Brussel, 30 juni 2006

Brussel, 30 juni 2006

Advies Vlaams Klimaatbeleidsplan 2006-2012

Advies SERV en MiNa-Raad

Inhoud 1.

Krachtlijnen van het advies ...................................................................3

2.

Inleiding ...................................................................................................7

3.

Algemene bemerkingen bij het planproces .........................................7

3.1

Situering ..................................................................................................................................7

3.2

Bemerkingen ...........................................................................................................................9

3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6

Aanbevelingen ......................................................................................................................10 Zorg voor goede randvoorwaarden voor het overleg..............................................................10 Zorg voor een ruime overlegagenda.......................................................................................10 Laat ook ruimte voor debat over bestaande maatregelen ......................................................10 Herstel de dynamiek ...............................................................................................................11 Zorg voor een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie .....................11 Gebruik rapportagemomenten ook als evaluatiemomenten ...................................................12

4.

Algemene bemerkingen bij de inhoud van het ontwerpplan ............12

4.1

Situering ................................................................................................................................12

4.2

Bemerkingen .........................................................................................................................12

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6

Aanbevelingen ......................................................................................................................15 Zorg voor meer en betere informatie ......................................................................................15 Werk met beleidscenario’s......................................................................................................15 Versterk het ambitieniveau voor maatregelen in eigen regio..................................................15 Zorg voor een flexmex-strategie .............................................................................................15 Neem nu al maatregelen ter voorbereiding van het Vlaams beleid na 2012 ..........................15 Blijf werken aan nieuwe vormen van beleid (good governance) ............................................15

5.

Bijlage: inzet flexmex door België ......................................................15

Referentielijst ................................................................................15

Pagina 2 van 27

Klimaatbeleidsplan 2006-2012

1. Krachtlijnen van het advies De SERV en de Minaraad werden om advies gevraagd over het ontwerp Vlaams Klimaatbeleidsplan 2006-2012. Gezien de samenwerking tussen de raden bij de organisatie van de Vlaamse Klimaatconferentie, werd ervoor geopteerd om over het ontwerpplan een gezamenlijk advies uit te brengen. Volgens de raden is op meerdere punten vooruitgang geboekt ten opzichte van eerdere klimaatplannen, maar bevat het ontwerpplan ook belangrijke tekortkomingen. Positief is bijvoorbeeld dat het ontwerpplan nieuwe of meer uitgewerkte horizontale hoofdstukken bevat, met name over innovatie, adaptatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen en de voorbeeldrol van overheden. Het introduceert meer maatregelen uit andere bevoegdheidsdomeinen dan leefmilieu en energie. Positief is tevens dat het ontwerpplan ingaat op de voorbereiding van het Vlaamse standpunt over het klimaatbeleid na 2012. Het ontwerpplan getuigt verder dat het Vlaams klimaatbeleid ook op het terrein stilaan vooruitgang boekt en meer vorm krijgt. Zo wordt werk gemaakt van de uitvoering van de Europese richtlijn inzake energieprestaties van gebouwen, werd het Milieu-innovatieplatform (MIP) operationeel, werden via een piloottender de eerste stappen gezet inzake het gebruik van flexmex. De drie belangrijkste tekortkomingen zijn volgens de raden: (1) het gebrek aan transparantie waardoor de selectie van maatregelen, de verdeling van de inspanningen en zelfs de vraag of Vlaanderen haar klimaatdoelstelling zal halen, niet goed kunnen worden beoordeeld; (2) het nog beperkte ambitieniveau, gelet op de vaststelling dat er in eigen regio meer wenselijk én mogelijk is aan maatregelen en beleid dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen; (3) de afwezigheid van aandacht voor de inspanningen die ook in Vlaanderen nodig zullen zijn na 2012. De belangrijkste aanbevelingen van de raden situeren zich dan ook op die drie vlakken. Daarnaast bevat het advies aanbevelingen voor het verdere overleg over het Vlaamse klimaatbeleid in de schoot van de Vlaamse Klimaatconferentie. Gelet op de krappe adviestermijn gaat het om een advies op hoofdlijnen. De organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad zullen hun specifieke bemerkingen op het ontwerpplan formuleren via consultatiepagina van de website van de Vlaamse Klimaatconferentie en/of op de bijeenkomsten van werkgroepen van de Klimaatconferentie die de Minister in de periode tussen 22 juni en 5 juli laat plaatsvinden, en waar de bespreking van het ontwerpplan op de agenda staat. De raden verwachten uiteraard dat ook die specifieke opmerkingen nog worden meegenomen bij de opmaak van het definitieve plan. Transparantie vergroten Het ontwerpplan is volgens de raden onvoldoende transparant. Op basis van de beperkte informatie in het ontwerpplan is het niet mogelijk om de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te beoordelen, noch om binnen een sector in te schatten of de doelstellingen en potentiëlen die worden vooropgesteld voldoende ambitieus en haalbaar zijn. Het is evenmin mogelijk om een uitspraak te doen over de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inspanningen gerealiseerd via flexibiliteitsmechanismen.

Pagina 3 van 27


Het gebrek aan transparantie heeft ook gevolgen voor de vraag of Vlaanderen wel effectief zijn klimaatdoelstelling zal kunnen halen. Volgens het ontwerpplan zou dat het geval zijn, maar de raden hebben vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. De raden vragen dan ook dat de transparantie wordt vergroot door het cijfermateriaal waarnaar het ontwerpplan verwijst (inschatting van de reductiepotentiëlen en de kosteneffectiviteit van de maatregelen, inzet van flexibiliteitsmechanismen…) publiek te maken en aan te vullen met informatie over de sociaal-economische effecten. Dat geldt zowel voor de geplande als voor de lopende beleidsmaatregelen. Enkel zo kan het noodzakelijke vertrouwen worden gecreëerd dat Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling voor 2008-2012 zal halen. Transparantie over de herkomst van de cijfers is ook noodzakelijk voor het debat over de selectie van maatregelen en de verdeling van de inspanningen. Een billijke verdeling is immers een essentiële randvoorwaarde voor het behoud van het draagvlak van de diverse maatschappelijke sectoren die elk een inspanning moeten leveren. Naast meer transparantie, vragen de raden dat er werk wordt gemaakt van beleidsscenario’s die aangeven hoe Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling zal realiseren in diverse omstandigheden en hypothesen. Aangezien het gaat om de per definitie onzekere toekomst, is het immers nodig om rekening te houden met meerdere mogelijke scenario’s. Op realistische wijze het ambitieniveau versterken Nog los van de discussie over de cijfers en de vraag of het plan wel in staat is om de Vlaamse klimaatdoelstelling te halen, is het ontwerpplan volgens de raden niet ambitieus genoeg. Het draagt om te beginnen niet de ‘sense of urgency’ uit die de Vlaamse Klimaatconferentie kenmerkte. Verder is het ontwerpplan te veel een status questionis van het Vlaamse klimaatbeleid anno 2006. Het gaat om een opsomming van de klimaatgerelateerde initiatieven die reeds lopen of op stapel staan. Het ontwerpplan bevat weinig nieuwe maatregelen of nieuwe keuzes. Nochtans had de Vlaamse Klimaatconferentie heel wat nieuwe voorstellen opgeleverd en hadden de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad op basis van die voorstellen een groot aantal aanbevelingen geformuleerd. Onder meer door opname van de maatregelen uit de Klimaatconferentie kan op realistische wijze het ambitieniveau van het ontwerpplan worden verhoogd. Van die aanbevelingen is te weinig terug te vinden in het ontwerpplan. Belangrijke voorbeelden betreffen het beleid inzake energiegebruik in gebouwen - waarvan weinig of geen aanbevelingen uit de Klimaatconferentie werden overgenomen - en mobiliteit - waar de acties veelal beperkt zijn tot nader onderzoek. Net op die terreinen had de Klimaatconferentie een zeer groot aantal ‘rijpe’ maatregelen opgeleverd waarover een brede consensus bestaat en die op vrij korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Gebouwen en huishoudens zijn bovendien maatschappelijke sectoren waar er een groot potentieel is aan emissiereducties en dat nog te weinig is aangeboord. Ook in andere delen zijn er meestal meerdere voorbeelden van aanbevelingen die niet zijn overgenomen, en waar de motivering daarvoor ontbreekt. De raden menen verder dat er kansen worden gemist door een nog te beperkte afstemming met of medewerking van andere beleidsdomeinen. Volgens de raden is er dus méér nodig dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. De organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV wensen terzake alvast te onderstrepen dat zij achter die consensusaanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie blijven staan. Zij verwachten dat het definitieve plan die voorstellen overneemt, of dat minstens duidelijk wordt gemotiveerd waarom bepaalde voorstellen (nog) niet worden opgenomen. Meer aandacht voor het potentieel aan binnenlandse maatregelen is ook in overeenstemming met het algemeen principe van de Vlaamse Klimaatconferentie dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden, zodat de inzet van flexibiliteitsmechanismen tot het noodzakelijke kan worden beperkt. Bijkomende inspanningen in de eigen regio zullen bovendien de verhouding tussen flexibiliteitsme-

Pagina 4 van 27


chanismen en binnenlandse inspanningen verbeteren. Ruwe inschattingen van de raden zelf op basis van beschikbare data geven immers aan dat met het geplande beleid België wellicht een zeer aanzienlijk deel van zijn inspanningen zou realiseren met flexibiliteitsmechanismen. De raden vragen verder dat het definitieve klimaatplan de informatie en visie over de inzet van flexibiliteitsmechanismen in het klimaatbeleid vervolledigt en een antwoord geeft op de strategische vragen die in het ontwerpplan onbeantwoord blijven: hoeveel emissiereducties zullen door België met flexmex gerealiseerd worden in verhouding tot binnenlandse maatregelen?; welke types flexibiliteitsmechanismen zullen concreet in welke hoeveelheden worden aangewend?; hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmex-kredieten realiseren?; hoe zal de aankoop van flexmex-kredieten gefinancierd worden? Beleid na 2012 nu al voorbereiden Het is duidelijk dat er na 2012 nieuwe en meer verregaande emissiereducties nodig zullen zijn in het licht van de doelstellingen van het klimaatverdrag (voorkomen van schadelijke effecten, 2°Cdoelstelling...), ook in Vlaanderen. De maatregelen die daarvoor nodig zijn, moeten nù al worden opgestart of voorbereid. Sommige van die maatregelen leveren wellicht geen emissiereducties op tegen 2012, maar zijn niettemin cruciaal om een ambitieus en daadkrachtig Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 te kunnen voeren. Zij moeten dus mee onderdeel uitmaken van het klimaatbeleidsplan 2006-2012. Dat is nu niet het geval. Het deel over het klimaatbeleid na 2012 handelt enkel over het internationale klimaatbeleid en de voorbereiding van de standpunten die Vlaanderen zal innemen ten aanzien van de vragen die zich op dat internationale niveau stellen. De raden vragen dan ook dat in het klimaatbeleidsplan 2006-2012 in alle hoofdstukken wordt uitgegaan van verdergaande emissiereducties die nodig zullen zijn na 2012. Een effectief klimaatbeleid op langere termijn impliceert daarnaast ook echte visie op langere termijn en strategische beleidskeuzes die daaruit voortvloeien. Die kunnen uiteraard nu nog niet definitief vastgelegd worden. Maar het plan moet wel maatregelen bevatten om die keuzes zo snel mogelijk en op een onderbouwde en overlegde manier te kunnen maken. In dat verband herhalen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad hun vraag naar een ‘transitiebeleid duurzame energiesystemen 2050’ en een beleidsdomeinoverschrijdend plan “Energiezuinige gebouwen 2025”, en naar een aangepast instrumentarium om op fundamentele wijze de huidige productie- en consumptiepatronen aan te pakken, met onder andere economische instrumenten en een beleidsontwikkeling waarin er een belangrijke plaats is voor toekomstverkenning, scenarioanalyse, visievorming, draagvlakontwikkeling enzovoort. Dynamiek van de Klimaatconferentie herstellen SERV en Minaraad waarderen uiteraard dat de Minister bevoegd voor Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur met de Vlaamse Klimaatconferentie het initiatief heeft genomen voor een breed overlegproces rond het Vlaamse klimaatbeleid, en dat ook de Vlaamse administratie daarin een actieve bijdrage heeft geleverd. In die context waarderen SERV en Minaraad dat het ontwerpplan het engagement van de Vlaamse overheid herbevestigt om het overleg binnen verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie voort te zetten en om ook daarnaast via de adviesraden en andere fora (bv. het MIP) overleg met de doelgroepen te organiseren. Zij waarderen tevens dat de communicatie daarover zal worden vergroot via de vernieuwde webstek van de Vlaamse Klimaatconferentie. Niettemin wensen de raden hun bezorgdheden te onderstrepen. De Klimaatconferentie heeft bij de talrijke deelnemers hoge verwachtingen gecreëerd over het nieuwe klimaatbeleidsplan. Die worden nog onvoldoende ingelost door het ontwerpplan. Bovendien heeft de Klimaatconferentie door de vertraging in de goedkeuring van het ontwerpplan te lang stil gelegen. Volgens de raden zijn dan ook bijzondere inspanningen nodig om de dynamiek te herstellen. In dat verband is het alvast

Pagina 5 van 27


een goede zaak dat de Minister besliste om einde juni/begin juli enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Een belangrijke voorwaarde voor succes is uiteraard dat de opmerkingen terdege in overweging worden genomen en dat het verdere overlegtraject in de beste omstandigheden kan plaatsvinden. In die context formuleren de raden in het advies tevens aanbevelingen om de kwaliteit van het verdere overlegproces te verzekeren. Zij verwijzen onder meer naar de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, waarin een reeks aandachtspunten en principes voor het verdere traject werden aangeven. De raden menen ook dat het van bijzonder groot belang is dat de aangegeven verbeterpunten daadwerkelijk ter harte worden genomen. Dé succesfactor om een constructieve dialoog te verzekeren, blijft de erkenning van de overheid van de noodzaak van die dialoog en de bereidheid om met open vizier over belangrijke beleidskeuzes in debat te gaan. In het verlengde daarvan moet het verdere traject er beter in slagen om de samenwerking op ambtelijk niveau tussen overheidsdiensten ook te vertalen in een breed politiek draagvlak en engagement.

Pagina 6 van 27


2. Inleiding De SERV en de Minaraad werden op 17 mei 2006 door de Vlaamse Minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur om advies gevraagd over het ontwerp Vlaams Klimaatbeleidsplan 2006-2012. De adviestermijn bedroeg 30 dagen. Gezien de samenwerking tussen de raden bij de organisatie van de Vlaamse Klimaatconferentie, werd ervoor geopteerd om over het ontwerpplan een gezamenlijk advies uit te brengen. Mede gelet op de vele andere adviesvragen inzake leefmilieu en energie die de raden op het zelfde moment moesten behandelen, hebben zij een verlenging van de adviestermijn gevraagd tot 12 juli 2006. Op 14 juni 2006 liet de Minister aan de raden weten dat hij een verlenging tot 12 juli 2006 niet wenselijk vond. Om het klimaatbeleidsplan nog voor het zomerreces definitief te kunnen laten goedkeuren door de Vlaamse Regering en de opmerkingen van SERV en Minaraad volwaardig mee te kunnen nemen in het definitieve plan, werd een verlenging van de adviestermijn met een halve maand verleend. Op 27 juni 2006 bezorgde het kabinet van de minister alsnog twee rapporten over de inschatting van de toekomstige energiegerelateerde broeikasgasemissies1, maar de timing liet de raden niet meer toe om die ten gronde te bekijken. In dit advies geven de raden hun bemerkingen en aanbevelingen bij achtereenvolgens het planproces en de inhoud van het ontwerpplan. Het gaat om een advies op hoofdlijnen dat zich beperkt tot algemene bemerkingen en aanbevelingen. Gelet op de krappe adviestermijn zullen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad hun specifieke bemerkingen op het ontwerpplan formuleren via consultatiepagina van de website van de Vlaamse Klimaatconferentie en/of op de bijeenkomsten van werkgroepen van de Klimaatconferentie die de Minister in de periode tussen 22 juni en 5 juli laat plaatsvinden, en waar de bespreking van het ontwerpplan op de agenda staat. De raden verwachten uiteraard dat ook die specifieke opmerkingen nog worden meegenomen bij de opmaak van het definitieve plan.

3. Algemene bemerkingen bij het planproces 3.1 Situering Voor de voorbereiding van het klimaatbeleidsplan werd een bijzonder traject afgelegd. Anders dan bij de opmaak van veel andere beleidsplannen, werd er voorafgaand aan de redactie van het ontwerpplan ruim en breed overlegd tussen overheid, middenveldorganisaties en andere actoren. Dat gebeurde in het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie. Die ging van start op 6 juni 2005. In de weken nadien hebben een groot aantal werkgroepen gewerkt aan voorstellen. Elke werkgroep maakte tegen 15 september 2006 een verslag van de werkzaamheden. Op 18 oktober 2005 werd de eerste fase van de Klimaatconferentie afgesloten met de presentatie van een tussentijdse balans van de resultaten en van een reeks aanbevelingen (zie Kader 1). Die krappe timing was nodig omdat de Vlaamse Regering de resultaten wilde meenemen bij de opmaak van het Vlaams klimaatbeleidsplan 2006-2012. Op 21 oktober 2005 legde Minister Peeters vervolgens zowel de aanbevelingennota als de werkgroepverslagen voor aan de Vlaamse Regering. Op 25 november 2005 besliste de Vlaamse Regering over een aanpak om de resultaten van de Klimaatconferentie mee te nemen als bouwstenen voor het Vlaams klimaatbeleidsplan 2006-2012. Zij engageerde zich tevens om in het nieuwe kli-

1

Duerick e.a. (2006a) en (2006b).

Pagina 7 van 27


maatbeleidsplan een kader te scheppen voor het voortzetten van de werkzaamheden onder de Klimaatconferentie. Nadien heeft de opmaak en goedkeuring van het ontwerp klimaatplan evenwel vertraging opgelopen. De oorspronkelijke timing (najaar 2005) werd niet gehaald. De Vlaamse Regering keurde pas op 15 mei 2006 een ontwerpversie goed. Intussen lagen ook de activiteiten van de Vlaamse Klimaatconferentie stil, met uitzondering van een toelichtingssessie over post-2012 op 10 januari 2006 en een vergadering op 22 februari 2006 met de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV, waarop toelichting werd gegeven bij de vooropgestelde timing van het ontwerpplan. Na de goedkeuring van het ontwerpplan door de Vlaamse Regering op 15 mei 2006, volgden de publicatie ervan op de website van de Klimaatconferentie en de adviesvragen aan SERV en Minaraad. Mede op vraag van Minaraad en SERV worden er einde juni/begin juli ook enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen geroepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties voor verbetering te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Conform de beslissing van de Vlaamse Regering van 25 november 2005, is in het ontwerpplan expliciet de voortzetting opgenomen van het overleg over het klimaatbeleid binnen het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie: “verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie kunnen blijven verder werken om de voorgestelde maatregelen concreter vorm te geven alsook om de Vlaamse visie en strategie op klimaatbeleid verder uit te werken. De communicatie over deze werkzaamheden zal vergroot worden via een verdere kwaliteitsbewaking van de webstek van de Klimaatconferentie.” Op andere plaatsen in het ontwerpplan wordt specifiek verwezen naar de werkgroepen post 2012, goederenvervoer (vervoersefficiëntie) en innovatie van de Klimaatconferentie. Daarnaast wordt gesproken over overleg binnen het bio-energieplatform, binnen het MIP en met de kunststoffenindustrie. Tot slot stelt de Vlaamse Regering ook een verandering van de planprocedures in het vooruitzicht. De looptijd van het klimaatbeleidsplan is langer dan vroeger (nu tot 2012). Het voortgangsrapport wordt voortaan slechts tweejaarlijks in plaats van jaarlijks opgemaakt. In aanvulling daarop wordt tweemaal per jaar een korte klimaatmededeling aan de Vlaamse Regering met de stand van zaken opgesteld, zodat sneller kan worden gereageerd met noodzakelijke aanscherpingen of bijsturingen. De opvolging van de voortgang van de maatregelen en van de realisatie van de doelstellingen zal mee op basis van de indicatoren gebeuren die in het ontwerpplan zijn opgenomen. De nota aan de Vlaamse Regering vermeldt dat er daarnaast projectfiches per maatregel beschikbaar zullen worden gesteld via een publiek toegankelijke databank. Kader 1: De Vlaamse Klimaatconferentie2 Achtergrond De Vlaamse Klimaatconferentie werd opgezet als een breed overlegproces dat de weg wil effenen voor het Vlaamse klimaatbeleidsplan 2006-2012 en op langere termijn voor een koolstofarme, duurzame Vlaamse samenleving. In een intentieverklaring werden de doelstellingen van de Klimaatconferentie vastgelegd: enerzijds samen zoeken naar nieuwe maatregelen en naar oplossingen voor knelpunten in het bestaande klimaatbeleid, anderzijds ruimte vrijmaken voor de ontwikkeling van een langetermijnbeleidsstrategie. Resultaten van de Vlaamse Klimaatconferentie Tussen 6 juni en 15 september 2005 is een groot aantal personen en organisaties in werkgroepen samengekomen om te discussiëren over de thema’s die op het startmoment van de Klimaatconferentie waren afgesproken. Elk van die werkgroepen heeft een verslag opgesteld.

2

Alle informatie en documentatie over de Klimaatconferentie is terug te vinden op de website van de Klimaatconferentie via http://www.mina.be/Klimaatconferentie.html

Pagina 8 van 27


Ondanks de kort tijdsspanne, leverden die verslagen een grote rijkdom aan voorstellen op. Daarbij waren er ook nieuwe, creatieve ideeën. De Klimaatconferentie maakte tevens ruimte voor visievorming en debat over meer strategische vraagstukken. Zij creëerde een dynamiek om zaken bespreekbaar te maken. Er werden nieuwe beleidsnetwerken en partnerschappen gesmeed. De Klimaatconferentie heeft tot slot ook bijgedragen tot de opbouw van capaciteit en draagvlak. Aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie Uitgaande van de werkgroepverslagen, formuleerden de organisaties die de intentieverklaring ondertekenden zowel strategische aanbevelingen als aanbevelingen voor de thema’s energie, gebouwen, mobiliteit, landbouw en bedrijven. De organisaties vroegen tevens om het overlegproces binnen de context van de Klimaatconferentie voort te zetten. In de eerste plaats vanwege de resultaten die de conferentie heeft opgeleverd, maar ook omdat nog niet alle thema’s aan bod konden komen en er meer tijd nodig is om sommige thema’s grondiger uit te werken. Het was immers duidelijk dat het volledige potentieel van de Klimaatconferentie nog niet volledig kon worden benut.

3.2 Bemerkingen SERV en Minaraad waarderen uiteraard dat de Minister bevoegd voor Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur met de Vlaamse Klimaatconferentie het initiatief heeft genomen voor een breed overlegproces rond het Vlaamse klimaatbeleid, en dat ook de Vlaamse administratie daarin een actieve bijdrage heeft geleverd. De raden hebben vroeger al herhaaldelijk aangegeven waarom dat ook noodzakelijk is. We staan immers mondiaal voor enorme uitdagingen. Als we de effecten van de klimaatverandering willen beperken en de risico’s verbonden met extreme klimaatverschijnselen willen inperken, moet de temperatuurstijging beperkt blijven tot ongeveer 2°C boven de temperatuur van vóór de industrialisering. Dat vergt verregaande reducties van de emissies van broeikasgassen. Om die uitstoot drastisch te verminderen, moeten we nadenken over een fundamentele wijziging van onze energievoorziening en het energiegebruik, en dus van onze huidige manier van wonen, werken, ondernemen, consumeren, ontspannen en ons verplaatsen. Met een traditionele top-down beleidsaanpak blijkt het moeilijk om voldoende vooruitgang te boeken. De overschakeling naar een koolstofarme economie is een maatschappelijk transitieproces dat de actieve inzet van alle maatschappelijke actoren vereist. Alleen door overleg en dialoog kunnen de gewenste resultaten worden bereikt. Voor zulke ingrijpende langetermijnveranderingen zijn nieuwe vormen van beleid nodig, waarin leiderschap, creativiteit, interactie, samenwerking en draagvlakontwikkeling centraal staan. In die context waarderen SERV en Minaraad dat het ontwerpplan het engagement van de Vlaamse overheid herbevestigt om het overleg binnen verschillende werkgroepen onder de Klimaatconferentie voort te zetten en om ook daarnaast via de adviesraden en andere fora (bv. het MIP) overleg met de doelgroepen te organiseren. Zij waarderen tevens dat de communicatie daarover zal worden vergroot via de vernieuwde webstek van de Vlaamse Klimaatconferentie. Niettemin wensen de raden hun bezorgdheden te onderstrepen. De Klimaatconferentie heeft bij de talrijke deelnemers hoge verwachtingen gecreëerd over het nieuwe klimaatbeleidsplan. Die worden onvoldoende ingelost door het ontwerpplan. Bovendien heeft de Klimaatconferentie mede door de vertraging in de goedkeuring van het ontwerpplan te lang stil gelegen. Volgens de raden zijn dan ook bijzondere inspanningen nodig om de dynamiek te herstellen. In dat verband is het alvast een goede zaak dat de Minister besliste om einde juni/begin juli enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken. Een belangrijke voorwaarde voor succes is uiteraard dat de opmerkingen terdege in overweging worden genomen en dat het verdere overlegtraject in de beste omstandigheden kan plaatsvinden.

Pagina 9 van 27


Daarom formuleren de raden hierna hun aanbevelingen om de kwaliteit van het verdere planproces te verzekeren.

3.3 Aanbevelingen 3.3.1 Zorg voor goede randvoorwaarden voor het overleg In hun aanbevelingen op basis van de werkgroepverslagen van de Vlaamse Klimaatconferentie, hebben de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV gesteld dat het om meerdere redenen belangrijk is dat het in gang gezette overlegproces voortgezet wordt. Zij stelden evenwel ook dat het van groot belang is om te leren uit de voorbije ervaringen en bij te sturen. Zij gaven aan welke aandachtspunten en principes voor het verdere traject beter moesten worden bewaakt. De raden menen dan ook dat het van bijzonder groot belang is dat de aangegeven verbeterpunten daadwerkelijk ter harte worden genomen. Dé succesfactor om een constructieve dialoog te verzekeren, blijft de erkenning van de overheid van de noodzaak van die dialoog en de bereidheid om met open vizier over belangrijke beleidskeuzes in debat te gaan. In het verlengde daarvan moet het verdere traject er beter in slagen om de samenwerking op ambtelijk niveau tussen overheidsdiensten ook te vertalen in een breed politiek draagvlak en engagement.

3.3.2 Zorg voor een ruime overlegagenda In de voornoemde aanbevelingen werd gesteld dat het voortzetten van de dynamiek van de Klimaatconferentie niet betekent dat de conferentie of de werkgroepen moeten uitgroeien tot permanente nieuwe overlegfora. Onder de noemer van de Klimaatconferentie kunnen er volgens de raden specifieke activiteiten worden georganiseerd, afhankelijk van de vraag of behoefte. Op die manier wordt de noodzakelijke ruimte gelaten voor de netwerkfunctie die de Klimaatconferentie heeft. De raden hopen dan ook dat de (zeer beperkte) opsomming in het ontwerpplan van werkgroepen waarbinnen en thema’s waarrond overleg met doelgroepen en actoren zal worden georganiseerd, niet limitatief is. De raden vragen alvast dat die onduidelijkheid wordt weggenomen. De meeste werkgroepen van de Klimaatconferentie hadden immers zelf aangegeven dat door de krappe timing niet alle thema’s aan bod konden komen en dat er meer tijd nodig was om sommige thema’s grondiger uit te werken. Verder hadden de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV in hun aanbevelingen een lijst opgenomen van prioriteiten voor het vervolgtraject van de Klimaatconferentie. De raden vragen dat die prioriteiten in het definitieve plan mee worden opgenomen.

3.3.3 Laat ook ruimte voor debat over bestaande maatregelen In het voorbije overleg in het kader van de Vlaamse Klimaatconferentie lag de focus op het vinden van nieuwe maatregelen. Evaluatie van bestaande maatregelen kwam minder aan bod en werd in sommige werkgroepen zelfs expliciet niet geagendeerd. Daar tegenover staat dat zoals in eerdere adviezen al vastgesteld, de reeds ingezette maatregelen hun vooropgestelde emissiereductiepotentieel dikwijls niet halen door problemen met de bekendmaking, begeleiding, uitvoering en opvolging van de klimaatmaatregelen bij de doelgroepen. Zonder voldoende aandacht voor de implementatie van de reeds goedgekeurde maatregelen, riskeert die ‘implementatiekloof’ steeds groter te worden naarmate het klimaatbeleid vordert en steeds meer, steeds ambitieuzere en steeds complexere maatregelen plant.

Pagina 10 van 27


In het verdere overleg moet daarom expliciet ruimte worden vrijgemaakt voor debat over bestaande maatregelen, zodat ook uitvoeringsproblemen beter op de politieke agenda kunnen worden geplaatst.

3.3.4 Herstel de dynamiek De nota aan de Vlaamse Regering bij het ontwerpplan stelt dat de Klimaatconferentie voor een belangrijke bijkomende stimulans en dynamiek heeft gezorgd. Ook de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV hebben dat gesteld in hun aanbevelingen van 18 oktober 2005. Zij benadrukten dat de overheid meer zou moeten investeren in netwerken gericht op kennisopbouw, kennisverspreiding en dialoog. In die context menen de raden dat er tussen 18 oktober 2005 en 15 mei 2006 te weinig tussentijdse informatie en overleg is geweest over de nadere invulling van het ontwerp klimaatplan. Daardoor heeft de Klimaatconferentie lang stil gelegen. De overheid heeft zich wellicht te veel en te lang op zichzelf teruggeplooid, en is uiteindelijk wellicht gedeeltelijk hervallen in een meer traditionele, gesloten manier van besluitvorming. Dat heeft risico’s voor de betrokkenheid en de dynamiek die aanwezig was. Bovendien werd er in dezelfde periode ongelukkig gecommuniceerd en werden er verschillende belangrijke deeldossiers goedgekeurd, waarover een ruimer voorafgaandelijk overleg wenselijk was geweest (bv. EPB-decreet en EPR-regelgeving) of waarover de organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV een betere informatieoverdracht en consultatie hadden gevraagd (tweede allocatieplan). De beslissing om einde juni/begin juli ook enkele werkgroepen van de Klimaatconferentie bijeen te roepen om te reflecteren op het ontwerpplan, suggesties te formuleren en de eventuele verdere werkzaamheden te bespreken, was dan ook een goede zaak. De raden vragen in elk geval bijkomende inspanningen om de dynamiek te herstellen. Dat begint bij het daadwerkelijk in overweging nemen van de opmerkingen en suggesties op het voorliggende ontwerpplan – geformuleerd in dit advies, via de internetconsultatie of via de geplande werkgroepen van de Klimaatconferentie – en bij het afdoende motiveren waarom op bepaalde opmerkingen en suggesties eventueel (nog) niet wordt ingegaan.

3.3.5 Zorg voor een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie In haar beslissing van 25 november 2005, stelde de Vlaamse Regering dat ze er zich van bewust is dat het engagement van het middenveld om in het overlegproces verder te investeren, sterk afhankelijk is van de verwerking van de resultaten van de Klimaatconferentie door de Vlaamse Regering. Daarom engageerde de Vlaamse Regering zich om in het nieuwe klimaatbeleidsplan de aanbevelingen van de Klimaatconferentie in acht te nemen. Volgens de raden is dat echter onvoldoende gebeurd in het voorgelegde ontwerpplan. De resultaten van de Klimaatconferentie zijn te weinig herkenbaar (zie ook deel 4.2 van dit advies over de consensusaanbevelingen). Er wordt niet gemotiveerd waarom sommige aanbevelingen wel, en veel andere niet zijn opgenomen. Er wordt in het ontwerpplan enkel in het algemeen vermeld dat “de criteria die de Vlaamse Regering goedkeurde op 25 november werden gerespecteerd”. Het beslissingsschema dat de Vlaamse Regering goedkeurde wordt m.a.w. wel aangegeven, maar noch in de nota aan de Vlaamse Regering noch in enig ander bij de raden bekend document gebruikt om de beslissingen in concreto toe te lichten. Dat heeft volgens de raden gevolgen voor het draagvlak voor het voorgestelde beleid en voor het brede eigenaarschap van het klimaatplan. De raden vragen dan ook een grotere erkenning van de resultaten van de Klimaatconferentie in het definitieve plan. Minimaal zou moeten worden gemotiveerd waarom op bepaalde consensusaanbevelingen van de Klimaatconferentie (nog) niet wordt ingegaan.

Pagina 11 van 27


3.3.6 Gebruik rapportagemomenten ook als evaluatiemomenten De raden vinden tot slot de aanpassing van de planningscyclus een goede zaak. De verlenging van de looptijd van het klimaatplan, de opmaak van een voortgangsrapport om de twee jaar en de opmaak van een kortere klimaatmededeling twee maal per jaar komen tegemoet aan eerdere adviezen van SERV en Minaraad in dat verband. De raden pleiten ervoor dat de voorziene rapportagemomenten (klimaatmededelingen en voortgangsrapporten) daadwerkelijk worden gebruikt om niet enkel te rapporteren, maar ook als evaluatie- en overlegmomenten. Daardoor kan niet alleen de dynamiek van het overleg een duidelijke finaliteit krijgen en het beleid steeds verder worden verbeterd. Het moet er tevens voor zorgen dat uitvoeringsproblemen een vaste plaats krijgen in de voortgangsrapportage en op de politieke agenda (cf. supra, deel 3.3.3). De raden verwelkomen tevens dat, zoals vroeger gevraagd, de verslaggeving over de voortgang van het klimaatbeleid zal worden ontdubbeld in enerzijds een website met projectfiches en anderzijds een boordtabel met beleidsindicatoren. De raden vragen dat die informatie volledig is, publiek toegankelijk, up-to-date, gebruiksvriendelijk en goed doorzoekbaar, en waar relevant linken bevat naar andere belangrijke websites, studierapporten, etc (cf. de te actualiseren klimaatbibliotheek van de Klimaatconferentie). Er zullen ook bijkomende inspanningen nodig zijn om de kwantitatieve informatie voor de indicatoren te verzamelen en de relevantie van de gekozen indicatorenset verder uit te bouwen (zie daarover deel 4.3 van dit advies).

4. Algemene bemerkingen bij de inhoud van het ontwerpplan 4.1 Situering Volgens de Vlaamse Regering is het ontwerp klimaatplan 2006-2012 een bondig strategisch beleidsplan. Het is voor de periode 2006-2012 de gids voor het realiseren van de Vlaamse klimaatdoelstelling. Die bestaat erin om de broeikasgasemissies te reduceren met gemiddeld 5,2% in de periode 2008-2012 ten opzichte van de uitstoot in 1990. De maatregelen zijn gebundeld in tien thema’s. Vijf sectorale thema’s (mobiliteit, energiegebruik, energievoorziening, industrie, landbouw en bossen) geven het streefdoel weer voor die sectoren. Vijf meer horizontale thema’s behandelen onderzoek en innovatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen, de voorbeeldrol van de overheid en adaptatie. Voor elk thema worden specifieke doelstellingen, indicatoren en maatregelen aangegeven. De inhoud, uitvoering en impact van die maatregelen worden beknopt beschreven. Overzichtstabellen geven per maatregel(pakket) het reductiepotentieel, de financiële implicaties, de uitvoeringstermijn en de taakverdeling weer. Meer informatie per maatregel is opgenomen in projectfiches als bijlage bij het plan. Het ontwerpplan omvat tot slot hoofdstukken over de voorbereiding van het klimaatbeleid na 2012 en over de financiering van het plan. Volgens de Vlaamse Regering zijn belangrijke pijlers van het ontwerpplan de opvolging en afstemming met andere beleidsniveaus, de financieringsmechanismen van het voorgestelde beleid en de afstemming van het ontwerpplan op andere direct relevante beleidsplannen zoals het Vlaams Toewijzingsplan verhandelbare emissierechten 2008-2012.

4.2 Bemerkingen Volgens de raden is op meerdere punten vooruitgang geboekt ten opzichte van eerdere klimaatplannen, maar bevat het ontwerpplan ook belangrijke tekortkomingen.

Pagina 12 van 27


Positief is ten eerste dat het ontwerpplan beter leesbaar is. Het is een korter plan, met een duidelijke en logische structuur en goede inleidende beschrijvende hoofdstukken. Ten tweede bevat het ontwerpplan terecht een reeks nieuwe of meer uitgewerkte horizontale hoofdstukken, met name over innovatie, adaptatie, sensibilisering, flexibiliteitsmechanismen en de voorbeeldrol van overheden. Andere positieve punten zijn dat het ontwerpplan ingaat op de voorbereiding van het Vlaamse standpunt over het klimaatbeleid na 2012 en meer maatregelen introduceert uit andere bevoegdheidsdomeinen. Het ontwerpplan getuigt tot slot dat het Vlaams klimaatbeleid ook op het terrein stilaan vooruitgang boekt en meer vorm krijgt. Zo wordt werk gemaakt van de uitvoering van de Europese richtlijn inzake energieprestaties van gebouwen, werd het Milieu-innovatieplatform (MIP) operationeel, werden via een piloottender de eerste stappen gezet inzake het gebruik van flexmex, enz. De drie belangrijkste tekortkomingen zijn volgens de raden: (1) het gebrek aan transparantie en informatie waardoor de selectie van maatregelen, de verdeling van de inspanningen en zelfs de vraag of Vlaanderen haar klimaatdoelstelling zal halen, niet goed kunnen worden beoordeeld; (2) het nog beperkte ambitieniveau, gelet op de vaststelling dat er in eigen regio meer wenselijk én mogelijk is aan maatregelen en beleid dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen; (3) de afwezigheid van aandacht voor de inspanningen die ook in Vlaanderen nodig zullen zijn na 2012. Deze kritiek wordt hierna toegelicht. Transparantie Het ontwerpplan is volgens de raden onvoldoende transparant. Op verschillende belangrijke plaatsen worden uitspraken gedaan zonder dat de onderbouwing ervan beschikbaar is. Eerder in dit advies werd er bijvoorbeeld al op gewezen dat het ontwerpplan enkel stelt dat de criteria die de Vlaamse Regering goedkeurde op 25 november werden gerespecteerd bij de selectie van maatregelen uit de Vlaamse Klimaatconferentie. Maar de gemaakte afwegingen worden nergens in het plan of in enig ander document in concreto toegelicht. Dat heeft volgens de raden gevolgen voor het draagvlak voor het voorgestelde beleid en voor het brede eigenaarschap van het klimaatplan. Een ander voorbeeld is het gebrek aan informatie om de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te beoordelen. Het ontwerpplan stelt dat die lastenverdeling is gebeurd op basis van onder andere kosteneffectiviteit, maar geeft hierover geen concrete informatie of cijfers. Nochtans is informatie over kosteneffectiviteit en over andere criteria die daarbij een rol moeten spelen essentieel als startpunt voor de discussie over de verdeling van de inspanningen3. Informatie over de kosteneffectiviteit is daarnaast ook nodig voor de boordeling van de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inspanningen gerealiseerd via flexibiliteitsmechanismen (zie Kader 2). De raden stellen tevens vast dat de inschatting van de reductiepotentiëlen niet wordt toegelicht, dat de inschattingen van de budgettaire kosten soms ondoorzichtig zijn en dat de fiches gevoegd als bijlage bij het ontwerpplan dikwijls zeer onvolledig zijn ingevuld. 3

Vergelijk met het debat in Vlaanderen over de reductie van verzurende emissies in uitvoering van de Europese Richtlijn Nationale Emissieplafonds en de Europese Strategie Luchtverontreiniging. Voor dat debat is dergelijke informatie wel voorhanden en wordt de kennis steeds verder uitgebouwd, in nauw overleg met de doelgroepen en maatschappelijke actoren.

Pagina 13 van 27


Het gebrek aan transparantie heeft ook gevolgen voor de vraag of Vlaanderen wel effectief zijn klimaatdoelstelling zal kunnen halen. Volgens het ontwerpplan zou dat het geval zijn, maar de raden hebben vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen (zie Kader 3). Kader 2: Informatie ter onderbouwing van de lastenverdeling en de inzet van flexmex ontbreekt Het ontwerpplan laat niet toe om de verdeling van de inspanningen over de maatschappelijke sectoren te beoordelen. Het voorontwerp van plan vermeldt wel dat kostenefficiëntie een rol speelde bij de evaluatie van de voorstellen van de Klimaatconferentie (blz. 24), maar het plan bevat hierover geen concrete cijfergegevens. Het plan bevat ook geen informatie over de andere criteria en de afwegingen die bij de keuze van de individuele maatregelen een rol speelden. Er wordt enkel vermeld dat er een methode voor de bepaling van de kosteneffectiviteit van interne reductiemaatregelen opgesteld werd. “De methode is toepasbaar op de projecten met een direct meetbaar reductiepotentieel. Een belangrijk element hiervan is de inschatting van de kostenefficiëntie op basis van een gedetailleerde inschatting van de kosten. Vervolgens wordt via een multi-criteria analyse een evenwichtig evaluatiekader ontwikkeld op basis van bijkomende sociale, economische en milieutechnische beslissingscriteria.” Nochtans is transparantie over kosteneffectiviteit, de gebruikte andere criteria en de gemaakte afwegingen essentieel voor de beoordeling van de verdeling van de inspanningen. De verdeling van de klimaatinspanningen tussen de maatschappelijke sectoren leek overigens voor een groot deel al vastgelegd door het voorontwerp van Vlaams Toewijzingsplan 2008-2012. De organisaties die deel uitmaken van de raden verwijzen terzake naar de standpunten die ze naar aanleiding van de adviesvraag over dit toewijzingsplan aan de minister overmaakten. Informatie over de kosteneffectiviteit is ook noodzakelijk om een uitspraak te kunnen doen over de verdeling tussen inspanningen in eigen land ten opzichte van de inzet van flexibiliteitsmechanismen, gelet op het algemeen principe, zoals vastgesteld in de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, dat het Vlaamse klimaatbeleid alvast moet nastreven ‘dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden’. Het ontwerpplan laat door gebrek aan informatie niet toe om te beoordelen in welke mate het daaraan tegemoet komt.

Kader 3: Haalt Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling? Volgens het ontwerp Vlaams klimaatbeleidsplan zal Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling halen en de broeikasgasemissies reduceren met gemiddeld 5,2% in de periode 2008-2012 ten opzichte van de uitstoot in 1990. Omdat het emissiereductiepotentieel van de binnenlandse maatregelen niet volstaat, zou wel de aankoop van 3,2 Mton flexmex-kredieten per jaar nodig zijn. Volgens de raden blijft het echter onzeker of Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling zal halen. Zij hebben namelijk vragen bij de gebruikte inschattingen van het BAU-scenario en van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. In elk geval biedt het ontwerpplan geen inzicht in de onzekerheidsmarges van het BAU-scenario en van inschattingen van de reductiepotentiëlen van de maatregelen. De laat overgemaakte rapporten bevatten blijkbaar informatie over het referentiescenario t.e.m. 2012 en het Business as usual scenario 2000-2020 voor de energiegerelateerde broeikasgasemissies, maar ze bevatten geen informatie over de onzekerheidsmarges van het BAU-scenario en van de inschattingen van de reductiepotentiëlen van maatregelen. Het is dus onduidelijk hoe de cijfers zouden veranderen als bijvoorbeeld de olieprijs hoger of lager is dan verwacht, als de economische ontwikkeling aantrekt, etc. De potentiëlen zijn verder globaal aangegeven en bij heel wat maatregelen niet concreet ingevuld. Waar de potentiëlen wel zijn ingevuld, wordt soms aangegeven dat ze nog niet definitief zijn en bij de definitieve goedkeuring van het klimaatplan nog worden bijgesteld (bv. sociale woningbouw). Tot slot stellen de raden vast dat het ontwerpplan niet aangeeft of en hoe de aankoop van 3,2 Mton per jaar effectief gerealiseerd en gefinancierd zal worden. Nochtans hangt het realiseren van de Vlaamse klimaatdoelstelling daar sterk van af.

Pagina 14 van 27


Ambitieniveau Nog los van de discussie over de cijfers en de vraag of het plan wel in staat is om de Vlaamse klimaatdoelstelling te halen, is het ontwerpplan volgens de raden niet ambitieus genoeg. Het draagt om te beginnen niet de ‘sense of urgency’ uit die de Vlaamse Klimaatconferentie kenmerkte4. In het ontwerpplan ontbreekt de boodschap dat de aanpak van de klimaatverandering dringend is en dat een effectieve aanpak veronderstelt dat in het klimaatbeleid sprongen worden gemaakt. Het plan geeft integendeel nog de indruk dat de stap voor stap aanpak van het verleden ook in de toekomst volstaat. Een ambitieuzer en moediger klimaatplan is niet alleen noodzakelijk, maar volgens de raden ook mogelijk. Het ontwerpplan is voor veel onderdelen immers vooral een status questionis van het Vlaamse klimaatbeleid anno 2006. Het gaat om een opsomming van de klimaatgerelateerde initiatieven die reeds lopen of op stapel staan. Het ontwerpplan bevat weinig nieuwe maatregelen of nieuwe keuzes. Nochtans had de Vlaamse Klimaatconferentie heel wat nieuwe voorstellen opgeleverd en hadden de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad op basis van die voorstellen in consensus een groot aantal aanbevelingen geformuleerd. Van die aanbevelingen is te weinig terug te vinden in het ontwerpplan (zie ook deel 3.3.5 van dit advies). Onder meer door opname van de maatregelen uit de Klimaatconferentie kan op realistische wijze het ambitieniveau van het ontwerpplan worden verhoogd. De boodschap van de raden is met andere woorden dat er in eigen regio méér mogelijk is dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. De combinatie van de voorstellen geformuleerd in de Klimaatconferentie samen met de door de raden gevraagde beleidsscenario’s (zie 4.3.2) moet meer duidelijkheid brengen over het in Vlaanderen aanwezige potentieel aan reductiemaatregelen. Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 Het ontwerpplan bevat terecht een deel over het klimaatbeleid na 2012. Maar dat deel handelt enkel over het internationale klimaatbeleid en de voorbereiding van de standpunten die Vlaanderen zal innemen ten aanzien van de vragen die zich op dat internationale niveau stellen. Het is evenwel duidelijk dat er na 2012 nieuwe en meer verregaande emissiereducties nodig zullen zijn in het licht van de doelstellingen van het klimaatverdrag (voorkomen van schadelijke effecten, 2°C-doelstelling...), ook in Vlaanderen. De raden onderstrepen in navolging van de aanbevelingen van de Klimaatconferentie dat de maatregelen die daarvoor nodig zijn nù al moeten worden opgestart of voorbereid. Sommige van die maatregelen (zie deel 4.3.5) leveren wellicht geen emissiereducties op tegen 2012, maar zijn niettemin cruciaal om een ambitieus en daadkrachtig Vlaams emissiereductiebeleid na 2012 te kunnen voeren. Zij moeten dus mee onderdeel uitmaken van het klimaatbeleidsplan 2006-2012. De raden menen bijgevolg dat ook in dit opzicht het ontwerpplan tekort schiet.

4.3 Aanbevelingen 4.3.1 Zorg voor meer en betere informatie De raden vragen dat de transparantie wordt vergroot door het cijfermateriaal waarnaar het ontwerpplan verwijst (inschatting van de reductiepotentiëlen en de kosteneffectiviteit van de maatre4

Zie terzake het SERV-advies van 6 oktober 2004 dat aan de basis lag van de Klimaatconferentie. Zie tevens het voorwoord van Minister Peeters bij de aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie waarin hij in dat verband stelde: “vijf voor twaalf is daarbij nog een eufemisme”.

Pagina 15 van 27


gelen, inzet flexibiliteitsmechanismen…) publiek te maken en aan te vullen met informatie over de sociaal-economische effecten. Dat geldt zowel voor de geplande als voor de lopende beleidsmaatregelen. Enkel zo kan het noodzakelijke vertrouwen worden gecreëerd dat Vlaanderen ook effectief zijn klimaatdoelstelling voor 2008-2012 zal halen. Transparantie over de herkomst van de cijfers is ook noodzakelijk om de selectie van maatregelen en de verdeling van de inspanningen tussen en binnen de maatschappelijke sectoren te kunnen beoordelen. Ook dat is een belangrijk debat. Een billijke verdeling, onder meer rekening houdend met de nog te leveren en de reeds geleverde inspanningen, het nog aanwezige reductiepotentieel en de draagkracht van de sectoren, is immers een essentiële randvoorwaarde voor het behoud van het draagvlak van de diverse maatschappelijke sectoren die elk een inspanning moeten leveren. Meer transparantie is tot slot nodig om binnen een sector te kunnen beoordelen of de doelstellingen en potentiëlen die worden vooropgesteld voldoende ambitieus en haalbaar zijn. Sommige andere informatie in het ontwerpplan kan ook beter en vollediger. Voor heel wat cijfers, figuren en grafieken in het ontwerpplan is de bron niet aangegeven. Verder zijn, zoals reeds vermeld, de inschattingen van de budgettaire kosten soms ondoorzichtig en is het niet altijd duidelijk of het gaat om extra middelen, waarvoor de middelen precies bestemd zijn, enzovoort (bv. de 148,4 mio € voor innovatie). Daarnaast merken de raden op dat de fiches gevoegd als bijlage bij het ontwerpplan dikwijls zeer onvolledig zijn ingevuld waardoor de fiches soms weinig houvast bieden, en dat informatie over de uitvoering van bepaalde maatregelen ontbreekt (bv. benchmarking convenant). Voor sommige maatregelen is het niet duidelijk of ze worden verrekend als federale maatregelen of als gewestelijke. De raden vragen dan ook dat die tekortkomingen worden verholpen. Dat kan deels in het plan zelf, deels door in het plan te verwijzen naar achtergrondinformatie die op de website van de Klimaatconferentie beschikbaar wordt gesteld.

4.3.2 Werk met beleidscenario’s Naast meer transparantie, vragen de raden dat er werk wordt gemaakt van beleidsscenario’s die aangeven hoe Vlaanderen zijn klimaatdoelstelling zal realiseren in diverse omstandigheden en hypothesen. Aangezien het gaat om de per definitie onzekere toekomst, is het immers nodig om in het ontwerpplan te vertrekken van meerdere scenario’s in plaats van slechts één scenario met en zonder klimaatbeleid. Zo kan de evolutie van de internationale energieprijzen een grote impact hebben op het BAU-scenario. Ook is het mogelijk dat de voorziene reductiemaatregelen niet (tijdig) het verhoopte resultaat opleveren, dat de kostprijs van niet weerhouden binnenlandse maatregelen in de tijd daalt door schaalvoordelen en leereffecten waardoor ze wel kosteneffectief worden, dat de uiteindelijke prijzen van flexmex-kredieten sterk verschillen van de prijzen die in de prognoses werden gebruikt. Er moeten volgens de raden dan ook met meerdere relevante, alternatieve beleidsscenario’s worden gewerkt. Een achtergronddocument bij het plan moet dan voor elk scenario de hypothesen en onzekerheidsmarges aangeven. De finaliteit van de scenario’s is uiteraard niet academisch, maar om beter voorbereid te zijn op de toekomst en de komende jaren overhaaste en ad hoc beslissingen te vermijden. De scenario’s moeten vooral dienen om met meer kennis en inzicht het maatschappelijk en politiek debat te voeren over kernvragen in het Vlaamse klimaatbeleid waarop het ontwerpplan vandaag nog geen antwoord geeft, zoals: wat gebeurt er als interne reductiemaatregelen niet voldoende (snel) worden uitgevoerd? Worden er dan bijkomende interne maatregelen en/of bijkomende flexmex ingezet? Welke nieuwe instrumenten zal Vlaanderen bijkomend inzetten? Hoe zal Vlaanderen gebruik maken van flexibiliteitsmechanismen? Hoeveel rechten zullen wanneer en waar aangekocht worden? Hoe zal de inzet van flexibiliteitsmechanismen zich verhouden tot de inzet van binnenlandse maatregelen? Enzovoort.

Pagina 16 van 27


Ter illustratie verwijzen de raden naar de aanpak via scenario’s die in Nederland maar ook in andere landen wordt gebruikt voor het debat over dergelijke strategische beleidskeuzes5.

4.3.3 Versterk het ambitieniveau voor maatregelen in eigen regio Volgens de raden is er in eigen regio méér mogelijk dan wat er in het ontwerp klimaatplan is opgenomen. Uit de toetsing van de voorgestelde indicatoren en maatregelen aan de aanbevelingen van de Klimaatconferentie, blijkt dat het ontwerpplan inderdaad voorstellen van de Klimaatconferentie heeft overgenomen. Toch is er beduidend meer nodig (zie Tabel 1). Vooral voor het deel energiebesparing in gebouwen en in mindere mate voor mobiliteit is het ontwerpplan in vergelijking met de aanbevelingen van de Klimaatconferentie veel te beperkt. Voor gebouwen werden weinig of geen aanbevelingen uit de Klimaatconferentie overgenomen en voor mobiliteit zijn de acties veelal beperkt tot nader onderzoek. Volgens die aanbevelingen had de Klimaatconferentie nochtans net op die terreinen een zeer groot aantal ‘rijpe’ maatregelen opgeleverd waarover een brede consensus bestaat en die op vrij korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Gebouwen en huishoudens zijn bovendien maatschappelijke sectoren waar er een groot potentieel is aan emissiereducties en dat nog te weinig is aangeboord. Daarom vroegen de organisaties vertegenwoordigd in SERV en Minaraad dat aan maatregelen inzake gebouwen en mobiliteit een grote prioriteit zou worden toegekend. Ook in andere delen van het ontwerpplan zijn er meestal meerdere voorbeelden van aanbevelingen die niet zijn overgenomen, en waar de motivering daarvoor ontbreekt. De aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie bevatten met andere woorden meer voorstellen voor de verschillende maatschappelijke sectoren dan wat er in het ontwerpplan te vinden is. Bovendien zijn er nog andere maatregelen denkbaar die nu niet in het ontwerpplan zijn opgenomen, zoals het stimuleren van het duurzaam gebruik van hout en andere klimaatvriendelijke materialen in de bouw. De organisaties vertegenwoordigd in Minaraad en SERV wensen te onderstrepen dat zij achter de consensusaanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie blijven staan. Zij verwachten dat het definitieve plan die voorstellen overneemt, of dat minstens duidelijk wordt gemotiveerd waarom bepaalde voorstellen (nog) niet worden opgenomen (zie hierover ook deel 3.3.5 van dit advies). Tabel 1: Toetsing van het ontwerpplan aan de aanbevelingen van de Vlaamse Klimaatconferentie. Aanbeveling Klimaatconferentie

Opgevolgd in het ontwerpplan?

Toelichting

1. Strategisch Prioriteit voor maatregelen inzake gebouwen en mobiliteit Meer en betere informatie, communicatie en sensibilisering, ook op maat Horizontale en verticale samenwerking overheden Inzet prijsmaatregelen en slimme financiering Geïntegreerd beleid voor hernieuwbare energie Sterkere wisselwerking met het innovatiebeleid

Voorbeeldrol overheid

5

☺

/

Het ontwerpplan bevat voor beide hoofdzakelijk lopend beleid. Is voorzien in het ontwerpplan De nood aan samenwerking wordt aangehaald maar wordt onvoldoende uitgewerkt. Veel subsidies, weinig fiscaliteit. Geen nieuwe instrumenten (bv. niets over het wegenvignet). Hoofdzakelijk verderzetting bestaande beleidslijnen Er staat een hoofdstuk over innovatie in het ontwerpplan, maar de wisselwerking gaat niet ver genoeg. Kreeg een apart hoofdstuk in het ontwerpplan, maar lopend beleid geeft aan dat voorbeeldrol ver-

Zie hierover algemeen http://www.grida.no/climate/ipcc/emission/index.htm; zie tevens de referentielijst bij het advies.

Pagina 17 van 27


Aanbeveling Klimaatconferentie

Actief beleid lokale besturen

Bestuurlijke maatregelen


☺/ /

Investeren in netwerken

Beleidsplan flexmex

Alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen goedkoper dan flexmex moeten alvast gerealiseerd worden. Strategie post 2012 met transitiebeleid

/

Toelichting

der kan gaan.. Engagement om via de nieuwe samenwerkingsovereenkomst de lokale overheden zo goed mogelijk in te schakelen. De lessen en uitdagingen worden geschetst maar er worden geen concrete bestuurlijke maatregelen aan gekoppeld. Verwijzingen naar Klimaatconferentie, samenwerkingsverbanden, maar geen visie of concrete planning. Er werd enige vooruitgang geboekt, maar het ontwerpplan bevat geen plan noch verdere toelichting bij inzet flexmex. Geen (efficiëntie)criteria voor inzet flexmex. Geen duidelijkheid over financiering. In het ontwerpplan wordt niet aangetoond dat aan dit principe tegemoet wordt gekomen. Apart hoofdstuk in ontwerpplan, maar geen post2012 strategie bij de voorgestelde maatregelen.

2. Energie Stabielere en minder versnipperde subsidieregelingen Actievere rol gemeenten

/

Geen bijkomende initiatieven aangekondigd, behalve voor glastuinbouw Doorverwezen naar toekomstige samenwerkingsovereenkomst, maar geen duidelijkheid over specifieke rol voor gemeenten in het beleid inzake hernieuwbare energie (bv. gemeentelijk energieloket) Het ontwerpplan spreekt van premies terzake, maar nog te weinig aandacht voor groene warmte Niet vermeld in het ontwerpplan

/

betere differentiatie van de gegarandeerde minimumwaarde groenestroomcertificaten, maar geen nieuwe initiatieven ter verbetering van de kostenefficiëntie van het actieplan; geen verwijzing naar onderzoek onrendabele top

/

Beter geïntegreerde en significante energiepremies Nieuwe financiële instrumenten

Er wordt enkel vermeld dat er een haalbaarheidsonderzoek wordt opgestart om tegen 2020 de energieprestaties van bestaande woningen substantieel te verbeteren: dit is te beperkt in vergelijking met wat in de aanbevelingen van de Klimaatconferentie met zo’n plan werd bedoeld De voorgestelde maatregelen (wooncode uitbreiden met E-peil, verbod verhuren zonder respect E-peil efficiënt toezichtsysteem, EPB integreren in opleidingen, armoedebeleid, woonkwaliteitbeleid…) komen onvoldoende aan bod in het ontwerpplan: Pilootprojecten rond REG bij kansarmen in OostVlaanderen en Leuven Niet vermeld in het ontwerpplan

/

Betere vormgeving openbare dienstverplichtingen Andere communicatiecultuur

/

Enkel vermeld als mogelijkheid; maar intussen wel lopende initiatieven rond derdepartijfinanciering voor scholen. Er wordt een nieuw besluit aangekondigd, maar de inhoud ervan is onduidelijk Samenwerkingsverbanden: bv. verstandhoudingsnetwerken en onderzoek naar convenanten, maar ontwerpplan kan verder gaan (bv. stimuleren dat consumenten hun energiegebruik kunnen vergelij-

Meer aandacht voor groene warmte Geïntegreerde programma’s voor hernieuwbare energie Verhogen kostenefficiëntie actieplan groene stroom

3. Gebouwen Plan energiezuinige gebouwen 2025

Doorzetting en verbreding EPB-beleid

Focus op sociaal zwakkeren en renovatie

Pagina 18 van 27


Aanbeveling Klimaatconferentie


Toelichting

ken ten opzichte van referentiewaarden voor eenzelfde situatie) Slechts beperkt vermeld

Ontwikkelen en steunen netwerken in sector 4. Mobiliteit Globale visie op hiërarchie mobiliteitsbepalende keuzes Locatiekeuze en rationeel verplaatsingsgedrag

☺

Betere bediening bedrijventerreinen met openbaar vervoer Elektrificatie openbaar vervoer (vertramming)

☺

Werd opgenomen in het ontwerpplan Analyse wordt opgestart Pendelplan Niet vermeld in het ontwerpplan

Afspraken tussen actoren woon-werkverkeer

Niet vermeld in het ontwerpplan

Verbeteren concurrentiepositie openbaar vervoer tov privé-auto Stimuleren fietsgebruik

Vermeld, maar niet uitgewerkt (bv. geen pushmaatregelen in prijsbeleid). Bovenlokaal functioneel fietsroutenetwerk

Rijgedrag in examen, opleiding en onderwijs

☺ ☺

Automatisering voertuigen en gebruik telematica Modale verschuiving naar spoor en water Verminderen voertuigemissies

☺ ☺

Integreren in opleiding en examen (niet onderwijs) Onderzoek (telematica, uitbreiden laad- en lostijden) Missing links spoor + water, promotieorgaan Ecoscore via sensibilisering en verkeersbelasting

5. Landbouw Promotie energiebesparende steunmaatregelen: REG, schone energiebronnen, WKK Kenniscentrum energietechnologie Clustering bedrijven

☺

Wordt vermeld

☺ ☺

Wordt vermeld

Onderzoek naar koolstofopslag in bodem

Wordt vermeld Buiten de reeds afgewerkte Stedula-studie vermeldt het ontwerpplan geen nader onderzoek

6. Bedrijven Vragen bij benchmarkingconvenant (transparantie, reductiepotentieel) (niet unanieme aanbeveling) Betere info en consultatie omtrent toewijzingsplan emissierechten Informatieverspreiding en communicatie KMO’s Levenscyclusdenken meenemen bij productontwikkeling Opvolging en communicatie over innovatieprogramma’s 7. Klimaatconferentie

Geen nadere info in het ontwerpplan

/

☺

Geen nadere info in het ontwerpplan, informatie laattijdig beschikbaar. Ecologiepremie, consulenten, PRESTI, maar weinig coördinatie of integratie Niet vermeld; ook geen nader onderzoek ernaar vermeld in het ontwerpplan, wel lopende initiatieven Wordt vermeld

Verder zetten proces

Verder werken, beperkt aantal werkgroepen vermeld, maar geen planning Legende: ☺ = aanbeveling werd naar het oordeel van de raden voldoende opgevolgd; = aanbeveling werd naar het oordeel van de raden gedeeltelijk opgevolgd; aanbeveling werd naar het oordeel van de raden onvoldoende of niet opgevolgd.

Volgens de raden worden er verder kansen gemist door een nog te beperkte afstemming met of medewerking van andere beleidsdomeinen: de regelgeving inzake de bevordering van energieprestaties van gebouwen bijvoorbeeld staat nog te los van andere gebouwengerelateerde regelgeving; er wordt te weinig werk gemaakt van minder versnipperde subsidieregelingen; de linken tussen het klimaatbeleid, het mobiliteitsbeleid en het beleid inzake ruimtelijke ordening en infrastructuur zijn niet uitgewerkt; in het hoofdstuk over adaptatie wordt geen relatie gelegd met het sigmaplan noch met het hitteplan, enzovoort. Ook hier lijkt er mits een meer doorgedreven integratie veel meer mogelijk.

Pagina 19 van 27


Het is om verschillende redenen zeer belangrijk om ook effectief werk te maken van een verhoogd ambitieniveau voor maatregelen in de eigen regio. Dat belang ligt niet alleen in het feit dat het mogelijk is. Het is ook wenselijk omdat pas door het daadwerkelijk nemen van maatregelen in de praktijk ervaring wordt opgedaan, kennis kan worden opgedaan en schaalvoordelen en leereffecten kunnen ontstaan. Er kan immers worden vastgesteld dat naarmate de verspreiding en het gebruik van een nieuwe technologie toeneemt, ook de kostprijs van de technologie daalt en de milieuprestaties ervan verbeteren (‘learning by doing’, ‘learning by learning’)6. Een soortgelijk positief en cumulatief ‘sneeuwbaleffect’ kan ook gedragsveranderingen bij bedrijven en gezinnen teweegbrengen. Naarmate in de praktijk wordt gedemonstreerd dat alternatieven voor de huidige manier van wonen, werken en verplaatsen beschikbaar en haalbaar zijn, groeit in toenemende mate ook de groep mensen die deze alternatieven daadwerkelijk gebruiken. Op die manier komen de benodigde structurele veranderingen op langere termijn sneller binnen bereik. Relatief duurdere emissiereductiemaatregelen in eigen land kunnen dus ook verantwoord zijn, omwille van de positieve neveneffecten zoals de creatie of het behoud van werkgelegenheid, secundaire milieubaten, positieve economische impact door innovatie, etc. Een brede maatschappelijke kosten-baten benadering vormt dus het aangewezen afwegingskader. Meer aandacht voor het potentieel aan binnenlandse maatregelen is ook in overeenstemming met het algemeen principe van de Vlaamse Klimaatconferentie dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden, zodat de inzet van flexibiliteitsmechanismen tot het noodzakelijke kan worden beperkt.

4.3.4 Zorg voor een flexmex-strategie Die inzet van flexibiliteitsmechanismen betreft een reeks strategische keuzes die samenhangen met onder meer de kostprijs van de realisatie van de Vlaamse klimaatdoelstelling, de internationale engagementen, de opportuniteiten en risico’s voor de Vlaamse economie op langere termijn en de budgettaire implicaties7. Het gaat dan ook om een belangrijk debat. Op de Klimaatconferentie werd de consensus bereikt dat de discussie zich in Vlaanderen moet focussen op de vraag hoe Vlaanderen flexmex moet inzetten, omdat het niet mogelijk zal zijn om met binnenlandse maatregelen alléén de beleidskloof helemaal op te vullen tegen 2008-2012. Concreet moeten de volgende vragen beantwoord worden: hoeveel emissiereducties zullen met flexmex gerealiseerd worden in verhouding tot binnenlandse maatregelen; welke flexibiliteitsmechanismen zullen worden aangewend; hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmexkredieten realiseren; hoe zal de aankoop van flexmex-kredieten gefinancierd worden? Het ontwerpplan bevat weinig antwoorden op die vragen. Het ontwerpplan bevat geen expliciete cijfers over het aandeel flexibiliteitsmechanismen dat Vlaanderen/België uiteindelijk zal of kan inzetten om aan zijn klimaatdoelstelling te voldoen (zie ook deel 4.2 van dit advies). De raden vragen dan ook dat het definitieve klimaatplan de informatie en visie in het ontwerpplan over de inzet van flexibiliteitsmechanismen in het klimaatbeleid vervolledigt en een antwoord geeft op de voormelde strategische vragen. De raden formuleren in Kader 4 alvast enkele principes die bij de vervollediging van de flexmex strategie meegenomen moeten worden. Analoog moet de indicatorenlijst van het ontwerpplan inzake flexmex worden uitgebreid zodat die indicatoren ook een inzicht geven in de inzet van flexibiliteitsmechanismen ten opzichte van binnenlandse maatregelen.

6

7

Leercurves tonen aan dat de kosten van technologieën sterk kunnen dalen in de tijd, bij een toename van het geïnstalleerd volume, in het bijzonder tijdens de eerste levensfases van een nieuwe technologie. Het eindverslag van de werkgroep flexmex van de Vlaamse Klimaatconferentie bevat een goed overzicht van de redenen waarom in Vlaanderen de inzet van flexmex nodig is, en van de redenen waarom dat enkel kan in aanvulling op binnenlandse maatregelen.

Pagina 20 van 27


Kader 4: Kernvragen voor een flexmex-strategie Hoeveel flexmex-kredieten zal de Vlaamse overheid aankopen? Het uitgangspunt voor de raden blijft de consensus in de Vlaamse Klimaatconferentie dat Vlaamse klimaatbeleid alvast het algemeen principe moet nastreven dat alle in Vlaanderen beschikbare reductiemaatregelen die goedkoper zijn dan het gebruik van flexibiliteitsmechanismen gerealiseerd worden, zodat de inzet van flexibiliteitsmechanismen tot het noodzakelijke kan worden beperkt. De raden stellen vast dat dit principe niet expliciet in het ontwerpplan is opgenomen en vragen dat dat in het definitieve plan wel gebeurt. De raden stellen ten tweede vast dat noch het ontwerpplan noch enig ander beleidsdocument informatie verschaft over de kosteneffectiviteit van binnenlandse maatregelen in vergelijking met de verwachte prijzen van flexmex-kredieten om na te gaan of aan dat algemeen principe tegemoet gekomen wordt. De raden vragen dat die informatie wordt verspreid en, als ze niet beschikbaar is, op korte termijn wordt verzameld. Ten derde menen de raden dat er in de eigen regio méér mogelijk is dan wat er momenteel in het ontwerp klimaatplan is opgenomen (zie deel 4.3.3 van dit advies). Bijkomende inspanningen in de eigen regio zullen bovendien de verhouding tussen flexibiliteitsmechanismen en binnenlandse inspanningen verbeteren. Ruwe inschattingen van de raden zelf op basis van beschikbare data geven immers aan dat met het geplande beleid België wellicht een zeer aanzienlijk deel van zijn inspanningen zou realiseren met flexibiliteitsmechanismen (zie Tabel 2 als bijlage). België zou zich daarmee situeren in de reeks van landen die een groot beroep doen op flexibiliteitsmechanismen. Tot slot verwijzen de raden naar het internationaal overeengekomen supplementariteitsprincipe dat terzake gerespecteerd moet blijven. Uit de tabel 2 valt ook af te leiden dat de projecties voor het BAU-scenario een grote invloed hebben op de verhouding flexmex versus interne maatregelen (zie daarover tevens Kader 3) en dat een goede afstemming binnen België tussen de gewesten en met de federale overheid nodig is. Welke flexmex-kredieten zullen worden aangekocht? Ten aanzien van de vraag welke flexmex-kredieten kunnen worden aangekocht, stellen de raden de volgende principes voorop: • •

•

Het type rechten en kredieten dat wordt aangekocht, moet gediversifieerd zijn. Door te zorgen voor een divers pallet aan types emissierechten, worden de risico’s gespreid. Dit kan een antwoord zijn op de onzekerheden over de evolutie van de koolstofmarkten. Bij de keuze voor de aankoop van emissiekredieten, moet er een afweging gebeuren tussen enerzijds de prijs van deze kredieten (kostenefficiëntie) en anderzijds de kwaliteit van deze kredieten (realisatie van milieu-, sociale en economische randvoorwaarden). Op dit moment lijken alvast CDM-rechten en in tweede orde AAU’s gecombineerd met green investment schemes op basis van deze criteria een gunstige beoordeling te krijgen. De criteria en methodologie gebruikt in de federale tenders, op advies van het federaal technisch comité, zijn een goede vertrekbasis voor de selectie van flexmex-kredieten.

Hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmex-kredieten realiseren? Met betrekking tot de aankoop van flexmex-kredieten, stellen de raden de volgende principes voorop: • • • •

De wijze waarop de overheid rechten en kredieten aankoopt, moet gediversifieerd zijn. Aldus wordt ervaring opgedaan met diverse aankoopmethoden en worden risico’s gespreid. De toetreding tot fondsen voor de aankoop van flexmex-kredieten, kan een efficiënte strategie zijn voor een kleine regio zoals Vlaanderen. Een fonds fungeert immers als een aankooppool die de overhead- en transactiekosten beperkt in vergelijking met de aankoop via opeenvolgende afzonderlijke tenders. Vlaanderen moet binnen Europa aandringen op een meer actieve opstelling, zodat er (meer) Europese tenders worden uitgeschreven waarop Europese lidstaten kunnen intekenen. Ook bij de keuze en het gebruik van fondsen moet er een afweging gebeuren tussen de kostenefficiëntie enerzijds en de kwaliteit anderzijds. De voorwaarden die de fondsen opleggen aan hun kredieten kunnen dus afgetoetst worden aan dezelfde voorwaarden die voor de rechtstreekse aankoop van kredieten worden gehanteerd.

Hoe zal de Vlaamse overheid de aankoop van flexmex-kredieten financieren?

Pagina 21 van 27


Voor de raden is het belangrijk dat de financiering van de aankoop van flexmex-kredieten sluitend geregeld is en dat er dus voldoende middelen beschikbaar zijn. Dat is in het ontwerpplan niet het geval. Er is 37 mio euro gereserveerd voor de aankoop van flexmex-kredieten, terwijl het plan zelf inschat dat er 128 mio euro nodig is. Hierbij werd nog geen rekening met de onzekerheden inzake de omvang van de beleidskloof, noch met de evolutie van de prijzen op de koolstofmarkten. De raden menen alvast dat de middelen voor de aankoop van flexmex, die zullen worden gekanaliseerd via het Energiefonds, niet ten koste mogen gaan van de middelen van het energiefonds die bestemd waren voor de promotie van binnenlandse maatregelen inzake hernieuwbare energie en REG. Zij vragen tevens dat er duidelijkheid komt over de wijze waarop de Vlaamse overheid de aankoop van flexmex-kredieten zal financieren, zodat ad hoc begrotingsbeslissingen worden vermeden.

4.3.5 Neem nu al maatregelen ter voorbereiding van het Vlaams beleid na 2012 In navolging van de eerder gemaakte opmerkingen, vragen de raden dat het definitieve klimaatbeleidsplan meer de boodschap uitdraagt dat de aanpak van de klimaatverandering dringend is en fundamentele wijzigingen van onze energievoorziening en het energiegebruik noodzakelijk maakt. De maatregelen die daarvoor nodig zijn, moeten nù al worden voorbereid en uitgewerkt. Dat betekent dat reeds in dit klimaatbeleidsplan 2006-2012 in zowat alle hoofdstukken moet worden uitgegaan van verdergaande emissiereducties die nodig zijn na 2012, en niet enkel in een deel over de internationale post 2012-discussie of op een vermelding van het pilootproject duurzaam bouwen na. Het betekent ook dat het klimaatplan 2006-2012 méér moet zijn dan een bottom-up optelling van maatregelen. Een effectief klimaatbeleid op langere termijn impliceert namelijk ook echte visie op langere termijn en strategische beleidskeuzes die daaruit voortvloeien. Die kunnen uiteraard nu nog niet definitief vastgelegd worden in het klimaatplan 2006-2012. Maar het plan moet wel maatregelen bevatten om die keuzes zo snel mogelijk en op een onderbouwde en overlegde manier te kunnen maken. In dat verband vroegen de aanbevelingen van de Klimaatconferentie specifiek een ‘transitiebeleid duurzame energiesystemen 2050’ en een beleidsdomeinoverschrijdend plan “Energiezuinige gebouwen 2025”8. Er werd tevens op gewezen dat er een aangepast instrumentarium nodig is om op fundamentele wijze de huidige productie- en consumptiepatronen aan te pakken, met onder andere economische instrumenten en een aangepaste beleidsontwikkeling waarin er een belangrijke plaats is voor toekomstverkenning, scenarioanalyse, visievorming, draagvlakontwikkeling enzovoort. De raden menen dat het definitieve plan die voorstellen moet overnemen.

4.3.6 Blijf werken aan nieuwe vormen van beleid (good governance) In zekere zin zijn de voormelde kritieken op het ontwerpplan symptomen van bestuurlijke tekorten. Uit de in deel 4.3.3 gegeven voorbeelden van aanbevelingen van de Klimaatconferentie die onvol-

8

De aanbevelingennota van de Vlaamse klimaatconferentie stelt terzake: ‘Gezien de trage vernieuwingsgraad van het woningenpark is een ambitieus langetermijnplan “Energiezuinige gebouwen 2025” nodig. Dat is een grootschalig energie-renovatieprogramma met doelstellingen en acties op korte termijn tegen een langetermijnachtergrond. Het betreft meer concreet een ambitieus plan voor energiezuinige gebouwen, met duidelijke doelen voor een beter binnenklimaat in gebouwen tegen 2012, het reduceren van de energiearmoede en een aanzet tot een langetermijnbeleid tot 2025. De klemtoon ligt op een standvastig en volgehouden beleid (legislatuuroverschrijdend), een hoog ambitieniveau, en een geïntegreerde en transparante aanpak, met medewerking van alle actoren in de bouw en de bewoners. Zo’n grootschalig energierenovatieprogramma voor de bestaande Vlaamse gebouwen vereist een planmatige aanpak en een coherente set van maatregelen om de energieverslindende gebouwen en slechte huisvestingen weg te werken. Hierbij wordt vooral gefocust op groepen die geen renovatie of verbouwingsplannen hebben en op de slechtste woningen van de sociaal zwakkere groepen. Voor elke doelgroep, van verhuurders tot honkvaste eigenaars-bewoners, moeten gepaste maatregelen uitgewerkt worden.’

Pagina 22 van 27


doende terug te vinden zijn, blijkt waar het klimaatbeleid vandaag vooral vastloopt: het slaagt er onvoldoende in om een brede ambtelijke en politieke dynamiek op gang te brengen. Zolang het gaat om eerder beperkte maatregelen in het milieu- en energiebeleid sensu strictu is er geen probleem, maar telkens het klimaatbeleid breder wil of moet gaan krijgt het te maken met bestuurlijke barrières. (Het vermijden van) klimaatverandering is echter een thema dat dwars door zowat alle beleidsdomeinen snijdt. Een effectief klimaatbeleid vergt daarom bestuurlijke capaciteit om beleidscoördinatie te verzekeren en partnerschappen tussen beleidsdomeinen te creëren. Verder blijkt het moeilijk om de ‘sense of urgency’ ook in bredere kring te bekomen. Doordat het Vlaams klimaatbeleid zich focust op de periode 2006-2012 en vooral bezig is met het dichten van de beleidskloof tegen 2008-2012, blijft de noodzaak van structurele aanpak en fundamentele ingrepen op langere termijn buiten het gezichtsveld. Een effectief klimaatbeleid vergt daarom een blik op de lange termijn om via instrumenten zoals toekomstverkenningen en backcasting het beleid van vandaag mee vorm te geven. In dat licht volstaat het deel ‘bestuurlijk bekeken’ in het ontwerpplan niet. Het bevat geen engagementen om de coördinatiestructuren en –mechanismen voor het Vlaamse klimaatbeleid daadwerkelijk te verbeteren. Nochtans was dat één van de strategische aanbevelingen uit de Vlaamse Klimaatconferentie. Het bevat ook geen engagementen om werk te maken van nieuwe instrumenten voor beleidsontwikkeling zoals toekomstverkenningen, nieuwe participatietechnieken en ex ante evaluatie.

Pagina 23 van 27


5. Bijlage: inzet flexmex door België Tabel 2: inzet van flexibiliteitsmechanismen door België Vlaanderen Mt/j % Emissies9

Doelstelling

Inzet flexmex

1990 2002 2010 (BAU)

87,77 89,10 103,18

2008-2012 (AAU’s) Wijziging tov 1990 Wijziging tov 2002 Wijziging tov BAU

83,44 -4,33 -5,66 -19,74

Overheid

3,2010

Wallonië Mt/j %

Brussel Mt/j

54,30 52,00 55,56 -5,20% -6,35% -19,13%

50,23 -4,07 -1,77 -5,33

federaal Mt/j

%

4,09 4,37 5,03 -7,50% -3,40% -9,59%

1,1011

4,23 0,14 -0,14 -0,80

België Mt/j

%

146,16 145,47 163,77 3,48% -3,15% -15,86%

0,2012

-4,80 -4,80

135,20 -10,96 -10,27 -28,57

2,4613

6,96

-7,50% -7,06% -17,45%

Aandeel in wijz. tov 1990

74%

27%

-141%

63%

Aandeel in wijz. tov 2002 Aandeel in wijz. tov BAU Aandeel t.o.v. AAU’s ETS industrie (max) ETS energie (max)

57% 16% 4%

62% 21% 2%

145% 25% 5%

68% 24% 5%

Scenario 1: ETS totaal (max) Vl. industrie: Totaal 100% (max) Aandeel in wijz. tov 1990 Aandeel in wijz. tov 2002

2,0714 2,1515 4,22 7,42

Aandeel in wijz. tov BAU Aandeel t.o.v. AAU’s Scenario 2: ETS totaal Vl. industrie: Totaal 50% ETS (1,07 Aandeel in wijz. tov 1990 Mt/j) Aandeel in wijz. tov 2002 Aandeel in wijz. tov BAU Aandeel t.o.v. AAU’s

2,0016 3,10

0,00 0,20

2,46

6,22 13,18

171% 131%

76% 175%

-144%17 148%

120% 128%

38%

58%

26%

46%

9%

6%

5%

3,18 6,38

10% 5,19 12,15

147% 113% 32% 8%

111% 118% 43% 9%

9

Op basis van ontwerpallocatieplannen. Inschatting volgens het voorliggend plan. 11 Inschatting zoals opgenomen in de nationale inventaris. 12 Inschatting zoals opgenomen in de nationale inventaris. 13 Inschatting volgens de nationale inventaris. 14. De maximale inzet door de Vlaamse industriële sector van CER’s en ERU’s bedraagt 7% van de toe te wijzen hoeveelheid emissierechten (147,67 Mt/5jaar= 29,5 Mt/j), zoals ingeschat in het ontwerp toewijzingsplan, dat voorgelegd werd aan de adviesraden. 15 De maximale inzet door de Vlaamse energiesector van CER’s en ERU’s bedraagt 24% van de toe te wijzen hoeveelheid emissierechten (44,78 Mt/5jaar= 8,96 Mt/j), zoals ingeschat in het ontwerp toewijzingsplan, dat voorgelegd werd aan de adviesraden. 16 Inschatting volgens het ontwerp Waals toewijzingsplan. 17 De referentiebasis ‘1990’ is in feite niet toepasbaar voor partijen die ‘positieve’ reductiedoelstellingen hebben: d.w.z. partijen waarvoor de emissies t.o.v. 1990 mogen stijgen. 10

Pagina 24 van 27


De bovenstaande tabel bundelt enkele beschikbare gegevens over de inzet van Kyotoflexibiliteitsmechanismen door België, zowel door de overheden als door de bedrijven die onder het Europees emissiehandelssysteem vallen. Sommige gegevens zijn wel onzeker. Ze zijn namelijk gebaseerd op ontwerpplannen, die nog kunnen wijzigen. Bovendien zijn sommige cijfers louter weinig gedocumenteerde inschattingen voor de toekomst. Zo is het onduidelijk hoe realistisch de BAU-scenario’s voor 2010 zullen zijn. Ook zal pas in de toekomst duidelijk worden in welke mate de Vlaamse (en ook de Waalse/Brusselse) ETS-bedrijven effectief gebruik zullen maken van JI en CDM in het bijzonder. Daarom bevat de onderstaande tabel voor de inschatting van de inzet van ERU’s en CER’s door de Vlaamse industrie 2 scenario’s. Het eerste scenario gaat ervan uit dat de Vlaamse industriële bedrijven zoveel CER’s en ERU’s zullen aankopen als hen is toegestaan (het maximum scenario). Het tweede scenario veronderstelt dat de Vlaamse industriële sector als geheel slechts 50% van de toegelaten hoeveelheid CER’s en ERU’s zullen aankopen18. De handel in EUA’s, de emissierechten in het kader van het Europees emissiehandelssysteem, wordt niet in beschouwing genomen, omdat deze rechten binnen Europa worden verhandeld en de balans van de inzet van flexmex door Europa dus niet beïnvloeden. De tabel relateert ter illustratie de gegevens over de inzet van flexibiliteitsmechanismen door België en zijn regio’s telkens ten opzichte van 4 referenties: de emissiereductie-inspanningen nodig t.o.v. 1990, de emissiereducties vereist t.o.v. 2002, de vereiste emissiereducties t.o.v. het BAUscenario en de toegekende hoeveelheid emissie-eenheden (AAU’s). Er circuleren ook andere referenties (bijv. tussenliggende jaren of combinaties), afhankelijk van de interpretatie van het supplementariteitsprincipe zoals geformuleerd in het Kyoto Protocol (‘supplemental to domestic actions’, art. 6). Er is namelijk op internationaal niveau geen invulling, noch kwantificering van dit principe vastgelegd. Binnen België is er wel het standpunt van de federale Regering uit 200319, dat stelde dat meer dan 50% van de reductie-inspanning ten opzichte van de huidige emissies door binnenlandse maatregelen moet worden geleverd, wat dus een vergelijking met een recent jaar betekent. Verder gaf de vertegenwoordiger van de Vlaamse minister voor Leefmilieu in een hoorzitting op 18 april 200620 aan dat Vlaanderen voor de interpretatie van supplementariteit uitgaat van een vergelijking met de BAU-projecties.

18

De Vlaamse energiesector wordt verondersteld de volledige toegestane hoeveelheid CER’s en ERU’s effectief te zullen aankopen. 19 Cf. de Beslissing van de ministerraad betreffende het federaal beleidsstandpunt over de toepassing van flexibele mechanismen onder het Kyoto Protocol in België, 2/1/2003. 20 Cf. hoorzitting bij SERV en Minaraad over het ontwerp allocatieplan.

Pagina 25 van 27


Referentielijst Vlaamse Klimaatconferentie Het klimaat aan de orde van de dag: 365 voorstellen voor het Vlaamse klimaatbeleid. Aanbevelingen uit de Vlaamse Klimaatconferentie. 18 oktober 2005. http://www.mina.be/uploads/vkc_Aanbevelingen.pdf Werkgroepverslagen: http://www.mina.be/front.cgi?s_id=949 Adviezen Minaraad Minaraad, advies van 4 december 2003 over het Voortgangsrapport 2003 bij het Vlaams klimaatbeleidsplan. Minaraad, advies van 22 april 2004 over het ontwerp van Vlaams Allocatieplan CO2emissierechten 2005-2007 en over het ontwerp van besluit inzake de verhandelbare emissierechten voor de emissies van broeikasgassen en tot wijziging van Vlarem I en II. Minaraad, advies van 9 september 2004 over het Voortgangsrapport 2004 bij het Vlaams klimaatbeleidsplan. Minaraad, advies van 18 november 2004 over de toekomstige klimaatdoelstellingen. Minaraad, advies van 22 december 2005 over het voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit inzake openbaredienstverplichting ter bevordering van het rationeel energiegebruik. Minaraad, advies van 7 maart 2006 over de milieuprioriteiten van het Oostenrijks voorzitterschap van de Europese Unie. Minaraad, advies van 30 maart 2006 over de wijziging van de energieprestatieregelgeving voor gebouwen. Minaraad, advies van 4 mei 2006 over het voorstel van Vlaams Toewijzingsplan CO2emissierechten 2008 – 2012. Minaraad, briefadvies van 4 mei 2006 over het voorontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 2006. Minaraad, briefadvies van 8 juni 2006 bij de literatuurstudie ‘CO2-emissiereductie bij elektriciteitsproductie uit windenergie’. Minaraad, briefadvies van 8 juni 2006 over het energieprestatiecertificaat voor publieke gebouwen. Minaraad, literatuurstudie in opdracht van de Minaraad over ‘CO2-emissiereductie bij elektriciteitsproductie uit windenergie’. Adviezen SERV SERV, 04.10.2002. Advies over het Vlaams klimaatplan 2003-2005. Brussel: SERV. SERV, 10.12.2003. Advies over het Voortgangsrapport 2003 bij het Vlaams klimaatbeleidsplan. Brussel: SERV. SERV, 07.10.2004. Advies over het Voortgangsrapport 2004 bij het Vlaams klimaatbeleidsplan. Brussel: SERV.

Pagina 26 van 27


SERV, 22.04.2004 advies over het ontwerp van Vlaams Allocatieplan CO2-emissierechten 20052007 en over het ontwerp van besluit inzake de verhandelbare emissierechten voor de emissies van broeikasgassen en tot wijziging van Vlarem I en II. SERV, 17.01.2006, briefadvies over het voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 maart 2002 inzake de openbaredienstverplichting ter bevordering van het rationeel energiegebruik. SERV, 12.04.2006, Advies over het voorontwerp van decreet en het ontwerp wijzigingsbesluit inzake energieprestaties en binnenklimaat van gebouwen. SERV, 03.05.2006. Briefadvies over het voorontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 2006. SERV, 12.05.2006. Standpunten van de samenstellende organisaties over het voorstel van Vlaams Toewijzingsplan CO2-emissierechten 2008 – 2012. SERV, 21.06.2006. Advies energieprestatiecertificaat publieke gebouwen.

VITO-studies Duerinck, Jan, Katleen Briffaerts, An Vercalsteren, Wouter Nijs, Ina De Vlieger, Liesbeth Schrooten, Diane Huybrechts (2006a). Energie- en broeikasgasscenario’s voor het Vlaamse gewest. Referentiescenario tot en met 2012. Eindrapport; Mol, Vito. Duerinck, Jan, Katleen Briffaerts, An Vercalsteren, Wouter Nijs, Ina De Vlieger, Liesbeth Schrooten, Diane Huybrechts (2006b). Energie- en broeikasgasscenario's voor het Vlaamse gewest Business as usual scenario 2000-2020. Eindrapport. Mol, Vito.

Selectie van referenties over scenarioanalyse http://www.grida.no/climate/ipcc/emission/index.htm Barbu, A., M. Uyterlinde en H. de Vries. (2006). Prospects For Renewable Electricity In The New EU Member States. http://www.ecn.nl/docs/library/report/2006/i06001.pdf Daniëls, B. en J. Farla. (2006). Potentieelverkenning klimaatdoelstellingen en energiebesparing tot 2020. Analyses met het Optiedocument energie en emissies 2010/2020. www.ecn.nl/docs/library/report/2006/c05106.pdf Jansen, J., L. Beurskens en X. van Tilburg. Application of portfolio analysis to the Dutch generating mix. Reference case and two renewables cases: year 2030 - SE and GE scenario. http://www.ecn.nl/docs/library/report/2005/c05100.pdf Uyterlinde, M, G. Martinus e.a. (2006). The contribution of nuclear energy to a sustainable energy system. www.ecn.nl/docs/library/report/2005/c05085.pdf

Pagina 27 van 27

Brussel, 30 juni 2006

Recommend Documents