BLINDE VLEKKEN IN DE POLITIEPRAKTIJK EN DE POLITIEWETENSCHAP

L.W.J.C. HUBERTS

BLINDE VLEKKEN IN DE POLITIEPRAKTIJK EN DE POLITIEWETENSCHAP Over politie, wetenschap, macht, beleid, integriteit en communicatie

Gouda Quint Vrije Universiteit Amsterdam

1

© 1998 L.W.J.C. Huberts ISBN 9038706391 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16b Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 882, 1180 AW Amstelveen). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm of any other means without written permissions from the publisher.

DR. L.W.J.C. HUBERTS


Rede in verkorte vorm uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Politiestudies en Veiligheidsvraagstukken vanwege de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie bij de faculteit der Sociaal-Culturele Wetenschappen van de Vrije Universiteit te Amsterdam op 13 maart 1998

vrije Universiteit amsterdam

1


Mijnheer de Rector Magnificus Zeer gewaardeerde toehoorders

Een blinde vlek is iets wat men niet ziet of verkeerd ziet. De titel van deze rede verwijst daarnaar. Ik hoop u in mijn verhaal mee te nemen op een kleine tocht door het landschap van de politieen veiligheidswetenschappen en bijna als vanzelf stuiten we dan ook op enkele blinde vlekken, op wat men in de literatuur `niet ziet of verkeerd ziet'. Toch heb ik de terminologie van de blinde vlek met enige aarzeling en schroom gekozen, omdat mij bescheidenheid past. Ik betreed een nieuw terrein, vanuit een perspectief dat elders gevormd werd. Dat leidt tot bewondering maar ook tot verwondering. Verwondering over vanzelfsprekendheden in de wereld die de politie is, verwondering over de wijze waarop de politie kijkt naar zichzelf en haar omgeving, verwondering over de vragen die niet gesteld worden door de politieen veiligheidswetenschappen. Verwondering kortom over een aantal blinde vlekken in de politie en de politiewetenschap. Het komende kleine uur hoop ik u deelgenoot te maken van mijn bewondering en verwondering en ik zal me daarbij vooral richten op een aantal thema's die mij in het bijzonder bezig houden. Vier onderwerpen komen aan bod: 1. Politie en politiewetenschap. Waar gaat het bij `politie' en `veiligheid' om (§ 1) en wat typeert politieen veiligheidsstudies (§ 2)?

1

L.W.J.C. Huberts

2. Politie en macht en beleid. Hoe verhoudt de politie zich tot maatschappelijke macht en wat weten we van de relatie tussen politie en machts- en invloedsprocessen (§ 3)? Hoe is het politiebestel georganiseerd (§ 4), wie trekt er aan de touwtjes binnen de politie, welke problemen doen zich daarbij voor en welke voorstellen ter verbetering doen de ronde (§ 5)? Ik neem de discussie over het politiebestel onder de loep in § 6 waarna wordt ingegaan op integraal veiligheidsbeleid als perspectief (§ 7). 3. Integriteit en de politie. Na een voorbeeld van recente discussies over integriteit, volgt de omschrijving van begrippen en het onderscheiden van vormen van niet-integer gedrag (§ 8). Daarna is er de vraag hoe integer de politie in ons land is, welke oorzaken tot niet-integer gedrag leiden en welke strategieën integriteit kunnen beschermen (§ 9). Leidraad is hier een uitspraak van de voormalige korpschef van Amsterdam-Amstelland Eric Nordholt: "Korpschefs die zeggen dat er niets loos is en daarvoor hun hand in 1 het vuur durven steken, houden rare stompjes over". 4. Communicatie over veiligheid en politie. Voor het bewerkstelligen van veiligheid is communicatie van groot belang. Maar hoe gaat de politie feitelijk om met communicatie en media en op welke wijze is in het beleid het belang van interne en externe communicatie verdisconteerd (§ 10)? Ik sluit af met enkele conclusies en een kort dankwoord.

1

p. 35.

Uit: Bert Bommels, Offensief tegen politiecorruptie, Elsevier, 53 (17), 1997,

Blinde vlekken in de politiepraktijk en de politiewetenschap 1

1

POLITIE EN VEILIGHEID

Wat is politie, wat veiligheid? Bij die vragen gaat het om het object van de politieen veiligheidswetenschappen en daarover valt een oratie te vullen, maar ik zal me inhouden. Voortbordurend op het intellectuele werk dat velen 2 binnen de politiewetenschappen al hebben verricht , beperk ik me tot een korte omschrijving plus toelichting. De politiefunctie definieer ik als het in een maatschappelijk systeem handhaven van de gezamenlijke normen en regels en het beschermen van ieders veiligheid, zo nodig door dwang. De politie-organisatie omvat de individuen en organisaties die in een systeem zijn belast met het handhaven van de gezamenlijke normen en regels en het beschermen van ieders veiligheid, zo nodig door dwang. De volgende elementen zijn in deze omschrijvingen van politiefunctie en 3 organisatie terug te vinden: 1. sociaal systeem. Er is altijd sprake van een context waarbinnen de functie wordt uitgeoefend. Bepaalde instituties, regels en normen gelden er. Het kan gaan om de samenleving, om een groep of organisatie. De politiefunctie is dus altijd systeemgebonden, moet daarbinnen gesitueerd worden. Dan kan het bijvoorbeeld gaan om een bedrijf. Binnen dat systeem wordt de politiefunctie uitgeoefend door de `bedrijfsbeveiliging' met medewerkers die ongevraagd onafgesloten deuren op slot kunnen doen, die tot taak hebben indringers te verwijderen uit het bedrijf, die onderzoek doen naar mogelijke fraude en daarover aan het management rapporteren, et cetera; 2. handhaven regels en normen. De collectieve orde is in het geding, het gaat om sociale orde, om het handhaven van de geldende regels. Zicht krijgen op de politiefunctie veronderstelt dat duidelijk is welke normen en regels in het systeem gelden;

2

Zie onder andere Cachet, 1990; Fijnaut, 1979, 1983; Heijder, 1989; Hoogenboom, 1994. Ook: Bayley, 1994; Bittner, 1990; Punch, 1983; Reiner, 1997; Sheehan en Cordner, 1995. 3 De een verbindt 'politie' (policing) met 'politie-functie' (police), een ander met 'politie-organisatie' (Reiner, 1997). Ik kies hier voor niet-kiezen en interpreteer 'politie' als politie-functie en -organisatie tezamen.

1

L.W.J.C. Huberts

3. beschermen ieders veiligheid. Veiligheid wijst op vrijwaring tegen schade of verlies. Daaronder kan veel vallen. Voor de reguliere politie is er het sussen van de burenruzie, het thuisbrengen van het verdwaalde kind, de kat uit de boom halen. Hulpverlening ter bescherming van de veiligheid van mens en dier, ook los van regelovertreding. Veiligheid bieden houdt dus meer in dan regelhandhaving; 4. zo nodig door dwang. Op de achtergrond spelen de beschikbare beïnvloedings- inclusief dwangmiddelen, een rol. Bescherming en handhaving is niet tandeloos. Komt een buurman bij u langs om eens te praten over geluidsoverlast of komt een bekende eens babbelen over uw belastingmoraal, dan is dat toch anders dan het wellicht even vriendelijke gesprek met de politiefunctionaris of de ambtenaar van de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst. Belangrijk is de sanctiemogelijkheid en de invloed die daar van uitgaat. In de omschrijving van de politiefunctie in termen van normhandhaving enerzijds en bescherming van veiligheid anderzijds, komt terug dat de functie twee componenten kent. Er is een component die het systeem voorop stelt, het handhaven van de gezamenlijke orde, regels, normen. Voor de reguliere politie gaat het dan om de bescherming van de rechtsorde en de openbare orde. Het individu moet zich schikken naar de wensen van de collectiviteit. Maar er is ook een meer op het individu gerichte component. Veiligheid verwijst naar de taak de leden van de gemeenschap te vrijwaren van schade of verlies. Veelal gaat het dan om hulpverlening. Het individu wordt bijgestaan wanneer zijn omgeving het laat afweten. Uiteindelijk is er altijd nog de politie, hetgeen mooi werd samengevat door Bittner; de politie is er om op te treden tegen "something-that-ought-not-to-be-happening-and-about-which4 someone-had-better-do-something-now". Komt niemand er meer uit en moet er per se iets gebeuren, dan is er altijd nog de politie. Het politiecomplex in de nationale samenleving omvat de individuen en organisaties die de politiefunctie uitoefenen (handhaven van normen en regels en het beschermen van veiligheid, zo nodig door dwang). Daarvan maken deel uit, in grote lijnen Heijders (1989) terminologie lenend: 1. reguliere of gewone of algemene politie; 2. particuliere of private politie, zoals bedrijfspolitie, beveiligingsbedrijven, particuliere recherchebureaus; 4

Bittner, 1974: 32. Zie voor een korte bespreking van de onderliggende zoektocht naar de kern van politie-activiteit: Reiner, 1997: 1007.

Blinde vlekken in de politiepraktijk en de politiewetenschap

1

3. bijzondere politie, de bijzondere opsporingsdiensten zoals de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst FIOD; 4. inlichtingen- en veiligheidsdiensten (waaronder de Binnenlandse Veiligheidsdienst). Veiligheid Veiligheid is een breed begrip. Voor de bescherming van de veiligheid (vrijwaring tegen schade of verlies) van individuen, groepen, organisaties, bedrijven en landen zijn ook veel meer actoren verantwoordelijk dan de politie. Daaronder zijn bijvoorbeeld de krijgsmacht en organisaties op het terrein van de brandweer en de rampenbestrijding. Dergelijke organisaties maken onderdeel uit van het brede `veiligheidscomplex' maar volgens de definitie van politie niet van het politiecomplex. De naamgeving van de leerstoel Politiestudies en Veiligheidsvraagstukken verwijst naar de brede veiligheidssector als studieobject. Dat betekent evenwel niet dat ik me met dat gehele object ook daadwerkelijk zou willen bezighouden. Thema's als macht, integriteit en communicatie betrek ik vooralsnog - op het politiecomplex met daarbinnen de reguliere, de bijzondere en de private politie en de inlichtingendiensten. Bijna automatisch leidt dat ook tot aandacht voor de verhoudingen binnen het politiecomplex, waaronder het fenomeen van de privatisering van de veiligheidszorg.

2

POLITIE- EN VEILIGHEIDSSTUDIES

Tot zover enkele elementen uit mijn begrippenapparaat, waarmee ik ook al een tip oplicht van de sluier die vooralsnog over mijn visie op het vakgebied ligt. Ik zal u daar de komende jaren overigens wel mee blijven vermoeien of vermaken, want duidelijkheid over de concepten en de methodologie is mijn inziens cruciaal voor de ontwikkeling van het vakgebied van de politieen veiligheidswetenschappen. Centrale onderdelen van dat vraagstuk komen terug in mijn definitie van politieen veiligheidsstudies: de multidisciplinaire wetenschappelijke studie van politie en veiligheid en de daarop gebaseerde advisering. Kenmerk is allereerst dat het gaat om een objectwetenschap. Politie en veiligheid, het object, bakent af waar het om gaat. Ik heb in het voorgaande een poging daartoe gedaan. Ten tweede is er de tweedeling wetenschappelijke studie en daarop gebaseer-

1

L.W.J.C. Huberts

de advisering. Zowel de wetenschap als de advisering reken ik tot politiestudies. Dat laatste levert in wetenschappelijke kring nog wel eens discussie op, maar ik vind dat we niet al te benauwd hoeven te doen over de aanwezigheid van descriptieve en prescriptieve elementen. Tot het vakgebied behoren fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, toepassingsgericht onderzoek en advisering gebaseerd op beschikbare kennis (hetgeen dus wel enige verbinding vooronderstelt tussen de beschikbare kennis en het uitgebrachte advies). Ten derde is er het kenmerk van de multidisciplinariteit. Bijna vanzelfsprekend past op dit terrein de inzet van bijvoorbeeld economen, sociologen, rechtswetenschappers, historici, bestuurskundigen, communicatiewetenschappers, psychologen, filosofen, criminologen, politicologen en antropologen. Tegelijk kan daaraan toegevoegd worden dat daarmee de kous niet af is. Net zoals in andere wetenschapsgebieden die de multidisciplinaire bestudering van een object ambiëren, bijvoorbeeld de bestuurskunde, is er de vraag naar de verenigbaarheid van de kennisinhouden die door disciplines worden aangeleverd. Moet politiestudies de som der disciplinaire delen zijn of kan zij meer zijn, is interdisciplinariteit haalbaar door de optelsom te overstijgen? Zelf deel ik de visie van Rutgers (1993); hij pleitte voor een gedifferentieerde bestuurskunde, ik pleit voor gedifferentieerde politiestudies waarin op afgeronde deelterreinen wordt getracht een eigen wetenschappelijk kennisareaal op te bouwen, maar ervan af te zien te streven naar interdisciplinariteit. Dat betekent dat pluriformiteit troef zal blijven, ook zal moeten blijven. Vanuit verschillende perspectieven zal kennis aangereikt worden en we zullen er slechts zo nu en dan in slagen daar iets geheel eigens van te maken. Pluriformiteit geldt er wat mij betreft zeker ook voor de methoden die in het onderzoek worden gehanteerd. Kwantitatief en kwalitatief, empirisch-analytisch en interpretatief, het handwerk van de survey-onderzoeker en dat van de jurist, pluriformiteit in data-verzameling en analyse. Persoonlijk zie ik het altijd weer als een uitdaging hetzelfde object met verschillende methoden te lijf te gaan. Bij een wetenschapsgebied hoort dat wordt gedebatteerd over en gewerkt aan de methodologische vraagstukken die ik even aanstipte. Dat mag op ons 5 terrein wel wat meer en wat vaker , zo zou ik daaraan toe willen voegen. Niet dat we er dan uitkomen, maar toch. Met deze blinde vlek wil ik graag in de 5

Hoewel ik in ieder geval de discussiebijdrage van Van Lochem, Fijnaut en Van Renen (1983) niet onvermeld wil laten (met daarin ook de individuele bijdragen van deze redacteuren) en -voor de criminologie- de bijdragen in Aalberts, Boutellier en Van de Bunt, 1994.


1

weer.

3

POLITIE EN MAATSCHAPPELIJKE MACHT

Met het woord policie ofwel policey ofwel politie werd vroeger verwezen naar de "algemene taak tot bescherming en instandhouding van de gemeen6 schap". Al het bestuur viel er onder, politicologie en bestuurskunde waren toen synoniem aan policie-wetenschap. U zult begrijpen dat me dat als bestuurskundige en politicoloog deugd doet. Later werd het begrip politie verbijzonderd en kreeg het een steeds beperkter en repressiever betekenis, in de zin van "zorg voor de openbare orde, rust en veiligheid, met andere woorden de bescherming tegen storingen, of de 7 afwending van gevaren". Ook in de omschrijving die ik gaf is die beperking terug te vinden. De politiefunctie als het in een sociaal systeem handhaven van de gezamenlijke normen en regels en het beschermen van ieders veiligheid, zo nodig door dwang. Dat situeert de politie in maatschappelijke machtsvraagstukken bijna per definitie aan de behoudende kant. Handhaven van normen en regels, van geldende wetten dus ook, is handhaving van de bestaande orde (wanneer er geen al te grote discrepantie is tussen die orde en de norm) en dat maakt de relatie tussen politie en maatschappelijke macht tot een vanzelfsprekend onderzoeksthema. Met het oog daarop wil ik het machtsonderzoek uit de sociale wetenschappen verbinden met politie-onderzoek. Het gaat dan mede om de analyse van het functioneren van dwang en politie temidden van vormen van maatschappelijke invloedsuitoefening. De modaliteiten van beïnvloeding die in sociaal-wetenschappelijke theorieën wel worden onderscheiden zijn gezag, overreding, verleiding en dwang (en geweld), hetgeen samenhangt met de middelen die de ander ertoe brengen af te zien van voorgenomen gedrag. Wordt ingestemd vanwege de positie of reputatie van de ander, dan wordt gezag uitgeoefend. Geeft de verstrekte informatie de doorslag, gaat het om de argumenten, dan is sprake van overreding. Bij verleiding wordt ingestemd vanwege de beloning die in het vooruitzicht wordt gesteld, bij dwang zijn de sancties de drijvende kracht en 8 geweld verwijst naar het toebrengen van schade aan persoon of goed. 6 7 8

Zie bijvoorbeeld Rutgers, 1994 en Elzinga, Van Rest en De Valk, 1995: 9. Fijnaut, 1983: 26. Huberts en Kleinnijenhuis, 1994.

1

L.W.J.C. Huberts

Tabel 1

Modaliteiten van beïnvloeding

Instemming met invloedsuitoefening -vanwege positie/reputatie -vanwege argumenten en informatie -vanwege (toegezegd) voordeel -vanwege (aangekondigde) sancties -vanwege (dreiging) toebrengen schade persoon of goed

gezag overreding verleiding dwang geweld

Ook de overheid oefent macht uit, beïnvloedt burgers. Daarbij gaat het om een precair spel met gezag, overreding, verleiding, dwang en geweld. Een 9 spel dat ook uit de hand kan lopen. Het ging mis met de Provo-acties in de jaren zestig en met de verharding tussen overheid en actievoerders in de jaren zeventig en tachtig. Persoonlijk kan ik me nog levendig discussies in PvdA-kring herinneren tussen deelnemers aan de blokkade van de kernenergiecentrale in Dodewaard en de partijgenoot-minister die verantwoordelijk was voor het optreden tegen de blokkade, met veel Mobiele Eenheid en traangas.

4

MACHT OVER DE POLITIE: GEZAG EN BEHEER

Op de vraag naar de rol van de politie in het maatschappelijk machtsspel volgt bijna als vanzelf de vraag naar de macht over de politiekorpsen. Wie bepaalt wat er gebeurt, wie bepaalt het beleid en wat gebeurt er wanneer daar tegenstrijdige meningen over bestaan? In de wetgeving en in de discussie over die machtsvragen staan enkele 9

Zie Fijnauts monumentale Opdat de macht een toevlucht zij (1979) voor de relatie tussen maatschappelijk protest en geweld en het politie-apparaat (in WestEuropese landen), Van Reenens studie naar overheidsgeweld voor de ontwikkeling van het geweldsmonopolie van de overheid in Nederland, onder andere de veranderingen in en door de 'jaren zestig' (1979) en Hoogerwerfs (1996) overzicht van de ontwikkeling van crimineel en politiek geweld. Hét onderzoek naar vuurwapengebruik door de politie is: Timmer, Naeyé en Van der Steeg, 1996.


1

bijzondere begrippen centraal: gezag, bestuur, beheer. Dat vocabulaire vergt enige uitleg. Gezag Wat is gezag? Hiervoor werd gezag omschreven als invloed gebaseerd op positie of reputatie. Het gaat dan om het gezag dat iemand ontleent aan zijn positie of vroegere functioneren. Vandaar dat gezag ook nogal eens wordt omschreven als aanvaarde of legitieme macht. In politieland betekent gezag iets anders. Gezag is de "de beslissingsbevoegdheid over de inzet en het optreden van de politie, wat en hoe zij wel en 10 niet moet doen". Het bevoegd gezag kan de bevelen of aanwijzingen geven 11 die het nodig acht. Wie heeft het gezag? De politie dient twee heren: de burgemeester en de officier van justitie, er is sprake van gezagsdualisme. De burgemeester van de gemeente heeft het gezag over de handhaving van de openbare orde en de uitvoering van de hulpverleningstaak in zijn of haar gemeente, waarover aan de gemeenteraad verantwoording wordt afgelegd. De officier van justitie heeft het gezag indien de politie optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, dan wel taken verricht ten dienste van justitie. Dit gezag wordt uitgeoefend vanuit een landelijke dienst, het Openbaar Ministerie, waarvoor de minister van Justitie verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer. Overleg tussen de twee gezagsdragers, de burgemeester en de officier van justitie en de korpschef vindt plaats in het driehoeksoverleg. Van dat driehoeksoverleg werd en wordt veel verwacht. Ten eerste zou het gaan om beleidsoverleg, om de uitwisseling van informatie en het op elkaar afstemmen van het beleid. Ten tweede dient het voor de afstemming van bestuurlijk en justitieel beleid en ten derde zou via het overleg een aanpak voor het gehele orde- en veiligheidsbeleid opgesteld moeten worden, zo vatte Albert de 12 vereisten samen. Maar de verwachtingen komen niet uit. Er vindt binnen de gezagsdriehoek minder coördinatie en sturing plaats dan vaak wordt verondersteld, er wordt eerder geconfirmeerd wat in overleg op lager niveau is afgesproken. Bovendien is er een hoofdrol voor de - formeel - onderge10

Een veel aangehaalde definitie van gezag van Suyver, 1994: 4. Michiels, Naeyé, Blomberg en Boek, 1997: 95. 12 Zie Alberts studie naar het driehoeksoverleg (1994: 39). Nadeel van zijn onderzoek is dat het gaat om het functioneren van de driehoek voorafgaand aan de reorganisatie. 11

1

L.W.J.C. Huberts

schikte korpschef. Het gezag beslist wat er moet gebeuren en hoe dat moet gebeuren maar het moet dan wel kunnen beschikken over de nodige mensen en middelen voor hulpverlening, openbare orde of rechtsorde-handhaving. Voor de besluiten over die mensen en middelen zijn evenwel andere instanties verantwoordelijk, onder de noemers beheer en bestuur. Beheer en bestuur zijn op regionaal ofwel korpsniveau geregeld.


1

Beheer en bestuur Tot het beheer behoort "de zorg voor de organisatie in de breedste zin zoals het gelden middelenbeleid, de personeelszorg, de werving", "alle handelingen en beslissingen die moeten zorgen voor een goed functioneren van het 13 korps". Het beheer staat in dienst van het gezag, het levert met andere woorden de voorwaarden nodig voor de uitvoering van het door het bevoegd gezag uitgestippelde beleid. Het beheer van het regionale korps berust bij één korpsbeheerder, de burgemeester van de centrumgemeente, die dat doet in overeenstemming met de hoofdofficier van justitie in de regio. De korpsbeheerder wordt bijgestaan door de korpschef. Het overleg tussen de korpschef, de hoofdofficier en de korpsbeheerder wordt vaak met de term `beheersdriehoek' aangeduid. Naast gezag en beheer, is er ook bestuur. De regio wordt bestuurd door het regionale college van burgemeesters uit de regio en de hoofdofficier van justitie. Bestuur impliceert dat verantwoording kan worden gevraagd voor het gevoerde beheer en dat de hoofdlijnen van het beheer worden vastgesteld. Het komt er op neer dat het regionale college controle uitoefent op het door de korpsbeheerder gevoerde beheer en jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening en het beleidsplan vaststelt. Het bestuur is er dus niet voor het gezag over de politie. Men mag voorwaarden scheppen, maar niet bepalen wat er in concreto moet gebeuren. Anderzijds: "het bestuur is, als vormgeving van en controle op het beheer, natuurlijk indirect wel van groot belang voor de mogelijkheid effectief gezag uit te 14 oefenen: zonder beheer geen gezag!". Democratische controle Met de term `democratisch gat' wordt verwezen naar de gebrekkige inbedding van de politie-organisatie in ons politiek-bestuurlijke stelsel en de nadelen die dat heeft voor de democratische controle. Dat probleem doet zich op regio-niveau voor. Over het beheer van het korps wordt in het regionale college overlegd, maar dat samenstel van gezags13

Respectievelijk de omschrijvingen van Suyver (1994: 4) en Michiels et al. (1997: 131). 14 Michiels et al., 1997: 131. De uitspraak `zonder beheer geen gezag' ( e.o.) is in veel beschouwingen terug te vinden; desalniettemin vooronderstelt de nieuwe structuur dat beide aspecten op verschillende niveaus (regionaal, gemeentelijk, landelijk) bij verschillende actoren zijn onder te brengen.

1

L.W.J.C. Huberts

dragers (burgemeesters plus hoofdofficier) mist democratische legitimatie en is daarom geen geschikt forum om verantwoording tegenover af te leggen. Dat betekent dat er op het regioniveau van het korps sprake is van gebrekkige democratische inbedding, een democratisch gat. Hetgeen we overigens niet te zeer aan de reorganisatie moeten toeschrijven, omdat er in Nederland nooit sprake is geweest van adequate democratische controle van het gezag en beheer over de politie. Ook toen ze nog wat meer in de melk te brokken hadden, maakten gemeenteraden geen gebruik van de mogelijkheden hun 15 stempel op het beleid te drukken. Vaak weinig deskundig, slechts beperkt geïnteresseerd, concentreerden de raden zich op enige controle achteraf.

5

MACHT OVER DE POLITIE: VOORSTELLEN

De thema's gezag, beheer en controle maken onderdeel uit van de discussie over het politiebestel en daarbij gaat het in de politiepraktijk noch de 16 politiewetenschap om een blinde vlek. In tegendeel. Het nieuwe politiebestel is uitgebreid geëvalueerd en het kabinet presenteerde in februari 1998 17 zijn standpunt over de herziening van de politiewet. Onmiskenbaar hebben bij de bepaling van dat standpunt ook de affaires rondom de Rotterdamse 18 19 korpschef Brinkman en de Groningse driehoek een rol gespeeld. De op 18 februari 1998 aan de Tweede Kamer aangeboden voorstellen houden in dat 15

Zie voor een onderzoek naar het functioneren van het politiebestel voor en na de reorganisatie: Cachet, Muller, Van der Torre, Verberk, Van Sluis en Wolberink, 1994. De feitelijke invloed van de gemeenteraad was gering en bleef gering: Rosenthal, Bruinsma, Muller, Van der Torre en De Vries, 1998: 233 (conclusie 57). 16 Zie onder andere Van Helten, 1990; Cachet et al., 1994; Doelder, Foqué en Gerding, 1994; Boek, 1995; Redenen van wetenschap, 1995; Michiels et al., 1997; Cachet, 1997b. 17 Gunther Moor, Bakker en Brummelkamp, 1998; Rosenthal, Bruinsma, Muller, Van der Torre en De Vries, 1998. 18 Zie Cachet, 1997a; in § 8 volgt een korte schets van enkele van de gebeurtenissen. 19 Het falend optreden van de Groningse politie in de nacht van 30 op 31 december 1997 in de Oosterparkbuurt en het uitlekken van een rapport over het slechte functioneren van de regionale driehoek, leidde achtereenvolgens tot het vertrek van de korpschef, de burgemeester en de hoofdofficier van justitie.


1

- er voorlopig geen fundamentele wijziging komt van het politiebestel, omdat een omvangrijke reorganisatie tot gevolg zou hebben dat de aandacht van de politie zich opnieuw te veel op interne zaken zou richten. Wel moet de democratische controle en verantwoording op lokaal en rijksniveau worden versterkt en verhelderd door - de functie van korpsbeheerder op te heffen. De burgemeester van de centrumgemeente blijft wel voorzitter van het regionaal college; - de instelling van een dagelijks bestuur van het regionaal college met daarin de voorzitter en de hoofdofficier van justitie; de korpschef is geen lid maar woont de vergaderingen wel bij. In dit dagelijks bestuur vindt het overleg plaats dat nu in de regionale beheersdriehoek plaatsvindt; - meer nadruk te leggen op het regionaal college en zijn dagelijks bestuur als bestuurder van het korps; - de korpschef te belasten met het dagelijks beheer en management, als `directeur' (onder de verantwoordelijkheid en het gezag van het bestuur van de regio); - de democratische verantwoording op lokaal niveau te verbeteren door grotere betrokkenheid van de gemeenteraad bij de totstandkoming van het regionale beleid (hetgeen aansluit bij de ontwikkeling in de richting van een lokaal integraal veiligheidsbeleid) en door meer gebruik te maken van de mogelijkheid de inbreng van de eigen burgemeesters in het regionale college te controleren. Er komt geen regionale raad met gemeenteraadsleden omdat dan een dubbele, meer complexe structuur zou ontstaan. Wel zal een duidelijker scheiding tussen beheer en gezag helpen heldere lijnen van verantwoording te scheppen; - de ministers krijgen de bevoegdheid om het regionaal beleidsplan te toetsen op de mate waarin rekening wordt gehouden met landelijke prioriteiten; - aan de `vormgeving van de bovenregionale samenhang' zal aandacht worden besteed (bovenregionale politiediensten; samenhang garanderen in informatietechnologie, onderwijs, kwaliteitsstelsel, overleg met het buitenland e.d.). De eerste reacties op de plannen waren in grote meerderheid negatief, ook al omdat uit de presentatie vooral het beeld opdoemde dat het kabinet wilde dat de minister en de korpschef machtiger zouden worden, ten koste van de lokale en regionale controle over de politie. Een ander geluid kwam van een aantal van de onderzoekers die de evaluatie voor hun rekening namen. Willen we een democratisch verantwoorde, effectieve en efficiënte politiezorg, dan is een fundamentele herziening van het politiebestel noodzakelijk en is een ontwikkeling in de richting van een gedeconcentreerde nationale politie

1

L.W.J.C. Huberts 20

wenselijk.

6

MACHT OVER DE POLITIE: VERWONDERING

Er wordt weer volop gediscussieerd over het huidige en het wenselijke politiebestel en over die besteldiscussie wil ik graag enkele opmerkingen maken. Vuilnisvat Ten eerste is er de verwondering over het verloop van de besluitvorming. Telkens weer biedt dit beleidsterrein treffende voorbeelden van wat in de 21 besluitvormingstheorie het vuilnisvatmodel heet. Dat model benadrukt dat beslissen vaak niet is èen oplossing voor een probleem zoeken' maar èen probleem bij een oplossing zoeken'. Actoren hebben belangen en stelselvoorkeuren en laten bij elk politie-probleem dat zich voordoet weten dat het probleem veroorzaakt wordt door het huidige stelsel, waarna als panacee voor alle kwalen de eigen stelselvoorkeur te voorschijn wordt gehaald. Dat leidt tot veel herhaling van zetten en bureaupolitieke strijd. Zorg Ten tweede is er verbazing over de vanzelfsprekendheid waarmee fel wordt gediscussieerd over modellen en structuren, terwijl dat slechts in zeer beperkte mate wordt gemotiveerd vanuit een visie op de inhoud van de politiezorg. Een voorbeeld kan dat verduidelijken. In het rapport Toekomst gezocht formuleerde de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie als missie voor de politie: "Zorg voor de beschikbaarheid, bekendheid en bereikbaarheid. Nabijheid van de politie draagt bij tot zekerheid waaraan maatschappelijk zo'n grote behoefte bestaat. Ondersteun -mede door een integere werkwijze- het gevoel dat mensen leven in een maatschappij die naar rechtvaardigheid streeft en dat zij zich terecht aan regels houden. Ondersteun, in samenspraak met burgers, hun eigen vermogen om hun omgeving beheersbaar te houden. Reageer alert op strafbare feiten zonder te claimen dat de politie in staat is 22 criminaliteit substantieel te beïnvloeden". 20 21 22

Rosenthal, Muller en Bruinsma, 1998. Zie met name Kingdon, 1995. Stichting Maatschappij en Politie, 1995: 41.


1

Dat type visie op de politie leidt tot de accentuering van het lokale niveau met de veiligheidsarrangementen die daarop zijn toegesneden. Daarbij past het ene bestelalternatief beter dan het andere, simpel gezegd: hoe decentraler het bestel, hoe beter de zorg. Nu gaat het me hier niet om een pleidooi voor deze specifieke politieopvatting. Wel is het cruciaal dat steeds weer de verbinding gelegd wordt tussen de visie op het bestel en de visie op de zorg. Beleid Ten derde is er verbazing over de wijze waarop de begrippen gezag, beheer, beleid en bestuur worden geïnterpreteerd en verbonden. Het taalgebruik in politieland past niet bij het vocabulaire van de bestuurskundige. Het scheiden 23 van `gezag' en `beheer' is onwezenlijk , het ligt voor de hand ervoor te kiezen om `doel' en `middel' met elkaar te verbinden, bijvoorbeeld in het begrip `beleid'. De discussie zou dan gaan over de vraag bij wie de zeggenschap over het beleid, inhoudelijk en organisatorisch, moet worden gelegd en hoe de àmbtelijke' voorbereiding en uitvoering van het beleid kunnen worden ondergebracht bij het korps. Macht over beleid moet duidelijk worden toebedeeld, ook omdat daar op dit moment het grootste probleem zit: macht en verantwoordelijkheid moeten zijn te lokaliseren, moeten een duidelijke plaats hebben. Die macht zou democratische controle behoeven. Meestal wordt juist het tegenovergestelde voorgesteld, namelijk het terug24 dringen van de vermenging van gezag en beheer. Doel is dan dat het democratisch gecontroleerde gezag weer het voortouw krijgt. Gezag bepaalt de inhoud, beheer is slechts voorwaarden scheppend, is het idee. De werkelijkheid is evenwel anders. Zeker is, zo leert veel onderzoek, dat het politieoptreden vooral wordt bepaald door de politie-ambtenaar zelf (in wisselwerking met initiatieven van burgers). Daaraan zou ik willen toevoegen - een mooie hypothese voor nader onderzoek - dat het politie-optreden verder wordt beïnvloed door de 23

Zie over de onwerkbaarheid in de praktijk ook de conclusies uit Rosenthal et al., 1998: 228, 230. 24 Het steeds maar weer zoeken naar termen die het mogelijk maken te blijven werken met het onderscheid gezag-beheer mondde in de brief van het kabinet van 18 februari 1998 over de evaluatie Politiewet 1993 uit in een nieuw begrip. Plots is sprake van ècht beheer': de zorg voor de organisatie en het management.

1

L.W.J.C. Huberts

beslissingen van `het beheer' en pas - op afstand - door die van `het bevoegd gezag'. Wie bijvoorbeeld de verloedering in zijn stad wil bestrijden, moet overleggen over de in te zetten politiecapaciteit, de organisatorische vormgeving, de instrumenten die bruikbaar zijn (inclusief de strafrechtelijke), moet vaststellen in welke wijken wordt opgetreden, en moet vooral nadenken over de benvloeding van de agent op straat. Dergelijke beslissingen bepalen of burgers op straat iets merken van concreet optreden tegen verloedering; `het gezag' staat daar verder van af dan `het beheer'. Daarmee wil ik niet zeggen dat de burgemeester en de officier geen belangrijke beslissingen nemen over het inzetten van agent en rechercheur. Waar het me hier om gaat is het besef dat het bij `gezags'beslissingen per definitie gaat om een beperkt deel van de sturing van de politiezorg. Schaal Ten vierde zijn er vraagtekens over de verdeling van de macht over het binnengemeentelijke, lokale, regionale en nationale niveau. Het lijkt vast te staan dat de politie regionaal georganiseerd blijft, hetgeen samenhangt met 25 het feit dat de politiesector zelf mordicus tegen grote verandering is ; te lang verstoorde het reorganiseren het feitelijke politiewerk. Desalniettemin blijft er sprake van veel ambivalentie ten opzichte van het regionale niveau, de regio heeft geen echte vrienden, hetgeen ertoe leidt dat er weinig neiging bestaat om na het `beheer' ook een deel van het `gezag' over openbare orde en hulpverlening te regionaliseren én te democratiseren. Wordt wel die stap gezet, dan komt de vraag in beeld hoe de macht en de taken het best kunnen worden verdeeld tussen de in het geding zijnde niveaus. Door daarover duidelijkheid te bieden, worden macht en verantwoordelijkheid duidelijker dan nu gelokaliseerd. Het is dan denkbaar dat de taakverdeling tussen rijk, regio en gemeente zal inhouden dat de macht over òrganisatie en materieel' vooral wordt gelegd bij het landelijk en regionaal niveau, terwijl het `politieen veiligheidsbeleid' vooral regionaal en lokaal wordt ingevuld. Mocht dat het geval zijn, dan 26 krijgt de regio een scharnierfunctie , hetgeen vereist dat de huidige bestuurs25

Een begrijpelijk standpunt, maar dat hoeft niet uit te sluiten dat veranderingen worden doorgevoerd die het dagelijkse politiewerk niet of weinig storen. 26 Daarbij komt dat het regionale niveau een redelijke schaal lijkt voor efficiënt opereren. De ideale schaal lijkt niet te bestaan, zo concludeert Polman in een beschou-


1

structuur wordt heroverwogen. Wat nu ontbreekt is - wat ik voor het gemak maar even noem - een regionaal korpsbestuur (het `bestuurlijke gat'). Wat wordt gemist is een regionaal politieen veiligheidsbeleid en het korpsbestuur of de korpsbestuurder die 27 daarvoor de verantwoordelijkheid draagt. Democratie Meer macht op het regioniveau vraagt om meer controle en verantwoording op dat niveau, kortom om democratiseren. Geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid en geen verantwoordelijkheid zonder verantwoording. Verantwoording zou moeten worden afgelegd aan een regionaal orgaan dat democratischer wordt samengesteld dan nu het geval is met het regionaal college. Wordt gekozen voor het tot stand brengen van een `regionale politieraad' met daarin zowel burgemeesters als door de gemeenteraden gekozen 28 leden , dan ontstaat de mogelijkheid het democratisch gat wat te dichten.

wing over deze problematiek (1998). Het regionale niveau kan "een werkbare schaal" zijn, zo stelt hij, om de huidige schaalindeling vervolgens te betitelen als "niet meer maar ook niet minder dan een tussenstap" (1998: 17). 27 In dit verband zijn tenminste twee constructies denkbaar. Het kabinet kiest voor een regionaal college inclusief de hoofdofficier en een dagelijks bestuur inclusief de hoofdofficier. Een andere mogelijkheid is dat op regionaal niveau de regionale driehoek wordt gehandhaafd, met daarin de door de regionale raad gekozen korpsbestuurder, de hoofdofficier en de korpschef. 28 Niet zoals het kabinet in zijn voorstel suggereert een dubbelstructuur met college met burgemeesters en een raad met (raads)leden, maar één orgaan met beide categorieën bestuurders.

1

L.W.J.C. Huberts

Uniformeren Waar mogelijk past regionale en lokale zeggenschap over veiligheid en politie. Maar dat betekent niet dat er voor de landelijke overheid niets resteert. Wat in ieder geval nodig is, is inzicht in de aspecten van de bedrijfsvoering die centraal geregeld moeten worden. Om daarover uitsluitsel te krijgen, zou gebruik gemaakt kunnen worden van kennis uit onderzoek 29 naar de effecten van decentralisatie op andere beleidsterreinen. In hoeverre en hoe de Nederlandse politie dient te wordt `geüniformeerd', is dan de vraag. Nu is geregeld dat het landelijke korps zorgt voor de centrale informatievoorziening en voor de bewapening, kleding en uitrusting. Dat zou voor meer aspecten van de bedrijfsvoering kunnen gelden, om te voorkomen dat we toegaan naar 26 korpsen met eigen informatiesystemen, opleidingen e.d. Ook om achterstanden in te halen. "De gemiddelde politieman heeft minder informatietechnologie op zak dan de gemiddelde koe in haar oor", zo 30 zei burgemeester d'Hondt treffend . Dat type centralisatie van aspecten van de bedrijfsvoering ligt voor de hand, niet het ook wel voorgestelde centraliseren van de zeggenschap over het 31 veiligheidsbeleid. Privatiseren en reguleren Vervolgens een blinde vlek in de besteldiscussie, waartoe ik terugga naar de oratie van mijn voorganger A. Heijder over de afstemming van de particuliere, de bijzondere en de reguliere politie. De private sector van beveiliging, recherche en forensische dienstverlening groeit als kool en Heijder concludeerde dat overzichtelijkheid, samenhang en controleerbaarheid alleen te realiseren zijn: "wanneer wij de plaatselijke politiechef zien als de uiteindelijk verantwoordelijke manager van de politiefunctie, verantwoordelijk voor de wijze waarop de politiële activiteiten in zijn of haar bewakingsgebied

29

Onderzoek van Fleurke, Hulst en De Vries, 1997. Vrij Nederland 28 januari 1995. 31 De minister wil regionale beleidsplannen toetsen op overeenstemming met landelijke voorkeuren, hetgeen op gespannen voet staat met decentrale beleidsbepaling. Dat laat natuurlijk onverlet dat de minister de mogelijkheid heeft te bevorderen dat de eigen voorkeuren worden gerealiseerd, bijvoorbeeld door extra middelen beschikbaar te stellen en met de korpsen convenanten af te sluiten over de inzet daarvan (de voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bepleitte de mogelijkheid van convenanten in het Algemeen Politieblad van 14 februari 1998). 30


1

32

plaatsvinden". De politiechef zou zich manager moeten weten van de hele politiefunctie en een omvattend politieel beleidsplan opstellen. Ik ben het eens met Heijders uitgangspunt dat veiligheidsbeleid vereist dat er ook uitdrukkelijk gekeken wordt naar de private en bijzondere politie, zij het dat ik bij de regisseur aan het bestuur en niet aan de korpschef denk. Beleidsontwikkeling is geboden, de noodzaak daarvan is versterkt door de toename van het aantal categorieën toezichthouders (vrijwillige politie, stadswachten, politie-surveillanten et cetera) en het toenemende belang van de private sector van beveiliging, recherche en forensische dienstverlening. Alles wijst op de noodzaak van een regionaal politieen veiligheidsbeleid dat mede rekening houdt met deze ontwikkelingen. Tot de besteldiscussie dringt dat geluid nog maar moeizaam door. Hoogenboom schreef Het politiecomplex over het ontstaan van een samenhangend complex van private en publieke politiële organisaties en won daarmee de publicatieprijs van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, maar 33 sindsdien stokt de aandacht. Toch zit juist daar een groot democratie-probleem. Burgers, groepen, organisaties en bedrijven willen veiligheid, maar feitelijk wordt steeds meer van de veiligheidsvraag omgezet in producten van de private sector. Voor het privé-domein geldt dat al lang, voor het publieke domein is dat in toenemende mate het geval. De discotheekhouder wordt mede-verantwoordelijk voor eventueel geweld op straat, de bedrijfsrechercheur onderzoekt de oplichting door een malafide leverancier waarbij voorop staat dat in ieder geval geen aangifte gedaan zal worden, de organisator van het popconcert of de sportwedstrijd leunt op het evenmentenbureau met eigen beveiligingspersoneel. De vragen die deze ontwikkeling oproept, reken ik tot de meest wezenlijke voor de toekomst van de politie. Hoogenboom (1994) concludeerde dat er geen sprake is van de totstandkoming van één samenhangend veiligheidscomplex, maar stelde wel dat de private en publieke veiligheidszorg concurreren en dat de ontwikkeling gaat in de richting van verdringing van de publieke door de private toezichthouder en rechercheur. Dat roept indringende vragen op over de gewenste relatie tussen markt en overheid op dit 32

Heijder, 1989: 17. Zie Hoogenboom, 1994 en Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, 1997 met een verslag van een conferentie over Het politiecomplex. 33

1

L.W.J.C. Huberts

terrein, zowel binnen het private als het publieke domein. Hoever willen we gaan in het verbinden van publieke veiligheid met private zorg en hoe staat het dan met het afschrikwekkende perspectief van de `gated communities with controlled access', de veilige bewaakte ommuurde wijken waarin 34 inmiddels acht miljoen Amerikanen wonen? En wat staan we toe voor de private sfeer: mag wie dat wil en kan betalen eigen maatstaven hanteren voor het omgaan met strafbare feiten in het eigen domein? Wat is er kortom gebeurd met veiligheidszorg, tot voor kort onbetwistbaar de kerntaak van de overheid? Aanknopingspunten en criteria Al met al kom ik stapsgewijs tot een aantal aanknopingspunten en criteria, als handvat en inzet voor de besteldiscussie. Nodig is het integreren van gezag en beheer in beleid lokaliseren (regionaliseren) van de verantwoordelijkheid voor beleid democratiseren van de besluitvorming over beleid uniformeren van de politie-infrastructuur reguleren van de private en bijzondere politiezorg. Of er überhaupt iets zal veranderen in het politiebestel, is overigens de vraag. De laatste decennia leren dat een doorbraak slechts mogelijk is tijdens een 35 kabinetsformatie.

7

POLITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

Wanneer wordt gevraagd naar de zorg voor veiligheid in het maatschappelijk verkeer, duikt bijna als vanzelf als nieuw toverwoord de term ìntegraal 36 veiligheidsbeleid` op. Daarbij gaat het om een in verschillende opzichten brede visie op het veiligheidsbeleid. De breedte betreft: 1. het onderwerp. 34

Tijs van den Boomen, Wonen achter de muur, Intermediair 33 (1/2), 1997:

13-17. 35

Zie voor een overzicht van de besluitvorming: Ringeling, 1985; Rosenthal, 1987; Elzinga, Van Rest en De Valk, 1995 en voor de doorbraak in 1989: Cachet, 1997b en Peters, 1996. Laatstgenoemde casestudy naar de totstandkoming van de nieuwe politiewet maakt deel uit van een breder dissertatie-onderzoek naar de beïnvloeding van het beleid van de rijksoverheid. 36 Zie Castenmiller, 1994 en Essers, Burgers, Castenmiller en Van Griensven, 1996.


1

Het gaat bij het beschermen van veiligheid om veel meer dan de bestrijding van criminaliteit; ook het tegengaan van vandalisme, verloedering en milieuvervuiling, brandveiligheid, verkeersveiligheid, rampenbestrijding, het bevorderen van het veiligheidsgevoel en het aanpakken van racisme en discriminatie behoren er bijvoorbeeld toe; 2. de betrokkenen. Tot de veiligheidsketen worden vele betrokkenen gerekend, die mogen meepraten en ook een taak en verantwoordelijkheid worden toebedacht in de uitvoering: gemeente, politie, brandweer, woningcorporaties, buurtgroepen, justitie (al dan niet in de buurt), gezondheids- en welzijnsinstellingen, bedrijfsleven, scholen et cetera; 3. de instrumenten. Niet alleen repressie, maar ook preventie en nazorg, zo is de boodschap. De partners in de veiligheidsketen denken na over het voorkomen van bedreiging en overlast en ontwikkelen daar beleidsinitiatieven voor (van het verbeteren van de straatverlichting tot voorlichting op scholen); 4. de gebieden. Het accent ligt op het bevorderen van de veiligheid in wijk of buurt maar ten behoeve daarvan is er ook stadsbeleid en zelfs departementaal beleid. Kort wil ik enkele opmerkingen daarover maken. Ten eerste signaleer ik dat het in zekere zin om een vanzelfsprekende ontwikkeling gaat, op weg naar een effectief veiligheidsbeleid. In de bestuurskunde is het gebruikelijk onderscheid te maken tussen beleidsinstrumenten om het beoogde doel te bereiken, met name juridische instrumenten (regels en sancties), financiële instrumenten (subsidies, heffingen) en 37 communicatieve instrumenten (voorlichting, media). Welnu, de verbreding van het veiligheidsbeleid is in zekere zin te zien als het volwassen worden van dit beleidsterrein. In plaats van de vanzelfsprekende verbinding van veiligheid met repressie en het juridische instrumentarium, worden aanvullend en vervangend ook andere beïnvloedingsmechanismen ingezet om veiligheidsdoelen te bereiken. Tegelijk past als kanttekening dat er veel wordt gepraat over een lokaal en regionaal veiligheidsbeleid met een hedendaags instrumentarium en dat er lokaal ook wel stappen zijn gezet, maar dat de ontwikkeling nog in de kinderschoenen staat als die wordt afgezet tegen de veelomvattendheid van de bedoelingen.

37

Zie bijvoorbeeld Van den Heuvel, 1998.

1

L.W.J.C. Huberts

Ten tweede is er de vraag naar de kring der betrokkenen. Wat bijvoorbeeld opvalt is dat de particuliere beveiliging en recherche buiten het genoemde veiligheidsnetwerk lijken te blijven. Maar wie de veiligheidszorg lokaal of regionaal regisseert, moet de private en bijzondere politiezorg kennen en in zekere zin kunnen sturen, zeker de private bemoeienis met het publieke domein, bijvoorbeeld op straat en in de stadions. Ten derde is er de vraag naar de regisseur van het spel. Wie coördineert, regisseert en bewaakt de vele initiatieven en activiteiten? Het bestuur, de lokale overheid werpt zich als zodanig op en die rol past het bestuur in dit type beleidsprocessen. Vooralsnog is het evenwel onduidelijk of gemeentelijke politici en ambtenaren dat feitelijk ook weten waar te maken. Zij zijn per slot van rekening afhankelijk van de signalen die doorkomen over onveiligheid en verloedering en die informatie komt over het algemeen van de politie. Bovendien leunt de gemeente op de politie in de beleidsuitvoering omdat bij het terugdringen van overlast en criminaliteit vooral wordt gedacht aan `blauw op straat'. Meer integraal veiligheidsbeleid leidt, zo wordt wel verondersteld, tot een nieuwe rol voor de politie. De politie wordt meer en meer de voorpost van een samenstel van publieke en private betrokkenen bij de gebiedsgebonden veiligheidszorg. De politie zorgt voor onmisbare informatie voor het bestuur maar ook voor andere partners in het veiligheidsveld: justitie, scholen, woningbouwverenigingen, de maatschappelijk werker, het ziekenhuis, de winkeliersvereniging, de sociale dienst, verzekeringsmaatschappijen, enzovoort. Steeds gaat het er daarbij om het schatten van risico's, van mogelijke schade of verlies, ofwel om veiligheid. Onduidelijk is nog wat het precieze gevolg zal zijn, mocht deze ontwikkeling zich doorzetten. Denkbaar is dat het politiewerk verwordt tot het met behulp van nieuwe informatietechnologie verwoed verzamelen en doorgeven van gegevens opdat anderen beter in staat zijn burgers te beheersen. Community 38 policing wordt dan communications policing. Het gevolg kan echter ook zijn dat de politie vanuit een visie op veiligheid en politie een prominentere rol gaat spelen in maatschappelijke netwerken. Niet alleen als de sterke arm van het bestuur, maar ook als zijn oren en ogen, in de beleidsvoorbereiding en -uitvoering, als drijvende kracht achter het type beleidsproces dat tegenwoordig nogal eens met de term coproductie wordt 38

Zie de visie op de politie van Ericson en Haggerty, 1997. Waaraan nog kan worden toegevoegd dat informatietechnologie verbonden is met meer beheersing van het doen en laten van de agent (Stol, 1996).


1

aangeduid. Kortom, de politie als de spin in het web van het brede veiligheidsbeleid, hetgeen herinnert aan de oorspronkelijke brede idee van policie als ìnrichter van de samenleving'.

1

L.W.J.C. Huberts 8

39

INTEGRITEIT EN VEILIGHEID

Ter illustratie Op 4 december 1997 opent het Algemeen Dagblad met de kop `Politie vaak 40 in de fout. Rotterdamse korpsbeheerder: wangedrag verontrustend'. In het artikel wordt verwezen naar een vertrouwelijke brief aan de politieministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie, geschreven door burgemeester Peper van Rotterdam in zijn functie van korpsbeheerder van het politiekorps Rotterdam-Rijnmond. Peper meldt dat hij zich steeds meer zorgen maakt over politiële integriteit, ook binnen zijn korps. In 1995 is een Bureau Interne Zaken ingesteld en dat is al uitgebreid van zeven naar elf mensen, maar komt nog handen te kort; uitbreiding is onvermijdelijk. Maandelijks worden 19 nieuwe zaken aangemeld, maar men kan er niet meer dan negen per maand afhandelen. Rotterdam-Rijnmond telt in 1996 - 4807 medewerkers. De primeur levert een stortvloed aan reacties op. Veel kranten, radio- en televisie-stations besteden er aandacht aan, Tweede Kamerleden stellen vragen, het departement laat zich horen, politiekorpsen en -vakbonden morren over altijd maar weer de aandacht voor de keerzijde van hun werk. De minister van Binnenlandse Zaken zegt "uitermate verontrust te zijn" over het wangedrag en de normvervaging bij de Nederlandse politie, niet alleen in Rotterdam. Naar Nederlandse maatstaven zijn er volgens minister Dijkstal te 41 veel incidenten. Bovendien signaleert hij dat zich elders binnen het openbaar bestuur ook meer integriteitsproblemen voordoen dan hem lief is. In de beantwoording van de vragen vanuit de Tweede Kamer is de minister 42 wat voorzichtiger over politiële integriteit. Misschien is er sprake van schijn en zijn de korpsen aandachtiger en opener met integriteit in de weer, waardoor het lijkt alsof de omvang van het probleem is toegenomen.

39

De ideeën die hier worden verwoord ontleen ik mede aan twee projecten waaraan ik samen met anderen werk en daarom wil ik hun namen hier niet onvermeld laten: Hans van den Heuvel en Suzan Verberk (project Ethiek van het Overheidshandelen) en Dick Pijl en Albert Steen (gezamenlijke publicatie over politiële integriteit). 40 Wilco Boom en Eric Stolwijk, Algemeen Dagblad, 4 december 1997. 41 Uit Rotterdams Dagblad 5-12-1997. 42 Antwoorden d.d. 15 december 1997 op schriftelijke vragen van de leden Luchtenveld en Korthals van 9 december 1997.


1

Voorzitter Van Duijn van de Nederlandse Politiebond is verbaasd. Hij had Peper nog zo gevraagd hem vertrouwelijk op de hoogte te houden van de situatie rond integriteit, zo laat hij weten, maar "Ik heb tot op heden niets gehoord". Van der Zee, afdelingsvoorzitter van de Algemene Christelijke Politie Bond, spreekt met kracht tegen dat Rotterdam het Sodom en Gomorra van de Nederlandse politie zou zijn: "Ik zie niet in waarom Peper nu deze 43 brief heeft geschreven". De nieuwe korpschef van Rotterdam, Lutken, benadrukt dat Rotterdam-Rijnmond wel degelijk een ìnteger korps' is en dat "cijfers aantonen dat de regio er zeker niet slechter afkomt dan andere politieregio's". Bovendien valt het 44 met het aantal werkelijke gevallen van corruptie wel mee, vindt hij. Snel laat ook de eveneens pas aangetreden korpschef van Amsterdam, Kuiper, iets van zich horen. De kop in het Parool: `Corruptie in korps valt mee' (12-121997). In het artikel stelt de korpschef "In ons korps is geen corruptie", want "onder corruptie versta ik het georganiseerd en op grote schaal op criminele wijze verkrijgen van diensten en geld". Incidenten zijn er wel, "het korps ontslaat 10 tot 15 agenten per jaar wegens corruptie", maar "het gaat om afzonderlijke zaken: mensen die vanwege hebberigheid, kortzichtigheid of onder druk van hun familie over de schreef gaan". Waarna de korpschef de minister toevoegt: "Laat hem eens naar zijn eigen ministerie kijken, wie weet wat daar aan de hand is". Kortom: eigenlijk is er niks mis, met de Nederlandse politie. Andere geluiden waren er overigens ook. Zo zag de directeur van de Rijksrecherche zijn kans schoon om de vinger op enkele zere plekken te leggen. De Rijksrecherche is onafhankelijk van de korpsen en daarom bij uitstek de instantie voor informatieverzameling over en onderzoek naar gevallen van fraude en corruptie binnen de politie. Maar dan zou de rijksrecherche ook de middelen moeten krijgen om die taak waar te maken. Want de signalen over corruptie bij de politie verdienen serieuze aandacht; het gaat om een oplaaiende veenbrand die voortwoekert en af en toe bovengronds zichtbaar 45 wordt.

43

Geciteerd in Wilco Boom en Eric Stolwijk, Tweede Kamer geschokt, Algemeen Dagblad, 4 december 1997, p. 4. 44 Rotterdams Dagblad 5-12-1997. 45 Dick Pijl, Durf corruptie bij politie ook repressief aan te pakken. Volkskrant 11 december 1997, p. 11; Wetgeving tegen corrupte politie schiet nog tekort. NRC Handelsblad 19 december 1997. Zie ook: Pijl, 1991.

1

L.W.J.C. Huberts

Affaire De zorg die korpsbeheerder Peper in zijn uitgelekte brief aan de minister uitsprak, vloeide voort uit een notitie die eerder werd opgesteld door de toenmalige korpschef Brinkman. Een notitie die een rol speelde in de machtsstrijd die de affaire Brinkman is gaan heten. Op 28 april 1997 zei de ondernemingsraad van het korps het vertrouwen op in de per 1 oktober 1996 benoemde korpschef Brinkman, waarna zich voor 46 de ogen van bestuurlijk en politieel Nederland een heuse affaire ontrolde. 47 Een slepende strijd met eerst de vakbonden en de ondernemingsraad tegenover de korpschef en de korpsbeheerder en later de korpschef tegen de rest van de wereld. Doorslaggevend voor de uitkomst was dat het regionaal college, het bevoegd gezag, op 5 juni het vertrouwen in de korpschef opzegde. Dat leidde tot het ontslag van de korpschef. In het gevecht tussen de korpsbeheerder en de korpschef speelde ook het thema integriteit een rol. Soms klonk in de bemoeienissen oprechte zorg door, op andere momenten werd het onderwerp ingezet als wapen in de machts- en mediastrijd. Zo brengt korpschef Brinkman begin juni, tijdens het heetst van de strijd, naar buiten dat hij een kruistocht is begonnen tegen de 48 vervaging van normen en waarden in zijn korps. Er gaat vrijwel geen week voorbij of er wordt wel iemand ontslagen of geschorst vanwege diefstal, meineed, seksuele intimidatie, machtsmisbruik en dergelijke. Vorig jaar werden 39 onderzoeken tegen 55 betrokkenen uit het korps ingesteld. Brinkman maakt zich zorgen over de integriteit van zijn korps en het wijkend normbesef is zijns inziens een gevolg van onduidelijk leiderschap. In "`de democratie van de wandelgangen' wordt nu te veel met de mantel der liefde bedekt", zo vindt hij. De cultuur van het korps is te vrijblijvend, ook wanneer het gaat om de uitvoering van de normale taken. Kortom: volg mij en het komt goed met het korps, ook met de integriteit. 46

Zie voor een inzichtelijke schets van de gebeurtenissen tot medio juni: Cachet,

1997. 47

Uit een intern jaarverslag van de Nederlandse Politiebond valt op te maken dat de bond al drie maanden na het aantreden van Brinkman begon met een campagne om hem te wippen, "met soms bovenmatige inspanning", hetgeen "eerder bereikt werd dan verwacht" (Volkskrant 17-12-1997). NPB-voorzitter Van Duijn verklaarde dat het hierbij om een verschrijving zou gaan, maar het blijft onduidelijk of er sprake is geweest van een `campagne'. 48 Volkskrant 4 juni 1997, kop: 'Korpschef stelt paal en perk aan normvervaging. Brinkman bezorgd over integriteit Rotterdamse politie'.


1

Ook korpsbeheerder Peper maakt zich in dezelfde periode zorgen over de integriteit van het korps (zo laat hij minister Dijkstal weten in een vertrouwelijk schrijven van 29 mei). De brief is gebaseerd op een rapport dat al eerder gemaakt was maar hem in april `terloops' door de toenmalige korpschef 49 Brinkman is overhandigd. Peper hanteert dat gegeven later als argument wanneer het er op aankomt aan te tonen dat zijn korpschef `psychisch niet geschikt is' voor zijn functie: "een schokkende persoonlijke ervaring was dat de korpschef - zonder mij in te lichten - een onderzoek heeft laten verrichten (gedateerd 31 oktober 1996) waarvan hij me de resultaten pas half april terloops ter hand stelt. Zo van: kijk er eens naar, dat is wel interessant. Nog later zijn de ministers op mijn voorstel in kennis gesteld van de bevindingen die schokkend en verontrustend genoeg zijn/waren om uiteraard aanstonds (d.w.z. in november 50 1996) het bevoegd gezag te informeren". 51

Integriteit Integriteit is wezenlijk voor politieen veiligheidsorganisaties. Politiële integriteit verwijst namelijk naar de uitoefening van de politiefunctie overeenkomstig de daarvoor geldende normen en waarden, plichten en spelregels. Een belangrijk fundament daarvoor is de politiële ethiek, de voor de politie geldende algemene morele beginselen en waarden (zoals rechtmatigheid, onkreukbaarheid en collegialiteit).

49

In de brief van Peper aan Dijkstal over de Brinkman-affaire wordt dit onderzoek gedateerd 31 oktober 1996 (Rotterdams Dagblad 4-7-1997), in latere berichten is sprake van een rapport dat al in de zomer van 1996 was gemaakt (Rotterdams Dagblad 5-12-1997), dus nog voordat Brinkman aantrad. 50 Citaat uit brief aan Dijkstal van Peper over de Brinkman-affaire, Rotterdams Dagblad 4-7-1997. 51 Het begrippenkader ontleen ik vooral aan de literatuur over bestuurlijke corruptie en fraude; zie bijv. Hoetjes, 1982; Heidenheimer, Johnston en Levine, 1989; Huberts, 1992; Punch et al., 1993; Anechiarico en Jacobs, 1996; over machtsbederf en georganiseerde misdaad: Van Duyne, 1994. Zie meer specifiek over politiële ethiek en integriteit: Sherman, 1974; Punch, 1985; Kolthoff, 1995; Kleinig, 1996; Ahlf, 1997. Aanvullend noem ik uitdrukkelijk Van Reenens beschouwing over politieel optreden in relatie tot mensenrechten (1997).

1

L.W.J.C. Huberts

Tegenover integriteit staat politieel machtsbederf, gebruik van politiële macht in strijd met de daarvoor geldende normen. Vormen van machtsbederf zijn politiële corruptie, uitoefening van de politiefunctie vanwege de daarmee van derden te verwerven persoonlijke financiële of andere gunsten en politiële fraude: het zich persoonlijk toe-eigenen van financiële of andere voordelen ten koste van de politie-organisatie (zonder betrokkenheid van derden). Door de omschrijving van politiële integriteit te verbinden met de eerder gegeven definitie van de politiefunctie, wordt het bijna als vanzelf duidelijk waarom integriteit zo wezenlijk is voor politieen veiligheidsorganisaties. Wanneer politie verwijst naar het zo nodig met dwang handhaven van normen en regels en integriteit verwijst naar het opvolgen van de normen en regels voor de handhaving, dan is daarin terug te vinden dat alles ophoudt indien de politie zich op het hellende vlak van het machtsbederf begeeft. Is integriteit belangrijk voor alle typen organisaties, voor het openbaar bestuur en in het bijzonder voor de politie is het meer dan dat; integriteit doordringt het hele wezen van de politie-organisatie. Wie normen en regels handhaaft, zal zelf aan normen en regels moeten voldoen. De geloofwaardigheid van de regelhandhaver en veiligheidsbeschermer valt of staat met zijn integriteit. Enerzijds gaat het om de feitelijke integriteit, hetgeen een actieve opstelling vergt. "Mijn geweten is zuiver, want ik heb het nooit gebruikt", hoorde ik pas nog iemand zeggen, maar het zal duidelijk zijn dat hier iets anders wordt bedoeld. Anderzijds is er de integriteit in de ogen van de samenleving, het imago. Machtsbederf Om te kunnen vaststellen hoe het is gesteld met integriteitsschendingen ofwel machtsbederf, moet eerst duidelijk zijn om welke typen van laakbaar gedrag het gaat. Een grote verscheidenheid van gedragingen komt in het geding, terwijl voor de meeste categorieën geldt dat ze het spectrum bestrijken van de lichte overtreding tot de grove misdaad. Negen categorieën zijn te onderscheiden. 1. Politiële corruptie Corrupt zijn politiemedewerkers die in hun functie iets doen of nalaten om daarmee persoonlijk financiële of andere gunsten te verwerven van derden. Daarbij kan ook sprake zijn van indirecte persoonlijke gunsten, zoals voordelen voor de eigen vereniging, familie, vrienden of collega's.


1

Kort maar krachtig: police corruption is "an illegal use of organizational 52 power for personal gain". 2. Politiële fraude of diefstal Politie-ambtenaren die onrechtmatig middelen onttrekken aan de politieorganisatie, zonder dat derden daar directe voor- of nadelen van ondervinden, zijn frauduleus. De bevoordeling wordt vaak verhuld door middel van manipulatie van gegevens. Bij deze vorm van laakbaar gedrag moet ook gedacht worden aan het misbruik maken van de faciliteiten van de werkgever. 3. Dubieuze beloften of giften Giften en beloften van private actoren kunnen ook dubieus zijn, zonder dat duidelijk is of er een tegenprestatie wordt verlangd. De vraag die dan steeds weer speelt is of de gift daadwerkelijk zonder enige bijbedoeling gedaan wordt en of de agent zich toch niet door de geste laat beïnvloeden. Mis gaat het in ieder geval wanneer het gaat om dalven; deze bargoense term - geen afkorting, het betekent iets in de sfeer van `bedelen' - wordt gebruikt voor het verkrijgen van politiekortingen (bijvoorbeeld de agent die zijn politielegitimatiebewijs gebruikt om toegang te krijgen tot een uitverkocht concert of sportevenement). 4. Onverenigbare functies en activiteiten Belangenverstrengeling speelt wanneer de functionaris naast het uitoefenen van het politie-ambt ook nog andere belangen heeft die daarmee (mogelijk) strijdig zijn. `Moonlighting' verwijst naar het hebben van een bijbaan die (het risico van) verstrengeling met de politiefunctie met zich mee brengt, zoals het in de vrije tijd optreden als bedrijfsbeveiliger of het deel uitmaken van een ordedienst bij een popfestival. Bij onverenigbare activiteiten en functies waarbij niet direct sprake is van belangenverstrengeling, kan het gaan om contacten met criminelen, los van het feitelijke werk van de politie-ambtenaar.

52

Sherman, 1974: 30.

1

L.W.J.C. Huberts

5. Misbruiken van (de toegang tot) informatie Er zijn verschillende vormen van misbruik van informatie om daarmee eigen belangen of organisationele belangen te dienen. Onderscheid kan worden gemaakt tussen informatie toespelen, liegen en bedriegen (opzettelijk onjuiste informatie verspreiden) en lekken (naar buiten brengen van vertrouwelijke 53 informatie). 6. Discriminatie en intimidatie De normen die gelden voor het omgaan met collega's en burgers worden geschonden. Hiertoe behoren discriminerende opmerkingen maken over minderheidsgroeperingen en seksuele intimidatie jegens collega's. 7. Misbruik van bevoegdheden Het doel is legitiem maar het wordt nagestreefd met laakbare middelen. Hiertoe behoren het toepassen van disproportioneel geweld, het gebruiken 54 van illegale opsporingsmethoden , het àandikken' van informatie om een telefoontap te verkrijgen of het belonen van informanten met kleine in beslag genomen hoeveelheden verdovende middelen. 8. Verspilling en wanprestatie Deze categorie verwijst naar respectievelijk nalatig, onoplettend of onverschillig gebruik van overheidsmateriaal, tijd en -financiën en het met opzet niet zo effectief en efficiënt functioneren als binnen het bereik van de mogelijkheden ligt. Concreet betekent dit dus dat men zich niet kwijt van de taak die men op zich heeft genomen, bijvoorbeeld door in plaats van op surveillance te gaan in de wacht een voetbalwedstrijd te volgen. 9. Politie-misdaad Het begaan van strafbare feiten die niet met de functie te maken hebben, ofwel `vrije tijd-misdaad', wordt wel politie-misdaad genoemd. Bijvoorbeeld de agent die 's nachts als inbreker op pad gaat. Onderzoek naar laakbaar gedrag concentreert zich veelal op corruptie en fraude en dat geldt zowel voor de politie als voor het openbaar bestuur in zijn geheel. Fraude en corruptie worden dan gezien als de laatste fase in een proces van bestuurlijk en politiek mismanagement. De voormalige minister van Binnenlandse Zaken mevr. C.I. Dales verwoordde dat aldus: "Machtsbederf (...) draagt het element van ontbinding, verval, vervaging van normen in 53

Over het illegaal uitwisselen van informatie uit politie-registers of onderzoeken tussen politie-functionarissen en derden via zgn. old-boys netwerken, schreef Hoogenboom (1994) en onlangs verscheen Van Ruth en Gunther Moor (1997). 54 Hier past vanzelfsprekend de verwijzing naar het werk van de Enquêtecommissie (1996) en het onderzoek dat daaraan ten grondslag lag.


1

zich. Het gaat mij om het sluipend gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie, van aantasting van integriteit van bestuurders, van ontkenning van de hoge waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat. Machtsbederf kan ìn the end' leiden tot gecorrumpeerd worden, 55 corruptie en fraude." Omdat corruptie en fraude nogal eens samengaan met andere vormen van aantasting van integriteit en het bij deze vormen van machtsbederf om herkenbare en afgebakende gedragingen gaat, worden corruptie en fraude vaak als indicator gezien voor de mate waarin een organisatie integer is. Naarmate corruptie vaker voorkomt, zo wordt verondersteld, zullen ook 56 andere pathologieën beter gedijen. Ook wordt vanuit die optiek de bescherming van integriteit bijna synoniem aan de strijd tegen corruptie en fraude. Als die fenomenen niet kunnen worden teruggedrongen, is sprake van aantasting van integriteit in brede zin. Of en in welke mate de vooronderstellingen over de relatie tussen integriteit en corruptie empirisch hout snijden, valt nog te bezien. Hopelijk komen we de komende jaren op dit punt in de bestuurskunde en de politiewetenschap 57 wat verder. Plausibel is de stelling evenwel wel en mij biedt die aannemelijkheid voldoende geruststelling om me in het vervolg van dit betoog meer specifiek te richten op corruptie en fraude binnen de politie. Drie vragen komen aan bod: - hoeveel politiële fraude en corruptie kennen we? - wat zijn de oorzaken van corruptie en fraude? - welke strategieën zijn beschikbaar?

55

Uit de toespraak die mevrouw Dales in 1992 hield (1994: 7). Caiden onderscheidde in een artikel over `maladministration' ofwel bestuurlijk falen maar liefst 177 vormen van bureaupathologie (1991: 492). 57 Aan de Vrije Universiteit loopt een door NWO Ethiek en Beleid gefinancierd onderzoeksproject naar de ethiek van het overheidshandelen, terwijl er wellicht ook aanknopingspunten voortvloeien uit groot onderzoek in de Verenigde Staten naar politiële integriteit (Klockars et al., 1997). 56

1

L.W.J.C. Huberts 9

CORRUPTIE EN FRAUDE: OMVANG, OORZAKEN EN OPLOSSINGEN

Hoe optimistisch of pessimistisch moeten we zijn over de integriteit bij de politie? Waar is er bijvoorbeeld meer corruptie en fraude: binnen de politiekorpsen, onder gemeente-ambtenaren, in de advocatuur, temidden van politici en bestuurders of in het bedrijfsleven? We weten het niet, maar in het land der blinden is eenoog koning en dat biedt een onderzoeker de mogelijkheid een eerste idee te vormen op basis van opinie-onderzoek. Dat kan door respondenten de vraag naar het corruptie- en fraudeniveau binnen beroepsgroepen voor te leggen. Eerste voorlopige vingeroefeningen op dit terrein laten geen eenduidig beeld 58 zien. Wel wordt duidelijk dat de reputatie van agenten, rechercheurs en korpsleiding niet negatief afsteekt bij die van bijvoorbeeld politici en ambtenaren. Hoe het ook zij, het blijft natuurlijk behelpen met dit type reputatieonderzoek. Wat weten we met meer betrouwbaarheid en geldigheid? Kennis Enkele indicatoren voor de omvang van corruptie en fraude bij de politie passeren de revue. Een eerste indicator vind ik in eigen onderzoek naar deskundigen op het 59 terrein van corruptie en fraude. Welke sectoren zijn kwetsbaar? Er zijn vijf sectoren die internationaal als de meest kwetsbare gelden. Publieke werken staat overal nummer 1. Een meerderheid van de respondenten denkt aan die sector wanneer de drie meest kwetsbare sectoren genoemd moeten worden. Nummer 2 is politie en justitie, gevolgd door economie en handel en huisvesting. Ook voor Nederland geldt dit, zij het dat `natuur en milieu' hier opvallend vele hoger scoort dan elders. 58

Als vingeroefening en ter illustratie deed ik dat ook tijdens de oratie. De aanwezigen gaven hun mening over 13 beroepsgroepen, met als resulterende volgorde (van meer naar minder corrupt en frauduleus): politici, ambtenaren, agenten, advocaten, rechercheurs, burgemeesters, managers bedrijfsleven, particuliere beveiligers, journalisten, politieleiding, officieren van justitie, wetenschappers en rechters. Een eerder onderzoekje onder studenten en docenten leverde overigens een wat ander beeld op (met name relatief meer corruptie en fraude in het bedrijfsleven en minder onder agenten en politici). 59 Zie voor het verslag van dit onderzoek onder 257 deskundigen uit 49 landen (waaronder 75 deskundigen uit West-Europa): Huberts, 1996.


Tabel 2

1

Kwetsbare sectoren volgens corruptiedeskundigen

sectoren

hele panel

rijkere landen

nederland

publieke werken politie en justitie economie en handel huisvesting financiën/belasting defensie

64.1% 43.5% 35.5% 29.8% 23.0% 19.4%

69.9% 35.4% 30.9% 34.8% 16.6% 22.1%

91.4% 45.7% 37.1% 31.4% 11.4% 0.0%

natuur en milieu sociale zekerheid

9.3% 16.1%

11.0% 14.4%

40.0% 25.7%

Nederlanders zijn sceptischer over ons politieen justitie-apparaat dan respondenten uit andere rijke landen (45.7% versus 35.4%). Iets anders ligt dat voor de respondenten uit de politie zelf. Ziet 45.7% van de 35 Nederlandse respondenten dit als kwetsbare sector, van de Nederlandse politiemedewerkers is dat slechts het geval voor 29.4%. Gevallen Al wat dichter bij de werkelijkheid komen we door onderzoek naar feitelijke gevallen van corruptie en fraude. Fijnaut rapporteerde in 1993 in Politiële corruptie in Nederland over onderzoek op basis van materiaal bij de rijksrecherche, het korps Rijkspolitie en de korpsen van de grote steden. Hij vond voor de periode 1985-1990 in totaal 270 gevallen van twijfelachtig politie-optreden. Maar dat zegt niets over corruptie, zo voegde hij daaraan toe, want hij vond slechts een tiental echte gevallen van corruptie, vooral in sfeer van vreemdelingendiensten, de gokwereld en de handel in verdovende middelen. Van de meeste korpsen weten we niet hoe het is gesteld met het aantal inte60 griteitsschendingen. Rotterdam vormt een gunstige uitzondering.

60

Zie voor een schets van de politiepraktijk in een korps, met voorbeelden van

1

L.W.J.C. Huberts

In april 1995 ontstond er in het Rotterdamse korps opschudding toen bekend werd dat in de afgelopen drie jaar 100 vermeende misdrijven door agenten waren onderzocht. In 25 tot 30 gevallen bleek echt iets mis te zijn (diefstal uit kluizen, geven van informatie aan criminelen). Op jaarbasis zo'n 10 gevallen op 5000 medewerkers. Het opgerichte Bureau Interne Zaken raakte in de 61 daarop volgende jaren snel overbelast. Vorig jaar publiceerde Elsevier een artikel van Bert Bommels dat zowel 62 bewondering als verwondering oproept. Bewondering omdat Offensief tegen politiecorruptie een voorbeeld is van gedegen journalistiek onderzoek, met als resultaat een beeld van laakbaar handelen in de politiewereld en de straffen of disciplinaire maatregelen die hierop volgden. Alle korpsen werden benaderd, hetgeen na het nodige trekwerk, als uitkomst opleverde dat er in 1996 in totaal 449 keer een intern of strafrechtelijk onderzoek is ingesteld, hetgeen 86 keer in ontslag resulteerde, 34 keer in voorwaardelijk ontslag en 98 keer in een disciplinaire straf. Verwondering over het artikel is er daarnaast omdat het naar wetenschappelijke maatstaven onzorgvuldig is in terminologie en analyse. De voorpagina suggereert dat er 86 agenten wegens corruptie zijn ontslagen, maar daaronder zijn vormen van laakbaar gedrag als mishandeling buiten het werk, ontucht, winkeldiefstal, dronken rijden, onwettige afwezigheid, zedendelicten et cetera. Zo wordt enerzijds duidelijk dat er nogal wat aan de hand is met integriteit, hetgeen overeenkomt met Nordholts al eerder aangehaalde uitspraak: "Korpschefs die zeggen dat er niets loos is en daarvoor hun hand in 63 het vuur durven steken, houden rare stompjes over". Anderzijds blijft het erg onduidelijk hoe vaak de verschillende vormen van integriteitsschendingen zich voordeden. Hoe dat ook zij, duidelijk is dat er op dit punt een blinde vlek in de 64 politiepraktijk en politiewetenschap bestaat. We zouden ons dat mijns integriteitsschendingen: Elias, 1997 en de vraag naar de behoorlijkheid van politieoptreden via een inventarisatie van klachten bij de ombudsman: Doomen, 1996. 61 Zie de informatie en bronvermelding in de inleiding van § 8. 62 Bommels, 1997: 31-44. 63 In Bommels, 1997: 35. 64 Het gaat me hier dus om het gebrek aan kennis, hetgeen niet betekent dat de praktijk het onderwerp negeert. Er zijn zeker voorbeelden van korpsen en korpsonderdelen die veel aandacht aan integriteit besteden. Zie bijvoorbeeld Politie Brabant Zuid-Oost, Limburg Noord en Limburg Zuid, 1995; Politie Rotterdam-


1

inziens aan moeten trekken, het feit dat een weekblad meer weet over dit fenomeen dat de Rijksrecherche, de politie zelf, het departement of de politiewetenschap. Theorie Minder negatief ben ik over de theoretische kennis die er is over politiële integriteit. Wie zoekt, vindt bruikbare brokstukken in de literatuur, ook al valt het op dat de periode waarin de nodige vooruitgang werd geboekt, al weer enige tijd achter ons ligt. Gardiner (1970) boog zich over corruptie die direct samenhing met de nauwe band tussen de politiek en de politie, Sherman heeft in 1974 de aanzet gegeven tot een `sociological theory of police corruption', hetgeen hij in 1978 liet volgen door een boek over de onmisbaarheid van publieke schandalen om 65 hervormingen te realiseren ter voorkoming van corruptie. Punch gebruikte onderzoek naar het bureau Warmoesstraat om te komen tot inzicht in de oorzaken van corruptie (1985). Kort formuleer ik een analysekader, gebruik makend van de genoemde literatuur, met het accent op de oorzaken en oplossingen. Oorzaken Het gaat bij de oorzaken ten eerste om factoren die te maken hebben met het individu en het werk dat verricht wordt. Mensen maken zich schuldig aan machtsbederf vanwege privé-omstandigheden zoals financiële narigheid of gokproblemen, terwijl ook karakterkenmerken zoals machtswellust of hebzucht als oorzaak worden genoemd. Daarnaast zijn er de kenmerken van het verrichte werk. Hoeveel vrijheid van handelen is er, met wie wordt contact onderhouden, welke verleidingen doen zich voor?

Rijnmond, 1997. 65 Zie ook Royakkers, 1997 waarin dat uitgangspunt wordt verbonden met onderzoek naar affaires in Engeland, Wales en Nederland.

1

L.W.J.C. Huberts

Tabel 3

Typen oorzaken van corruptie en fraude Individu en werk 1. individu: karakter en privé-omstandigheden 2. werk: soort, collega's, contacten Organisatie 1. leiding 2. organisatiestructuur omvang, complexiteit controle, supervisie, auditing functiescheiding, -roulatie 3. organisatiecultuur doelen/missie normen en waarden, operational code 4. personeel(sbeleid) werving, selectie, begeleiding, training, beloning Omgeving 1. justitieel/wetgeving 2. politiek-bestuurlijk 3. maatschappelijk (bijv. criminaliteit)

Ten tweede zijn er de organisatiekenmerken, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen kenmerken van de leiding (betrokkenheid, daadkracht, deskundigheid, goede voorbeeld geven), de organisatiestructuur (omvang en complexiteit, controle en supervisie, functiescheiding en -roulatie), het personeelsbeleid (werving en selectie, training en opleiding, begeleiding, beloning) en de organisatiecultuur (missie, waarden en normen, werksfeer). De omgevingsfactoren, tenslotte, verwijzen naar een scala aan factoren, waaronder de veranderingen in criminaliteit, de wetten en regels waarbinnen geopereerd wordt, het politie-bestuurlijke stelsel dat functioneert en de maatschappelijke omgeving (publieke opinie, economie etc.). Voor meer zicht op de oorzaken van politiële corruptie en fraude is ook de literatuur over bestuurlijke corruptie en fraude zinvol. Op basis daarvan onderscheidde ik eerder een twintigtal oorzaken die ik voorlegde in het al 66 eerder genoemde onderzoek onder een panel van deskundigen. De factoren 66

Huberts, 1996.


1

die het belangrijkst gevonden worden als oorzaak waren (met tussen haakjes het percentage van de deskundigen dat de factor (zeer) belangrijk vond): gebrek aan controle, supervisie en auditing (97.1%), toename van de georganiseerde criminaliteit (94.1%), gebrek aan betrokkenheid van de leiding (88.2%), de cultuur in de publieke sector (88.2%), nauwe banden tussen zakenleven, politiek en staat (85.3%), het toenemend belang van lobbyen (84.8%), twijfelachtige normen en waarden van individuele politici (82.4%) en misorganisatie en mismanagement (80.0%). Politiespecifiek Voor de politie en het politiewerk geldt een aantal specifieke factoren die de 67 politiesector tot een extra kwetsbare maken. Het type werk is bijzonder. Er wordt gewerkt in de marge van de samenleving, met veel eigen beslissingsvrijheid, uit het zicht van eigen organisatie, 68 in een omgeving vol verleidingen. Daarbij komt dat de belangen die er voor wetsovertreders op het spel staan groot zijn, terwijl de verlangde tegenprestatie vaak gering is (`de andere kant opkijken').

67

Samengesteld op basis van Gardiner, 1970; Sherman, 1974; Punch, 1985; Kleinig, 1996; Villiers, 1997. 68 Blaauw (1991) sprak ooit beeldend over de zeven D's die aanzetten tot corruptie: dames, drank, dollars, drugs, dalven, dobbelen en dirty tricks.

1 Tabel 4

L.W.J.C. Huberts Politie: een kwetsbare sector -grote belangen omgeving/verleidingen -geringe inspanning/tegenprestatie vereist -veel beleidsvrijheid politie/weinig toezicht -politiecultuur zwijgcode cynisme doel heiligt de middelen -politie-organisatie doortastendheid management vakorganisaties preventie en repressie -omgeving controle waardering publiek-privaat misdaad

Ook de politiecultuur kan ertoe leiden dat het corruptievirus goed gedijt. Tot die cultuur behoort het voor elkaar opkomen, nooit iemand afvallen, nimmer `maten-naaien', terwijl de constante confrontatie met alles wat slecht is kan leiden tot cynisme en het niet meer zo nauw nemen met de spelregels. Dat kan ertoe leiden dat het doel de gebruikte middelen gaat heiligen (om `het geteisem' te kunnen pakken) maar ook tot de vraag waarom je zelf geen graantje zou mogen meepikken. Feitelijk gaat het hier om de zogenaamde operational code, de feitelijk 69 geldende ongeschreven regels en normen. Op het niveau van de politie-organisatie is er de neiging van de leiding om de eigen organisatie in bescherming te nemen, zeker wanneer de politie onder vuur ligt van de buitenwereld (hetgeen ook geldt voor de vakorganisaties, die van groot belang zijn vanwege de organisatiegraad). Geslotenheid en krampachtigheid zijn dan troef. 69

Operational code: "that unwritten set of rules and procedures that prescribe what can or must be done and which are enforced by informal peer sanctions and control" (Punch, 1985: 187, uit A.J. Reiss, Foreword, in A.E. Simpson, The literature of police corruption, New York: John Jay Press, 1977, p. x).


1

Bovendien is het voor de politie minder gemakkelijk dan voor andere organisaties om onderzoek, opsporing en vervolging goed te organiseren. Hoe onafhankelijk is een eigen bureau en hoe kan preventie op geloofwaardige manier verbonden worden met repressie? Het spreekt vanzelf dat ook een aantal omgevingsfactoren van invloed zijn op de integriteit van de politie. Daarbij moet worden gedacht aan de controle vanuit de omgeving en aan de waardering van politici, media en burgers voor het politiewerk (met invloed op het cynisme). Verder is het duidelijk dat de relatie tussen de politie en de private sector (en de daar heersende normen) van belang kan zijn en dat de toename van de misdaad en de misdaadbestrijding specifieke gevolgen kan hebben voor integriteit bij de politie. Neemt de georganiseerde misdaad toe of neigt die misdaad meer tot het gebruiken van het middel corruptie, dan nemen verleidingen toe. Oplossingen Naarmate de oorzaken van corruptie en fraude duidelijker worden, ontstaat er als vanzelf een idee over de strategieën en middelen die zinvol ingezet kunnen worden. Andermaal grijp ik eerst terug op de schatting van deskundigen van de effectiviteit van strategieën. Nederlandse deskundigen achten de volgende strategieën effectief ter bestrijding van corruptie en fraude in het openbaar bestuur: goede voorbeeld van de top 94.3% ambtelijke cultuur beïnvloeden 94.3% inzet bij politici 94.1% betere controle/toezicht 91.4% misdaad bestrijden 88.6% gedragscode 82.4% doorzichtige partij-financiën 82.4% rouleren van personeel 82.4% strengere selectie personeel 80.0% De West-Europese deskundigen met hun domicilie binnen de politie denken er in grote lijnen hetzelfde over, zij het dat opvalt dat de politie minder positief is over strenger straffen en media-aandacht en positiever over gedragscodes, het voorbeeld geven door de leiding en - dat zal niet verbazen meer politie. Tabel 5

Effectiviteit van enkele anti-corruptiemaatregelen

1

L.W.J.C. Huberts

enkele maatregelen/strategieën

panel West-Europa (n=75)

politie West-Europa (n=26)

-zwaarder straffen -meer politie -cultuur ambtenaren beïnvloeden -gedragscode -goede voorbeeld leiding -rouleren personeel -publieke aandacht

52.8% 59.2% 83.3% 73.2% 79.2% 62.5% 70.8%

46.2% 65.4% 92.3% 88.5% 88.5% 73.1% 61.5%

Worden deze factoren verbonden met een aantal inzichten uit de literatuur, dan kom ik tot een aantal veronderstellingen over het integriteitsbeleid. 1. Realistische opstelling meest vruchtbaar. De grootste fout is het probleem te bagatelliseren of te doen alsof het voor het eigen korps van secundair belang is. Eveneens fout is integriteit uit te roepen tot allesoverheersend item en niet te verdisconteren dat voor de politie ook waarden als effectiviteit, efficiëntie en democratische legitimatie wezenlijk zijn. Zo kan strakkere controle tegelijk leiden tot minder corruptie maar de 70 dienstverlening aan de burger en de werksfeer verzieken. 2. Noodzaak van betrokkenheid van de leiding. Schalken begint zijn opstel `De mythe van het gezag' met: "Er was een tijd dat grote mensen belangrijke dingen zeiden, dat mensen die belangrijke dingen zeiden dat ook meenden, dat mensen die meenden wat ze zeiden integer waren, dat mensen die integer waren in hoge 71 functies terechtkwamen, dat mensen in hoge functies gezag hadden." 70

De centrale stelling van Anechiarico en Jacobs (1996), mede op basis van onderzoek naar de gevolgen van corruptiebestrijding bij de politie in New York. De kanttekening die wel past is dat weliswaar scepsis op zijn plaats is over de integriteit van dat korps, maar dat daarmee de stelling niet is weerlegd dat door de herhaalde campagnes erger is voorkomen. 71 Het opstel 'De mythe van het gezag' in het boek met dezelfde titel (Schalken, 1995: 40).


1

Een magistratelijke zin waarin het verband tussen leiding geven, beleid, integriteit en gezag wordt benadrukt. Zeker voor professionele organisaties geldt dat integriteitsbescherming in de top van de organisatie begint. De leiding moet van betrokkenheid blijk geven, duidelijk de normen stellen en het goede voorbeeld geven. Niets is zo funest als de situatie die spreekt uit een citaat van een agent in Onder dienders: "Als leidinggevenden en andere klojo's over integriteit praten, 72 bedoelen ze altijd ónze integriteit. Nooit die van hen". Wil dat doorbroken worden, dan past geen vrijblijvendheid van de top van het openbaar bestuur, het openbaar ministerie en de politie. Wie in hoge functies het belang van integriteit met de mond belijdt, maar dat niet omzet in integriteitsbeleid, is anno 1998 medeverantwoordelijk wanneer ergens in de eigen organisatie iets mis blijkt met die integriteit. 3. Integriteitsbeleid is altijd integraal beleid. Ook de integriteitsketen is zo sterk als de zwakste schakel. Handelen ten behoeve van de integriteit betekent dus het voeren van integraal beleid, gericht op a. de organisatiestructuur: toezicht en controle, doorlichten, bureau interne veiligheid ; b. het personeel: selectie, opleiding, bevordering, rouleren; c. de cultuur: meer openheid, een gedragscode (statuut), trainingen; d. de handelwijze bij incidenten, intern en extern. Een integrale benadering houdt ook in dat aandacht wordt besteed aan zowel preventie als repressie en dat landelijk wordt gewerkt aan informatieverzameling, onderzoek en analyse. Hier ontbreekt me de ruimte daar verder op in te gaan, maar de literatuur biedt aanknopingspunten, terwijl er ook binnen de Nederlandse korpsen inmiddels een schat aan ervaringen is opgedaan met integriteitsbeleid. Zo bijvoorbeeld het project in Rotterdam, Ìnteger aan de Maas'. 4. Integriteitsbeleid voor de gehele politieen veiligheidssector. Indien er veel gebeurt aan integriteit in de publieke sector, terwijl de veiligheidsbedrijven en -bureaus ongemoeid worden gelaten, is het weglekken van machtsbederf naar de particuliere sector voorspelbaar. Toch weten we weinig tot niets over de integriteit in die sector. Zeker is wel dat integriteit niet alleen een wezensvraagstuk voor de reguliere

72

Elias, 1997: 43.

1

L.W.J.C. Huberts

politie is. De gehele veiligheidssector is ermee doortrokken, zeker ook de private politie en dat roept intrigerende vragen op. In de private sector ontbreken de mechanismen van publieke controle die bij de gewone politie functioneren en daarom is toezicht op integer opereren van groot belang. Conclusie Er is sprake van een blinde vlek met betrekking tot de omvang van de integriteitsproblematiek in de politieen veiligheidssector en over de integriteit bij de bijzondere en private politie weten we vrijwel niets. Nodig is ten eerste adequate informatieverzameling, waarna geanalyseerd kan worden welke oorzaken ten grondslag liggen aan ernstige integriteitsschendingen, hetgeen de basis kan vormen voor toekomstig integriteitsbeleid. Ik hoop dat we daar aan de Vrije Universiteit ook een relevante bijdrage aan kunnen leveren.


1

10 COMMUNICEREN OVER VEILIGHEID Binnen de politieen veiligheidssector is er inmiddels de nodige aandacht 73 voor het belang van communicatie met de omgeving. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de alomtegenwoordigheid van voorlichters. Zodra er zich ergens iets met de veiligheid voordoet, staan de voorlichters van politie, justitie en bestuur klaar om uit te leggen hoe `het gebeuren' gezien moet worden. En ook de politiechefs zelf laten zich in de media niet onbetuigd. Voor dat laatste is het beeld typerend van de glunderende hoofdcommissarissen van de vier grote steden in vol ornaat die op 25 oktober 1993 de Machiavelli-prijs voor overheidscommunicatie ontvingen. Het korte jury74 rapport meldt dat de vier zich hebben ontpopt tot "Grote Communicatoren". Zij hebben communicatie "uitdrukkelijk en weloverwogen, strategisch en systematisch ingezet als instrument - of scherper geformuleerd: als wapen om meer de aandacht te richten op wat zij belangrijk vinden. (-) Het communicatief doordachte en begaafde optreden van de hoofdcommissarissen was grensverleggend: zij traden uit de schaduw van politieke gezagsdragers en werden herkenbaar als zelfstandige autoriteiten." De korpschefs kijken inmiddels met gemengde gevoelens terug op de toebedeelde eer. Wie hoog vliegt, kan diep vallen. Inhoudelijk belangrijker dan de persoonlijke gevoelens zou moeten zijn dat het optreden ook symbool staat voor een achterhaalde visie op communicatie, met de voorlichter en de korpschef als de omroepers van het korps. De metafoor van de omroeper staat voor een erg beperkte interpretatie van 75 organisatie-communicatie. Bij het toegenomen besef van het belang van communicatie voor het politieproduct past een andere visie. Belang

73

Communicatie als het "proces waarin door een zender informatie via een kanaal naar een ontvanger wordt getransporteerd met het doel enigerlei effect bij die ontvanger te bewerkstelligen" (Van Cuilenburg, Scholten en Noomen, 1991: 10). 74 Stichting Machiavelli, Machiavelli-prijs 1993. Juryrapport, Den Haag, 1993. Het gaat om een onafhankelijke stichting die als doel heeft de overheidscommunicatie te bevorderen. 75 Van Ruler, 1996.

1

L.W.J.C. Huberts

Bij het handhaven van de rechtsorde en het beschermen van veiligheid zijn woorden vaak belangrijker dan daden. Het politieproduct is in belangrijke mate immaterieel en symbolisch. Het is gericht op het normen- en waardenbesef en de veiligheidsbeleving van burgers. Hoe er wordt gecommuniceerd zou dan wel eens belangrijker kunnen zijn dan hoe er wordt opgetreden. Niet de actie zelf, maar de boodschap die ze overbrengt, bewerkstelligt de belangrijkste effecten. Meer blauw op straat kan - zonder uitleg - leiden tot meer onveiligheid in de beleving van burgers. "Percepties die burgers hebben van bijvoorbeeld de beschikbaarheid van de politie kunnen een gevolg zijn van de mate waarin de politie feitelijk beschikbaar is, maar kunnen anderzijds ook voor een soms heel belangrijk 76 deel het gevolg zijn van een verkeerde communicatie" Mensen vragen zich af wat er aan de hand is en de onzekerheid leidt tot gevoelens van onveiligheid. Het besef van het belang van de mening van burgers over de politie heeft geleid tot het steeds belangrijker worden van het instrument Politiemonitor Bevolking. Tweejaarlijks worden slachtofferschap, aangiftegedrag, gevoelens van onveiligheid, tevredenheid e.d. gemeten. In 1997 werden 80.000 personen ondervraagd en de gegevens worden door korpsen en districten onder andere gebruikt als indicator voor succes. Dat heeft risicovolle kanten omdat de oorzakelijke relatie tussen het beoordeelde handelen en het gemeten effect dubieus is, maar het typeert hoe percepties van burgers - het politie-imago - steeds belangrijker worden en dat leidt tot nadenken over de externe communicatie. Een volgende stap is de professionalisering van het communicatiemanagement door het communicatieaspect als vanzelfsprekend onderdeel te betrekken bij de beleidsvorming, hetgeen bijna als vanzelf leidt tot een meer interactieve benadering van communicatie (wat dan weer mooi aansluit bij de hiervoor uiteengezette brede, integrale visie op veiligheidsbeleid). Wel stuit een politie- of veiligheidsorganisatie die communicatie wil integreren in de beleidsvorming en -uitvoering op de grenzen wat betreft de kennis over de relatie tussen beleid en communicatie enerzijds en de objectieve en subjectieve veiligheid anderzijds.

76

Van Dijk en Geveke, 1997: 21. Zie over onveiligheid en politie-aanwezigheid: Van der Vijver, 1994.


1

Ook de interne communicatie levert vraagtekens op. Voor de korpsleiding gaat het daarbij om een wezenlijk probleem, zo bleek ook tijdens de affaire Brinkman. Niet voor niets werd de korpschef in het rapport van de burgemeesters Jansen en Broekhuis aangeraden "in zijn managementstijl meer ruimte en aandacht te geven aan de elementen teamvorming, communicatie 77 en draagvlakverwerving". De politie en de politiewetenschap kennen op het punt van `communicatie, veiligheid en politie' een blinde vlek, zo leid ik daaruit af. Zeker waar het gaat om het verbinden van kennis uit de communicatiewetenschap met de beleidsontwikkeling in de politieen veiligheidssector. Die opmerking maak ik met een hoopvolle blik in de richting van de communicatiewetenschappers binnen onze faculteit.

11 SLOT Het einde van mijn korte tocht door het landschap van de politie en politiewetenschap nadert. Een aantal blinde vlekken kwamen we tegen, betrekking hebbend op de methodologie van politiestudies en politiewetenschap, de verbinding tussen machts- en invloedsonderzoek en politiestudies, lacunes in de discussie over het politiebestel (gezag, beheer en beleid; privatisering van de politiezorg; kansen op het regionale niveau), de omvang van het integriteitsprobleem, de effectiviteit van strategieën ter bescherming van integriteit en de inbedding van communicatie in het politiebeleid. Macht. Beleid. Integriteit. Communicatie. De thema's die ik behandelde geven een indruk van mijn ambities op het terrein van onderzoek. Die ambities vloeien voort uit mijn ideeën over het vakgebied als ook uit het criterium dat ik niet wil kopiren wat anderen beter doen en naar ik aanneem blijven doen. Om die reden zal ik me bijvoorbeeld niet richten op de criminologische invalshoek, niet op onderzoek naar de oorzaken van misdaad of de effectiviteit van misdaadbestrijdingsstrategieën. Onderwijs 77

In het rapport van de burgemeesters Jansen en Broekhuis, opgesteld voor het regionale college met als bedoeling een uitweg te bieden uit de impasse tussen de korpschef en de vakbonden en ondernemingsraad.

1

L.W.J.C. Huberts

Behalve onderzoek is ook onderwijs een wezenlijk element van de Leerstoel Politiestudies en Veiligheidsvraagstukken. In het politie-onderwijs is veel in beweging en voor de toekomst van de sector is die dynamiek erg belangrijk. De tijd is mijns inziens rijp voor een nieuwe taakverdeling tussen het reguliere onderwijs en het specifieke politie-onderwijs. Binnen de Vrije Universiteit sluiten we daarbij aan met de opleiding Politieen Veiligheidsstudies. Doel is een brede oriëntatie, het bijbrengen van kennis en inzicht en het leren nadenken op academisch niveau, met daarbinnen extra aandacht voor de praktijk van de politieen veiligheidssector. In het programma komen ook de in deze oratie behandelde thema's terug, met vakken over politie en veiligheid, integriteit, beleid en beleidsontwikkeling, de politieke en bestuurlijke omgeving, organisatie en communicatie en wetenschap en onderzoek.


1

12 DANK Dames en heren, ik kom tot het gebruikelijke slot van een oratie, het dankwoord. Om te beginnen dank ik u allen oprecht voor uw aanwezigheid en voor uw belangstelling. Het doet me goed u allen hier te zien, waaraan ik de hoop verbind dat u met me mee wilt blijven denken over dit fascinerende wetenschappelijk terrein. Maar ik ontkom er niet aan, en wil dat ook niet, om me tot enkelen van u wat meer uitdrukkelijk te wenden. Om te beginnen: Arthur Ringeling, Ernst Abma, Lyda Verstegen, Fred Fleurke, Hans van den Heuvel. Jullie staan symbool voor fasen in mijn eigen wetenschappelijke ontwikkeling en ik ben dankbaar voor de kansen en steun die jullie me boden. Dankbaarheid geldt ook de collega's van de Vakgroep Politicologie en Bestuurskunde voor de inspirerende omgeving waarbinnen ik mag werken. De Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie maakte de overstap naar het thema politie en veiligheid mogelijk. Ik ben de Stichting daarvoor erkentelijk en hoop de komende vijf jaren te kunnen bewijzen dat u de gok niet voor niets waagde. Ook de organen van de Vrije Universiteit die betrokken waren bij de benoeming dank ik voor het vertrouwen. Ik zal niet nalaten u de komende jaren waar mogelijk te confronteren met argumenten die onderstrepen dat het thema veiligheid en integriteit een typisch VU-thema is. Belangrijk ook voor de universitaire profilering, zo voeg ik daaraan toe, met in het achterhoofd het universitaire en facultaire onderzoeksbeleid. Verder de collega's van het Centrum voor Politiewetenschappen aan de Vrije Universiteit, in ieder geval Tom Schalken en Jan Naeyé. Inmiddels zijn we een aantal maanden samen op weg en de vruchten van de samenwerking in het CPW sterken me in het optimisme over de toekomst. Dan mijn studenten, die van vroeger en nu. Er zijn studenten aanwezig die bij mij afstudeerden, er zijn er die nu blokken volgen. Een deel van u is afkomstig uit de politiepraktijk zelf. Ik juich dat toe en hoop me in te zetten voor het dichter bij elkaar brengen van theorie en praktijk, gesymboliseerd door de pet en de baret.

1

L.W.J.C. Huberts

Bijna tot slot, natuurlijk: Carla, Krystan en Leonardus. Ik dank jullie voor alles, voor zijn en tijd. Maar ik sluit af, met een blik op mijn moeder, samen denkend aan mijn vader. Ik heb gezegd.


1

Literatuur Aalberts, M.M.J., J.C.J. Boutellier & H.G. van de Bunt 1994. Rechtsverzorging en wetenschap. Een plaatsbepaling van het WODC bij het afscheid van J. Junger-Tas. Arnhem: Gouda Quint. Ahlf, E. 1997. Ethik im Polizei-management. Wiesbaden: BKA. Albert, H-J. 1996. De ongelijkzijdige driehoek. Onderlinge betrekkingen tussen lokaal bestuur, Openbaar Ministerie en politie. Arnhem: Gouda Quint. Anechiarico, F. & J.B. Jacobs 1996. The pursuit of absolute integrity. How corruption control makes government ineffective. Chicago & London: University of Chicago Press. Bayley, D. 1994. Police for the future. New York/Oxford: Oxford University Press. Bittner, E. 1990. Aspects of police work. Boston: Northeastern University Press. Bittner, E. 1974. Florence Nightingale in pursuit of Willie Sutton: A theory of the police. In: H. Jacob (ed.), The potential for reform of criminal justice. Beverly Hills: Sage. Blaauw, J.A. 1991. Een corrupte diender is de pest voor het hele korps. Justitiële Verkenningen 17 (4): 33-52. Boek, J.L.M. 1995. Organisatie, functie en bevoegdheden van politie in Nederland. Arnhem: Gouda Quint. Bommels, B. 1997. Offensief tegen politiecorruptie. Elsevier 53 (17): 31-44. Cachet, A. 1990. Politie en sociale controle. Over het effect van politie-optreden. Een vergelijkend onderzoek naar verkeersdelicten, gezinsgeweld en drugsgebruik. Arnhem: Gouda Quint. 1997a. De zaak Brinkman: 'Een crisis aan de bovenkant'. Tijdschrift voor de Politie 59 (7/8): 4-12. 1997b. Verandering van het politiebestel. Dynamiek, dynamiet en stabiliteit. In: P. de Jong, A.F.A. Korsten & I.M.A.M. Pröpper, Permanente herstructurering in maatschappelijke sectoren. Dynamiek of Dynamiet? 's-Gravenhage: VUGA, pp. 101-118.

1

L.W.J.C. Huberts

Cachet, A., E.R. Muller, E.J. van der Torre, M.P. Verberk, A. van Sluis & M.M.E. Wolberink 1994. Politiebestel in verandering: verhoudingen tussen politie, bestuur, justitie en gemeenteraad onder de oude en de nieuwe Politiewet. Arnhem: Gouda Quint. Caiden, G.E. 1991. What really is public maladministration? Public Administration Review 51 (6): 486-493. Castenmiller, P. (red.) 1994. Gemeentelijk veiligheidsbeleid. 's-Gravenhage: VNG. Cuilenburg, J.J. van, O. Scholten & G.W. Noomen 1991. Communicatiewetenschap, 3e druk. Muiderberg: Dick Coutinho. Dales, C.I. 1994. Om de integriteit van het openbaar bestuur. In: L.W.J.C. Huberts (red.), Machtsbederf ter discussie. Amsterdam: VU Uitgeverij, pp. 7-18. Dijk, T. van & H. Geveke 1997. De politiemonitor als beleidsinstrument. In: H. Geveke & T. van Dijk, Politiemonitor in perspectief. Vier verdiepende analyses. Den Haag/Hilversum: Projectbureau Politiemonitor, pp. 17-24. Doelder, H. de, R.M.G.E. Foqué & R.A.F. Gerding (red.) 1994. Taak en functioneren van het OM. Arnhem: Gouda Quint. Doomen, J. 1996. Behoorlijk blauw. Politieoptreden in Nederland. Amsterdam/ Antwerpen: Contact. Duyne, P.C. van 1994. Corruptie: sociaal-psychologische mogelijkheden voor georganiseerde misdaad. In: L.W.J.C. Huberts (red.), Machtsbederf ter discussie. Amsterdam: VU Uitgeverij, pp. 29-49. Elias, M. 1997. Onder dienders. Ontstuimig en beklemmend: de wereld van de politie. Amsterdam: Balans. Elzinga, D.J., P.H.S. van Rest & J. de Valk 1995. Het Nederlandse politierecht. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1995. Enquêtecommissie opsporingsmethoden 1996. Inzake opsporing. Eindrapport en bijlagen. 's-Gravenhage: Sdu. Ericson, R.V. & K.D. Haggerty 1997. Policing the risk society. Toronto and Buffalo: University of Toronto Press. Essers, M.L.G., L. Burgers, P.G. Castenmiller & A.A.A.J van Griensven (samenst.)


1

1996. Gemeentelijk veiligheidsbeleid. De stand van zaken 1996. Den Haag: SGBO. Fijnaut, C. 1979. Opdat de macht een toevlucht zij? Antwerpen/Arnhem: Kluwer. 1983. Over de traditie van de politiewetenschap in West-Europa, In: P. van Lochem, C. Fijnaut & P. van Renen, Theoretische opstellen rondom de politie, Apeldoorn: Nederlandse Politie Academie, pp. 21-42. 1993. Politiële corruptie in Nederland. Arnhem: Gouda Quint. Fleurke, F., R. Hulst & P.J. de Vries 1997. Decentraliseren met beleid. Den Haag: Sdu. Gardiner, J.A. 1970. The politics of corruption. Organized crime in an American city. New York: Russel Sage Foundation. Gunther Moor, L., I. Bakker & G. Brummelkamp 1998. Evaluatie Politiewet 1993. Een breedte-onderzoek. 's-Gravenhage: VUGA. Heidenheimer, A.J., M. Johnston & V.T. Levine (eds.) 1989. Political Corruption. A Handbook. New Brunswick (etc.); Transaction Publishers. Heijder, A. 1989. Management van de politiefunctie. Lochem en Arnhem: Van den Brink en Gouda Quint (oratie). Helten, N.H.E. van 1990. Het politievraagstuk. Orde, veiligheid en macht. Lelystad: Koninklijke Vermande. Heuvel, J.H.J. van den 1998. Beleidsintrumentatie. Sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid. Utrecht: Lemma. Hoetjes, B.J.S. 1982. Corruptie bij de overheid. Een bestuurlijk en politiek probleem, sociaalwetenschappelijk beschouwd. 's-Gravenhage: VUGA. Hoogenboom, A.B. 1994. Het Politiecomplex. Over de samenwerking tussen politie, bijzondere opsporingsdiensten en particuliere recherche. Arnhem: Gouda Quint. Hoogerwerf, A. 1996. Geweld in Nederland. Assen: Van Gorcum. Huberts, L.W.J.C. (red.) 1992. Bestuurlijke corruptie en fraude in Nederland. Arnhem.: Gouda Quint. Huberts, L.W.J.C. & J. Kleinnijenhuis (red.) 1994. Methoden van invloedsanalyse. Amsterdam/Meppel: Boom.

1

L.W.J.C. Huberts

Huberts, L.W.J.C. 1996. Expert views on public corruption around the globe. Research report on the views of an International Expert Panel. Amsterdam: PSPA. Kingdon, J.W. 1995. Agendas, alternatives, and public policies (2nd edition), New York: HarperCollins College Publishers. Kleinig, J. 1996. The ethics of policing. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. Klockars, C.B., et al. 1997. The measurement of police integrity. Executive summary. National Institute of Justice. Kolthoff, E.W. (red.) 1994. Strategieën voor corruptiebeheersing bij de politie. Verslag van een studiedag. Arnhem: Gouda Quint. Lochem, P. van 1983. Op weg naar politiekunde. In: P. van Lochem, C. Fijnaut & P. van Renen, Theoretische opstellen rondom de politie. Apeldoorn: Nederlandse Politie Academie, pp. 2-20. Lochem, P. van, C. Fijnaut & P. van Renen 1983. Theoretische opstellen rondom de politie. Apeldoorn: Nederlandse Politie Academie. Michiels, F.C.M.A., J. Naeyé, A.B. Blomberg & J.L.M. Boek 1997. Artikelsgewijs commentaar Politiewet 1993. 's-Gravenhage: VUGA. Peters, C.E. 1996. Beslissen over de reorganisatie van de politie. Een onderzoek naar de invloedsverhoudingen op het terrein van de politie tussen 1988 en 1994, Amsterdam: Vrije Universiteit. Pijl, D. 1991. De bestrijding van politiële corruptie. Justitiële Verkenningen 17 (4): 5374. Politie Brabant Zuid-Oost, Limburg Noord, Limburg Zuid (A.A. Wiegant, red.) 1995. Een beroep met risico's. Culemborg: Phaedon. Politie Rotterdam-Rijnmond (D. Valten & M. Botter, eindred.) 1997. Integer aan de Maas. Deelproject normatiekontwikkeling bij de politie Rotterdam-Rijnmond: een belevenis! Rotterdam: Politie RotterdamRijnmond. Polman, J.M.M. 1998. Een veilige schaal voor de politie? Bestuurskunde 7 (1): 10-18. Punch, M. (ed.) 1983. Control in the police organization. Cambridge & London: MIT Press.


1

Punch, M. 1985. Conduct unbecoming. The social construction of police deviance and control. London (etc.): Tavistock. Punch, M., Kolthoff, E., K. van der Vijver & B. van Vliet (eds.) 1993. Coping with corruption in a borderless world. Proceedings of the Fifth International Anti-Corruption Conference. Deventer (etc.): Kluwer Law and Taxation Publishers (etc.). Redenen van wetenschap 1985. Redenen van wetenschap. Opstellen over de politie veertig jaar na het politiebesluit. Arnhem: Gouda Quint. Reenen, P. van 1979. Overheidsgeweld. Een sociologische studie van de dynamiek van het geweldsmonopolie. Alphen aan den Rijn: Samsom. 1997. Schendingen in de schaduw. De rol van politie bij mensenrechtenschendingen. Utrecht: Universiteit Utrecht (oratie 10 december 1997). Reiner, R. 1997. Policing and the police. In: M. Maguire, R. Morgan & R. Reiner, The Oxford Handbook of Criminology. 2nd Edition. Oxford: Clarendon Press, pp. 997-1049. Ringeling, A.B. 1985. De voortdurende discussie over het politiebestel, In: Redenen van wetenschap. Opstellen over de politie veertig jaar na het Politiebesluit 1945. Arnhem: Gouda Quint, pp. 221-233. Rosenthal, U. 1987. Wachten op de Politiewet. De besluitvorming over de nieuwe Politiewet, in: J.F.M. Koppenjan, A.B. Ringeling & R.H.A. te Velde (red.), Beleidsvorming in Nederland, Den Haag: VUGA, pp. 225-242. 1988. Bureaupolitiek en bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel. Alphen aan den Rijn: Samsom Tjeenk Willink. Rosenthal, U., G.J.N. Bruinsma, E.R. Muller, E.J. van der Torre & A.W. de Vries (red.) 1998. Evaluatie Politiewet 1993. Een diepte-onderzoek. 's-Gravenhage: VUGA. Rosenthal, U., E.R. Muller & G.J.N. Bruinsma 1998. Memorandum. Politiezorg in Nederland: Perspectieven voor de korte, middellange en lange termijn. Z.p.: COT & IPIT. Royakkers, C.H.M. 1997. De controle over de politie in Engeland en Wales. Arnhem: Gouda Quint. Ruler, A.A. van

1

L.W.J.C. Huberts

1996. Communicatiemanagement in Nederland. Een verkenning naar de visie van communicatiemanagers op de inhoud van hun beroep. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. Rutgers, M.R. 1993. Tussen fragmentatie en integratie. Delft: Eburon. 1994. De bestuurskunde als 'oude' wetenschap. Een historisch perspectief op de studie van het openbaar bestuur. Bestuurswetenschap (5): 386-406. Ruth, A. van & L. Gunther Moor 1997. Lekken of verstrekken. De informele informatie-uitwisseling tussen opsporingsinstanties en derden. Nijmegen: ITS en Ubbergen: Tandem Felix. Schalken, T.M. 1995. De mythe van het gezag. Over strafrecht. Amsterdam: G.A. van Oorschot. Sheehan R. & G.W. Cordner 1995. Police administration Third Edition, Cinciatti: Anderson. Sherman, L.W. 1974. Introduction: Toward a sociological theory of police corruption. In: L.W. Sherman (ed.), Police corruption. New York: Anchor Press, pp. 1-39. Sherman, L.W. (ed.) 1974. Police corruption. A sociological perspective. New York: Anchor Press Sherman, L.W. 1978. Scandal and reform. Controlling police corruption. Berkeley (etc.): University of California Press. Stichting Maatschappij en Politie 1995. Toekomst gezocht. Het functioneren van de politie ter discussie. Dordrecht: Stichting Maatschappij en Politie. 1997. Het politiecomplex in beweging. Verslag van een conferentie. Dordrecht: SMVP. Stol, W.P. 1996. Politieoptreden en informatietechnologie. Over sociale controle van politiemensen. Lelystad: Vermande. Suyver, J.J.H. 1994. Politie in de rechtsorde. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink. Timmer, J., J. Naeyé & M. van der Steeg 1996. Onder schot. Vuurwapengebruik van de politie in Nederland (19781995). Deventer: Gouda Quint. Vijver, C.D. van der 1994. Politie en onveiligheidsgevoelens. Het Tijdschrift voor Criminologie (4): 316-329. Villiers, P.

Blinde vlekken in de politiepraktijk en de politiewetenschap 1997. Better police ethics. A practical guide. London: Kogan Page.

1

BLINDE VLEKKEN IN DE POLITIEPRAKTIJK EN DE POLITIEWETENSCHAP

Recommend Documents