Bodnár Eszter Varsányi Benedek

JeMa 2016/3

ALKOTM ÁN YJ O G

Bodnár Eszter – Varsányi Benedek Az Alkotmánybíróság határozata a határontúli magyarok választójogának gyakorlásáról Különbségtétel a szavazás módjában a magyarországi lakóhely alapján Hivatalos hivatkozás: 3086/2016. (IV. 26.) AB határozat, ABK 2016. április 26., 510. Tárgyszavak: diszkriminációtilalom • levélben szavazás • választójog • választójog gyakorlása Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény XV. cikk, XXIII. cikk, 2013. évi XXXVI. törvény a választási eljárásról (Ve.) 266. §

1. Az indítvány 2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont 2.1.1 Befogadás 2.1.2 Érdemi vizsgálat 2.2 Párhuzamos és különvélemények 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi 4. Az érvelés kritikája 4.1 Befogadás 4.2 Érdemi vizsgálat 4.3 Párhuzamos és különvélemények 5. Az eset jelentősége

1. Az indítvány Az Országgyűlés 2013. április 8-án fogadta el a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt (a továbbiakban: Ve.), amelynek 2013. május 3-án hatályba lépett 265–266. §-a szerint minden magyarországi lakcímmel rendelkező és nem rendelkező választópolgár kérhette volna a levélben szavazók névjegyzékébe való felvételét. 2013. június 21-étől azonban módosult a rendelkezés, miszerint 266. § (2) A Nemzeti Választási Iroda felveszi a levélben szavazók névjegyzékébe azt a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárt, aki a legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján szerepel a központi névjegyzékben. A Nemzeti Választási Iroda feltünteti a központi névjegyzéken a választópolgárnak a levélben szavazók névjegyzékébe vételét.

Az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt előterjesztve a Ve. 266. § (2) bekezdésének „magyarországi lakcímmel nem rendelkező” szövegrészét támadta a következő érvekkel. (a) Az indítványozónak a kifogásolt szövegrész közvetlenül jogsérelmet okoz azáltal, hogy kizárja őt mint magyarországi lakcímmel rendelkező, a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárt a levélben szavazók névjegyzékébe való felvételből, és ezáltal elzárja a levélben történő szavazás lehetőségétől. Ez sérti az Alaptörvény választójogra (XXIII. cikk) és jogegyenlőségre (XV. cikk) vonatkozó rendelkezéseit. (b) Az Alaptörvény XXIII. cikk (4)

bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a jogalkotó differenciáljon a magyar állampolgárok között, ez azonban kizárólag arra terjed ki, hogy a választójogot vagy annak teljességét lakóhelyhez köthesse. (c) A választójog szempontjából homogén csoportot képeznek azok a választópolgárok, akik a szavazás idején külföldön tartózkodnak, függetlenül attól, hogy van-e magyarországi lakcímük. E homogén csoporton belüli különbségtétel indokolatlan, ezért a diszkriminációtilalomba [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése] ütközik. (d) Végül az indítványozó azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség hivatalból történő megállapítását is vegye fontolóra, ha a támadott szabály megsemmisítése önmagában nem biztosítaná a választójog alkotmányellenes megkülönböztetés nélküli érvényesülését. Az Alkotmánybíróság hiánypótlásra hívta fel az indítványozót, aki az alkotmányjogi panaszát kiegészítette.1 Az Alkotmánybíróság az indítvány kapcsán megkereste a közigazgatási és igazságügyi minisztert, valamint a Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) elnökét, és beszerezte a véleményüket. Az Alkotmánybíróság 2016. április 26-án, az indítvány benyújtását követően két és fél évvel, a 2014-es országgyűlési választásokat követően két évvel hirdette ki döntését. Az ügy előadó bírója Sulyok Tamás volt, párhuzamos indokolást csatolt Balsai István, DienesOehm Egon, Juhász Imre, Salamon László, Sulyok Tamás, Szívós Mária és Varga Zs. András, különvéleményt pedig Czine Ágnes, Lévay Miklós, Pokol Béla, Stumpf István és Szalay Péter.

2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont

2.1.1 Befogadás (I) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel az előterjesztésre vonatkozó formai feltételeknek, mivel határidőn belül terjesztették elő, és tartalmazza az indítvány kötelező tartalmi elemeit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés].

1 Ennek a részletei Szívós Mária párhuzamos indokolásából derülnek ki, a többségi indokolás csak egy elejtett szóval utal rá, vö. Indokolás [35].

Bodnár Eszter – Varsányi Benedek : Az Alkotmánybíróság határozata a határontúli magyarok választójogának gyakorlásáról

5

ALKOTM ÁN YJ O G

JeMa 2016/3

(II) Az alkotmányjogi panasz teljesíti a befogadhatóság tartalmi feltételeit is. (II-1) A panaszos jogsérelme a panasz benyújtásakor még nem következett be, mivel az csak a választás napján valósul meg azáltal, hogy választójogát csak Magyarországon vagy valamely külképviseleten tudja majd gyakorolni. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján azonban érintettnek minősül, mivel a jogszabály erejénél fogva olyan jogi helyzet keletkezett, amelyből egyértelműen következik, hogy a panaszolt jogsérelem közvetlenül belátható időn belül kényszerítően bekövetkezik. (II-2) Nem áll a panaszos rendelkezésére bírói út az adott jogszabály alkalmazása esetén, mivel még döntés sem születik a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár levélben szavazók névjegyzékébe való felvételének tárgyában. Így a jogsérelem közvetlenül, jogalkalmazói döntés nélkül következik be, és nincs jogorvoslati lehetőség a panaszos számára. (II-3) A választójog gyakorlását érintő, az indítványban felvetett alkotmányossági kérdés alapvető alkotmányjogi jelentőségű, részben azért, mert az indítványozón kívül több százezer, hasonló helyzetben lévő választópolgárt is érint. (III) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a panaszt befogadta. 2.1.2 Érdemi vizsgálat (I) Az érdemi vizsgálat körében a testület először azt állapította meg, hogy az indítványozó tartalmilag nem a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességét állította és indokolta, hanem a törvényalkotó alaptörvény-ellenes mulasztását kifogásolta. Mivel a panaszos magyarországi lakcímmel rendelkező, a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgár, a támadott rendelkezés nem áll összefüggésben a jogsérelmével, hiszen az a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok levélben szavazók névjegyzékére való felvételről szól. Így a rendelkezés megsemmisítése nem is vezethetne a panaszos által állított alapjogi korlátozás megszüntetéséhez, hanem még a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok levélben történő szavazásának lehetőségét is elvonná. Az alkotmányjogi panaszt el kell utasítani, ha nem áll fenn ös�szefüggés a panaszos által állított alapjogsérelem és a kifogásolt jogszabályi rendelkezések között. (II) A panaszos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását nem indítványozhatja, az Alkotmánybíróság azonban azt más hatásköreinek gyakorlása során hivatalból vizsgálhatja. A testület megállapította, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jogkövetkezményét nem tartja alkalmazhatónak a később kifejtett indokok miatt, „ugyanakkor a vizsgált ügy kiemelt társadalmi jelentőségére figyelemmel mégis szükségesnek tartotta az alábbi megállapítások megtételét”. (III) Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint a választójog alapjog, és az aktív választójog alapján a választójogosultnak alanyi joga van arra, hogy szavazhasson, hozzájáruljon a megválasztandó tisztségek megbízatásának keletkezéséhez. A hatályos szabályozás az aktív választójogot az országgyűlési 6

képviselők választásán nem köti lakóhelyhez. A választójog gyakorlásának biztosításához az államnak intézményvédelmi kötelezettségéből következően aktív magatartást kell tanúsítania, ebbe beletartozik az eljárási szabályok megalkotása is. A jogalkotó a szavazás módjának szabályozását érintően tág mérlegelési szabadsággal rendelkezik, de nem alkothat alaptörvény-ellenes szabályozást. A választójog önmagában a külföldön tartózkodás miatt nem korlátozható. Az állam köteles biztosítani a külföldön tartózkodók számára is a szavazást, de ezt többféleképpen is megteheti. A levélben szavazás lehetőségének hiánya „nem érinti, ezért nem is korlátozza az aktív választójog részét képező szavazati jogot”. Az alapjog gyakorlását, a szavazás módját meghatározó technikai (eljárási) szabály nem zárja el a szavazástól a választópolgárt, mert a külképviseleten vagy a lakóhelye szerinti szavazókörben szavazhat. Ezért alapjog-korlátozás nem áll fenn, tehát az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt általános alapjog-korlátozási teszt nem alkalmazható. (IV) Mivel a megkülönböztetés nem alapjog tekintetében történik, a diszkriminációtilalom megsértésének vizsgálatára az ésszerűségi teszt alapján kerül sor. (IV-1) A levélben szavazás mint a szavazás módjára vonatkozó eljárási szabály szempontjából a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok homogén csoportot alkotnak, függetlenül attól, hogy rendelkeznek-e magyarországi lakcímmel. (IV-2) A két csoport, azaz a lakóhellyel rendelkezők és nem rendelkezők közötti megkülönböztetésnek van azonban objektív, az Alaptörvényben rögzített szemponton nyugvó tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése szerint ugyanis a választójog teljessége lakóhelyhez köthető, és ezt sarkalatos törvény meg is teszi, amikor csak a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgároknak biztosít egy egyéni választókerületi és egy listás szavazatot is, míg a magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők csak listákra szavazhatnak. A levélben szavazás lehetőségének hiánya eljárási szabályként nem korlátozza a szavazati jog teljességét. A különbségtétel ugyanakkor ugyanazon objektív szemponton (lakóhely) nyugszik. Ez az objektív szempont az effektivitás követelményét fejezi ki: azt, hogy a homogén csoport tagjai között különbség tehető az adott állammal fennálló kapcsolat intenzitása tekintetében. Az állandó lakóhely egy intenzívebb kapcsolat az állammal. A levélben szavazás lehetőségének biztosítása látszólag kedvezményt jelent, de együtt kell vizsgálnunk az alapjog lényegi tartalmának korlátozásával (teljesség hiánya), amely viszont a lakóhellyel nem rendelkezők számára hátrány. A testület ezért nem látott kellő súlyú indokot a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására. (V) A határozat utal arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága a Vámos és társai kontra Magyarország ügyben2 nem találta megengedhetőnek az azonos tárgyú kérelmet, lényegileg egyező indokok alapján.

2

Vámos and Others v. Hungary, Decision of 17 February 2015, no. 48145/14.


JeMa 2016/3

(VI) Habár a testület szerint az Alaptörvényből vagy nemzetközi jogi kötelezettségből nem vezethető le a hiányolt szabály megalkotásának kötelezettsége, a törvényalkotónak lehetősége van a szabályozás megváltoztatására, és elérhetővé teheti a levélben történő szavazást valamennyi külföldön tartózkodó választópolgár számára. 2.2 Párhuzamos és különvélemények (P1) Dienes-Oehm Egon párhuzamos indokolásában – amelyhez csatlakozott Varga Zs. András – a többségi határozat azon részével nem ért egyet, hogy a külföldön tartózkodó választópolgárok homogén csoportot alkotnának. Álláspontja szerint mivel a lakóhellyel rendelkezők egyéni választókerületi jelölteket is választhatnak, a szavazásuk értelemszerűen Magyarország területén történik (és ideérti a külképviseleteket is), ahol a választás lebonyolításának valamennyi szükséges feltétele és garanciális követelménye biztosítható. Ezek az adottságok nem állnak fenn a több milliós lélekszámban külföldön élő, Magyarországon lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok esetén, így számukra biztosítani kell a levélben szavazás lehetőségét, tekintettel a Nemzeti Hitvallásban foglaltakra is, amely megkívánja az elmúlt évszázad során határon kívül rekedt, a nemzethez tartozó személyekkel való szellemi és lelki egység megőrzését. A választópolgárok közötti különbségtétel alapja nem a levélben szavazás, hanem az állandó (tartós) magyarországi életvitel létezése vagy hiánya. A különbségtétel pusztán eljárási szabály, kizárólag a választójog gyakorlásának egyes technikai feltételeinek meghatározása, így nem is lehet ellentétes az Alaptörvény XV. és XXIII. cikkével. (P2-I) Salamon László párhuzamos indokolása – amelynek 2. pontjához csatlakozott Varga Zs. András – szerint a levélben történő szavazás Magyarországon lakcímmel nem rendelkező választópolgárokra történő korlátozásának indoka a választási visszaélések megelőzése és a választások tisztaságának biztosítása. Az igazságügyi miniszter, illetve az NVI elnökének állásfoglalásával egyetértve, véleménye szerint a magyarországi lakóhellyel rendelkező tehetne akár olyan hamis tartalmú – de ténylegesen nem ellenőrizhető – nyilatkozatot, amely szerint a szavazás napján külföldön tartózkodik. Gyakorlatilag bárki igényelhetné a szavazási levélcsomag megküldését, így egyes pártok a szavazatvásárlás olyan módját alkalmazhatnák, hogy annak a választópolgárnak fizetnek a szavazatáért, aki kikéri a postai szavazólapot, a szavazatvásárló előtt kitölti és átadja részére, majd a szavazatvásárló postán feladja a válaszborítékot. Megjegyzi, hogy ez a visszaélés a külföldön élők esetében sem zárható ki, de szerinte gyakorlatilag – a választópolgárok kisebb számára és földrajzi szóródására tekintettel – jóval kisebb veszélyt jelent a választások tisztaságára. (P2-II) Álláspontja szerint a szavazás módjának az indítványozó által sérelmezett tartalommal történt meghatározása nem a választójog korlátozása, hanem a választójog gyakorlása feltételeinek meghatározása. Egy jog gyakorlását a jogalkotó szabadon kötheti feltételekhez, kivéve, ha a feltétel teljesítése lehetetlen vagy diszkriminatív. Álláspontja szerint egy jog korlátozása fogalmilag a jog birtoklásának vagy gyakorlásának részleges,

ALKOTM ÁN YJ O G

feltétlen kizárását jelenti. A szavazás módjának meghatározása az aktív választójog gyakorlása technikai természetű feltételeinek, nem pedig korlátozásának tekinthető. Ezek a feltételek nem teljesíthetetlenek és nem diszkriminatívak. (P3) Sulyok Tamás párhuzamos indokolásában a többségi határozat indokolásával egyetértett, de azt kiegészítette az EJEB döntéshez, valamint a mulasztásnak és a hátrányos megkülönböztetésnek a kérdéséhez kapcsolódó további indokokkal. Álláspontja szerint bár az Alkotmánybíróságnak a panasz elbírálása során is az Alaptörvényt kellett mérceként alkalmaznia, ugyanakkor az Alkotmánybíróság joggyakorlata azt is megengedi, hogy saját döntése meghozatala során az EJEB vonatkozó gyakorlatát is figyelembe vegye. (P3-I) Az EJEB döntésére hivatkozó álláspontja szerint nem tekinthető önkényesnek a szavazás módjában jelentkező különbségtétel, mert a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgár több lényeges szempontból is különbözik a külföldön élő, magyarországi lakóhellyel nem rendelkezőktől: az előbbiek kapcsolata intenzívebb (szorosabb) Magyarországgal; több ismerettel rendelkeznek a választásokon részt vevő pártokról és egyéni jelöltekről; továbbá az időleges távollét ellenére alakítóan (cselekvően) részt kívánnak venni a választási folyamatokban. (P3-II) A levélszavazás hiányából fakadó anyagi hátrányok (mint a választópolgár munkaidejét érintő, a külképviseletre, illetve Magyarországra történő utazás, illetve a kieső munkaidő és az utazás többletköltségei) nem tekinthetőek aránytalannak ahhoz képest, hogy teljes az alapjog (két szavazatuk van). (P3-III) Az EJEB hivatkozott döntése szerint az államok nem kötelesek biztosítani állampolgáraik számára a külföldről történő szavazás lehetőségét, ha viszont ezt megteszik, akkor széles körben mérlegelhetik azt, hogy a szavazás lehetőségét milyen eljárási szabályok megalkotásával biztosítják; az egyetlen elvárás a szabályozás diszkriminációmentessége. Elfogadja, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok homogén csoportot alkotnak. A levélben szavazás lehetőségében fennálló különbségtétel azonban szerinte nem az alapjog lényegi tartalmára vonatkozik; nem zárja ki a külképviseleten vagy Magyarországon szavazás lehetőségét; a szavazati jogot nem érinti és nem is korlátozza; továbbá kapcsolódik ugyan az alapjog alkotmányosan védett tartalmához, de nem immanens része annak. A levélben való szavazás lehetősége a panaszos esetében tehát nem feltétele a szavazáshoz való jog gyakorlásának, a szavazáshoz való jog gyakorlásához nem kell azt teljesíteni. De nem is korlátja annak, mivel a panaszos választójoga (szavazati joga) teljes, mindkét szavazatával élhet a választás során. (P3-IV) A kifogásolt szabályozásban jelentkező különbségtétel álláspontja szerint az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdésében foglalt objektív és ellenőrizhető szemponton (állandó lakóhel�lyel rendelkezés) alapul. Ez a rendelkezés az effektivitás követelményét fejezi ki, ti. hogy a homogén csoport tagjai között különbség tehető az adott állammal fennálló kapcsolat intenzitása alapján. Az állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár esetében a kapcsolat közvetlenebb és erősebb, ami az életvitelszerű, huzamosabb tartózkodásból következik. Ez objektív és ésszerű


7

ALKOTM ÁN YJ O G

JeMa 2016/3

indoka lehet a választójog gyakorlásának módját meghatározó eljárási szabály differenciálásának is. (P3-V) A levélszavazás biztosítását – ami az alapjog gyakorlását előmozdító eljárási (technikai) szabály – nem lehet a szabályozási környezetből kiragadva, kizárólag önmagában vizsgálni. Ez egy, a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok számára látszólag kedvezményt jelentő szabály, de azt is figyelembe kell venni, hogy számukra ehhez az alapjog lényegi tartalmának a korlátozása (teljességének a hiánya) társul. (P3-VI) A mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását a választójog alanyi és a tárgyi (intézményvédelmi) oldalával összefüggésben is vizsgálta. Az alapjog korlátozása az alanyi oldalon vizsgálható, amely oldalon a szavazáshoz való jog található, ami véleménye szerint a jelen ügyben nem érintett, ebből következően nem is korlátozott, hanem teljes (a két szavazat miatt). Emiatt az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének alkalmazhatósága a választójog mint alapjog tekintetében a jelen ügyben szerinte nem merül fel. (P3-VII) A panaszos által hiányolt szabályozás véleménye szerint a szavazás egy lehetséges (nem kizárólagos) módjára vonatkozó eljárási (technikai) szabály, ami megkönnyíti az alapjog gyakorlását. Az állam kötelezettsége az alapjog gyakorlását biztosító jogi szabályozás megalkotása. A tárgyi (intézményvédelmi) oldalon szerinte akkor állna fenn alaptörvény-ellenesség, ha a szabályozás ellehetetlenítené, „illuzórikussá” tenné a panaszos alapjogának gyakorlását, az külföldről nem lenne biztosított. A vizsgált esetben ilyen helyzet nem áll fenn. Sőt, álláspontja szerint a szabályozás aránytalan mértékben sem nehezítette meg a panaszos joggyakorlását, amit az is alátámaszt, hogy a panaszos utóbb azt a tájékoztatást adta, hogy a választás időszakában mégsem fog visszatérni külföldi munkahelyére, hanem Magyarországon gyakorolja a szavazati jogát. (P3-VIII) Ha az alapjog alanyi oldala és lényegi tartalma nem érintett, akkor a szavazás módjára vonatkozó szabályozás körében a homogén csoport tagjai között fennálló különbség az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése alapján értékelhető. Ilyen értékelés során az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a kiindulópont az egyenlő méltóságú személyként való kezelés követelménye. Ha a külföldön tartózkodás időtartama alatt mindenki szavazhat külföldről, akkor az egyenlő méltóságú személyként való kezelés követelménye álláspontja szerint már teljesül. A panaszos szerint azonosan kellene biztosítani a szavazás módjára vonatkozó eljárási szabályt valamennyi, a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgár számára. Ez azonban – az alkotmánybíró szerint – azzal járna, hogy a törvényalkotó nem tehetne különbséget az effektivitás elve és az EJEB döntésben felhozott más szempontok alapján. Ami tehát az alapjog lényegi tartalmánál (a szavazati jog teljességénél) alkotmányosan igazolható korlát lehetne (magyarországi lakóhely), az ugyanennek az alapjognak a panaszos szerint lényegi tartalmához tartozó eljárási szabály esetében már indokolatlan különbségtételt jelentene (diszkriminatív, alaptörvény-ellenes), ami nyilvánvaló önellentmondáshoz vezetne. „Kérdésként merül fel, hogy a mondott objektív feltétel hogyan lehet egyszerre az Alaptörvénynek megfelelő és azzal ellentétes is. Ha a kifogásolt eljárási szabályra nem terjesztjük ki az alapjog alkotmányo8

san védett tartalmát, akkor kérdéses, hogy ami az alapjognál tartalmi korlát lehet, az az eljárási szabálynál miért nem lehet ésszerű indoka a különbségtételnek.” (P4) Szívós Mária párhuzamos indokolásában – amelyhez csatlakozott Balsai István, Juhász Imre és fenntartással Varga Zs. András – a többségi határozat érdemi megállapításaival egyetértett, ugyanakkor véleménye szerint az indítványt helyesebb lett volna visszautasítani, mert az indítványozó nem volt érintett. (P4-I) A panaszos érintettsége elvileg azon alapult, hogy a 2014. évi országgyűlési választások idején munkavállalás céljából Nagy-Britanniában fog tartózkodni. Álláspontja szerint a panaszos által az Alkotmánybíróságnak megküldött dokumentumok nem alkalmasak ennek a ténynek az igazolására. (P4-II) Azáltal, hogy az alkotmányjogi panasz kiegészítésében az indítványozó kijelentette, hogy a választások napján Magyarországon fog tartózkodni, szerinte kifejezetten azt támasztotta alá, hogy egyrészt nincs meg a közvetlen érintettsége, másrészt pedig konkrét alapjogsérelme az indítvány benyújtásakor nem következett be. (P4-III) Az Alkotmánybíróság joggyakorlata alapján az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek. Álláspontja szerint erre tekintettel is aggályos az indítványozó érintettségének a megállapítása a vizsgált ügyben, mert a Ve. 266. § (2) bekezdése a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárokra vonatkozó szabályt tartalmaz, az indítványozó azonban rendelkezik magyarországi lakcímmel. (K1) Czine Ágnes különvéleményében amellett érvel, hogy az Alkotmánybíróságnak hivatalból mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítania. (K1-I) Álláspontja szerint az Alkotmánybíróság gyakorlatából az következik, hogy minden olyan választással összefüggő kérdés, amely kihat a választójog tényleges gyakorlásának lehetőségére, szükségképpen az alapvető jog lényegi tartalmához tartozik. Ezért a diszkriminációtilalom megsértését nem az ésszerűségi, hanem a szükségességi–arányossági teszt alapján kellett volna vizsgálnia a testületnek. (K1-II) Egyetért azzal, hogy a külföldön tartózkodó állampolgárok homogén csoportot alkotnak, nem lát azonban szükséges indokot az alapjog-korlátozásra. A jogalkotó a módosításkor ugyanis semmilyen ténybeli adattal nem támasztotta alá a módosítás szükségességét, amikor – rövid idővel a szabályozás megalkotása után – elvonta a levélben szavazás lehetőségét a lakóhellyel rendelkező állampolgároktól. (K1-III) Álláspontja szerint a lakóhellyel való rendelkezés alapján nem lehet egyértelmű következtetést levonni az állampolgárság szerinti állammal fennálló kapcsolat intenzitására nézve. Különösen így van ez, ha az állampolgár az Európai Unió területén kívánja gyakorolni a választójogát, ebben az esetben a megkülönböztetés ellentétben áll az európai integráció alapértékének számító egyes alapvető szabadságok érvényesülésével.


JeMa 2016/3

(K1-IV) Egyetért azzal, hogy a testület figyelembe vette az EJEB kapcsolódó határozatát, amelyből valóban az következik, hogy az államok nem kötelesek biztosítani a külföldön tartózkodók választójogának gyakorlását, de ha azt megteszik, diszkriminációmentesen kell biztosítaniuk. Mivel álláspontja szerint a választójognak eltér az emberi jogi és az alapvető jogi tartalma, eltérő védelmi szint következik az EJEE 14. cikkéből és az Első kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikkéből, valamint az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdéséből és XXIII. cikkéből. Azaz az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet annak ellenére is megállapíthatta volna, ha az EJEB az egyezménysértést nem állapította meg. (K2) Lévay Miklós különvéleménye szerint mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítani. Ha a többség elfogadta, hogy az indítványozó nem a támadott törvényi szövegrész alaptörvény-ellenességét állította, akkor az indítvány visszautasításáról kellett volna rendelkeznie. A mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására vonatkozó hatáskör „pozitív töltetű”, azaz az Alkotmánybíróságnak arra nincs lehetősége, hogy megállapítsa, az alaptörvény-ellenes helyzet nem áll fenn. Kiszámíthatatlanságot eredményez, hogy a testület mégis ezt a megoldást választotta. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállása tekintetében osztja Czine Ágnes álláspontját. (K3-I) Stumpf István különvéleményében – melynek 1., 3. és 4. pontjához csatlakozott Pokol Béla – felrója a testületnek, hogy a gyakorlatban kialakított „in dubio pro libertate” elv – azaz hogy ha kétség merül fel a jogkorlátozás jogszerűségét illetően, az Alkotmánybíróságnak a jog védelmére kell állnia – törést szenvedett. (K3-II) A testületnek meg kellett volna állapítania, hogy a kifogásolt rendelkezés indokolatlanul tesz különbséget a szavazás napján külföldön tartózkodó választójogosultak között. A határozat hibás következtetésen alapult. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése ugyanis nem követelmény, hanem lehetőség, másrészt az állammal fennálló kapcsolat intenzitása éppen a lakóhellyel rendelkezők jogainak kiterjedtebb védelmét indokolja, és nem fordítva. Az effektivitás elvére hivatkozás a külföldön tartózkodó, magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárok hátrányosabb kezelését semmilyen tekintetben, így a szavazás módja tekintetében sem alapozhatja meg. (K3-III) A választójog gyakorlásának módjára vonatkozó rendelkezés nem pusztán technikai szabály, hanem ezen keresztül a jogalkotó a választójogot garantálja, ezért alapjogot korlátoz, ha a választópolgárok egy részének az adott szavazási lehetőséget nem biztosítja. Ezért a szükségességi–arányossági tesztet kellett volna alkalmazni, de ezt a testület nem tette meg. (K3-IV) A választópolgárok egyes csoportjai számára eltérő szavazási módok biztosítása jelentősen kihathat az adott választói csoportnak a választáson való részvételére, ezért ha a csoportokon belül mások a pártpreferencia-arányok, akkor torzul a demokratikus akaratképzési folyamat. Ez magában hordozza a választási eredmény szándékos politikai befolyásolásának veszélyét is.

ALKOTM ÁN YJ O G

(K3-V) A testület a választott teszt alkalmazását is hibásan végzi el, hiszen a hátrányos különbségtétel igazolását kellett volna keresni, nem azt, hogy egyébként a hátrányt más szabály kompenzálni képes-e. Illuzórikus az a feltételezés, hogy a levélben szavazás lehetőségének hiányát a több szavazat megléte kárpótolja. (K3-VI) Nem ért egyet azzal sem, hogy az Alkotmánybíróság megállapíthatná, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása nem indokolt, „megállapítására nem látott kellő súlyú indokot”. A testületnek nincs arra jogosultsága, hogy azt állapítsa meg, hogy egy szabályozási hiány nem áll fenn – ezzel visszacsempészné a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó önálló hatáskörét, amit az Abtv. megszüntetett. (K3-VII) Mindezek alapján a testületnek meg kellett volna állapítania az alaptörvény-ellenességet. (K4) Szalay Péter különvéleményében Stumpf István különvéleményével ért egyet, hozzátéve, hogy az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy a rendelkezés a választójogot érintő indokolatlan különbséget tesz, valamint hogy a választójog gyakorlásának módjára vonatkozó szabály nem pusztán technikai szabály, ezért az alapjogok korlátozására vonatkozó alkotmányos mércét kellett volna alkalmazni.

3. A rendelkező rész és a ratio decidendi A rendelkező rész elutasította a Ve. 266. (2) bekezdésének „magyarországi lakcímmel rendelkező” szövegrészének megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt. A döntés ratio decidendije úgy fogalmazható meg, hogy nem eredményez sem a választójogot (Alaptörvény XXIII. cikk), sem a diszkrimináció tilalmát (Alaptörvény XV. cikk) sértő alaptörvény-ellenes mulasztást, hogy a jogalkotó az országgyűlési képviselők választásán a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgároknak – a magyarországi lakcímmel nem rendelkezőkkel ellentétben – nem biztosította a levélben történő szavazás lehetőségét.

4. Az érvelés kritikája 4.1 Befogadás Ad (I) Az Alkotmánybíróság tagjai alapvetően nem vitatták, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel az előterjesztésre vonatkozó formai feltételeknek és egy járulékos – de nem elhanyagolható – kérdést leszámítva tartalmazza az indítvány kötelező elemeit. Szívós Mária párhuzamos indokolásában számon kérte, hogy a panaszos által az Alkotmánybíróságnak megküldött dokumentumok nem alkalmasak annak igazolására, hogy a 2014. évi országgyűlési választások idején Nagy-Britanniában fog tartózkodni. A konkrét dokumentumok vizsgálata és minősítése túlmutat az elemzésünk keretein, de megjegyzendő, hogy az Abtv. 52. § (6) bekezdése szerint az indítvány mellékleteként meg kell küldeni az Alkotmánybíróság részére azokat


9

ALKOTM ÁN YJ O G

JeMa 2016/3

a dokumentumokat, amelyek az indítványban foglaltakat igazolják. Ennek elmulasztása esetén – eredménytelen hiánypótlást követően – az indítvány visszautasításának van helye. Ha tehát a párhuzamos indokolásban foglalt, ténykérdést érintő kritikák helytállóak, akkor az indítványt vissza kellett volna utasítani, érdemi elbírálására nem kerülhetett volna sor. Ad (II-1) Az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen alkotmányjogi panasz esetén a 33/2012. (VII. 17.) AB határozatában kétféle tesztet is elfogadott az érintettség megállapítására. Főszabály szerint akkor áll fenn az érintettség, ha „a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek” {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61]}. Emellett azonban „az érintettség abban az esetben is megállapítható, ha jogszabály alkalmazására, érvényesítésére szolgáló cselekmények még nem történtek, de jogszabály erejénél fogva olyan jogi helyzet keletkezett, amelyből egyértelműen következik, hogy a panaszolt jogsérelem közvetlenül belátható időn belül kényszerítően bekövetkezik” {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [66]}. Szívós Mária párhuzamos indokolásában az első tesztet (aktuális jogsérelem) idézi, és felrója, hogy az alapján az indítványozónak konkrét alapjogsérelme az indítvány benyújtásakor nem következett be, figyelmen kívül hagyva azt a tényt, hogy a többségi indokolás az érintettséget a második teszt (belátható jogsérelem) alapján állapította meg. Ebből következően nem derül ki, hogy a belátható jogsérelem tesztjét általánosságban sem fogadja el, vagy ha igen, akkor annak alkalmazásával az indítványozót érintettnek minősítette-e volna. Ugyanezzel a párhuzamos indokolással összefüggésben merül fel az elvi kérdés, hogy a belátható jogsérelem teszt alkalmazása esetén mikor kell fennállnia az érintettségnek: az indítvány benyújtásakor vagy – ha az Alkotmánybíróság addig nem dönt – a jogsérelem bekövetkezésekor is? A jelen esetre vonatkoztatva: azáltal, hogy az indítványozó a szavazás napjára hazajött Magyarországra, megszűnt a jogsérelme és érintettsége? Álláspontunk szerint, ha az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság a belátható jogsérelem tesztje alapján fogadja be, akkor a későbbiekben előforduló hasonló jogsértések megelőzése és ennek révén egyben az alkotmányos jogrend objektív védelme érdekében akkor is helye lehet az indítvány elbírálásának, ha időközben az érintettség – és ezáltal az indítványozó vonatkozásában az egyéni, szubjektív jogvédelmi cél – valamilyen oknál fogva megszűnne.3 A jelen ügyben a panaszos esetében az érintettség az indítványban leírt helyzete alapján a benyújtáskor fennállt, és utóbb sem szűnt meg. Jogsérelmét ugyanis – és ebben egyet tudunk érteni vele – nem abban látta, hogy választójogát egyáltalán nem tudja gyakorolni, hanem abban, hogy – a szavazás érdekében akár a külképviseletre, akár Magyarországra utazik – a vele összehasonlítható helyzetben lévő, levélben is szavazható választópolgárokhoz képest csak többletterhek, nehézségek és költségek árán tudja gyakorolni választójogát. 10

Szívós Mária párhuzamos indokolása továbbá amiatt is vitatta a panaszos érintettségét, hogy a Ve. 266. § (2) bekezdése a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárokra vonatkozó szabályt tartalmaz, az indítványozó azonban rendelkezik magyarországi lakcímmel. Ezzel a logikával ellentétesen – általunk helyesnek tartott módon – állapította meg azonban az érintettséget az Alkotmánybíróság a 3142/2015. (VII. 24.) AB határozatban.4 Ha elfogadnánk a párhuzamos indokolás érveit, az arra az abszurd helyzetre vezetne, hogy diszkriminációra hivatkozva sohasem lehetne egy adott szabályt támadni, ha az nem úgy van megfogalmazva, hogy az érintettre nézve kifejezett módon tartalmaz hátrányos (negatív tartalmú) rendelkezést, hanem úgy, hogy rá eleve nem terjed ki valamilyen pozitív tartalmú rendelkezés.5 Pozitív fejleményként értékelhetjük, hogy az Alkotmánybíróság a választójoggal kapcsolatos érintettség vizsgálatára is alkalmazta a belátható jogsérelem tesztjét. A választójog sajátossága, hogy az alapjogsérelem utólag nem reparálható, gyakorlásához ugyanis nem elég az egyén akaratelhatározása, kizárólag az arra vonatkozó szabályozásban megnyilvánuló állami közreműködés révén érvényesülhet, vagyis gyakorlásának feltételeit az állam köteles biztosítani. Az alanyi jog érvényesítésének feltétele, hogy az állam intézményvédelmi kötelezettségének eleget téve biztosítja a választójog gyakorlásának a feltételeit {1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [54]}. Azaz a választójog gyakorlására csak meghatározott időközönként van lehetőség, ha a polgár valamilyen okból nem tudott részt venni a választáson, ezt legközelebb csak négyöt év múlva teheti meg. Ezen a helyzeten segíthet az, ha az alapjogvédő szervek hatáskörüket a választójog tekintetében kiterjesztően értelmezik, és lehetőséget biztosítanak az alapjogvédelem kérelmezésére már a választási esemény előtt. Ily módon a választópolgárnak nem kell megvárnia, hogy az alapjogsérelmet ténylegesen elszenvedje, hanem még ezelőtt az alapjogvédelmi szervhez fordulhat, és eredményes panasz esetén a választójogát a soron következő választáson is gyakorolni tudja.6 E pozitív megállapítás azonban árnyaltabbá válik, ha figyelembe vesszük, hogy habár az indítványt már 2013 októberében benyújtották, az Alkotmánybíróság csak 2016 áprilisában,

3

Az alkotmányjogi panasz kettős célja tekintetében ld. 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [13].

4

Ebben az ügyben az indítványozó – aki Solymár Nagyközség illetékességi területén belül telektulajdonnal rendelkezett, ugyanakkor bejelentett lakóhelye a településen nem volt – az Alaptörvény XV. cikke alapján éppen azt sérelmezte, hogy a telekadóról szóló önkormányzati rendelet szerint mentes a telekadó megfizetése alól az a magánszemély, aki az adóév január 1-jén bejelentett lakóhellyel rendelkezik az önkormányzat illetékességi területén. A sérelme tehát éppen abból származott, hogy a mentességi szabály rá – mint ott lakóhellyel nem rendelkezőre – nem terjedt ki. Az Alkotmánybíróság a panaszos érintettségét elfogadta.

5

A különbség elsősorban csak kodifikációs technika kérdése.

6

B odnár Eszter: A választójog alapjogi tartalma és korlátai (Budapest: HVG-ORAC 2014) 343.


JeMa 2016/3

tehát két évvel a 2014-es országgyűlési választásokat követően hirdette ki döntését. Ezáltal, még ha az indítványnak a testület helyt is adott volna, az eltelt idő miatt a 2014-es választáson levélben már nem tudott volna szavazni sem az indítványozó, sem a valamennyi, hasonló helyzetben lévő választópolgár. Az Alkotmánybíróság jogszerűen járt el, hiszen a Ve. 233. §-a szerinti kétszer három munkanapos határidő csak a választási szerv határozatával kapcsolatos jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés elleni alkotmányjogi panaszokra vonatkozik, tehát az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen panaszra nem. Ennek ellenére álláspontunk szerint jobban betöltötte volna a szubjektív és objektív alapjogvédelmi funkcióját a testület, ha figyelembe vette volna a választójog gyakorlásának időhöz kötöttségét (tehát hogy később már nem lehet a jogsérelmet reparálni), valamint hogy adott esetben a megsemmisítő döntés a választást követően kihathatott volna a választások eredményére és a megválasztott parlament legitimitására is. Ezért indokolt lett volna a panaszt a benyújtását követően rövid időn belül elbírálni. Kérdéses ugyanakkor, hogy az alaptörvény-ellenesség megállapítása esetén a következő évi választás előtt legkésőbb mennyi idővel lehetett volna meghozni döntést úgy, hogy a jogalkotás és a végrehajtás szintjén is minden külföldön tartózkodó állampolgár számára megteremthetőek legyenek a levélben szavazás feltételei. Az NVI elnöke az Alkotmánybíróság megkeresésére írt válaszában 2014. február 19-én úgy foglalt állást, hogy amennyiben a jogi környezet megváltoztatására a folyamatban lévő választási eljárás akkori szakaszában (vagy még később) kerülne sor, az új rendelkezések gyakorlati érvényesítésére már nem lenne elegendő idő, így az országgyűlési képviselők 2014. évi választása nem lenne törvényes módon lebonyolítható. Ad (II-2) A többségi indokolás nem tér ki erre az előzményre, de említést érdemel, hogy a 3048/2014. (III. 13.) AB végzés is alátámasztja azt a tényt, hogy nem állt a panaszos rendelkezésére bírói út az adott jogszabály alkalmazása esetén (ABH 2014, 1447.). Ebben az ügyben a panaszos a központi névjegyzékkel kapcsolatban ügyfélkapun keresztül olyan kérelmet terjesztett elő az NVI-nél, hogy a levélben szavazók névjegyzékébe vegyék fel. Az NVI a kérelmet elutasította arra való hivatkozással, hogy a panaszos magyarországi lakcímmel rendelkezik. A döntéssel szemben a panaszos fellebbezést nyújtott be, amelyet a Fővárosi Törvényszék szintén elutasított.7 Az indítványozó az ügyben az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján benyújtott panaszban kérte a Ve. 266. § (2) bekezdésének felülvizsgálatát, az Alkotmánybíróság azonban az indítványt érdemi elbírálás nélkül visszautasította, mivel megállapítást nyert, hogy az indítványozó ügyében a támadott rendelkezés alkalmazására nem is került sor.8 Ad (II-3) Az Abtv. 29. §-ának megfelelés vizsgálatakor a többségi indokolás a kérdés alapvető alkotmányjogi jelentősége körében értékelte azt is, hogy az indítványozó az alkotmányjogi panaszában arra is hivatkozott, hogy az adott kérdés rajta kívül több százezer, hasonló helyzetben lévő választópolgárt is érint. A kérdés álláspontunk szerint is alapvető alkotmányjogi jelen-

ALKOTM ÁN YJ O G

tőségű, ennek megítélésekor azonban az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata nem az érintettek számát vette figyelembe (az utóbbi természetesen további nyomatékot ad egy már elvileg is jelentős alkotmányjogi kérdésnek). Helyesebb lett volna tehát a hangsúlyt arra helyezni – amit az indítvány is megfogalmazott –, hogy a kérdés a választójoggal, tehát a választóknak a közhatalmi döntéshozatalban való részvételével, valamint a képviseleti szerv létrehozásával és legitimációs bázisával áll szoros kapcsolatban, ami az állam demokratikus működésének alapja. Az előbbi megállapításhoz kapcsolódóan szintén kritikai megjegyzést érdemel, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozónak az alkotmányjogi kérdés érintettjeinek számára („több százezer”) vonatkozó állítását anélkül fogadta el, hogy azt akár az indítványozó, akár az Alkotmánybíróság tényekkel alátámasztotta volna. Ad (III) A többségi indokolásból egyértelműen kiderül, hogy az indítvány befogadásáról az Alkotmánybíróság tanácsa döntött, de nincs arra vonatkozó utalás, hogy milyen okból került az ügy a teljes ülés elé. Az indítvány elutasítása ugyanis nem tartozik a teljes ülés kizárólagos hatáskörébe.9 Az Alkotmánybíróság elnökének döntése alapján (saját vagy meghatározott számú alkotmánybíró kezdeményezésére) teljes ülési hatáskörbe kerül az ügy akkor is, ha társadalmi vagy alkotmányjogi jelentősége, bonyolultsága, az alkotmányos joggyakorlat egységének megőrzése, illetve egyéb fontos ok ezt indokolja [Abtv. 49. § (6) bekezdés]. A határozat szövegéből nem tűnik ki, hogy ilyen megfontolásból került volna az ügy a teljes ülés elé. 4.2 Érdemi vizsgálat Ad (I) Nem kellőképpen meggyőzőek a többségi indokolásnak azok az érvei, amelyek alapján az alkotmányjogi panasz elutasításra került. A többségi indokolás egyrészt úgy értékelte, hogy az indítványozó tartalmilag a törvényalkotó alaptörvény-ellenes mulasztását kifogásolta. Álláspontunk szerint Lévay Miklós különvéleménye helytállóan mutat rá, hogy ha a többség elfogadta, hogy az indítványozó nem a támadott törvényi szövegrész alaptörvény-ellenességét állította, akkor az indítvány visszautasításáról kellett volna rendelkeznie (ugyanis mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása kizárólag hivatalbóli eljárás keretében történhet).10 Ezentúl azonban az is vitatható, hogy a többség megalapozottan minősítette az indítványt tartalmilag mulasztásra irányuló kérelemnek. Ha ugyanis az indítvány hátrányos megkülönböztetést állító elemet is tartalmaz, akkor – a problémafelvetés jellegét tekintve – emlékeztethet a mulasztáskifogásolásra, hiszen az indítványozó adott esetben azt sérelmezi, hogy nem vonatkozik rá egy szabály, amelynek szerinte vonatkoznia kellene, és ez valamiféle szabályozási

7

Fővárosi Törvényszék I.Kpkf.670.120/2014/2. számú végzés.

8

Ld. 3048/2014. (III. 13.) AB végzés, Indokolás [2], [15].

9

Vö. Abtv. 50. § (2) bekezdés, Ügyrend 2. § (2) bekezdés.

10 Vö. 3382/2012. (XII. 30.) AB végzés, Indokolás [6].


11

ALKOTM ÁN YJ O G

JeMa 2016/3

hiányt sejtet. Az ilyen diszkriminációs indítványok azonban több ismérv alapján is elkülöníthetőek a mulasztást sérelmező indítványoktól. Egyrészt a mulasztást állító indítvány bármilyen tartalmú szabályozás hiányát kifogásolhatja, míg a hátrányos megkülönböztetést állító indítványi elem esetén csak a norma személyi hatályát meghatározó részével lehet kapcsolatban a sérelem (ti. az indítványozó azt sérelmezi, hogy egy szabály, amely másokra vonatkozik, rá indokolatlanul nem vonatkozik – ez a jogalkotással megvalósított hátrányos megkülönböztetés lényege). Másrészt a hátrányos megkülönböztetés – ha nem is mindig, de – jellemzően kiküszöbölhető lehet jogszabályi rendelkezés megsemmisítésével, míg a mulasztásnál ez elvileg is kizárt. Az utóbbi esetben ugyanis nem az okozza az alaptörvény-ellenességet, hogy valamilyen szabály hátrányos tartalommal létezik, hanem hogy valamilyen szükséges, pozitív szabály hiányzik). A hátrányos megkülönböztetést állító indítványokkal kapcsolatos fenti logikát fogadta el az Alkotmánybíróság a – befogadhatósággal kapcsolatos érvelés kritikájánál ismertetett – 3142/2015. (VII. 24.) AB határozatban is. Az Alkotmánybíróság a panaszos által állított sérelem és a kifogásolt jogszabályi rendelkezés közötti összefüggést elismerte, és az indítványt érdemben elbírálta, ugyanis az indítványozó a diszkriminációt kifejezetten amiatt állította, hogy a rendelkezés rá nem vonatkozott. A többségi indokolásban az indítvány elutasítása mellett felhozott másik két érv – ti. hogy a megsemmisítés a magyarországi lakcímmel rendelkezők tekintetében nem tenné lehetővé a levélben szavazást, de a magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok lehetőségét is elvonná – álláspontunk szerint nem kellőképpen alátámasztott. Egyrészt a sérelmezett szövegrész megsemmisítése esetén a rendelkezés – hatályban maradó szövegét11 nézve – lakóhelytől függetlenül, általánosságban minden „választópolgár” számára megengedte volna a levélben szavazók névjegyzékébe való felvételt. Másrészt, ha önmagában a sérelmezett rendelkezés szövegrészének megsemmisítése nem képes teljes mértékben orvosolni az indítványban állított jogsérelmet, az nem jelenti azt, hogy nem áll fenn összefüggés a sérelem és a kifogásolt jogszabályi rendelkezések között, ezért ilyen érv nem is lehet az elutasítás elégséges indoka. Egyfelől ugyanis pont ilyen helyzetekre biztosított az Alkotmánybíróság számára az az eljárási eszköz, hogy a felülvizsgálni kért jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezést is vizsgálhat, illetve megsemmisíthet [Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság elmulasztotta annak körüljárását, hogy a vizsgálat kiterjesztésével sem lenne-e képes orvosolni az állított alkotmányos problémát. Másfelől pedig számos esetben előfordul, hogy egy jogszabályi rendelkezés Alkotmánybíróság általi megsemmisítése következtében szükségessé válik a megsemmisített rendelkezéssel – a jogszabályon belül és más jogszabályokban, formálisan vagy tartalmilag – nem feltétlenül szorosan, de összefüggő szabályok módosítása is. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság a megsemmisítés mellett rendszerint 12

nem állapít meg külön mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet is, hanem – az államnak az alapvető jogok védelmével kapcsolatos kötelezettségéből, valamint a jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményéből is következően – a kérdésre hatáskörrel rendelkező jogalkotó szerv értelemszerűen külön felhívás nélkül is elvégzi az Alkotmánybíróság határozatára figyelemmel szükséges jogalkotási feladatokat. Ad (II) Az alkotmányjogi panaszt elutasító határozat többségi indokolásának legnagyobb része formailag nem is az elutasítás megalapozását törekedett alátámasztani, hanem azt, hogy a testület miért nem állapította meg mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség fennállását. Már önmagában ezzel az eljárással nem értett egyet – kifejezetten vagy utaló módon – a különvéleményt jegyző alkotmánybírók többsége. Lévay Miklós különvéleménye szerint a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására vonatkozó hatáskör „pozitív töltetű”, azaz az Alkotmánybíróságnak nincs lehetősége annak megállapítására, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet nem áll fenn. Stumpf István ehhez hasonló álláspontot foglalt el, arra is rámutatva, hogy ilyen megállapítást az Alkotmánybíróság azért sem tehet, mert a 2012 óta hatályos Abtv. alapján már nincs önálló hatásköre a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására, márpedig a mulasztás hiányának deklarálásával lényegét tekintve ilyenként használta fel ezt a hivatalból alkalmazható eljárási eszközt. A fenti kritikák álláspontunk szerint nem alaptalanok. A régi Abtv.-ben „a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére” irányuló, önálló hatáskörként nevesített eljárást – a hivatalbóli megindítás mellett – bárki indítványozhatta, és az Alkotmánybíróságnak azt kellett megítélnie, hogy a jogalkotó szerv jogalkotói feladatát alkotmányellenességet előidéző módon elmulasztotta-e.12 Az indítványra történő eljárás esetén az indítvány megalapozottságának kérdésében az Alkotmánybíróságnak értelemszerűen állást kellett foglalnia, ezért adott esetben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hiányát is megállapíthatta, ami az indítvány érdemi elutasítását eredményezte; ha pedig az indítványnak helyt adott, akkor a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésé-

11 A „magyarországi lakcímmel nem rendelkező” szövegrész megsemmisítése esetén a Ve. 266. § (2) bekezdése a következő szöveggel maradt volna hatályban: „A Nemzeti Választási Iroda felveszi a levélben szavazók névjegyzékébe azt a választópolgárt, aki a legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján szerepel a központi névjegyzékben. A Nemzeti Választási Iroda feltünteti a központi névjegyzéken a választópolgárnak a levélben szavazók névjegyzékébe vételét.” 12 A törvényszöveg a mulasztásnak egy esetkörét nevesítette, ezt azonban a testület gyakorlatában kibővítette. Ld. Csink Lóránt – Paczolay Péter: „A törvényhozói mulasztás problémái az alkotmánybíráskodásban” in Szabó Imre (szerk.): Ius et legitimatio. Tanulmányok Szilbereky Jenő 90. születésnapja tiszteletére (Szeged: Pólay Elemér Alapítvány 2008) 185–198.


JeMa 2016/3

vel – felhívta feladatának teljesítésére.13 A hatályos Abtv. azonban ilyen önálló hatáskört már nem határoz meg, a mulasztást elkövető szervnek a feladata teljesítésére történő felhívása az Abtv.-ben „Az Alkotmánybíróság határozatainak jogkövetkezményei” cím alatt került elhelyezésre. Ezt a jogkövetkezményt az Alkotmánybíróság kizárólag hivatalból, abban az esetben alkalmazhatja, ha „hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg”. A hatályos Abtv.-ben ennek az eljárási lehetőségnek a funkciója lényegében akként határozható meg, hogy ha az Alkotmánybíróság valamely aktus Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálva arra a megállapításra jut, hogy alaptörvény-ellenesség áll fenn, de azt nem a kifogásolt jogszabályi rendelkezés vagy bírói döntés okozza, hanem a szabályozás hiányára vezethető vissza, akkor – mivel ilyen helyzetben a megsemmisítés jogkövetkezményének alkalmazása nem merül fel – legyen egy eljárási eszköze a jogsérelemnek (vagy más alaptörvény-ellenességnek) legalább a közvetett kiküszöbölésére. Ad (III) A határozat jól összefoglalja a választójogra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot. Helyesen állapítja meg azt is, hogy a levélben szavazásra, illetve annak hiányára vonatkozó eljárási szabályok nem a választójogot, hanem a választójog gyakorlását korlátozzák. Az álláspontunk szerint azonban már helytelen következés, hogy ez nem alapjog-korlátozás, és megítélésére nem a szükségességi–arányossági tesztet kell alkalmazni, mert nem zárja el a választópolgárt a szavazástól, csak annak módját határozza meg. A választási regisztrációról szóló határozatban az Alkotmánybíróság első alkalommal világított rá pontosan a választójog alanyi oldalának korlátozása és a választójog gyakorlásának korlátozása közötti különbségre, a központi névjegyzékbe vétel előírását ez utóbbi csoportba sorolva.14 A választójog alanyi oldalának korlátozása alatt azt értjük, amikor az egyén nem rendelkezik választójoggal, mert vagy nem felel meg a választójoghoz előírt pozitív feltételeknek (például kiskorú), vagy valamelyik kizáró ok alá esik (például eltiltották a közügyektől). A választójog alanyi oldalának korlátozása tulajdonképpen tehát az alapjog alanyai közül való kizárást jelent, hiszen ezekben az esetekben a korlátozás teljes, a választójogot nem lehet félig, meghatározott mértékig elvonni. A választójog gyakorlásának a korlátozása összetettebb kérdés. Ilyenkor ugyanis formálisan rendelkezik választójoggal az egyén, hiszen valamennyi pozitív feltételt teljesíti, és nem esik kizáró ok alá sem, választójogát azonban nem tudja gyakorolni vagy az valamilyen okból korlátozást szenved, azaz a választópolgár nem úgy, nem ott, nem akkor, nem olyan feltételekkel tud szavazni vagy jelöltként indulni, ahogy az a korlátozások nélkül lehetséges lenne. A legközvetlenebb ilyen jellegű korlátozások a választási eljárás folyamán tűnnek fel: például a szavazás jogát csak az gyakorolhatja, aki szerepel a névjegyzékben, aki a szavazás napján a szavazóhelyiségben megjelenik, a személyazonosságát igazolja és így tovább. Ugyanígy a pas�szív választójog gyakorlásához szükséges az, hogy a jelöltként indulni szándékozó ajánlásokat gyűjtsön, megadja bizonyos adatait, nyilvántartásba vetesse magát.

ALKOTM ÁN YJ O G

Ezt az elkülönítést követte a testület is az elemzett határozatban. Ennek a különbségnek azonban – a határozatban foglaltaktól eltérően – kizárólag a korlátozó rendelkezés jogforrási szintje tekintetében van jelentősége. Az Alaptörvény ugyanis a választójog korlátait – egy kivétellel – zártkörűen sorolja fel: a választójogot nagykorúsághoz és állampolgársághoz vagy az államhoz kötődő meghatározott státuszhoz köti, illetve abból csak bűncselekmény elkövetése vagy a belátási képesség korlátozottsága miatti, egyedi bírói döntéshez kötött kizárást enged.15 Ezek a korlátok tehát törvényi szinten nem bővíthetőek, ahogy azt az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok képviselői passzív választójogának korlátozásáról szóló határozatában megállapította [16/1994. (III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 79, 82.]. Nincs azonban akadálya annak, hogy a választójog gyakorlására vonatkozóan határozzon meg törvény feltételeket, azok ugyanis nem a választójog, hanem kizárólag annak gyakorlása korlátját képezik. E törvényi szintű korlátoknak azonban összhangban kell állniuk az Alaptörvény alapjog-korlátozásra vonatkozó szabályaival, hiszen tulajdonképpen – a választójog gyakorlásának korlátozásán keresztül – magát az alapjogot is korlátozzák.16 Ezt a megközelítést alkalmazta a választási regisztrációról szóló határozat is, amikor a választójog gyakorlását korlátozó eljárási szabályt az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének általános alapjog-korlátozási szabálya alapján vizsgálta. Ez alapján a jelen határozatban helytelen annak a megállapítása, hogy itt ne kerülne sor alapjog-korlátozásra, és ne kellene a szükségességi–arányossági tesztet alkalmazni. Ad (IV) A fentiek alapján tehát nem értünk egyet a határozat azon következtetésével, hogy nem áll fenn alapjogi érintettség, tehát az ésszerűségi teszt alkalmazását már egy

13 Ld. az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § e) pont, 21. § (4) bekezdés, 49. §. Ilyen esetben azonban az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványról – értelemszerűen – a határozat rendelkező részébe foglaltan kifejezetten érdemben döntött, pl. „Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők vagyonnyilatkozatával kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.” Ld. 1397/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 587. 14 Az AB gyakorlatában érintőlegesen már korábban is feltűnik ez a különbségtétel: 298/B/1994. AB hat., ABH 1994, 696, 698–700., de a részletes kifejtést az 1/2013. (I. 7.) AB határozat adja (konkrétan: Indokolás [55]–[66]). 15 Az egyetlen kivétel, hogy az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése alapján a választójog vagy annak teljessége sarkalatos törvényben magyarországi lakóhelyhez köthető. 16 A nemzetközi jogban még ez a választójog és a választójog gyakorlásának korlátozása közötti megkülönböztetés sem releváns, hiszen ott a szabályozás szintje nem játszik szerepet, a korlátozásnak igazolhatónak kell lennie, függetlenül attól, hogy alkotmányi vagy törvényi szinten meghatározott korlátról van-e szó. Például a választójog alkotmányi szintű korlátozása miatt marasztalta el az EJEB Magyarországot a Kiss Alajos ügyben a gondnokság alá helyezettek választójogból való általános kizárása miatt. Alajos Kiss v. Hungary, Judgment of 20 May 2010, no. 38832/06.


13

ALKOTM ÁN YJ O G

JeMa 2016/3

hibás lépésnek tartjuk. De ha el is fogadnánk ezt az előfeltevést helyesnek, akkor az ésszerűségi teszt elvégzése sem problémák nélküli a határozatban. Egyetértünk azzal, hogy a külföldön tartózkodó választópolgárok – a szavazás módja szempontjából – homogén csoportot alkotnak. A választójog gyakorlása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy van-e magyarországi lakóhelyük, hiszen abban azonos helyzetben vannak, hogy a szavazás napján az ország területén kívül tartózkodnak, tehát nem lehet számukra a választójog gyakorlását a hagyományos módon, valamely magyarországi szavazóhelyiségben biztosítani. Homogén csoportba tartozókat akkor lehet különbözőképpen kezelni, ha annak van ésszerű indoka. A határozat két ilyen, egymással összefonódó érvet hoz fel: az effektivitás elvét és az anyagi jogi hátrány kompenzálását. A magyar jogalkotó az Alaptörvény elfogadásával teremtette meg annak lehetőségét, hogy a külföldön élő magyar állampolgárok is választójogot kapjanak. Az országgyűlési választáson sarkalatos törvény nem kötötte lakóhelyhez a választójogot, így magyarországi lakóhely nélkül is választásra jogosult minden nagykorú magyar állampolgár. Nemzetközi összehasonlításban azt látjuk, hogy Magyarország ezzel a döntéssel a ritkábban alkalmazott politikai közösségi modellt váltotta fel egy gyakrabban alkalmazottra.17 Csak kevés államra jellemző ugyanis, hogy a politikai közösség fogalmát az adott ország területén állandó, illetve életvitelszerű jelleggel élő állampolgárok közösségeként határozza meg, mint ahogy a magyar alkotmány tette. A legtöbb ország a politikai közösséget az állampolgárok közösségeként értelmezi, függetlenül attól, hogy azok hol élnek. Ugyanakkor a választójog lakóhelyhez kötése is elfogadott megoldás a nemzetközi jogi dokumentumokban és gyakorlatban, amely a választójoggal összefüggésben elismeri az effektivitás elvét. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata közügyekben való részvételről szóló 21. cikke ugyan nem tesz különbséget az egyének között állampolgárság szerint, a rendelkezés azonban nyilvánvalóan előfeltételez valamilyen szerves kapcsolatot az egyén és az adott ország között, ami lehet állampolgárság vagy lakóhely.18 Ha a szavazáshoz helyben lakási követelményeket támasztanak, annak az ENSZ Emberi Jogi Bizottság szerint ésszerűnek kell lennie.19 A Velencei Bizottság 190/2002. számú véleménye szerint is elfogadható lehet a választójog lakóhelyhez kötése, az aktív és passzív választójogot biztosítani lehet azon állampolgároknak is, akik külföldön laknak.20 Az EJEB sem találja per se ésszerűtlen vagy önkényes követelménynek a választójog lakóhelyhez kötését.21 E feltétel igazolható azzal a feltételezéssel, hogy a nem helyben lakó polgárokat kevéssé közvetlenül és folyamatosan befolyásolják az ország napi problémái, és kevesebb az ismeretük is azokról. Azzal is igazolható továbbá, hogy célszerűtlen és esetleg nem kívánatos (esetenként lehetetlen), hogy a jelöltek a külföldön élőknek megfelelően bemutathassák programjukat, valamint hogy a helyben lakó polgárok nagyobb befolyással lehetnek a jelöltek kiválasztására és a választási programok kialakítására, illetve összefügg a választójog és az, hogy mennyire befolyásolják a polgár életét azon 14

szerv döntései, amelyet megválaszt.22A választójog lakóhelyhez vagy meghatározott idejű helyben lakáshoz kötése tehát többek között azt szolgálja, hogy a választásokon azok vegyenek részt, akiknek szoros az adott államhoz való kötődésük, és akik életét a megválasztott intézmények döntései valóban befolyásolják, ezért ez is legitim célnak tekinthető.23 Van lehetőség tehát az effektivitás elvének érvényesülése érdekében a választójog lakóhelyhez kötésére, de meg is adhatja a választójogot az állam a lakóhellyel nem rendelkezőknek. A nehezebben megítélhető kérdés inkább az, hogy a választójog biztosítása esetén mekkora súlyt indokolt biztosítani a lakóhellyel nem rendelkező állampolgároknak. A törvényhozó azt a megoldást választotta, hogy a Magyarországon kívül élők választójoga nem teljes: nem két szavazatuk van a választáson; egyéni választókerületi jelöltre nem, kizárólag pártlistára szavazhatnak. Erre az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése lehetőséget ad, amikor az egyenlőség követelményétől eltérést enged azzal, hogy sarkalatos törvény a választójog teljességét magyarországi lakóhelyhez kötheti. Az EJEB is az Egyezménnyel összhangban állónak tartotta a különbségtételt a szavazatok tartalmában, amikor egy török ügyben elfogadta azt a szabályozást, amely szerint a több mint hat hónapja külföldön élő állampolgárok csak a pártok állított listákra szavazhatnak, önálló jelöltekre nem. A Bíróság szerint legitim cél az alapjog-korlátozásra a külföldön élő állampolgárok befolyásának csökkentése a parlamenti választáson.24 Igazolható tehát a külföldön élő állampolgárok befolyásának csökkentése az effektivitás elve alapján. A vizsgált szabályozásra nézve azonban ebből éppen ellentétes következtetést vezethetünk le, mint ahogy azt a testület tette: az effektivitás elvéből következően éppen a szorosabb kötődéssel, azaz magyarországi lakóhellyel rendelkező polgárok számára kellene kedvezőbb feltételeket biztosítani a választójog gyakorlására. Itt pedig azzal, hogy a jogalkotó a külföldön lakó állampolgároknak egy eljárási előnyt biztosít (a postai szavazás lehetőségét), a másik oldalról hátrányba hozza az országhoz szorosabban kötődő választópolgárokat.

17 A politikai közösségi modelleket részletesen bemutatja Halász Iván: Állampolgárság, migráció és integráció (Budapest: MTA Jogtudományi Intézet 2009) 21–48. 18 Compendium of International Standards for Elections (London–Brussels: NEEDS-European Commissio n. é.) 5. 19 General Comment No. 25. (Participationin Public Affairs and the Right to Vote), 12 July 1996, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996), para. 11. 20 Velencei Bizottság 190/2002. számú véleménye I.1.1. c) pont. 21 Hilbe v. Liechtenstein, Judgment of 7 September 1999, no. 31981/96. 22 Polacco and Garofalo v. Italy, no. 23450/94, Commissiondecision of 15 September 1997, Decisions and Reports 90-A. 23 Emberi Jogok Európai Egyezménye 56. cikk: Bármely állam kijelentheti, hogy az Egyezmény kiterjed minden olyan területre, amelynek nemzetközi kapcsolataiért felelősséget visel. Az Egyezmény rendelkezéseit azonban ezeken a területeken a helyi körülményekre kellő tekintettel kell alkalmazni. Py v. France, Judgment of 11 January 2005, no. 66289/01. 24 Oran v. Turkey, Judgment of 15 April 2014, no. 2881/07, 37920/07.


Bodnár Eszter Varsányi Benedek

Recommend Documents