nejdříve finančně samostatné. Obdobný vývoj můžeme pozorovat v Anglii v 80. letech, kdy vláda potřebovala zvýraznit roli těchto organizací na úkor role obcí, kryly státní subvence až 80 % kapitálových nákladů; v současnosti, kdy neziskový systém uspokojivě pracuje, je poměr rozpočtových a soukromých zdrojů opačný. 62) Např. "Housing Corporation" v Anglii. 63) Viz státem masivně podporovaný rozvoj neziskových organizacích v 80. letech v Anglii. 64) Nejednoznačnost tvrzení o vysoké finanční náročnosti vlastnického bydlení ostatně nepřímo naznačuje i komentář, týkající se vztahu mezi podílem vlastnického bydlení a životní úrovní obyvatelstva dané země 65) Řazení družstevního bydlení mezi vlastnické formy ovšem může být problematické; v závislosti na konkrétní právní úpravě totiž mohou být práva jednotlivých uživatelů natolik omezena, že se jedná spíše o specifickou formu bydlení nájemního. 66) Dispoziční právo vlastníka může ale být i v těchto případech omezeno. Jedná se např. o situaci, kdy byt ve vlastnictví nesmí být po určitou dobu prodán, neboť byl získán za zvýhodněných podmínek v procesu privatizace nájemních bytů. 67) Viz dále uvedená poznámka týkající se privatizace sociálních bytů. 68) Heijden, Boelhouwer: 1993 (paper). Podle: Martnes, M.: Owner-occupied Housing: a Tenure in Transition, In: Ball, Michael et al., Housing and Social Change in Europe and the USA, London and New York, Routledge 1988. 69) Viz tabulka č. 10 v příloze. 70) Balchin: 1996, str. 150. 71) Balchin: 1996; Boelhouwer a Heijden: 1993 (paper). 72) Boelhouwer a Heijden: 1993 (paper), str. 16. (volný překlad autorky). 73) Nizozemí, Francie, Německo, Švédsko, Belgie, Velká Británie. 74) Konverze tohoto typu proběhla ve větší měřítku ve Velké Británii či Irsku, ale příslušnou legislativu, umožňující tuto formu privatizace, nalezneme ve většině členských zemích EU. 75) Dříve však některé země usnadňovaly pořízení vlastnického bydlení poskytováním státních půjček, které kryly část pořizovací ceny nemovitosti (např. Německo či Finsko). 76) Boelhouwer, Heijden: 1993 (paper). 77) Papa: 1993, str. 165. 78) Heidenheimer, Heclo, Adams: 1990, str. 114. 79) Papa: 1993, str. 10.
80) Fiktivní nájemné je definováno jako fiktivní příjem majitele nemovitosti, který by měl, kdyby nemovitost pronajímal. 81) V Evropě nalezneme nejen státy, které chápou vlastnictví obydlí buď jako investici, nebo jako spotřební zboží, ale i takové, které oba způsoby kombinují: vzniká tak pro vlastníka optimální kombinace, při níž není daněno fiktivní nájemné, ale mohou být uplatněny úroky z hypotečního úvěru jakožto odečítatelné položky. 82) Např.: Heidenheimer, Heclo, Adams: 1990. 83) Viz vývojové fáze bytové politiky uvedené v kapitole I.B, z nichž je patrná velká shoda mezi přístupy ke sféře bydlení v 50. a 60. letech a naopak rozdíly na počátku 70. let, objevující se v reakci na všeobecný ekonomický růst a prosperitu téměř všech evropských zemí. 84) Mezi navrhovanými tématy je např. diskuse o právu na bydlení, otázka financování sociálního bydlení, role obcí v bytové politice, regenerace bytového fondu a městských čtvrtí apod. 85) Celková dostupnost (availability) vyjadřuje "fyzickou" dostupnost bydlení pro obyvatelstvo, tj. vztah mezi velikostí populace a velikostí bytového fondu, který je k dispozici (oboje v příslušném členění a vyjádření). Pojem celkové dostupnosti velmi úzce souvisí s tzv. bytovou potřebou, která vychází z předpokladu, že každá domácnost by měla mít možnost bydlet v samostatném bytě. 86) Finanční dostupnost bydlení (affordability) je definována jako schopnost domácnosti zaplatit si odpovídající bydlení. Vyjadřuje se nejčastěji jako poměr mezi příjmy domácností a cenami bydlení, tj. buď cenami nemovitostí, nebo náklady, které musí domácnost na bydlení pravidelně vynakládat. 87) Např. vybavenost obyvatelstva bytovým fondem v určité zemi, hodnocená v mezinárodním srovnání podle počtu bytů na 1 000 obyvatel jako neuspokojivá, může být ve skutečnosti poměrně příznivá, jsou- li pro posuzovanou zemi charakteristické početné rodiny a chtěná vícegenerační soužití. 88) Příkladem mohou být náklady domácností na bydlení, do nichž některé země započítávají veškeré náklady vč. např. plateb za telefon, zatímco jiné berou v úvahu jen tzv. hrubé nájemné, v němž nejsou započítány výdaje na energie. 89) Porovnání počtu bytů a počtu domácností je uvedeno v bodě 4. 90) Údaje o podílu výdajů na bydlení na celkové spotřebě domácností jsou uvedeny v tab. č.3.
