BPK RI. Menunaikan Amanat KONSTITUSI

BPK_Bab awal_final:Layout 1

02/01/2009

23:09

Page I

BPK RI Menunaikan Amanat KONSTITUSI


02/01/2009

23:09

Page II


02/01/2009

23:09

Page III

Daftar Isi Bagian satu: Titik Balik BPK ........... 2 Bab 1: BPK dalam Tata Kelola Pemerintahan yang Bersih dan Baik ........... 4 Bab 2: Landasan Gerak dan Kemajuan ........... 14 Bab 3: Relasi dengan Masyarakat, DPR dan Pemerintah ........... 36 Bab 4: Relasi dengan Penegak Hukum ........... 50

Bagian dua: Capaian-capaian Penting ........... 64 Bab 5: Hasil-hasil Pemeriksaan Menonjol ........... 66 Bab 6: Mendorong Transparansi Keuangan Pusat dan Daerah ........... 102 Bab 7: Pengembangan Organisasi ........... 112 Bab 8: BPK dalam Pergaulan Internasional ........... 124

Bagian tiga: Penutup ........... 140 Bab 9: Menuju BPK Idaman ........... 142 Bab10: BPK dalam Gambar ........... 154

Bagian ¦ Pendahuluan

Sambutan Ketua BPK ........... v Pengantar Sekjen BPK ........... ix

III


02/01/2009

23:10

Page IV

Baris bawah: Anwar Nasution, Abdullah Zainie Baris tengah: Herman Widiananda, Imran Baharuddin Aritonang, Sapto Amal Damandari Baris atas: IG Agung Rai, Hasan Bisri, Udju Djuhaeri

SUSUNAN PIMPINAN BPK RI Ketua :Anwar Ketua: Nasution Anwar Nasution Wakil Ketua : Abdullah Wakil Ketua: AbdullahZainie Zainie Anggota I : Imran Anggota I: Imran Anggota : IG Agung Made Rai Anggota II: IG Agung Made IIRai AnggotaIII: III Baharuddin : Baharuddin Anggota Aritonang Aritonang Anggota IV: IV :Herman Anggota Widyananda Herman Widyananda Anggota V : V: Anggota Hasan Bisri Hasan Bisri AnggotaVI:VISapto : Sapto Anggota Amal Damandari Amal Damandari Anggota VII :VII:Udju Anggota UdjuDjuhaeri Djuhaeri


02/01/2009

23:10

Page V

Sambutan Ketua BPK RI V adan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) sebagai lembaga negara dibentuk berdasarkan UUD 1945 hanya untuk melaksanakan satu tugas, yaitu memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, dan melaporkannya kepada lembaga perwakilan sebagai pemegang hak budjet. Semua ini ditujukan untuk mendorong transparansi dan akuntabilitas keuangan negara untuk menegakkan good governance yang merupakan pondasi utama bagi terciptanya demokrasi politik yang sesungguhnya.

B

Dalam menjalankan amanat konstitusi tersebut, BPK RI telah melewati suatu perjalanan panjang - sejak didirikan pada tahun 1947 hingga saat ini telah berusia 62 tahun. Selama kurun waktu itu pula, BPK RI dihadapkan pada berbagai tantangan dan kendala yang membuatnya belum dapat berfungsi secara optimal karena berada sebagai bagian dari cabang eksekutif pemerintahan ataupun sebagai badan yang terpisah atau mandiri tetapi masih berada dalam kendali Pemerintah. Pada awal kemerdekaan, BPK RI meneruskan peranan Algemene Rekenkamer yang diwarisi dari jaman Belanda dan bertanggungjawab kepada Gubernur Jenderal. Pada era Demokrasi Terpimpin pada masa pemerintahan Orde Lama, BPK menjadi bagian dari Pemerintah. Pada waktu itu, Presiden Sukarno bertindak sebagai Pemeriksa Agung


02/01/2009

23:10

Page VI

Bagian ¦ Pendahuluan

sedangkan Ketua dan Anggota BPK RI berkedudukan sebagai Menteri Koordinator dan Menteri yang berada di bawah komando Presiden/Mandataris MPR yang adalah Pemimpin Besar Revolusi.

VI

Pada era Orde Baru, meskipun BPK RI telah memiliki UU No. 5 tahun 1973 tentang BPK yang membuatnya sebagai suatu lembaga negara yang berada di luar Pemerintah, tetapi peranannya telah diredusir. Reduksi peranan BPK dilakukan oleh Pemerintah Orde Baru dengan membatasi objek pemeriksaan, cara atau metode pemeriksaan, maupun isi dan nada laporan pemeriksaan. Bahkan laporan BPK tidak boleh dipublikasikan secara luas kepada masyarakat. Semua ‘tambang emas’ Pemerintah Orde Baru, seperti Pertamina, Bank Indonesia dan bank-bank Negara maupun BUMN tidak boleh dimasuki oleh BPK. Akibatnya, laporan BPK pada masa orde baru itu tidak dapat menjadi sumber informasi ataupun deteksi dini pada kondisi keuangan negara bagi pengambilan keputusan sehingga tidak dapat mengantisipasi krisis ekonomi dan perbankan yang melanda Indonesia pada 1997-1998. Pemerintah Orde Baru juga mengontrol BPK melalui organisasi, personil dan anggarannya. Sarana dan prasarana untuk peningkatan mutu kerja dan sumber daya manusia (SDM) BPK pun sangat terbatas. Dengan pembatasan seperti itu, mustahil dapat tercipta transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Bahkan sebaliknya, memunculkan dan membuat nyaman sifat dan perilaku koruptif untuk terus berkembang dan mewariskan kerusakan dan kebobrokan pada generasi sekarang dan mendatang untuk memperbaikinya. Era reformasi yang bergulir sejak jatuhnya rezim Orde Baru pada 1998 telah memunculkan angin segar dan kesadaran bagi para pemangku kepentingan (stakeholder) untuk menegakkan tata kelola keuangan negara yang baik. Lahirnya amandemen ketiga UUD 1945 dan paket ketiga Undang-undang di bidang Keuangan Negara tahun 20032004 mendudukkan dan menegaskan BPK sebagai satu-


02/01/2009

23:10

Page VII

satunya pemeriksa keuangan negara yang bebas dan mandiri di luar lembaga negara. Independensi BPK RI pun sudah mendekati kondisi ideal Lima Declaration 1977 dan Mexico Declaration 2007 on Independence. Di bawah UU No. 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, BPK telah menjadi lembaga yang bebas dan mandiri. BPK kini dapat menentukan sendiri susunan organisasi dan diberikan fleksibilitas dalam mengelola SDM nya. Kini, anggaran BPK ditetapkan oleh DPR. Di lain pihak, kebebasan dan kemandirian BPK diikuti oleh peningkatan transparansi dan akuntabilitasnya. Bahkan, BPK telah mencanangkan dirinya untuk menjadi tauladan (leading by example) bagi seluruh instansi/lembaga publik dalam hal transparansi dan akuntabilitas. Laporan pemeriksaan BPK dimuat di website sehingga terbuka luas untuk umum. Laporan Keuangannya diperiksa oleh Kantor Akuntan Publik yang ditunjuk oleh DPR dan mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian. Mutu pemeriksaan dan kinerjanya direviu setiap lima tahun sekali oleh BPK negara lain. Pelaksanaan kode etik BPK diawasi oleh Majelis Kehormatan Kode Etik yang juga beranggotakan akademisi. Dengan semakin bertambah kuat kedudukan dan mandatnya, bertambah pula tanggung jawab dan tantangan yang harus dihadapi oleh BPK RI. Hal ini memerlukan upaya dan kemauan yang luar biasa untuk dapat menunaikan amanat konstitusionalnya. Sejak pertama kali saya masuk di BPK pada bulan Desember 2004, saya menegaskan bahwa satu-satunya misi saya di BPK adalah untuk ikut meningkatkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Tidak kurang ada dua belas janji – mencakup masalah pemeriksaan sampai pada masalah penguatan kegiatan penunjang dan pendukung, termasuk sarana, prasarana dan kesejahteraan pegawai yang saya ucapkan pada waktu itu untuk saya laksanakan selama masa jabatan saya. BPK RI juga telah membantu Pemerintah untuk mengimplementasikan paket tiga UU di bidang Keuangan Negara. Bahkan dengan belum adanya

VII


02/01/2009

23:10

Page VIII

program menyeluruh dan langkah signifikan dari Pemerintah, BPK telah mengambil inisiatif ‘beyond its call of duty’ untuk mendorong auditee menuju terwujudnya transparansi dan akuntabilitas keuangan melalui apa yang dikenal dengan enam langkah inisiatif BPK. Saya melihat bahwa hampir seluruh janji telah saya penuhi. Semua langkah dan capaian selama lima tahun terakhir telah mampu menunjukkan makna kemandirian dan kebebasan yang diamanatkan konstitusi kepada BPK RI. Selama lima tahun terakhir ini pula, BPK RI telah menyiapkan pondasi dan rancang bangun yang kokoh bagi BPK RI masa kini dan mendatang untuk semakin meningkatkan peran dan sumbangsihnya dalam mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik, bersih, transparan dan akuntabel. Saya berharap buku “BPK RI Menunaikan Amanat Konstitusi” dapat menjelaskan semuanya itu sehingga dapat memberikan manfaat bagi BPK RI dan para pemangku kepentingan dalam memaknai peran dan kiprah BPK RI selama 5 tahun terakhir ini, yang tidak terlepas dari perjalanan panjang 62 tahun. Saya juga berharap catatan sejarah ini dapat menjadi bekal untuk lebih meningkatkan peran BPK RI di masa mendatang sesuai dengan cita-cita para pendiri Bangsa.

VIII

Jakarta, Januari 2009 BADAN PEMERIKSA KEUANGAN REPUBLIK INDONESIA

Ketua, Prof. Dr. Anwar Nasution


02/01/2009

23:11

Page IX

Pengantar Sekjen BPK RI IX ami panjatkan puji dan syukur ke hadirat Tuhan Yang Maha Esa karena berkat limpahan rahmat dan bimbingan-Nya, buku “BPK RI Menunaikan Amanat Konstitusi” telah dapat diterbitkan bertepatan dengan Hari Ulang Tahun BPK RI ke 62 dan sekaligus menandai akhir periode pimpinan BPK RI 2004-2009.

K

Menunaikan amanat konstitusi bukanlah suatu hal yang mudah dilakukan, namun bukan pula suatu hal yang mustahil. Terlebih dalam masa lima tahun terakhir ini dimana reformasi di segala bidang termasuk bidang keuangan negara telah digulirkan dan mandat BPK RI telah dipulihkan. Banyak hal dan peristiwa penting yang telah dilakukan oleh BPK RI untuk menunaikan amanat konstitusi dalam rangka mendorong transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Semuanya itu perlu dicatat dan didokumentasikan agar dapat menjadi rujukan bagi siapa saja yang ingin mengetahui lebih mendalam tentang kiprah BPK RI. Diawali dengan rekaman perjalanan sejarah sejak berdiri sampai sekarang, buku ini secara khusus mengulas peran BPK RI, hubungannya dengan stakeholder, capaian selama lima tahun terakhir dan juga harapan BPK RI dalam menunaikan amanat konstitusi. Buku ini disajikan dengan gaya bahasa yang lugas dan dilengkapi dengan berbagai foto, gambar dan info grafis dengan harapan agar para pembaca,


02/01/2009

23:11

Page X

khususnya masyarakat awam, dapat lebih mudah dalam memahami isinya. Diharapkan buku ini dapat menjadi kenang-kenangan bagi kita semua dan bagi generasi BPK RI mendatang, serta dapat menjadi media publikasi bagi BPK RI dalam mengenalkan dirinya kepada masyarakat luas. Buku ini juga akan menjadi sumber utama bagi penyusunan buku pencapaian dan pertanggungjawaban BPK RI yang lebih lengkap, khususnya terkait dengan akhir masa jabatan pimpinan BPK RI 2004-2009. Selanjutnya, kami mengucapkan terima kasih kepada Tim Penyusun, nara sumber, para editor dan kepada semua pihak yang telah meluangkan waktu, tenaga dan pikiran hingga buku ini dapat diterbitkan. Kami menyadari bahwa buku ini masih jauh dari sempurna. Untuk itu, kami mengharapkan saran dan masukan yang membangun demi kesempurnaan buku ini di kemudian hari. Akhir kata, selamat membaca dan semoga buku ini bermanfaat.

Jakarta, Januari 2009 BADAN PEMERIKSA KEUANGAN REPUBLIK INDONESIA

X Sekretaris Jenderal, Dharma Bhakti

BPK_Bab 01_final:Layout 1

02/01/2009

16:56

Page 1

Visi BPK RI Menjadi lembaga pemeriksa keuangan negara yang bebas, mandiri, dan profesional, serta berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola keuangan negara yang akuntabel dan transparan.

Misi BPK RI Memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dalam rangka mendorong terwujudnya akuntabilitas dan transparansi keuangan negara, serta berperan aktif dalam mewujudkan pemerintahan yang baik, bersih dan transparan.

Tiga Nilai Dasar BPK RI - Independensi - Integritas - Profesionalisme


E

16:57

Page 2

REFORMASI yang bergulir sejak runtuhnya rezim Orde Baru pada 1998 memberi angin segar bagi upaya-upaya menempatkan BPK kembali kepada peran dan kedudukan sebagaimana diangankan para pendiri bangsa. Orde Baru telah mewariskan masyarakat madani yang berantakan karena tidak tegaknya tata kelola yang baik. Secara alamiah muncul kesadaran dan semangat yang besar untuk menegakkan tata kelola yang baik. Ruh transparansi yang berhembus dari era Reformasi terus mendorong upaya menghadirkan pemerintahan yang bersih. Lembaga legislatif seperti mendapat energi baru untuk menjalankan hak-hak konstitusionalnya. RA

2

02/01/2009


02/01/2009

16:57

Page 3

Titik Balik BPK

3

Bab I ¦ Pendahuluan


4

02/01/2009

16:58

Page 4

BPK dalam Tata Kelola Pemerintahan yang Bersih dan Baik

Kilas Balik Sejarah adan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang berdiri pada 1947, telah melalui perjalanan panjang dalam melaksanakan peran dan tugas konstitusionalnya. Dengan segala kekurangannya, pendirian BPK pada masa revolusi fisik itu adalah sebuah langkah strategis bagi pembangunan Republik ini dan itu adalah prestasi bersejarah yang patut diapresiasi.

B

Pada era Hindia Belanda, lembaga dengan tugas seperti yang diemban BPK sekarang bernama "Algemeene Rekenkamer" (ARK). Lembaga ini ditopang peraturan


02/01/2009

16:59

Page 5

perundangan yang lengkap, antara lain Indische Comptabiliteits Wet (ICW) dan Instructie en verdere bepalingen voor de Algemene Rekenkamer (IAR). Namun, sejak menjadi sebuah lembaga tinggi negara dan namanya menjadi "Badan Pemeriksa Keuangan", instansi ini tak kunjung memiliki pijakan peraturan pelaksanaan yang memadai.

5 Bab I ¦ Pendahuluan

Bila ditengok kembali rak sejarah pembentukan negeri ini, para founding fathers sungguh telah memberi tempat yang kokoh bagi BPK dalam urusan penyelenggaraan negara. Simaklah pidato-pidato para anak bangsa yang terhimpun dalam Badan Persiapan Usaha Penyelidik Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), yang bersidang pada 28 Mei-1 Juni 1945 dan 10 -17 Juli 1945. Cermati juga berbagai pidato sidang-sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia tanggal 1822 Agustus 1945. Pidato-pidato tersebut memperlihatkan betapa mereka adalah negarawannegarawan kelas satu. Mereka memikirkan dengan sungguhsungguh akan sebuah lembaga pemeriksa keuangan dengan sifat kemandirian yang melekat. Mereka menyadari pentingnya lembaga seperti itu bagi kelangsungan negara dengan tata kelola yang baik.

| Ketua BPK tahun 1947 - 2009|


02/01/2009

16:59

Page 6


| Rapat Kerja Dewan Pengawas Keuangan di Cipayung, yang dipimpin ketuanya R. Soerasno (1949-1960).

6

Dalam selembar kertas berjudul Hal Keuangan, Drs. Mohammad Hatta menyampaikan butir-butir usul sebagai berikut: 1. Tahun keuangan berjalan dari tanggal 1 April setiap tahun sampai tanggal 31 Maret tahun yang berikut. Rancangan anggaran belanja negara untuk tahun yang akan datang dimajukan kepada Dewan Rakyat paling lambat sebulan sebelum tahun keuangan yang akan datang bermula. Anggaran belanja ditetapkan dengan undang undang.

2. Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan undangundang. 3. Pinjaman pajak untuk keperluan Negara hanya boleh dilakukan dengan permufakatan Dewan Rakyat. Segala perjanjian Negara terhadap Si Pemimpin akan ditanggung oleh Negara. 4. Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undangundang. Pemerintah berhak membuat uang logam. 5. Hal-hal keuangan negara selanjutnya ditetapkan dengan undang-undang. 6. Untuk memeriksa tanggung


02/01/2009

16:59

Page 7

jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang peraturannya ditetapkan dengan undangundang.1

Dalam lanjutan Pembahasan Rancangan UUD, pada rapat besar tanggal 15 Juli 1945, Prof. Dr. Mr. R. Soepomo dalam membahas batang tubuh UUD tersebut menyinggung pula Pasal 23 sebagai berikut: "Tentang keuangan, lihatlah pasal 23 rancangan UndangUndang Dasar. " (1) Anggaran penghasilan dan belanja ditetapkan

"Jadi, Pemerintah tiap-tiap tahun wajib minta persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat untuk menetapkan anggaran penghasilan dan belanja. Inilah yang dinamakan "begrotingsrecth" Dewan Perwakilan Rakyat. Juga pajak yang begitu mengenai penghidupan rakyat dan keuangan negara harus juga didasarkan atas undang-undang. Macam dan harga mata uang ditetapkan dalam undang-undang dan hal keuangan negara selanjutnya dengan undangundang. Seperti di negeri-negeri lain, untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan (Rekenkamer), yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang.2

Fungsi Strategis

| Ketua BPK Sri Sultan Hamengku Buwono IX (1964-1966) dan Wakil Ketua BPK R. Soedradjat.

Dari pidato-pidato itu, tergambar dengan jelas bahwa BPK dicita-citakan memiliki fungsi strategis dalam kehidupan negara, karena keberadaannya menyangkut unsur pokok dalam penyelenggaraan negara, yaitu anggaran. Tidak ada anggaran belanja tidak ada kegiatan penyelenggaraan negara. Keuangan negara adalah


Dalam pembahasan lanjutan, sebagian dari butir-butir usul Drs. Mohammad Hatta menjadi satu Bab dari UUD 1945, yaitu Bab VIII Hal Keuangan Pasal 23, termasuk di dalamnya masalah BPK.

tiap-tiap tahun dengan undangundang.


02/01/2009

16:59

Page 8


sumber daya yang diperlukan untuk mencapai tujuan bernegara. Dalam hal ini, BPK diharapkan membantu legislatif dalam menjalankan hakhak konstitusionalnya, yaitu hak legislasi, pengawasan, dan budjet. BPK juga diharapkan membantu eksekutif dalam menjalankan tugasnya dalam bentuk koreksi atau saran perbaikan yang konstruktif.

8

Undang Dasar 1945, yaitu Ayat (5). Dan, undang-undang yang dibuat itu pun sejatinya hanya adopsi belaka dari peraturan-peraturan peninggalan era kolonial yang tak sesuai dengan semangat Pasal 23 UUD 1945. Tentu bisa dimengerti mengapa begitu "minim" pijakan BPK dalam UUD 1945. Bagaimanapun UUD 1945 adalah

| Serah Terima Jabatan Ketua BPK dari Mr. I.G.K. Pudja (1960-1964) kepada Sri Sultan Hamengku Buwono IX.

Jelas sekali bahwa tujuan keberadaan (raison d'etre) BPK adalah bagian tak terpisahkan dari tujuan bernegara. Dengan kedudukan sepenting itu, faktanya hingga keluarnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1973, BPK hanya memiliki pijakan SATU ayat dari Pasal 23 Undang-

sebuah undang-undang dasar yang dibuat dalam tekanan tenggat kemerdekaan, dan karena itu, sejatinya bersifat sementara dan sangat ringkas memuat hal-hal yang paling pokok dan mendasar serta harus segera dilengkapi. Ketika Badan Pemeriksa Keuangan berdiri, Republik


02/01/2009

17:00

Page 9

9

Indonesia masih dalam suasana revolusi fisik, sehingga tidak memungkinkan pengadaan suatu undang-undang yang mengatur BPK. Untuk sementara, berdasarkan Penetapan Pemerintah tanggal 28 Desember 1946 N. 11/Um yo Aturan Peralihan Pasal II UndangUndang Dasar 1945, tugaskewajiban, susunan maupun tata kerja Badan Pemeriksa Keuangan RI didasarkan pada peraturanperaturan perundang-perundangan yang berlaku bagi Algemeene Rekenkamer Hindia Belanda. Toh, meski hanya dengan SATU ayat, kedudukan dan peran BPK dalam UUD 1945 sebenarnya amat kokoh. Untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan Negara diadakan suatu Badan Pemeriksa

Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Perhatikanlah penjelasan otentik atas Ayat (5) Pasal 23 UUD 1945: "Cara Pemerintah mempergunakan uang belanja yang sudah disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat harus sepadan dengan keputusan tersebut. Untuk memeriksa tanggung jawab Pemerintah itu perlu ada suatu Badan yang terlepas dari pengaruh kekuasaan Pemerintah. Suatu Badan yang tunduk kepada Pemerintah tidak dapat melakukan kewajiban yang seberat


| Sidang Paripurna Badan Pemeriksa Keuangan membahas Perpu No. 16/1964 untuk dijadikan UU No. 17/1965.


02/01/2009

17:00

Page 10


| Pelantikan Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota BPK, 4 Desember 2004.

10

itu. Sebaliknya, Badan itu bukanlah Badan yang berdiri di atas Pemerintah. Sebab itu, kekuasaan dan kewajiban Badan itu ditetapkan dengan undang-undang." Bisa dikatakan bahwa para pendiri bangsa ini telah jauh mendahului konsep Deklarasi Lima menyangkut prinsip-prinsip kemandirian BPK. Deklarasi Lima adalah deklarasi tentang Pedoman Mengenai Aturan Audit yang dicetuskan seluruh negara yang hadir dalam kongres IX organisasi BPK sedunia, INTOSAI, termasuk Indonesia, pada Oktober 1977. Deklarasi itu antara lain bertujuan memastikan pemeriksaan keuangan negara yang independen. BPK memang akhirnya

mendapat tambahan penopang pada 1973, dengan keluarnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1973. Namun, dibandingkan dengan peraturan-peraturan penopang Algemene Rekenkamer, jauh kalah lengkap. Patut diingat, pada masa Hindia Belanda, Algemene Rekenkamer nyata-nyata adalah alat pemerintah, yang melakukan tugas-tugas pemerintah, yakni pembukuan dan pengurusan keuangan semata-mata untuk mempertinggi kesejahteraan ekonomi keuangan negara, menurut politik pemerintah kolonial Belanda. Namun, lembaga itu memiliki peraturan-peraturan pelaksanaan yang lengkap. Sementara, peraturan-peraturan yang mendasari BPK masih terbatas


02/01/2009

17:00

Page 11

pada hal-hal yang pokok saja, mulai dari kewajiban, hak, wewenang, hubungan kerja, dan kedudukannya dalam berhadapan dengan legislatif maupun eksekutif. Hal-hal yang berkaitan dengan peraturan dan ketentuan pelaksanaan, sebagian masih didasarkan pada peraturan lama, dan penerapannya tidak

saat era demokrasi terpimpin, BPK menjadi bagian dari pemerintah. Presiden Soekarno menjadi Pemeriksa agung, sedangkan Ketua dan Anggota BPK menjadi menteri koordinator dan menteri yang bertanggung jawab kepada Presiden. Atau, pada saat Orde Baru, Ketua BPK ditunjuk oleh


| Ramah Tamah Ketua BPK Anwar Nasution dan Wakil Ketua Abdullah Zainie dengan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono setelah Pelantikan.

mendukung apa yang harus dilakukan oleh sebuah lembaga dengan kedudukan yang mandiri, lepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Dengan bekal yang serba terbatas seperti itu, dalam praktik sering terjadi kondisi-kondisi yang tidak mencerminkan kemandirian BPK. Misalnya, Pada masa Orde Lama

Presiden dan seterusnya dan seterusnya. Akibatnya, hasil-hasil kerja keras BPK menjadi seakanakan tidak memiliki nilai atau daya yang semestinya. Selain itu, baik secara samar-samar maupun terangterangan, kedudukan dan peran BPK tereduksi karena adanya pembatasan obyek, metode dan laporan audit, pengontrolan



12

02/01/2009

17:00

Page 12

| Anwar Nasution menandatangani dokumen Sumpah Jabatan Ketua BPK.

anggaran dan SDM oleh pemerintah secara ketat, dan adanya lembagalembaga pengawas yang juga melakukan fungsi-fungsi pemeriksa, seperti BPKP, Irjen-Irjen, Itwilprop dan lain-lain. Ini sesungguhnya tidak hanya mereduksi kedudukan dan hak konstitusional BPK, tetapi pada akhirnya juga mengganggu kinerja lembaga-lembaga yang diaudit.

Semangat Reformasi Era Reformasi yang bergulir sejak runtuhnya rezim Orde Baru pada 1998 memberi angin segar bagi upaya-upaya menempatkan BPK kembali kepada peran dan kedudukan sebagaimana dicitacitakan para pendiri bangsa ini. Orde Baru telah mewariskan masyarakat madani yang


02/01/2009

17:01

Page 13

Tak pelak, demokrasi pun membawa serta tuntutan akan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Di sinilah BPK menemukan jalan untuk meraih kembali kedudukan dan perannya yang sejati. Pijakan BPK dalam menjalankan tugas konstitusionalnya menjadi semakin kokoh setelah adanya Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar 1945 yang memaklumkan pemulihan

independensi BPK. Perubahan itu memperluas pengaturan tentang BPK dari hanya satu ayat (Ayat 5) Pasal 23 pada Bab VIII, menjadi satu bab tersendiri, yaitu Bab VIII A yang terdiri dari tiga pasal, yakni Pasal 23E, 23F, dan 23G, yang keseluruhannya berisi tujuh ayat. Termasuk di dalamnya diatur tentang pemilihan anggota Badan oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan Perwakilan Daerah dan diresmikan oleh Presiden. Tidak lagi ditunjuk oleh Presiden, pimpinan BPK dipilih dari dan oleh anggota BPK sendiri. Landasan bagi kedudukan BPK semakin mantap dengan keluarnya Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK. Dengan undangundang ini, secara formal independensi BPK telah terpulihkan. Yang lebih penting, tentu saja BPK semakin dekat pada harapan para pendiri bangsa, yang mendambakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan sebagai bagian tak terpisahkan dari penegakan Pemerintahan yang Bersih dan Tata kelola yang Baik. • Catatan: 1 Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta), Cetakan kedua Edisi III, 1995., h. 395 2 Ibid, h. 273


berantakan karena tidak tegaknya tata kelola yang baik. Tumbangnya rezim Orde Baru secara alami memunculkan kesadaran dan semangat yang besar untuk menegakkan tata kelola yang baik. Semangat transparansi yang berhembus dari era Reformasi terus mendorong upaya menghadirkan pemerintahan yang bersih. Lembaga legislatif seperti mendapat energi baru untuk menjalankan hak-hak konstitusionalnya. Bergulirlah transisi sistem pemerintahan dari yang otoriter dan tertutup menuju sistem yang terbuka dan demokratis. Transisi itu disertai gelombang perubahan dari sistem ekonomi yang tertutup ke sistem pasar yang terbuka, dari monopoli menuju kompetisi.

02/01/2009

17:08

Page 14

Bab II ¦ Landasan Gerak dan Kemajuan


14

Landasan Gerak dan Kemajuan


02/01/2009

17:08

Page 15

15 Bab II ¦ Landasan Gerak dan Kemajuan

ndonesia pada era Orde Baru adalah Indonesia yang mengalami tekanan kebebasan. Penyebab utamanya adalah kepempinan nasional yang otoriter, sehingga demokrasi tidak berkembang. Ekonomi pun terpusat pada

I

kelompok-kelompok yang dekat dengan kekuasaan. Dalam keadaan demikian, mustahil diharapkan tercipta transparansi dalam keuangan negara. Mudah dimengerti pula pada akhirnya tatakelola negara yang baik (good


02/01/2009

17:10

Page 16

governance) pun hanya jadi impian belaka.


Pada sistem politik otoriter, kedudukan lembaga-lembaga tinggi negara praktis berada di bawah kekuasaan eksekutif. Tak terkecuali Badan Pemeriksa keuangan (BPK)

16

menyebabkan ruang gerak BPK amat terbatas. Lembaga ini tak optimal menjalankan fungsinya. Pembatasan pemerintah terhadap BPK itu dilakukan lewat berbagai langkah: mulai dari segi obyek pemeriksaan, kontrol organisasi, anggaran, hingga personil dan

| Pimpinan BPK dalam acara penyerahan IHPS di Dewan Perwakilan Daerah.

yang sejatinya mengemban tugas mulia, yakni menjaga transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Kondisi ini amat menyimpang dari konstitusi yang menghendaki kedudukan eksekutif sejajar dengan parlemen dan lembaga tinggi negara lainnya. Posisi ”disetir” kekuasaan itu

karyawan, serta pengawasan metode pemeriksaan. Tak hanya itu. Laporan akhir BPK pun harus menyesuaikan dengan ”selera” pemerintah. Alasannya, agar tak menggangu stabilitas nasional. Laporan BPK harus mendapat persetujuan Sekretariat Negara terlebih dulu sebelum diserahkan kepada


02/01/2009

17:12

Page 17

17

parlemen. Konsultasi dengan pemerintah ini dimaksudkan untuk menghilangkan berbagai temuan penyimpangan keuangan negara. Maka setelah diperiksa pemerintah, laporan BPK tak sepenuhnya mencerminkan kondisi keuangan negara (yang sejatinya sudah babak belur).

proyek pembangunan hanya jatuh pada pengusaha yang berada di lingkaran kekuasaan. Pertumbuhan ekonomi harus diakui memang melaju pesat. Tetapi akibatnya, aspek pemerataan justru macet. Modal dan kapitalisasi ekonomi hanya menjadi milik segelintir kelompok orang.

Pada akhirnya, hampir seluruh laporan BPK menjadi dokumen rahasia negara dan tak dipublikasikan kepada khalayak.

Sistem ekonomi semacam itu pada akhirnya membuka lebar praktik-parktik tak sehat: korupsi, kolusi, dan nepotisme. Memang pernah digencarkan program desentralisasi dan privatisasi. Namun, ini hanya siasat untuk mengalihkan hak milik negara kepada pengusaha yang menjadi kroni penguasa. Akumulasi dari praktik tak sehat itulah yang kelak menggerus efisiensi nasional, lalu berujung pada krisis pada 19971998.

Sentralisasi kekuasaan pada eksekutif juga berimbas pada kehidupan ekonomi. Saat itu, ekonomi dibangun dengan perencanaan terpusat dan terlalu banyak campur tangan pemerintah. Maka sektor swasta yang berkembang pesat hanyalah bagi mereka-mereka yang memiliki ”cantelan” pada kekuasaan. Proyek-


| Pimpinan BPK dalam acara bersama pimpinan penegak hukum.


02/01/2009

17:14

Page 18

Kebutuhan Perubahan


Reformasi yang kemudian bergulir sejak 1998 mengubah banyak hal. Dari sisi ekonomi, gerakan ini menggantikan sistem ekonomi terpusat menjadi kegiatan yang bersendi pada mekanisme pasar. Jalan ini dipercayai mampu mengikis distorsi ekonomi yang

18

kelola keuangan negara semasa Orde Baru itulah yang menjadi salah satu pemicu krisis ekonomi pada 1997-1998. Dengan adanya transparansi dan akuntabilitas, pemerintah akan mengetahui secara akurat posisi keuangannya. Untuk itulah diperlukan lembaga pemeriksa yang kuat, independen, dan mumpuni.

| Kunjungan mahasiswa Universitas Diponegoro di BPK.

telah merasuk dan menyebabkan inefisiensi. Sementara itu, proses demokratisasi politik yang diperjuangkan dalam era ini tak hanya bertujuan mengembalikan kedaulatan pada rakyat. Tetapi dari sisi keuangan negara juga berusaha menegakkan transparansi dan akuntabilitas, sehingga rakyat melalui perlemen bisa mewujudkan hak budgetnya. Buruknya tata

BPK, berdasar sejarah pendiriannya diyakini mampu mengemban tanggung jawab tersebut. Hanya saja, karena selama era Orde Baru peran BPK sudah terpasung oleh kekuasaan pemerinah, lembaga ini memerlukan suntikan energi baru agar dapat memenuhi panggilan zamannya. Suntikan itu berupa landasan hukum yang memungkinkan BPK bergerak leluasa.


02/01/2009

17:17

Page 19

Rupanya kehendak sejarah ini tertangkap pula oleh para wakil rakyat di Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Sejak 1998 MPR era Reformasi telah tiga kali melakukan amandemen terhadap konstitusi. Hasilnya, BPK ditetapkan sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa keuangan negara yang bebas dan mandiri.

Contoh tumpang tindih pemeriksaan itu bisa dilihat, misalnya, ketika sebuah provinsi melakukan pembangunan jalan. Maka proyek ini akan diperiksa berbagai institusi tersebut. Padahal, semestinya BPK lah sebagai pemeriksa eksternal yang paling berwenang melakukan audit. Munculnya tiga Undang-Undang


| Rapat Koordinasi Pelaksana Teknis BPK.

Pada era sebelumnya kewenangan melakukan pemeriksaan itu acap mengalami tumpang tindih dengan berbagai lembaga pengawasan internal, yakni: Inspektur Jenderal Pembangunan (Irjenbang), BPKP, Irjen Departemen/Pemeriksa Interen Lembaga Negara, Itwilprop (Bawasda Tingkat I), dan Itwilkab Kabupaten/Kota (Bawasda Tingkat II).

Keuangan Negara 2003-2004 di era reformasi lalu memperkuat posisi BPK, sekaligus secara otomatis menghapuskan tumpang tindih itu. Ketiga pilar ini adalah UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.


02/01/2009

17:17

Page 20

Lalu pada 2006 munculah pengakuan resmi. Lewat UU No 15 tahun 2006 tentang BPK, independensi dan kemandirian itu benarbenar ditegaskan.

Profil Ideal


Profil BPK pascapemberlakukan tiga uundang-undang keuangan Negara dan undang-undang BPK dapat diringkaskan ke dalam empat kata: Mandiri (independen), transparan, terpercaya, dan profesional.

20

BPK yang independen mencakup baik segi organisasi, anggaran, hingga para personel auditornya. Secara organisasi, artinya BPK tidak berada di bawah kendali lembagalembaga lain (termasuk Presiden) ketika melakukan pemeriksaan. Pulihnya independensi ini memudahkan BPK menjalankan amanat konstitusi, yakni memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Batasan keuangan negara ini amat luas. Keuangan Negara bukan saja meliputi APBN, tetapi juga meliputi APBD, BUMN/BUMD, yayasan maupun perusahaan yang terkait dengan kedinasan, serta lembaga swasta yang mendapat subsidi negara. Penggunaan definisi yang luas ini dilakukan karena lembaga pemerintah dan tentara terbiasa

| Peresmian Kantor Perwakilan Provinsi Gorontalo.

| Cek fisik dalam rangka Audit Perusahaan Minyak.


02/01/2009

17:18

Page 21

mencari dana sendiri. Ini terjadi karena adanya doktrin Perlawanan Raktyat Semesta sejak zaman revolusi dulu.

Sehingga ke semua lembaga tersebutlah BPK akan melakkan pemeriksaan. Peran BPK semakin optimal ketika kemudian parlemen meminta lembaga ini memeriksa beberapa kebijakan pemerintah, seperti subsidi BBM, listrik dan pupuk, serta kontrak pertambangan. Bahkan BPK kemudian juga diminta mengaudit semburan lumpur panas Lapindo. Dari segi anggaran, BPK mandiri dalam menentukan besarannya. Anggaran yang bersumber dari APBN ini kemudian digunakan untuk meningkatkan sepak terjang lembaga. Beberapa hal yang dilakukan adalah meningkatkan penghasilan auditor, menambah jumlah auditor, dan memperluas


| Peresmian Kantor Perwakilan Provinsi Maluku Utara.

Alasan lain adalah karena negara juga memproduksi public goods, private goods, dan mixed goods. Ketiga jenis barang yang disebut di atas itu diproduksi oleh lembaga negara, seperti, pemerintah pusat, pemerintah daerah, lembaga negara lainnya, BUMN, BUMD, Badan Layanan Umum (BLU), Bank Indonesia, dan lain-lain. Masih masuk ke dalam kelompok ini adalah yayasan-yayasan yang terkait dengan kedinasan.



22

02/01/2009

17:18

Page 22

| Program Secondment dan Supervisory Visit.

jaringan kantor. Yang lebih penting, dengan meningkatnya anggaran ini, BPK tak lagi menerima dana pemeriksaan dari auditee. Meningkatnya cakupan pemeriksaan ini menuntut BPK juga berbenah agar tak kedodoran. BPK kemudian menetapkan empat langkah strategis: Pertama, Meningkatkan kualitas kerja melalui perbaikan gaji dan honor auditor. Disiplin kerja juga ditingkatkan dengan selalu menaati kode etik. Kemampuan auditor pun ditingkatkan melalui pendidikan dan latihan kerja—di dalam

maupun di luar negeri. Kedua, memperluas kantor perwakilan dan tenaga auditor. Ketiga, menambah kapasitas jaringan telekomunikasi dan komputer sehingga dapat menjangkau seluruh obyek pemeriksaan di penjuru tanah air. Dan, keempat, secara bertahap BPK akan menyerahkan audit keuangan kepada kantor akuntan publik (KAP) dan secara bertahap beralih kepada audit kinerja dan investigasi. Selain mandiri secara organisasi dan anggaran, BPK juga independen


02/01/2009

17:19

Page 23

secara personil. Ini berarti auditor BPK harus bebas dari pengaruhpengaruh eksternal yang membuat dia terjebak dalam konflik kepentingan saat memeriksa. Contoh paling gamblang: jika di tempat mengaudit ada saudara atau kerabat, auditor bersangkutan harus mengundurkan diri dari kegiatan pemeriksaan di tempat tersebut.

Selain kode etik, sebagai aparat pegawai negeri sipil pemeriksa BPK juga terikat pada aturan-aturan kepegawaian. Sehingga berbagai norma dan aturan yang tercantum di sana juga menjaga integritas seorang auditor. Sanksi yang terkait aturan PNS ini akan diberikan jika dia melakukan pelanggaran. Kemudian soal profesionalisme.


Lalu aspek integritas. Aspek ini lebih merujuk kepada kinerja auditor. Setiap pemeriksa BPK memiliki kode etik yang akan menjaga integritasnya saat bertugas. Dengan kode etik tersebut, para

auditor tak akan terpengaruh dengan hal-hal di luar tugas mereka. Harapannya adalah hasil pemeriksaannya akan tetap dapat dipercaya.

| Rapat Pra-Raker dihadiri oleh para Kepala Perwakilan BPK.



24

02/01/2009

17:21

Page 24

| Majelis Kehormatan Kode Etik (MKKE) BPK.

BPK terus meningkatan aspek ini sejak dari proses rekruitmen pegawai. Proses seleksi dilakukan secara ketat, sehingga pada penentuan penempatannya kelak. Para pegawai yang masuk BPK, kebanyakan auditor, diuji berdasar kompetensi yang ada di BPK. Untuk maksud ini, BPK mendapat kelonggaran dari BAKN melaksanakan sendiri proses tesnya. Tenaga auditor juga dilihat kompetensi teknisnya di bidang akuntasi. Bagi yang dinilai belum

mencukup, akan diberikan pelatihan selama tiga bulan. Dalam masa pelatihan ini dia mendapatkan pengajaran di bidang auditing, akuntansi, dan laporan keuangan. Untuk pegawai yang sudah diterima akan dilakukan pengembangan berbasis kompetensi. Kepada setiap pegawai dilakukan assesment berdasarkan kompetensi. Peningkatan kemampuan (upgrading) diberlakukan kepada semua unit lewat pelatihan selama 40 jam dalam setahun. Tujuannya adalah


02/01/2009

17:22

Page 25

Perbandingan antara SAP dengan SPKN



26

02/01/2009

17:22

Page 26


02/01/2009

17:22

Page 27

27

USULAN RENCANA PEMERIKSAAN TAHUN BERIKUTNYA



28

02/01/2009

17:24

Page 28

| Auditor BPK dalam program secondment US GAO 2008.

peningkatan keberhasilan dari unit kerja itu sendiri. (Pembahasan lebih lanjut di Bab VIII). Bagi auditor, profesionalisme artinya dia harus melakukan audit sesuai Standar Pemeriksaan, dan dia harus memiliki kemampuan antara lain: Menilai aktivitas atau informasi yang disajikan dengan membanding-bandingkannya terhadap recognized framework atau predetermined-criteria. Mengumpulkan bukti-bukti untuk mendukung penilaian tersebut. Berdasarkan bukti-bukti yang

telah berhasil dikumpulkan, auditor kemudian menyiapkan opini/rekomendasi/simpulan yang disajikan dalam laporan hasil audit. Kemampuan mendasar lain yang wajib dikuasai auditor adalah melaksanakan audit ketaatan (compliance audit). Audit ini dimaksudkan untuk menguji apakah auditee telah mematuhi prosedur, aturan, dan kebijakan tertentu yang ditetapkan organisasi di atasnya. Agar mampu menjalankan prosedur ini, seorang auditor harus memiliki pengetahuan mengenai berbagai peraturan (baik peraturan pemerintah pusat maupun daerah). Selain itu, auditor


02/01/2009

17:26

Page 29

dan pelaporan hasil pemeriksaan, serta pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan.

juga mesti memiliki kemampuan manajemen publik, manajemen keuangan, manajemen pelayanan publik, serta kebijakan publik.

Standar Pemeriksaan dan Pengendalian Mutu Salah satu diberlakukannya UU No 15 Tahun 2004 dan UU No 15 tahun 2006 adalah adanya perubahan dan perkembangan dalam hal pemeriksaan pengelolaan dan tangung-jawab keuangan negara. Perubahan itu meliputi, antara lain, jenis pemeriksaan, standar pemeriksaan, pelaksanaan

Kode etik disusun berkaitan dengan profesi auditor dan dimaksudkan untuk menjaga kepercayaan masyarakat terhadap BPK. Ini menjadi penting karena jenis pekerjaan auditor berkaitan dengan kepercayaan. Posisi kode etik ini sama, misalnya, dengan kode etik kedokteran, kode etik wartawan, pengacara dan lain-lain. Kode etik ini menjaga auditor dari ada hal-hal yang tidak pantas dilakukan—yang dapat mengurangi kepercayaan masyarakat. Jika kepercayaan berkurang atau hilang, hilang pula kepercayaan terhadap hasil pemeriksaan. Pendeknya, kode etik harus dijaga untuk menjaga mutu pekerjaan. Untuk menjaga agar kode etik tetap dijunjung tinggi, dibentuklah Majelis Kode Etik. Anggota majelis terdiri dari unsur internal BPK dan


Untuk mewujudkan hal itu, maka BPK kemudian menetapkan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) lewat Peraturan BPK Nomor 1 tahun 2007. SPKN ini sekaligus merupakan pengganti Standar Audit Pemerintahaan (SAP) yang ditetapkan tahun 2005. BPK juga menetapkan Peraturan No 2 tahun 2007 tentang Kode Etik dan Majelis Kode Etik.



30

02/01/2009

17:27

Page 30

| Penandatanganan SIMAK disaksikan oleh Kaditama Revbang.

dari eksternal, yakni akademisi dari Universitas Gadjah Mada dan Guru Besar dari Universitas Indonesia. Hingga kini belum pernah ada pengaduan soal pelanggaran etik yang ditangani majelis karena memang belum pernah pengaduan soal itu. Pengaduan soal ini bisa dilakukan siapa saja. Karena diamanatkan UU, dan ditetapkan melalui peraturan BPK, tentu saja posisi SPKN menjadi kuat. Dengan demikian BPK akan lebih mantap menggunakannya, sekaligus lebih mudah dipahami masyarakat.

Penggunaan SPKN ini secara nyata akan bermanfaat bagi kedua belah pihak, yakni BPK (terutama auditornya) dan bagi auditee. Bagi auditor, SPKN akan menjadi ukuran pelaksanaan kerjanya. Dengan demikian, apa pun hasil akhir pemeriksaan di suatu tempat, akan dapat dipertanggung jawabkan jika sudah dilakukan bersandar pada SPKN. Simak contoh berikut. Misalnya, suatu ketika ditemukan sesuatu hal yang tak tercantum dalam laporan hasil pemeriksaan. Sang pemeriksa tidak ikut bertanggung jawab jika


02/01/2009

17:27

Page 31

karena dia melakukan prosedur secara proposional. Siapapun yang memeriksa, akan melakukan hal yang sama.

selama melakukan pemeriksaan sudah sesuai SPKN. Sebaliknya apabila dia melakukan pemeriksaan tidak sesuai standar, dia harus ikut bertanggung jawab. Disinilah artinya ada kejelasan bagi auditor (pemeriksa).

Komite SPKN bertugas melihat dan mempelajari setiap perkembangan untuk dibahas, apakah sudah saatnya standar pemeriksaan disesuaikan. Hal-hal yang mereka bahas akan diusulkan kepada Ketua BPK, termasuk usulan apakah perubahan perlu segera dilakukan, ditangguhkan, atau dilakukan secara bertahap.

Kemudian bagi yang diperiksa (auditee), SPKN membarikan kepercayaan bahwa auditor tidak mengada-ada. Sang pemeriksa tidak sedang mencari-cari kesalahan

Berdasar SPKN ini pula auditee diberi hak memberikan tanggapan terhadap hasil pemeriksaan. Memang ada aturan bahwa setelah proses pemeriksaan selesai dan laporan disusun, kepada auditee dijelaskan hasilnya. Auditee dipersilakan memberikan tanggapan, apakah setuju atau tidak. Jika tidak setuju, pada bagian-bagian manakah ketidak setujuan itu. Dengan SPKN, maka auditor tidak hanya menyalahkan saja tanpa mau mendengar penjelasan. Dengan standar seperti itu, auditee akan merasa nyaman. Agar SPKN selalu sesuai dengan perkambangan zaman, dibentuklah sebuah komite.

Selanjutnya guna melaksanakan pemeriksaan sesuai SPKN, BPK


“Untuk menjaga agar kode etik tetap dijunjung tinggi, dibentuklah Majelis Kode Etik. Anggota majelis terdiri dari unsur internal BPK dan dari eksternal, yakni dua akademisi dari Universitas Gadjah Mada dan Universitas Indonesia.”


02/01/2009

17:27

Page 32

menatapkan Panduan Manajemen Pemeriksaan (PMP) pada 2008. Sebenarnya BPK sudah memiliki PMP yang ditetapkan pada 2002. PMP 2002 ini ini disusun dengan mengacu pada SAP tahun 1995 dan peraturan perundang-undangan yang berlaku saat itu. Namun dengan adanya perubahan standar

pemeriksaan, PMP pun disempurnakan, terutama terkait dengan hal-hal berikut: • Sinergi PMP dengan pedomanpedoman pemeriksaan BPK, sehingga tidak terjadi duplikasi pengaturan • Sinergi antara perencanaan


Piramida Kedudukan SPKN dalam Tata Perundang-undangan

32

UUD 1945 Peraturan Per-UU-an Pemeriksaan KN

Kode SPKN PMP SPKM Etik


02/01/2009

17:28

Page 33

pemeriksaan dan penganggaran BPK • Integrasi PMP dengan aplikasi sistem informasi manajemen pemeriksaa atau Computerized Audit Management Information System (CAMIS).

Penyelenggaraan sistem pegendalian mutu mengacu pada petunjuk pelaksanaan (juklak) sistem pengendalian mutu. Sedangkan CAMIS mengacu pada petunjuk teknis terkait. Dalam menyusun PMP ini BPK tetap memperhatikan mandat dan peraturan perundang-undangan.

Hambatan Eksternal Akibat lemahnya penyerasian antar undang-undang, masih ada dua item keuangan negara yang tak bisa

Ketidak-sinkronan memang terjadi antara Undang-Undang KUP dengan UUD 1945, UU Keuangan Negara dan UU BPK. Di satu sisi UU BPK memerintahkan lembaga itu memeriksa semua jenis keuangan negara termasuk di Ditjen Pajak. Namun di-sisi lain UU KUP memerintahkan agar data wajib pajak (WP) harus dilindungi. BPK berpendapat untuk mengetahui berapa nilai pajak yang


Dengan adanya PMP 2008 ini diharapkan ada keseragaman dalam pengelolaan pemeriksaan BPK. Karena inilah sistem yang mengatur manajemen pemeriksaan dari tahap penyusunan Rencana Kerja Pemeriksaan (RKP) sampai dengan evaluasi hasil pemeriksaan. Dalam setiap tahap pemeriksaan inilah diselengarakan sistem pengendalian mutu (quality assurance system) dan dokumentasi, termasuk penggunaan CAMIS.

diperiksa BPK. Dua item itu masing-masing ada di Direktorat Jenderal Pajak (Ditjen Pajak) dan Mahkamah Agung (MA). Ditjen Pajak menolak di-audit dengan berlindung pada Undang-undang Ketentuan Umum Perpajakan (KUP). Berdasar undang-undang itu memang petugas pajak dan tenaga ahli dilarang memberikan data-data perpajakan kepada pihak lain, kecuali untuk kepentingan penyidikan. Sementara biaya perkara di Mahkamah Agung tak bisa diperiksa karena menurut MA dana tersebut tak termasuk Keuangan Negara. MA berpendapat dana itu milik masyarakat yang dititipkan ke MA. Padahal kekayaan pihak lain yang dikuasai pemerintah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan/atau kepentingan umum termasuk keuangan negara (Pasal 2 UU No. 12/2003).


02/01/2009

17:28

Page 34


| Pimpinan BPK dalam Pembukaan Raker Pelaksana BPK.

34

seharusnya diterima, mereka tidak cukup hanya menerima data akhir saja. Tetapi juga data-data yang bisa menunjukkan berapa seharusnya penerimaan pajak. BPK tiak akan masuk memeriksa data-data pribadi wajib pajak. Sejatinya BPK hanya ingin tahu, berapa kewajiban pajak seseorang dan benarkah sidah disetorkan? Ini sebenarnya sama dengan ketika BPK memeriksa instansi sebuah departemen. Pada saat melakukan pemeriksana auditor tak akan harta kekayaan Kepala Dinas bersangkutan, karena itu bukan ruang lingkup BPK Yang akan dilakukan auditor adalah memeriksa berapa APBD-nya, manakah SPN-nya, sudah berapa dicairkan, dan bagaimana

pertanggung jawabannya? Akan halnya soal biaya perkara, memang berdasar Peraturan Pemerntah No 53 Tahun 2008 BPK sudah bisa memeriksa biaya perkara. Tetapi ini hanya sebatas biaya perkara yang masuk kategori Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Sedangkan biaya perkara diluar kategori itu, BPK tak diberi akses untuk memeriksa. Yang masuk kategori kedua ini, misalnya, biaya pemanggilan saksi atau ahli dalam proses persidangan tahap pertama dan banding. MA menolak hal itu diperiksa karena sudah memaski ranah hukum acara perdata, sehingga berada dalam naungan lembaga yudikatif. Dalam pandangan MA ini terkait dengan kamandirian


02/01/2009

17:28

Page 35

yudikatif—termasuk dalam keuangannya. BPK tetap beranggapan semua biaya perkara masuk dalam kategori keuangan negara. Oleh karena itu pemeriksaan terhadap hal ini diperlukan untuk mengetahui apakah dana tersebut dikelola dengan baik dan benar.


Berkaitan dengan penolakan Ditjen Pajak di atas BPK sudah menempuh jalur hukum dengan mengajukan judicial review ke

Mahkamah Konstitusi (MK). Namun ternyata MK berpendapat lain, sehingga keadaan tidak berubah. Kini yang bisa mengubah keadaan tinggal Dewan Perwakila Rakyat (DPR), karena di sanalah undangundang bisa di-amandemen. Harus dicatat, tidak terbukanya akses pemeriksaan lebih mendalam di Ditjen Pajak inilah salah satu penyebab munculnya opini Disclaimer terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Pusat.

| Diskusi dalam Rakornis kesetjenan BPK.

Bab III


36

02/01/2009

19:21

Page 36

Relasi dengan Masyarakat, DPR dan Pemerintah


02/01/2009

19:22

Page 37

Segitiga BPKDPR-Pemerintah

K

Pasal 23E berbunyi: (1) Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. (2) Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan

Pasal tersebut menyiratkan pengertian bahwa BPK pada hakikatnya adalah bagian dari kehendak untuk menciptakan pemerintahan yang bersih dengan

37 Bab III ¦ Relasi dengan Masyarakat, DPR dan Pemerintah

euangan adalah syarat mutlak keberadaan sebuah negara. Tak ada uang sama artinya tak ada negara. Maka, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sesungguhnya memiliki kedudukan strategis dalam kehidupan negara, dan itulah yang diamanatkan Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945, tentang pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pasal itu telah diamandemen menjadi satu bab tersendiri, yakni Bab VIII A tentang Badan Pemeriksa Keuangan, yang berisi tiga pasal, yaitu Pasal 23E, 23F, dan 23G.

Perwakilan Rakyat Daerah, sesuai dengan kewenangannya. (3) Hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang.

| Ketua BPK bersama Menko Perekonomian dan Menteri Keuangan (2006).

tata kelola yang baik. Rakyat, sebagai pemangku kedaulatan tertinggi, mempercayakan negara ini kepada DPR dan pemerintah melalui pemilihan umum. DPR bertindak sebagai pengawas

Bab III ¦ Relasi dengan Masyarakat, DPR dan Pemerintah


02/01/2009

19:22

Page 38

jalannya pengelolaan negara dan pemerintah adalah pelaksananya.

adalah sebuah keniscayaan.

BPK membantu kedua cabang kekuasaan negara itu dalam menjalankan tugasnya menyangkut keuangan negara. Mengapa demikian? Sebab, ketika BPK memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dijalankan pemerintah, maka sesungguhnya BPK membantu pemerintah agar tanggung jawab itu dapat dijalankan dengan baik dan benar. Ketika BPK menyerahkan hasil pemeriksaan kepada DPR, maka BPK sesungguhnya membantu DPR dalam menjalankan hak bujetnya. Dengan begitu, hubungan kelembagaan yang profesional dan bermartabat antara BPK dengan DPR dan pemerintah

Efek Pemulihan Independensi Era Reformasi, dengan perubahan Konstitusi yang dibawanya, memulihkan independensi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) secara formal. Pemulihan ini membuka pintu bagi hubungan yang lebih profesional dan bermartabat antara BPK dan ketiga unsur kekuasaan pemerintahan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Pemulihan kemandirian BPK adalah bagian tak terpisahkan dari misi kolektif penegakan tata kelola pemerintahan yang baik (good gorvernance). Dengan semangat itu, serta

38 | Foto bersama pada acara Workshop Procurement Process di Pusdiklat Kalibata.


02/01/2009

19:22

Page 39

39

posisinya yang sejajar dengan ketiga unsur kekuasaan, maka BPK tidak semata-mata berada pada posisi sebagai pemeriksa, melainkan juga mitra pemerintah sebagai auditee dalam mewujudkan misi secara bersama-sama. Cara pandang ini memungkinkan terjadinya perubahan-perubahan paradigma kerja BPK. BPK tidak hanya berkepentingan dalam hal memeriksa (audit) laporan keuangan. BPK kini mulai menyentuh ranah audit kinerja auditee. Dengan demikian, BPK pada dasarnya berkepentingan pula pada perbaikan sistem tata kelola. Ini antara lain diwujudkan dengan bantuan aktif BPK dalam menyusun

Standar Akuntansi Pemerintah yang kini telah berbentuk Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005. Dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan, independensi BPK kini lebih dekat dengan independensi yang diinginkan Deklarasi Lima, hasil Kongres IX INTOSAI (organisasi BPK sedunia), di kota Lima, Peru, pada Oktober 1977 dan Deklarasi Mexico hasil kongres XIX INTOSAI di New Mexico, 2007. Independensi BPK tidak hanya menyangkut organisasinya, yang secara formal berada di luar unsur eksekutif, legislatif, maupun yudikatif.


| Pimpinan BPK saat penyerahan IHPS di DPR.


02/01/2009

19:23

Page 40


asing.

40

Di masa lalu, dengan alasan agar tidak ”mengganggu stabilitas nasional”, Laporan Pemeriksaan BPK atas beberapa obyek tertentu, seperti Bulog, Gelora Senayan, dan Kompleks Kemayoran, diatur sedemikian rupa agar sejalan dengan selera pemerintah. Pada masa itu, Laporan Pemeriksaan | Pertemuan para Menteri dengan BPK. Keuangan BPK hanya tersedia bagi pemerintah dan DPR dan bukan Independensi yang diharapkan untuk konsumsi umum. Deklarasi Lima juga tercermin dalam hal independensi personil dalam pengambilan keputusan, dalam bidang keuangan serta anggaran. Ini berbeda sekali dengan posisi BPK dalam sistem politik otoriter masa lalu. Dulu, pemerintah mengontrol BPK, tidak hanya melalui organisasi, personel dan anggarannya. Obyek pemeriksaan BPK juga direduksi hingga tidak mencakup objek-objek yang merupakan ”tambang emas” penguasa pada waktu itu. Objekobjek tersebut antara lain penerimaan pajak, berbagai penerimaan negara bukan pajak, bank-bank negara, kehutanan, Pertamina, dan kontraktor minyak

Dalam dua tahun terakhir, pemerintah dan DPR telah memberi fleksibilitas dalam hal pengaturan organisasi dan personel BPK. Anggarannya pun semakin bertambah untuk menambah pemeriksa, dan memperluas jaringan kantor, agar dapat memeriksa keuangan provinsi, kabupaten, dan kota, sesuai UU Nomor 15 Tahun 2006. Dengan tersedianya anggaran yang memadai dari sumber APBN, mulai tahun 2005, BPK tidak lagi menerima dana pemeriksaan dari terperiksa. Dalam dua tahun saja, jumlah tenaga pemeriksa BPK telah bertambah dari sekitar 2.851 orang (2004) menjadi 4.831 orang (2008),


02/01/2009

19:24

Page 41

sedangkan jumlah kantor perwakilannya bertambah dari hanya tujuh, kini sudah ada di 33 provinsi. Kecuali untuk melakukan pemeriksaan penerimaan pajak, ruang lingkup pemeriksaan BPK pun sudah semakin melebar dan mendalam dalam memeriksa keuangan negara.

telah diulas dalam bab II, BPK punya Kode Etik dan Majelis Kehormatan Kode Etik. Jika melanggar kode etik, pemeriksa dikenai sanksi, sedangkan anggota BPK yang melanggar Kode Etik bisa diusulkan ke DPR untuk diberhentikan.

Dengan semua itu, tugas BPK semakin berat. Mandat semakin kuat, godaan pun semakin banyak. Apa yang dikatakan oleh BPK dianggap sebagai kebenaran oleh terperiksa. Kalau BPK lengah, asal bicara, dan itu dianggap sebagai kebenaran, tidak ada orang yang bertanya-tanya, maka akibatnya bisa sangat berbahaya.

Hubungan dengan Masyarakat: Produk BPK

Di samping itu sebagaimana

Semua perubahan dan perkembangan sebagaimana dijelaskan di atas pada hakikatnya merupakan perbaikan yang pada akhirnya diharapkan bisa dinikmati masyarakat sebagai pemangku kepentingan utama atas keberadaan BPK. Lebih khusus, hasil pemeriksaan oleh BPK mengalami

| Ketua BPK bersama pimpinan media massa.


Itu sebabnya, meskipun BPK bertugas mengingatkan pemerintah, pada sisi lain laporan keuangan BPK juga diperiksa oleh Kantor Akuntan Publik (KAP) yang ditunjuk DPR. Risiko BPK sama dengan departemen atau instansi yang diperiksa BPK. Artinya, secara moral, tugas BPK lebih berat. Bagaimana mungkin memeriksa orang, dirinya sendiri tidak benar. Selain itu, BPK direviu oleh BPK negara lain. Tidak ada satupun lembaga/instansi di Republik Indonesia yang direviu oleh lembaga/instansi sejenis dari luar negeri .

41


02/01/2009

19:24

Page 42


perubahan bentuk, yang dulu bernama Hasil Pemeriksaan Tahunan (Haptah), lalu mulai TA 1993-1994 menjadi Hasil Pemeriksaan Semester (Hapsem), kini berupa HAPASEM ditambah Ihtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) dan Pokok-pokok IHPS.

42

Perubahan tersebut membuat hasil pemeriksaan BPK semakin cepat dan semakin ringkas serta mudah dibaca/dipahami tentang permasalahan utama dari suatu pemeriksaan. Dan yang lebih penting, hasil-hasil pemeriksaan itu bisa diakses masyarakat melalui situs resmi internet BPK, www.bpk.go.id. Melalui situs ini masyarakat juga bisa membantu memonitor hasil pemeriksaan dan tindaklanjuynya, menyampaikan saran atau pertanyaan, bahkan pengaduan kepada BPK. Sejak Tahun 2005, HAPSEM dilengkapi dengan Ihtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS). IHPS disusun untuk memenuhi kebutuhan pemangku kepentingan agar memperoleh informasi secara menyeluruh tentang hasil pemeriksaan BPK selama satu semester. IHPS disusun menurut entitas baik di tingkat pusat, daerah maupun, BUMN/BUMD sehingga memudahkan, misalnya, Anggota Dewan yang menjadi pasangan komisi masing-masing entitas untuk

melihat temuan-temuan pemeriksaan yang terkait dan mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk melakukan tindak lanjut sesuai dengan

| Pertukaran cinderamata BPK dan MK dalam rangka perkenalan pimpinan MK yang baru (2008).

kewenangannya. Sejak Semester I TA 2007, IHPS dilengkapi dengan Pokok-pokok IHPS; Pokok-pokok IHPS disusun menurut jenis pemeriksaan dan/atau topik yang menjadi prioritas dan permasalahan pemeriksaan, tanpa melihat obyek pemeriksaan secara spesifik, untuk membantu memudahkan pembaca dalam memahami hasil pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dalam satu semester.


02/01/2009

19:24

Page 43

Hubungan dengan DPR

| Pertemuan Konsultasi Komisi XI DPR RI dengan BPK.

bahwa BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dalam arti luas, yaitu semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang

Tugas satu-satunya BPK adalah menegakkan tata kelola keuangan yang baik (good governance). Dengan pelaksanaan tugas ini, BPK membantu DPR dalam menjalankan hak bujet dan pengawasan terhadap pemerintah. Dengan produk-produk yang dihasilkan BPK, DPR bisa efektif menjalankan tugasnya sebagai pengawas pemerintah, khususnya dalam pengelolaan keuangan negara. Konstitusi negara kita, Undang-Undang Dasar 1945, membentuk BPK hanya untuk melaksanakan satu tugas: menegakkan transparansi fiskal guna membantu lembaga perwakilan rakyat dalam melaksanakan hak bujetnya. BPK melaksanakan tugas itu melalui pemeriksaan atau audit pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangan negara. Undang-Undang Dasar 1945, yang telah diamandemen, menugaskan BPK sebagai satusatunya auditor yang melakukan


Pemulihan independensi BPK memudahkan pekerjaan BPK dalam menjalankan amanat Konstitusi agar dapat melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab setiap sen uang negara dari mana pun asalnya dan di mana pun disimpan serta untuk apa pun dipergunakan. Pasal 6 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2006 menyatakan

dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.


02/01/2009

19:25

Page 44


| Tim audit Bantuan Operasional Sekolah (BOS).

44

pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Berbeda dengan lembaga sejenis di banyak negara lain, UndangUndang Dasar 1945 menempatkan BPK sejajar dengan lembagalembaga negara lain. Di berbagai negara yang lain, lembaga auditor seperti BPK ditempatkan langsung di bawah lembaga legislatif sebagai pemegang hak bujet. Lembaga legislatif itulah yang menugaskan auditor eksternal untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangan negara. Selain tetap mempertahankan pemberian hak eksklusif pemeriksaan keuangan negara kepada BPK, perubahan ketiga dari

UUD 1945 justru telah memperkuat posisi BPK dengan memberikan kedudukan yang “bebas dan mandiri" kepada BPK. Baik naskah asli maupun perubahan, UUD 1945 menjunjung tinggi transparansi dan akuntabilitas pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangan negara. ltulah alasan pemberian kedudukan tinggi, kebebasan, dan kemandirian kepada BPK. Maksudnya adalah agar BPK dapat melaksanakan tugasnya secara objektif. BPK dapat memeriksa dan melaporkan keuangan negara sebagaimana adanya, bebas dari pengaruh dan tekanan politik. Hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada rakyat banyak, melalui wakil-wakilnya di DPR


02/01/2009

19:25

Page 45

| Pimpinan BPK dalam pertemuan dengan Komisi X DPR RI

maupun dalam mengawasi pelaksanaannya setelah menjadi APBN. Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindaklanjuti temuan-temuan BPK. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebut bahwa BPK memantau pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaannya itu. BPK pun dapat memproses secara pidana terperiksa yang tidak serius melakukan koreksi terhadap temuannya. Terperiksa wajib menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK dalam


serta DPRD sebagai pemegang hak bujet. Seperti halnya DPR, DPD juga menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan Pemerintah Pusat. Sementara itu, DPRD menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan pemerintah daerahnya masing-masing. Semuanya itu diatur dalam UU No. 22 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD (Pasa147) dan UU No. 15 tentang Pemeriksaan dan Pengelolaan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Pasal 17, ayat 1). Walaupun DPD tidak memiliki hak bujet, posisinya sangat penting, karena DPD memiliki fungsi memberikan pertimbangan kepada DPR dalam hal penyusunan Rancangan APBN Pemerintah Pusat


02/01/2009

19:25

Page 46

waktu 60 hari, sesuai dengan Undang-Undang. Temuan-temuan yang mengandung unsur pidana wajib diserahkan oleh BPK kepada penegak hukum. Temuan pemeriksaan BPK tersebut merupakan bukti awal yang dapat diperdalam dan ditindaklanjuti oleh penegak hukum. (Hubungan

harapan, maka tugas semua pihak secara bersama-sama untuk memperbaiki dan meningkatkan kinerjanya. Selain menambah inefisiensi pemerintahan dan meningkatkan keperluan anggaran yang tidak perlu, lembaga-lembaga ad hoc yang tumpang tindih juga menimbulkan konflik antarinstansi yang memakan energi sia-sia.


Hubungan dengan Pemerintah

46

| Pertemuan BPK RI dengan Kementerian ESDM.

BPK dengan penegak hukum dibahas pada Bab IV). Dalam kaitan program pemerintah dewasa ini untuk memberantas KKN, seyogyanya pemerintah dan penegak hukum cukup melibatkan BPK dan menindaklanjuti temuan-temuan hasil pemeriksaannya. Pemerintah tidak perlu menciptakan lembagalembaga ad hoc baru yang tambal sulam dan tumpang tindih dengan lembaga-lembaga penegak hukum yang te1ah ada. Jika ternyata ada di antara lembaga penegak hukum itu yang belum bekerja sesuai dengan

Sebagaimana diuraikan sebelumnya, BPK pada masa Orde Baru sangat tidak leluasa menjalankan tugas-tugas konstitusionalnya karena BPK berada di bawah bayangbayang pemerintah. Pemerintah tidak hanya mengontrol BPK dalam urusan pemilihan anggota, pengaturan organisasi, karyawan, penetapan anggaran, tetapi juga hingga ke soal obyek dan metodologi pemeriksaan. Di masa itu, pemutakhiran laporan pemeriksaan BPK dikonsultasikan kepada pemerintah agar tidak ‘mengganggu stabilitas politik’. Dalam hal sumber daya manusia, jumlah personel BPK hanya sepertiga jumlah personel Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), dan pun lebih kecil daripada BPKP. Di sisi


02/01/2009

19:26

Page 47

| Ketua BPK bersama Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada malam pemberian penghargaan BPK.

Perubahan-perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang terjadi pada era reformasi membuka jalan bagi pulihnya kedudukan BPK yang semestinya. BPK pun memiliki modal untuk melakukan hubungan kemitraan yang bermartabat dengan pemerintah. Pada gilirannya, hubungan yang berjalan dengan benar itu akan membantu pemerintah dalam menjalankan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

Pada tahun 2002, BPK mulai membantu pemerintah dalam hal standardisasi akuntansi. Pembuatan standar untuk menyusun laporan keuangan itu baru dilakukan setelah 57 tahun Indonesia merdeka.

| Pertemuan BPK dengan Kementerian BUMN.

Walaupun terlambat, ini adalah langkah besar yang patut disyukuri. Dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP), kini telah ada pedoman dalam membuat laporan keuangan.


lain, lembaga pengawas keuangan internal pemerintah dibuat berlapis-lapis dan tumpang tindih: ada BPKP, Irjen Departemen, Itwilprop, Itwilkab/Itwilkot di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Dengan itu semua, hubungan yang tercipta antara BPK dan pemerintah adalah hubungan kemitraan artifisial yang tidak berimbang.

47



48

02/01/2009

19:26

Page 48

Ini memang sesuatu yang baru, dan butuh proses dalam melaksanakannya. Tak mungkin, diberlakukan sekarang, lalu besok sudah diterapkan secara menyeluruh. Namun, yang penting dari itu adalah BPK semakin mudah dalam menjalankan tugasnya. Masyarakat pun kelak dapat mengakses dan membaca, misalnya, pemerintah memiliki aset berapa, utang berapa, dan seterusnya. Dengan satu lembar kertas saja, orang sudah bisa tahu, pemerintah memiliki uang sekian dan utang sekian. Artinya, ini akan semakin memperkecil peluang penyimpangan atau main akalakalan. Semua tercatat, semua orang bisa tahu. Misalnya, sekarang

“Perubahanperubahan UndangUndang Dasar 1945 yang terjadi pada era reformasi membuka jalan bagi pulihnya kedudukan BPK yang semestinya. BPK pun memiliki modal untuk melakukan hubungan kemitraan yang bermartabat dengan pemerintah.”

ada aset A, lalu tahun depan tidak ada, maka akan ada pertanyaan, aset yang lalu itu ke mana. Ke depan, dengan semua bekal konstitusional yang dimilikinya, dan tentu saja kerja sama yang profesional dan bermartabat dengan mitranya, BPK akan turut membantu membersihkan kejanggalan-kejanggalan seperti yang terjadi selama ini. Salah satu kejanggalan yang masih berlangsung hingga kini adalah, ada suatu kebiasaan di instansi-instansi pemerintah untuk membuat anggaran yang naik 10 persen dari anggaran tahun sebelumnya. Bila ditanya dari mana angka 10 persen itu, pembuat anggaran pasti akan sulit menjawabnya. Inflasi? Apakah setiap tahun angka inflasi selalu 10 persen? Belum lagi bila dikaitkan dengan daya serap anggaran tahun sebelumnya. Saat ini ada suatu kondisi ketika tingkat penyerapan anggaran menjadi sangat rendah. Secara umum, hingga Oktober tahun ini, tingkat penyerapan anggaran pemerintah masih di bawah 70 persen. Jika penyerapan kecil, maka itu berarti stimulus perekonomian pun kecil. Kemungkinan ini antara lain disebabkan semakin ketatnya pengawasan, baik itu dari BPK dan inspektur jenderal di masingmasing instansi, maupun dari Komisi Pemberantasan Korupsi.


02/01/2009

19:26

Page 49

49

Ketatnya pengawasan itu tidak bisa menjadi alasan untuk membiarkan keadaan rendahnya penyerapan tersebut. Dalam hal penyerapan anggaran ini, BPK mengacu pada peraturan, yang di dalamnya terdapat kriteria-kriteria. BPK membandingkan pelaksanaannya dengan kriteriakriteria, yang bukan dibuat oleh BPK, tetapi oleh pemerintah sendiri. Jika pemerintah takut menuruti peraturan itu, dan akibatnya anggaran tidak terserap, maka yang perlu dipertanyakan adalah apakah aturan itu masih sesuai. Kalau tidak, ya harus diubah.

Itulah salah satu gambaran betapa pentingnya kerja sama yang konstruktif antara BPK sebagai pemeriksa dan pemerintah sebagai auditee. Prinsip utamanya adalah tugas BPK tidak hanya memeriksa. BPK bersama pemerintah dan institusi lain yang diperiksanya adalah mitra dalam mencapai keadaan yang lebih bagus. Artinya, BPK memikul tanggung jawab untuk bersama-sama auditee dan departemen teknis memperbaiki pengelolaan keuangan negara. Kerja sama itu pun terjalin semakin baik melalui rapat-rapat konsultasi antara BPK dan Pemerintah (dalam hal ini Menteri Keuangan).


| Pertemuan Anggota BPK dengan Irjen TNI.


50

02/01/2009

17:47

Page 50


02/01/2009

17:47

Page 51

51

APORAN PEMERIKSAAN dapat dikatakan merupakan ruh dari eksistensi Badan Pemeriksa Keuangan. Dari laporan-laporan yang merupakan hasil pemeriksaan (terhadap keuangan, kinerja, atau

L

Bab IV ¦ Relasi dengan Penegak Hukum

RELASI dengan PENEGAK HUKUM

untuk tujuan tertentu) di berbagai instasi pemerintah itulah, upaya tata kelola kenegaraan yang baik ditegakkan. Laporan Pemeriksaan dengan demikian bisa berdampak secara politis maupun hukum. Sesuai ketentuan undangundang, Laporan Pemeriksaan BPK diserahkan kepada lembaga perwakilan (DPR, DPD, dan DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota/Kotapraja). Berdasar laporan inilah, DPR dan DPRD yang memiliki hak bujet dapat menyusun undang-undang dan mendesak pemerintah memperbaiki sistem pengelolaan uang beserta asetnya. Inilah dampak politik. BPK juga memiliki mandat untuk ikut memperbaiki sistem pengelolaan keuangan negara. Ini berarti jika dalam pemeriksaannya


02/01/2009

17:48

Page 52


| Pimpinan BPK bertemu dengan Pimpinan Mahkamah Konstitusi.

52

BPK menemukan indikasi tindak pidana, BPK tidak berdiam diri. Undang-undang memerintahkan, jika terjadi indikasi tindak pidana, BPK melaoporkannya kepada aparat yang berwenang. Hasil inilah yang dijadikan dasar penyidikan. Itulah dampak hukum.

Komitmen Timbal Balik Yang dimaksud dengan aparat berwenang tidak hanya kepolisian dan kejaksaan, tetapi juga beberapa lembaga lain yang berkompeten. Ini berdasarkan tugas BPK yang wajib memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Sedangkan keuangan negara itu tidak hanya mencakup APBN belaka, tetapi juga APBD, BUMN,

BUMD, (Pasal 1 dan 2 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara). Jelas, tindak pidana yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara menjadi demikian beraneka-ragam, mulai dari perbankan hinga perpajakan. Jika ditemukan indikasi tindak pidana, laporan akan disampaikan kepada penegak hukum.


02/01/2009

17:48

Page 53

53

Pemeriksaan BPK ini tak mungkin akan dianggap sebagai angin lalu saja oleh aparat lembagalembaga tersebut. Undang-undang tentang BPK (No 15/2006) jelas menegaskan laporan BPK tentang adanya indikasi tindak pidana akan dijadikan dasar penyidikan. Polisi, kejaksaan, juga Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) terikat oleh undang-undang untuk menindak-

| Komitmen tiga lembaga: BPK-KPK-PPATK.

lanjuti hasil pemeriksaan BPK. Begitu pun sebaliknya. BPK juga terikat untuk menyerahkan laporan semacam ini kepada aparat berwenang. Ada satu pasal yang mencantumkan ancaman pidana kalau lembaga ini tidak menyerahkan temuan ”bermasalah”. Bahkan ada batasan waktu bagi pemeriksa, kapan laporan itu harus disampaikan. Konstruksi hubungan semacam ini disusun semata untuk menegakkan tata kelola keuangan yang bersih dan bertanggung jawab. BPK sebagai lembaga yang berwenang mengawasi dan memeriksa keuangan negara, ibaratnya adalah pengendus pertama terjadinya penyelewengan keuangan. Sementara para penegak hukum adalah institusi yang memiliki


| Dialog Publik BPK bersama jajaran Pemerintah Daerah Jawa Tengah di Semarang.


02/01/2009

17:48

Page 54

piranti untuk melakukan penindakan. Wajar, kedua entitas tersebut diharapkan mesra bergendengan tangan untuk menghapus tindak pidana korupsi yang telah membikin negara ini nyaris bangkrut.


Hambatan-hambatan

54

Toh, meskipun sudah ada payung hukum yang demikian gamblang, sejumlah kerikil masih bisa mengganggu kemulusan kerja sama. Kerikil yang pasti tidak sengaja ditaburkan tetapi sudah terlanjur ada. Kepolisan, misalnya, tidak begitu saja bisa melakukan penyidikan terhadap sebuah kasus. Sebab, berdasar undang-undang, polisi memiliki kewenangan melakukan penyelidikan lebih dulu sebelum menyidik. Tentu saja hal-hal semacam ini tak akan dibiarkan menjadi kendala yang bisa mementahkan tujuan lebih besar. Kedua lembaga sepakat, sebelum kasus temuan tindak pidana diajukan secara formal, BPK akan mengekspos lebih dulu ke aparat penegak hukum. Kasus tersebut dikonsultasikan, apakah temuan sudah cukup masuk kategori indikasi tindak pidana atau belum. Kalau sudah, segera diserahkan secara formal. Kalau belum, BPK akan mengumpulkan bukti-buktinya dan melengkapi

| Ketua BPK bersama pimpinan DPD dan KPK.

bahan-bahannya. Jadi, sama-sama enak. Tak perlu lagi ada perdebatan terkait kewenangan masing-masing karena tujuan yang lebih besar, yakni pemberantasan korupsi lebih penting dikedepankan.

Beberapa Kesepakatan Sepanjang tahun 2006 hingga 2008 BPK sudah mewujudkan beberapa bentuk kerja sama itu dengan beberapa lembaga penegakan hukum, yakni Kejaksaan Agung, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), dan kepolisian. BPK juga melakukan kesepakatan dengan Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK). Kerja sama tersebut ditegaskan dengan penandatanganan Kesepakatan Kerja sama (MoU) yang dilakukan pimpinan lembaga masing-masing.


02/01/2009

17:49

Page 55

Kerja Sama dengan Kepolisian Kerja sama dengan kepolisian dimaksudkan untuk menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK yang berindikasi tindak pidana. Dengan demikian, proses dan penegakan hukum dapat segera dilakukan

kepolisian. Penyerahan hasil pemeriksaan berindikasi tindak pidana ini tidak hanya dilakukan oleh Ketua BPK, tetapi juga bisa dilakukan Kepala Perwakilan BPK di daerah kepada Kepala Polisi Daerah setempat. Kedua pihak menyepakati, sebelum hasil pemeriksaan diserahkan terlebih dulu dilakukan pemaparan oleh BPK. Kemudian dilakukan pembahasan bersama yang bisa berujung pada dua

55 Bab IV ¦ Relasi dengan Penegak Hukum

| Ketua BPK beramah tamah dengan Kapolri dan Ketua PPATK.

kemungkinan. Jika disimpulkan hasil pemeriksaan belum cukup menemukan bukti awal, maka BPK harus segera melengkapi. Namun, jika disimpulkan bahwa bukti awal sudah cukup, maka hasil pemeriksaan bisa segera diserahkan kepada kepolisian. Pihak terakhir itu lalu segera menindaklanjuti sesuai aturan yang berlaku. Kerja sama tidak lantas berhenti sampai tahap itu. Jika dalam proses hukum diperlukan berbagai penjelasan lanjutan mengenai hasil pemeriksaan, kepolisian dapat meminta keterangan dan penjelasan dari ahli yang ditunjuk BPK. Sementara itu, untuk kepentingan monitoring, kepolisian secara berkala (setiap semester) akan menyampaikan informasi tertulis seputar penanganan hukumnya kepada BPK. Dan, sendainya sebuah perkara mendapat perhatian publik atau atensi pemerintah, kepolisian dapat memaparkannya secara lisan. Kerja sama kedua pihak juga menyangkut perkara-perkara yang tidak berasal dari hasil pemeriksaan BPK. Misalnya, kepolisian tengah menangani perkara tetapi memerlukan bukti adanya kerugian negara. Untuk kepentingan itu, kepolisian dapat meminta bantuan BPK. Selain itu, kepolisian juga dapat meminta BPK melakukan


02/01/2009

17:49

Page 56

pencegahan dan pemberantasan korupsi. Ruang lingkup kerja sama yang MoU-nya ditandatangani pada 25 September 2006 ini meliputi: pertukaran informasi, bantuan personil, pendidikan dan pelatihan, pengkajian, dan koordinasi. Namun, harus dicatat


| Ketua BPK dan Anggota II BPK bersama Kapolri dan Wakil Ketua KPK.

56

audit dengan tujuan tertentu. Permintaan ini diajukan sebelum masuk tahap penyidikan. Hasil perhitungan BPK atas kerugian negara atau hasil pemeriksaan dengan tujuan tertentu itu kemudian disampaikan kepada kepolisian. Kedua pihak kemudian duduk bersama untuk melakukan pembahasan bersama. Semua bentuk kerja sama tersebut juga dapat dilakukan di tingkat daerah. Dalam hal ini, Kepala Perwakilan BPK dan Kepala Polisi Daerah yang mengambil peranan.

Kerja Sama dengan KPK Kerja sama dengan KPK dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas

| Penandatanganan MoU antara Ketua BPK dengan Ketua KPK (saat itu) Taufiequrrahman Ruki.

kerja sama ini tidak menghilangkan independensi masing-masing. Pertukaran informasi itu dapat dilakukan, misalnya, KPK menyerahkan laporan pengaduan masyarakat yang berindikasi adanya tindak pidana korupsi. KPK juga dapat memberikan informasi lain yang diperlukan BPK untuk melakukan pemeriksaan investigatif. Sebaliknya, BPK juga dapat memberikan informasi mengenai Laporan Hasil Pemeriksaan guna melakukan penanganan suatu


02/01/2009

17:49

Page 57

menerjemahkannya dalam sebuah Kesepakatan Kerja Sama yang ditandatangani pada 25 Juli 2007. Hasil Pemeriksaan yang dimaksud adalah yang berindikasi tindak pidana. Tujuan dari kesepakatan ini adalah mendukung pelaksanaan tugas masing-masing agar labih optimal. Tentu saja tujuan akhir dari sinergi ini adalah mewujudkan penyelenggaraan negara yang bebas korupsi-kolusi-nepotisme, alias KKN. Hasil Pemeriksaan BPK yang mengandung tindak pidana itu akan dipaparkan dan dibahas bersama BPK. Jika pemeriksaan sudah diangap cukup, maka Kejakgung langsung melakukan penyidikan. Namun, jika bukti permulaan tidak cukup, Kejakgung dapat meminta BPK melakukan pemeriksana lanjutan.

| Penandatanganan MoU antara Ketua BPK dengan Ketua PPATK.

Kerja sama dengan Kejaksaan Agung Untuk menindaklanjuti perintah undang-undang ihwal penyerahan laporan hasil pemeriksaan BPK kepada Kejaksaan Agung, kedua lembaga

| Penandatanganan MoU antara Ketua BPK dengan Jaksa Agung.


kasus, penyelidikan, penyidkan, dan supervisi serta monitor untuk pemberantasan korupsi. Informasi lain yang diangap berguna juga bisa diserahkan. Untuk memperlancar kerja sama itu kedua lembaga sepakat menggelar rapat koordinasi sekurangkurangnya satu kali dalam tiga bulan. Jika dipandang perlu dan mendesak, rapat koordinasi khusus bisa segera dilakukan.



58

02/01/2009

17:49

Page 58

Agar temuan BPK tidak ”mangkrak”, kedua lembaga sepakat bahwa Kejakgung akan memberitahukan perkembangan penyidikan selambat-lambatnya dalam dua bulan. Dengan demikian, ada jaminan bahwa hasil pemeriksaan BPK benar-benar direspons sesuai koridor hukum yang berlaku. Tentu saja kedua lembaga akan tetap menggelar koordinasi sehingga tujuan penegakan hukum benar-benar tercapai. Bentuk-bentuk koordinasi yang dimungkinkan, antara lain pemberian keterangan ahli atau pemeriksa BPK untuk Kejaksaan Agung. Sebaliknya, BPK juga dapat meminta bantuan tenaga ahli atau bantuan dan pertimbangan hukum kepada Kejaksaan Agung.

Kerja sama dengan PPATK BPK menyadari bahwa salah satu cara menyamarkan harta kekayaan yang merupakan hasil korupsi dan penyimpangan adalah dengan pencucian uang. Modus penyamaran ini sudah demikian canggih sehinga diperlukan sinergi antarlembaga yang berkompeten guna menyelamatkan uang negara tersebut. Untuk itulah, BPK dan PPATK melakukan kerja sama yang ditandai dengan penandatanganan

kesepakatan pada 25 September 2006. Bentuk kerja sama itu adalah tukar menukar informasi terkait dengan tugas dan kewenangan masing-masing, saling bantu guna menunjang tugas kedua institusi, melakukan sosialisasi rezim antipencucian uang, dan menggelar pendidikan serta pelatihan. Bentuk informasi yang diberikan BPK kepada PPATK berupa hasil pemeriksaan dengan indikasi adanya tindak pidana pencucian uang. PPATK juga dapat meminta informasi lain dalam rangka melakukan analisis laporan mengenai laporan pencucian uang. Sebaliknya, PPATK dapat memberikan informasi serupa kepada BPK yang terkait adanya penyelewengan keuangan negara berupa pencucian uang. Patut dicatat infomasi-informasi tersebut bersifat rahasia sehingga masing-masing bertangung jawab menjaga kerahasiaan tersebut.

Pencegahan Korupsi Sesungguhnya BPK ibarat tombak bermata dua dalam peperangan melawan korupsi. Di satu sisi, BPK memiliki peran signifikan untuk mengungkap terjadinya perbuatan tak elok tersebut lewat berbagi pemeriksaan yang dilakukan. Di sisi lain, BPK dapat berperan


02/01/2009

17:50

Page 59


| Wartawan berperan dalam menyampaikan hasil pemeriksaan kepada masyarakat.

dari sisi pencegahan. Peran ini dapat dimulai dengan ikut berpartisipasi dalam memperbaiki sistem administrasi keuangan negara yang tidak transparan dan akuntabel. Inilah keadaan yang diwarisi dari rezim Orde Baru sebagai akibat adanya pemisahan anggaran rutin dan angaran pembangunan. Anggaran rutin menjadi domain Ditjen Anggaran untuk mengontrol-

nya. Sedangkan anggaran pembangunan dikendalikan oleh Bappenas. Sudah jamak diketahui anggaran pembangunan juga meliputi suplemen anggaran rutin, seperti honor dan gaji serta biaya perjalanan. Selain kedua jenis anggaran itu, masih ada pula anggaran nonbujeter. Inilah anggaran yang bersumber dari dana yayasan, dana pensiun, maupun dari koperasi atau



60

02/01/2009

17:50

Page 60

badan usaha milik instansi pemerintah. Semua keadaan ini menyebabkan sistem administrasi keuangan negara tidak akuntabel. Memenuhi tuntutan reformasi yang berkembang sejak akhir tahun 1990-an, maka lahirlah tiga paket undang-undang di bidang keuangan negara (2003-2004) yang memberikan desain sistem keuangan negara yang lebih akuntabel. Tidak ada lagi pemisahan anggaran rutin dan pembangunan. Anggaran non-bujeter pun pelan-pelan dihapuskan. Langkah ini kian dipertajam dengan mengubah format laporan keuangan negara melalui Peaturan Pemerntah No 24 Tahun 2005 (tentang Standar Akuntansi Pemerintah). Berdasar peraturan ini, maka diberlakukan sistem akuntansi berpasangan, terkomputerisasi, dan diterapkan desentralisasi pelaksanaan akuntasi berjenjang. Seperti telah disebutkan, BPK ikut berpartisipasi aktif dalam melakukan perombakan sistem keuangan negara tersebut. Ada tujuh langkah yang dilakukan: • Membantu menyusun standar akuntasi pemerintahan; • Menetapkan standar pemeriksaan keuangan negara; • Mendorong pemerintah menggunakan tenaga-tenaga ahli akuntasi pada posisi struktural pengelola keuangan negara;

“Guna merespons perkembangan ini, BPK tak bisa lain harus membangun kompetensi di bidang hukum.” • Membantu menyatukan semua anggaran nonbujeter dan quasi fiskal kedalam APBN; • Membantu pemerintah memperjelas peranan dan tanggung jawab lembaga negara di semua tingkatan; • Mendorong proses penyiapan, pelaksanaan, dan pelaporan anggaran negara yang transparan dan akuntabel; dan • Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas transaksi keuangan antarinstansi pemerintah, antara pemerintah pusat dan daerah, antara pemerintah dengan BUMN/BUMD serta yayasan maupun swasta yang memperoleh subsidi pemerintah.

Penyelesaian Kerugian Negara BPK juga diberi kewenangan quasi judisial untuk ikut menyelesaikan


02/01/2009

17:50

Page 61

Penyesuaian Internal BPK Undang-undang BPK (No. 15 tahun 2006) mau tak mau akhirnya memang memperkuat wewenang BPK di dalam hukum. Guna merespons perkembangan ini, BPK tak bisa lain harus membangun kompetensi di bidang hukum. Peningkatan di bidang wewenang hukum itu, misalnya, terlihat pada mandat undang-undang agar BPK membuat peraturan yang terkait dengan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Dengan

kata lain, pekerjaan Direktorat Utama Pembinaan dan Pengembangan Hukum (Binbangkum) tak lagi hanya sebatas bagaimana membuat SK. Agar lincah menangani perubahan itu, maka organisasi BPK pun mesti menyesuaikan diri. Bentuk penyesuaian diri itu terlihat, antara lain ”naik kelas”-nya status Biro Hukum dan Perundangundangan. Dalam organisasi yang lama, semula bidang hukum ini merupakan Eselon III yang kemudian diubah menjadi Eselon II. Setelah dilakukan reorganisasi (ditambah Binbangkum) naik menjadi Eselon I. Dengan perubahan ini, diharapkan bisa menjaga agar interaksi BPK baik secara eksternal maupun internal tetap berada di dalam koridor hukum. Ketua BPK Periode 2004-2009 Profesor Doktor Anwar Nasution mengimbau jajarannya untuk meningkatkan disiplin kerja dan ketaatan terhadap kode etik dalam meningkatkan kinerja organisasi. Setiap pemeriksa diwajibkan tetap memelihara hubungan baik dengan auditee (terperiksa), juga memelihara dan kepercayaan dan harga diri terperiksa. Temuan indikasi tindak pidana korupsi dalam pemeriksaan harus harus dibicarakan secara terbuka dan direkonfirmasi kepada auditee.


kerugian negara akibat praktik korupsi (Pasal 22 UU 15 Tahun 2004). Ketentuan ini juga berlaku bagi perusahaan yang 51 persen (atau lebih) sahamnya dimiliki negara. Kewenangan yang dikantongi BPK itu adalah menerbitkan surat keputusan batas waktu pertanggung jawaban bendahara jika terjadi kekurangan pada kas atau barang. Surat keputusan tersebut bersifat final dan tanpa harus melalui proses hukum di pengadilan. Tak hanya itu, BPK juga berhak memantau penyelesaian ganti kerugian tersebut. BPK melakukan konsultasi dengan pemerintah guna menyusun tata cara mengenai hal ini.


02/01/2009

17:50

Page 62

Jika Hasil Pemeriksaan


Laporan Pemeriksaan adalah ruh dari eksistensi BPK. Dengan inilah ditegakkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. BPK menyerahkan laporan pemeriksaannya kepada DPR, DPRD dan DPD. Dalam hal laporan tersebut mengandung indikasi tindak pidana, BPK akan menyerahkannya kepada instansi penegak hukum untuk dijadikan dasar penyidikan. Yang dimaksud dengan instansi berwenang adalah kepolisian, kejaksaan, Komisi

62


02/01/2009

17:50

Page 63

Berindikasi Tindak Pidana dan Pemberantasan Korupsi (KPK). Pemeriksaan BPK ini tak mungkin akan dianggap sebagai angin lalu oleh aparat lembaga-lembaga tersebut. Polisi, kejaksaan, juga Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) terikat pada undang-undang untuk menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK. Laporan Pemeriksaan yang Diserahkan Kepada:


Total dalam kurun 2003 hingga 2008 ada 210 kasus yang diserahkan kepada tiga instansi di atas. Nilainya total mencapai lebih dari Rp 30 Triliun plus 470 Miliar Dolar AS.


07/01/2009

06:58

Page 64

Bagian dua

Capaian

64

Dengan landasan yang kokoh BPK RI menunjukkan sepak terjang yang menggembirakan sepanjang lima tahun terakhir (2004-2009). Tugas yang diemban sesuai amanah yang tercantum dalam konstitusi dan undang-undang dapat ditunaikan sebaik-baiknya. Berbagai pemeriksaan dilakukan dan menjangkau hampir semua entitas yang mengelola keuangan negara—kecuali masalah perpajakan dan biaya perkara pada Mahkamah Agung. Bebarapa pemeriksaan yang menunjukkan adanya indikasi tindak pidana diteruskan hingga ke proses hukum. Puncak-puncak hasil pemeriksaan itu, antara lain, kasus aliran dana YPPI Bank Indonesia dan berbagai audit investigasi. Tentu saja audit-audit terhadap laporan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah tak bisa diabaikan. Pencapaian diluar tugas utamanya juga tak mengecewakan. BPK kian berkembang sebagai organisasi, ikut mendorong proses transparansi dan akuntabilitas keuangan pemerintah, hingga kiprahnya di dunia internasional yang makin besar.


07/01/2009

06:59

Page 65

65 Bagian dua

- capaian Penting


07/01/2009

06:59

Page 66

Bab V ¦ Hasil-hasil Pemeriksaan Menonjol

Hasil-hasil Pemeriksaan yang Menonjol

66

Pondasi Perbaikan Sistem Fiskal elemahan dalam sistem keuangan negara Indonesia yang diwarisi dari pemerintahan Orde Baru bersifat mendasar. Kelemahan tersebut meliputi desain dan pelaksanaan sistem pengendalian internal, ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, penyimpanan keuangan negara yang semrawut, tidak adanya informasi tentang aset maupun utang negara, dan pengungkapan SAL (Sisa Anggaran Lebih) yang tidak konsisten dan tidak

K

memadai. Karena posisi keuangan negara tidak dilaporkan secara akurat dan tepat waktu, DPR tidak dapat menggunakan hak bujetnya secara efektif. Karena tidak seluruh pendapatan dan pengeluaran negara ditarik dan digunakan berdasarkan Undang-Undang dan/ataupun dengan persetujuan DPR, Rakyat dan DPR tidak mengetahui secara persis berapa sebenarnya jumlah anggaran belanja negara, struktur pembelanjaannya maupun penggunaannya. Informasi tentang kontijensi penerimaan maupun pengeluaran negara tidak diketahui karena memang tidak diungkapkan


07/01/2009

07:00

Page 67

67 Bab V ¦ Hasil-hasil Pemeriksaan Menonjol



07/01/2009

07:00

Page 68

| Beberapa pejabat Departemen Keuangan sedang melakukan konsultasi dengan BPK.

68 oleh pemerintah dalam anggaran pendapatan dan belanja. Sistem yang buruk seperti itu tidak informatif untuk mengetahui posisi keuangan negara sehingga tidak dapat digunakan sebagai dasar pengambil keputusan serta melakukan antisipasi ke depan. Buruknya pengelolaan keuangan

negara itu sekaligus telah menjadi salah satu faktor penyebab krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-1998 dan lambatnya pemulihannya hingga saat ini. Peringkat atau rating SUN di pasar dunia masih jauh di bawah investment grade sehingga sulit untuk menjualnya dan bunganya


07/01/2009

07:01

Page 69


pun sangat mahal (dua kali lipat) dari tingkat suku bunga pinjaman dari lembaga-lembaga keuangan multilateral seperti IMF, Bank Dunia dan ADB. Pada saat ini belum ada daerah (Provinsi/ Kota/Kabupaten) yang mampu memobilisasi dana di pasar obligasi. Untuk meningkatkan

transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Pemerintah era reformasi telah mencoba melakukan koreksi secara menyeluruh sistem pembukuan, manajemen maupun pertanggungjawaban keuangan negara yang dipergunakan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Koreksi pertama adalah dengan menyatukan anggaran negara yang tadinya dibagi dalam dua kelompok, yakni anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dalam masa Orde Baru, anggaran rutin dikontrol oleh Departemen Keuangan sedangkan besarnya anggaran pembangunan, struktur pembelanjaannya maupun alokasinya adalah dikendalikan oleh Bappenas. Dengan sistem politik otoriter, sistem pemerintahan yang sentralistis dan ekonomi yang relatif tertutup dan sistem kredit perbankan selektif, pada waktu itu, Indonesia menjalankan sistem perencanaan yang sentralistis. Koreksi kedua adalah semakin meniadakan anggaran non-bujeter. Koreksi ketiga adalah dengan mengintrodusir paket tiga UndangUndang dibidang Keuangan Negara tahun 2003-2004. Bentuk koreksi keempat adalah dengan mengintrodusir Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) pada tanggal 13 Juni 2005 (Peraturan Pemerintah


07/01/2009

07:01

Page 70


No. 24 Tahun 2005 tentang SAP). Penerimaan pembangunan dalam APBN Orde Baru terdiri dari dua sumber. Sumber pertama adalah ‘penerimaan pembangunan’ yang terdiri dari hibah serta utang luar negeri, terutama dari negara-negara donor yang tergabung dalam IGGI/CGI. Sumber kedua adalah surplus penerimaan dalam negeri

70

APBN agar menjadi “seimbang”. Pada hakikatnya, sebagian dari pengeluaran pembangunan dalam masa Orde Baru adalah merupakan suplemen dari pengeluaran rutin. Contohnya adalah biaya perjalanan dan honor pejabat yang langsung terlibat dalam menangani proyekproyek pembangunan. Perbedaan gaji efektif antara pelaksana dan

| Anggota BPK mengendorkan ketegangan sejenak.

setelah dikurangi dengan anggaran rutin. Di masa itu, sumber utama penerimaan dalam negeri adalah dari royalti penambangan migas serta eksploitasi hutan maupun sumber daya alam. Pada waktu itu, utang luar negeri disebut sebagai penerimaan pembangunan dan berfungsi untuk menutup defisit

non-pelaksana proyek menimbulkan kecemburuan di antara pegawai negeri sipil dan anggota ABRI. Dewasa ini, utang pemerintah (dari hasil penjualan SUN di pasar dalam maupun luar negeri) hanya disebut utang dan tidak lagi dinamakan sebagai ‘penerimaan pembangunan’ seperti


07/01/2009

07:01

Page 71


| Menteri ESDM Poernomo Yusgiantoro bertemu petinggi BPK.

pada masa Orde Baru. APBN sekarang semakin meniadakan anggaran non-bujeter yang sangat berperan pada masa pemerintahan Orde Baru. Hingga saat ini, hanya sebagian dari pengeluaran beberapa instansi Pemerintah, termasuk TNI/POLRI, yang bersumber dari APBN dan sebagian lainnya adalah berasal dari berbagai kegiatan bisnis yang terafliasi dengannya. Lembaga terafliasi tersebut terdiri dari berbagai bentuk badan usaha milik koperasi karyawan, yayasan dan dana pensiun yang terafliasi dengan

instansi pemerintah. Sumber lainnya dari anggaran non-bujeter adalah berasal dari pungutan liar penerimaan non-pajak yang diatur dan dikumpulkan sendiri oleh instansi yang bersangkutan tanpa mengacu pada UU PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak) dan tanpa setahu DPR serta Depkeu. Pungutan liar itu diadministrasikan sendiri oleh instansi yang bersangkutan dan digunakannya sendiri berdasarkan aturan yang dibuatnya sendiri pula. Termasuk dalam kelompok PNBP tidak resmi tersebut adalah balas


07/01/2009

07:02

Page 72


| Forum Manajer Key Performance Indicator untuk memantau kinerja Satuan kerja BPK.

72

jasa bunga uang negara yang ditahan oleh instansi ataupun badan pemerintah yang bersangkutan. Paket tiga UU di bidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004 mengubah secara mendasar sistem akuntansi, manajemen keuangan negara dan sistem anggaran Pemerintah. Salah satu aspek perubahan itu adalah dalam penggunaan sistem perbendaharaan tunggal yang terpadu (treasury single account). Selama ini, uang negara disimpan dalam berbagai rekening yang saling terpisah dan bahkan dalam rekening individu pejabat negara yang sudah lebih dari 10 tahun meninggal dunia. Akibatnya, Menteri Keuangan tidak punya gambaran tentang posisi

keuangan negara secara menyeluruh setiap saat. Perubahan yang kedua adalah menggantikan sistem pembukuan satu sisi (single entry account) dengan pembukuan dua sisi (double entry account). Perubahan mendasar ketiga adalah untuk secara bertahap akan menggantikan akuntansi yang berbasis kas dengan akrual. Dalam sistem akuntansi berbasis akrual dapat diukur biaya pelayanan jasa pemerintahan, efisiensi serta kinerja Pemerintah. Dalam sistem berbasis akrual juga dapat diketahui kewajiban kontijensi Pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa satu tahun


07/01/2009

07:02

Page 73

anggaran. Anggaran berbasis akrual akan memungkinkan perencanaan anggaran jangka panjang yang melebihi satu tahun anggaran. Pada masa Orde Baru, sebagian dari kewajiban kontijensi Pemerintah itu, seperti bea masuk serta pajak PT Timor maupun kewajiban atas proyek-proyek infrastruktur milik swasta, adalah

kontijensi APBN. BLBI itu mencakup Rp 650 triliun atau setara dengan separuh dari nilai PDB (Produk Domestik Bruto) Indonesia pada tahun 1998.

Era Baru Laporan Keuangan Berdasarkan Paket tiga UU di bidang Keuangan Negara Tahun


| Peserta sosialisasi tentang Laporan Harta Kekayaan Penyelenggara Negara (LHKPN).

merupakan konsekuensi dari praktik-praktik KKN. BLBI (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia) yang digunakan untuk rekapitalisasi industri perbankan nasional dan nasabahnya yang telah bangkrut pada saat krisis ekonomi tahun 1997-1998 juga merupakan bagian dari kewajiban

2003-2004 di atas, mulailah disusun pertanggungjawaban keuangan negara yang transparan dan akuntabel dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) Tahun 2004. Sebelumnya, pemerintah mempertanggungjawabkan pelaksanaan APBN dalam bentuk PAN (Perhitungan

07/01/2009

07:03

Page 74

Bab V ¦


74

| Ketua BPK pada rapat Laporan Pertanggungjawaban Keuangan Negara yang akuntabel dengan jajaran Dephan dan TNI.


07/01/2009

07:03

Page 75


Anggaran Negara). Penyusunan LKPP Tahun 2004 itu adalah dua tahun lebih awal dari rencana semula sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 15 Tahun 2004 dan merupakan yang pertama dilakukan setelah 60 tahun kita merdeka! LKPP yang merupakan pertanggungjawaban keuangan negara dalam bentuk baru seperti sekarang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Ketentuan peralihan Pasal 36 ayat (2) UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara itu menyatakan bahwa ketentuan mengenai LKPP dalam bentuk sekarang berlaku mulai APBN Tahun 2006. Namun, UU No. 28 Tahun 2003 tentang APBN Tahun 2004 telah memajukan awal mulai berlakunya penerapan LKPP format baru tersebut. Undang-Undang APBN Tahun 2004 menyebutkan bahwa laporan pertanggungjawaban APBN oleh Presiden sudah berupa LKPP format baru. Walau masih jauh dari sempurna, dan belum direviu oleh pengawas internal pemerintah, LKPP selama empat tahun terakhir (Tahun 2004-2007) telah memuat rangkaian perubahan sistem fiskal yang disajikan dalam bentuk neraca, lebih rinci dan lebih sistematis sehingga lebih mudah dipahami dan dicerna oleh



76

07/01/2009

07:04

Page 76

| Auditor melakukan penghitungan stok kayu bulat di lokasi Hak Pengusahaan Hutan di Kalimantan Barat.

masyarakat luas. Penyajian keuangan negara dalam bentuk neraca dan format baru, yang telah diaudit oleh BPK tersebut, adalah merupakan suatu tonggak sejarah kemajuan dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara kita. LKPP format baru sekarang berbeda dengan laporan keuangan pemerintah pusat yang disusun berdasarkan aturan sebelumnya. Ada berbagai pokok perubahan yang mendasar dari ketentuan yang baru pada tahun 2003 tersebut. Perubahan itu meliputi jenis dan format laporan keuangan

negara. Sebagaimana disebut dimuka, sistem pembukuan keuangan negara telah mulai beralih dari sistem pembukuan satu sisi (single entry) menjadi sistem pembukuan yang menggunakan dua sisi yang berpasangan (double entry). Selanjutnya seluruh instansi pemerintahan akan menggunakan sistem akuntansi yang terpadu dan dikomputerisasi serta menerapkan desentralisasi pelaksanaan akuntansi secara berjenjang oleh unit-unit akuntansi baik di kantor pusat instansi maupun di daerah. Dengan demikian, format baru laporan dan sistem pembukuan


07/01/2009

07:04

Page 77

Neraca, Laporan Arus Kas (LAK), dan Catatan atas Laporan Keuangan (CALK) yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan Negara dan badan terafliasi lainnya. Bagian-bagian LKPP yang lebih rinci, tertib dan sistematis tersebut merupakan hal yang sangat penting bagi transparansi fiskal dan peningkatan akuntabilitas publik.

“

Contoh yang lebih baru adalah kasus rendahnya harga gas dari ladang gas Tangguh yang diekspor ke Cina. Pada bulan Agustus 2008, Ketua BPK Anwar Nasution menyurati pemerintah agar melakukan renegosiasi harga gas alam cair (LNG) Tangguh ke Fujian.

” Paket tiga UU di bidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004 serta UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK mengatur dengan ketat tatacara, jenjang maupun jadwal pelaporan, pemeriksaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. UU itu mengamanatkan agar pemerintah menyampaikan Laporan Keuangannya kepada BPK paling lambat tiga bulan setelah


tersebut berlaku pada laporan keuangan di bawah LKPP, yaitu Laporan Kekuangan Kementerian/Lembaga (LKKL) dan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). LKKL dan LKPD merupakan laporan dari entitasentitas pengelola dan penanggungjawab keuangan negara yang menjadi subjek pemeriksaan BPK, termasuk di dalamnya Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang pada era Orde Baru tidak terjangkau oleh BPK. Untuk menjaga ‘quality assurance’ Laporan Keuangan Pemerintah, Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 mensyaratkan agar aparat pengawasan internal wajib mereviunya dulu sebelum ditandatangangi oleh Menteri/Ketua Lembaga/Kepala Instansi Pemerintah ataupun Gubernur/Bupati/Walikota untuk diserahkan guna diperiksa oleh BPK. Dengan sistem akuntansi berjenjang dan ‘quality assurance’ seperti ini, masalah ataupun kelemahan dalam satu unit pemerintahan akan segera dapat dideteksi dan dilokalisir untuk dikoreksi. LKPP yang berlaku sekarang terdiri dari Laporan Realisasi APBN (LRA) Pemerintah Pusat yang disusun berdasarkan LRA Kementerian Negara/Lembaga,



78

07/01/2009

07:05

Page 78

|Produk BPK: Haptah, Hapsem, sampai IHPS dan Pokok Masalah.

tahun anggaran berakhir. Pada gilirannya, BPK harus menyelesaikan laporan pemeriksaannya dalam masa waktu dua bulan dan menyerahkannya kepada DPR-RI serta DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota sebagai pemegang hak bujet.

Prioritas Audit Karena keterbatasan sumber daya yang ada, BPK perlu menentukan prioritas dalam melakukan audit.

Sebagai contoh, pada tahun 2006, prioritas pemeriksaan BPK didasarkan pada tiga pertimbangan utama. Yang pertama BPK melakukan audit pada sisi penerimaan baik penerimaan negara maupun daerah. Pada sisi pengeluaran, audit diprioritaskan pada obyek-obyek yang membebani keuangan negara. Audit rekonstruksi Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Nias yang mengalami musibah


07/01/2009

07:06

Page 79

Hasil Pemeriksaan terhadap LKPP, LKKL dan LKPD Sebagaimana dijelaskan di muka, pada dasarnya, wujud pekerjaan inti BPK sebagaimana diamanatkan konstitusi adalah memeriksa

pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, dalam hal ini diprioritaskan pada pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga (LKKL), dan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Pada ketiga sasaran itulah BPK bisa membantu pemerintah agar dapat menjalankan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dengan benar, sesuai dengan konstitusi. Dalam empat tahun berturutturut, yaitu dari 2004 sampai dengan 2007, opini BPK terhadap LKPP adalah Tidak Memberikan Pendapat (TMP) atau disclaimer. Opini terhadap LKKL dan LKPD pun masih jauh dari memuaskan. Dari pengalaman pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) pada Tahun Anggaran 2004 sampai dengan 2007, didapati sedikitnya sepuluh kelemahan sistem pengendalian internal keuangan negara (Lihat Bab IX). Kesepuluh temuan pemeriksaan itu menyebabkan BPK memberikan opini pemeriksaan disclaimer pada LKPP selama empat tahun terakhir, periode 2004-2007. Tabel 2 menunjukkan bahwa: Baru 17 kementerian/lembaga dari 86 Laporan Keuangan (LKKL) yang diperiksa oleh BPK pada tahun


dahsyat tsunami pada Desember 2004 ikut masuk dalam prioritas karena kekhususannya. Yang diperiksa adalah penggunaan bantuan internasional yang mengucur pada masa darurat maupun saat pembangunan kembali daerah tersebut. Prioritas kedua adalah pemeriksaan terhadap pengeluaran negara yang rawan korupsi, kolusi, dan nepotisme. Ini terlihat, misalnya, dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah. Adapun prioritas ketiga BPK adalah memeriksa sektor-sektor yang strategis bagi perekonomian dan menyangkut hajat hidup orang banyak. Pada tahun 2009 mendatang, prioritas meliputi pemeriksaan Program Jamkesmas, Wajar Diknas 9 Tahun, Pembangunan Jalan dan Jembatan serta Dana Dekonsentrasi/ Tugas Pembantuan dengan tetap memberi perhatian pada audit penerimaan negara, pengelolaan hutan, penyelenggaraan pemilu 2009, dan operasional BPD.



80

07/01/2009

07:07

Page 80

2007 yang telah mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Sebanyak 31 kementerian/lembaga mendapatkan opini Wajar dengan Pengecualian (WDP), 37 kementerian/lembaga memperoleh opini Tidak Memberi Pendapat (TMP) atau disclaimer dan satu kementerian mendapatkan opini Tidak Wajar (TW). Ketujuh belas kementerian/lembaga yang mendapatkan WTP itu adalah kementerian/lembaga yang baru didirikan (seperti Mahkamah Konstitusi), memiliki organisasi, menguasai aset maupun anggaran negara yang relatif kecil (seperti

LAN, Badan Intelijen Negara, dan Lemhannas). Tabel 2 menggambarkan bahwa ketujuh belas instansi pemerintah pusat itu hanya menguasai anggaran sebesar 12 persen dari APBN. Kementerian/lembaga yang menguasai porsi besar dari APBN seperti Departemen Keuangan, Pendidikan Nasional, Kesehatan, Pekerjaan Umum dan Dephan/TNI masuk dalam kategori TMP. Tigapuluh delapan instansi pemerintah pusat yang memperoleh opini pemeriksaan TMP (disclaimer) dan TW (adverse) pada tahun 2007 menguasai 86 persen


07/01/2009

07:09

Page 81

dari total APBN. Daftar rekapitulasi hasil pemeriksaan BPK atas LKKL pada semester I tahun 2008. Gambar menunjukkan bahwa tidak banyak berbeda dengan LKPP

dan LKKL, opini pemeriksaan BPK atas LKPD juga amat mengecewakan: a. Persentase LKPD yang memperoleh opini WTP justru semakin




82

07/01/2009

07:10

Page 82

merosot dari 7 persen pada tahun 2004 menjadi 5 persen pada tahun berikutnya dan masing-masing 1 persen pada tahun 2006 dan 2007. b. Persentase LKPD yang mendapatkan opini WDP juga semakin merosot dari tahun ke tahun. c. Sebaliknya, LKPD yang memperoleh opini TMP dan TW meningkat secara drastis. Tabel terkait menggambarkan bahwa sebanyak 99 Pemda yang mendapatkan opini pemeriksaan TMP (disclaimer) dan TW (adverse) menguasai 40 persen dari APBD pada tahun 2007.

Temuan-temuan Penting Dari pemeriksaan terhadap LKPP, LKKL dan LKPD, BPK menemukan berbagai permasalahan yang khusus yang perlu didalami. Oleh karena itu, BPK melakukan pemeriksaan tematik yang lebih terfokus pada area-area di bidang penerimaan, pengeluaran, kekayaan dan utang. Perlu digarisbawahi di sini bahwa permasalahan-permasalahan yang ditemukan BPK merupakan permasalahan yang terkait dengan bidang-bidang atau aspek penting keuangan negara. Sehingga, saran


07/01/2009

07:11

Page 83

dan rekomendasi BPK dapat memberikan dampak signifikan bagi kualitas pengelolaan negara secara menyeluruh. Berikut ini beberapa temuan penting BPK dalam beberapa tahun terakhir.

Pemeriksaan atas Penerimaan Negara

1. Pemeriksaan atas Minyak dan Gas Bumi a. Pemeriksaan Minyak dan Gas Bumi ditekankan pada penilaian kewajaran pada harga jual LNG serta penilaian atas pelaksanaan Contractor Production Sharing (PSC) atas perhitungan bagi hasil yang meliputi lifting dan cost recovery. BPK baru bisa melakukan audit ini sejak


Undang-Undang Dasar 1945 mengamanatkan agar sumber daya alam (SDA) dikuasai oleh negara untuk dipergunakan bagi sebesarbesarnya kemakmuran rakyat. SDA telah memberikan sumbangan yang sangat signifikan bagi pembangunan ekonomi bangsa. Oleh karena itu perlu pengawalan agar SDA dapat digunakan secara optimal dan berkesinambungan lewat pemeriksaan yang terarah. Pemeriksaan BPK difokuskan pada Minyak dan Gas Bumi, serta Pertambangan Batubara dan Timah.

berakhirnya rezim Orde Baru. b. Beberapa tamuan penting antara lain sebagai berikut: (i) Kontrak bagi hasil PSC: berkurangnya penerimaan negara karena terdapat pembebanan biaya-biaya yang tidak relevan dengan pelaksanaan PSC dalam Cost Recovery. Nilai temuan BPK atas cost recovery pada tahun 2004 dan 2005 yang telah disetujui untuk dikoreksi sebesar US$ 14,3 juta dan Rp. 1,35 miliar, dan yang belum disetujui untuk dikoreksi sebesar US$ 1,4 miliar dan Rp. 56 juta. (ii) Harga jual LNG: Penentuan batas maksimal harga minyak mentah pada harga sebesar US$ 38/barel dalam formula harga jual LNG ke Fujian telah membatasi kesempatan pemerintah memperoleh pendapatan yang lebih besar karena harga minyak mentah melebihi US$ 100/barel. Pada bulan Agustus 2008, Ketua BPK Anwar Nasution menyurati pemerintah agar melakukan renegosiasi harga gas alam cair (LNG) Tangguh ke Fujian, Cina, karena harganya dinilai terlalu murah. Kontrak penjualan gas Tangguh ke Cina dilakukan pada tahun 2002. Melihat


07/01/2009

07:12

Page 84


| Rapat Pembahasan Anggaran dan Kegiatan Perwakilan.

84

harganya, kontrak penjualan gas Tangguh disebut-sebut sebagai kontrak penjualan gas terjelek dan terparah dalam sejarah perminyakan di Indonesia. Gas Tangguh dijual dengan harga US$ 3,2/ MMBTU, atau 1/6 dari harga pasar. Berkenaan dengan kasus itu, BPK mulai mengaudit BP Migas pada 16 September 2008 untuk menelusuri kontraknya dan membandingkannya dengan kontrak-kontrak penjualan lain. Dari situ BPK akan memberikan penilaian wajar tidaknya kontrak tersebut. c. BPK telah mengidentifikasi kelemahan desain dan pelaksanaan kebijakan Cost

Recovery, antara lain: (1) Banyaknya biaya tidak berkaitan langsung dengan eksplorasi dan eksploitasi migas yang telah diperhitungkan dalam cost recovery karena longgarnya aturan, (2) Tidak adanya standardisasi biaya dan benchmarking cost recovery, (3) Adanya transaksi afiliasi yang berpotensi merugikan negara, dan (4) permasalahan menyangkut insentif interest recovery. d. Hasil pemeriksaan BPK di Bidang Gas dan Minyak telah digunakan oleh Pemerintah untuk mengambil kebijakan pengaturan lebih lanjut atas kebijakan Cost Recovery dan


07/01/2009

07:13

Page 85

melakukan perbaikan pengendalian cost recovery agar pengelolaan kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi lebih transparan dan akuntabel tanpa mengganggu iklim investasi migas.

Pemeriksaan atas Pengeluaran Negara •Belanja Pusat dan Daerah Pemeriksaan atas belanja bertujuan untuk menilai ketaatan pengelolaan anggaran belanja sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan menguji penggunaannya

Temuan Pemeriksaan atas Belanja pada Pemerintah Pusat


2. Pemeriksaan atas Pengelolaan Pertambangan (Batubara dan Timah) a. Pemeriksaan atas pengelolaan pertambangan ditekankan pada perhitungan bagi hasil, dan PAD sektor pertambangan. Selain itu juga dilakukan pemeriksaan terhadap kontrak-kontrak pengusahaan pertambangan serta dampak kerusakan lingkungannya. b. Temuan yang menonjol yaitu terkait dengan bagi hasil royalti dan landrent. Sejak tahun 2005-2007, BPK telah melaksanakan audit atas

penerimaan negara terhadap enam perusahaan batubara dan dua perusahaan timah dengan hasil bertambahnya keuangan negara melalui penyetoran kekurangan pembayaran royalti dan landrent sebanyak US$27,950,474.84 dan Rp. 392.200.000,00. c. Saat ini BPK masih memprioritaskan pemeriksaan di bidang tersebut pada Semester II/2008.


07/01/2009

07:14

Page 86


Temuan Pemeriksaan atas Belanja Daerah

86

dengan mengacu pada asas kehematan, efisiensi, dan efektivitas. Pemeriksaan atas belanja dilaksanakan pada pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Berikut ini contoh permasalahan yang ditemukan BPK pada pemeriksaan Semester II TA 2007. Belanja Pusat Pemeriksaan atas belanja pada pemerintah pusat meliputi pemeriksaan atas Departemen Pertahanan, Departemen Luar Negeri, TNI, Departemen Komunikasi dan Informasi, Departemen Sosial, Depkumham, Kejaksaan Agung, Kepolisian dan Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi NAD-Nias. Jumlah temuan sebanyak 59 dengan nilai temuan Rp 171.077,72 juta (klasifikasi temuan lihat tabel). Belanja Daerah Pemeriksaan atas belanja daerah

dilaksanakan atas 141 entitas pemeriksaan provinsi/ kabupaten/ kota pada 22 provinsi. Jumlah temuan sebanyak 360 dengan nilai temuan Rp 754,22 juta (klasifikasi temuan lihat tabel). •Subsidi Pemeriksaan atas subsidi BBM menunjukkan bahwa pemberian subsidi BBM oleh pemerintah kepada Pertamina lebih besar dari yang seharusnya, sehingga harus dikoreksi sebesar Rp. 18.130,87 miliar selama 7 tahun terakhir, sebagai berikut: No. 1 2 3 4 5 6 7

Subsidi Tahun Koreksi (Miliar Rupiah) 2001 732,36 2002 305,01 2003 449,96 2004 3.644,29 2005 5.226,35 2006 1.169,54 2007 6.603,36 Jumlah 18.130,87


07/01/2009

07:14

Page 87

penyalurannya terutama untuk DBH SDA; e. Belum adanya harmonisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBN dan APBD) untuk memperjelas sasaran pembangunan nasional dan daerah; dan f. Adanya peluang terjadinya penyalahgunaan kebijakan Pemerintah Pusat pada Tahun 2006 yang memberikan perintah kepada Pemerintah Daerah untuk segera mencairkan Dana Alokasi Khusus (DAK) pada akhir tahun tanpa melihat kesiapan Pemerintah Daerah. Pada Semester II/2008, BPK antara lain memprioritaskan audit atas dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) dan penyelenggaraan haji.

Pemeriksaan atas Kekayaan Negara •Pemeriksaan atas Pengelolaan Aset Dalam Semester I Tahun 2008, BPK telah menyelesaikan laporan hasil pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas Manajemen Aset TA 2005, 2006, dan 2007 pada 17 Kementerian dan 6 Lembaga. Pemeriksaan atas manajemen aset pada 23 departemen/lembaga meliputi jumlah aset dengan nilai


•Dana Perimbangan Temuan signifikan yang terungkap dari pemeriksaan atas Dana Perimbangan Pusat dan Daerah antara lain sebagai berikut: a. Lemahnya koordinasi antara Pemerintah dan DPR dalam mengimplementasikan ketentuan Dana Perimbangan, khususnya UU No. 33 Tahun 2004 dan PP Nomor 55 Tahun 2005, sehingga terdapat penetapan alokasi Dana Perimbangan yang bertentangan dengan ketentuan tersebut; b. Belum ada mekanisme monitoring dan rekonsiliasi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah untuk memastikan bahwa dana yang disalurkan Pemerintah Pusat sudah diterima oleh Pemerintah Daerah dan penerimaannya di Kas Daerah; c. Masih kurang efektifnya koordinasi antara Departemen Keuangan, Departemen Teknis, dan Pemerintah Daerah dalam menentukan besarnya realisasi Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam (DBH SDA) sehingga penyaluran DBH SDA terhambat; d. Belum ada prosedur yang memadai untuk memberikan keyakinan kepada Pemerintah Daerah mengenai jumlah Dana Perimbangan yang akan dialokasikan kepada suatu daerah, serta waktu



88

07/01/2009

07:15

Page 88

| Pimpinan BPK dan manjemen membahas rencana kerja pemeriksaan.

sebesar Rp. 304,75 triliun, cakupan pemeriksaan dengan nilai sebesar Rp. 64,15 triliun atau 21,05% dari nilai aset, dan temuan dengan nilai sebesar Rp. 40, 36 triliun atau 62,91% dari cakupan pemeriksaan. Temuan hasil pemeriksaan yang perlu mendapat perhatian antara lain sebagai berikut: a. Penggunaan Barang Milik Negara (BMN) pada 17 K/L tidak sesuai dengan tugas pokok dan fungsi (Tupoksi) departemen/lembaga minimal dengan nilai sebesar RP. 685,62 miliar, mengakibatkan keberadaan BMN tidak

memberikan kontribusi terhadap pencapaian tugas pokok dan fungsi departemen/lembaga, membuka peluang hilangnya BMN departemen/lembaga dan negara kehilangan kesempatan untuk memperolah pendapatan dari pemanfaatan aset oleh pihak lain. b. Pemanfaatan BMN yang dilakukan tidak sesuai ketentuan, mengakibatkan tidak ada penerimaan dari hasil pemanfaatan aset negara yang seharusnya disetorkan ke Kas Negara dengan nilai sebesar


c.

e.

f.

07:17

Page 89

Rp. 215,07 miliar dan berpotensi merugikan keuangan negara dengan nilai sebesar Rp. 377,98 miliar. Pelaksanaan pengamanan dan pemeliharaan BMN yang tidak menjamin kepentingan negara beroptensi hilangnya BMN dan munculnya konflik dan atau potensi konflik dalam kepemilikan dan pengelolaan BMN departemen/lembaga, berpotensi merugikan keuangan negara dari perubahan status kepemilikan yang tidak sah dengan nilai sebesar Rp. 87,30 miliar dan keberadaan BMN yang tidak jelas dengan nilai sebesar Rp. 13,68 miliar. Kegiatan penghapusan dan pemindahtanganan BMN menyalahi ketentuan dan berpotensi merugikan negara dengan nilai sebesar Rp. 7,41 triliun. Pelaksanaan penilaian BMN belum sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) mengakibatkan neraca departemen/lembaga belum menyajikan informasi nilai kekayaan yang sebenarnya. Penatausahaan BMN dilaksanakan tidak tertib mengakibatkan neraca departemen/lembaga belum menyajikan informasi nilai kekayaan yang sebenarnya.

g. Terdapat pengelolaan BMN berupa, aset tanah, gedung, bangunan, serta peralatan menyimpang dari pengelolaan aset milik negara dan berpotensi merugikan keuangan negara dengan nilai sebesar Rp. 13,57 miliar, neraca departemen/ lembaga belum menggambarkan keadaan yang sebenarnya, dan penyelesaian Aset Bekas Milik Asing/China (ABMAC) berlarutlarut. • Pemeriksaan atas Pengelolaan Rekening Pemerintah a. Hasil Pemeriksaan BPK atas LKPP/LKKL Tahun 2004, 2005, dan 2006 menemukan rekening-rekening atas nama pemerintah yang tidak dilaporkan, seluruhnya sebanyak 4.543 rekening senilai Rp 32,33 triliun. Sebagai tindak lanjut atas rekomendasi BPK, pemerintah telah menerbitkan PP No. 39 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Uang Negara/ Daerah (termasuk di dalamnya pengelolaan rekening pemerintah) dan aturan pelaksanaannya. Sampai dengan 31 Desember 2007 telah terdata sebanyak 32.570 rekening (baik yang selama ini telah dilaporkan maupun yang belum


d.

07/01/2009



90

07/01/2009

07:18

Page 90

dilaporkan dalam LKPP/LKKL), dengan saldo sebesar Rp 36,76 triliun dan US$ 685,736,071 serta Euro 462,398. b. Berdasarkan temuan pemeriksaan LKPP/LKKL tersebut, BPK kemudian melakukan pemeriksaan tujuan tertentu atas pengelolaan Rekening Pemerintah. BPK menyimpulkan bahwa meskipun pemerintah telah melakukan upaya penertiban rekening, masih ditemukan kelemahan dalam desain dan pelaksanaan pengendalian intern pengelolaan rekening pemerintah serta pengelolaan rekening belum seluruhnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan. Berikut ini temuan signifikan dalam pembukaan, pengoperasian, penutupan, dan pelaporan rekening: (i) Pembukaan Rekening: Sebanyak 3.027 rekening yang dikelola K/L minimal sebesar Rp 8.725.428,36 juta dan US$ 94.545.375,16 belum memperoleh izin BUN. (ii) Pengoperasian rekening, antara lain: Pertama, penyelesaian atas saldo pada beberapa rekening

lainnya milik BUN berlarut-larut sehingga terdapat pengendapan dana di luar kas negara per 31 Desember 2007 sebesar Rp 3.043.821,75 juta. Kedua, rekening dana bergulir sebesar Rp 585.960,08 juta yang programnya telah selesai dan jasa giro sebesar Rp. 10.741,64 juta belum disetor ke kas negara. Ketiga, hibah luar negeri minimal sebesar Rp. 322.083,79 juta, US$18,671,483.78 dan AUD1,624,106.00 yang ditampung pada 83 rekening milik K/L tidak dilaporkan dalam APBN. Keempat, pungutan pendapatan bukan pajak minimal sebesar Rp. 267.364,17 juta pada 13 rekening milik K/L tidak memiliki dasar hukum. (iii) Penutupan Rekening: Sebanyak 142 rekening belum ditutup oleh K/L dan 208 rekening yang telah ditutup tidak dapat diyakini saldo dan penyelesaiannya. (iv) Pelaporan Rekening: Sebanyak 2.240 rekening yang dikelola K/L sebesar Rp. 1.390.265,99 juta


07/01/2009

07:19

Page 91

belum dilaporkan kepada TPRP untuk dibahas dan ditentukan statusnya.

Pemeriksaan atas Utang Pemeriksaan BPK terhadap LKPP sejak TA 2004 sampai dengan 2007 menunjukkan adanya ketidakberesan dalam sistem pengelolaan pinjaman luar negeri yang akan memberatkan APBN.

No Tahun

Cicilan Cicilan Pokok Bunga Total

1

2005

52,66 12,83 65,48

2

2006

52,68 21,06 73,74

3

2007

57,92 21,24 79,17 (dalam triliun rupiah)

Berdasarkan permasalahan tersebut di atas, pada Semester II TA 2008 ini, BPK sedang melaksanakan pemeriksaan secara menyeluruh atas pinjaman luar negeri dan penerusannya pada beberapa Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan beberapa Kementerian Negara/Lembaga (K/L).

Temuan hasil pemeriksaan atas kas dan rekening pemerintah dapat dikuantifikasikan dalam kelompok temuan sebagai berikut: Klasifikasi Temuan 1. Potensi Kerugian 2. Kekurangan Penerimaan 3. Administrasi 4. Ketidakhematan 5. Ketidakefektifan

Nilai (dalam juta rupiah) 774.468,00 6.442,86 28.513.504,47 249.173,42 3.043.821,75


Berikut ini beberapa hal penting yang ditemukan dalam pemeriksaan tersebut: 1. Hasil pemeriksaan terhadap LKPP tahun 2006 menunjukkan adanya 553 dokumen perjanjian tidak dapat ditemukan. Hal ini menunjukkan administrasi atas dokumen-dokumen terkait pinjaman luar negeri tidak tertib. 2. Hasil pemeriksaan terhadap LKPP tahun 2004, 2005, 2006 dan 2007 menunjukkan masih lemahnya pencatatan dan pelaporan utang luar negeri, sehingga data jumlah penarikan maupun nilai outstanding

pinjaman luar negeri belum dapat diyakini kewajarannya. 3. Terdapat tunggakan kewajiban debitur atas penerusan pinjaman sampai dengan 31 Desember 2007 sebesar Rp. 16,44 triliun, di antaranya 96,73% diklasifikasikan sebagai tunggakan macet. 4. Beban Cicilan Pokok dan Bunga Kewajiban Luar Negeri terus meningkat sebagai berikut:


07/01/2009

07:19

Page 92


Kelemahan Manajemen Anggaran

92

Berdasarkan pemeriksaanpemeriksaan yang dijalankannya, BPK mendapati bahwa kontribusi permasalahan penyebab opini yang tidak menggembirakan tersebut di antaranya adalah kelemahan pengendalian intern terkait dengan pencairan anggaran dengan menggunakan bukti pertanggungjawaban keuangan yang bersifat formalitas, yang disebabkan oleh realisasi belanja yang menumpuk di akhir tahun anggaran. Walaupun dapat dicairkan, tetapi tidak terserap dalam kegiatan atau menumpuk di escrow account. Inflow dan outflow tidak sesuai. Hal ini berulang-ulang terjadi setiap tahun dan menunjukkan lemahnya manajemen anggaran. Berdasarkan identifikasi permasalahan dari hasil pemeriksaan, BPK telah berupaya melakukan kajian mengenai pola pengeluaran pemerintah dalam empat tahun terakhir untuk menganalisis faktor-faktor apakah yang menjadi penyebab penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun, serta dampak-dampak yang ditimbulkannya dalam konteks pertanggungjawaban keuangan negara dan pengaruhnya terhadap perekonomian nasional. Fenomena penumpukan total

belanja pada akhir tahun tersebut merupakan akibat dari lonjakan jenis belanja modal, belanja barang dan belanja sosial, yang rata-rata mencapai di atas 30% dari total tiap jenis belanja. Sedangkan pada belanja dana perimbangan dan belanja lain-lain terjadi hanya di bulan Desember 2007 melonjak masing-masing lebih dari 2 kali lipat dan 30 kali lipat dari bulan sebelumnya. Penyebab menumpuknya belanja di akhir tahun: 1. Kelemahan perencanaan anggaran 2. Mekanisme anggaran yang kurang fleksibel tanpa memperbolehkan luncuran anggaran atau menggunakan sistem anggaran atau menggunakan sistem sisa anggaran pembangunan (SIAP) 3. Manajemen kas yang masih tradisional 4. Implementasi ketentuan pengadaan barang dan jasa yang sulit termasuk prosedur, kriteria, tata cara dan jangka waktu yang kaku 5. Ketidaksiapan pelaksana atas perubahan mendasar dan cepat dalam pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara seperti konsep pejabat, pembuat komitmen dan penetapan satker menjadi pengguna anggaran 6. Kelemahan pengendalian berupa


07/01/2009

07:20

Page 93

pemantauan secara berkelanjutan dalam pelaksanaan anggaran tidak dilakukan secara rutin dan jelas.

Untuk ini, pemerintah dapat mengambil langkah-langkah sebagai berikut: 1. Menyempurnakan mekanisme anggaran; 2. Menetapkan aturan/ketentuan pengelolaan kas dan mengefektifkan implementasinya; 3. Melakukan perbaikan pengelolaan kegiatan/proyek (meliputi perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian).


Penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun terjadi karena: 1. Rendahnya pertanggungjawaban penggunaan anggaran, yaitu: a) proses pengadaan yang bersifat rekayasa; b) penggunaan rekening antara (escrow account) untuk menampung sisa dana pencairan anggaran; c) kesulitan penetapan masa pemeliharaan proyek yang belum selesai di akhir tahun; d) permasalahan dalam pencatatan aset dalam laporan keuangan; dan e) permasalahan denda keterlambatan kepada rekanan. 2. Pengaruh keterlambatan pencairan anggaran terhadap prtumbuhan ekonomi: APBN sebagai instrumen kebijakan fiskal pemerintah diharapkan mampu menjadi sektor yang memberi stimulus kegiatan ekonomi guna mencapai pertumbuhan ekonomi yang optimal. Pada tahun 2005 alokasi belanja pemerintah pusat baru sekitar Rp 358,9 triliun. Jumlah tersebut meningkat hampir tiga kali lipat di tahun 2008 yang mencapai Rp. 999,5 triliun. Namun, Data Departemen Keuangan menunjukkan

rendahnya penyerapan anggaran sampai dengan triwulan III yakni hanya mencapai 50%-60%. Penyerapan triwulan IV adalah yang terbesar yakni sekitar 40%50%. Padahal, dari hasil pemeriksaan BPK, pencairan anggaran yang menumpuk di akhir tahun ini tidak efektif, sehingga seberapapun besar peningkatan alokasi anggaran belanja pemerintah tidak akan berpengaruh signifikan bagi perekonomian apabila pemerintah tidak mampu menyelesaikan permasalahan penyerapan dan alokasi anggaran belanja. Dengan pola belanja yang demikian, maka belanja negara tidak menimbulkan multiplier effect untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi seperti yang diharapkan.



94

07/01/2009

07:20

Page 94

Perlu digarisbawahi di sini bahwa transparansi dan akuntabilitas masih jauh dari harapan. Upaya pemerintah dalam mengimplementasikan ketiga paket UU di bidang keuangan negara masih sangat lamban dan belum ada suatu program komprehensif. Bahkan, sesuai dengan UU KN dan target waktu yang ditetapkan, pada TA 2008 ini pemerintah seharusnya sudah menyelesaikan penggantian sistem pembukuan dari kas baris ke basis akrual. Penerapan sistem perbendaharan tunggal (treasury single account) juga masih jauh dari harapan. Oleh karena itu, pemerintah dan DPR perlu menetapkan target waktu dan menyusun program yang terpadu untuk mewujudkannya.

negara. Oleh karena itu, pada tahun 2006 tersebut, BPK telah menyarankan kepada Bank Indonesia agar mempertimbangkan untuk melikuidasi IBA karena selama ini hanya menjadi beban bagi BI. Berdasarkan ketentuan perundang-undangan Eropa dan Belanda, BPK tidak memiliki kewenangan untuk memeriksa IBA yang saat ini berstatus dalam wilayah hukum Belanda. Satusatunya cara untuk dapat melakukan pemeriksaan terhadap IBA adalah melalui mekanisme Mutual Legal Assistance yaitu pertukaran informasi antar lembaga penegak hukum di kedua negara atas hal-hal yang berindikasi pidana.

Pemeriksaan Indover Bank Amsterdam

Tindak Pidana Korupsi

Pemerintah Belanda pada 1 Desember 2008 melikuidasi Indover Bank Amsterdam (IBA), yang merupakan anak perusahaan Bank Indonesia dengan kepemilikan 100%. Hasil pemeriksaan BPK Tahun 2006 telah menyimpulkan bahwa keberadaan IBA tidak memberikan manfaat dan cenderung menjadi beban bagi BI karena kinerjanya yang terus menurun dan ketergantungan pada penempatan dana cadangan devisa

Selain ditemukan permasalahan yang bersifat administratif, centang prenangnya kondisi pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara itu dengan sendirinya mengantar BPK pada temuantemuan yang menyangkut kerugian negara maupun indikasi tindak pidana korupsi. Sesuai dengan Pasal 14 UU No. 15/2004, bila dalam pemeriksaan ditemukan unsur pidana, BPK segera melaporkan hal tersebut kepada


07/01/2009

07:20

Page 95

juta oleh Departemen Pertahanan dan TNI-AD, dugaan TPK pada PT Asuransi Kredit Indonesia (PT Askrindo) senilai Rp. 8,18 miliar dan dugaan TPK pada PT Asuransi Jiwasraya (Persero) senilai Rp. 31,90 miliar. Pada Semester II TA 2006, BPK juga melaporkan sejumlah temuan berindikasi TPK kepada Kejaksaan Agung dan Kepolisian RI untuk ditindaklanjuti. Salah satunya adalah kegiatan penerimaan dana pensiun, pembayaran manfaat pensiun, pengelolaan dan pengembangan dana serta pengadaan barang dan jasa pada Dana Pensiun Bank Negara Indonesia, dengan nilai Rp. 35,93 miliar dan US$ 32.980,00 ribu yang berindikasi hal-hal yang menimbulkan sangkaan TPK. Dengan memperhatikan akutnya korupsi di Indonesia dan berbagai kasus berindikasi tindak pidana korupsi yang ditemukan dalam pemeriksaan, BPK mengambil peran dalam upaya pemberantasan korupsi dengan membentuk Unit Pemeriksaan Investigatif.

Pemeriksaan Investigatif 2006-2008 Berdasar Undang-undang No 15 Tahun 2006, terdapat tiga jenis pemeriksaan, yaitu: pemeriksaan


instansi yang berwenang. Laporan Tahun 2004, BPK menemukan indikasi Tindak Pidana Korupsi (TPK) dalam pengadaan pesawat helikopter Mi-17-IV oleh Angkatan Darat, dengan fasilitas kredit ekspor senilai US$3,2 juta. Kasus ini pun kemudian disampaikan BPK ke penegak hukum untuk ditindaklanjuti. Laporan pemeriksaan BPK sebelum tahun 2005 mengenai Sekretariat Negara (Setneg) tidak pernah mengungkapkan penyimpangan yang terjadi pada pengelolaan Kompleks Istana Kepresidenan, Kompleks Rumah Kediaman Pejabat Tinggi, Gelora Senayan dan bekas Bandara Kemayoran yang berada di bawah pengendaliannya. Ternyata bahwa salah satu tugas Sekneg yang terpenting adalah dalam pengelolaan tanah dan realestat milik negara itu. Juga terungkap kemudian bahwa instansi itu pun tidak luput dari bentuk penyimpangan. Dalam Semester I TA 2006, BPK menyampaikan temuan-temuan yang berindikasi TPK kepada Kejaksaan Agung untuk ditindaklanjuti, yaitu pemeriksaan atas Dana Pensiun (DP) pada Bank Negara Indonesia (BNI) ‘46 senilai Rp. 45,03 miliar, pengadaan helikopter Bell 205-AL dengan fasilitas ekspor senililai US$4,23



96

07/01/2009

07:21

Page 96

keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Pemeriksaan investigatif adalah bagian dari audit dengan tujuan tertentu tersebut. Pemeriksaan investigatif dilakukan jika hasil pemeriksaan memerlukan pendalaman lebih lanjut, misalnya dalam hal terdapat indikasi tindak pidana korupsi. Hasil pemeriksaan itu sendiri akan dilaporkan kepada penegak hukum. Pemeriksaan ini dilakukan bisa karena temuan dari BPK sendiri, bisa pula atas permintaan dari lembaga lain, misalnya DPR. Dalam kurun waktu dari tahun 2006 sampai dengan 2008, Unit Pemeriksaan Investigatif BPK RI telah melakukan pemeriksaan atas 17 kasus, dengan perincian 5 kasus pada tahun 2006, 6 kasus pada tahun 2007 dan 6 kasus pada tahun 2008. Dari ke-17 kasus itu, dua kasus telah diputuskan di pengadilan, yaitu: - pemeriksaan investigatif atas pelaksanaan APBD Pemerintah Kota Medan TA 2002-2006 dengan jumlah kerugian sebesar Rp. 26,86 miliar - pemeriksaan investigatif atas pelaksanaan APBD Pemerintah Kabupaten Kutai Kertanegara TA 2004-2006 dengan jumlah kerugian sebesar Rp. 6.273 miliar.

“

Kasus aliran dana YPPI merupakan kasus kejahatan luar biasa yang ditemukan oleh BPK.

”

Dan yang lebih signifikan adalah hasil pemeriksaan investigatif BPK atas pengadaan pesawat tanpa awak senilai US$ 6,6 juta. Sejak dibeli, pesawat itu tidak dapat berfungsi, sehingga merugikan keuangan negara. Hasil pemeriksaan investigatif BPK pada tahun 2008 mendorong penyelesaian kerugian tersebut melalui proses settlement antara pemasok dan auditee. BPK selanjutnya merekomendasikan agar pelaksanaan settlement mengacu pada ketentuan yang berlaku dan tujuan pengadaan semula, dengan tetap memperhatikan kerugian negara yang timbul. BPK pun mendorong


07/01/2009

07:22

Page 97

Audit BI: Kasus Aliran Dana YPPI Dalam periode waktu tahun 2003 sampai dengan bulan Semester II 2008, BPK telah melaporkan 210 hasil pemeriksaan berindikasi TPK senilai Rp. 30.189,685.635.722,10

kepada penegak hukum (rinciannya diuraikan dalam Bab 4). Kasus aliran dana YPPI adalah salah satunya. Selain merupakan kejahatan luar biasa, kasus yang ditemukan oleh BPK ini menunjukkan betapa parahnya kerusakan sistem dan perilaku oknum penyelenggara negara. Kasus ini tidak hanya melibatkan oknum petinggi BI, tapi juga oknum pada lembaga legislatif dan penegak hukum. Atas prestasinya, BPK tidak hanya memberikan tanda penghargaan, tetapi juga kenaikan pangkat dan promosi kepada tim pemeriksa yang berhasil mengungkapkan kasus ini. Setidaknya terdapat empat bentuk penyimpangan yang dilakukan dengan sengaja dan berencana dalam kasus aliran dana YPPI. Bentuk pelanggaran yang pertama adalah manipulasi pembukuan, baik buku YPPI maupun buku Bank Indonesia. Pada saat perubahan status YPPI dari UU Yayasan lama ke UU No. 16 Tahun 2001 tentang Yayasan, kekayaan dalam pembukuan YPPI berkurang sekitar Rp. 100 miliar. Jumlah Rp 100 miliar ini adalah lebih besar daripada nilai penurunan aset YPPI yang diduga semula sebesar Rp. 93 miliar tersebut di atas. Sebaliknya pengeluaran dana YPPI sebesar Rp. 100 miliar tersebut tidak


agar dilakukan perbaikan metode, standar dan prosedur pengadaan, terutama yang menggunakan fasilitas kredit ekspor. Pemeriksaan investigatif akan semakin meningkat dalam tahuntahun mendatang. Karena itu, BPK pun akan terus meningkatkan kemampuan aparatnya dalam melakukan pemeriksaan investigatif. Harus diakui audit jenis ini memang rumit, membutuhkan kesabaran, dan ketelitian. Belum lagi tingkat resikonya yang cukup tinggi. Salah satu tantangan yang saat ini dihadapi adalah semakin canggihnya modus operandi kejahatan. Oleh karena itu selalu dibutuhkan pengembangan kemampuan dan teknologi yang dimiliki auditor. BPK juga mengirimkan para auditornya untuk mengkuti pelatihan dan ujian sertifikasi CFE (Certified Fraud Examination) untuk mengembangkan kompetensinya di bidang ini. Saat ini BPK telah memiliki 36 auditor CFE


07/01/2009

07:23

Page 98

Kesaksian aya bersama Pak Novy Palenkahu dan temanteman lainnya mulai mengaudit BI sejak Tahun 1999. Pada waktu itu BI diatur dengan UU yang baru, yaitu UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia yang antara lain mengatur bahwa Laporan Keuangan BI diperiksa oleh BPK. Pengetahuan kami masih sangat awam mengenai operasi dan laporan keuangan bank sentral. Oleh karena itu kami dibantu oleh konsultan KPMG. Dalam pemeriksaan BI inilah pertama kali saya belajar menerapkan Risk Base Audit yang dilakukan secara terstruktur dengan dokumentasi kertas kerja yang memadai. Pendekatan inilah yang terus kami kembangkan baik di BI maupun pada pemeriksaan lainnya. Mengenai pengungkapan permasalahan aliran dana YPPI yang menjadi pemberitaan di media masa, menurut kami hal itu hanya semata-mata karena Tim menjalankan prosedur audit. Pada waktu Tim Audit BPK melakukan pemeriksaan atas Laporan Keuangan BI Tahun Buku 2004, yang dilaksanakan dari bulan Februari sampai dengan Mei 2005, Tim menemukan adanya aset/tanah milik BI yang digunakan dengan cara pinjam pakai oleh Yayasan Pengembangan Perbankan Indonesia (YPPI), sebelumnya bernama Yayasan Lembaga Pengembangan Perbankan Indonesia (LPPI). Tim audit kemudian meminta penjelasan mengenai status YPPI tersebut, dan kemudian diketahui bahwa YPPI adalah yayasan yang didirikan, diawasi oleh BI dan mendapatkan modal awal serta bantuan operasional dari BI. Dengan demikian antara BI dan YPPI terdapat hubungan istimewa (terafiliasi). Oleh karena itu, Tim Audit BPK meminta Laporan


“S

98


07/01/2009

07:24

Page 99

Sang Auditor

”


Keuangan YPPI untuk keperluan pengungkapan (disclosure) di dalam Laporan Keuangan BI. Dari perbandingan antara Laporan Keuangan YLPPI per 31 Desember 2003 dan per Juni 2003, diketahui adanya penurunan kekayaan YLPPI sekitar Rp93 miliar. Menindak lanjuti permasalahan penurunan nilai aset YLPPI sebesar Rp93 milliar tersebut, Tim Audit BPK di BI mulai melakukan pendalaman pada bulan Juni 2005. Dari sinilah kemudian terungkap adanya penggunaan dana YPPI sebesar Rp100 miliar untuk keperluan diseminasi kepada anggota DPR sebesar Rp31,5 miliar dan bantuan hukum kepada mantan pejabat BI sebesar 68,5 miliar. Pengungkapan kasus ini memerlukan waktu lebih dari 1,5 Tahun sampai akhirnya dapat diungkap secara tuntas dan disampaikan kepada Komisi Pembarantasan Korupsi. Yang menarik adalah, Bapak Anwar Nasution (Ketua BPK saat ini) memberikan dukungan sepenuhnya serta membangkitkan semangat Tim Audit BPK dalam mengungkap kasus ini, walaupun pada waktu kasus ini terjadi, beliau menjabat sebagai Deputi Gubernur Senior BI. Setiap pemeriksaan tentu ada suka dukanya, tapi yang terpenting adalah bagaimana kita mengatasinya dengan tetap berpegang pada profesionalitas dan indpendensi. Dari kasus ini kami juga mendapat pengalaman berharga bagaimana bersaksi di pengadilan Tipikor. Secara psikoligis, kami berusaha mengatasi permasalahan psikologis, karena bebarapa pihak terkait adalah merupakan pejabat BI yang selama ini menjadi mitra kerja pada waktu melakukan pemeriksaan laporan keuangan. • I Nyoman Wara



100

07/01/2009

07:25

Page 100

tercatat pada pembukuan BI sebagai penerimaan ataupun utang. Kedua, menghindari Peraturan Pengenalan Nasabah Bank serta UU tentang Tindak Pidana Pencucian Uang. Dana itu Dipindahkan dulu dari rekening YPPI di berbagai bank komersiil ke rekeningnya di BI dan baru kemudian seluruhnya ditarik secara tunai. Pelanggaran ketiga adalah tindakan bertentangan dengan UU Yayasan karena dana YPPI ditarik dan digunakan untuk tujuan yang berbeda dengan tujuan pendiriannya semula. Bentuk pelanggaran keempat adalah dalam penggunaannya. Sebesar Rp. 31,5 miliar daripadanya diduga digunakan untuk penyuapan sekelompok oknum Anggota DPR. Sisanya sebesar Rp. 68,5 miliar diduga digunakan untuk keperluan penyuapan oknumoknum penegak hukum oleh lima orang mantan Anggota Dewan Direksi/Dewan Gubernur BI yang menghadapi masalah hukum. Padahal, kelimanya sudah mendapatkan bantuan hukum dari sumber resmi anggaran BI sendiri sebesar Rp. 27,7 miliar. Bantuan hukum secara resmi itu disalurkan secara resmi kepada para pengacaranya masing-masing. Sebaliknya, dana YPPI sebesar Rp. 68,5 miliar disalurkan langsung kepada individu mantan pejabat BI itu ataupun melalui perantaranya.

Penghargaan dari MAPIN Pada Desember 2008 BPK meraih penghargaan dari Masyarakat Penginderaan Jauh Indonesia (MAPIN) kategori instansi pemerintah/lembaga dengan pengembangan Geographic Information System (GIS) dan Remote Sensing (Penginderaan Jauh/RS). Penghargaan itu diberikan oleh Ketua MAPIN, Ketut Wikantika, kepada Sekretaris Jenderal BPK, Dharma Bhakti, di Aula Timur, Kampus ITB, Bandung, 10 Desember 2008. Menurut Ketut, penghargaan ini diberikan kepada lembaga-lembaga yang mendorong pemasyarakatan penggunaan dan pengembangan teknologi penginderaan jauh dalam pelaksanaan tugasnya. BPK RI dinilai telah berhasil memperkenalkan dan mengembangkan penggunaan GIS dan RS dalam pemeriksaannya. Hal ini dimulai dengan keterlibatan BPK RI dalam program pilot study on the use of GIS for audit of disaster-related aid dalam rangka International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) Task Force on The Accountability and Audit of Disaster Related Aid (AADRA). Teknologi tersebut juga dimanfaatkan di bidang pemeriksaan kehutanan.


07/01/2009

07:26

Page 101

dalam beberapa hal, antara lain: •Penentuan Sampel Pemeriksaan. Penggunaan teknologi GIS dapat memperluas cakupan areal yang akan diuji dengan menggunakan peta citra satelit.

Para auditor memang sangat terbantu dengan penggunaan teknologi penginderaan jauh tersebut. Pada akhirnya kualitas pemeriksaan pun meningkat. GIS ini menggunakan aplikasi komputer dan peta citra satelit sebagai data yang akan diolah. Penggunaan teknologi GIS dapat memperkaya metodologi dan teknik pemeriksaan


| Sekjen BPK menerima penghargaan dari MAPIN.

•Alat Mengolah Data/ Bukti Pemeriksaan. Teknologi GIS dan RS dapat dimanfaatkan untuk membantu auditor dalam mengolah data terkait dengan penggundulan hutan, penebangan di luar areal yang diizinkan, tumpang tindih lahan (perkebunan dan hutan), dan lain-lain. Kini semakin jelas bahwa BPK memiliki kekuatan dan energi yang semakin kuat dan kewenangan yang semakin besar dalam menjalankan amanat konstitusi. Selebihnya yang diperlukan adalah peningkatan kualitas sumber daya manusia dan organisasi BPK. Selain itu diperlukan kerja sama yang sinergis dari pemerintah, lembaga legislatif dan segenap unsur pemangku kepentingan.

101


02/01/2009

18:14

Page 102

Bab VI ¦ Mendorong Transparansi

Keuangan Pusat dan Daerah

Mendorong Transparansi Keuangan Pusat dan Daerah

102

erombakan sistem sosial yang bergulir sejak era Reformasi tak bisa dilepaskan begitu saja tanpa arah yang jelas. Salah satu koridor yang mesti dilalui adalah tegaknya transparansi dan akuntabilitas fiskal. Tanpa kepastian soal ini, reformasi tidak akan ada artinya.

P

Itu sama artinya negeri ini akan mengulangi kesalahan seperti yang dilakukan rezim sebelumnya. Dengan ditegakannya transparansi keuangan negara, hal ini dapat mencegah berkembangnya korupsi, kolusi, dan nepotisme.


02/01/2009

18:14

Page 103

Ketiga elemen inilah yang menjadi sumber hancurnya keuangan negara pada era Orde Baru.

Kelemahan Mendasar

Pembatasan itu sama artinya dengan mereduksi hak bujet yang dimiliki DPR maupun DPRD. Ironisnya, pembatasan itu kadang

103



Pada masa Orde Baru kelemahan sistem keuangan negara sangat mendasar. Kelemahan tersebut terantang dari desain dan pelaksanaan sistem pengendalian internal, ketidak patuhan terhadap peraturan perundangan,

pada sisi pengeluaran dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). BPK tak memiliki kewenangan untuk memeriksa sisi penerimaan, anggaran non-bujeter, dana di BUMN/BUMD serta yayasan-yayasan yang menggunakan fasilitas negara.

| BPK dan Ditjen Pajak bekerjasama melakukan sosialisai SPT dan NPWP kepada pegawai BPK.

penyimpangan keuangan negara yang semrawut, dan pengungkapan SAL yang tidak memadai. Ketiadaan transpransi fiskal pada era ini juga terlihat pada pembatasan yang dilakukan terhadap BPK. Pada masa itu objek pemeriksaan BPK hanya terbatas

bersumber dari produk hukum yang dihasilkan parlemen sendiri. Beberapa peraturan yang memasung wewenang BPK itu, antara lain, Undang-undang yang mengatur BUMN, Yayasan, Perseroran Terbatas, Pajak, serta Perbankan.


02/01/2009

18:14

Page 104

| BPK RI Kantor Perwakilan Gorontalo melakukan penyerahan Laporan Pemeriksaan atas LKPD kepada DPRD.



Koreksi-koreksi

104

Semangat reformasi menghendaki adanya perombakan sistem ekonomi terpusat menjadi sistem berdasar mekanisme pasar. Pada sistem ini dituntut adanya efisiensi ekonomi dan menekan sekecil mungkin berbagai kebocoran. Pemerintah era reformasi kemudian melakukan serangkaian koreksi mennyeluruh terhadap sistem keuangan negara warisan Orde Baru itu. Koreksi Pertama adalah melakukan integrasi atas anggaran negara, sehingga tak ada lagi pemisahan antara anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Maka, kini kontrol atas anggaran ada di pundak Departemen Keuangan. Tahun anggaran pun diubah sesuai dengan tahun kalender (sebelumnya tahun anggaran dimulai setiap 1 April).

Koreksi di bidang ini dilengkapi dengan perubahan format laporan keuangan negara. Berbeda denga era sebelumnya yang masih merujuk pada sistem ICW, kini format laporan keuangan negara menggunakan sistem pembukuan

| Rapat rencana aksi di BPK guna memperbaiki laporan keuangan departemen dan lembaga.


02/01/2009

18:15

Page 105

berpasangan, menerapkan akuntasi terpadu yang computerized, dan menerapkan desentralisasa akuntasi secara berjenjang. Penerapan akuntasi berjanjang itu berlaku baik di tingkat pusat maupun daerah. (Perubahan ini termuat dalam Undang-undang Keuangan Negara 2003-2004).

Koreksi Kedua, pemerintah melakukan sosialisasi Standar Akuntasi Pemerintah (SAP) pada 13 Juni 2005. SAP ini merupakan yang pertama sejak republik merdeka pada 1945. (Pembahasan lebih detil soal ini ada di BAB III).

Elemen Dasar Transparansi Fiskal Dengan seluruh kondisi yang sudah diuraikan itu, kebutuhan perlunya transparansi fiskal memang tak terelakkan. Hal ini semakin penting setelah Indonesia memutuskan hubungan dengan IMF. Tanpa lembaga donor ini, otomatis tak ada juga fasilitas penjadwalan kembali pinjaman luar negeri melalui Paris Club. Tanpa IMF dan negara donor, maka defisit APBN akan ditutup dengan penerbitan Surat Utang

105


Koreksi Ketiga adalah memulihkan kemandirian BPK sekaligus memperluas objek pemeriksaan. Perluasan obyek pemeriksaan ini bermanfaat untuk mengetahui kondisi keuangan negara yang sesungguhnya. Dalam konstitusi disebutkan perluasan obyekpemeriksaan ini meliputi aset, hutang dan piutang negara, serta penerimaan dan pengeluarannya.


Pemerintah juga melakukan penertiban atas berbagai anggaran non-bujeter dengan mengintegrasikanya kedalam APBN dan APBD. Instansi negara tak boleh lagi mendirikan badan usaha, yayasan, dan koperasi. Berbagai praktik penggelembungan dana (mark up) atas pengadaan barang dan jasa juga ditertibkan. Pemerintah juga menertibkan pemungutan Penerimaan Negara Bukan Pajak

(PNBP).


02/01/2009

18:16

Page 106

hubungan antara pemerintah dengan institusi negara nonpemerintah, seperti Bank Indonesia, Bulog, dan BUMN/BUMD. Keterlibatan pemerintah dalam kegiatan usaha –baik secara regulator maupun pemilik— akan dilakukan secara terbuka. Ini dimaksdukan agar tak terjadi



Negara (SUN) dan penjualan aktiva negara. Tentu saja keberhasilan penjualan surat utang negara, juga privatisasi BUMN/BUMD, sangat tergantung pada integritas bangsa itu sendiri. Dalam hal ini integritas itu akan terlihat pada ketepatan waktu penyajian laporan keuangan negara.

106

| Pimpinan BPK menyerahkan LKPP kepada DPD.

Ada sejumlah elemen yang harus diperhatikan berkaitan dengan transparansi fiskal ini. Yang pertama, perlunya kejelasan peranan dan wewenang lembaga negara, baik eksekutif, legislatif, maupun yudikatif. Selain soal mekanisme koordinasi, kejelasan juga menyangkut soal kegiatan anggaran dan non-angaran. Hal serupa berlaku pula dalam

monopoli, oligopoli, maupun persaingan pasar yang tidak sehat. Segala aturan yang berlaku umum, akan berlaku juga untuk pemerintah. Pendeknya, tidak ada diskriminasi. Elemen dasar kedua adalah terbukanya informasi mengenai anggaran. Kegiatan-kegiatan yang dilakukan baik di masa lalu, kini,


02/01/2009

18:16

Page 107

107 | Diskusi Tim Pemeriksa BPK mengenai pemeriksaan BOS.

Elemen terakhir yang harus diperhatikan adalah menyangkut integritas dan kebenaran keuangan negara. Data angaran yang mencerminkan proyeksi penerimaan dan pengeluaran harus disusun berdasar asumsi makro ekonomi yang komprehensif.

Enam Inisiatif BPK Peran konstitusional BPK pada dasarnya sampai sebatas memberikan saran dan rekomendasi bagi perbaikan sistem pembukuan, manajemen, dan pertanggung jawaban keuangan negara. Hanya saja tampaknya kemajuan di bidang ini berjalan lamban sehingga diperlukan sejumlah terobosan. Untuk mempercepat pembangunan dan perbaikan sistem pembukuan dan manajemen keuangan negara, BPK menggelar enam inisiatif yang pada dasarnya merupakan beyond the call of duty dari tugas standarnya. Inisiatif ini pada akhirnya juga mempengaruhi


Keterbukaan informasi dari proses penyusunan, pelaksanaan, dan pelaporan anggaran juga mutlak diperlukan. Inilah elemen ketiga yang diperlukan dalam transparansi fiskal. Publikasi keuangan negara harus dibuat secara resmi dan disajikan tepat waktu. Ini akan menjadi dokumen resmi yang mengikat pemerintah.

Kebenaran data tersebut disusun dengan memperhatikan standar akuntasi yang baku. Kelak, datadata semacam inilah yang aka diperiksa dan diaudit oleh BPK.


hingga masa depan harus bisa diakses oleh publik. Dokumentasi anggaran, neraca, dan laporan lainnya terbuka untuk umum. Dokumen-dokumen ini mesti mencakup transaksi anggaran resmi maupun non-bujeter terkonsolidasi.


02/01/2009

18:17

Page 108

sektor eksekutif dan legislatif pemerintahan. Enam inisiatif itu adalah:



1. Mewajibkan semua terperiksa (auditees) menyerahkan Management Representation Letter (MRL) kepada BPK. Surat ini harus dibuat pimpinan tertinggi organisasi instansi pemerintahan yang menyatakan bahwa laporan keuangan mereka disajikan secara wajar sesuai Standar Akuntasi Pemerintahan tahun 2005 (PP No 24/2005).

108

Untuk mendorong peningkatan quality assurance, Laporan Keuangan yang akan diperiksa BPK hendaknya di-review terlebih dulu oleh Inspektur Jenderal/Satuan Pengendali Interen ataupun Bawasda. Ini, pada akhirya juga akan mendorong pengawas internal pemerintah berfungsi sebagai pengawas keuangan pemerintah dan mencegah inefisiensi. Praktik KKN pun dapat dicegah sejak awal. 2. Inisiatif berikutnya adalah mendorong pemerintah pusat dan daerah segera mewujudkan sistem pembukuan keuangan negara yang terpadu (treasury single acount). Dengan mewujudkan prinsip ini pemerintah akan mengetahui posisi keuangan maupun

| Ketua BPK dan Gubernur Jawa Barat Ahmad Heriawan setelah memberikan dialog publik di Bandung.


02/01/2009

18:17

Page 109

likuiditasnya secara menyeluruh setaiap saat. 3. Meminta seluruh terperiksa menyusuan rencana aksi (action plan) guna meningkatkan opini pemeriksaan laporan keuangannya oleh BPK. Rencana aksi itu hendaknya memuat sejumlah rencana perbaikan, sebagai berikut:

- Sistem aplikasi teknologi komputer yang terintegrasi - Inventerisasi aset dan hutang - Memenuhi jadwal penyusunan laporan keuangan dan pemeriksaan serta pertanggung jawaban anggaran seperti yang diatur dalam tiga paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara (2003—2004) - Quality assurance oleh pengawas interen - Perbaikan sumber daya manusia terutama di bidang akuntansi dan pengelolaan keuangan negara. 4. Membantu entitas pemerintah melaksanakan rencana aksi yang disusunnya. 5. Mendorong perombakan struktur


| Ketua BPK dalam sebuah acara dialog publik di Jakarta.


- Menuju sistem pembukan akrual untuk mengungkapkan hak dan kewajiban kontinjesi serta perencanaan jangka panjang berbasis kinerja

109


02/01/2009

18:17

Page 110



| Wakil Ketua BPK menerima kunjungan dari ANAO.

110

Badan Layanan Umum (BLU), BUMN, BUMD, dan yayasan maupun kegiatan bisnis TNI/Polri agar menjad lebih mandiri. 6. Menyarankan kepada DPR RI, DPD, dan DPRD untuk segara membentuk Panitia Akuntabilitas Publik (PAP). Pembentukan panitia ini dimaksudkan untuk melengkapi fungsi manajemen berbagai institusi yang sudah ada di parlemen. Seperti diketahui parlemen sudah memiliki Panitia Anggaran yang bertugas menganalisis perencanaan anggaran negara maupun daerah. Parlemen juga memiliki komisi-komisi untuk mengawasi pelaksanaan anggaran oleh departemen teknis maupun dinas. Maka PAP dibentuk dengan tujuan agar

lembaga legislatif dapat mengawasi pelaksanaan anggaran dan program kerja pemerintah secara utuh selama tahun fiskal. Inisiatif BPK itu sudah membuahkan hasil. Departemen Pertahanan/TentaraNasional Indonesia dan POLRI sudah menyusun program aksi (action plan) untuk memperbaiki sistem pembukuan dan manajemen keuangannya. Ini sungguh menggembirakan bahwa instansi yang berhubungan dengan keamanan tersebut telah menunjukkan inisiatif untuk melangkah ke depan dan menjadi contoh bagi instansi pemerintah lainnya. Dan, akhirnya langkah tersebut memang diikuti beberapa instansi


02/01/2009

18:18

Page 111

pusat dan berbagai pemerintah daerah. BPK memberikan penghargaan kepada instansi yang telah menjalankan perbaikan sistem pembukuan dan manajemen keuangannya. Pada ulang tahun ke60 BPK (2007), penghargaan diberikan kepada Pemerintah

mencangkup pajak dan non pajak. Salah satu peranan panting dalam kaitan ini adalah dengan berlakunya otonomi daerah. Undang-Undang No 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah memerintahkan BPK

111



| Jajaran TNI dan Dephan sudah menyusun rencana aksi untuk memperbaiki Laporan Keuangan.

Provinsi Gorontalo. Penghargaan selanjutnya akan diberikan saat ulang tahun ke-62 (2009).

Perluasan Obyek Pemeriksaan Perluasan obyek pemeriksaan ini dilakukan untuk memperoleh gambaran yang nyata tentang kondisi keuangan negara yang sebenarnya. Perluasan ini meliputi semua aspek aset dan hutangpiutang negara, penerimaan dan pengeluarannya. Penerimaan ini

untuk memeriksa keuangan Pemerintah Daerah. Hasil pemeriksaan nantinya akan diserahkan kepada DPRD Kabupaten/Kota. Dengan menjalankan fungsi itulah BPK pada akhirnya juga ikut menjadi perekat keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Dampak dari pemeriksaan ke setiap pemerintah daerah itu akan meniadakan rasa ketidakadian, kecurigaan, dan cemburu antar daerah.

Bab VII ¦ Pengembangan Organisasi


112

02/01/2009

18:24

Page 112

Pengembangan ORGANISASI Keniscayaan Reformasi Birokrasi asil-hasil yang telah dicapai BPK sebagaimana diuraikan pada Bab 6 memang bisa disebut pencapaian besar berkaitan dengan tugas yang diamanatkan konstitusi. Namun, pencapaian yang lebih penting BPK sesungguhnya adalah dalam hal pengembangan organisasi dan

H

peningkatan kapasitas sumber dayanya. Dengan ketiga hal ini, BPK membangun sebuah pondasi yang kokoh dan menggelar ‘karpet merah’ bagi para pengemban amanat yang luhur ini di masa-masa mendatang. Dengan segala bekal konstitusional yang telah dimiliki, kini semakin lempang jalan bagi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk menjadi lembaga pemeriksa


02/01/2009

18:26

Page 113

113 Bab VII ¦ Pengembangan Organisasi


02/01/2009

18:27

Page 114

keuangan negara yang bebas dan mandiri. Namun, pemulihan independensi saja tidak cukup, tanpa dibarengi dengan konsolidasi internal agar BPK ini menjadi profesional dan mampu berperan aktif dalam mewujudkan tata kelola keuangan negara yang akuntabel dan transparan.


Secara ringkas, peran atau tugas pokok BPK yang semakin sarat itu bisa diuraikan dalam dua hal: Pertama, BPK adalah pemeriksa semua asal-usul dan besarnya penerimaan negara, dari mana pun

114

| Suasana tes rekruitmen pegawai baru BPK.

sumbernya. Kedua, BPK harus mengetahui tempat uang negara itu disimpan dan untuk apa uang negara tersebut dipergunakan. Sebelum paket tiga undang-undang Keuangan Negara dan UndangUndang No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, praktis masih sangat terbatas kekuatan BPK dalam menjalankan tugas tersebut, terutama tugas yang pertama. Itu adalah sebagian dari keadaan yang mengharuskan langkah reformasi birokrasi di tubuh BPK. Banyak hal-hal lain yang


02/01/2009

18:28

Page 115

115

4.305

TAHUN 2008

4.382

mengharuskan itu, seperti peningkatan tuntutan masyarakat terhadap keterbukaan dan akuntabilitas BPK sendiri mengenai proses, hasil, dan tindak lanjut pemeriksaan yang telah dilakukannya. Juga, masih banyak salah persepsi dari masyarakat, auditee, aparat penegak hukum, dan pihakpihak lain yang berkepentingan mengenai tugas pokok dan fungsi BPK. Belum lagi, tingkat awareness masyarakat terhadap BPK juga terbilang masih rendah sehingga partisipasi masyarakat dalam melaporkan dugaan tindak penyalahgunaan keuangan negara juga rendah. Bahkan, yang paling penting dari semua itu adalah peningkatan kemampuan dan kualitas pemeriksaan oleh BPK.

Pengembangan Kualitas Sumber daya Manusia Langkah-langkah reformasi birokrasi BPK pascaamandemen UUD 1945 telah menghasilkan banyak kemajuan di bidang organisasi, termasuk di dalamnya pengembangan sumber daya manusia (SDM). Berbicara mengenai SDM tak bisa tidak harus dimulai dari masalah rekruitmen. BPK melakukan seleksi secara ketat, dengan melihat kompetensi apa dan jabatan apa yang diperlukan di BPK. Pegawai yang akan masuk ke BPK sudah diuji berdasarkan kompetensi yang ada di BPK. Tentu saja, dalam hal ini, yang pokok adalah auditor.


TAHUN 2007



116

02/01/2009

18:28

Page 116

Selain itu, BPK kini mendapatkan fleksibilitas dari Badan Kepegawaian Negara (BKN), yakni kewenangan untuk melaksanakan tes sendiri. Tidak seperti dahulu, semua materi soal kini dibuat oleh BPK, mulai tes potensi akademik, kompetensi teknis berupa Bahasa Inggris agar bisa berkomunikasi dengan badan pemeriksaan asing, dan bahasa Indonesia serta kompetensi perilaku dengan psikotes. Agar diperoleh tenaga-tenaga yang berkualitas, proses seleksi ini melibatkan pihak luar (outsourcing). Untuk Bahasa Inggris, BPK bekerja sama dengan Lembaga Administrasi Negara karena lembaga tersebut sudah mempunyai sertifikasi internasional untuk TOEFL. Sedangkan tes

Bahasa Indonesia dilakukan bersama Universitas Negeri Jakarta. Selanjutnya, sebagai bekal kompetensi teknis pemeriksaan bagi pegawai yang sudah diterima, BPK menyediakan pelatihan selama tiga bulan, yang berisi materi auditing, akuntansi, dan laporan keuangan. Selanjutnya, untuk semua unit kerja di BPK berlaku kewajiban bagi seluruh pegawai untuk mengikuti pendidikan profesional berkelanjutan, berupa pelatihan 40 jam dalam setahun. BPK juga kini tengah menyusun konsep kompetensi untuk seluruh jabatan yang ada di BPK. Meskipun konsep itu belum rampung, saat ini proses telaah kompetensi (assessment) mulai diberlakukan kepada para


02/01/2009

18:29

Page 117

membicarakan kebutuhan pegawai BPK. Dari pembahasan itu, Menpan menjanjikan untuk menambah pegawai auditor saja sebanyak 2.000 orang. Sekarang sudah terpenuhi, termasuk 600 yang sedang dalam proses rekruitmen. Untuk bidang auditor memang sudah terpenuhi, tetapi untuk tenaga administrasi belum sehingga untuk sementara auditor juga merangkap sebagai pegawai administrasi.

Pada tahun 2006, menjelang keluarnya UU No. 15 Tahun 2006, BPK mengundang Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Kepala BAKN untuk

Ini tentu harus dimaklumi karena berkaitan dengan kebijaksanaan nasional pemerintah untuk menerima 350 ribu pegawai setiap tahun, dan 300 ribu adalah


pegawai BPK. Tahun 2008, ada 1.000 pegawai yang menjalaninya. Mereka akan dinilai untuk mengetahui siapa yang sudah memenuhi, siapa yang belum, bahkan siapa yang kualitasnya memang buruk. Auditor yang kemampuan auditnya buruk akan ditarik dari tugas audit. Tidak tertutup kemungkinan, mereka yang tidak memiliki kemampuan teknis dan secara perilaku juga buruk diberhentikan.


02/01/2009

18:30

Page 118

| Sekjen BPK tahun 1964 - 2009|


Selo Sumardjan

Mulyatno Sidnhudarmoko

Abu Ismojo

Yushar Yahya

Sudjito Sundhumihardjo

Rohana Wangsadihardja

Soewandhi

Syahbudin Masulili

Bambang Triadji

Sugianto

Seno

Dharma Bakti

118

pengangkatan tenaga honorer menjadi pegawai negeri sipil. Dengan demikian, untuk rekruitmen murni yang dialokasikan kepada publik hanya tersisa 50 ribu. Ini tentu berimbas pada BPK sehingga kini pemerintah baru menjatah auditor saja. Yang pasti, BPK terus meningkatkan kualitas sumberdaya manusia maupun kapasitas organisasionalnya. Perkembanganperkembangan seperti diuraikan di atas merupakan kemajuan yang sangat drastis dibandingkan dengan lima tahun lalu. Secara sederhana bisa dijelaskan bahwa dalam menjalankan tugas konstitusionalnya, Pasal 34 UU No. 15 Tahun 2006 berbunyi: (1) BPK dalam menjalankan tugas dan wewenangnya dibantu oleh Pelaksana BPK, yang terdiri dari Sekretariat Jenderal, unit pelaksana tugas pemeriksaan, unit pelaksana tugas penunjang, perwakilan, Pemeriksa, dan pejabat lain yang ditetapkan oleh BPK sesuai dengan kebutuhan. (2) Pemeriksa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan jabatan fungsional. (3) Dalam melaksanakan tugas pemeriksaan, BPK menggunakan Pemeriksa yang berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil atau yang bukan Pegawai Negeri Sipil. (4) Ketentuan mengenai organisasi dan


02/01/2009

18:32

Page 119


tata kerja Pelaksana BPK serta jabatan fungsional sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) ditetapkan oleh BPK setelah berkonsultasi dengan Pemerintah. Pada bulan Juli 2008, dalam Rapat Kerja Pelaksana BPK RI Tahun 2008, Sekretaris Jenderal BPK RI Dharma Bhakti memaparkan capaian rencana strategis Kesetjenan. Sasaran strategis kesetjenan memiliki cakupan pencapaian seluruh biro di Setjen BPK, yaitu Biro Keuangan, Biro Umum, Biro Humas dan Luar Negeri, Biro SDM, Biro Teknologi

Informasi, dan Biro Sekretariat Pimpinan. Dalam pemaparannya, Sekjen BPK menyebutkan indikator sukses (KPI) Setjen, di antaranya: jumlah hari penyelesaian risalah Sidang Badan, jenis opini laporan keuangan, tingkat pemenuhan dan penyerapan anggaran BPK, tingkat kesesuaian proses pelaksanaan anggaran dengan SOP, jumlah pengaduan yang ditindaklanjuti, serta indeks kepuasan pemilik kepentingan terhadap informasi yang dihasilkan BPK. Sebagai gambaran, misalnya, pada Biro Keuangan, dipaparkan



120

02/01/2009

18:32

Page 120

realisasi anggaran menurut jenis program atas pagu dalam DIPA tahun 2008 sampai dengan 30 Juni 2008, yang mencapai 30,08%. Sedangkan realisasi biaya pemeriksaan per 30 Juni 2008 pada beberapa perwakilan telah melebihi

pagu anggaran dalam DIPA dan telah dipenuhi dari anggaran pusat. Pencapai KPI Biro Keuangan pada Semester I tahun 2008 dipenuhi dengan sasaran strategis terwujudnya pengelolaan dan tanggungjawab keuangan BPK yang

STRUKTUR ORGANISASI BADAN PEMERIKSA KEUANGAN


02/01/2009

18:33

Page 121

Pertanggungjawaban dan Independensi Anggaran Reformasi birokrasi di Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang bergulir sejak keluarnya UU No. 15

Tahun 2006 melahirkan perubahan yang cukup mendasar terkait dengan independensi anggaran maupun pertanggungjawaban lembaga ini. Kalau dulu BPK ke Menteri Keuangan dalam urusan anggarannya, kini berhubungan dengan DPR. Anggaran BPK juga terus mengalami peningkatan. Pada tahun 2004, anggaran BPK adalah sebesar Rp. 279.073,55 juta, dan pada 2008 menjadi 1,497 triliun. Ini disebabkan banyak programprogram yang diusulkan BPK disetujui DPR maupun pemerintah, disamping untuk memenuhi kebutuhan jaringan kantor perwakilan BPK yang semakin meluas. Independensi anggaran harus dipahami bahwa anggaran BPK tetap dalam satu entitas laporan keuangan di APBN. Seluruh pagu anggaran dan seluruh alokasi anggaran harus melalui proses biasa, yakni DPR, lalu dilakukan pembahasan pagunya berapa, alokasi per masing-masing unit,

Rekapitulasi Pegawai Terkena Hukuman Disiplin, 2004 - 2008

Keterangan: Tahun 2008 masih dalam proses sebanyak 14 orang.


transparan dan akuntabel. Target laporan keuangan tahun 2007 adalah mendapat opini Wajar dengan Pengecualian (WDP). Namun, pencapaiannya mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Selain laporan keuangan telah mendapat opini WTP, Biro Keuangan telah mempublikasikan Laporan Keuangan Tahunan 2007 yang telah teraudit di situs internet BPK dan media. Sebagai pencapaian tambahan, BPK memperoleh penghargaan dari pemerintah pada Rakernas Akuntansi dan Pelaporan Keuangan pada 2008 atas pencapaian tertinggi dalam penyusunan laporan keuangan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintah.



122

02/01/2009

18:33

Page 122

tetap melibatkan pemerintah, yakni Departemen Keuangan dan Bappenas. Dengan demikian anggaran BPK merupakan bagian dari APBN. Dalam praktiknya, independensi anggaran telah memberi dampak yang besar, antara lain dengan adanya remunerasi dan peningkatan biaya pemeriksaan yang akan memperbaiki sikap dan perilaku auditor dalam pemeriksaan. Sesuai dengan UU No. 17 Tahun 2003, BPK mengusulkan agar anggaran untuk dibahas pemerintah bersama DPR. Di sana, BPK mengusulkan

program-program dan anggaran yang dibutuhkan, kemudian keluar pagu indikatif. Tahap selanjutnya berproses sesuai dengan mekanisme RAPBN, dan terakhir ditetapkan pagu definitif. Pada TA 2007 KAP yang ditunjuk DPR memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian atas laporan keuangan BPK. Untuk tahun 2008 ini, kira-kira pada Maret 2009 akan diaudit lagi. Dengan kondisi seperti sekarang, auditor BPK semakin kompetitif. Ditilik proses rekrutmennya, lulusan yang masuk


02/01/2009

18:34

Page 123

Rasio PC dan Notebook dengan Jumlah Pegawai BPK Status Juli 2008 - Jumlah Pegawai (termasuk CPNS) - Jumlah Auditor - Jumlah PC dan Notebook

4.836 orang 2.588 orang 1.750 + 1.885 = 3.635 Jumlah Pegawai = 3.635 : 4.838 = 1 : 1,3

- Rasio antara Notebook:

Jumlah Auditor = 1.885 : 2.588 = 1 : 1,4

Catatan: Jumlah PC dan Notebook tersebut masih termasuk PC dan Notebook yang rusak karena belum dihapuskan, sedangkan data pegawai diperoleh dari SISDM.

Rencana BPK 2009 dalam Pengadaan Teknologi Baru • Video Conference • Pengadaan dan sosialisasi software audit “Arbutus” (versi baru dari ACL), baik di Pusat maupun seluruh kantor perwakilan • Penyediaan software GIS bagi tim audit lingkungan • Pengadaan teknologi VPN Dial (Virtual Private Network) untuk dukungan bagi pegawai BPK yang melaksanakan tugas di luar kantor agar dapat link ke jaringan internet BPK

BPK jauh lebih bagus sehingga BPK mempunyai tenaga auditor yang jauh lebih bagus dengan imbalan yang kompetitif pula –gaji entry level berkisar antara Rp 4 sampai 5 juta. Dengan demikian, auditor BPK tidak boleh menerima imbalan apa pun dari auditee. Di samping itu,

kompetensi para auditor BPK juga terus meningkat dengan programprogram sertifikasi, baik yang bersifat lokal maupun internasional (CPA, CFE). Saat ini, BPK telah memiliki 12 auditor bersertifikat CISA, 36 bersertifikat CFE dan 14 bersertifikat CIA.


- Rasio antara (PC+Notebook):


02/01/2009

18:45

Page 124

BPK dalam Pergaulan INTERNASIONAL

124


02/01/2009

18:46

Page 125

emakin bertajinya BPK dalam menjalankan perannya di dalam negeri tidak membuat lembaga ini lantas hanya menjadi jago kandang belaka. Pengaruh nyata BPK juga kian terasakan dalam kancah pergaulan internasional. Bahkan, di berbagai event internasional, BPK tidak hanya hadir secara

S

kelembagaan. Kontribusi para auditornya pun telah ikut menegaskan peranan lembaga ini.

Selain berkiprah dalam berbagai organisasi internasional, BPK juga menjalin hubungan bilateral dengan beberapa negara lain. Beberapa negara itu, antara lain Australia, Belanda, Ceko, Swedia, Rusia, Polandia, Amerika Serikat, Norwegia, Iran, Brunei, Thailand, Malaysia, Perancis, Selandia Baru, dan lain-lain. Dalam UUD 1945, para pendiri republik telah menggariskan bahwa negeri ini harus ikut berperan dalam melaksanakan ketertiban dunia berdasar kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Sepak terjang BPK dalam pergaulan dunia tersebut sejatinya tak lain merupakan perwujudan

125 Bab VIII ¦ BPK dalam Pergaulan Internasional

Peran yang semakin meningkat ini, misalnya, terlihat pada keterlibatan BPK dalam organisasi International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) maupun Asian Organization of Supreme Audit Institutions (ASOSAI). Dalam keterlibatannya dengan organisasiorganisasi internasional itu, BPK melakukan pertukaran pengetahuan dan pengalaman dengan BPK negara-negara lain sesuai motto INTOSAI: “Mutual Experience Benefits Alls.”


02/01/2009

18:47

Page 126

Bab VIII ¦ BPK dalam Pergaulan Internasional

| Foto bersama dalam pembukaan The IDI-ASOSAI Quality Assurance Review Metting di Auditorium BPK.

126

amanat konstitusi dan sekaligus bagi kepentingan nasional. Tentu saja kiprah internasional ini juga memberikan manfaat bagi BPK sendiri. Berbagai pengalaman yang diperoleh dalam forum antarbangsa itu dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja organisasi, terutama dalam melakukan pemeriksaan.

Kiprah di INTOSAI dan ASOSAI Segera setelah bencana tsunami pada 26 Desember 2004, BPK menggelar International Conference on Promoting Financial Accountability in Managing Funds Related to Tsunami Conflict and Other Disaster, pada 25—27 April

2005. Konferensi ini dihadiri oleh 142 delegasi dari 20 negara termasuk negara donor dan negaranegara yang terkena dampak tsunami. Hadir pula lembagalembaga internasional, seperti PBB, IMF, Bank Dunia, UNDP, ADB, dan sebagainya. Konferensi ini dimaksudkan untuk memeriksa bantuan internasional yang mengalir ke Indonesia guna mengatasi dampak tsunami di Aceh dan Nias. Konferensi kemudian memutuskan membentuk Dewan Penasihat BPK (BPK Advisory Board) yang terdiri dari 12 negara donor. Tugas dewan adalah memberikan bantuan teknis dan melakukan audit bersama atau advis kepada BPK.


02/01/2009

18:48

Page 127

Momentum di atas menjadi

pemeriksaan-pemeriksaan yang sifatnya spesifik. Saat ini, BPK juga terlibat dalam Working Group on Enviromental Auditing (WGEA). Di kelompok kerja ini, BPK menjadi anggota steering commite sejak 2004. BPK juga ditunjuk sebagai pemimpin tim untuk penyusunan manual audit kehutanan. Anggotanya adalah Bahama, Bhutan, Brasil, Malaysia, Meksiko, dan lain-lain. Pada tahun 2008 BPK pun ikut

| Auditor BPK dalam Pelatihan Audit atas PBB.

sangat penting, karena setelah itulah bentuk-bentuk kerja-sama BPK di kancah internasional semakin intens. Peristiwa itu juga menumbuhkan solidaritas antar BPK seluruh dunia. Berbagai gugustugas dibentuk untuk menangani

aktif dalam Working Group on Fight Against International Money Laindering and Corruption (FAIMLAC). Dalam WG FAIMLAC inilah dilaksanakan kerja sama dalam berbagai bentuk, misalnya, 1. Pertukaran informasi strategi


Terilhami dari kondisi itulah INTOSAI kemudian membentuk gugus tugas (task force) khusus yang melakukan audit dana bencana alam pada November 2005. Gugus tugas ini kemudian disebut Working Group Accountability for and Audit of Disaster-related Aid (AADA) yang dipimpin oleh Ketua SAI Belanda. Ketua BPK Indonesia ditunjuk sebagai Wakil Ketua.


02/01/2009

18:49

Page 128

pemberantasan korupsi hingga metodologi pemeriksaan; 2. Kerja sama yang saling menguntungkan dengan negara lain; 3. Saling membantu menarik uang hasil korupsi yang sudah dilarikan ke luar negeri.


Pada bulan Juli 2009, Indonesia menjadi tuan rumah pertemuan WG FAIMLAC. Saat ini (2008) BPK tengah menjajagi menjadi anggota INTOSAI Working Group on Key National Indicators. Ini dilakukan untuk menjawab permintaan dan tawaran dari Supreme Audit Institution (SAI) Rusia selaku ketua.

Selain itu BPK juga aktif terlibat sebagai expert staff dalam INTOSAI Professional Standards Comitte untuk memberi masukan pada penyempurnaan standar pemeriksaan, dan sebagainya. Jejak BPK dalam pergaulan internasional juga tampak dalam ASOSAI. Hingga kongresnya yang ke-10 di Shanghai (2006), misalnya, BPK menjadi salah satu eksternal auditornya. Keterlibatan BPK dalam ASOSAI bahkan sudah dilakukan sebelum organisasi itu resmi didirikan. Dalam Kongres INTOSAI pada 1977 di kota Lima, Peru, sejumlah delegasi dari negara-negara Asia –

128

| Penandatanganan kerja sama BPK RI dengan JAN Malaysia di Denpasar, Bali.


02/01/2009

18:50

Page 129

129

termasuk Indonesia— menyempatkan diri bertemu. Pertemuan yang diprakarsai delegasi Filipina ini membahas kemungkinan mendirikan INTOSAI untuk regional Asia. Gagasan ini kemudian diwujudkan pada tahun 1978 di Berlin Barat. Saat itu, para pemimpin SAI bertemu untuk menghadiri seminar Development and Government Audit Career Service, Problems and Implications. Pertemuan para pemimpin Asia ini kemudian berhasil menandatangani “kesepakatan bersama” untuk mendirikan ASOSAI. Para pendiri ASOSAI adalah Afghanistan, Bangladesh, India, Indonesia, Malaysia, Nepal, Filipina,

Singapura, Srilanka, dan Thailand. BPK pun selanjutnya terlibat aktif dalam setiap kegiatan ASOSAI baik sebagai peserta, narasumber, instruktur, dan tuan rumah penyelenggaraan kegiatan ASOSAI. Terakhir BPK RI menyelenggarakan IDI-ASOSAI Quality Assurance Review Meeting di Jakarta.

INTOSAI Development Initiative (IDI) dan ASOSAI Training Administrator Saat ini BPK memiliki dua ASOSAI-IDI Training Specialist aktif, satu diantaranya memiliki Diploma Adult Learning dari IDI. Mereka aktif tidak hanya dalam


| Penandatanganan kesepakatan kerja sama antara BPK RI dan Norwegia.



130

02/01/2009

18:50

Page 130

kegiatan pelatihan regional/ workshop, tetapi juga dalam kegiatan pengembangan kapasitas lainnya, seperti Capacity Building Needs Assesment, pengembangan Handbook of Learning, dan pengembangan modul training bagi ASOSAI, dan sebagainya. Saat ini ada empat orang auditor BPK yang sedang mengikuti progam enam bulan ASOSAI Training Specialist. Saat ini pun BPK terlibat dalam tiga program capacity building IDIASOSAI, yakni: Electronic Blended Program for Trainers, program pengembangan audit atas hutang, dan program pengembangan quality assurance audit keuangan.

Berbagai Kerja sama Bilateral Peran aktif BPK di organisasi internasional tak mengendurkan

| Delegasi BPK Amerika Serikat dalam sebuah pertemuan di Jakarta (2005).

lembaga ini dalam menjalin berbagai kerja sama bilateral. Kerja sama ini tak hanya terbatas dengan BPK negara lain, tetapi juga dengan negara-negara donor. Kerjasama bilateral yang dituangkan dalam bentuk MoU, meskipun masih benyak dalam tahap implementasi awal, namun aspek psikologisnya sudah mampu menciptakan sikap hati-hati bagi auditee dalam mengelola keuangan negara. Misalnya MoU dengan SAI negara Eropa Timur dalam hal audit pengadaan senjata, bisa mengurangi praktik ekonomi biaya tinggi.

Berikut ini beberapa contoh kerja sama bilateral.

| Penandatanganan kerja sama audit keuangan antara BPK dan ANAO.

• Kerjasama dengan Algemene Rekenkamer (ARK) Belanda


02/01/2009

18:51

Page 131

Kerja sama dengan Lembaga Pemeriksa Keuangan Negara Belanda ini sudah berlangsung lama dan dalam suasana sangat erat. BPK memanfaatkan kerja sama ini untuk mengembangkan sistem pemeriksaan.

Kerja sama dengan SAI Negeri Kanguru yang dimulai pada 2006 dilakukan dalam bidang audit kinerja, audit keuangan, dan manajemen kontrak. Hingga akhir Oktober 2008, kegiatan yang telah dilaksanakan adalah: • Pemeriksaan Kinerja: - Workshop Audit Kinerja (3 kali)

BPK mengirim delegasi ke Belanda dalam kerangka kerja sama ini. Pada era reformasi, BPK kembali menengok versi kontinental guna mempelajari aturan yang masih berlaku hingga awal abad 21. Belanda juga berkontribusi dalam penyusunan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). Pada tahun 2009 BPK Belanda akan melakukan peer review atas kinerja pemeriksaan BPK. Untuk meningkatan quality assurance laporan audit yang dihasilkan BPK, BPK Belanda akan melakukan peer review atas BPK pada tahun 2009. Bekerja sama dengan pemerintah Belanda, selama dua tahun terakhir BPK mengirimkan auditor untuk belajar audit atas pekerjaan umum.

| Salah satu kegiatan dalam Program Secondment di ANAO.

- Secondment Pemeriksaan kinerja (dilaksanakan dalam 2 batch dan melibatkan 4 auditor) - Piloting Project Pemeriksaan Kinerja (3 tahap) • Pemeriksaan Keuangan - Workshop Audit Keuangan dengan penekanan RBA (3 kali)


Belanda dan Perancis adalah dua negara yang memelopori sistem pemeriksaan versi kontinental. Sistem lainnya adalah versi anglosaxon (dipelopori Inggris) dan versi Amerika Utara (pelopornya Amerika Serikat dan Kanada).

• Kerjasama dengan Australia National Audit Office (ANAO)


02/01/2009

18:52

Page 132

• Kerja sama dengan BPK Perancis Kerja sama dengan SAI negeri ini merupakan perwujudan dari rekomendasi konferensi internasional yang diprakarsai BPK di Jakarta pada 2005.


| Auditor BPK dalam program Secondment dengan US GAO.

132

- Secondment Pemeriksaan Keuangan ( 2 batch, melibatkan 6 auditor) - Supervisory Visit (2 kali) • Contract Management. BPK mengirimkan auditornya ke ANAO untuk mempelajari kontrak manajemen. Kerjasama dengan ANAO sangat erat, terbukti diluar item-item perjanjian yang telah disepakati, kedua institusi juga melakukan kerjasama lain. Misalnya ANAO memberikan masukan bagi BPK saat melakukan judicial review ke Mahkamah Konstitusi terkait UU No 28 Tahun 2007. Mereka juga memberi masukan dan penyempurnaan manual pemeriksaan dan materi diklat audit kinerja dan audit lingkungan.

Kerja sama dimaksudkan untuk meningkatkan kemampuan pemeriksa BPK dalam memeriksa dana bencana dan area konflik. Peningkatan kemampuan ini dilakukan dengan mengirim pemeriksa BPK dalam training multinasional di Perancis dan Filipina. Selanjutnya, auditor BPK diberi kesempatan bergabung dengan Tim Audit Perancis (selaku UN External Auditor ) untuk melakukan pemeriksaan di Kosovo, Kongo, Eritrea dan markas besar PBB di New York. • Kerja sama dengan SAI Amerika Serikat Hubungan BPK Indonesia dengan sejawatnya di Amerika Serikat sudah lama terjalin dengan baik. Hubungan yang baik ini memungkinkan untuk berkembang dalam bentuk kerja sama dalam bidang pelatihan, studi banding, maupun penyediaan tenaga ahli. Berbagai pelatihan yang digelar di


02/01/2009

18:53

Page 133

negeri Paman Sam itu juga diikuti rutin oleh BPK. Misalnya, kegiatan secondment (Fellowship Program) selama enam bulan. Tak hanya itu, bantuan tenaga ahli untuk mereview konsep Standar Pemeriksaan Keuangan Negara juga diberikan oleh Amerika Serikat.

Selandia Baru ditunjuk untuk melakukan peer review terhadap BPK pada 2004. Kegiatan ini dilakukan untuk menjawab pertanyaan siapakah lembaga yang berhak memeriksa BPK di era reformasi ini?

• Kerja sama dengan BPK Rusia

| Kesepakatan kerja sama dengan BPK Rusia.

• Kerjasama dengan BPK Selandia Baru Para auditor BPK beberapa kali bergabung dengan tim pemeriksa negeri Kiwi itu untuk memeriksa laporan keuangan entitas tertentu di sana. Kesempatan ini tentu saja digunakan untuk meningkatkan kemampuan pemeriksa BPK. Hubungan kedua lembaga semakin erat ketika Auditor General

Khusus dengan BPK Rusia, BPK menjajaki kerja sama pada bidang peningkatan kemampuan pemeriksaan sektor publik. Rancangan persetujuan kerjasama kedua belah pihak sudah ditandatangani di Indonesia pada tahun 2007 bertepatan dengan kunjungan kenegaraan Presiden V Putin ke Indonesia. Dari Rusia pula BPK belajar peranan lembaga pemeriksa dalam sebuah negara yang mengalami transisi demokrasi. Tujuan lainnya adalah meningkatkan kemampuan auditor dalam pengelolaan dan audit dana perimbangan. Saat ini kedua BPK sedang melakukan paralel audit di bidang pengadaan senjata.


Pada akhirnya dipastikan, Laporan Keuangan BPK diperiksa oleh kantor akuntan publik (KAP). Sedangkan kinerja BPK diperiksa lembaga pemeriksa independen sesama anggota INTOSAI. BPK Selandia Baru dipilih setelah sebelumnya ditetapkan tiga kandidat. Dua kandidat lain adalah Spanyol dan Italia.


02/01/2009

18:54

Page 134


| Penandatanganan kerja sama dengan JAN Malaysia.

134

• Kerja sama dengan Swedish National Audit Office (SNAO)

pengelolaan cadangan devisa dan sistem pembayaran.

Tujuan kerja sama dengan badan pemeriksa dari negeri Skandinavia ini adalah untuk meningkatkan kemampuan auditor BPK mengaudit Bank Indonesia.. Kegiatankegiatan yang telah dilakukan adalah:

Selain itu juga memberi bantuan teknis pelaksanaan audit lapangan dan pembuatan laporan. Pada kesempatan ini pun BPK juga membagikan pengalaman audit bank sentral bagi auditor SNAO.

Workshop dalam bidang Risk Assesment, Internal control analisys and planning of audit dan bantuan teknis untuk memeriksa Bank Indonesia. Kunjungan auditor BPK ke SNAO untuk belajar proses audit bank sentral yang dilakukan lembaga itu. Juga menghadiri seminar terbatas mengenai

• Kerja sama dengan Jabatan Audit (JAN) Malaysia Dengan negeri jiran ini BPK menjalin kerjasama audit di bidang lingkungan, keamanan, dan lainlain. Muncul pula gagasan untuk menyusun proposal pembentukan SAI ASEAN. Adapun berbagai kegiatan yang telah dilakukan, antara lain:


02/01/2009

18:55

Page 135

- Pengiriman auditor untuk mengikuti secondmant di JAN Malaysia - Supervisory Visit - Penandatanganan rencana kerja sama dalam bidang audit pajak. - Penyusunan modul training untuk Performance Audit sektor kesehatan yang dilakukan di Malaysia

- Pelaksanaan paralel audit di bidang audit atas manajemen kehutanan.

• Kerja sama dengan Republik Islam Iran Iran adalah negeri yang sangat spesifik karena menjadikan Islam sebagai landasan bernegara. Dengan negeri ini BPK bermaksud meningkatkan kemampuan auditor di bidang pemeriksaan perminyakan. Selain itu juga belajar pengelolaan sistem keuangan berbasis Islam.

• Kerja sama dengan Supreme Chamber of Control of the Republic of Poland (NIK Polandia)

| Penandatanganan kerja sama dengan BPK Iran.

Tujuan membuka kerja sama dengan BPK Polandia ini adalah untuk meningkatkan auditor dalam mengaudit pemerintah daerah. Selain itu juga untuk mendukung penerapan pendekatan terintegrasi dan konsisten di bidang audit pertahanan negara sesuai standar internasional. Untuk maksud itu telah dilakukan penandatanganan MoU.


- Joint training Pusdiklat BPK RI dengan National Academy JAN Malaysia seputar bidang investigasi audit.

Pengalaman yang penting dari Malaysia adalah terbukanya Ditjen Pajak Malaysia terhadap para auditor, termasuk auditor BPK yang magang, dalam mengakses data pajak


02/01/2009

18:56

Page 136


| Auditor BPK bersama auditor Perancis pada waktu melakukan audit di Kosovo.

136

Pada tahun 2009 direncanakan akan dilakukan pertukaran informasi mengenai audit pemerintah daerah. * Kerjasama dengan BPK Ceko BPK RI juga melakukan penandatanganan perjanjian dengan BPK pada bulan November 2008. Selain melakukan tukarmenukar informasi dan pengetahuan di sektor publik, BPK juga memandang perlu untuk melakukan implementasi kerja sama di bidang audit pengadaan senjata. Hal yang menarik dari BPK Ceko adalah fokus pemeriksaannya pada pengelolaan pajak bekerjasama dengan Slovakia dan Jerman. • Kerjasama dengan Norwegia

Di tengah isu perubahan iklim global, BPK berperan aktif dalam menanggulangi dampak kerusakan lingkungan. Salah satu peran nyata BPK dalam penyelamatan lingkungan adalah melakukan kerja sama dengan BPK Norwegia di bidang audit lingkungan, pada 5 November 2008.

Kerja sama dengan Lembaga Donor Berbagai kerja sama dengan lembaga donor telah dilakukan meliputi berbagai bidang. Berikut rinciannya. Kerjasama antara BPK dengan Asian Development Bank (ADB), meliputi dua kegiatan, yaitu:


02/01/2009

18:57

Page 137

• State Audit Reform Sector Development Project (STARSDP)

Beberapa hal yang sudah dicapai melalui kegiatan ini adalah: - Penerbitan SPKN, Kode Etik, dan Panduan Manajemen

-

Pengadaan Komputer;

- Storage Area Network untuk meningkatkan kemampuan penyimpanan data BPK; - Peningkatan kemampuan jaringan dan LAN di kantor pusat dan perwakilan; - Ujian sertifikasi international bagi para auditor dengan hasil 14 bergelar CIA, 12 bergelar CISA dan 28 bergelar CFE;

137

- 94 orang Bersertifikasi Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah; - 19 orang bergelar Master dari Universitas Gadjah Mada

| Workshop Audit Bank Sentral dalam rangka kerja sama BPK RI dan SNAO.


STAR-SDP BPK RI merupakan bagian dari kegiatan reformasi atas instansi pemeriksaan sektor publik di Indonesia yang didanai melalui pinjaman ADB dan hibah pemerintah Belanda. Adapun pelaksanaan kegiatan STAR-SDP di BPK bertujuan untuk melakukan reformasi dalam hal penyusunan peraturan dan prosedur baru sesuai dengan perubahan mandat BPK.

Pemeriksaan (PMP);


02/01/2009

18:58

Page 138

• Earthquake & Tsunami Emergency Support Project (ETESP)


Proyek ETESP yang didanai melalui dana hibah ADB, secara nasional bertujuan untuk membantu pemerintah melakukan pembangunan kembali dampak dari peristiwa tsunami. Adapun proyek ETESP di BPK RI bertujuan untuk mendukung kegiatan audit atas penggunaan dana bantuan tersebut.

138

Kerjasama antara BPK dengan World Bank (WB), meliputi dua kegiatan, yaitu:

• Strengthening the Accountability for and Audit of DisasterRelated Aid (SAADRA) Kegiatan ini merupakan tindak lanjut atas pelaksanaan konferensi internasional penanganan audit atas penyaluran dan penggunaan dana bantuan tsunami yang dilakukan BPK di Jakarta. Tujuan kegiatan ini adalah meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan dana bantuan tsunami melalui perencanaan,

pengawasan dan pemeriksaan dana bantuan yang efektif dan efisien dan mengidentifikasi pelajaran yang dapat diambil untuk komunitas internasional. Melalui kerjasama ini auditor BPK juga memproleh kesmepatan melakukan pelatihan atas penggunaan teknologi GIS dalam audit.

• Strengthening Investigative Audit Capacity (SIAC) Kegiatan ini bertujuan untuk mendukung dan meningkatkan efektifitas BPK dalam melakukan pemeriksaan investigatif melalui pengembangan skill para pemeriksa


02/01/2009

18:59

Page 139

139

BPK dan membangun unit pemeriksaan investigasi di BPK beserta infrastruktur pendukungnya. Selain kerjasama dengan lembaga multilateral BPK juga bekerjasana dengan lembaga donor lainnya yaitu:

• United States Agency for International Development (USAID) BPK RI memperoleh bantuan melalui USAID berupa kegiatan technical assistance melalui lembaga FCPP (Financial Crime Prevention Project). Proyek ini bersinergi dengan proyek SIAC untuk meningkatan kemampuan auditor dalam melakukan

pemeriksaan investigatif. Hasil dari kegiatan ini yaitu 8 (delapan) auditor pada unit investigasi memperoleh gelar CFE serta penyusunan modul pemeriksaan investigatif.

• Australian Government Overseas Aid Program (AusAID). Kegiatan ini merupakan pendukung atas pelaksanaan perjanjian kerjasama bilateral antara BPK RI dengan ANAO. Kegiatan utama yang dilakukan adalah peningkatan kemampuan auditor dalam melakukan pemeriksaan keuangan dan kinerja melalui program secondment, workshop dan pilot project.


| Ketua BPK melepas para auditor yang akan melakukan workshop audit ke-PU-an di Belanda.

Bagian tiga


140

02/01/2009

19:08

Page 140

Capaian-capaian BPK sebagaimana diuraikan pada bab-bab terdahulu pada dasarnya merupakan pondasi yang kokoh untuk menciptakan lembaga idaman di masa depan. Tantangan yang membentang di depan BPK tidak semakin ringan. Selain tugas pokoknya yang dmikian strategis, BPK juga mengemban tanggung jawab moral dalam mendorong transparansi dan akuntabilitas di segala bidang aspek kenegaraan. BPK bahkan telah mencanangkan untuk menjadi suri tauladan (leding by example) dalam soal ini. Selain itu BPK juga dituntut untuk selalu tanggap akan praktik-praktik penyimpangan keuangan negara—yang modusnya kian canggih seiring perkembangan jaman. Untuk maksud ini BPK berusaha menjalankan audit kinerja dan tujuan tertentu selain audit keuangan. Angin perubahan telah menempatkan BPK pada posisi ideal untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Tteapi pada saat yang sama tanggung jawab BPK juga semakin besar. BPK harus siap menjalani perannya.


02/01/2009

19:08

Page 141

Penutup

141 Bagian tiga

02/01/2009

19:08

Page 142

Bab IX ¦ Menuju BPK Idaman


142

Menuju BPK Idaman


02/01/2009

19:09

Page 143

Keteladanan Akuntabilitas

Sifat itu meniscayakan BPK harus menjadi teladan. Sungguh aneh, lucu, dan bahkan memalukan apabila BPK memberikan opini yang kurang baik dalam pemeriksaannya atas laporan keuangan instansi lain, sementara opini pemeriksaan atas laporan keuangannya sendiri kurang baik. Itu sebabnya, BPK mengusung semangat kelembagaan memberi contoh keteladanan atau leading by example. Dalam rangka mewujudkan semangat itu, BPK menerapkan instrumen yang dinamakan

143

| Para auditor BPK selalu mengasah diri meningkatkan kemampuan.


engan tugas konstitusionalnya sebagai pemeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memiliki sifat yang unik. Dalam melaksanakan tugasnya itu, BPK tentu saja membutuhkan biaya, dan karena itu BPK pun tak luput dari urusan mengelola anggaran untuk dirinya sendiri. Dengan demikian, BPK harus mempertanggungjawabkan keuangan yang dikelolanya. Artinya, sebagai otoritas pemeriksa keuangan, BPK pun harus diperiksa dalam hal pengelolaan keuangan-

D

nya sendiri, dengan risiko menerima opini sebagaimana yang diberikannya kepada lembagalembaga yang diperiksanya.



144

02/01/2009

19:10

Page 144

penilaian key performance indicator (KPI) melalui Sistem Manajemen Kinerja (SIMAK). Instrumen tingkat satuan kerja dan akan segera diteruskan hingga ke tingkat individu. BPK pun merupakan lembaga/ instansi yang paling terbuka dan transparan di republik ini. Laporan keuangan BPK diperiksa oleh Kantor Akuntan Publik (KAP) yang ditunjuk oleh DPR. Pada tahun 2007 Laporan Keuangan BPK mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Selain itu, BPK juga diperiksa oleh lembaga sejenis (peer review) dari luar negeri. Pada tahun 2004 BPK diperiksa oleh BPK Selandia Baru dan pada 2009 akan

diperiksa oleh BPK Belanda. Mana ada lembaga atau departemen di Indonesia yang diperiksa oleh sejawatnya dari luar negeri? Selain itu, sebagai salah satu wujud akuntabilitas BPK terhadap pemangku kepentingan, BPK juga wajib menjalani peer review setiap lima tahun dari salah satu Supreme Audit Institution (SAI) anggota INTOSAI, organisasi payung BPK seluruh dunia. Pada Agustus 2004, BPK di-peer review oleh SAI Selandia baru. Pada tahun 2009, BPK yang akan di-peer review oleh SAI Belanda. Hasil peer review tidak berupa opini, melainkan rekomendasi-rekomendasi perbaikan. Dalam masalah gratifikasi, BPK


02/01/2009

19:11

Page 145

| BPK akan selalu bersinergi dengan pemerintah mewujudkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara.

Southern Methodist University Dedman School of Law sehubungan dengan keikutsertaan dalam kegiatan Rule of Law Forum di Amerika. Menanggapi laporan itu, KPK mengeluarkan dua surat keputusan yang isinya menyatakan bahwa kedua gratifikasi itu menjadi milik Anwar Nasution. Sebelumnya, Ketua BPK juga melaporkan gratifikasi atas namanya sendiri berupa jam tangan merk Jacques Lemans. Jam berlogo BPK Austria diberikan kepada Anwar Nasution saat Kongres XIX INTOSAI di Mexico City pada 6 November 2007, karena kedudukannya sebagai Wakil Ketua Working Group INTOSAI untuk Bencana Alam dan Anggota Working Group untuk masalah lingkungan, Working Group Money Laundering dan Corruption Eradication. Hadiah serupa didapat dari BPK Rusia saat kunjungan ketuanya ke Indonesia pada 7 September. Kedua hadiah yang ditaksir masing-masing berharga US$ 100 dolar itu ditetapkan KPK sebagai milik negara. Kepada Anwar Nasution, KPK menyampaikan harapannya agar keputusan itu diteruskan ke seluruh jajaran BPK sehingga di waktu-waktu mendatang dapat menjadi contoh dan teladan yang baik.

145 Bab IX ¦ Menuju BPK Idaman

dapat diteladani. Misalnya, pada 10 Juli 2008, Ketua BPK Anwar Nasution melaporkan penerimaan dua gratifikasi atas namanya sendiri ke Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Gratifikasi pertama terdiri dari tiket pesawat senilai US$2.842 (dua ribu delapan ratus empat puluh dua dolar Amerika) dan fasilitas penginapan senilai QR 6.000 (enam ribu riyal Qatar) dari National Committee of Integrity & Transparency dalam kegiatan konferensi internasional bertema "Corruption-free Asia: A long-term vision" di Qatar. Gratifikasi kedua berupa tiket pesawat dan fasilitas penginapan senilai total US$ 6.691,53 (enam ribu enam ratus sembilan puluh satu dan lima puluh tiga sen dolar Amerika) dari


02/01/2009

19:11

Page 146

Fungsi Keadilan Sosial


Pemeriksaan terhadap pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara tidak bisa dilihat sematamata untuk keperluan menemukan kesalahan dalam pelaporan keuangan pemerintah. Lebih dari itu pemeriksaan juga berperan untuk memastikan bahwa

146

kebijakan benar-benar dirasakan oleh seluruh golongan (fungsi keadilan sosial). Sejarah membuktikan, tanpa kekuatan Pemeriksa yang memadai (di luar fungsi eksekutif-legislatifyudikatif), pengelolaan uang negara secara ugal-ugalan dalam konteks pembangunan di masa lalu ternyata menimbulkan kebocoran, utang

| Ketua BPK mengunjungi Kantor Perwakilan di Ambon.

pemerintah telah membuat kebijakan yang tepat dalam memakai uang rakyat (analisis kebijakan). Pemeriksaan juga untuk memastikan bahwa kebijakan yang telah dibuat pemerintah dilaksanakan secara efektif dan efisien (audit kinerja). Yang terakhir, pemeriksaan juga untuk memastikan bahwa dampak positif

luar negeri, dan kesengsaraan rakyat. Jelas sekali di sini bahwa seluruh elemen masyarakat punya kepentingan untuk membantu terciptanya BPK masa depan yang mandiri dan mampu mengemban amanat rakyat. Secara bertahap, BPK akan meningkatkan kemampuannya


02/01/2009

19:11

Page 147

Berbeda dengan di negara-negara maju, hingga saat ini BPK baru mulai memfokuskan pada

kemampuan melakukan audit kinerja maupun pemikiran jangka panjang seperti itu. Sasaran jangka panjang peranan BPK digambarkan pada ketiga lapis atas (dengan garis patah) Grafik-1. Meskipun masih jauh untuk bisa menilai keberhasilan Renstra 2005-2010, namun selama dua tahun terakhir ini BPK telah mampu meningkatkan kapasitas dan kapabilitas organisasional secara cukup signifikan, seperti dalam peningkatan jumlah auditor dengan latar belakang berbagai disiplin


melakukan audit kinerja guna menilai efisiensi, nilai ekonomi maupun efektivitas kegiatan instansi pemerintah. Dengan semakin berkembangnya BPK, diharapkan lembaga ini dapat memberikan kecenderungan serta pemikiran jangka panjang sebagai bahan pertimbangan bagi badan legislatif dan eksekutif serta masyarakat luas untuk mengambil keputusan.


02/01/2009

19:12

Page 148


| BPK kelak akan banyak melakukan audit kinerja.

148

ilmu, kelengkapan infrastruktur pemeriksaan seperti teknologi informasi, peningkatan jumlah kantor perwakilan di setiap provinsi dan penguatan tenaga administratif penunjang. Pembenahan tidak hanya terfokus pada penambahan karyawan dan fasilitas kerja, namun juga menyangkut pembenahan budaya, etika kerja, sistem kompensasi dan metode kerja. Sistem remunerasi yang lebih sehat juga diperlukan agar para auditor BPK tetap tegar dalam menjalankan tugas walaupun menghadapi bermacam-macam risiko seperti risiko ancaman fisik, penyuapan,

dan berbagai macam bentuk hambatan kerja di lapangan. Perbaikan sistem remunerasi juga semakin diperlukan manakala diingat bahwa BPK tidak diperbolehkan mengutip fee untuk meningkatkan kesejahteraan stafnya atas keberhasilan mereka menyelamatkan uang negara. Peningkatan kapasitas dan kapabilitas organisasi BPK masih terus dilakukan, sejalan dengan tuntutan perubahan lingkungan. Untuk itu, BPK telah memiliki road map Rencana Strategis (Renstra) 2006-2010 dan Implementasi Renstra yang mencakup Empat Tujuan Strategis:


02/01/2009

19:12

Page 149

•Tujuan 1 Mewujudkan BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara yang independen dan profesional BPK mengedepankan nilai-nilai independensi dan profesionalisme dalam semua aspek tugasnya menuju terwujudnya akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan negara.

Memenuhi semua kebutuhan dan harapan pemilik kepentingan


•Tujuan 2

BPK bertujuan memenuhi kebutuhan dan harapan pemilik kepentingan, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), dan masyarakat pada umumnya dengan menyediakan informasi yang akurat dan tepat waktu kepada pemilik kepentingan atas penggunaan, pengelolaan, kefektifan, dan pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara.

02/01/2009

19:12

Page 150



150

| BPK masa depan tergantung pada pundak mereka.

•Tujuan 3 Mewujudkan BPK sebagai pusat regulator di bidang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara BPK bertujuan menjadi pusat pengaturan di bidang pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang berkekuatan hukum mengikat, yang

berkaitan dengan pelaksanaan tugas, wewenang dan fungsi BPK sebagaimana ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. •Tujuan 4 Mendorong terwujudnya tata kelola yang baik atas pengelolaan dan tanggungj jawab keuangan negara


02/01/2009

19:12

Page 151

Dalam jangka panjang, seperti praktik umum di berbagai negara dan seusuai dengan semangat UU No. 15 Thaun 2004, pemeriksaan keuangan akan semakin banyak diserahkan kepada akuntan publik, dengan pengawasan dari BPK. KAP yang akan melakukan pemeriksaan sektor publik untuk dan atas nama BPK, akan diseleksi, disertifikasi dan diawasi oleh BPK. Selanjutnya, fokus pemeriksaan BPK akan lebih banyak pada pemeriksaan kinerja, lingkungan, serta pembangunan berkelanjutan maupun pemeriksaan lainnya sebagaimana digambarkan dalam lapisan atas bagan di bawah. Penataan struktural yang

dilakukan BPK dalam beberapa tahun terakhir ini telah terbukti menjadi faktor penting yang menunjang pencapaian kinerja BPK, yang pada gilirannya membantu perwujudan sasaran reformasi sistem sosial. Sebagai badan legislatif, DPR memiliki kewenangan untuk meneruskan kasus itu kepada penegak hukum, menciptakan Undang-Undang maupun mendesak Pemerintah untuk melakukan koreksi dan perbaikan sistem guna mencegah terjadinya kembali kerugian negara. Di masa mendatang, laporan BPK tentang indikasi tindak pidana korupsi akan semakin bertambah dengan adanya (i) peningkatan kemampuannya; (ii) perluasan objek pemeriksaannya; (iii) perluasan jaringan kantor perwakilannya; (iv) perbaikan peralatan kerja serta perluasan jaringan telekomunikasinya; (v) peningkatan kerjasamanya dengan lembaga penegak hukum (Kejaksaan, Kepolisian, KPK), serta PPATK. Dalam hal hubungan dengan luar negeri, selanjutnya BPK akan lebih menitikberatkan pada kegiatan-kegiatan utama yang fokus pada prioritas audit. Misalnya, peningkatan kerja sama dan pelatihan terkait dengan penerimaan negara.


BPK bertujuan untuk mendoron peningkatan pengelolaan keuangan negara dengan menetapkan standar yang efektif, mengidentifikasi penyimpangan, meningkatkan sistem pengendalian intern, menyampaikan temuan dan rekomendasi kepada pemilik kepentingan, dan menilai efektivitas tindak lanjut hasil pemeriksaan.


02/01/2009

19:13

Page 152


Kebutuhan Upaya Sinergis BPKPemerintah-Parlemen

152

Seperti telah dijelaskan di atas, salah satu tugas strategis BPK adalah memastikan agar kebijakan yang telah ditetapkan pemerintah dijalankan secara efektif dan efisien. Untuk mendukung terlaksananya tugas itu, diperlukan upaya sinergis bersama-sama dengan pihak pemerintah (terperiksa) dalam menyiapkan instrumen-instrumen yang diperlukan. Bisa dikatakan, selain dari penerbitan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, belum ada upaya lebih lanjut yang signifikan dari pemerintah untuk menerapkan paket ketiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Dari pengalaman pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) pada tahun anggaran 2004 sampai dengan 2007, didapati sedikitnya sepuluh kelemahan sistem pengendalian internal keuangan negara. Kelemahan-kelemahan ini tentu saja menjadi penghalang besar bagi BPK dalam menjalankan amanat konstitusinya. Untuk itulah diperlukan kerjasama yang serius

dari pihak-pihak terkait dalam mengatasi kelemahan-kelemahan dimaksud.

Kelemahan-kelemahan itu adalah: 1. Masih perlunya perbaikan mendasar sistem akuntansi keuangan negara agar dapat diseragamkan dengan sistem yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan pada tahun 2003 dan 2005. 2. Perlunya sinkronisasi sistem komputer instansi pemerintah agar menjadi terintegrasi an kompatibel antara satu dengan lainnya. Hingga sekarang ini, sistem komputer antar direktorat jenderal di Departemen Keuangan pun belum terintegrasi dan kompatibel antara satu dengan lainnya. 3. Perlunya mengimplementasikan sistem perbendaharaan tunggal agar uang negara tidak lagi tersebar di berbagai rekening, termasuk rekening individu pejabat negara yang sudah lama meninggal dunia. Temuan BPK tentang rekening yang belum dilaporkan oleh Kementerian/ Lembaga dan kuasa BUN (Bendahara Umum Negara) dalam LKPP selama periode 2004-2007 menggambarkan bahwa jumlah rekening pemerintah seperti ini semakin banyak


02/01/2009

19:13

Page 153

dari tahun ke tahun. Nilainya pun semakin besar pula. Hal yang sama juga terjadi di tingkat Provinsi, Kabupaten atau Kota. 4. Perlunya inventarisasi aset dan utang negara, baik di tingkat pusat maupun daerah.

6. Perlunya transparansi dan akuntabilitas pemungutan pajak maupun penyimpanannya sebelum ditransfer ke kas negara. 7. Perlunya sinkronisasi penerimaan dan pengeluaran di sektor perminyakan dengan perincian ongkos produksi penambangan migas oleh kontraktor swasta harus dirasionalisir dalam perhitungan cost recovery agar dapat mengoptimalkan penerimaan negara. 8. Karena dihambat oleh undangundang, BPK tidak dapat melaksanakan tugas konstitusionalnya untuk melakukan atas penerimaan negara yang bersumber dari pajak. Secara tradisional, berbagai jenis PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak) tidak dilaporkan dalam APBN atau tidak diaudit oleh BPK. 9. Perlunya adanya penertiban

10.Sebagaimana telah disebut di atas, belum adanya quality assurance Laporan Keuangan Departemen/Lembaga maupun Pemda karena belum direviu oleh aparat pengawasan internal pemerintah sebagaimana diharapkan oleh UndangUndang, sebelum ditandatangani oleh Menteri/Kepala Instansi maupun Gubernur serta Bupati/Walikota dan diserahkan untuk diperiksa BPK. Yang perlu ditekankan di sini adalah bahwa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara bukanlah urusan yang harus dipikul oleh BPK sendirian, melainkan secara bersama-sama dengan pemerintah, parlemen dan pihak-pihak lain yang terkait. BPK telah mengambil bagiannya (do its part) dengan sebaik-baiknya dan akan terus memperbaiki diri. Maka, demikian pula seyogyanya pemerintah, parlemen dan segenap pemangku kepentingan negara, sehingga BPK idaman akan terwujud, dan pada gilirannya pengelolaan dan tanggunng jawab keuangan negara benar-benar bisa dilaksanakan sesuai dengan amanat konstitusi.


5. Perlunya penyediaan tenaga administrasi pembukuan pada setiap unit instansi pemerintahan, mulai dari tingkat pusat hingga daerah.

dasar pemungutan PNBP, penyimpanan dan penggunaannya agar seluruhnya menjadi transparan dan akuntabel serta dilaporkan kepada rakyat banyak.

BPK RI. Menunaikan Amanat KONSTITUSI

Recommend Documents