(BIO) - Fase 2 (terrein)

KONINKRIJK BELGIË

Federale Overheidsdienst

Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking Verantwoordelijke uitgever: Dirk Achten Voorzitter van het Directiecomité

Egmont • Karmelietenstraat 15, B-1000 Brussel • + 32 (0)2 501 38 34 • www.diplomatie.belgium.be • www.dg-d.be • [email protected]

Wettelijk depot: 0218/2014/016

Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) – Fase 2 (terrein)

KONINKRIJK BELGIË


Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) - Fase 2 (terrein)

Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking

FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Dienst Bijzondere Evaluatie voor de Belgische Ontwikkelingssamenwerking

Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) - Fase 2 (terrein) Uitgevoerd door

Eindrapport

Juni 2014

De Dienst Bijzondere Evaluatie verzekert de conformiteit van dit evaluatieverslag met het bestek. De evaluatie werd begeleid door een stuurcomité in Brussel. De meningen in dit document zijn gestaafde meningen van de auteurs, doch reflecteren niet noodzakelijk de positie van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

© FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Juni 2014

Drukwerk: Drukkerij FOD

Evaluatie nr: S4/2013/04 Wettelijk depot: 0218/2014/016

Dit document is tevens beschikbaar in pdf-formaat in het Frans en het Nederlands op de website www.diplomatie.belgium.be/nl/Beleid/Ontwikkelingssamenwerking/Evaluatie of bij de Dienst Bijzondere Evaluatie. Een samenvatting in het Engels is eveneens beschikbaar.

Dit rapport zal als volgt worden geciteerd: Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking/DBE (2014, Terreinevaluatie van de investeringen van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO), FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Brussel.

2

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave .................................................................................................. 3 Afkortingenlijst .................................................................................................. 5 Management samenvatting ................................................................................ 7 1.

Inleiding................................................................................................. 11

1.1.

Portfolioanalyse..................................................................................... 12

1.2.

Rendement per activiteit van BIO ............................................................ 15

1.3.

Doelstellingen van de evaluatie ............................................................... 15

1.4.

Dankbetuiging ...................................................................................... 16

2.

Aanpak ................................................................................................... 17

2.1.

Hoofdonderwerpen en evaluatievragen ..................................................... 17

2.2.

Inceptiefase – Uitwerken methodologie .................................................... 18

2.2.1.

Documentstudie en stakeholderconsultatie .......................................... 18

2.2.2.

Evaluatiematrix ............................................................................... 19

2.2.3.

Dossieronderzoek en interviews ......................................................... 19

2.2.4.

Contextanalyse ................................................................................ 20

2.3.

Veldbezoeken ....................................................................................... 20

2.3.1.

Interviews met cliënten BIO .............................................................. 20

2.3.2.

Interviews met andere belanghebbenden ............................................ 20

2.4. 3.

Rapportages ......................................................................................... 21 Vaststellingen en analyses ..................................................................... 23

3.1.

Relevantie ............................................................................................ 23

3.1.1.

Financiële instellingen ...................................................................... 24

3.1.2.

Intermediaire structuren ................................................................... 25

3.1.3.

Infrastructuur .................................................................................. 28

3.1.4.

KMO’s............................................................................................. 29

3.1.5.

Aandacht voor ontwikkelingsrelevantie in het investeringsproces ........... 30

3.2.

Coherentie............................................................................................ 32

3.2.1.

De synergie met BTC en Ambassades ................................................. 34

3.2.2.

NGO’s............................................................................................. 35

3.2.3.

Belgische en (internationale) fondsen ................................................. 35

3.2.4.

Samenwerking met DFI’s en IFI’s ...................................................... 36

3.2.5.

Strategie BIO en coherentie .............................................................. 37

3.3.

Additionaliteit ....................................................................................... 37

3.3.1.


3.3.2.


Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO)-Fase 2 (terrein)

3

3.3.3.

Infrastructuur .................................................................................. 41

3.3.4.

KMO’s ............................................................................................ 41

3.3.5.

Technische assistentie ...................................................................... 42

3.4.

Effectiviteit ........................................................................................... 42

3.4.1.


3.4.2.


3.4.3.

Infrastructuur .................................................................................. 46

3.4.4.

KMO’s ............................................................................................ 47

3.4.5.

Katalyserende werking ..................................................................... 48

3.4.6.

Belastingen ..................................................................................... 51

3.4.7.

Monitoring en evaluatie .................................................................... 52

3.5.

Efficiëntie ............................................................................................. 53

3.5.1.


3.5.2.


3.5.3.

Infrastructuur .................................................................................. 56

3.5.4.

KMO’s ............................................................................................ 57

3.5.5.

Investeringen via intermediaire structuren – KMO’s ............................. 58

3.5.6.

Vertegenwoordiging op het terrein ..................................................... 60

3.6.

Duurzaamheid ...................................................................................... 61

3.6.1.


3.6.2.


3.6.3.

Infrastructuur .................................................................................. 65

3.6.4.

KMO’s ............................................................................................ 65

4.

Conclusies en aanbevelingen ................................................................. 69

4.1.

Ontwikkelingsrelevantie ......................................................................... 69

4.2.

Coherentie ........................................................................................... 69

4.3.

Additionaliteit ....................................................................................... 70

4.4.

Effectiviteit ........................................................................................... 71

4.5.

Efficiëntie ............................................................................................. 72

4.6.

Duurzaamheid ...................................................................................... 73

5.

Antwoord van de Raad van Bestuur van BIO .......................................... 75

5.1.

Algemene bevindingen ........................................................................... 75

5.2.

Directe investeringen in KMO’s ................................................................ 76

5.3.

Intermediaire structuren ........................................................................ 77

5.4.

Microfinancieringsstrategie ..................................................................... 78

5.5.

Impact van BIO..................................................................................... 79

5.6.

Complementariteit en samenwerking ....................................................... 80

6.

Antwoord van de DGD ............................................................................ 83

Annex A: Referentietermen .............................................................................. 85 Annex B: Staal terreinevaluatie BIO ............................................................... 101 Annex C: Lijst van geïnterviewde personen in België ..................................... 103

4

Afkortingenlijst

BIO

Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden

BMI

Belgische Maatschappij voor Internationale Investering

BTC

Belgisch Ontwikkelingsagentschap/ Belgische Technische Coöperatie

CDE

Centre pour le Développement de l’Entreprise

CNCD

Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking

CPP

Client Protection Principle

DFI

Development Finance Institution

DGD

Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking en Humanitaire Hulp

EDFI

European Development Finance Institution

EDIS

Economic Development Impact Score

EFP

European Finance Partners

ESG

Environmental, Social and Governance

FMO

Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden

GPR

Corporate-Policy Project Rating

IFC

International Finance Corporation

IFI

International Financial Institution

IO

Investment Officer

IPO

International Public Offering

ISP

Indicatief Samenwerkingsprogramma

KMO

Kleine of middelgrote onderneming

KvK

Kamer van Koophandel

M&E

Monitoring & Evaluation

MENA

Midden-Oosten en Noord-Afrika

MFI

Microfinance Institution

NBFI

Non-banking financial institution

NGO

Non-governmental organisation

NPL

Non-performing loan

PE

Private-equity

TA

Technical Assistance

USD

US Dollar

VC

Venture Capital


5

Management samenvatting

In 2007 heeft de eerste evaluatie van BIO plaatsgevonden, gevolgd door een evaluatie in 2012 die zich richtte op het beleid, de organisatie, het beheer en de ontwikkelingsrelevantie (op papier) van BIO. Medio 2013 is de voorliggende evaluatie gestart, waarbij het belangrijkste onderdeel terreinmissies betrof om de ontwikkelingsrelevantie en de doeltreffendheid van de investeringen van BIO vast te stellen. Op deze wijze kon ook een verdieping van de vorige evaluatie plaatsvinden. De bezochte landen zijn Cambodja, de Democratische Republiek Congo, Ivoorkust, Kenia, Marokko, Nicaragua, Oeganda, Peru en Vietnam. In totaal werden er 71 projecten en (potentiële) klanten van BIO bezocht, exclusief haalbaarheidsstudies en klanten van microfinancieringsinstellingen (MFI’s).

KMO’s (direct en indirect gefinancierd) Een belangrijke doelgroep voor BIO zijn KMO’s. In het staal voor het terreinonderzoek waren 29 KMO’s opgenomen in 8 landen, waarvan er 13 direct gefinancierd werden door BIO en 16 via een intermediair KMO-fonds. De relevantie werd beoordeeld door na te gaan in welke mate de investeringen in het mandaat van BIO passen en wat de verwachte ontwikkelingseffecten waren op het moment van de investeringen. Er werd ook onderzocht in hoeverre de investeringen door BIO tot ongewenste effecten hebben geleid. Slechts een enkele directe investering werd als niet-relevant beoordeeld. Ook de investeringen in KMO’s die via KMO-fondsen werden gerealiseerd waren veelal relevant (13 van de 16). De moeilijkheid van deze intermediaire structuur is dat in deze fondsen zowel Development Finance Institutions (DFI’s) zoals BIO, als commerciële investeerders participeren. Voor BIO en andere DFI’s is ontwikkelingsrelevantie een belangrijke investeringsoverweging terwijl bij commerciële investeerders het rendementsperspectief prevaleert. Het is daarom belangrijk dat BIO in samenwerking met andere DFI’s meer invloed uitoefent op het mandaat en de strategie van deze fondsen om zodoende meer ontwikkelingsrelevante investeringen te verkrijgen. Een expliciete doelstelling in de wet tot oprichting van BIO is het bereiken van KMO’s. Tijdens de evaluatieperiode heeft BIO zowel directe financiering aan KMO’s verstrekt als financiering aan KMO-fondsen, die vervolgens investeerden in KMO’s. Beide methoden zijn effectief gebleken, er is werkgelegenheid gecreëerd, er was in een aantal gevallen aandacht voor vrouwen, de ondernemingen betaalden belastingen volgens de geldende wetgeving en er vond in de meeste gevallen importsubstitutie plaats. De directe investeringen in KMO’s hebben allemaal een positieve score gekregen voor additionaliteit. Andere financiers konden een dergelijke financiering niet aanbieden, voornamelijk omdat de te lange looptijd voor hen problematisch was. De additionaliteit van indirecte investeringen is minder voor de hand liggend, aangezien fondsmanagers niet de doelstelling hebben additioneel te zijn aan de markt. De financiering door BIO of de KMO-fondsen bleek katalyserend te hebben gewerkt, omdat de bedrijven na verloop van tijd in staat bleken te zijn (werkkapitaal-)financiering aan te trekken bij lokale banken.


7

Alhoewel het evaluatieteam de ontwikkelingsrelevantie van de directe investeringen in KMO’s positief heeft beoordeeld, wordt het direct investeren in KMO’s door BIO vanwege efficiëntieoverwegingen niet aanbevolen. Zowel uit de evaluatie van 2012 als uit de veldbezoeken bleek dat BIO onvoldoende in staat is KMO’s in ontwikkelingslanden op efficiënte wijze te beoordelen en te monitoren. De investeringen die niet succesvol bleken kunnen nauwelijks gecompenseerd worden door de opbrengsten van investeringen die goed zijn verlopen. Bovendien beperkt BIO zich bij directe investeringen tot kredieten. Aangezien zij geen participaties neemt, kan zij dus niet profiteren van een eventuele winstontwikkeling van de ondernemingen. De evaluatoren achten het investeren via intermediaire structuren een verstandige aanpak om in KMO’s te financieren. De zeer beperkte omvang van de organisatie van BIO, de vereiste kennis van de lokale markt en de geografische beperkingen (afstand tot de klant) zijn belangrijke overwegingen om voor intermediairs te kiezen.

Infrastructuur Sinds enkele jaren financiert BIO private infrastructuurprojecten. Omdat infrastructuurfinanciering voor BIO een nieuwe activiteit is, is BIO hiervoor een samenwerkingsovereenkomst met FMO aangegaan, waardoor BIO in staat is om makkelijk middelen te investeren in infrastructuur (door middel van co-financiering), en tegelijkertijd ervaring en kennis op te doen door de samenwerking met FMO die reeds ervaring heeft met dit type transacties. Binnen de portefeuille van BIO zijn de infrastructuurprojecten financieel gezien het meest succesvol. Het gaat om relatief grote transacties, waardoor de kosten voor BIO per transactie relatief laag zijn. De looptijd van deze financieringen is meestal lang (10 jaar en langer), waardoor dit een stabiele inkomstenbron is over een langere termijn. Vrijwel alle infrastructuurprojecten halen hoge scores. Hierbij is niet enkel naar het financiële rendement gekeken, maar zijn uitdrukkelijk ook zaken als ontwikkelingseffecten, additionaliteit en duurzaamheid van de projecten beoordeeld. BIO financiert infrastructuurprojecten ook via gespecialiseerde intermediaire infrastructuurfondsen. De beoordeling van zowel de fondsen als de bezochte door hen gefinancierde projecten viel lager uit dan bij de direct gefinancierde infrastructuurprojecten, waarbij vooral de additionaliteit van de financiering en de ontwikkelingseffecten wat minder sterk scoorden.

Financiële instelingen De laatste groep bezochte klanten van BIO zijn de financiële instellingen. Deze kunnen ingedeeld worden in microfinancieringsinstellingen (MFI’s), commerciële banken, en nietbancaire financiële instellingen (NBFI’s). Deze drie groepen zijn belangrijk voor het ontwikkelen van de private sector in ontwikkelingslanden. Door kredietverlening aan individuele ondernemers en KMO’s te faciliteren, worden grote groepen ondernemers bereikt die voorheen geen toegang tot krediet hadden. Uit de veldbezoeken bleek dat de bezochte MFI’s individuele ondernemers ondersteunden. Met deze kleine leningen kunnen kleine bedrijfjes worden gestart of uitgebreid. Ofschoon de werkgelegenheidseffecten van microkredieten in zekere zin beperkt zijn, stellen MFI’s individuen in staat een redelijk inkomen voor hun gezinnen te verwerven. Ook hadden de MFI’s aandacht voor vrouwen als doelgroep, en bleek dat bij de meeste MFI’s meer dan de helft van de kredieten aan vrouwen was verstrekt. 8

De additionaliteit van BIO’s financieringen aan MFI’s zal in de toekomst evenwel scherp moet worden beoordeeld door het kredietcomité van BIO. In enkele meer volwassen markten is thans voldoende privaat kapitaal beschikbaar waarmee de rol van BIO beperkt kan worden. BIO kan zich in deze markten in de toekomst beter onderscheiden door het verstrekken van kapitaal met een hoger risico (zoals achtergesteld krediet en aandelenkapitaal). Banken zijn belangrijk om KMO’s in ontwikkelingslanden van krediet te voorzien. Veel bedrijven hebben geen toegang tot financiering en door een bankensector te ontwikkelen krijgen deze ondernemingen perspectief op financiering en groei. Deze banken hebben vaak zelf ook moeite om financiering aan te trekken en daarmee is er een duidelijke rol voor DFI’s weggelegd. De bezochte banken hebben mede daarom goed gescoord op relevantie en additionaliteit. De effectiviteit van de banken werd als het gaat om het bereiken van de doelgroep (KMO’s) op een enkele uitzondering na eveneens positief beoordeeld, al werd ook vastgesteld sommige banken hun strategie wijzigden waardoor het oorspronkelijk doel van de financiering van BIO (zoals het financieren van kleine ondernemingen) minder goed gediend werd.

Coherentie Een belangrijk thema tijdens de evaluatie was de coherentie van BIO met BTC en andere (Belgische) actoren van de ontwikkelingssamenwerking. Tijdens de eerste evaluatie bleek reeds dat de mandaten van BIO en BTC verschillend zijn waardoor er van een samenwerking geen sprake was. Dit werd bevestigd tijdens de terreinbezoeken. BIO zou haar communicatie kunnen verbeteren om meer begrip en bekendheid voor haar activiteiten te krijgen. Echter de Belgische overheid moet op de eerste plaats een duidelijk beleid rondom private sector ontwikkeling definiëren en aangeven welke rol BIO en andere actoren hierin dienen te spelen. Met name de rol van BTC en de aansluiting met de activiteiten van BIO zou beter geformuleerd moeten worden. De activiteiten van NGO’s sluiten niet goed aan bij BIO, omdat de door NGO’s uitgevoerde activiteiten te embryonaal zijn. Een nieuwe (door BIO te formuleren) strategie zou onderdelen kunnen bevatten waar BIO met andere actoren van de Belgische coöperatie samen kan werken. Echter, vanwege de beperkte overlap in mandaten zal deze samenwerking vermoedelijk beperkt blijven. Met partijen die actief zijn in hetzelfde werkveld als BIO, zoals Incofin en Alterfin, wordt wel samengewerkt. Bij deze investeerders is BIO ook goed bekend en zijn beide partijen op de hoogte van elkaars activiteiten. Tenslotte is ook de relatie en samenwerking met andere DFI’s onderzocht. Ofschoon de samenwerking nog verder geïntensiveerd en verbeterd kan worden, heeft het evaluatieteam geconcludeerd dat de samenwerking met andere DFI’s succesvol is.


9

1.

Inleiding

De Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO), opgericht bij wet op 3 november 2001, is een vennootschap van publiek recht. De oprichting betrof tegelijkertijd een wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de Belgische Technische Coöperatie (BTC) waarmee BTC de bevoegdheid verloor tot het nemen van participaties in het risicokapitaal van ondernemingen of ontwikkelingsbanken. De rol van BTC ten aanzien van de private sector werd daarmee grotendeels overgebracht naar BIO; BTC beperkt zich op dit gebied tot technische assistentie en kennisoverdracht. De aandeelhouders van BIO zijn gedurende de evaluatieperiode de Belgische Staat en de Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen (BMI), elk voor de helft1. Voor het doen van investeringen verkrijgt BIO haar middelen echter grotendeels uit de begroting van de overheid. BIO heeft ook via de wet duidelijke maatschappelijke doelstellingen meegekregen van de Belgische overheid waarbij onderwerpen als duurzame productieve werkgelegenheid, focus op arme landen, gelijkheid tussen mannen en vrouwen, additionaliteit, katalyserende werking, ‘good governance’ en ontwikkelingsrelevantie uitdrukkelijk aan de orde komen. Om deze maatschappelijke doelstellingen te kunnen bereiken neemt BIO aandelenparticipaties of financiert BIO de volgende categorieën klanten: • Financiële instellingen • Private Equity (PE) of schuldfondsen • Infrastructuurprojecten • Kleine en Middelgrote Ondernemingen (KMO’s) Gezien het publieke karakter van BIO is in het investeringscharter bepaald dat BIO regelmatig zal worden geëvalueerd. In 2007 vond de eerste evaluatie plaats en voor 2012 stond een tweede evaluatie gepland. Omwille van de aandacht die BIO kreeg in de media en in het parlement, werd ervoor geopteerd om het geplande evaluatieproces te versnellen door de focus in eerste instantie te beperken tot het beleid, de organisatie, het beheer en de ontwikkelingsrelevantie (op papier) van BIO. Voorliggende evaluatie betreft een terreinevaluatie met bezoeken aan negen landen met als doel de (ontwikkelings)resultaten vast te stellen. Op deze manier vindt ook een verdieping ten opzichte van de vorige evaluatie plaats. De bezochte landen zijn Cambodja, de Democratische Republiek Congo, Ivoorkust, Kenia, Marokko, Nicaragua, Oeganda, Peru en Vietnam. In totaal werden er 71 projecten en (potentiële) klanten van BIO bezocht, exclusief haalbaarheidsstudies en klanten van microfinancieringsinstellingen (MFI’s).

1

Per januari 2014 is de Belgische Staat 100% aandeelhouder van BIO, en heeft BMI haar belang verkocht.


11

Tabel 1.1: Bezochte projecten per type investering MFI direct

MFI indir.

Bank

NBFI

Marokko

MFIfonds

1

Kenia Oeganda

Infrafonds

1

1 1

Cambodja

2

2

1

Peru

1

Totaal

6

1

4 2

1

1

3

2

1

1

1

1

1

1 4

KMO indir.

1

1

1

1

KMO direct

6

1 1

1

1

Vietnam Nicaragua

Infra indir.

1

Ivoorkust DR Congo

Infra direct

2

1 1

KMOfonds

4

2

3

3

1

1

4

1

1

2

2

1

1

1

1

1

4

10

4

5

13

16

2

1.1. Portfolioanalyse De portfolio analyse is gebaseerd op de 2011 portfolio omdat de evaluatie gericht is op de jaren 2007-2011. Om te controleren of het staal representatief is voor de portfolio zijn verschillende dwarsdoorsnedes gemaakt op basis van netto committeringen en uitstaande toezeggingen. Netto committeringen zijn de investeringsbedragen waarvoor BIO een verplichting is aangegaan, terwijl de uitstaande toezeggingen de uitstaande bedragen betreffen onder uitbetaalde investeringen van BIO (waarbij dus al delen zijn terugbetaald etc.).

Per regio Figuur 1.1: Netto committeringen per regio 250,0 220,700

mln Euro

200,0

150,0 97,800 100,0 65,793 47,355 50,0

23,923

55,705 37,125

45,183

19,786 6,770 6,370

10,621

,0 Africa

ASIA

LAC Staal

MENA

Multiregional

Totaal

Totaal

Figuur 1.2: Uitstaande committeringen per regio 450 397,700 400 350

mln Euro

300 250 200 148,780

136,200

150

102,190 76,878

100 46,426 50

28,526

61,562

42,732 8,340 7,940

10,621

0 Africa

ASIA

LAC Staal

12

MENA Totaal

Multiregional

Totaal

In de bovenstaande grafieken zijn de netto en uitstaande committeringen per regio te zien met daarin de verhouding tussen het staal en de totale portfolio. In de tabellen hieronder staat het percentage committeringen per regio aangegeven in het staal en in de totale portfolio. Alleen qua multiregionale fondsen werd in het staal een lager percentage onderzocht in verhouding tot de gehele portfolio. In de MENA2 regio werd een hoger percentage onderzocht in verhouding tot de gehele portfolio wat te wijten is aan de landenselectie. Er zijn namelijk weinig landen in de MENA regio waarin BIO mag investeren en door de inclusie van Marokko is het staal al snel groter in verhouding tot de portfolio. Tabel 1.2: Netto en uitstaande committeringen per regio % netto committeringen

Staal

Totaal

% uitstaande committeringen

Staal

Totaal

Afrika

34%

37%

Afrika

24%

30%

AZIE

21%

19%

AZIE

20%

21%

LAC

31%

26%

LAC

38%

25%

MENA

6%

2%

MENA

7%

3%

Multiregionaal

8%

15%

Multiregionaal

11%

20%

Totaal

100%

100%

Totaal

100%

100%

Per type investering Figuur 1.3: Netto committeringen per activiteit 500,0 397,700

mln Euro

400,0 300,0 200,0 100,0

157,562

139,067

136,200

69,400

59,590 12,100

32,300

41,531 22,400

,0 Financial institutions

Investment funds & companies

Productive companies Infrastructure projects

Staal

Totaal

Totaal

Figuur 1.4: Uitstaande committeringen per activiteit 250,0

220,700

mln Euro

200,0 150,0

119,322 97,800

100,0 50,0

32,293

56,364 39,823

23,592 10,843

14,86621,528

,0 Financial institutions

Investment funds & companies

Productive companies Infrastructure projects

Staal

Totaal

Totaal

In de bovenstaande grafieken staan de netto en uitstaande committeringen per type investering afgebeeld. Bij financiële instellingen werd naar verhouding maar een relatief klein deel van de totale portfolio voor het staal geselecteerd. Financiële instellingen vertegenwoordigen een kleiner en investeringsfondsen een groter percentage in het staal dan in de totale portfolio.

2

Midden-Oosten en Noord-Afrika.


13

Tabel 1.3: Netto en uitstaande committeringen per activiteit % netto committeringen

Staal

Totaal

% uitstaande committeringen

Staal

Totaal

Financiële instellingen

24%

40%


33%

54%

Investeringsfondsen

51%

35%

Investeringsfondsen

41%

26%

KMO’s

9%

15%

KMO’s

11%

11%

Infrastructuurprojecten

16%

10%

Infrastructuurprojecten

15%

10%

Totaal

100%

100%

Totaal

100%

100%

Per financieringsinstrument Figuur 1.5: Uitstaande committeringen per instrument 250

220,700

mln Euro

200 133,528

150

50

97,825

87,279

100

69,069 28,757

0 Equity

Debt Staal

Total

Totaal

De verdeling van financieringsinstrumenten in het staal in vergelijking met de gehele portfolio is adequaat. In het staal en de portfolio is kredietverlening het meest voorkomende instrument. Van de onderzochte dossiers zijn 29% equity investeringen en 71% kredietverleningen en in de gehele portfolio zijn 40% equity investeringen en 60% kredietverleningen. Tabel 1.4: Uitstaande committeringen per instrument % uitstaande committeringen

Staal

Totaal

Equity

29%

40%

Debt

71%

60%

Totaal

100%

100%

Op basis van de bevindingen is Carnegie van mening dat het staal op een correcte wijze is samengesteld door de Dienst Bijzondere Evaluatie. De bedrijven in het staal geven een representatief beeld van BIO’s portfolio.

14

1.2. Rendement per activiteit van BIO In de evaluatie van 2012 is onderzoek gedaan naar het financiële rendement van de portfolio van BIO. Onderstaand figuur geeft een beeld van de prestaties op dit gebied onderverdeeld naar de hoofdactiviteiten van BIO. Figuur 1.6: Rendement per activiteit 6% 3% 0% 2007

2008

2009

2010

2011

-3% -6% -9% Ondernemingen Infrastructuur Financiële instellingen en fondsen

Het bovenstaande figuur toont uitsluitend het rendement van de investeringen exclusief de apparaatskosten van BIO. In werkelijkheid ligt het rendement derhalve lager. BIO dient een rendement te behalen op de middelen die tot beschikking zijn gesteld door de Staat. De bedragen die aan BIO verstrekt zijn, werden tot nu toe niet als uitgave op de Rijksbegroting, zogenaamd code 5, gezien, maar als financiële activa, genaamd code 83. Deze classificatie wordt getoetst door het Instituut voor de Nationale Rekeningen en bepaald aan de hand van de verwachte rentabiliteit van BIO ten opzichte van vergelijkbare Belgische en Europese instellingen (peers), alsmede van de kosten van lange termijn staatsleningen. Indien code 5 middelen aan BIO ter beschikking gesteld zouden worden, zou deze rendementseis niet van toepassing behoeven te zijn en zou BIO tevens in staat zijn hogere risicoinvesteringen te overwegen.

1.3. Doelstellingen van de evaluatie Het belangrijkste doel van een evaluatie is het afleggen van verantwoording over het geëvalueerde object en hieruit lessen te trekken voor de toekomst. Bij deze evaluatie is BIO geëvalueerd met een sterke focus op de ontwikkelingsresultaten van de investeringen van BIO. In de referentietermen zijn de volgende hoofdvragen geformuleerd: 1. Is BIO erin geslaagd het maatschappelijk doel zoals dat is geformuleerd in de Wet te bereiken? 2. Beschikt BIO over de juiste instrumenten om dat doel te bereiken? In de evaluatie worden de sterktes en zwaktes van de verschillende soorten investeringen van BIO geïdentificeerd en besproken. In het staal zijn alle types financieringen van BIO vertegenwoordigd met onder meer directe investeringen in ondernemingen, financieringen via intermediaire structuren (Private Equity fondsen), MFI’s en banken, infrastructuurfinancieringen en technische assistentie.

3

Avis de l´ICN van 04-10-2011.


15

Een belangrijk aspect dat behandeld wordt in de evaluatie is de coherentie van beleid waarbij de vraag gesteld wordt in hoeverre de investeringsactiviteiten van BIO aansluiten bij de activiteiten van de andere Belgische actoren die actief zijn op het gebied van private sector ontwikkeling. In hoofdstuk 3.2. komt deze problematiek uitgebreid aan de orde. In dat kader hebben we de coherentie vraag enigszins verbreed door te kijken met welke partijen BIO samenwerkt. Zoals gevraagd in de referentietermen wordt hier bijvoorbeeld de samenwerking met andere ontwikkelingsbanken besproken. In de rapportage is in een groot aantal hoofdstukken aandacht besteed aan de bevindingen en opvolging van de aanbevelingen van de evaluatie van 2012. Dit rapport is als volgt opgebouwd. Na de Management Samenvatting en inleiding wordt in hoofdstuk 2 de methodologie en aanpak voor deze evaluatie behandeld. Hoofdstuk 3 omvat de vaststellingen en analyses met betrekking tot de hoofdonderwerpen en gerelateerde evaluatievragen. Hieronder worden per evaluatiecriterium en type investering de bevindingen uit de veldstudies gepresenteerd, in sommige gevallen gevolgd door analyses van specifieke onderwerpen die in de referentietermen speciale aandacht kregen. Tot slot worden de conclusies en aanbevelingen per evaluatiecriterium gepresenteerd. De referentietermen, het staal voor deze evaluatie en een overzicht van de in België geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage A, B en C.

Figuur 1.7: Bezochte investeringen

1.4. Dankbetuiging Dit evaluatierapport is opgesteld door Carnegie Consult en is een synthese van de landenrapporten die door de verschillende consultants van Carnegie Consult zijn opgesteld. Het evaluatieteam werd geleid door Hans Slegtenhorst en bestond verder uit Rien Strootman, Gerda Heyde, Daniela Stoicescu, Marie Heydenreich en Mart Nugteren. De evaluatieaanpak, het evaluatieproces en de rapportage is gedurende de evaluatieperiode gemonitord en van commentaar voorzien door Anneke Slob, senior adviseur kwaliteitsbewaking. Het rapport is gefinancierd door de Dienst Bijzondere Evaluatie van de FOD van Buitenlandse Zaken, Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Graag danken wij de Dienst en de leden van het begeleidingscomité voor de goede samenwerking en de uitstekende suggesties en commentaren die gedurende het evaluatieproces zijn gegeven. Tenslotte danken wij BIO en haar medewerkers voor de uitstekende samenwerking en de open en transparante wijze van samenwerking. Wij realiseren ons dat de evaluatie een belasting voor de organisatie van BIO was en zijn zeer erkentelijk voor de tijd die de betrokken medewerkers hiervoor hebben ingeruimd. 16

2.

Aanpak

In dit hoofdstuk gaan we nader in op de hoofdonderwerpen en vragen van deze evaluatie, de aanpak en de verschillende stappen.

2.1. Hoofdonderwerpen en evaluatievragen De Dienst Bijzondere Evaluatie van Internationale Samenwerking heeft in de referentietermen voor deze evaluatie (zie annex A) ca. 45 evaluatievragen geformuleerd die gekoppeld zijn aan vijf hoofdvragen met betrekking tot de volgende beoordelingscriteria: •

Ontwikkelingsrelevantie: De mate waarin de beoogde resultaten van BIO overeenkomen met de noden van de begunstigden, met name de lokale ondernemingen/ ondernemers en hun werknemers, en de behoeften van de lokale private sector.

•

Coherentie: De mate waarin het investeringsbeleid van BIO in overeenstemming is met het beleidskader inzake de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Is er een wederzijdse samenwerking tussen BIO en andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en tussen BIO en andere actoren die de private sector ondersteunen?

•

Effectiviteit: De mate waarin de beoogde (ontwikkelings-) resultaten van de investeringen / het investeringsbeleid van BIO behaald werden, of verwacht wordt dat ze behaald worden.

•

Efficiëntie: Met welke (financiële en personeels) kost bereiken de investeringen van BIO de begunstigden en binnen welk tijdsbestek? Bestaat er een minder kostelijk alternatief om het zelfde resultaat te bereiken?

•

Duurzaamheid: Blijven de resultaten van de investering voortduren ook nadat de investering afgelopen is?

•

Additionaliteit: In welke mate zijn de financieringen van BIO additioneel? En additioneel ten opzichte waarvan?

Volgens de referentietermen is additionaliteit onderdeel van de criteria relevantie en effectiviteit, maar met de Dienst Bijzondere Evaluatie is overeengekomen dat additionaliteit als een afzonderlijk beoordelingscriterium wordt beschouwd, omdat dit een zeer belangrijk aspect is voor de prestatie van een DFI.


17

2.2. Inceptiefase – Uitwerken methodologie De opdracht voor de evaluatie van BIO is gestart met het uitwerken van de aanpak en methodologie voor het onderzoek. Hiervoor zijn verschillende stappen genomen. Figuur 2.1: Overzicht aanpak van de evaluatie Inceptiefase

- Documentenstudie en interviews - In kaart brengen verwachtingen van belanghebbenden - Portfolioanalyse en vastzetten staal - Uitwerken methodologie

Missiefase

Rapportage

Voorbereiding

Management samenvatting

- Opzet toetsingskader per project - Ontwerp contextanalyse

Eerste bevindingen uit landenrapporten

- Dossieranalyse - Identificatie van belanghebbende derden in het veld

Synthese met fase 1 evaluatie

- Workshop kwaliteitsbewaking

Eindrapport Inceptierapport

Veldbezoeken

Aanpak en evaluatiematrix

Interviews klanten Interviews eindklanten Interviews lokale stakeholders Aanvullen contextanalyse

Missierapporten Bevindingen op landenniveau

2.2.1.

Documentstudie en stakeholderconsultatie

Op basis van een intensieve documentstudie van vorige evaluaties van BIO, het reglementair kader, strategische en operationele documenten en richtlijnen (zoals de GPR (Corporate-Policy Project Rating)) werden de doelstellingen en het mandaat van BIO geanalyseerd. Verder is een aantal directe en indirecte stakeholders van BIO, waaronder DGD, leden van de Raad van Bestuur en het management van BIO en BMI geïnterviewd. Dit om een goed begrip te krijgen van de perceptie van de resultaten die BIO haalt of zou moeten halen en om de verwachtingen van de evaluatie in kaart te brengen. Verder werden voor dit doel nog afzonderlijke vergaderingen gehouden met Incofin, Alterfin en BTC. Eveneens heeft een overleg plaatsgevonden met een aantal van de bij 11.11.11/ CNCD aangesloten ontwikkelingsorganisaties die actief zijn op het gebied van private sector ontwikkeling. Doel van deze vergadering was de deelnemers te vragen om met concrete voorbeelden/projecten te komen waarin BIO een toegevoegde waarde zou kunnen hebben, maar die in het verleden door BIO zijn afgewezen of die op basis van het huidige beleid niet in aanmerking komen voor financiering. Op basis van suggesties zou het evaluatieteam ook bezoeken kunnen brengen aan lokale NGO’s of andere relevante partijen. Er werd slechts een zeer beperkt aantal suggesties gedaan waardoor het

18

evaluatieteam zich heeft moeten beperken tot enkele bezoeken aan NGO’s op instigatie van BTC. Ook heeft een gesprek met de directie en voorzitter van EDFI4 plaatsgevonden met als doel na te gaan welke indicatoren door de bij EDFI aangesloten organisaties worden gebruikt om hun ontwikkelingsdoelstellingen te meten. Voorafgaand hieraan werd geïnventariseerd welke systemen (GPR, EDIS, IFC toolkit) de verschillende ontwikkelingsbanken (DFI’s) gebruiken.

2.2.2.

Evaluatiematrix

Vervolgens heeft het evaluatieteam in samenwerking met de kwaliteitsbewakingsexpert een evaluatiematrix opgezet met specifieke kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren om de evaluatievragen te beantwoorden. Uitgangspunt voor het bepalen van de indicatoren was het bestaande beleid van BIO en de door BIO gebruikte meetinstrumenten. Aan de Wet, het investeringscharter en bijkomende overeenkomsten konden specifieke indicatoren ontleend worden met betrekking tot werkgelegenheid, ontwikkeling van bedrijven, en sociale effecten. BIO gebruikt zelf het GPR instrument om ex-ante investeringen te beoordelen en te monitoren. Daarom is besloten voor de boordeling van effectiviteit op interventieniveau ook dit instrument met bijbehorende indicatoren als uitgangspunt voor de analyse te nemen. Het GPR instrument, dat uit vele indicatoren bestaat, is bij de analyse vereenvoudigd om tot een heldere beoordeling te komen omdat voor veel effecten en bijbehorende indicatoren geen informatie beschikbaar is. Op basis van de evaluatiematrix zijn er dossieronderzoek-templates ontwikkeld per type interventie.

2.2.3.

Dossieronderzoek en interviews

Om vast te stellen of de geselecteerde steekproef representatief is voor de portfolio van BIO is in het begin van de evaluatie een portfolio onderzoek uitgevoerd gebaseerd op de 2011 portfolio. Vervolgens zijn de geselecteerde dossiers van de te evalueren investeringen verzameld en bestudeerd. Deze zijn in interviews met de verantwoordelijke investment officers en andere betrokkenen van BIO besproken. Voor zover er opvolgingsrapporten en ex-post evaluaties van andere co-financierende EDFI leden bestonden, werden deze opgevraagd en in het dossieronderzoek opgenomen. Het dossieronderzoek was een belangrijk onderdeel van de evaluatie en stelde het evaluatieteam in staat - voorafgaand aan de terreinmissies - een goed beeld krijgen van de investeringen van BIO door een vergelijking te maken tussen de (ex-ante) vastgestelde ontwikkelingsrelevantie, coherentie, efficiëntie, effectiviteit, additionaliteit en duurzaamheid door BIO en eigen waarnemingen. Tevens is nagegaan of de waarnemingen van BIO consistent zijn met de realiteit en in hoeverre BIO in staat is gebleken deze indicatoren te operationaliseren. Voor elke interventie uit de steekproef heeft Carnegie op basis van de beschikbare dossiers het interventieformat ingevuld en met de bevindingen uit de interviews met de investment officer aangevuld, waarna er tijdens de terreinmissies aanvullende gegevens uit de interviews en verzamelde documenten werden toegevoegd. In de rapportagefase heeft de verantwoordelijke voor de terreinmissie binnen het team de beoordeling per interventie vervolledigd en heeft er een kwaliteitscontrole plaatsgevonden. Op basis van de bevindingen met betrekking tot de indicatoren zijn per interventie de evaluatiecriteria (met uitzondering van coherentie) beoordeeld en zijn scores op een vier-punt schaal van A tot D gegeven. A verwijst naar goed, B naar bevredigend, C naar onbevredigend en D naar onvoldoende. 4

European Development Finance Institution, een samenwerkingsverband van de Europese ontwikkelingsbanken (DFI’s).


19

2.2.4.

Contextanalyse

Per te bezoeken land/regio is een contextanalyse gemaakt welke toegesneden is op de aard van de interventies van BIO in het land. Dit werd gedaan op basis van deskresearch voorafgaand aan de terreinmissie. In een later stadium is de contextanalyse door de lokale consultant nader ingevuld en uiteindelijk door de senior consultant afgerond. De landen/regio analyse is gebaseerd op verschillende bronnen, waaronder BIO dossiers maar ook openbare bronnen zoals landenrapporten, social rating rapporten en wetenschappelijke rapporten. Zo werd onder meer gebruik gemaakt van publicaties van de Wereldbank met betrekking tot ‘ease of doing business’ en de landenrapporten, informatie van IFC, UNDP, S&P en andere informatiebronnen omtrent landenrapportages. Belangrijke onderwerpen omvatten onder meer het investeringsklimaat, de werking van de kapitaalmarkt, de positie van de (lokale) banken, genderproblematiek, sociale omstandigheden (kinderarbeid, arbeidsomstandigheden ed.) en enkele sectoren regiospecifieke omstandigheden.

2.3. Veldbezoeken In totaal hebben 6 missies naar 9 landen plaatsgevonden, uitgevoerd door een team van een senior consultant van Carnegie Consult en een lokale consultant met goede kennis van financiële en ontwikkelingsvragen en de historische en socio-economische context. In een aantal gevallen werd dit team aangevuld door een tweede consultant van Carnegie Consult.

2.3.1.

Interviews met cliënten BIO

Het primaire doel van de terreinbezoeken was om door middel van interviews met de klanten van BIO een goed beeld te krijgen van de financiële, maatschappelijke en ontwikkelingsrelevante resultaten van de investeringen en de duurzaamheid ervan. Bij directe investeringen van BIO in onder meer KMO’s en projectfinancieringen ging het met name om de vraag of de investeringen zelf voldeden aan de verwachtingen in termen van financieel rendement en maatschappelijke resultaten. Voor investeringen via intermediairs (bij MFI’s, banken en fondsen) lag de analyse op twee niveaus, namelijk: 1. Een beoordeling van de intermediair met betrekking tot zijn professionaliteit, inrichting van de organisatie voor identificatie, beoordeling en M&E en uiteraard diens overall performance (financieel en maatschappelijk rendement). 2. Een beoordeling van een aantal individuele investeringen/klanten. Bij een beoordeling van de klanten van intermediairs werd hetzelfde interventieformat gehanteerd als bij directe financieringen, hoewel de beschikbare informatie minder uitgebreid was en vaak van de goede wil van de intermediair/ het bedrijf afhing. In een aantal gevallen was het niet of slechts beperkt mogelijk om op het niveau van de intermediair te evalueren, omdat het fonds in een ander land gevestigd was dan de investering zelf. De analyse van technische bijstand subsidies en haalbaarheidsstudies richtte zich in belangrijke mate op de maatschappelijke- en ontwikkelingseffecten en potentiële marktverstoringseffecten van de interventie.

2.3.2.

Interviews met andere belanghebbenden

Een ander doel van het veldonderzoek, naast de evaluatie van de bestaande investeringen van BIO, was om een goed inzicht te krijgen in de sociaaleconomische 20

omgeving waarin BIO opereert evenals om mogelijkheden voor samenwerking met andere (Belgische) stakeholders te onderzoeken. De evaluatieteams voerden daarom ook gesprekken met een aantal directe en indirecte stakeholders die van belang zijn voor de activiteiten van BIO in de bezochte landen, waaronder Centrale banken, de Wereldbank, IFC, andere donoren, NGO’s, Kamers van Koophandel, associaties, lokale overheden, en dergelijke. Voor een goed begrip van de coherentie is uitvoerig gesproken met vertegenwoordigers van de Belgische Ambassades (zowel de ontwikkelingsattachés als de vertegenwoordigers van de gewesten), BTC en de lokale vertegenwoordigers van Belgische fondsen zoals Incofin en Alterfin. Tenslotte zijn er enkele bezoeken gebracht aan partners van BTC en een lokale NGO om te onderzoeken of er samenwerkingsmogelijkheden met BIO haalbaar waren.

2.4. Rapportages Op basis van zowel het dossieronderzoek als de interviews voorafgaand, gedurende en soms ook na de veldbezoeken (voor verificatie) heeft het verantwoordelijke evaluatieteam per terreinmissie of land een verslag opgesteld. Deze missierapporten bevatten een contextanalyse en een aggregatie van de bevindingen per evaluatiecriterium, evenals uitgebreide analysebladen per individuele investering waarin per interventie elk evaluatiecriterium (met uitzondering van coherentie) op een vier-punt schaal van A tot D werd gescoord. Ook heeft het missieteam in de missierapporten de (relevante) evaluatievragen op landenniveau beantwoord. De landenrapporten werden vervolgens besproken met het begeleidingscomité en commentaar is vervolgens verwerkt. Op verzoek van de Dienst Bijzondere Evaluatie heeft Carnegie Consult voorafgaand aan het uitbrengen van het eindrapport een management samenvatting opgesteld met de belangrijkste bevindingen. Deze is vervolgens voor commentaar voorgelegd aan het begeleidingscomité en de opdrachtgever en tenslotte gepresenteerd aan het Belgische parlement. De beslissing om een versnelde presentatie te geven aan het parlement werd ingegeven door het feit dat parallel met de evaluatie ook een wetsvoorstel werd ingediend over BIO en dat de Dienst Bijzondere Evaluatie wenste dat de betrokken parlementairen kennis konden nemen van de vaststellingen, conclusies en aanbevelingen van de evaluatie voor de stemming van de wettekst. De eindrapportage is een synthese van de bevindingen op basis van de terreinbezoeken, de dossieranalyse en interviews met BIO en stakeholders en de relevante bevindingen van de evaluatie van 2012. Ten behoeve van een heldere structurering van deze evaluatie is er gekozen voor een structurering aan de hand van de hoofdvragen en gerelateerde deelvragen uit de referentietermen. Op basis van de bevindingen uit de veldstudies zijn zo per interventie de evaluatiecriteria (met uitzondering van coherentie) beoordeeld. Hierbij wordt een aggregatie doorgevoerd over de vier verschillende type investeringen en er wordt een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte investeringen. Enkele deelvragen van de referentietermen met betrekking tot hetzelfde onderwerp zijn samengevoegd en worden per relevant evaluatiecriterium beantwoord om een eenduidige beoordeling te bevorderen. Evaluatievragen die niet op interventieniveau te beantwoorden zijn en/of in bijzondere mate in de referentietermen aan de orde komen worden in aparte sub-paragrafen na de bevindingen uit de veldstudies behandeld.


21

3.

Vaststellingen en analyses

Dit hoofdstuk presenteert de bevindingen van de evaluatie per evaluatiecriterium: • Relevantie • Coherentie • Additionaliteit • Effectiviteit • Efficiëntie • Duurzaamheid De onderstaande beoordeling van de evaluatiecriteria volgt de evaluatievragen uit de referentietermen. Deze zijn gebundeld beantwoord per relevant hoofdonderwerp. Per evaluatiecriterium (met uitzondering van coherentie) behandelen we in dit hoofdstuk de bevindingen uit de veldstudies. Voor elke investering zijn door de evaluatieteams scores op een vier-punt schaal van A tot D gegeven. A verwijst naar goed, B naar bevredigend, C naar onbevredigend en D naar onvoldoende. Sommige evaluatievragen die niet op interventieniveau te beantwoorden zijn of waarvoor in de referentietermen bijzondere aandacht wordt gevraagd, zijn in aparte subparagrafen behandeld.

3.1. Relevantie In de referentietermen van de evaluatie is ontwikkelingsrelevantie als volgt beschreven: ”De mate waarin de beoogde resultaten van BIO overeenkomen met de noden van de begunstigden, met name de lokale ondernemingen/ondernemers en hun werknemers, en de behoeften van de lokale private sector”. Bij de beoordeling van de interventies van BIO is naar de volgende aspecten gekeken: • Is de investering in lijn met het mandaat van BIO? • Zijn er ongewenste effecten (in het investeringsvoorstel) opgenomen? Risico’s op het vlak van milieu, sociaal en behoorlijk bestuur van de onderneming (environmental, social en corporate governance (ESG))? • Hoe draagt de investering bij aan ontwikkeling? Verder wordt speciale aandacht besteed aan de behandeling van ontwikkelingsrelevantie in het investeringsproces van BIO, bijvoorbeeld bij de keuze van bepaalde investeringen of het in kaart brengen en opvolgen van niet financiële risico’s en ongewenste effecten. Dit onderwerp komt in meerdere evaluatievragen aan de orde en wordt daarom in subparagraaf 3.1.5. behandeld.


23

3.1.1.

Financiële instellingen Tabel 3.1: Relevantiescores bij financiële instellingen


A

B

C

D

MFI - direct

3

3

0

0

MFI - indirect

2

1

1

0

Bank

1

3

0

0

NBFI

0

2

0

0

MFI’s BIO heeft een brede portfolio van investeringen in microfinanciering, zowel rechtstreeks (direct) als via gespecialiseerde microfinancieringsfondsen (indirect). In het mandaat van BIO is microfinanciering als een duidelijke doelgroep bepaald. In lijn met de literatuur op het vlak van microfinanciering toonden de landenbezoeken duidelijk aan dat de behoefte aan microfinanciering onverminderd groot is en dat de sector een grote ontwikkeling doormaakt. Volgens een recente studie hebben meer dan 59% van de kleine ondernemers in Zuid-Azië en Sub-Sahara Afrika geen toegang tot krediet5. Literatuur toont aan dat de uitbreiding van microfinanciering ten goede komt aan de groep arme mensen die zonder krediet geen ondernemers hadden kunnen worden. Uit evaluaties van investeringen in microfinanciering in verschillende landen blijkt dat de financieringen leiden tot de creatie van meer ondernemingen of meer zelfstandigen6. Bij de keuze voor de investeringen wordt door BIO of door het microfinancieringsfonds goed rekening gehouden met het karakter van de MFI. Een groot aantal investeringen betrof MFI’s die (ook) in rurale gebieden actief waren, zich richtten op vrouwen en in staat waren zeer kleine leningen te verstrekken. Eén indirecte investering in een MFI werd echter als niet-relevant beoordeeld omdat het een MFI betrof die volledig in overheidshanden was en daarom buiten het mandaat van BIO viel. Een van de investeringen van BIO in Nicaragua bleek (achteraf) minder relevant omdat een deel van de microfinancieringssector in Nicaragua te weinig aandacht besteedde aan de bescherming van cliënten en zich te veel liet leiden door omzetdoelstellingen zonder de belangen van de eigen cliënten te beschermen. Uit de bezoeken aan de MFI’s bleek dat de problematiek van de overmatige schuldenlast (“overindebtedness”) en klantenbescherming (client protection principles) bijzondere aandacht had en dat er in samenwerking met de sector en toezichthouders maatregelen waren genomen om dergelijke ongewenste situaties te voorkomen. Gedurende de due diligence fase7 bij een investering wordt hier door BIO dan ook aandacht aan besteed. In een groot aantal landen, die het evaluatieteam bezocht heeft, zijn zogenaamde kredietbureaus opgericht die de schuldpositie van cliënten van MFI’s registreren om te voorkomen dat deze een te grote schuldenlast op zich nemen. In het hoofdstuk over duurzaamheid wordt hier nader op ingegaan. Aan ongewenste effecten wordt in de investeringsvoorstellen aandacht besteed, maar hierbij wordt voornamelijk ingezoomd op de risico’s die BIO loopt, maar de vraag wat de financiering van BIO betekent op de financieringsmarkt wordt niet beantwoord.

5

IFC Jobs Study: ‘Assessing Private Sector Contributions to Job Creation and Poverty Reduction’, January 2013 Beck, T.H.L. (2013). Bank financing for SMEs: Lessons from the literature. National Institute Economic Review, 225(1), R23-R38. 7 Tijdens de due diligence fase wordt door een financier een grondige controle uitgevoerd op de boeken van de (in dit geval) MFI en wordt het management en het personeel geïnterviewd. 6

24

Commerciële banken Investeringen in KMO’s zijn vastgelegd in het mandaat van BIO. Tevens is binnen dit mandaat de verplichting opgelegd om minimaal 70% van de middelen via intermediaire structuren uit te zetten. Het financieren van commerciële banken is daarom een voor de hand liggend middel voor BIO om KMO’s in ontwikkelingslanden te bereiken en daarnaast de financiële sector in deze landen te versterken. Tijdens de landenbezoeken werd duidelijk dat het financieren van KMO’s in ontwikkelingslanden nog altijd op zeer beperkte schaal plaatsvindt, niet in het minst de kleinere KMO’s. Toegang tot krediet voor KMO’s is van groot belang omdat dit tot werkgelegenheid, economische groei en ontwikkeling van de private sector leidt. In het staal zijn vier banken opgenomen die alle vier het financieren van kleine en middelgrote ondernemingen als prioriteit hebben. Tijdens de veldbezoeken bleek dat naast de financiële ondersteuning de interventies van BIO en andere DFI’s ook gericht waren op ondersteuning en versterking van de interne organisatie van deze banken. Een ander belangrijk strategisch aspect van de interventies van BIO en andere DFI’s is dat de financiële sector op deze wijze versterkt wordt en meer concurrentie tot gevolg heeft. Uit de veldbezoeken werd geconcludeerd dat de ondersteuning van de vier banken relevant was (score bevredigend of goed) vanwege de doelgroep (kleinere KMO’s). In niet alle investeringsvoorstellen van BIO werd voldoende aandacht besteed aan de risico’s of mogelijke negatieve effecten van de financiering. In een aantal gevallen bood BIO ondersteuning aan de gefinancierde banken in de vorm van technische assistentie. In Vietnam bijvoorbeeld was deze ondersteuning gericht op versterking van de ESGsystemen.

Niet bancaire financiële instellingen (NBFI’s) Tijdens de veldbezoeken zijn twee NBFI’s bezocht. Een NBFI is een financiële instelling die zich niet richt op bancaire dienstverlening, maar wel op hieraan gerelateerde financiële diensten. Een van de NBFI’s in het staal hield zich bezig met leasing8, terwijl de andere zich specialiseerde in factoring9. Beide activiteiten zijn belangrijk om de financiële sector in ontwikkelingslanden te verbreden, waardoor alternatieve financieringsmethoden beschikbaar komen. Tevens stelt leasing KMO’s in staat om lange termijn investeringen te doen zonder dat dit tot directe grote uitgaven leidt. Dit past daarom goed in het mandaat van BIO. De beide bezochte NBFI’s kregen derhalve een bevredigende score op het gebied van relevantie.

3.1.2.

Intermediaire structuren Tabel 3.2: Relevantiescores bij intermediaire structuren

Fondsen

A

B

C

D

Infrastructuurfonds

1

2

0

0

Microfinancieringsfonds

2

1

0

0

KMO-fonds

1

9

1

0

8

Leasing is een vorm van krediet waarbij de kredietverstrekker bedrijfsuitrusting, bedrijfsmiddelen of duurzame consumptiegoederen aankoopt en deze gedurende een vooraf overeengekomen termijn en tegen een vaste vergoeding ter beschikking stelt van de kredietnemer. 9 Factoring is een vorm van debiteurenfinanciering waarbij de debiteurenportefeuille wordt uitbesteed aan een extern bedrijf dat zorgt voor de afhandeling van de debiteuren. Het externe bedrijf, de factor, neemt de afhandeling van debiteuren over en ontvangt daarvoor meestal een percentage van de omzet. Het bedrijf dat de debiteuren uitbesteedt ontvangt direct bij verkoop het verkoopbedrag minus een percentage van de factormaatschappij.


25

BIO investeert tevens met behulp van KMO-fondsen10. Daarbij gaat het om investeringen in KMO’s, MFI’s of infrastructuur, in overeenstemming met het mandaat van BIO. Meestal gaat het dan om het verschaffen van eigen vermogen (aandelenkapitaal) aan bedrijven, instellingen of projecten. Uit de landenbezoeken blijkt dat deze investeringen in de meeste gevallen als relevant beoordeeld kunnen worden. De doelgroep van deze fondsen (KMO’s, microfinanciering en infrastructuur) sluit over het algemeen goed aan bij de aandachtsgebieden van BIO. In de investeringsanalyse van BIO wordt veel aandacht besteed aan het mandaat van deze fondsen en in hoeverre dit voldoende aansluit bij de doelstellingen van BIO. Een belangrijk aspect bij de beoordeling van relevantie is de vraag in hoeverre deze fondsen ook aandacht besteden aan sociale, milieu en ‘governance’ aspecten (zogenaamde ESGcriteria11). Uit de interviews en verkregen documentatie tijdens de veldbezoeken bleek dat de meeste fondsen ESG-criteria toepassen en dat deze fondsen hiervoor soms ook technische assistentie krijgen om deze aspecten te versterken. Tijdens de veldbezoeken bleek dat fondsen verschillend omgaan met dergelijke criteria, maar dat de aandacht voor deze criteria de laatste jaren wel is toegenomen. In enkele gevallen bleek dat toepassing van dergelijke criteria meer vanuit risico-overwegingen plaatsvond dan vanuit ontwikkelingsdoelstellingen. De voorgaande waarneming houdt verband met het karakter van deze intermediaire structuren. Uit de gesprekken met vertegenwoordigers van deze fondsen blijkt dat deze fondsen primair zijn bedoeld om de belangen van private en/of institutionele beleggers te behartigen waarbij risico en rendement uiteraard belangrijke overwegingen zijn bij de investeringsbeslissing. Ontwikkelingsbanken en internationale financiële instellingen met een zeker publiek karakter voegen hier de ontwikkelingsimpact die men verwacht ten aanzien van dergelijke investeringen aan toe. In de praktijk blijkt daarom dat het mandaat van PE-fondsen12 veelal het karakter van een zeker compromis heeft, waarbij de belangen van private en institutionele investeerders en ontwikkelingsbanken worden samengebracht. Dit betekent dat er in sommige gevallen een spanning leek te bestaan tussen de ontwikkelingsdoelstellingen en financiële doelstellingen. In één fonds bleek dat aangebrachte projecten in duurzame energie niet binnen het mandaat van het fonds vielen vanwege het te lage rendement terwijl vanuit ontwikkelingsrelevantie bezien dergelijke investeringen juist zeer interessant waren. De keuze van BIO voor de MFI-fondsen bleek relevant door de keuze van BIO voor gespecialiseerde fondsen. Zo is de doelgroep van een van de fondsen microondernemers op het platteland en was een ander fonds in staat om leningen in lokale valuta te verstrekken in Midden- en Zuid-Amerika. Een investering in een KMO-fonds in Peru bijvoorbeeld werd als zeer relevant beoordeeld, om de volgende redenen: • Het betreft een investering in een partnerland van België; • Het betreft een investering die werd gedaan in een laag inkomensland (toentertijd); • Het was een van de eerste fondsen in Latijns Amerika dat zich specifiek op investeren in KMO’s richtte, met een maximum van USD 2 miljoen per investering; • Aan ESG aspecten werd veel aandacht besteed om zodoende sterkere ondernemingen te creëren. In Vietnam werd een van de investeringen in een KMO-fonds als niet relevant beoordeeld omdat de geografische focus was gewijzigd en zich had verschoven naar (lagere risico) landen die voor BIO niet relevant waren. Voorts werd soms geconstateerd dat de

10 Private equity (de gebruikte methode bij KMO-fondsen) is vermogen dat door beleggers wordt ingebracht (vaak in fondsvorm) en wordt gebruikt voor de financiering van niet-beursgenoteerde ondernemingen. 11 Milieu-, sociale en behoorlijk bestuur criteria. 12 Fondsen die investeringen in het eigen vermogen van hun klanten doen.

26

aandacht van een aantal fondsen zich richtte op de grotere KMO-bedrijven vanuit overwegingen die meer te maken hadden met efficiëntie. Enkele microfinancieringsfondsen hebben monitoringsystemen waarmee ontwikkelingsresultaten worden bijgehouden. Ook worden duidelijke ESG-eisen gesteld aan potentiële MFI’s waarin geïnvesteerd wordt. Bij een MFI-fonds in Peru waren concrete ESG-targets opgenomen voor het management waarmee een bonus verdiend kon worden. Targets waren onder andere het aantal vrouwen dat bereikt werd, de activiteit in rurale gebieden en de hoogte van de verstrekte kredieten om kleine kredieten te stimuleren. De investeringsfondsen die (veelal eigen vermogen) investeren in KMO’s laten een verscheidenheid aan monitoringsystemen en -procedures zien. Over het algemeen kan gesteld worden dat de focus van deze fondsen meer gericht is op een goed financieel rendement en dat ESG-gerelateerde zaken in belangrijke mate vanuit een risicoperspectief worden bezien. Dit neemt niet weg dat er een aantal fondsen is waar ontwikkelingsrelevantie een grote rol speelt bij zowel het selecteren van investeringen als bij het beheer van de portefeuille. Ook werd bij een aantal fondsen geconstateerd dat de aandacht voor ESG niet verder ging dan het voldoen aan de eisenlijstjes (“compliance”) van investeerders. Van de elf onderzochte KMO-fondsen heeft er slechts één fonds geen jaarlijks ESGrapport. Zes fondsen hebben een eigen rapportage ontwikkeld, vier fondsen vullen de standaard IFC- of FMO tabel in. Hoewel de meeste van de rapportages die zelf ontwikkeld zijn door de KMO-fondsen meer informatie bevatten dan de standaard-tabellen die door de DFI’s wordt opgelegd, is het voordeel van de tabellen wel dat informatie vergelijkbaar is. De “IFC performance standards’ die door veel fondsen gebruikt worden omvatten kwalitatieve informatie wat betreft: • ESG beheersysteem • Arbeid en arbeidsomstandigheden • Preventie en bestrijding van vervuiling • Gezondheid, veiligheid en beveiliging • Grondverwerving en onvrijwillige verplaatsing • Behoud van biodiversiteit en het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen • Inheemse volkeren • Cultureel erfgoed Op basis hiervan vullen enkele fondsen bovendien een standaard IFC/FMO tabel voor een ‘annual enviromental & social performance report’ in, met meer kwalitatieve informatie over het niveau van de ESG prestaties, zoals een aantal vragen over nakoming van milieu en sociale standaarden op projectniveau. Andere fondsen met eigen ESG rapportages rapporteren daarbovenop ook nog kwalitatieve en kwantitatieve data: • Creatie van werkgelegenheid • Betaalde belastingen • Omzetgroei • Exportgroei • Werknemers in training • Accountant informatie • Corporate governance. Uit de interviews met de IO’s bij BIO en de interviews met de fondsen werd duidelijk dat BIO vaak actief participeert in de adviescomités en (wanneer van toepassing) investeringscomités van de fondsen waarin men deelneemt en daar kritische vragen stelt. Tevens bleek dat actief invloed uitoefenen op fondsmanagers moeilijk is wanneer een fonds eenmaal van start is gegaan. Er kunnen verzoeken worden gedaan voor het verstrekken van bepaalde rapportages, maar men kan geen invloed uitoefenen op het


27

vastgestelde mandaat van de fondsen. Dit is een logisch gevolg van het besluit om het investeren uit te besteden aan een fondsmanager. De invloed van BIO en andere DFI’s op het mandaat van fondsen blijkt in de praktijk beperkt te zijn. Een fondsmanager werkt het idee voor een fonds uit en maakt dan een ronde langs DFI’s en private investeerders om kapitaal voor een fonds op te halen. BIO en andere DFI’s beoordelen vervolgens of een fonds binnen het mandaat past, en nemen een investeringsbeslissing. Uit de interviews bleek dat een fondsmanager bij het opzetten van een fonds uiteraard wel rekening houdt met de wensen van de toekomstige investeerders, echter het is voor fondsmanagers moeilijk om wensen in te willigen die in negatieve zin van invloed kunnen zijn op het rendement. Dat neemt overigens niet weg dat de meeste fondsmanagers het belang inzien van het toepassen van door BIO en andere DFI’s vereiste criteria op het gebied van milieu, sociale aspecten en governance. Het aanpassen van de minimale grootte van investeringen of een focus op hoge risico landen is vaak moeilijk bespreekbaar en ook niet in het belang van investeerders van het fonds. Het viel het evaluatieteam op dat in één geval waar het mandaat van het fonds wijzigde, investeerders (en dus ook BIO en andere ontwikkelingsbanken) nauwelijks invloed konden uitoefenen. In een regionaal opererend fonds bleek dat - als gevolg van de economische crisis - zowel de geografische focus als de omvang van de investeringen werden gewijzigd zonder hiervoor de investeerders te consulteren.

3.1.3.

Infrastructuur

BIO heeft met haar infrastructuurfinancieringen een duidelijke focus op hernieuwbare energie, waarmee een betere toegang tot energie en daardoor economische ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Toegang tot energie is cruciaal voor de ontwikkeling van de private sector, en met de focus op hernieuwbare energie gebeurt dit op milieuvriendelijke wijze. De rol van BIO is belangrijk omdat als gevolg van de financiële crisis private investeerders minder in staat zijn om (lange) financiering te verstrekken. Langlopende financiering is met name belangrijk bij infrastructuurprojecten, waar de terugverdientijd lang is en dit heeft invloed op de investeringshorizon. De gemiddelde looptijd van leningen binnen de infrastructuursector is dan ook langer dan de looptijd binnen de andere sectoren waar BIO in investeert. BIO is in 2010 gestart met het financieren van infrastructuurprojecten. Tijdens de terreinmissies binnen deze evaluatie zijn acht gefinancierde infrastructuurprojecten bezocht. Vijf van deze projecten waren door BIO rechtstreeks gefinancierd en drie projecten via een infrastructuurfonds. Voor de rechtstreekse financieringen is BIO een samenwerkingsverband met de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO aangegaan. De achtergrond van deze samenwerking is dat BIO kennis en ervaring dient op te bouwen in het financieren van infrastructuurprojecten. BIO treedt momenteel op als co-financier, en het merendeel van het voorbereidende werk wordt door FMO uitgevoerd. Tabel 3.3: Relevantiescores bij investeringen in infrastructuur13 Infrastructuur

A

B

C

D

Directe financieringen

2

3

0

0

Indirecte financieringen

2

1

0

0

Alle bezochte investeringen in infrastructuur zijn als (zeer) relevant beoordeeld. Zeven van de acht beoordeelde investeringen waren actief in de (hernieuwbare) energiesector en één investering in de transportsector. De relatief hoge scores voor relevantie worden verklaard doordat alle investeringen binnen het mandaat van BIO vielen en er in de investeringsanalyses veel aandacht was voor de ontwikkelingseffecten. Genoemde ontwikkelingseffecten hadden veelal te maken met importsubstitutie, het mogelijk 13

Een van de investeringen is niet bezocht maar is wel gescoord op basis van dossierinformatie.

28

maken van een stabiele en duurzame vorm van energie en het verlagen van de energieprijzen. Deze ontwikkelingen zijn goed voor de concurrentiepositie van ondernemers. De financieringen waren over het algemeen cruciaal om de investering door te laten gaan. In de dossiers van de direct gefinancierde projecten werd duidelijk aandacht besteed aan de mogelijke negatieve effecten van de investeringen en de directe effecten voor werkgelegenheid. Wel dient de kanttekening te worden gemaakt dat in de dossiers veelal informatie over de indirecte effecten voor werkgelegenheid ontbrak, terwijl juist deze indirecte effecten een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de (economische) ontwikkeling van gebieden of regio’s. Ook tijdens de veldbezoeken bleek dat er aandacht was voor eventuele negatieve effecten en dat hiervoor passende oplossingen zijn gevonden. De implementatie van deze oplossingen was in sommige gevallen echter problematisch. Een voorbeeld hiervan betreft een veiligheidssituatie waar de lokale overheid met behulp van een schenking door de Wereldbank zorg diende te dragen voor de verplaatsing van mensen en het doorvoeren van maatregelen waardoor de veiligheid significant zou verbeteren. Op het moment van de evaluatie waren deze veiligheidsmaatregelen nog niet doorgevoerd, terwijl BIO en andere DFI’s in samenwerking met de Wereldbank hiertoe wel de mogelijkheden boden.

3.1.4.

KMO’s

BIO is een van de weinige DFI’s die het investeren in KMO’s tot één van de hoofdactiviteiten heeft. Financieringen in KMO’s worden zowel rechtstreeks gedaan, als via intermediaire structuren zoals banken en KMO-fondsen. Met behulp van deze financieringen intervenieert BIO om een deel van de ‘missing middle’, tussen de KMOfinancieringen die MFI’s aanbieden en de financieringen die aangeboden worden door commerciële banken in te vullen. Daarbij kan BIO financieringen met een looptijd aanbieden die niet haalbaar zijn voor veel commerciële partijen in ontwikkelingslanden en is BIO flexibel met bepaalde modaliteiten zoals de aflossingsvrije periode. Tabel 3.4: Relevantiescores bij investeringen in KMO’s KMO’s

A

B

C

D


3

10

0

0


6

7

2

1

Bij de beoordeling van de relevantie van de financieringen van BIO is het mandaat van BIO, het land waarin de KMO gevestigd is, de aandacht binnen het investeringsvoorstel voor eventuele negatieve effecten en de aansluiting van de KMO bij de overheidsprioriteiten van het ontwikkelingsland beoordeeld. De directe financieringen door BIO werden allen relevant bevonden. Alle investeringen betroffen daadwerkelijk KMO’s, en geen grote ondernemingen. De reden dat niet alle financieringen een A-score hebben ontvangen is met name de aandacht voor negatieve effecten in de investeringsanalyse, waar BIO in enkele gevallen een diepgaandere analyse had kunnen maken. In de voorstellen was overigens wel voldoende aandacht voor ontwikkelingsrelevantie, waarbij zaken als werkgelegenheid, kwaliteit van leven, regionale ontwikkeling en importsubstitutie aan de orde kwamen. Bij directe investeringen wordt door BIO om een oordeel gevraagd aan CDE14. Het oordeel van CDE is in de onderzochte casussen positief geweest. Meestal werd de lening van BIO gebruikt voor kapitaalinvesteringen in de modernisering van machines, telecommunicatie-infrastructuur of nieuwe productiecentra.

14

Centre for the Development of Enterprises.


29

De indirecte investeringen werden over het algemeen ook relevant bevonden, maar deze groep scoorde wat lager omdat via de intermediaire structuren soms ondernemingen werden gefinancierd die niet volledig binnen het mandaat van BIO vielen of de ontwikkelingsrelevantie minder evident aanwezig was. Dit betrof bijvoorbeeld een investering in een bedrijf dat BIO niet zelfstandig gefinancierd zou hebben omdat het te ver van BIO’s mandaat af staat, terwijl dit wel prima binnen de doelstellingen van het fonds paste. Het ging hierbij om een investering in een internationale school waar slechts zeer beperkt ontwikkelingseffecten werden bereikt. De grootte van de individuele investeringen van fondsen is groter dan het gemiddelde financieringsbedrag in KMO’s door BIO. Bovendien gaat het bij fondsen doorgaans om eigen vermogen investeringen en bij BIO om krediet (vreemd vermogen).

3.1.5.

Aandacht voor investeringsproces

ontwikkelingsrelevantie

in

het

Een uitgebreide beschrijving van het financieringsproces is te vinden in de institutionele evaluatie van 2012. In dit rapport zal de aandacht voor ontwikkelingsrelevantie gedurende de cyclus aandacht krijgen. Figuur 3.1: Investeringsproces

Initialisatie Een project komt op diverse manieren bij BIO binnen. Voorbeelden hiervan zijn: • Partijen die BIO direct benaderen • Het eigen netwerk van BIO • Andere DFI’s en IFI’s • Connecties met consultants en lokale samenwerkingen De variëteit in aanvragen is groot te noemen. Wanneer een aanvraag binnen komt via een andere DFI of IFI is de aandacht voor ontwikkelingsrelevantie in de aanvraag reeds aanwezig. De investment officer herwerkt het voorstel dan om het binnen het formaat van de BIO kredietdossiers te laten passen en werkt indien nodig onderdelen nader uit. Wanneer echter de aanvraag direct bij BIO binnenkomt, dient de investment officer over het algemeen nog veel werk te verzetten om de benodigde data te verzamelen en zodoende op een voldoende hoog niveau te krijgen om dit aan de kredietcommissie van BIO voor te kunnen leggen.

Voorbereiding goedkeuring (dossier) Binnen BIO is de investment officer volledig verantwoordelijk voor de opbouw van het investeringsdossier. Na gesprekken met de potentiële klant wordt een bondig memo naar de screening commissie verzonden, waarna deze haar oordeel over de mogelijkheid tot financieren uitspreekt. Wanneer de screening commissie positief is in haar oordeel, kan de Investment Officer het investeringsvoorstel verder vervolledigen, waarbij ook de GPR-scorecard ingevuld dient te worden en de ontwikkelingsrelevantie van het voorstel nader wordt omschreven. Tevens worden in dit voorstel de risico’s omschreven, een analyse naar sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen uitgevoerd, de aanbeveling van de Investment Officer en een gedetailleerde uitwerking van de structuur van de deal opgenomen. In sommige gevallen worden externe consultants ingehuurd om bijvoorbeeld de mogelijke impact op het milieu of sociale omstandigheden verder te onderzoeken. 30

Keuze instrument Al in een vroeg stadium van het investeringsproces wordt de keuze voor het in te zetten financieringsinstrument bepaald. Logischerwijs komt de klant naar BIO met een specifiek verzoek voor een bepaald instrument (lening, eigen vermogen, etc.). De Investment Officer beoordeelt vervolgens in hoeverre dit instrument ook het meest geschikt is voor deze klant. BIO heeft, ook in vergelijking met andere DFI’s en commerciële partijen, een volledig arsenaal aan instrumenten tot haar beschikking waarmee ze haar klanten kan bedienen. Zoals bepaald in de Wet tot oprichting van BIO kan “BIO tegen marktconforme voorwaarden aandelenparticipaties in ondernemingen nemen en leningen verstrekken alsmede aanverwante vormen van bedrijfsfinanciering ter beschikking stellen. BIO kan eveneens participaties nemen in ontwikkelings- en investeringsfondsen uitsluitend gericht op ontwikkelingslanden voor zover het doel van deze fondsen overeenstemt met het maatschappelijk doel van BIO”15. De portefeuille van BIO bestaat derhalve uit leningen en aandelenparticipaties. Naast deze twee vormen kan BIO Technische Assistentie (TA) en haalbaarheidsstudies financieren bij haar klanten. Met behulp van deze instrumenten heeft BIO de afgelopen jaren aangetoond in de behoeften van haar klanten te kunnen voorzien. Vaak onderscheidt BIO zich niet zozeer door het type product, maar meer door de modaliteiten verbonden aan betreffende product, zoals: • Looptijd; • Rendement; • Aflossingsvrije periode • Zekerheden • (Achtergestelde) positie in de kapitaalstructuur (krediet zonder dekking van zekerheden) Het evaluatieteam heeft vastgesteld dat de overwegingen van BIO om eigen vermogen of krediet te verstrekken over het algemeen op goede gronden hebben plaatsgevonden. Een voorbeeld van hoe BIO met de modaliteiten om is gegaan is hieronder te vinden. Box 1: Financieringsmodaliteiten in de praktijk In 2008 heeft BIO een lening verschaft aan een onderneming in Oeganda, actief in de mineralen(verwerking). De lening had oorspronkelijk een aflossingsvrije periode van 2,5 jaar, maar door vertragingen in de bouw van de faciliteiten heeft BIO nog geen rentebetaling mogen ontvangen. In de praktijk is de aflossingsvrije periode dus verlengd, en de flexibele opstelling van BIO heeft ervoor gezorgd dat de onderneming de bouw kan gaan afronden en op korte termijn de lening kan gaan terugbetalen. Een meer starre houding van BIO zou ervoor hebben gezorgd dat de fabriek niet afgebouwd had kunnen worden en zou vermoedelijk het einde van deze onderneming in Oeganda hebben betekend.

Beheer Tijdens het beheer van een investering houdt BIO als financiële instelling uiteraard zorgvuldig toezicht op het nakomen van de verplichtingen van de cliënt (betaling van rente, aflossing, dividenden, etc.). Het beheer vindt plaats door de IO in combinatie met de portfolio afdeling. Indien er problemen zijn met de (terug)betalingen wordt door BIO verscherpt toezicht gehouden, eventueel in combinatie met een bezoek aan de klant. Het niet-financiële beheer van de investeringen vindt op minder intensieve wijze plaats. Zoals hierboven geschetst wordt de GPR scorecard tijdens de voorbereiding op de goedkeuring ingevuld, echter gedurende de looptijd van de financiering wordt deze 15

Wet tot oprichting van BIO (2001), artikel 3.


31

nauwelijks tot niet bijgewerkt. Hoewel jaarlijks aan de klant wordt gevraagd enkele (niet-financiële) kerncijfers aan te leveren, bezoekt BIO de investeringen zelf niet regelmatig en is zij dus volledig afhankelijk van de data zoals aangeleverd door de klant. Voor een enkele investering in de portefeuille wordt tussentijds een evaluatierapport geschreven waarin nader ingegaan wordt op de verwachte en gerealiseerde financiële en niet-financiële ontwikkelingen. Dit gebeurt echter niet op structurele basis.

3.2. Coherentie In de evaluatie van BIO van 2012 was coherentie een belangrijk onderdeel van onderzoek. Gedurende de periode waarop deze evaluatie betrekking heeft, is er in het kader van de Belgische ontwikkelingssamenwerking een aantal nota's gepubliceerd waarin het beleid ten aanzien van private sector ontwikkelingen is vormgegeven. Op de eerste plaats is dat de nota "Verwilghen", “Ondernemen tegen armoede en voor ontwikkeling”, DGOS, april 2004; de nota "Belgische Aid for Trade -strategie”, DGOS, juni 2008 en in zekere mate de strategienota voor de sector landbouw en voedselveiligheid van 2011. De evaluatie van 2012 heeft geconcludeerd dat de raakvlakken met de andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking bescheiden waren. Het rapport concludeerde dat “de beperkte samenwerking met BTC niet verwonderlijk was vanwege het volstrekt verschillende mandaat en werkgebied van BIO en BTC”. Het ontbrak tevens aan een duidelijk coherent beleid vanuit DGD ten aanzien private sector ontwikkeling. De samenwerking met NGO's bleek - volgens het rapport - eveneens zeer beperkt voornamelijk als gevolg van een gebrek aan communicatie tussen BIO en NGO's en de totaal verschillende perceptie van het werkgebied van BIO op het gebied van risico en rendement. De huidige evaluatie van BIO heeft tot doel: 1. Vast te stellen waar samenwerking vorm heeft gekregen; 2. Te vernemen in hoeverre actoren op de hoogte zijn van de activiteiten en investeringsstrategie van BIO; 3. Mogelijke kansen voor de toekomst te inventariseren. In de referentietermen wordt coherentie als volgt gedefinieerd: "de mate waarin het investeringsbeleid van BIO in overeenstemming is met het beleidskader inzake de Belgische ontwikkelingssamenwerking". De onderzoeksvraag luidt als volgt: Is er een wederzijdse samenwerking tussen BIO en andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en tussen BIO en andere actoren die de private sector ondersteunen? Ten tijde van de vorige evaluatie was er grote discussie in België over de vraag of BIO voldoende bijdroeg aan ontwikkeling, armoedevermindering en het ondersteunen van onder meer kleine boeren in rurale gebieden. In een rapport van de Belgische NGO federatie 11-11-11, in de media en discussies in het parlement is dit regelmatig aan de orde geweest. Deze discussie lijkt overigens een veel bredere reikwijdte dan BIO te hebben omdat bijvoorbeeld in een rapport van Eurodad dezelfde problematiek aan de orde werd gesteld waarbij de rol van de ontwikkelingsbanken (DFI’s) en internationale financiële instellingen (IFI’s) ter discussie wordt gesteld. Bij het uitwerken van het plan van aanpak voor deze evaluatie heeft Carnegie Consult mede daarom een element aan de terreinbezoeken toegevoegd door gedurende de terreinbezoeken na te gaan welke kansen BIO thans mist of over het hoofd ziet voor een betere samenwerking met de andere Belgische actoren. Als voorbereiding op de terreinmissies is er overleg geweest met de verschillende actoren. Zo is uitgebreid gesproken met de leiding en medewerkers van BTC en heeft Carnegie Consult een bijeenkomst met de Belgische NGO's belegd met als doel beter 32

zicht te krijgen van de mogelijkheden van coherentie. Coherentie is hier in vrij brede zin bedoeld en omvat zowel de mogelijkheid van samenwerking in projecten, opvolging van projecten of een strategie waarbij BTC of andere actoren activiteiten kunnen ontplooien die door BIO opgevolgd kunnen worden. In dat kader is de vraag voorgelegd om voor de terreinbezoeken met suggesties te komen voor het bezoeken van partners/cliënten en projecten die naar het oordeel van de actoren voor financiering door BIO in aanmerking zouden kunnen komen. Ook is gevraagd voorstellen te doen voor bezoeken aan lokale NGO's en partners die in het kader van dit onderzoek interessant zouden kunnen zijn. Carnegie heeft naar aanleiding van deze verzoeken een tweetal suggesties ontvangen en heeft naar aanleiding hiervan bezoeken ingepland in Vietnam bij een NGO die actief is op het gebied van microfinanciering met als doelgroep vrouwen en in Peru bij een landbouwcoöperatie in de koffiesector. In de aanpak is overeenkomstig de referentietermen aandacht besteed aan zowel de Belgische actoren als andere actoren die relevant voor BIO (kunnen) zijn. In onderstaande figuur geven we een overzicht van enerzijds de Belgische actoren en anderzijds partners die voor BIO van belang (kunnen) zijn voor een samenwerking. Figuur 3.2: BIO en belanghebbende Belgische actoren

BTC Social investors

Ambas -sades

BIO Fondsen

KvK’s NGO’s

De eerste figuur geeft inzicht in de actoren die betrokken zijn bij de bilaterale ontwikkelingssamenwerking en andere Belgische actoren op het gebied van private sectorontwikkeling. De tweede figuur geeft een beeld van de actoren waarmee BIO via cofinanciering16 of anderszins een relatie heeft of zou kunnen hebben. Figuur 3.3: BIO en mogelijke samenwerkingspartijen (Buiten landse) NGO's

Sociale fondsen

BIO

PE’s

DFI's, IFI's

16

Financieringen waarbij financiële instellingen gezamenlijk een financiering verzorgen.


33

Tijdens de veldbezoeken is nagegaan welke vormen van samenwerking bestaan tussen BIO en de overige actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in een bepaald land en in hoeverre de verschillende actoren op de hoogte zijn van de activiteiten van BIO. Uitgangspunt van het onderzoek is het gevoerde beleid ten aanzien van de private sector ontwikkeling van de Belgische overheid en het geschetste algemene beleidskader voor de bilaterale samenwerking. Tijdens de voorbereiding van de terreinbezoeken werd duidelijk dat de coherentie van de activiteiten van BIO met de andere Belgische actoren op het gebied van ontwikkelingssamenwerking voor de partnerlanden meer relevant is dan voor de niet partnerlanden. Van de 9 bezochte landen ging het om 5 partnerlanden. Onderstaand de bevindingen ten aanzien van coherentie: Tabel 3.5: Coherentie met Belgische ambassade en BTC Land

Communicatie met Kennis van BIO activiteiten van BIO

Voorleggen directe investeringen aan attaches

Cambodja

Zwak

Matig

nvt

Congo

Zwak

Matig

ja

Ivoorkust

Zwak

Matig

nvt

Kenia

Beperkt

Matig

nvt

Marokko

Zwak

Matig

ja

Nicaragua

Zwak

Matig

nvt

Oeganda

Zwak

Matig

ja

Peru

Zwak

Matig

ja

Vietnam

Zwak

Matig

ja

3.2.1.

De synergie met BTC en Ambassades

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de samenwerking en coherentie van de activiteiten van BIO en de Belgische actoren belast met de bilaterale ontwikkelingssamenwerking vertegenwoordigingen ontwikkelingssamenwerking zeer beperkt zijn. Uit de interviews met zowel de attachés als met vertegenwoordigers van BTC werd duidelijk dat de huidige mandaten van BTC en BIO zodanig verschillen dat het vinden van coherentie en synergie in activiteiten een welhaast onmogelijke opgave is. BTC is belast met de uitvoering van bilaterale ontwikkelingsprojecten terwijl BIO financiering aan private ondernemingen en financiële instellingen verstrekt. Bij de wet voor de oprichting van BIO is ook nadrukkelijk bepaald dat het mandaat voor ondersteuning van de private sector bij BIO kwam te liggen. BTC kan hooguit vanuit technische assistentie indirect iets betekenen voor de private sector. In de praktijk blijkt ook de aanpak en processen van ondersteuning en financiering zeer verschillend. BTC is belast met de uitvoering van bilaterale projecten met overheden en heeft hiervoor schenkingsmiddelen beschikbaar terwijl BIO ondernemers, financiële intermediairs en private projecten als partners heeft en hiervoor kapitaal in de vorm van kredieten en aandelenparticipaties ter beschikking stelt. Voorts werd tijdens de voorbereiding van de veldbezoeken duidelijk dat de geografische reikwijdte van BTC en BIO verschilt. BTC richt zich op de partnerlanden van de Belgische coöperatie terwijl BIO een ruimer mandaat heeft gekregen. In de niet-partnerlanden is er om formele redenen al geen sprake van coherentie omdat de Belgische gouvernementele ontwikkelingssamenwerking en dus ook BTC in deze landen niet actief 34

is. België heeft in deze landen soms ook geen ambassade of een vertegenwoordiging van BTC en wordt dan meestal door een consul vertegenwoordigd. Uit de gesprekken bleek dat de ambassades en consuls soms redelijk op de hoogte waren van de (directe) investeringen van BIO, maar dat de kennis van het mandaat van BIO en de focus van BIO zeer beperkt was. BIO consulteert weliswaar de ambassades in overeenstemming met de afspraken – voor het doen van directe investeringen; echter van een gestructureerd overleg is geen sprake. Veelal was er na de consultatie geen contact meer en was het voor de ambassade onduidelijk of de investering was doorgegaan en hoe deze verder verliep. Uit een groot aantal interviews bleek dat de communicatie van beide zijden minimaal was en dat men nauwelijks op de hoogte was van elkaars activiteiten. In enkele landen is ook gesproken met een aantal (handels)attachés van ambassades en met de agentschappen van Vlaanderen, Wallonië en Brussel op het gebied van handel en investeringen. In enkele gesprekken werd aangegeven dat er zeker mogelijkheden voor samenwerking waren mits BIO ook bereid is investeringen van Belgische ondernemingen te overwegen. Aangegeven werd dat Belgische ondernemingen voor hun activiteiten in ontwikkelingslanden vaak problemen hebben met het aantrekken van financiering. BIO zou hier een goede rol kunnen spelen. In dat kader werden ook private initiatieven met Belgische universiteiten genoemd. Het evaluatieteam had geen gelegenheid om dergelijke aanwijzingen te verifiëren. Op aanwijzing van BTC waren er een tweetal projecten geïdentificeerd waarbij samenwerking met BIO wellicht tot de mogelijkheden zou kunnen behoren. Tijdens de veldbezoeken werd vastgesteld dat er voor een project in Vietnam wellicht aansluitingsmogelijkheden bestonden. Zoals hierboven omschreven hebben zowel BTC als BIO een eigen mandaat. Wanneer de wens bestaat de coherentie tussen de activiteiten van BTC en BIO te vergroten, zal hier ook duidelijk beleid vanuit DGD over geformuleerd dienen te worden. De twee organisaties hebben op basis van hun huidige mandaat weinig aanknopingspunten om de coherentie te vergroten en dat is waarschijnlijk de reden dat er tot dusverre ook geen overleg op strategisch niveau tussen beide organisaties heeft plaatsgevonden.

3.2.2.

NGO’s

Bij de terreinbezoeken zijn enkele bezoeken gebracht aan NGO’s met raakvlakken op het gebied van private sector ontwikkeling. Deze bezoeken vonden plaats op onder meer aanwijzing van een van de Belgische sociale investeringsfondsen. Zo hebben onder meer bezoeken aan NGO’s plaatsgevonden in Peru, Vietnam en Nicaragua. De bevindingen waren nogal uiteenlopend. Een van de NGO’s in Nicaragua gaf aan weinig behoefte te hebben aan samenwerking met instellingen als BIO terwijl een NGO in Vietnam juist aangaf zeer geïnteresseerd te zijn, maar te kunnen begrijpen dat de investment activiteiten nog te jong waren voor BIO om als ‘bankable’ projecten beschouwd te kunnen worden. De algemene indruk tijdens gesprekken met NGO’s was dat er onvoldoende kennis was van de activiteiten die BIO ontplooit, waardoor het ook moeilijk is om te bepalen wanneer er aansluiting met de financieringen van BIO bereikt kan worden.

3.2.3.

Belgische en (internationale) fondsen

Uit de interviews bleek dat de samenwerking van BIO met Incofin regelmatig heeft geleid tot cofinancieringen. Bovendien participeerde BIO in diverse fondsen van Incofin. Een aantal van de investeringen van deze fondsen is tijdens de terreinbezoeken bezocht. In een enkel geval werd Alterfin ook als co-financier in een microfinancieringsinstelling waargenomen.


35

De samenwerking van BIO met investeringsfondsen beperkt zich niet tot de twee genoemde Belgische fondsen. In tal van investeringen van BIO in microfinancieringsinstellingen wordt samengewerkt met internationale fondsen. Overigens betekent deze vorm van co-financiering nog niet dat er sprake is van een optimaal afgestemde samenwerking tussen BIO en deze (Belgische) fondsen. Uit de bezoeken bleek dat de rol die BIO speelt bij directe investeringen in MFI’s soms een betere afstemming behoeft. BIO investeert vaak in deze fondsen om op deze wijze ook actief te kunnen worden als co-investeerder. Met name als het gaat om die laatste rol dient BIO ervoor te waken dat dergelijke financieringen nog wel additioneel zijn. Dat neemt overigens niet weg dat deze fondsen tijdens de terreinbezoeken aangaven grote waarde hechten aan de participatie van BIO en andere DFI’s in hun fondsen en in de klanten (MFI’s) van deze fondsen omdat dit een duidelijk teken van vertrouwen geeft, katalyserend werkt en bovendien gezien wordt als een vorm van risicomitigatie.

3.2.4.

Samenwerking met DFI’s en IFI’s

BIO is een actief lid van de Association of European Development Finance Institutions (EDFI) en participeert in verschillende overleggremia op het gebied van onder meer impact meting en monitoring. Verder participeert BIO risicodragend in European Financing Partners (EFP), een initiatief van de Europese Investeringsbank en leden van EDFI (waaronder BIO) om gezamenlijk projecten te financieren in de ACP-landen. Efficiënte en harmonisatie zijn daarbij belangrijke doelstellingen. Uit de dossiers van het staal en de veldbezoeken bleek dat BIO vaak samenwerkt met andere DFI’s en veelal in consortium verband financiert. In Afrika co-investeert BIO met andere DFI’s bijvoorbeeld in enkele fondsen van Africinvest, in Nicaragua trekt BIO op met onder meer FMO voor de financiering van een tweetal duurzame energieprojecten en in Vietnam is BIO onderdeel van een consortium van DFI’s en IFI’s voor de financiering van een commerciële bank met financieringen in KMO’s. Hierbij dient te worden aangegeven dat BIO omwille van haar beperkte omvang in vergelijking met andere Europese DFI’s vaak een volgende rol heeft, en geen initiërende. Een voorbeeld hiervan werd aangetroffen in Ivoorkust, waar de Franse DFI Proparco gemandateerd werd de investering te coördineren. Op het gebied van infrastructuurfinanciering heeft BIO een samenwerkingsovereenkomst gesloten met de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO. Uit de evaluatie bleek dat BIO voor de financiering van PE-fondsen en enkele andere financiële intermediairs (MFI’s en banken) vaak samenwerkte met andere DFI’s en International Finance Institutions (IFI’s). In vrijwel alle bezochte PE-fondsen was hiervan sprake en in een groot aantal gevallen waren BIO en andere DFI’s de grootste sponsors. De samenwerking bij cofinanciering verschilt in de praktijk nogal. Soms is er sprake van een duidelijke gecoördineerde aanpak met een consortiumleider en een eenduidige aanpak (veelal PEfondsen) terwijl in andere gevallen de DFI’s uitsluitend co-financierden en er van samenhang en coördinatie beperkt sprake was. In EDFI-verband lopen thans verschillende initiatieven om de samenwerking verder te verbeteren en met name op het gebied van harmonisatie tot resultaten te komen. Uit interviews met cliënten van BIO bleek dat hier ook wel enige behoefte aan was, omdat DFI’s en IFI’s vaak verschillende eisen stelden op het gebied van rapportage en monitoring. BIO onderscheidde zich hier vaak in positieve zin door een grotere flexibiliteit en kortere communicatielijnen. Alhoewel er verschillende initiatieven zijn van een nauwere samenwerking is er in de praktijk nog slechts beperkt sprake van een meer geïntegreerde Europese aanpak en samenwerking.

36

3.2.5.

Strategie BIO en coherentie

Zoals reeds werd vastgesteld in de eerste fase van de evaluatie van BIO ontbrak het bij BIO aan een strategische visie. In 2011 is een eerste strategie neergezet, maar de belangrijkste onderdelen daarvan lijken inmiddels alweer verouderd. In dat kader is er behoefte aan een nieuwe door BIO te formuleren strategie, waarbij beleid wordt geformuleerd op het gebied van regio’s sectoren en, te gebruiken instrumenten en waarin tevens duidelijk wordt welke rol BIO speelt in het kader van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Tevens kan dan op basis van deze strategie worden aangegeven waar aanknopingspunten liggen met de Belgische ontwikkelingssamenwerking, en kan op deze punten concreet samengewerkt worden, waardoor het begrip coherentie duidelijker ingevuld wordt.

3.3. Additionaliteit Additionaliteit is een belangrijke randvoorwaarde voor de legitimiteit van een ontwikkelingsbank en is als duidelijk doel beschreven in de wet voor de oprichting van BIO. In de referentietermen zijn volgende vragen met betrekking tot additionaliteit gesteld: In welke mate zijn de financieringen van BIO additioneel? En additioneel ten opzichte waarvan? Additionaliteit wil zeggen dat BIO alleen financieringen kan toekennen indien de markt (commerciële (lokale) banken, fondsen van institutionele en private beleggers, PE- en VC-fondsen17) daar niet of onvoldoende in voorziet. Bovendien mogen deze financieringen niet tot marktverstoringen leiden. Bij de beoordeling van de additionaliteit van BIO zijn verschillende financiële en niet financiële indicatoren opgenomen: • Profiel van het land met betrekking tot risico en ontwikkelingsniveau; • Profiel van de klant met betrekking tot risico, ontwikkelingsfase en type instelling; • Profiel van het type instrument, valuta aspecten en positie in de kapitaalstructuur (eigen vermogen of vreemd vermogen); • Financiële en niet-financiële voorwaarden verbonden aan het geleverde financieringsinstrument; • Participatie in bestuursorgaan Ook de niet-financiële bijdrage van BIO voor het versterken van projecten en cliënten, bijvoorbeeld in hun bedrijfsvoering, is bij de beoordeling van additionaliteit meegewogen. De investeringen van fondsen in KMO’s, MFI’s en infrastructuur hebben we op het niveau van de individuele investeringen niet op additionaliteit beoordeeld omdat de financiering van deze fondsen zowel vanuit commerciële bronnen afkomstig is als vanuit die van DFI’s. De bevindingen en conclusies van de evaluatie van BIO van 2012 zijn in de analyse van additionaliteit voor deze evaluatie meegenomen. In de 2012 evaluatie werd de additionaliteit van BIO ten opzichte van commerciële partijen over het algemeen als evident beoordeeld. Op de basis van dossieronderzoek, publicaties en interviews met BIO-medewerkers werd vastgesteld dat “BIO in een risicovolle markt acteert met een groot aantal projecten in de minst ontwikkelde landen, vaak een achtergestelde positie in de kapitaalsstructuur neemt en een groot aantal lokale valutaleningen biedt waar commerciële marktpartijen vaak niet bereid zijn om zo veel risico te nemen”.

17

Venture capital financiert risicovolle ondernemingen, veelal startend.


37

De terreinmissies van deze evaluatie zijn een verdieping van deze eerdere analyse en stellen ons in staat om ook de lokale marktomstandigheden mee te kunnen laten wegen in de beoordeling van de additionaliteit van BIO.

3.3.1.

Financiële instellingen Tabel 3.6: Additionaliteitsscores bij financiële instellingen


A

B

C

D

MFI direct

2

3

1

-

MFI indirect

1

2

1

-

Bank

1

2

1

-

NBFI

-

1

1

-

MFI’s De directe en indirecte (via fondsen) ondersteuning van MFI’s werd ten aanzien van “additionaliteit” gematigd positief beoordeeld. Acht van de tien investeringen kregen een goede (A) of bevredigende (B) score en twee investeringen kregen een onbevredigende (C) score. Bij twee van de bezochte MFI’s werd eigen vermogen verstrekt, en bij zes MFI’s werd een lening verstrekt. Tenslotte waren er nog twee MFI’s waar een combinatie van eigen vermogen en vreemd vermogen werd verstrekt, dit vond plaats door een combinatie van een directe financiering door BIO en een financiering door een MFI-fonds. In een van de bezochte projecten is (door een fonds) een lokale valuta lening aan een MFI verstrekt. In de meeste gevallen zijn echter USD leningen verstrekt. Dollars gelden in sommige (gedollariseerde) landen als de handelsmunt. Bij de beoordeling van de additionaliteit golden onder meer de volgende overwegingen: •

Was de investering van BIO ten tijde van de investering additioneel? Welke alternatieve mogelijkheden waren er voor financiering, zowel in de lokale als de internationale kapitaalmarkt;

•

Investeerde BIO in MFI’s met een hoog risico karakter? Denk daarbij bijvoorbeeld aan startende MFI’s

•

Was de betrokkenheid van BIO noodzakelijk om commerciële financiers te katalyseren of voldoende ‘comfort’ te geven.

In vier gevallen verstrekte BIO de financiering in een periode dat het aanbod van financiering aan microfinancieringsinstellingen nog zeer beperkt was en het domein van NGO’s, DFI’s en enkele sociale investeringsfondsen was. De rol van BIO was voor deze investeringen derhalve additioneel. Bij twee MFI’s in Afrika betrof het jonge MFI’s die als greenfield gekarakteriseerd kunnen worden waarvoor commerciële financiering nauwelijks beschikbaar was. Bij een van deze instellingen verstrekte BIO zelfs eigen vermogen. In beide gevallen werden deze MFI’s ook ondersteund met technische assistentie. Bij een investering in Zuid-Amerika investeerde BIO zowel via een tweetal fondsen als direct. Alle investeringen waren duidelijk additioneel omdat het om eigen vermogen financieringen ging of leningen in lokale valuta. Met name deze laatste faciliteiten zijn nauwelijks beschikbaar en zeker niet ten tijde van de investering.

38

De investeringen in een tweetal andere MFI’s werden op het gebied van additionaliteit als weinig additioneel beoordeeld omdat het om MFI’s ging die weliswaar in een hoger risico omgeving opereerden (landenrisico) maar toch voldoende mogelijkheden hadden om middelen aan te trekken via commerciële fondsen. De participatie van BIO in een van deze fondsen is in die zin ook niet erg additioneel. De micro financieringssector heeft de afgelopen jaren een sterke ontwikkeling doorgemaakt. In tegenstelling tot banken en KMO-fondsen was de liquiditeit (aanbod voor funding) voor microfinanciering aanzienlijk gegroeid, zelfs ten tijde van de financiële crisis. In algemene zin kan gesteld worden dat de rol van BIO en andere DFI’s minder voor de hand ligt bij de financiering van de microfinancieringssector. Dat neemt niet weg dat BIO ook in de toekomst nog een uitstekende rol kan vervullen. Uit de interviews bleek dat BIO en andere DFI’s een goede rol kunnen spelen in de transformatie van MFI’s naar banken die in verschillende landen plaatsvindt. In Afrika is de beschikbaarheid van financiering van commerciële partijen minder voor de hand liggend en kan BIO een goede katalyserende rol spelen door bijvoorbeeld een aandelenparticipatie te nemen of achtergesteld vermogen te verstrekken. Op basis van deze waarnemingen kan geconcludeerd worden dat de additionaliteit van BIO tijdens de evaluatieperiode positief beoordeeld kan worden, maar dat BIO haar rol in de toekomst zal moeten heroverwegen om haar additionaliteit te kunnen aantonen.

Commerciële banken/ NBFI’s Investeringen in commerciële banken die vooral op KMO’s gericht zijn, kregen in 5 van 7 gevallen een goed of bevredigend oordeel wat betreft additionaliteit. In de meeste landen was de financieringsmarkt ten tijde van de investeringen weinig ontwikkeld en hadden KMO’s moeilijk toegang tot kapitaal waardoor BIO een belangrijke rol kon spelen in het uitbreiden van een nichemarkt in hoge risicolanden. De meest gebruikte instrumenten waren senior- of achtergestelde leningen in USD of Euro en in één geval in lokale valuta. Daarnaast werd in drie gevallen een subsidie voor technische assistentie verstrekt. Achtergestelde leningen zijn, naast eigen vermogen, een risicovol en belangrijk instrument om de kapitaalbasis van banken te versterken, wat het mogelijk maakt om lange termijn schuld en andere private investeerders aan te trekken en de kredietportefeuille (voor KMO’s) verder te laten groeien, terwijl de vereiste solvabiliteit behouden blijft. In één geval werd de achtergestelde lening op een kritisch moment net na de financiële crisis verstrekt, waarmee BIO een risico nam dat door andere partijen niet genomen kon worden. In een ander geval werd een achtergestelde lening aan een beursgenoteerde bank verstrekt die behoefte had aan een versterking van de balans en hiervoor geen mogelijkheden had via het aantrekken van eigen vermogen. De achtergestelde lening was in het betreffende land een volledig nieuw en innovatief product en werd door een consortium van DFI’s aangeboden. In die zin kan deze vorm van financiering als zeer innovatief en additioneel worden beschouwd. De enige onbevredigende investering wat betreft additionaliteit was een lening aan een goed ontwikkelde bank in Midden- en Zuid-Amerika met een grote financieringsbasis. Deze bank had geen grote problemen om haar funding te verzekeren omdat zij zowel toegang had tot deposito’s als mogelijkheid tot de uitgifte van lokale obligaties had. Het evaluatieteam concludeerde dat het doel van de lening (om de KMO portefeuille uit te breiden) ook zonder interventie van BIO uitgevoerd had kunnen worden.


39

3.3.2.

Intermediaire structuren Tabel 3.7: Additionaliteitscores bij intermediaire structuren

Fondsen

A

B

C

D

Infrastructuurfonds

2

1

-

-


1

1

1

-

KMO-fonds

2

9

-

-

De rol van BIO (en andere ontwikkelingsbanken) bij investeringen in PE- en microfinancieringsfondsen wordt op het gebied van additionaliteit positief beoordeeld. Van de 17 beoordeelde fondsen (3 infrastructuurfondsen, 3 MFI fondsen en 11 KMO fondsen) kregen 16 fondsen een goede of bevredigende score en één fonds een onbevredigende score. Een van de hoge scores werd gegeven aan een multiregionaal fonds met sterke focus op ESG rapportage. De onbevredigende score is gegeven aan een late deelname in een bestaand groot multiregionaal fonds waar BIO’s participatie niet essentieel was voor het bestaan van het fonds. In 5 gevallen werd de participatie in het eigen vermogen ondersteund met een lening en in 5 gevallen werd ook technische assistentie verstrekt. Alle investeringen waren ofwel in Euro of in USD. Ten tijde van de investeringen in zowel Afrika (beneden de Sahara) als Azië waren intermediaire structuren een relatief nieuw fenomeen en waren ze in belangrijke mate afhankelijk van financiering door IFI’s en ontwikkelingsbanken als BIO. Dit geldt voornamelijk voor eerste en soms tweede rondes van fondsen die vaak een focus op relatief kleinere investeringen hebben en door het ontbreken van een trackrecord van geslaagde investeringen een te hoog risicoprofiel voor private investeerders zijn. Zelfs vervolgfondsen (2de of 3de ronde) van dezelfde fondsmanagers die zich vaak op grotere investeringen richten leken moeite te hebben met het aantrekken van privaat kapitaal. De financiële crisis is hier mede oorzaak van. Dit illustreert de additionaliteit van de investeren door BIO in de fondsen. Zonder een substantiële bijdrage van ontwikkelingsbanken zou het namelijk niet mogelijk zijn dergelijke fondsen op te zetten. In Latijns-Amerika zijn PE-fondsen inmiddels gemeengoed, maar fondsen met een specifieke focus op kleinere KMO’s zijn er nog weinig te vinden. In Azië constateerde het evaluatieteam dat de investeringsfondsen nog in belangrijke mate afhankelijk waren van de financiering door DFI’s oplopende tot een percentage van 70% van de fondsomvang; zelfs wanneer het om tweede of derde ronde fondsen ging. Niettemin dient BIO er op toe te zien dat de activiteiten additioneel blijven, gezien de toegenomen rol die commerciële (sociale) fondsen op het gebied van deze fondsen zijn gaan spelen. In sommige gevallen heeft BIO een bijzonder additionele rol gehad doordat ze als één van de eerste partijen een investering aan het fonds toezegde. Dit was het geval bij KMO-fondsen in Nicaragua en Vietnam. Hier is de additionaliteit evident, en wordt ook een katalyserende rol van BIO mogelijk gemaakt (zie paragraaf 3.4.5). Voor de KMO-fondsen werd in twee gevallen een goede en in de overige gevallen een bevredigende score gegeven. Deze fondsen zijn van groot belang in het ondersteunen van een onderontwikkelde KMO-sector in ontwikkelingslanden, die vaak moeilijk toegang tot kapitaal heeft en een te hoog risicoprofiel voor private investeerders kent. Zowel het landenrisico als het ondernemingsrisico bleken belangrijke belemmeringen voor private financiers om aan KMO’s financiering te verschaffen. Het investeren via intermediaire organisaties is een relatief recente ontwikkeling, waar BIO een voortrekkersrol heeft gespeeld door in eerste rondes van fondsen in te stappen. BIO heeft in fondsen geïnvesteerd waarbij de fondsmanager haar investeringen in de niet-financiële sfeer ondersteunde. Met name corporate governance en andere sociale en milieu aspecten zijn versterkt om daarmee een verantwoorde en haalbare groei van de bedrijven te realiseren. Vaak is de bijzondere aandacht voor ESG-vraagstukken het resultaat van de participatie van BIO en andere DFI’s in deze fondsen. BIO en andere DFI’s zouden deze 40

rol echter nog sterker en effectiever kunnen uitoefenen door vaker een plaats in te nemen in het investeringscomité of de Raad van Toezicht en door meer gezamenlijk op te trekken. DFI’s verschaften in de meeste gevallen meer dan 50% van het vermogen, waardoor, hun stem zwaar telt indien er onderling samengewerkt zou worden. Dit zou kunnen plaatsvinden door een coördinerende DFI aan te stellen en deze DFI te mandateren. Met name voor relatief kleine DFI’s zoals BIO zou een dergelijke aanpak een efficiënte wijze zijn om meer invloed op fondsmanagers uit te oefenen zonder dat dit een zware belasting is op de eigen organisatie.

3.3.3.

Infrastructuur Tabel 3.8: Additionaliteitscores bij investeringen in infrastructuur

Infrastructuur

A

B

C

D

Direct

1

2

-

-

De directe investeringen van BIO in infrastructuurprojecten laten eveneens een positief beeld zien. De drie bezochte en gerealiseerde projecten kregen allen een goede of bevredigende score. Als instrumenten werden senior leningen met lange looptijden verstrekt. De projecten, in (duurzame) energie en in economische infrastructuur, zijn in de bezochte landen moeilijk op commerciële basis te financieren. Er is namelijk vaak geen sprake van prijsliberalisatie in deze markten en mede daardoor is het moeilijk om langjarige energie afnamecontracten met marktpartijen te sluiten. De middelen van BIO, andere DFI’s en intermediaire fondsen zijn van groot belang om zowel de financiering zeker te stellen alsmede om de commerciële partijen vertrouwen te geven door risicomitigatie. BIO is vaak een zeer groot risico aangegaan door het direct investeren in infrastructuurprojecten, zoals in het geval van een 10-jarige lening aan een multiregionaal transportproject met een aflossingsvrije periode van 5 jaar.

3.3.4.

KMO’s Tabel 3.9: Additionaliteitsscores bij investeringen in KMO’s

KMO’s

A

B

C

D


4

5

-

-

Voor de directe investeringen in KMO’s werd vastgesteld dat BIO in alle gevallen een duidelijke additionele rol speelde. Van de 9 bezochte en gerealiseerde investeringen zijn 4 goede en 5 bevredigende scores gegeven. In alle gevallen werden Euro of USD leningen verstrekt, in 5 gevallen aangevuld met technische assistentie. In bijna alle gevallen was BIO de enige financieringspartij en stond vast dat zonder BIO de investering niet zou hebben plaatsgevonden. Dit is vanwege het hoge risicoprofiel van de investeringen die in moeilijke marktomstandigheden plaatsvonden en soms zeer innovatief waren. KMO’s in deze landen hebben voor dergelijke investeringen geen toegang tot bankkrediet en gelet op de kleine omvang (gemiddeld EUR 800.000) van deze investeringen bieden PE-fondsen hiervoor eveneens geen oplossing18. In de meeste gevallen werd de lening van BIO gebruikt voor kapitaalinvesteringen zoals het vernieuwen van machines of nieuwe productiecentra. Bij een investering in Ivoorkust was er achteraf twijfel of het bedrijf de investering niet met eigen middelen had kunnen uitvoeren, toen bleek dat een kostenoverschrijding ter grootte van de door BIO verstrekte financiering door de onderneming zelfstandig opgehoest kon worden. BIO had bij andere bezochte bedrijven om deze reden besloten om projecten niet te financieren. Deze voorbeelden van niet gerealiseerde projecten illustreren dat BIO additionaliteit in haar selectieproces serieus neemt. 18

Het gemiddeld geïnvesteerde bedrag bij de bezochte KMO’s in het staal die gefinancierd waren door KMOfondsen was ongeveer EUR 5.000.000.


41

3.3.5.

Technische assistentie

Van de bezochte investeringen werden in totaal 19 subsidies voor technische bijstand (TA) of haalbaarheidsstudies verstrekt. Vier haalbaarheidsstudies zijn verstrekt voor niet gerealiseerde projecten. De subsidies hadden een omvang van tussen €20,000 en €300,000 en werden gegeven aan fondsen en hun deelnemingen (5), commerciële banken en MFI’s (4), en (potentiële) directe investeringen (10), waarbij (voor technische assistentie) 25% tot 50% van de kostprijs van het totale technische bijstand project door ondernemers zelf gedragen moest worden. Deze subsidies zijn belangrijk in de ontwikkelingsfase van projecten, om het beleid van ondernemingen tot internationale standaarden te brengen en om de projecten tot duurzaam ondernemerschap te bewegen. Zo werd TA verstrekt voor opleidingen, advies en coaching op het gebied van bijvoorbeeld corporate governance, risicobeheer en strategieontwikkeling, wat ondernemingen en MFI’s heeft geholpen om (inter-)nationaal concurrerend te worden en om private investeerders aan te trekken. Dit is onder meer vastgesteld bij MFI’s en bij enkele KMO’s waarin KMO-fondsen geïnvesteerd hadden. Het is echter belangrijk dat de initiatieven uit een behoefte voortkomen en door het betreffende bedrijf niet zelf gefinancierd zouden of konden worden. Het schenkingskarakter en de omvang van de subsidies leidt ertoe dat sommige van deze investeringen op een dunne lijn liggen tussen additionaliteit en marktverstoring. BIO moet erop letten dat de bedrijven geen oneerlijk voordeel uit de subsidie verkrijgen. In sommige gevallen was het inderdaad onduidelijk of het begunstigde bedrijf niet zelf voor dit soort kosten kon betalen, zoals bij een TA-subsidie voor training aan een logistiekbedrijf dat vervolgens met bestaande vergelijkbare opleidingsprogramma’s stopte. In andere gevallen was de additionaliteit zeer duidelijk, bijvoorbeeld bij een opleidingsprogramma voor het verbeteren van de landbouwtechnieken van boeren waarvoor geen privaat kapitaal ter beschikking stond. Een ander voorbeeld is TAsubsidie voor de ontwikkeling van een strategie voor de transformatie van een MFI naar een commerciële bank waar BIO door haar participatie in belangrijke mate de ontwikkelingsfocus van de strategie mee kon bepalen.

3.4. Effectiviteit In de referentietermen wordt effectiviteit als volgt gedefinieerd: “De mate waarin de beoogde (ontwikkelings-)resultaten van de investeringen / het investeringsbeleid van BIO behaald werden, of verwacht wordt dat ze behaald worden”. In de paragrafen 3.4.1.-3.4.4. worden de bevindingen ten aanzien van effectiviteit per focussector van BIO behandeld. Gelet op het belang van dit onderwerp voor BIO (als een van de randvoorwaarden voor haar functioneren) wordt in paragraaf 3.4.5. de katalyserende werking besproken onderverdeeld naar dezelfde focussectoren. In dit onderdeel wordt ook nader ingegaan op enkele andere aspecten ten aanzien van effectiviteit, waaronder belastingafdrachten en monitoring en evaluatie door BIO. Het rapport volgt hierin de indeling van de referentietermen. Bij de beoordeling van de effectiviteit van de investeringen zijn door het evaluatieteam de financiële prestaties (winstgevendheid, solvabiliteit, etc.) van de investering, alsmede de behaalde ontwikkelingsresultaten (gecreëerde werkgelegenheid, vrouwenrechten, arbeidsomstandigheden, etc.) in kaart gebracht. Onderstaand behandelen we de uitkomsten van de terreinbezoeken per sector.

42

3.4.1.

Financiële instellingen Tabel 3.10: Effectiviteitsscores bij financiële instellingen


A

B

C

D

MFI - direct

3

2

0

1

MFI - indirect

2

2

0

0

Bank

1

2

1

0

NBFI

0

2

0

0

De financieringen via financiële instellingen laten over het algemeen een positief beeld zien voor wat betreft de effectiviteit. Vrijwel alle onderzochte MFI’s hebben een grote groei van de portfolio laten zien en hadden een duidelijk ontwikkelingsperspectief door zich te richten op kleine kredieten in veelal rurale gebieden. Een andere belangrijke observatie was dat MFI’s veel vrouwen als debiteur (ontvanger van leningen) hadden. In bijvoorbeeld Cambodja waren ongeveer 60 tot 80% van de klanten vrouwen en in Nicaragua en Peru ongeveer 55-75% Een aantal MFI’s heeft specifieke programma’s gericht op vrouwelijke ondernemers. De meeste bezochte MFI’s hanteren duidelijke gedragslijnen om klanten te beschermen (de zogenaamde “client protection principles”) en communiceren deze helder naar hun klanten. Een enkele MFI heeft ook systemen in gebruik waarmee andere sociale indicatoren worden gemonitord zoals indicatoren die de mate waarin de armoede afneemt bijhouden. Bij één investering in Nicaragua zijn er in de microfinancieringssector duidelijk fouten gemaakt onder meer als gevolg van ‘mission drift19’ in deze sector, met als gevolg dat verschillende MFI’s in dit land hierdoor in de problemen zijn geraakt waaronder één klant van BIO. Deze investering werd om die reden slecht beoordeeld op het gebied van effectiviteit. Investeringen via commerciële banken zijn ten aanzien van effectiviteit eveneens positief beoordeeld. Uit de interviews en documentatie bleek dat de banken met name de gewenste doelgroep van KMO’s adequaat ondersteunden. In DR Congo investeerde BIO in een bank die zich duidelijk richt op het segment van de kleine ondernemingen, waarbij op maat gemaakte producten worden ingezet. Een bank in Zuid-Oost Azië werd door het evaluatieteam minder positief beoordeeld omdat de governance structuur duidelijk was verslechterd terwijl voor BIO juist de verbetering van de governance van deze bank een van de doelstellingen was voor de investering. De niet-bancaire financiële instellingen dragen bij aan diversificatie van de financiële sector door nieuwe producten te initialiseren. De producten betroffen leasing en factoring, die beiden innovatieve financieringsmethoden zijn. Door deze verbreding hebben ondernemingen alternatieve methoden tot financieren, waardoor deze bedrijven zich kunnen ontwikkelen als bancaire financiering niet mogelijk blijkt te zijn.

19

Wanneer er sprake is van mission drift financiert een MFI in de loop van de tijd minder en minder haar oorspronkelijke, kleine klanten maar gaat zij over een rijkere groep te bedienen, met gemiddeld grotere financieringen.


43

3.4.2.

Intermediaire structuren Tabel 3.11: Effectiviteitsscores bij intermediaire structuren

Fondsen

A

B

C

D

Infrastructuurfonds

0

0

2

0


1

2

0

0

KMO-fonds

2

6

1

0

Infrastructuurfondsen Investeringen via infrastructuurfondsen bleken gedurende de evaluatieperiode (nog) niet effectief. In totaal zijn drie infrastructuurfondsen onderzocht, en twee van deze fondsen hebben een onbevredigend gescoord. Het derde fonds heeft geen score ontvangen omdat het fonds nog in de opstartfase zat. De oorzaak voor de onbevredigende scores ligt in het feit dat het voor fondsmanagers moeilijk bleek te zijn geschikte projecten te identificeren. Een van de fondsen had slechts een investering in de portefeuille, voornamelijk omdat de eisen die aan mogelijke kandidaten werden gesteld erg hoog bleken te zijn, met name op het gebied van vereist rendement. Het andere fonds had acht investeringen gedaan, maar heeft hiervoor 150 investeringsvoorstellen bekeken. Dit geeft aan dat een groot deel van de initieel aangebrachte investeringsmogelijkheden niet geschikt bleken te zijn. Hoewel er bij de infrastructuurfondsen sprake was van creatie van werkgelegenheid bij de investeringen, waren dit veelal tijdelijke arbeidsplaatsen (zie ook infrastructuur hieronder). Omdat bij infrastructuurprojecten de gecreëerde indirecte arbeidsplaatsen pas na lange tijd gemeten kunnen worden, kan hierover nog geen uitspraak worden gedaan. Tenslotte was het opvallend dat geen van de bezochte infrastructuurfondsen specifieke aandacht had voor vrouwen. Bij een fonds was ook op managementniveau geen vrouw werkzaam. De aandacht voor vrouwen is bijvoorbeeld bij microfinancieringsfondsen veel beter verankerd.

Microfinancieringsfondsen BIO maakt ook gebruik van intermediaire fondsen die gespecialiseerd zijn op het gebied van microfinanciering. Het evaluatieteam heeft investeringen bezocht van een drietal fondsen waarin BIO heeft geïnvesteerd. Bij deze investeringen in de fondsen verstrekte BIO zowel eigen vermogen als vreemd vermogen. De MFI-fondsen zijn zeer deskundig en bekend met de microfinancieringssector wereldwijd en uit de veldbezoeken bleek dat deze fondsen goed in staat waren om binnen een beperkte tijdspanne goede investeringen te identificeren en te realiseren. Een fonds had een specifieke focus op microfinanciering in rurale gebieden. Alle drie de fondsen hadden een sterke focus op ESG, zowel in de rapportage-eisen alsook bij de selectie van MFI’s om in te investeren. Tevens waren er TA-programma’s om ESG-aspecten te versterken onder meer door het geven van trainingen. Twee van de drie fondsen richten zich op MFI’s die door hun focus en specifieke doelgroep (kleine MFI’s) interessant zijn voor DFI’s zoals BIO, omdat dit niet een gebied is waar private investeerders een specifieke focus op hebben. Het derde fonds richt zich wel op grotere en meer gevestigde MFI’s, echter op het moment dat BIO in dit fonds investeerde was het een van de eerste fondsen in het land, waardoor BIO ook hier een passende rol speelde vanwege de additionaliteit (zie voorgaand hoofdstuk). De interventies van microfinancieringsfondsen leidden tot sterkere MFI’s, waar groei in kredietverlening aan de eindklanten mogelijk werd gemaakt. Tevens hadden de 44

microfinancieringsfondsen relatief weinig moeite om een goed gevuld fonds op te bouwen. Het evaluatieteam acht de interventies van BIO op het gebied van microfinancieringsfondsen derhalve effectief.

KMO-fondsen Investeringen via KMO-fondsen zijn gedurende de evaluatieperiode effectief gebleken. Hierbij dient echter te worden aangetekend dat het voor een aantal bezochte KMOfondsen (twee stuks) nog niet mogelijk was de effectiviteit vast te stellen, aangezien het fonds zich nog in de opstartfase bevond. Tijdens de veldbezoeken bleek in vrijwel alle gevallen dat het fondsmanagement zeer professioneel was samengesteld. Medewerkers van de fondsmanagers hadden zeer nauwe contacten met de ondernemingen en begeleidden de ondernemingen in hun operaties. De betrokkenheid van de fondsmanagers op financieel, personeels- en organisatorisch vlak werd door de bedrijven doorgaans als zeer positief beoordeeld. Op basis van de waarnemingen tijdens de terreinmissies en de rapportages van de intermediaire structuren werd geconstateerd dat de rol die fondsmanagers speelden zeer professioneel was en zij ondernemingen op een aantal terreinen uitstekend ondersteunden. Hierdoor verbeterden zowel de financiële als de ontwikkelingsresultaten. De introductie, versterking en ontwikkeling van ESG-systemen bij PE-fondsen versterkt de duurzaamheid en ontwikkelingsaspecten van de investeringen. In meer volwassen markten, zoals in Zuid-Amerika valt al een duidelijke tendens te bespeuren waarbij ESG een zeer belangrijke rol in het beheer van de fondsen speelt. Bij vrijwel alle bezochte KMO-fondsen bleek de werkgelegenheid bij de KMO’s waarin was geïnvesteerd substantieel te zijn toegenomen. De ondernemingen waarin werd geïnvesteerd werden begeleid op het gebied van management en corporate governance, waarmee groei van de ondernemingen mogelijk werd gemaakt. Deze groei leidde vervolgens weer tot de noodzaak om nieuwe werknemers aan te trekken. Bij een fonds dat in Zuid-Amerika opereerde leek het gevaar te bestaan dat de focus op grotere KMO’s mogelijk een negatief effect had op de kleine KMO’s. Dit aspect is gedurende deze evaluatie niet nader onderzocht. Op één uitzondering na paste geen van de KMO-fondsen een specifiek genderbeleid toe. Desondanks waren de prestaties op dit gebied hoopgevend, aangezien in een aantal gevallen het percentage vrouwen dat werkzaam was (ook in het management) bij de ondernemingen waarin was geïnvesteerd toenam na het investeringsmoment. De meeste van de bezochte KMO-fondsen had een lokale of regionale vertegenwoordiging waardoor de afstand tot de bedrijven waarin geïnvesteerd werd klein was. Het management van de KMO’s kon op deze manier effectief en intensief ondersteund worden waardoor relatief snel operationele verbeteringen gerealiseerd konden worden. In een aantal regio’s en landen bleek het voor KMO-fondsen moeilijk ondernemingen te identificeren. In de praktijk betekende dit dat een aantal fondsmanagers niet in staat was binnen de investeringsperiode voldoende investeringen te vinden. Opvallend was dat in landen als Marokko en Ivoorkust de bezochte fondsmanagers deze problematiek niet kenden en juist succesvol waren in het vinden van KMO-investeringen. De oorzaak voor deze problemen met het identificeren van goede investeringsvoorstellen ligt in het behoudende karakter van PE-fondsen. De fondsen richten zich over het algemeen op gevestigde bedrijven20 met een hoog groeipotentieel waarbij de continuïteit (duurzaamheid) van de onderneming voorop staat. Dit is in diverse markten zo geconstateerd.

20 Dit kunnen financieel gezonde, maar ook minder financieel gezonde ondernemingen zijn, waar door middel van veranderingen in het management of een herstructurering het fonds het potentieel van de onderneming weet te benutten.


45

Ten aanzien van de doelstellingen van dergelijke fondsen is het opvallend dat DFI’s en IFI’s relatief beperkt invloed uitoefenen op het investeringsmandaat van deze fondsen; zelfs wanneer DFI’s het grootste deel van de funding verstrekken. BIO is hierop geen uitzondering. PE-fondsen hebben soms de neiging om zo groot mogelijke investeringen te doen in ondergewaardeerde ondernemingen en veelal vanuit kostenoverwegingen kleinere investeringen links laten liggen. DFI’s en IFI’s hebben echter een duidelijk ontwikkelingsbelang te dienen en zouden in het uiteindelijke mandaat hierin enige beperkingen moeten opleggen. In een van de regionale PE-fondsen in Zuid Oost Azië bleek dat als gevolg van de financiële crisis zowel de geografische focus als de doelgroep (grotere bedrijven) gewijzigd te zijn, zonder BIO en andere DFI’s hierover te raadplegen. Op basis van de hierboven genoemde bevindingen uit hoofde van de terreinbezoeken bleek het ‘business model’ van BIO, c.q. het verstrekken van financiering aan ondernemers en ondernemingen via financiële intermediaire structuren, een succesvol model te zijn om klanten effectief te bereiken en hen daar waar noodzakelijk direct en regelmatig te begeleiden en aan te sturen.

3.4.3.

Infrastructuur Tabel 3.12: Effectiviteitsscores bij infrastructuurinvesteringen

Infrastructuur

A

B

C

D


2

3

0

0


1

1

0

0

Een groot aantal van de investeringen in infrastructuur (voornamelijk hernieuwbare energie) bevond zich ten tijde van de evaluatie nog in de investeringsfase. Hierdoor was een goede inschatting van de gerealiseerde effecten moeilijk. De verwachtingen van de bezochte projecten waren over het algemeen echter positief gelet op de vraag naar bijvoorbeeld energie of vervoer. De twee door BIO gefinancierde projecten die zijn bezocht in Nicaragua leverden ongeveer 15% van de elektriciteit in het land, dit alles vanuit hernieuwbare bronnen. In Ivoorkust financiert BIO de uitbreiding en verbetering van een centrale die verantwoordelijk is voor meer dan 30% van de energiebehoefte. In totaal leverden de bezochte projecten ruim 400MW aan energie. Dit heeft positieve effecten op het milieu en de betalingsbalans. Het aantal direct gecreëerde banen is bij de bezochte projecten weliswaar aanzienlijk, maar het gaat dan veelal om tijdelijke banen gedurende de constructiefase, terwijl de indirecte banengroei op de lange termijn vaak veel groter is. Precieze cijfers hieromtrent zijn echter niet beschikbaar, en dergelijke effecten zouden pas op langere termijn gemeten kunnen worden, wanneer de investeringen afgerond en volledig in bedrijf zijn. Vrijwel alle gefinancierde projecten hebben een (al dan niet geformaliseerd) ESG-beleid en financieren gemeenschapsprojecten. Hoewel het niet eenvoudig vast te stellen is of deze projecten enkel zijn gestart om donoren tevreden te stellen, of dat er daadwerkelijk een gemeenschapszin is bij de bedrijven, hebben deze bedrijven wel positieve effecten op de gemeenschap. Voorbeelden hiervan zijn ondersteuning van scholen, het onderhouden van bibliotheken en het organiseren van competities waarmee beurzen te winnen zijn. Het ESG-beleid tracht de impact van de projecten op het milieu en de omgeving te beperken en heeft aandacht voor veiligheidsaspecten rondom de operaties. Bij vrijwel alle bezochte projecten constateerden de evaluatoren dat de aandacht voor veiligheid in voldoende mate aanwezig was.

46

3.4.4.

KMO’s

Bij het bepalen van de effectiviteit van de investeringen in KMO’s is een onderscheid gemaakt binnen de ontwikkelingseffecten van de investeringen, en de financiële situatie van de bezochte ondernemingen. Ontwikkelingseffecten zijn onder andere: • • • • • •

werkgelegenheid sociale indicatoren zoals arbeidsomstandigheden en salarissen vrouwenrechten en arbeidsplaatsen voor vrouwen importsubstitutie en exportbevordering belastingen maatschappelijk verantwoord ondernemen

Bij de beoordeling van de financiële situatie van de ondernemingen is onderzocht of de financiële projecties reëel bleken te zijn en of de terugbetalingen aan BIO en eventuele andere financiers volgens schema verliepen. Tabel 3.13: Effectiviteitsscores bij investeringen in KMO’s KMO’s

A

B

C

D


1

7

1

1


5

7

3

1

Directe investeringen De effectiviteit op het gebied van de ontwikkelingsresultaten wordt op het investeringsmoment bij de directe financieringen over het algemeen als goed geclassificeerd. In zes van de tien ondernemingen vond importsubstitutie plaats, en in alle gevallen groeide het personeelsbestand. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het aantal gecreëerde banen soms achterbleef ten opzichte van de verwachtingen van de investeringsanalyse van BIO. Het salarisniveau lag in de meeste gevallen ruim boven het marktgemiddelde, waardoor werknemers niet snel geneigd waren de onderneming te verlaten. Het aantal vrouwen dat werkzaam was bij de bezochte bedrijven was wisselend. In enkele gevallen bestond het merendeel van het personeelsbestand uit vrouwen, terwijl bij één onderneming in Congo bewust geen vrouwen meer werden aangenomen wegens problemen met gemengde teams. Alle onderzochte ondernemingen betaalden belasting volgens de geldende lokale wetgeving. Enkele bedrijven betaalden in de eerste jaren geen belasting omdat er een belastingvrijstelling was verleend door de (lokale) overheid. Uit de bovenstaande alinea’s blijkt dat de ontwikkelingseffecten initieel effectief bleken te zijn. Operationeel bleken echter zes van de tien ondernemingen de verwachtingen niet waar te kunnen maken. Dit had diverse oorzaken, zoals het vertrek van het management, een conflictsituatie in het land of tegenvallende weersomstandigheden. Het evaluatieteam beoordeelde de ondernemingen in het staal tevens als risicovol en relatief klein. Op het laatste punt wordt in het hoofdstuk over efficiëntie nader ingegaan. Twee ondernemingen kregen een ‘onvoldoende’ score voor effectiviteit omdat in één geval de onderneming niet meer operationeel was, en in het andere geval omdat de verliezen zodanig waren dat terugbetaling van de lening niet meer mogelijk was en voor het voortbestaan van de onderneming werd gevreesd. Zeven ondernemingen kregen een voldoende score. Deze bedrijven hadden weliswaar te maken met achterblijvende operationele prestaties waardoor de rentebetaling en aflossing uitgesteld dienden te worden, maar in deze gevallen lijkt de continuïteit van de onderneming vooralsnog gewaarborgd. Het evaluatieteam heeft daarom de (tijdelijke) problemen niet te zwaar laten doorwegen. BIO heeft zich tegenover deze ondernemingen flexibel opgesteld door mee te werken aan een nieuw betalingsschema. Het belang van


47

BIO hierbij is tweeledig, namelijk de ontwikkelingseffecten niet teniet te doen, maar ook de kans vergroten dat de lening terugbetaald wordt. Slechts één onderneming voldeed volledig aan de verwachtingen zoals geschetst in het investeringsvoorstel van BIO. Opvallend was dat bij deze succesvolle investeringen (in Vietnam), een Belgische investeerder betrokken was. In de praktijk blijkt het voor BIO eenvoudiger het kredietbeheer te voeren wanneer een West-Europese ondernemer betrokken is vanwege de kortere communicatielijnen en afstanden. Bovendien kunnen eventuele operationele problemen direct besproken worden. In de onderhavige geval waar een Belgische initiatiefnemer betrokken is, geldt dit vanzelfsprekend nog sterker. Het hierboven geschetste beeld wordt nog bevestigd door de observatie van het evaluatieteam dat BIO in enkele gevallen laat werd geïnformeerd door het management van de ondernemingen waar moeilijkheden waren opgetreden. Zonder lokale vertegenwoordiging is het voor BIO moeilijk waar te nemen of de in de kredietovereenkomst gemaakte afspraken worden nageleefd, en komen problemen pas aan het licht wanneer betalingsachterstanden ontstaan. Samenvattend kan gesteld worden dat de ontwikkelingseffecten redelijk positief beoordeeld zijn, maar dat de (financiële) duurzaamheid van deze investeringen (zie hoofdstuk 3.6) een punt van aandacht is.

Indirecte investeringen Bij de indirecte investeringen wordt ook “redelijk” tot “goed” gescoord op het gebied van effectiviteit van ontwikkelingsaspecten. Zo is ook hier banengroei een belangrijk element en zijn er bij de bedrijven waar door de fondsen in geïnvesteerd is vaak programma’s op het gebied van ESG aanwezig. Financieel gezien presteren de ondernemingen waarin BIO indirect heeft geïnvesteerd op een enkele uitzondering na goed. De financiële resultaten ontwikkelden zich in lijn met de verwachtingen van het investeringsfonds. Uit de gesprekken met zowel het fondsmanagement als het management van de KMO’s concludeerde het evaluatieteam dat het management van de KMO’s intensief begeleid wordt en dat het fondsmanagement direct vragen stelt wanneer de resultaten niet conform de verwachting zijn. Slechts enkele indirecte investeringen werden als niet effectief beoordeeld. De oorzaken hiervan waren te vinden in het bereiken van een doelgroep die niet aansluit bij de doelgroep van BIO, of negatieve milieueffecten. In het hoofdstuk over efficiëntie (hoofdstuk 3.5) worden de verschillen tussen directe en indirecte investeringen nader uiteen gezet.

3.4.5.

Katalyserende werking

Het mobiliseren van commerciële kapitaalstromen is een andere strategische doelstelling en cruciale voorwaarde voor het bestaansrecht van BIO en DFI’s. Daarom wordt hier bijzondere aandacht aan dit onderwerp besteed. Door het verstrekken van risicokapitaal of krediet kan BIO een katalyserend effect hebben op de deelname van commerciële partijen, en/of andere multilaterale- en bilaterale ontwikkelingsbanken. Deze deelname kan zowel gelijktijdig met, of na storting door BIO geschieden. Indien BIO parallel aan commerciële partijen financiert, accepteert BIO over het algemeen een hoger risicoprofiel dan de deelnemende commerciële partijen. Dit kan op verschillende manieren plaatsvinden, onder andere door een andere positie in de kapitaalsstructuur (BIO verstrekt eigen vermogen, een commerciële partij vreemd vermogen), maar bijvoorbeeld ook doordat BIO een langere looptijd accepteert. 48

Een andere vorm van katalyserende werking is wanneer andere (commerciële) partijen pas na verloop van tijd deel gaan nemen in het project. BIO zal in dit geval vroeg deelnemen in het project, en op het moment dat de verwachte resultaten bereikt gaan worden is het ook voor andere partijen interessant om in te stappen. Bovendien is het als gevolg van de financiële crisis in de afgelopen jaren steeds vaker voorgekomen dat DFI’s elkaar, in plaats van commerciële financiers katalyseren die nog steeds terughoudend zijn bij het verstrekken van leningen. Niettemin is dit katalyserende effect van groot belang voor de ontwikkeling van een duurzame private sector. In de evaluatie werd daarom onderscheid gemaakt tussen: 1.

De katalyserende werking van BIO op andere DFI's en IFI’s

2.

De katalyserende werking van BIO op commerciële partijen

Tijdens de evaluatie van 2012 is hier door middel van dossieranalyse onderzoek naar gedaan, echter op deze basis was het niet altijd duidelijk welke partij de katalyserende werking had. De veldbezoeken waren in deze context belangrijk om duidelijkheid te scheppen over welke partij een trekkersrol op zich heeft genomen. De volgende conclusies werden in de eerste fase van de evaluatie getrokken: De portefeuille van BIO is naar een beperkt aantal partijen katalyserend. BIO investeert bij financieringen in financiële instellingen en infrastructuur vaak met andere DFI’s, maar BIO heeft hier zelden een trekkersrol in. BIO is met name katalyserend geweest bij directe investeringen in KMO’s. De katalyserende rol van BIO is geëvalueerd op basis van de volgende criteria: • De fase van de financiering. Zoals hierboven vermeld is de katalyserende rol vaak niet direct duidelijk in de opstartfase en treedt deze pas in een latere fase van het project op; • Het risicoprofiel van de verschillende lagen in de kapitaalstructuur (en financiers).

Financiële instellingen Met name de eigen vermogen financieringen in MFI’s (in drie van de negen bezochte organisaties) blijken sterk katalyserend te zijn geweest. Door een kapitaalsverhoging van het eigen vermogen waren deze MFI’s in staat om vreemd vermogen aan te trekken en zodoende de groei van de kredietportefeuille mogelijk te maken. Dit gold vooral voor twee gevallen waar BIO de eerste internationale investeerder was. Ook wanneer (senior) leningen verstrekt werden was BIO’s bijdrage en reputatie een belangrijke risico beperkende factor voor andere commerciële partijen om aanvullend kapitaal te leveren. Hoe vroeger het moment dat BIO of het fonds instapte hoe sterker dit effect bleek te zijn. In de meeste gevallen werden MFI’s ondersteund die onder supervisie van een toezichthouder stonden en lokaal kapitaal via spaardeposito’s aan konden trekken. In een geval bleek de MFI echter geen spaargeld aan te trekken, terwijl zij hiervoor wel een licentie had. De additionaliteit van de interventie werd om die reden als laag beoordeeld. Bij direct gefinancierde banken heeft BIO in één geval eigen vermogen en in twee gevallen achtergestelde leningen verstrekt. In één geval was BIO verantwoordelijk voor het opzetten van een syndicaat met andere (kleinere) DFI’s en in een ander geval heeft BIO deelgenomen in een syndicaat dat geïnitieerd was door FMO. Bij een van de banken was (nog) geen katalyserende werking vast te stellen omdat er geen andere (commerciële) partijen deel hebben genomen nadat BIO investeerde.

Intermediaire structuren Bij de meeste KMO-fondsen had BIO geen initiatorrol, maar had BIO samen met andere DFI’s een katalyserend effect op commerciële partijen die op een later moment


49

investeerden in de KMO-fondsen. Bij de andere fondsen (MFI’s en infrastructuur) die in belangrijke mate afhankelijk zijn van DFI kapitaal bleek het katalyserende effect van BIO op private financiers niet direct aanwezig maar zich later voor te doen. In de portefeuille van BIO vormen deze fondsen echter een minderheid. BIO draagt in deze gevallen echter bij aan een demonstratie-effect en aan het ontwikkelen van een track-record voor mogelijke opvolgende fondsen die vervolgens een belangrijk deel van hun financieringsbehoeften uit particuliere bronnen aantrekken. Dit is voor wat betreft de microfinancieringsfondsen gebleken uit zowel dossieronderzoek alsmede de terreinbezoeken. Het management van een aantal van de microfinancieringsfondsen bevestigde dat DFI’s zoals BIO cruciaal waren om het fonds mogelijk te maken en wanneer een tweede editie van deze fondsen werd opgericht namen meer private investeerders deel. Voor KMO-fondsen geldt dat financiering door DFI’s ook in volgende ronden van de fondsen belangrijk blijft. Met betrekking tot de infrastructuurfondsen zal de toekomst moeten uitwijzen of BIO en andere DFI’s deze voortrekkersrol kunnen vervullen, waarbij de uitkomst uiteraard sterk afhangt van de financiële prestaties van deze fondsen. Vooralsnog nemen namelijk vooral andere DFI’s deel in dit soort infrastructuurfondsen. Voor alle drie de typen fondsen (KMO’s, infrastructuur en microfinanciering) geldt dat het katalyseren van privaat kapitaal belangrijk is voor BIO. Indien BIO zeer succesvol is in het katalyseren van privaat kapitaal zou op termijn de additionaliteit van BIO in het geding kunnen komen. Echter, een belangrijke rol van BIO en andere DFI’s is ook het in een vroeg stadium kenbaar maken dat er deelgenomen zal worden in deze fondsen, wat voor private investeerders een demonstratie effect heeft. Dit geldt met name bij de infrastructuurfondsen. Echter, BIO zal wanneer een investeringsbeslissing wordt genomen altijd haar eigen rol kritisch moeten bezien, en een investering moeten heroverwegen indien de additionaliteit niet evident meer is. Bij microfinancieringsfondsen lijkt aandacht voor deze problematiek noodzakelijk. Op dit moment blijken veel van de bezochte landen echter nog steeds risicovol, wat het vinden van private investeerders moeilijk maakt, zelfs voor tweede en derde rondes van fondsen21. DFI’s zoals BIO zijn dus nog steeds additioneel in deze fondsen. Dit gegeven wordt mede veroorzaakt door regionale conflicten en de financiële crisis tijdens de evaluatieperiode, waardoor private partijen zich nog sterker terugtrokken uit ontwikkelingslanden. Met name bij investeringsfondsen, die een lange horizon hebben (ongeveer 10 jaar) is stabiliteit een belangrijke indicator. In deze context heeft BIO soms meer een ‘pioniersrol’ dan een katalysatorrol gespeeld.

Infrastructuur Bij investeringen in infrastructuurprojecten was de participatie van DFI’s vaak een voorwaarde voor andere DFI’s zoals IFC of lokale banken om belangrijke lange-termijn leningen te verstrekken die noodzakelijk waren om het project te realiseren. De katalyserende rol van BIO in infrastructuur is in bijna alle gevallen indirect omdat BIO vooral deelnam in door andere DFI’s (meestal FMO) geïnitieerde syndicaten. Hiermee wordt bedoeld dat BIO een volgende rol speelde, in plaats van een leidende, en dus in eerste aanleg gekatalyseerd werd en niet zelf katalyseerde. Echter, samen met FMO is BIO richting andere investeerders wel katalyserend, indien FMO met BIO een initiërende rol speelt bij een project. Omdat BIO pas sinds enkele jaren infrastructuurprojecten financiert is het op dit moment nog niet vast te stellen of BIO op langere termijn ook andere investeerders in de projecten aan zal weten te trekken.

KMO’s De katalysatorrol van BIO bij investeringen in KMO’s is beperkt. In gevallen waar eigen vermogen geïnvesteerd werd heeft de participatie van het fonds vaak aan de solvabiliteit en marktpositie bijgedragen en heeft daarmee de toegang van bedrijven tot bankkrediet 21

Hoewel er in de tweede en derde rondes van fondsen, zoals beschreven, wel meer private investeerders deelnamen dan aan de eerste ronde.

50

verbeterd. Dit blijft echter vaak beperkt tot een werkkapitaalfaciliteit die op korte termijn opzegbaar is door de lokale bank. Andere voorbeelden van een katalysatorrol van BIO zijn: •

Een lange-termijn lening van BIO aan een IT-bedrijf was de voorwaarde voor een grote regionale bank om het bedrijf te voorzien van uitbreidingskapitaal onder dezelfde voorwaarden als BIO.

•

De katalyserende rol van BIO werd zichtbaar toen een agrarische onderneming voldoende activa en reputatie had opgebouwd om een buitenlandse investeerder aan te trekken die in staat was om het bedrijf van belangrijk groeikapitaal te voorzien.

In andere gevallen zijn ondernemingen naast de investering van BIO of het fonds compleet zelfstandig gefinancierd met eigen middelen van de ondernemers. In veel gevallen was dit echter een bewuste keuze om bijvoorbeeld niet van een fragiele bankensector afhankelijk te zijn. In sommige gevallen zijn landen zo fragiel dat direct door BIO gesteunde bedrijven het nog steeds moeilijk hebben om überhaupt kapitaal van de lokale bankensector aan te trekken, om nog maar niet te spreken van internationale investeerders. In de meeste gevallen van door fondsen gesteunde ondernemingen blijkt een ander katalyserend effect pas op het punt van de exit door een beursgang of een verkoop aan een lokale of internationale commerciële investeerder. Omdat de meeste fondsen nog niet gedesinvesteerd zijn, is dit effect dus nog te verwachten.

Tot slot De veldbezoeken bevestigen deels de conclusies uit de eerste fase. BIO heeft in een beperkt aantal gevallen een actieve trekkersrol gespeeld, met name bij directe investeringen in KMO’s maar ook bij een aantal fondsen. In het geval van de KMO’s heeft dit echter maar zelden geleid tot aanvullende lange termijn financieringen door commerciële banken of andere DFI’s. BIO heeft een katalyserende rol gespeeld (samen met andere DFI’s) bij de fondsen doordat er ook commercieel kapitaal werd aangetrokken. Dit heeft te maken met de reputatie en uitgebreide due-diligence die BIO en andere DFI’s uitvoeren wat leidt tot vertrouwen bij commerciële investeerders.

3.4.6.

Belastingen

Gedurende de terreinbezoeken is - voor zover mogelijk -op alle niveaus van de keten aandacht besteed aan het betalen van belastingen door de betrokkenen waarbij het volgende vastgesteld kan worden: •

Klanten van fondsen (KMO’s), rechtstreeks gefinancierde KMO’s, MFI’s en banken dragen verschuldigde belastingen af. Sommige bedrijven genieten voor een bepaalde periode een speciale regeling van de overheid waardoor geen of lagere belastingen worden betaald. Uit het terreinonderzoek is gebleken dat ieder bedrijf dat geen verlies maakte of onder een ‘tax holiday’ viel, belastingen heeft afgedragen in het land waarin het bedrijf gevestigd is.

•

Klanten van MFI’s betalen in sommige landen geen belasting. In andere gebieden wordt vaak een te betalen bedrag door de autoriteiten geschat en aan de microondernemer opgelegd;

•

KMO-fondsen en microfinancieringsfondsen (veelal gevestigd in Offshore Financial Centers (OFC’s)) betalen weinig tot geen belasting in de OFC’s. Dit om te voorkomen dat er zowel belasting wordt betaald op het niveau van de ondernemingen als op dat van de fondsen. Commerciële investeerders met een rendementsverwachting geven de voorkeur aan deze structuren, omdat het voorkomen van dubbele belastingen het uiteindelijke rendement van het fonds


51

vergroot. Overigens hebben DFI’s en BIO er ook belang bij dat voorkomen wordt dat er sprake is van het heffen en betalen van dubbele belasting. Er zijn diverse redenen om voor OFC’s te kiezen: •

OFC’s bieden meer rechtsbescherming aan hun investeerders. Een voorbeeld hiervan betreft “trapped cash”, dat restricties inhoudt op de mogelijkheden om geld vanuit het ontwikkelingsland terug naar de investeerders over te maken;

•

De regulering en wetgeving22 in landen van de uiteindelijke investeringen is nog niet geschikt voor fondsen. De juridische structuur van ontwikkelingslanden is vaak ontoereikend om de vestiging van intermediaire structuren mogelijk te maken. Dit omdat fondsen in sommige landen geen wettelijke status hebben, omdat de beslisorganen zoals een investeringscomité niet wettelijk erkend worden (waardoor een raad van bestuur alle investeringen dient te nemen, wat tot inefficiënties en tijdverlies leidt) en tenslotte wordt soms ook belasting geheven op kapitaalverhoging van het fonds, wat het rendement van het fonds negatief zou beïnvloeden;

•

In OFC’s worden geen extra belastingen geheven op te investeren bedragen (meer uitleg hieronder);

•

Indien een fonds niet in een OFC gevestigd is, moet het voor investeringen in andere landen vaak iedere keer toestemming vragen aan de autoriteiten in het land waar het fonds gevestigd is. Bij OFC’s is dat niet vereist.

Vrijwel alle bezochte fondsen waren statutair gevestigd in een OFC om bovengenoemde redenen.

3.4.7.

Monitoring en evaluatie

Voor ex-ante beoordelingen en gedeeltelijk monitoring van (potentiele) investeringen gebruikt BIO de GPR-tool23 (Corporate Policy Project Rating) zoals ontwikkeld door de Duitse ontwikkelingsbank DEG en toegepast door verschillende andere DFI’s. Afhankelijk van de doelgroep en sector (KMO’s, infrastructuur, financiële intermediairs) zijn hiervoor specifieke beoordelingsinstrumenten. In de aanpak van BIO worden uitsluitend de ontwikkelingseffecten en de strategische rol van BIO meegenomen. Financiële aspecten spelen geen rol in de analyse van ontwikkelingsimpact, in tegenstelling tot andere DFI’s die de GPR-tool gebruiken. De ontwikkelingseffecten hebben betrekking op acht tot twaalf aspecten, afhankelijk van de doelgroep. Het betreft o.m. de invloed op overheidsinkomsten, toegevoegde waarde, netto valuta effecten, tewerkstelling, gender, naast specifieke thema’s per sector zoals markt en structurele effecten voor private sector ontwikkeling. De ontwikkelingsrelevante indicatoren worden gecombineerd en afgewogen om te komen tot een specifieke score rond ontwikkelingseffecten die ’EPOL’ genoemd wordt. De berekeningen van de verschillende EPOL scores – volgens de aard van de financiering - zijn gemaakt op basis van een tabel met alle gedetailleerde scores voor alle dossiers die door BIO gefinancierd werden. De GPR tool wordt voornamelijk gebruikt voor ex-ante analyses, of bij follow-up investeringen en na ongeveer twee jaar vindt er voor een deel van de projecten een expost GPR/EPOL meting plaats. Meestal geschiedt dit op basis van informatie verstrekt door de klant. De informatie wordt slechts incidenteel gecontroleerd ter plaatse of via triangulatie met andere stakeholders van de klant.

22

Een voorbeeld hiervan zijn landen waar fondsen geen wettelijke status hebben. Geschäftspolitische Projektrating, een tool ontwikkeld door DEG (Duitse ontwikkelingsbank) voor monitoring en eventuele bijsturing van projecten. 23

52

De meeste indicatoren uit het GPR systeem zijn belangrijk en relevant voor het meten van ontwikkelingsrelevantie en effectiviteit. Er zijn echter ook tekortkomingen. GPR/EPOL analyseert een groot aantal direct meetbare criteria zoals arbeidsplaatsen, gendereffecten, training, export en import, kennis- en technologieoverdracht, etc., maar besteedt minder aandacht aan enkele indirecte effecten zoals mogelijke gevolgen voor de omgeving (bijvoorbeeld landverplaatsing) en de vraag of de investering indruist tegen het (lokale) beleid. Verder zijn sommige criteria zoals indirecte werkgelegenheid of gender zeer moeilijk, zo niet onmogelijk op een objectieve basis te meten. Tegelijkertijd hoeven andere criteria, zoals directe banen niet noodzakelijk een onmiddellijke doel van de investering te zijn (bijvoorbeeld in het geval van de herstructurering van een bedrijf) omdat zich deze eerst op een later tijdstip realiseren. Additionaliteit wordt ook niet afzonderlijk gewaardeerd, wat een belangrijke tekortkoming van dit systeem is. In de evaluatie van BIO van 2012 werd geconcludeerd dat de medewerkers van BIO nog onvoldoende vertrouwd zijn met het meten van ontwikkelingsimpact en – gelet op de beperkte omvang van de organisatie - ontbreekt het hen veelal aan tijd, aandacht en prioriteit voor een weloverwogen analyse. Dit beeld werd tijdens de veldbezoeken en dossieranalyse van deze evaluatie bevestigd. Vanwege een gebrek aan capaciteit bij BIO is de GPR-analyse sterk afhankelijk van informatie die door de klant verstrekt wordt, of van een beperkte due diligence die een medewerker van BIO of een co-financierende DFI uitvoert. Verder zijn bijvoorbeeld bij intermediaire fondsen de GPR criteria ex-ante moeilijk te bepalen, omdat er op het moment van de financiering gewoonlijk nog geen investeringen in de pijplijn zitten. In het algemeen bleek uit het onderzoek dat GPR analyses vaak meer als een checklist werden ingevuld, met weinig kwalitatief commentaar op de verschillende GPRindicatoren, wat vooral te wijten is aan het gebrek aan informatie. Dit hangt uiteraard sterk samen met het zeer beperkte aantal projecten waar een specifieke evaluatie op wordt uitgevoerd. Er wordt veel tijd besteed aan het invullen van GPR analyses zonder dat er intern een systematische terugkoppeling (van lessons learned) plaatsvindt. Zonder een regelmatige monitoring op deze indicatoren is het niet mogelijk de gerealiseerde ontwikkelingsresultaten te vergelijken met de verwachte ontwikkelingsresultaten. Het adequaat inschatten en het meten van directe en indirecte ontwikkelingseffecten van investeringen op de lokale bevolking is complex. De GPR tool bevat veel belangrijke en meetbare indicatoren. Zoals hierboven geschetst zijn de interne capaciteiten van BIO niet voldoende om een systematische ex-ante en ex-post analyse van deze indicatoren uit te voeren. Daarom zijn de analyses sterk afhankelijk van informatie verstrekt door de klant en gaat BIO tijdens de looptijd van de financiering niet systematisch na of voorziene ontwikkelingseffecten ook werkelijk bereikt worden. Een coördinatie met andere co-financierende DFI’s (die hetzelfde meetinstrument gebruiken) zou de kwaliteit en efficiëntie van de analyse kunnen verbeteren.

3.5. Efficiëntie In de opdrachtformulering is efficiëntie als volgt omschreven: “Met welke (financiële en personeels-) kost bereiken de investeringen van BIO de begunstigden en binnen welk tijdsbestek? Bestaat er een minder kostelijk alternatief om hetzelfde resultaat te bereiken?”. In de hoofdstukken 3.5.1.-3.5.4. behandelen we de efficiëntie van de activiteiten van BIO per focusgebied. In de sub hoofdstukken 3.5.5. en 3.5.6 gaan wij nader in op enkele vragen uit de referentietermen over een lokale vertegenwoordiging van BIO en de samenwerking met intermediaire structuren op het gebied van KMO’s.


53

Bij de beoordeling van de efficiëntie van de investeringen is door het evaluatieteam naar de kwaliteit en efficiëntie van het beoordelingsproces gekeken, alsmede naar de relatie tussen BIO, de eventuele intermediaire structuur en de eindklant. Hierbij werden ook de kosten van de gekozen manier van investeren in overweging genomen. BIO is een DFI met een in omvang beperkte organisatie, expertise en capaciteit. Tegen deze achtergrond hebben de terreinbezoeken plaatsgevonden. Een belangrijke bevinding van de evaluatie van BIO van 2012 was dat het goedkeuringsproces voor investeringsen kredietaanvragen en de verlangde documentatie voor analyse, ongeacht de omvang van de investeringen gelijk was. Tijdens de dossieranalyse voorafgaand aan de veldbezoeken werd deze waarneming bevestigd. In algemene zin betekent dit dat in termen van kosten grote investeringen een hogere efficiëntie kennen dan kleine investeringen. Het evaluatieteam kwam tot de volgende bevindingen:

3.5.1.

Financiële instellingen Tabel 3.14: Efficiëntiescores bij financiële instellingen


A

B

C

D

MFI - direct

2

2

2

0

MFI - indirect

1

3

0

0

Bank

0

2

2

0

NBFI

0

1

1

0

BIO heeft voor het financieren van financiële instellingen een efficiënte methode ontwikkeld door zowel rechtstreeks te financieren als via intermediaire microfinancieringsfondsen. Voor beide methoden geldt dat er vaak cofinanciering met andere DFI’s en IFI’s plaatsvindt. BIO maakt op deze wijze goed gebruik van de deskundigheid en het netwerk van andere partijen waardoor zij in staat wordt gesteld MFI’s ook via cofinanciering rechtstreeks te financieren. Daarbij moet voorkomen worden dat de (directe) financiering van BIO concurrerend is met de financiering van de fondsen die gericht zijn op microfinanciering. Uit de interviews bleek dat zowel de operaties via intermediaire fondsen als de directe investeringen van BIO in financiële instellingen op efficiënte wijze plaatsvonden. Er kon zelfs geconcludeerd worden dat BIO in staat was efficiënter te opereren dan andere grotere DFI’s en IFI’s waar enige mate van bureaucratie werd gesignaleerd. Ook dit heeft te maken met de grootte van BIO, waar de lijnen kort zijn en de klanten een vast aanspreekpunt hebben. Bij andere DFI’s is dit vaak op een andere, voor de klant minder efficiënte manier georganiseerd. Bij BIO werden de communicatielijnen in veel gevallen duidelijk korter en directer ervaren en in positieve zin gewaardeerd24. Aan de andere kant dient ook te worden opgemerkt dat ondanks de regelmatige cofinancieringen er op het gebied van rapportage nog verbeteringen mogelijk zijn. Klanten van BIO gaven aan dat iedere DFI haar eigen stokpaardjes en wensen heeft en de rapportage daardoor een relatief langdurig proces is. Het door IFC geïnitieerde harmonisatieproces zal hier de komende jaren vermoedelijk verandering in brengen. De efficiëntie van de investeringen via banken laten een gemengd beeld zien. Het financieren van banken geeft BIO de kans op een efficiënte wijze een relatief groot aantal KMO’s te bereiken. Echter, een aantal banken vond het financieringsproces te lang duren en vond de eisen die BIO stelde op bijvoorbeeld ESG- en rapportagegebied te hoog. Tevens werd regelmatig (evenals bij de MFI’s) aangegeven dat de verschillende rapportage eisen van de DFI’s erg inefficiënt zijn voor de banken waarin geïnvesteerd is. 24

Uitzondering op deze regel vormden enkele financiële instellingen die vonden dat BIO (te) veel aandacht voor details had.

54

3.5.2.

Intermediaire structuren Tabel 3.15: Effectiviteitsscores bij intermediaire structuren

Fondsen

A

B

C

D

Infrastructuurfonds

1

1

1

0


0

3

0

0

KMO-fonds

2

8

1

0

De KMO’s worden door de intermediairs op efficiënte wijze bereikt. KMO-fondsen zijn uitstekend gepositioneerd ten opzichte van hun klanten en zijn goed bekend met de lokale omstandigheden. Ook de regionale fondsen hebben op een enkele uitzondering na een goed begrip van de lokale context en hebben altijd een directe vertegenwoordiging in de landen met korte lijnen naar de klanten. Omdat deze KMO-fondsen lokaal gevestigd zijn is de afstand tot de KMO’s waarin geïnvesteerd wordt klein en kan het KMO-fonds zeer betrokken zijn bij het verbeteren van het management en de governance van de bedrijven waarin ze investeert, zonder dat dit tot hoge (reis-)kosten leidt. De financiering van KMO’s via KMO-fondsen vindt uitsluitend plaats via aandelenparticipaties of andere vormen van risicodragend vermogen en vrijwel niet via kredietverlening. Daarbij werd gedurende de interviews gesignaleerd dat KMO-fondsen zich uit efficiëntieoverwegingen richten op het bovenste segment van KMO’s waardoor kleinere KMO’s nauwelijks bediend worden. Financieel gezien is dit weliswaar uiterst efficiënt, echter de doelgroep volgens het mandaat van BIO wordt op deze wijze niet goed bediend. De relatie van BIO (en andere DFI’s) met PE-fondsen verloopt weliswaar efficiënt en men kent elkaar goed – onder meer via de deelname aan adviescomités – maar de invloed van BIO en DFI’s op het mandaat is beperkt. Een gevolg hiervan is dat er enkele investeringen van fondsen zijn die BIO niet zelf direct gefinancierd zou hebben omdat deze niet binnen het mandaat van BIO passen. Anderzijds kozen fondsen ervoor niet in bepaalde ondernemingen of projecten te investeren die juist wel goed in het mandaat van BIO passen. Gegeven de beperkte omvang van BIO en de relatief beperkte investeringsbedragen is het voor BIO niet eenvoudig om meer invloed aan te wenden, maar er zijn ook geen aanwijzingen gevonden dat BIO heeft getracht dit samen met andere investeerders te doen, terwijl dit wel de geëigende weg zou zijn geweest. De rapportage van KMO-fondsen aan BIO is professioneel en vindt periodiek plaats. Op een fonds na rapporteert ieder KMO-fonds over de ESG-prestaties. De communicatie met de fundmanagers verloopt doorgaans naar behoren en werd als positief beoordeeld. De investeringen via infrastructuurfondsen worden over het algemeen als efficiënt beoordeeld, althans vanaf dat moment het de financiering afgerond was. Het investeringsproces duurde namelijk in twee van de drie gevallen lang. Na de uitbetaling van de middelen was de relatie met de fondsen goed en waardeerden de fondsen het feit dat BIO geen additionele rapportage eisen oplegt (zie hieronder). BIO ontvangt uiteraard wel de rapportages zoals deze naar andere DFI’s worden verzonden. Voor de microfinancieringsfondsen geldt dat hier de due diligence door BIO als professioneel en intensief werd ervaren door de fondsmanagers. Een microfinancieringsfonds was niet regionaal gevestigd, wat wel vragen oproept in hoeverre dit dan nog een efficiënte manier om de MFI’s te bereiken. Voor alle drie de typen fondsen geldt dat BIO geen eigen additionele rapportage eisen stelt ten opzichte van de andere DFI’s. Enkele fondsen hebben een eigen formaat ontwikkeld om op ESG-criteria te rapporteren, terwijl andere fondsen het formaat volgen dat door DFI’s zoals FMO of IFC is ontwikkeld. De door de fondsen ontwikkelde ESGrapportages zijn uitgebreider dan het standaard formaat van de grote DFI’s. Een aantal


55

fondsen rapporteerde gedetailleerd over de groei in het aantal werknemers, het aantal werknemers dat trainingen volgt, de betaalde belastingen door de ondernemingen in portefeuille, etc. Zeker wanneer er een groter aantal investeerders in een fonds deelnemen, kan een telkens afwijkend formaat waarop gerapporteerd dient te worden een relatief zwaar beslag leggen op de rapportages van deze fondsen. Door de diverse fondsmanagers wordt het dan ook gewaardeerd dat BIO deze additionele eisen niet stelt. Het is overigens de verwachting dat de verschillen in rapportage eisen de komende jaren fors af zullen nemen, door het door IFC geïnitieerde harmonisatieproces.

3.5.3.

Infrastructuur Tabel 3.16: Efficiëntiescores bij infrastructuur

Infrastructuur

A

B

C

D


4

0

1

0


2

1

0

0

BIO heeft ten aanzien van directe investeringen in infrastructuur gekozen voor een model waarbij deze via infrastructuurfondsen verlopen of middels cofinanciering met de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO en soms andere DFI’s. Op deze wijze probeert BIO deskundigheid en ervaring op te bouwen in deze sector, terwijl tegelijkertijd BIO in staat is op verantwoorde wijze middelen uit te zetten, wat dan weer van belang is om het verwachte rendement te kunnen realiseren. In een geval bleek echter dat BIO als cofinancier niet dezelfde rechten heeft als FMO waar het projectevaluaties of contact met de klant betrof. Bij één van de te bezoeken projecten werd namelijk door FMO aangegeven dat er al een projectevaluatie liep en dat het niet wenselijk was het management van het project nogmaals met een evaluatiebezoek te belasten. Ten aanzien van de bezochte projecten kan vastgesteld worden dat de investeringen op efficiënte wijze hebben plaatsgevonden. Tijdens de veldbezoeken en de gesprekken met het management van de infrastructuurprojecten werd bevestigd dat FMO een zeer groot deel van het werk op zich neemt, met name in de onderhandelingsfase. BIO wordt op een later moment ingeschakeld, wanneer de financiering al deels gestructureerd is. Het evaluatieteam acht deze werkwijze efficiënt en goed, aangezien enerzijds de onderhandelingen vanuit de klant bezien efficiënt verlopen aangezien er minder onderhandelingspartners zijn, en anderzijds ook voor BIO effectief zijn aangezien FMO een groot deel van het werk uit handen neemt. In een aantal gevallen werden de door de consortia van DFI’s (waar BIO deel vanuit maakt) gestelde voorwaarden als zwaar en soms bureaucratisch ervaren. Vaak was er echter wel begrip voor deze zware ESG-eisen vanwege het publieke karakter van DFI’s en IFI’s. Een aantal klanten waardeerden het zeer wanneer DFI’s samenwerkten en de rapportage eisen gelijk stelden, zodat niet voor iedere DFI een aparte rapportage hoefde te worden geproduceerd. Bij investeringen in infrastructuur gaat het veelal om relatief grote investeringen in vergelijking met bijvoorbeeld investeringen van BIO in KMO’s. Een belangrijk voordeel daarvan is dat de kosten van de kredietbeoordeling en eventuele monitoring gemakkelijker betaald kunnen worden uit de rente-inkomsten, waarna een voldoende rendement overblijft voor BIO.

56

3.5.4.

KMO’s Tabel 3.17: Efficiëntiescores bij investeringen in KMO’s

KMO’s

A

B

C

D


0

3

5

2


8

5

3

0

Uit de veldbezoeken bleek dat de directe investeringen in KMO’s het minst succesvol zijn geweest in financieel opzicht. Dit sluit goed aan bij de bevindingen van de evaluatie uit 2012 (zie ook de inleiding waar de rendementen per activiteit staan weergegeven). Zowel voor het kredietbeoordelingsproces alsook voor de monitoring is deze vorm van kredietverlening weinig efficiënt zowel voor BIO als voor de klant. Voor BIO is het moeilijk om een goede beoordeling en monitoring uit te voeren gelet op de afwezigheid van BIO op het terrein alsook de kennis van de actuele lokale omstandigheden. Tenslotte werd door enkele klanten nog aangegeven dat de tijd die verstreek tussen het eerste contact en de uitbetaling door BIO als lang werd ervaren. Het evaluatieteam wil hierbij wel opmerken dat dit veelal te maken heeft met de kwaliteit van de informatie die door de klanten werd aangeleverd, waardoor het proces vaak werd gerekt. KMO’s van beperkte omvang hebben vaak geen enkele ervaring met financiële instellingen en al helemaal niet met DFI’s, die vaak additionele eisen en rapportageverplichtingen hebben. Er kan daarom een tijd overheen gaan voordat BIO alle benodigde documenten en informatie heeft ontvangen. Hoewel het kredietbeoordelingsproces relatief duur is, en klanten dit proces als zwaar ervaren, heeft het direct investeren in KMO’s wel als voordeel dat BIO tijdens dit proces de nuances kan aanbrengen in de afspraken met haar klanten om zodoende meer aandacht voor ontwikkelingsrelevante aspecten af te dwingen. Tevens kan BIO TAmiddelen aanspreken om deze verbeteringen te realiseren. Voorbeelden hiervan zijn een Congolese onderneming waar BIO de training van het personeel heeft gefinancierd om deze bepaalde technische vaardigheden aan te leren. Een tweede voorbeeld is een onderneming in Zuid-Amerika waar BIO het certificeringsproces van de onderneming heeft gefinancierd, en ook het personeel heeft getraind. De indirecte financieringen in KMO’s werden positiever gescoord waar het de efficiëntie betrof. Dit heeft te maken met het feit dat de KMO fondsen veelal aandelenparticipaties in de KMO’s hebben en uit hoofde van dit aandelenbelang zeer regelmatig contact hebben met het management van de KMO. Tevens wordt door het KMO-fonds advies gegeven op het gebied van strategie, management en organisatie. Voor BIO is deze vorm van investeren in KMO’s dus zeer efficiënt, aangezien met één aanvraag een tiental KMO’s wordt bereikt, die professioneel begeleid worden. De klanten van de KMO-fondsen zijn tevreden met de begeleiding die vanuit de KMO-fondsen geboden wordt. Een groot verschil tussen de hierboven directe en indirecte financieringen in KMO’s betreft het type financiering. Wanneer BIO direct financiert, gebeurt dit door middel van (senior) leningen, terwijl de meeste indirecte financieringen via intermediaire structuren kapitaalparticipaties betroffen. In het laatste geval rendeert een goed beheer aangezien er bij goede prestaties een hoog rendement gehaald kan worden, terwijl bij senior leningen het rendement beperkt blijft tot de afgesproken rente. Bij directe investeringen van BIO aan KMO’s gaat het vrijwel uitsluitend om kredietverlening van een beperkte omvang (<EUR 1mln) waardoor het moeilijk is om dergelijke faciliteiten winstgevend te exploiteren. De marges op kredietverlening voor dergelijke kleine kredieten zijn vaak ontoereikend om de kosten te dekken. Wanneer er dus twee van de tien kredieten een terugbetalingsprobleem laten zien heeft dit al grote gevolgen voor de resultaten van de portefeuille. In de paragraaf over efficiëntie komt dit nader aan de orde. Bij investeringen in de vorm van risicokapitaal zou dit beeld positiever kunnen uitpakken, hoewel kosten een belangrijke beperkende factor blijven.


57

Hoewel de investeringen in KMO’s initieel vaak als ontwikkelingsrelevant zijn beoordeeld door het evaluatieteam, viel het op dat de financiële risico’s van deze investeringen hoog waren. Deze hoge risico’s in combinatie met de eerder beschreven beperkingen inzake beheer en monitoring maken het voor BIO moeilijk om een dergelijke portefeuille winstgevend te maken. Indien een onderneming uiteindelijk failliet gaat of ingrijpend moet herstructureren worden de eventuele ontwikkelingseffecten daarmee tenietgedaan. In het hoofdstuk rondom de duurzaamheid van de financieringen van BIO wordt hier nader op ingegaan.

3.5.5.

Investeringen via intermediaire structuren – KMO’s

Zoals hierboven werd beschreven is de invloed van BIO en DFI’s op het mandaat van KMO fondsen beperkt. Hierdoor worden de grotere KMO’s in het algemeen op een goede manier bediend door de fondsen, maar is het voor de kleinere KMO’s nog steeds moeilijk financiering of risicokapitaal aan te trekken. BIO vult een deel van dit gat in met haar directe financieringen maar dit is niet altijd efficiënt.

Vergelijking tussen directe en indirecte investeringen25 Bij alle bezochte KMO’s waar BIO direct in heeft geïnvesteerd betroffen het leningen, vaak met een lange terugbetaaltijd en een aflossingsvrije periode. De investeringsfondsen hadden in de meeste gevallen een participatie in het eigen vermogen van de KMO’s genomen. Een vergelijking tussen de twee groepen is daarom lastig, aangezien eventuele financiële problemen bij een lening direct aan het licht komen (de aflossing en/of rentebetaling blijft uit), terwijl bij eigen vermogen er behalve eventuele dividenden geen tussentijdse betalingen plaatsvinden. Slechts bij één onderneming in het staal had het investeringsfonds haar belang verkocht, waardoor feitelijk vastgesteld kon worden of de investering succesvol was.26. In de meeste gevallen had de investering door het investeringsfonds pas enkele jaren geleden plaatsgevonden, waardoor over het uiteindelijke rendement nog niets te zeggen valt. Vanuit een financier bezien is een kenmerkend verschil tussen het verstrekken van een lening en eigen vermogen de positie in de kapitaalstructuur. Dit blijkt op twee manieren: • Indien een onderneming in zwaar weer terecht komt worden eerst de schuldeisers (crediteuren en verstrekkers van leningen) terugbetaald, en als er dan nog geld overblijft, komt dit ten goede aan de aandeelhouders. • Een financier kan onderpand eisen als dekking voor het krediet. Een voorbeeld hiervan is een onderneming die een nieuwe fabriek wil bouwen. De bank financiert de kosten van deze fabriek, maar spreekt met de onderneming af dat de bank eigenaar wordt van de fabriek indien deze niet aan haar terugbetalingsverplichtingen voldoet (vestigen van hypotheek). Zoals hierboven blijkt is een verstrekker van vreemd vermogen (krediet) op twee manieren in het voordeel ten opzichte van een aandeelhouder wanneer er financiële problemen optreden, namelijk door eerder terugbetaald te worden, en door activa van de onderneming in bezit te nemen. Een aandeelhouder daarentegen heeft meer zeggenschap en deelt als compensatie voor de risico’s in de winst van de onderneming en heeft een duidelijk hogere rendementsverwachting. Waar een vreemd vermogen verstrekker een rentepercentage afspreekt en hierover een winstmarge berekent, heeft de aandeelhouder de mogelijkheid te profiteren van de winst die wordt gemaakt wanneer de aandelen verkocht worden. Tevens profiteert de aandeelhouder mee indien de onderneming winst maakt doordat dan dividend uitgekeerd kan worden. Een tweede

25 Er zijn ook duidelijke verschillen waarneembaar met betrekking tot de omvang van de investeringen, deze zullen echter in het hoofdstuk over efficiëntie aan de orde komen. 26 In dit geval was deze balans zeer positief, het rendement dat door de investeringsmaatschappij werd gemaakt was boven verwachting.

58

verschil is dat een aandeelhouder stemrecht krijgt en tenminste een toezichtfunctie op het management27. Een financier of investeerder zal hierom altijd voor zichzelf moeten afwegen welke risico’s deze bereid is te lopen (‘risk appetite’). Bij BIO dient echter de context waarin de kredietverstrekking of investering plaatsvindt in het oog gehouden te worden. BIO financiert namelijk KMO’s in ontwikkelingslanden terwijl het beheer in Brussel plaatsvindt. Het is voor BIO daarom uiterst lastig eventuele financiële problemen tijdig te constateren. Indien zich financiële problemen voordoen is het daarom de vraag of er zich nog geld in de onderneming bevindt waarop BIO aanspraak zou kunnen maken. Uitwinning van zekerheden (bijvoorbeeld een hypotheek of verpanding) is in veel ontwikkelingslanden moeilijk te realiseren en is zelden voldoende om de uitstaande schuld te compenseren. Het is daarom opvallend dat BIO geen directe investeringen in het eigen vermogen van KMO’s heeft, terwijl dit wel binnen het mandaat valt. Door alle flexibiliteit28 die BIO betracht bij het beheer van haar leningenportefeuille en de bovengenoemde redenen waarom de risicomitigatie in ontwikkelingslanden minder werkt heeft BIO’s kredietportefeuille al regelmatig het karakter van een portefeuille van een investeringsfonds. Vooropgesteld, alle nadelen van het direct financieren in KMO’s blijven ook bij eigen vermogen participaties overeind (beheer op grote afstand, kennis van de markt, etc.), echter het participeren in het eigen vermogen heeft als voordeel dat als een onderneming boven verwachting goed presteert, BIO meeprofiteert van deze ontwikkeling. Het is opvallend dat er nog geen initiatieven zijn ondernomen door BIO en andere DFI’s om kleinere KMO’s wel te kunnen bedienen. Uiteraard geldt hier ook de eerder beschreven problematiek van kosten efficiëntie, echter gelet op het ontwikkelingsmandaat van DFI’s zou deze categorie ondernemingen meer aandacht moeten krijgen. Zeker voor PE-fondsen waarin DFI’s voor een grote meerderheid participeren zouden er toch mogelijkheden moeten zijn om een meer gediversifieerde portefeuille op te bouwen. Een andere overweging zou kunnen zijn om in EDFI-verband een fonds op te zetten met een focus op kleinere KMO’s.

Kosten en werking van het investeren via KMO-fondsen Het investeren via KMO-fondsen kan als volgt worden weergegeven: Figuur 3.4: Fondsenstructuur

27 Een toezichtfunctie heeft echter wel als nadeel dat het beheer over de investering intensiveert. Hoe dit ingericht wordt kan hierboven onder “intermediaire structuren” worden gelezen. 28 Denk hierbij aan bovengenoemd uitstel van betaling en verlengde aflossingsvrije periodes, en de afwezigheid van een onderpand met waarde.


59

De gemiddelde looptijd van een KMO-aandelenfonds (zogenaamd Private Equity (PE)fonds) is tien jaar. De eerste vijf jaar wordt geïnvesteerd in bedrijven, en gedurende de laatste vijf jaar worden deze investeringen weer verkocht, waarbij het uiteraard de doelstelling is om hier een rendement voor de investeerders op te behalen. Investeerders verwachten doorgaans een rendement van tussen de 10% en 15% afhankelijk van het risicoprofiel van de beoogde investeringen van het fonds. Op het eerste oog lijkt dit fors, maar gezien de risicovolle positie van de eigen vermogen verschaffer (geen zekerheden) is een hogere rendementseis dan bij vreemd vermogen (waarvoor wel zekerheden worden bedongen) te verklaren. Een investeringsfonds is voor haar rendement helemaal afhankelijk van de goede prestaties van de bedrijven waarin zij investeert. De vergoeding voor de fondsmanager bestaat uit een management fee en een soort van performance fee (carried interest in dit geval). De management fee (gemiddeld 2%-2,5%) staat vast voor de gehele fondsperiode. Meestal wordt met de beleggers afgesproken dat deze in het begin van het fonds hoger is dan aan het einde van het fonds. De carried interest was voor de bezochte fondsen van BIO gemiddeld 25% van de winst zodra een drempel (hurdle) van gemiddeld 7% behaald werd. Alles tot en met de drempel, en gemiddeld 75% van de overige winst, is voor de beleggers in het private equity fonds. Omdat de carried interest pas aan het einde van het fonds wordt uitgekeerd (bijvoorbeeld na 10 jaar) heeft de fondsmanager een sterke drijfveer om op langdurige waarde creatie te sturen. Ook omdat wanneer de participatiemaatschappij zich weer terugtrekt alleen iemand een bedrijf zal willen kopen dat langdurige groeipotentie heeft. Uit bovenstaande beschrijving van de management kosten en rendementsverwachting van beleggers valt af te leiden dat PE-fondsen zich moeten richten op snel groeiende ondernemingen die actief zijn in groeimarkten. Om dit te bereiken brengt het fondsmanagement ondersteuning in op het gebied van management, personeelsbeleid (HR) en financiële expertise. Uit de veldbezoeken bleek dat de fondsmanagers zeer intensief (veelal dagelijks) betrokken zijn bij de activiteiten van de onderneming. Doorgaans is de beloningsstructuur van PE-fondsmanagers uitsluitend gekoppeld aan het financieel rendement en is dat de belangrijkste drijfveer voor de fondsmanager. In hoofdstuk 3.1 is echter een voorbeeld geschetst van een fonds waar ook een financiële beloning werd betaald indien vooraf bepaalde niet-financiële doelstellingen werden behaald. Dit is voor BIO een mogelijkheid om het fondsmanagement te sturen op ontwikkelingsrelevante elementen, naast financiële elementen. Tevens wordt in KMOfondsen geïnvesteerd op basis van het fondsmandaat, waarin het type ondernemingen wordt vastgelegd waarin het fonds kan gaan investeren. Ook hier zou aandacht voor ontwikkelingsrelevante elementen in terug kunnen komen.

3.5.6.

Vertegenwoordiging op het terrein

In de referentietermen is een aantal vragen gesteld over de vraag of het hebben van een vertegenwoordiging in een van de focuslanden zinvol kan zijn. Tijdens de veldbezoeken is dit onderwerp slechts beperkt en incidenteel aan de orde gekomen omdat BIO geen vertegenwoordiging in een van de landen meer heeft. Onze analyse is derhalve in belangrijke mate gebaseerd op de bevindingen en interviews uit hoofde van de 2012 evaluatie, onze eigen ervaring en analyse en enkele gesprekken met fondsen die over eigen vertegenwoordigingen beschikken in de landen. In het verleden zijn door BIO een tweetal samenwerkingen met CDE en een vertegenwoordiger in Kinshasa aangegaan Zoals in de eerste fase van de evaluatie al werd geconcludeerd is dit niet succesvol geweest omdat er geen investeringen of andere activiteiten uit voortkwamen. Tijdens de veldbezoeken werd wel duidelijk dat de Private Equity-fondsen met een focus op KMO’s, die lokaal vertegenwoordigd zijn met specialisten in staat bleken succesvol te investeren in KMO’s, waar dit bij BIO het slechtst presterende onderdeel is. De Belgische 60

fondsmanager Incofin heeft voor haar rurale fondsen eveneens enkele vertegenwoordigingen in ontwikkelingslanden en is hier succesvol mee omdat op deze wijze de contacten met de lokale microfinancieringsinstellingen kort kunnen zijn en Incofin door de aanwezigheid snel kan inspelen op ontwikkelingen in de lokale markten. Recent hebben twee andere ontwikkelingsbanken (de Duitse DEG en de Nederlandse FMO) besloten om een gezamenlijke vestiging in Zuid Afrika op te zetten. Achtergrond voor deze samenwerking was ingegeven om het lokale netwerk op deze wijze beter te kunnen bedienen maar ook om grotere deals in Afrika te kunnen doen. De KMO-focus speelt in die zin een minder belangrijke rol. Uit onder meer gesprekken werd duidelijke dat een lokale vertegenwoordiging op zichzelf geen garantie is voor een succesvolle KMO portefeuille. Een lokale vertegenwoordiging is het logische gevolg van een strategie. Welke regio(’s) en sectoren wil men bedienen? Welke financieringsinstrumenten wil men inzetten? Zowel de Belgische overheid als BIO hebben de strategische keuze gemaakt om KMO’s direct te willen ondersteunen. Uit de gevoerde gesprekken maakten wij op dat de volgende overwegingen van belang zijn om een lokale vertegenwoordiging succesvol te kunnen exploiteren: 1. Er moet duidelijk zicht zijn op voldoende financieringen; 2. De transacties mogen niet te klein zijn vanwege de kosten (minimaal $ 1,5 mln); 3. Investeren met risicokapitaal (aandelen investeringsinstrumenten hebben de voorkeur);

of

andere

winstdelende

4. Zoek eventueel samenwerking met nadere partners die actief zijn op hetzelfde focusgebied (enkele van de kleinere DFI’s zouden interessant kunnen zijn omdat deze een meer bij BIO passende doelgroep hebben, ook wanneer wordt gekeken naar het gemiddelde investeringsbedrag); 5. Zoek aansluiting bij Belgische ondernemingen die in de BIO-focuslanden willen investeren (BMI-model) Zoals eerder vermeld zijn de kosten van doorslaggevende betekenis voor het winstgevend beheren van een portefeuille van directe investeringen. Vooralsnog lijkt echter de methode van indirect financieren de meest efficiënte manier om KMO’s in het Zuiden te bereiken.

3.6. Duurzaamheid In de referentietermen wordt de volgende hoofdvraag gesteld: “Blijven de resultaten van de investering voortduren ook nadat de investering afgelopen is?”. Een belangrijk doel voor BIO en andere DFI’s is om te investeren in bedrijven die duurzaam zelfstandig kunnen functioneren, die op lange termijn financieel levensvatbaar zijn en over een goede corporate governance-structuur beschikken en een sterke betrokkenheid hebben bij ESG vraagstukken. Zodra bedrijven / fondsen dit stadium hebben bereikt, wordt BIO verondersteld zich terug te trekken en verdere ontwikkeling over te laten aan de markt. Bij de beoordeling van de duurzaamheid van de investeringen is door het evaluatieteam gekeken naar: • •

Financiële duurzaamheid: Is de organisatie financieel levensvatbaar? Sociale duurzaamheid: Zal de ontwikkelingsfocus van het bedrijf blijven bestaan na BIO’s vertrek?

Bij sociale duurzaamheid worden alle niet-financiële duurzaamheidsaspecten beoordeeld. Bij de beoordeling werden derhalve zaken als werkgelegenheid, arbeidsomstandigheden,


61

de positie van vrouwen, maar ook milieuaspecten en goed bestuur (good governance) besproken. Voorts dient te worden vermeld dat een aantal investeringen van BIO recent plaatsvonden, waardoor het inschatten van de duurzaamheid van de resultaten bemoeilijkt werd. Onderstaand een overzicht van de hoofdbevindingen naar type investering:

3.6.1.

Financiële instellingen Tabel 3.18: Duurzaamheidsscores bij financiële instellingen


A

B

C

D

MFI - direct

4

1

0

1

MFI - indirect

2

2

0

0

Bank

2

2

0

0

NBFI

0

2

0

0

MFI’s De investeringen in MFI’s (direct of indirect) van BIO zijn allen - met uitzondering van één investering in Nicaragua - als duurzaam beoordeeld. De meeste MFI’s maken gebruik van een robuuste en arbeidsintensieve kredietbeoordelingsmethodologie die toegespitst is op het karakter en de vaardigheden van de kredietnemer. Samen met een intensieve klantenmonitoring, onder meer door klantbezoeken, geeft dit weinig ruimte voor non-performing loans (NPL’s) die de kredietwaardigheid van de instellingen in gevaar zou kunnen brengen. Uit de interviews en de projecties van de MFI’s bleek het groeipotentieel voor de komende jaren in vrijwel alle bezochte landen hoog te zijn. De meerderheid van de bevolking in een groot aantal ontwikkelingslanden heeft nog steeds geen toegang tot krediet, met name in landelijke regio’s waar commerciële banken niet of nauwelijks aanwezig zijn en dergelijke micro-ondernemers niet of nauwelijks bedienen. De bezochte MFI’s hebben een sterke ontwikkeling doorgemaakt gedurende de evaluatieperiode. Zo is een aantal instellingen gegroeid van kleinere MFI’s (en soms zelfs NGO’s) tot belangrijke officiële onder toezicht van de Centrale Bank vallende MFI’s met een rurale footprint en een focus op kleine ondernemers. In Cambodja bijvoorbeeld is dit het geval voor alle door BIO (direct of indirect) gefinancierde MFI’s die vandaag tot de top-5 MFI’s in het land behoren wat betreft medewerkers en kredietportefeuille. Over het algemeen is de kredietportefeuille van de bezochte instellingen sterk gegroeid en van uitstekende kwaliteit en is de vermogenspositie van de MFI’s voldoende sterk en voldoet aan de eisen van de toezichthouders. Een uitzondering hierop vormt een investering in een MFI in Nicaragua, die op dit vlak als onvoldoende is beoordeeld omdat ze vanwege faillissement niet meer actief is. Een andere greenfield MFI in Oeganda is net opgestart (2012) en toont (daarom) nog negatieve cijfers, maar het is te verwachten dat de prestaties sterk zullen verbeteren zodra de instelling de vergunning voor het aanhouden van deposito’s ontvangt. De participatie van sociale investeerders in het project zal mede van invloed zijn op de duurzaamheid van deze organisatie doordat zij hebben aangegeven een zeer lange investeringshorizon te hebben en erop toe te zien dat de MFI haar (sociale) doelstellingen behoudt. In een aantal ontwikkelingslanden (regio’s in India en Nicaragua) is de problematiek van te hoge schuldenlast (overindebtedness) van micro ondernemers zichtbaar geworden. In Nicaragua heeft BIO zoals eerdere genoemd de negatieve gevolgen hiervan ervaren. Bij de veldbezoeken bleek dat deze problematiek veel aandacht heeft gekregen, zowel binnen de sector als bij toezichthoudende organen. In de bezochte landen is een juridisch kader geïntroduceerd om de problematiek van ‘overindebtedness’ te vermijden. In Cambodja bijvoorbeeld is er recent een nieuw credit-bureau opgericht dat de 62

kredietverleningsactiviteiten van alle officiële financiële instellingen bijhoudt om te voorkomen dat een klant meerdere leningen bij verschillende MFI’s aantrekt. Ook de aandacht voor zaken als klantbescherming en maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) is gedurende de evaluatieperiode toegenomen bij de klanten van BIO. Een voorbeeld hiervan is dat de meeste instellingen Client Protection Principles (CPP) implementeren. Op het gebied van MVO heeft een van de MFI’s in Peru een onderzoek laten uitvoeren naar de impact op lange termijn op haar klanten. Ook in Cambodja houdt één MFI in samenwerking met Oikocredit via een Poverty Progress Index (PPI) de armoedestatus van alle klanten op jaarbasis bij. Beide onderzoeken laten positieve resultaten zien op het gebied van armoedebestrijding. Een andere instelling in Cambodja heeft een aparte afdeling voor social performance beheer en vraagt grotere klanten potentiële negatieve sociale en milieueffecten te verminderen en hiervoor een actieplan op te stellen. Vanuit een sociaal perspectief blijken de activiteiten van de bezochte MFI’s duurzaam te zijn. Ondanks de sterke groei en uitbreiding van de diensten van de instellingen is een belangrijk deel van het management vaak nog steeds hetzelfde als toen ze een NGO waren en is de focus op kleine kredieten en micro-entrepreneurs gebleven. Terwijl een MFI in Cambodja zich ook in de toekomst exclusief op het microsegment wil specialiseren en daarom geen andere status ambiëren, zijn er ook MFI’s op weg naar een transformatie tot een commerciële bank. Uit de veldbezoeken bleek dat in beide gevallen de oorspronkelijk focus en doelgroep (kleine leningen, micro ondernemingen en rurale gebieden) behouden blijven waarmee de zogenaamde mission drift wordt voorkomen. Het onderzoeksteam heeft een beperkt aantal klanten van MFI’s kunnen bezoeken en deze selectie is zeker niet representatief voor de klantenportefeuille. Tijdens deze klantbezoeken werden de volgende constateringen gedaan: • MFI’s hebben klanten in staat gesteld hun ondernemersactiviteiten gedurende een langere termijn uit te breiden; • De inkomenspositie van de bezochte klanten en families verbeterde in de loop der jaren. • Het creëren van werkgelegenheid bij klanten van MFI’s bleef beperkt veelal tot familieleden en buren. MFI’s die zich ook op grotere ondernemingen richten hadden op dat gebied een grotere impact. Een ander belangrijke constatering was dat het aantal werknemers van de MFI’s aanzienlijk groeide gedurende de evaluatieperiode.

Commerciële banken/ NBFI’s De investeringen van BIO in commerciële banken en NBFI’s werden allen als duurzaam beoordeeld, zowel vanuit financieel als vanuit sociaal oogpunt. De instellingen worden professioneel bestuurd, zijn financieel gezond en tonen goede resultaten ten aanzien van de kwaliteit en groei van de kredietportefeuille, en rendement. Bovendien werken ze aan een versterking van hun eigenvermogenspositie en diversificatie van financieringsbronnen om zich tegen eventuele toekomstige negatieve invloeden te beschermen. In één bank in Vietnam is er enige twijfel over de duurzaamheid over de toekomst vanwege een ingrijpende aandeelhouderswijziging (vijandige overname) en de gepolitiseerde financiële sector in het land. Een NBFI in Ivoorkust had in 2010-2011 tijdelijk problemen bij het aantrekken van financiering voor haar expansie, maar sindsdien wordt het project zeer professioneel beheerd en is er geen reden om aan haar financiële en sociale duurzaamheid te twijfelen. Uit de veldbezoeken bleek dat KMO’s voor alle bezochte banken de belangrijkste doelgroep waren. Ook naar de toekomst werd aangegeven dat deze doelgroep een belangrijk onderdeel van de strategie zou blijven. Vaak wordt dit middensegment van de economie door zowel microfinancieringsinstellingen als ook grotere commerciële banken niet of onvoldoende gedekt en daarom spelen KMO-banken een zeer belangrijke rol om


63

deze sector verder te versterken. Een bank in Nicaragua heeft bovendien een uitgebreid ESG-programma en is betrokken bij een “Green SME” programma.

3.6.2.

Intermediaire structuren Tabel 3.19: Duurzaamheidsscores bij intermediaire structuren

Fondsen

A

B

C

D

Infrastructuurfonds

0

1

1

0


2

1

0

0

KMO-fonds

0

8

1

0

Intermediaire fondsen hebben per definitie een beperkte looptijd, daarom is het criterium van duurzaamheid niet direct van toepassing op het niveau van de fondsen zelf. Vrijwel alle bezochten private equity (PE)-fondsen kennen een investeringsperiode van maximaal 5 jaren en een desinvesteringsperiode van 5 tot 7 jaren. Met de beleggers van een PE-fonds wordt afgesproken dat de desinvesteringen (exits) binnen een periode van maximaal 10 jaren (gerekend vanaf de oprichting van het fonds) zullen plaatsvinden. Bij de beoordeling wordt daarom gekeken naar de (verwachte) financiële prestaties van het fonds, maar ook naar de investeringsstrategie en sociale doelen. Bezochte portfolio bedrijven van fondsen worden apart behandeld. Uit het veldonderzoek en de bestudeerde data en projecties bleek dat de financiële prestaties van de bezochte fondsen meestal als goed of bevredigend beoordeeld werden. De meeste bezochte fondsen bevonden zich nog in de investeringsfase waardoor conclusies over duurzaamheid van de investeringen pas later vastgesteld kunnen worden, namelijk vanaf het moment van ‘exits’. In Nicaragua en Peru waren de verwachte financiële resultaten van de fondsen regelmatig beneden verwachting, terwijl in Afrika vaak hoge rendementen werden gerealiseerd. Het beoordelingsprobleem geldt ook voor de sociale duurzaamheid van fondsen, aangezien de vergelijkingsperiode van ontwikkelingseffecten zoals werkgelegenheid te kort is om een gedegen oordeel over potentiële toekomstige ontwikkelingen voor het gehele portfolio te geven. Deze zijn sterk verbonden met de financiële prestaties van bedrijven. KMO-fondsen sturen op de eerste plaats op financiële resultaten en zijn zeer nauw betrokken bij de activiteiten van de bedrijven. In een groot aantal gevallen bleek er zelfs dagelijks contact met de bedrijven te zijn. PE-fondsen hebben duurzaamheid vaak met behulp van ESG-criteria in hun mandaat verankerd. Tijdens de bezoeken bleek dat KMO-fondsen met name sturen op efficiëntie, transparantie en goed bestuur. Op de korte termijn (periode van 2-3 jaar) betekent dit in een aantal gevallen dat werkgelegenheid afneemt om de onderneming in een gezondere financiële positie te brengen, waarna vervolgens de ondernemingen weer kunnen groeien waardoor de werkgelegenheid weer toeneemt. Tijdens de veldbezoeken zijn hier meerdere voorbeelden van waargenomen, al trad er soms wel vertraging op bij het realiseren van de verwachte groei. Duidelijke sterke punten van KMO-fondsen zijn de deskundigheid en de directe betrokkenheid bij de ondernemingen. Aandacht voor met name milieuaspecten en een aantal sociale aspecten (lonen, arbeidsomstandigheden) waren minder goed verankerd en beperkten zich meestal tot wettelijke minimumvereisten en werden veelal vanuit risico overwegingen beoordeeld. Bij de bezochte KMO-fondsen blijkt dat over het algemeen de focus primair ligt op het financieel rendement en in mindere mate op het ontwikkelingsrendement. Dat neemt niet weg dat bij een groot aantal fondsen ESG-criteria nadrukkelijk werden meegenomen veelal op aandringen van BIO en andere DFI’s en IFI’s. Een voorbeeld hiervan is een fonds in Vietnam dat veel middelen in de herstructurering van bedrijven investeert om deze in de internationale markt concurrerend te maken. Technische assistentie voor ESG-vraagstukken komt regelmatig voor bij de fondsen waarin BIO investeert en bijdraagt aan de duurzaamheid van hun investeringen. BIO heeft over het algemeen 64

bewust voor fondsen gekozen waar een dergelijke focus bestond, maar bij een aantal fondsen was het onduidelijk of ESG-factoren een doorslaggevende factor vormden. Bij een KMO-fonds in Peru en een infrastructuurfonds in Marokko is er een onbevredigende score gegeven omdat de portfolio bedrijven slecht presteerden/deels al failliet zijn gegaan of omdat er tot nu nog geen enkele investeringen uitgevoerd is. Een fonds werd niet beoordeeld vanwege het vroege stadium van de activiteiten van het fonds en het gebrek aan te beoordelen portfolio bedrijven. De fondsen die MFI’s als doelgroep hebben zijn allen als duurzaam beoordeeld, wat te danken is aan de kennis en specialisatie van de fondsenbeheerders en de goede opvolging van financiële en sociale effecten. De MFI’s waarin geïnvesteerd wordt zijn allemaal financieel gezond en bevinden zich in een groeiproces, met positieve verwachtingen voor de toekomst. Bij een investering van een fonds in Kenia in een MFI, werd door financiële moeilijkheden de ‘exit’29 uitgesteld, waardoor het fonds de MFI de kans gaf financieel gezond te worden.

3.6.3.

Infrastructuur

Tabel 3.20: Duurzaamheidsscores bij investeringen in infrastructuur Infrastructuur

A

B

C

D


2

1

2

0


2

0

0

0

Twee van de zeven bezochte infrastructuurinvesteringen behaalden een onbevredigende score. Dit had te maken met slechte financiële resultaten, waardoor de continuïteit van de projecten op termijn onder druk kan komen te staan. In één geval deed dit ook een deel van de gecreëerde werkgelegenheid teniet, aangezien een deel van de in dienst genomen werknemers weer ontslagen moest worden. In een ander geval waren er ernstige zorgen over de veiligheid van het project en de gevolgen van een eventueel ongeluk, wat de duurzaamheidsscore negatief beïnvloedde. BIO heeft sinds 2009 een infrastructuurfonds waarmee zij infrastructuurfinancieringen ondersteunt. De vanuit dit fonds gefinancierde en bezochte projecten verkeren in enkele gevallen nog in de bouwfase waardoor het niet mogelijk is de duurzaamheid van de resultaten vast te stellen. De op het moment van financiering verwachte resultaten lijken in de meeste gevallen haalbaar. Een groot aantal van de projecten betrof investeringen in duurzame energie (hydro energie, geothermie of wind) en waren derhalve duurzaam vanuit milieuperspectief. Voorts kon worden vastgesteld - op basis van de beschikbare informatie - dat voor de projecten een overwogen analyse was gemaakt van de sociale effecten en dat eventuele negatieve effecten vanuit BIO en haar co-financiers adequaat werden gemitigeerd30.

3.6.4.

KMO’s Tabel 3.21: Duurzaamheidsscores bij KMO’s

KMO’s

A

B

C

D


0

5

3

1


3

9

2

2

29

Het moment waarop het fonds besluit haar belang in het eigen vermogen te verkopen. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat de financiers vaak afhankelijk zijn van medewerking van de lokale overheden. 30


65

Directe investeringen in KMO’s De directe investeringen van BIO in KMO’s geven een gemengd beeld. Vijf van de negen gerealiseerde investeringen zijn als bevredigend beoordeeld terwijl een relatief groot aantal niet tot het gewenste (financiële) resultaat heeft geleid en daarom als onvoldoende is beoordeeld. De duurzaamheid van bedrijven is sterk afhankelijk van de kwaliteit van het management en de operationele prestaties van bedrijven maar wordt ook beïnvloed door externe omstandigheden zoals (inter)nationale economische ontwikkelingen, regionale conflicten en oorlog. In het bezochte staal is vooral financiële duurzaamheid een probleem voor een aantal bedrijven waarin direct werd geïnvesteerd, waaronder een chemisch bedrijf met cashproblemen in Kenia die de bouw van een nieuwe productiefaciliteit vertraagden en een agri-business bedrijf in Ivoorkust dat sterk onder de aanhoudende oorlogsomstandigheden in het land lijdt. Een ander bedrijf in de chemische sector in hetzelfde land blijkt haar tijdelijke financiële problemen daarentegen goed overwonnen te hebben en wordt thans geconfronteerd met een groeiende vraag voor haar diensten. Door de directe betrokkenheid van BIO is er bij directe investeringen in KMO’s vanaf het begin grote aandacht voor ontwikkelingsrelevante elementen en worden regelmatig veranderingen in de onderneming doorgevoerd om de ontwikkelingsresultaten te vergroten. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een directe financiering van een agri-business bedrijf in Vietnam, waar technische assistentie geholpen heeft de sociale duurzaamheid van het project te verbeteren. Het betrof hier versterking van landbouwtechnieken, waarvan niet alleen de betrokken boeren profiteerden, maar de gehele sector.

Indirecte investeringen in KMO’s Voor zover kan worden bepaald zijn de investeringen via KMO-fondsen als duurzaam beoordeeld, al ontvingen vier van de zestien bezochte bedrijven een onvoldoende score. KMO-fondsen zijn tamelijk behoudend en richten zich over het algemeen op gevestigde bedrijven met een groot groeipotentieel waarbij de continuïteit (financiële duurzaamheid) voorop staat. Intensief klantcontact helpt bij de opvolging van financiële en ontwikkelingseffecten, en KMO-fondsen hanteren tevens ESG-criteria voor het beoordelen en monitoren van de investeringen. Bij de bezochte bedrijven wordt in de meeste gevallen technische assistentie door fondsen verstrekt (deels ook door BIO) om het bestuur en de processen van de bedrijven te verbeteren. Capaciteitsversterking en verbetering van de governance-structuur of het risicomanagement van bedrijven resulteert vaak in een bijdrage aan een meer duurzame financiële en sociale ontwikkeling van bedrijven, zelfs na de investeringsperiode van het KMO-fonds. Een goed voorbeeld hiervan waren de bezochte investeringen van fondsen in Marokko. In Kenia is een investering in de onderwijssector door een fonds als niet relevant en niet additioneel beoordeeld, maar deze investering ontving wel een hoge duurzaamheidsscore, omdat het om een goedlopend en commercieel project gaat met goede vooruitzichten voor de toekomst, waarbij de aangeven sociale effecten zoals werkgelegenheid behouden blijven. Een voorbeeld van een minder duurzame investering op ecologisch gebied is een waterintensief landbouwproject in Peru met potentiële gevolgen voor de waterbeschikbaarheid voor de omringende bevolking. Deze risico’s zijn echter bekend en worden zo goed als mogelijk is beheerst door ESG-maatregelen. Andere bedrijven uit het staal in Peru hebben gemeenschapsprogramma’s gestart om de dorpen in de directe omgeving te steunen. Hoewel de professionaliteit van de programma’s varieert, helpen ze om de condities en sfeer in deze gemeenschappen te verbeteren en daardoor sociale conflicten te voorkomen waarmee vergelijkbare bedrijven in het verleden werden geconfronteerd. Verder is met name bij landbouwinvesteringen (bijvoorbeeld in Vietnam of Peru) de financiële en sociale duurzaamheid van de investeringen sterk afhankelijk van de 66

toekomstige prijsontwikkeling van de grondstoffen in de internationale markt. Deze staat buiten de invloedssfeer van de bedrijven en zijn moeilijk te voorspellen. Voor investeringen in KMO’s geldt over het algemeen dat het werkelijke duurzaamheidseffect pas zichtbaar wordt nadat BIO of het fonds zich uit het bedrijf heeft teruggetrokken. Aangezien dit maar voor enkele bedrijven in het staal het geval was, kon deze evaluatie alleen een voorlopig oordeel van de (te verwachten) duurzaamheid van BIO’s activiteiten geven. Zoals hierboven in de tabel staat weergegeven is dit oordeel positief. Deze bevindingen moeten op een later moment opgevolgd worden. Een belangrijke noot hierbij is wel dat een onderneming alleen duurzaam ontwikkelingsrelevant kan zijn, als deze ook financieel duurzame resultaten laat zien31. Een voorwaarde hiervoor is de financiële prestatie van bedrijven, die in het algemeen slechter blijkt voor directe dan voor indirecte investeringen in KMO’s.

31

In het geval van een faillissement wordt een groot deel van de ontwikkelingsresultaten teniet gedaan.


67

4.

Conclusies en aanbevelingen

4.1. Ontwikkelingsrelevantie Conclusies •

65 van 70 beoordeelde investeringen worden door het evaluatieteam als relevant beoordeeld. De klanten passen in belangrijke mate in de doelgroep van BIO zoals bepaald door de Belgische overheid.

•

Er bestaat een zekere spanning tussen het ontwikkelingsrendement en het vereiste financiële rendement, met name bij PE-fondsen. Het mandaat van deze fondsen is vaak dusdanig ruim, dat ook minder ontwikkelingsrelevante investeringen in de portefeuille van de fondsen terecht kunnen komen.

•

BIO en andere DFI’s maken beperkt gebruik van de mogelijkheden om invloed op het mandaat van intermediaire fondsen uit te oefenen en met name ook kleinere investeringen mogelijk te maken.

•

Enkele investeringen dienen meer dan alleen de klant en helpen een sector vooruit (transport, energie) met als gevolg dat deze investeringen vervolgens weer een stimulans zijn voor economische ontwikkeling van gebieden of regio’s. Dit komt echter onvoldoende terug in de investeringsanalyse.

Aanbevelingen Geef de effecten van de interventie op de sector, de lokale omgeving en/of de economie meer aandacht in de investeringsanalyse. Tracht waar mogelijk deze effecten samen met andere DFI’s in kaart te brengen; Oefen (in samenwerking met andere DFI’s) meer invloed uit op het mandaat en de strategie van intermediaire structuren om zodoende meer ontwikkelingsrelevante (en kleinere) investeringen te bewerkstelligen.

4.2. Coherentie Conclusies •

Op dit moment is er van coherentie tussen de activiteiten van BIO en BTC geen sprake. De mandaten zijn verschillend en er zijn geen activiteiten ontplooid waarbij van een duidelijke samenwerking tussen BTC en BIO sprake was. BTC heeft thans nauwelijks enig mandaat en instrumentarium op het gebied van private sector ontwikkeling;

•

Ook met NGO’s is geen structurele samenwerking. De activiteiten van NGO’s zijn voor een organisatie als BIO vaak te klein en te embryonaal en sluiten ook niet aan bij de doelstellingen van BIO.

•

Gesprekken met de staf van de Belgische ambassades en lokale vertegenwoordigingen van BTC vinden niet op structurele wijze plaats. Ambassades zijn vaak onvoldoende op de hoogte van de activiteiten die BIO in een land ontplooit, terwijl BIO niet op de hoogte is van specifieke activiteiten vanuit de ambassade.


69

•

Deze activiteiten kunnen mogelijkerwijs wel raakvlakken vertonen met activiteiten van BIO;

•

De coherentie met Belgische en/of sociale investeerders is aanwezig. Voorbeelden hiervan zijn samenwerkingen met Incofin, Alterfin, Shorecap en Locfund;

•

De samenwerking van BIO met andere Europese DFI’s is succesvol en komt veel voor. Bij grotere investeringen weten BIO en andere DFI’s elkaar te vinden en op het gebied van infrastructuurfinanciering is zelfs sprake van een structurele samenwerking met FMO die BIO in staat stelt op verantwoorde wijze in projecten te investeren. Voorts is de samenwerking tussen DFI’s op het gebied van onder meer het meten en monitoren van ontwikkelingseffecten zeer waardevol. De door IFC geïnitieerde harmonisatie zal de komende jaren hier nog verdere verbetering in brengen.

Aanbevelingen Verbeter de communicatie omtrent BIO’s activiteiten met andere (Belgische) actoren op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Dit draagt bij aan wederzijds begrip voor elkaars activiteiten; De Belgische overheid zou een helder beleid moeten ontwikkelen ten aanzien van private sector ontwikkeling waarbij ook duidelijk moet worden gemaakt welke rol de Belgische coöperatie hier zelf zou moeten spelen en welke instrumenten hiervoor beschikbaar zijn. Zet de samenwerking met andere Europese DFI’s verder en probeer waar mogelijk samenwerking een structureler karakter te geven. Een samenwerking van BIO met andere (kleinere) DFI’s om met name kleinere KMO’s te bereiken zou een goede ontwikkeling zijn en aansluiten bij het beleid van de Belgische overheid. Formuleer een heldere strategie (BIO) en volg uit deze strategie de mogelijke gebieden van samenwerking met andere actoren van de Belgische coöperatie op. Communiceer duidelijk over de mogelijkheden en onmogelijkheden van samenwerking met de andere actoren.

4.3. Additionaliteit Conclusies •

BIO heeft een goede additionele rol gespeeld bij de stimulering van de microfinancieringssector door te investeren in jonge MFI’s en hogere risico’s te nemen. De laatste jaren worden ook andere financiers actief op deze markt.

•

De rol van BIO (en andere DFI’s) bij investeringen in KMO-fondsen wordt op het vlak van additionaliteit positief beoordeeld. Zowel in Afrika (sub-Sahara) als in Azië zijn PE-fondsen een relatief nieuw fenomeen en zijn ze in belangrijke mate afhankelijk van financiering door IFI’s en DFI’s als BIO, zelfs wanneer het gaat om vervolgfondsen (2de of 3de ronde) van dezelfde fondsenmanagers. Zonder een substantiële bijdrage van ontwikkelingsbanken is het in de meeste bezochte landen niet mogelijk om dergelijke fondsen op te zetten.

•

Investeringen in infrastructuur geven een positief beeld. De bezochte projecten, veelal in duurzame energie, zijn in de bezochte landen moeilijk op commerciële basis te financieren. Er is namelijk vaak nog geen sprake van een prijsliberalisatie van deze markten en onder meer daardoor is het moeilijk om langjarige energie-afname contracten met marktpartijen te sluiten. In die zin is de rol van BIO (en andere DFI’s) van groot belang om zowel de financiering zeker te stellen alsook om de commerciële partijen vertrouwen te geven door risicomitigatie.

70

•

Voor de directe investeringen is vastgesteld dat BIO duidelijk een additionele rol vervult. In bijna alle gevallen stond vast dat zonder BIO de investering niet zou hebben plaatsgevonden. De gemiddelde investeringsomvang van de directe investeringen in KMO’s was dusdanig klein dat deze voor PE-fondsen niet interessant is, terwijl er op de lokale financieringsmarkt geen mogelijkheid was financiering met langere looptijden aan te trekken.

Aanbevelingen DFI’s en BIO moeten er in de toekomst op toe zien dat de eigen investeringen in MFI’s niet in concurrentie treden met de investeringen van commerciële (sociale) fondsen (waarin BIO eveneens vaak deelneemt). Gelet op de sterke ontwikkeling van de microfinancieringssector van het afgelopen jaren is het van belang dat BIO duidelijk hogere risico’s blijft nemen dan andere financiers. Hierbij kan worden gedacht aan een andere positie in de kapitaalstructuur (eigen vermogen of achtergestelde leningen).

4.4. Effectiviteit Conclusies •

Zowel het instrument van de directe investeringen als dat van de indirecte investeringen hebben hun voor- en nadelen. Bij de directe financieringen was BIO flexibel en was de aandacht voor ontwikkelingsrelevantie, milieu en sociale aspecten sterk aanwezig. Bij de indirecte financieringen waren er kostenvoordelen bij identificatie en beoordeling, ondersteuning op het vlak van governance, expertise op het terrein, en sectorexpertise.

•

De klanten van BIO profiteren door toegenomen werkgelegenheid. In enkele gevallen werd ook op macroniveau voordeel ervaren, bijvoorbeeld door verbeterde infrastructuur of betere beschikbaarheid van energie.

•

Op het niveau van de klant (MFI, bank, KMO of infrastructuurproject) leiden de operaties tot het betalen van belastingen wanneer de operaties winstgevend zijn en er geen speciale regelingen vanuit de regering gelden die deze betalingen overbodig maken.

•

De katalyserende werking van BIO verschilde over de sectoren. Voor financiële instellingen was de katalyserende werking aanwezig, ook naar commerciële partijen. Bij intermediaire structuren en infrastructuurprojecten waren het vaak enkel andere DFI’s die gekatalyseerd werden, terwijl de katalyserende werking bij KMO’s eruit bestond dat een werkkapitaalfaciliteit bij een lokale bank kon worden aangetrokken.

•

De meeste in het GPR-systeem opgenomen indicatoren zijn relevant. In het systeem worden echter niet alle ontwikkelingseffecten meegenomen. Enkele indicatoren (“gender”) worden slechts sporadisch ingevuld. Tevens ontbreekt het aan een consequente manier van monitoren en evalueren van de indicatoren. Indicatoren voor indirecte effecten ontbreken in de systematiek.

Aanbevelingen Probeer een duidelijker onderscheid te maken tussen directe investeringen en indirecte investeringen. Idealiter worden ook kleinere investeringen via intermediaire constructies gefinancierd. Tracht tevens middelen zonder rendementsdoelstelling (code 5) beschikbaar te krijgen om eventuele risicovolle investeringen in KMO’s te kunnen doen. Maak vooraf duidelijke afspraken met intermediaire structuren over maximumbedragen per investering of maximumgrootte van een bedrijf waarin


71

geïnvesteerd mag worden om te voorkomen dat deze structuren de kleinere partijen niet langer bedienen. Maak een duidelijke keuze ten aanzien van monitoring en evaluatie. GPR is een goed systeem om ontwikkelingseffecten te monitoren, maar dient wel op regelmatige wijze ingevuld te worden, waarbij de verwachte ontwikkelingseffecten dienen te worden vergeleken met de gerealiseerde ontwikkelingseffecten. Indien vanuit kostenoverwegingen wordt besloten geen periodieke monitoring te laten plaatsvinden, kies dan voor een aantal kernindicatoren (5 a 10) en volg deze wel jaarlijks op. Intensiveer de pogingen van de DFI’s om tot harmonisatie van de gevraagde indicatoren voor het monitoren van de effecten te komen. Dit verhoogt de vergelijkbaarheid van de rapportages en verlicht tegelijkertijd de lasten van de klanten.

4.5. Efficiëntie Conclusies •

Het is voor BIO moeilijk een goede beoordeling uit te voeren voor de directe investeringen, omwille van de afwezigheid van een lokale vertegenwoordiging en kennis van de lokale omstandigheden. Dezelfde nadelen spelen bij het monitoren van de investeringen. Ten slotte zijn de directe investeringen door de beperkte omvang relatief duur, wat het behalen van de rendementsdoelstelling bemoeilijkt.

•

Investeringen via KMO-fondsen zijn efficiënt, en leveren een voldoende rendement op, gelet op de rendementsdoelstelling van BIO.

•

MFI’s, banken en PE-fondsen zijn organisaties die op efficiënte wijze investeringen tot stand kunnen brengen.

•

De infrastructuurprojecten worden meestal samen met FMO gefinancierd. Dit gebeurt op efficiënte wijze. De relatie tussen BIO en de klant is echter afwezig, aangezien deze contacten via FMO verlopen.

Aanbevelingen Laat kleinere en middelgrote investeringen zoveel mogelijk via gespecialiseerde PEfondsen32 of banken verlopen. Vergroot, mogelijk in samenwerking met andere DFI’s, de invloed op het mandaat van PE-fondsen om dit te bereiken Zorg voor voldoende aandacht voor niet-financiële en ontwikkelingsrelevante zaken wanneer in een KMO-fonds wordt geïnvesteerd. Harmoniseer in samenwerking met andere DFI’s de eisen met betrekking tot financiële en ESG rapportage van fondsen Wanneer meer invloed op het mandaat van PE-fondsen niet haalbaar blijkt te zijn, richt dan zelf bij voorkeur met enkele andere DFI’s (of in EDFI verband) een fonds op dat zich uitsluitend richt op (relatief kleine) KMO’s in landen en sectoren waar BIO de prioriteit aangeeft Wanneer de politieke wens bestaat directe investeringen door BIO te laten uitvoeren, beperk dit dan tot grotere transacties en uitsluitend risicokapitaal (of een mengvorm met vreemd vermogen). Investeer daar waar het rendeert een goed beheer over de financieringen te voeren. 32

Een voorbeeld hiervan is het Rural Impulse Fund van Incofin dat zich uitsluitend richt op investeringen in MFI’s die zich op rurale klanten richten

72

Als er wordt gekozen voor een lokale vertegenwoordiging op het terrein, koppel deze aan de strategie van BIO en selecteer een land cq regio waarvoor het aannemelijk is dat er voldoende financieringen te vinden zijn en van een minimale grootte zijn. BIO zou zich dan moeten beperken tot risicokapitaalinvesteringen -eventueel aangevuld met vreemd vermogen. Zoek daarbij bij voorkeur samenwerking en aansluiting met partners zoals andere (kleinere) DFI’s en eventueel met Belgische bedrijven die geïnteresseerd zijn in investeringen in de betreffende regio.

4.6. Duurzaamheid Conclusies •

De investeringen van BIO in MFI’s zijn over het algemeen als duurzaam beoordeeld.

•

De bezochte commerciële banken en NBFI’s richten zich exclusief op KMO’s en presteren goed op het gebied van zowel financiële als maatschappelijke resultaten.

•

MFI-fondsen werden allen als (zeer) duurzaam beoordeeld. Met name de sociale doelstelling van dergelijke fondsen en de specifieke deskundigheid draagt hieraan in belangrijke mate bij.

•

KMO fondsen scoorden bevredigend tot goed op vlak van duurzaamheid; echter de financiële doelstellingen prevaleren en soms is er minder aandacht voor bepaalde milieu- en sociale aspecten.

•

Investeringen in de infrastructuur, zowel direct als indirect, waren op gebied van duurzaamheid moeilijk te beoordelen (opstartfase) maar met positieve verwachtingen. Potentiële negatieve gevolgen van projecten werden onderkend waarvoor passende maatregelen werden genomen.

•

Voor KMO’s was dit beeld wisselender, aangezien hier een aantal projecten niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. Het is in de meeste gevallen – vanwege de opstartfase van de bedrijven - te vroeg om een uitspraak te doen over de duurzaamheid van de financieringen.

Aanbevelingen Behoud de flexibiliteit bij de financieringen aan KMO’s in financieel moeilijke tijden, Hiermee wordt een mogelijkheid tot het behoud van de KMO en daarmee de werkgelegenheid mogelijk. Vergroot de samenwerking met DFI’s in fondsen die gespecialiseerd zijn in specifieke sectoren. Zorg voor voldoende aandacht voor ESG-criteria in zowel het beheren van de ondernemingen door de fondsen, alsook in de rapportage van de fondsen.


73

5.

Antwoord van de Raad van Bestuur van BIO

5.1. Algemene bevindingen De Raad van Bestuur van BIO dankt de Dienst Bijzonde Evaluatie en het Consultingbureau Carnegie voor de terreinevaluatie waar BIO ten volle aan meewerkte. Het verslag van het tweede deel van de evaluatie bevestigt niet enkel de algemeen positieve conclusies van de eerste fase in 2013, het toont eveneens de concrete impact aan die BIO heeft op het terrein en erkent de specifieke rol van BIO binnen de Belgische Ontwikkelingssamenwerking. De waarnemingen en aanbevelingen betreffende een aantal verbeteringspunten sporen aan tot nadenken over de strategie van BIO, en tot onderzoeken welke de realistische pistes zijn om nuttige wijzigingen door te voeren, rekening houdend met de middelen ter beschikking en de huidige beperkingen. BIO is reeds begonnen aan de uitwerking van een nieuwe strategie die de aanbevelingen van de Evaluatoren beter integreert. Deze nieuwe strategie zal voorgesteld worden aan de Raad van BIO in de loop van 2014. Over het algemeen wordt in het verslag gesteld dat de meeste investeringen die bezocht zijn ontwikkelingsrelevant zijn. Bepaalde van die investeringen hebben bovendien een positieve impact op macro-economisch niveau. De additionaliteit van BIO’s tussenkomsten is aangetoond en dan vooral wat de infrastructuur en KMO investeringen betreft. De duurzaamheid van de investeringen in MKMO’s is echter beperkter dan in financiële instellingen of infrastructuurprojecten. De effectiviteit en efficiëntie van de drie investeringskanalen, met name de financiële instellingen, de investeringsfondsen en de infrastructuurfondsen, werden bij de terreinbezoeken allen erkend. Enkel de directe investeringen in MKMO’s tonen een zwakkere effectiviteit. De Evaluatoren erkennen de cruciale rol van de DFI’s wat de KMO investeringsfondsen betreffen, meer bepaald in Africa, maar wensen dat de DFI’s meer invloed uitoefenen op de investerings-strategiën. Bij de terreinbezoeken zijn geen situaties vastgesteld waarbij de partners van BIO geen of incorrect de wettelijk verschuldigde belastingen en taxen zouden hebben betaald. BIO zal zich blijven inzetten om zich er zo goed mogelijk van te vergewissen dat haar partners de wetten, in voege in de landen waar ze investeert, naleven, met name betreft fiscaliteit. Wat de complementariteit en samenwerking betreft, wordt aan de intensivering van de operationele relaties met BTC en DGD gewerkt. BIO en DGD houden sinds 2013 regelmatige ontmoetingen om de communicatie en de wederzijdse kennis te verbeteren, alsook om eventuele relevante samenwerkingsdomeinen te identificeren. De Evaluatoren benadrukken dat er weinig of geen gemeenschappelijke actieterreinen bestaan met de andere actoren van de Ontwikkelingssamenwerking, meer bepaald noch met BTC, dat een mandaat heeft dat te sterk afwijkt van dat van BIO, noch met de NGO’s, die te kleine projecten beheren of waarvan de projecten nog niet de maturiteit bereiken om gefinancierd te worden door een instelling als BIO.


75

Ter aanvulling van de algemene bevindingen hierboven, acht de Raad van Bestuur het nuttig haar opvattingen te preciseren over de volgende specifieke punten : • Directe investeringen in KMO’s • Intermediaire structuren • Microfinancieringsstrategie • BIO’s impact • Complementariteit en samenwerking

5.2. Directe investeringen in KMO’s Aanbevelingen van Carnegie Probeer een duidelijker onderscheid te maken tussen directe investeringen en indirecte investeringen. Idealiter worden ook kleinere investeringen via intermediaire constructies gefinancierd. Tracht tevens middelen zonder rendementsdoelstelling (code 5) beschikbaar te krijgen om eventuele risicovolle investeringen in KMO’s te kunnen doen. Wanneer de politieke wens bestaat directe investeringen door BIO te laten uitvoeren, beperk dit dan tot grotere transacties en uitsluitend risicokapitaal (of een mengvorm met vreemd vermogen). Investeer daar waar het rendeert een goed beheer over de financieringen te voeren. Als er wordt gekozen voor een lokale vertegenwoordiging op het terrein, koppel deze aan de strategie van BIO en selecteer een land cq regio waarvoor het aannemelijk is dat er voldoende financieringen te vinden zijn en van een minimale grootte zijn. BIO zou zich dan moeten beperken tot risicokapitaalinvesteringen -eventueel aangevuld met vreemd vermogen. Zoek daarbij bij voorkeur samenwerking en aansluiting met partners zoals andere (kleinere) DFI’s en eventueel met Belgische bedrijven die geïnteresseerd zijn in investeringen in de betreffende regio. Vergroot de samenwerking met DFI’s in fondsen die gespecialiseerd zijn in specifieke sectoren. Toen de missie om direct te investeren in KMO’s werd toevertrouwd aan BIO in 2004 was de Raad van Bestuur zich bewust van de moeilijkheden verbonden aan deze investeringen. Weinig Ontwikkelingsfinancieringsinstellingen investeren in dit type projecten en het merendeel van hun ervaringen was negatief. BIO startte met deze activiteit teneinde de lokale ondernemers te steunen in hun zoektocht naar financiële middelen op lange termijn. Deze investeringen leverden echter slechts een beperkt rendement op, gezien de relatief hoge kost van de opvolging en het relatief hoge aantal mislukkingen. BIO meent echter dat de ontwikkelingsimpact gegenereerd dankzij de middelen ter beschikking gesteld van de KMO’s hoog is. De problematiek omtrent deze investeringen werd duidelijk aangekaart in het evaluatierapport van BIO in 2007. In de terreinevaluatie van 2013 wordt de kwestie opnieuw onderzocht. Daar waar de additionaliteit van deze investeringen is aangetoond op zich, uiten de evaluatoren bedenkingen op vlak van de doeltreffendheid en duurzaamheid binnen het huidige interventiekader. De Raad sluit zich aan bij de aanbevelingen van de evaluatoren, wat betekent dat de maatschappij de volgende maanden haar strategie inzake directe investeringen in KMO’s zal herzien. Het dient desalniettemin gemeld dat het wettelijk kader niet toestaat om af

76

te wijken van de minimum rendementseis en dat er bijgevolg geen publieke middelen voor investeringen zonder rendementsdoelstelling kunnen worden toegekend. In het kader van de herziening van de directe investeringsstrategie en rekening houdend met de aanbevelingen van de Evaluatoren is een aantal pistes bepaald die verder bestudeerd zullen worden, met als rode draad het zoeken naar een grotere specialisatie op niveau van de sectoren en de interventielanden. Als voorbeeld noemen we hieronder enkele van deze pistes : • • • •

•

Mikken op projecten met een sterke toegevoegde waarde van BIO (bijvoorbeeld innovatieve of pilootprojecten, heropbouw in post-conflict situaties,…) ; De directe investeringen kanaliseren naar specifieke sectoren (bijvoorbeeld kleine projecten van hernieuwbare energie of energie-efficiëntie zoals biomassa) ; Voorkeur geven aan specifieke regio’s zoals Africa en/of daar waar slechts weinig investeringsfondsen actief zijn ; Enkel direct investeren in de formele KMO’s waar al een minimumniveau behaald is inzake governance en reporting, of waar dit niveau kan bereikt worden met een technisch assistentieprogramma ; De samenwerking met andere DFI’s en andere partners versterken.

5.3. Intermediaire structuren Aanbevelingen van Carnegie Laat kleinere en middelgrote investeringen zoveel mogelijk via gespecialiseerde PEfondsen of banken verlopen. Vergroot, mogelijk in samenwerking met andere DFI’s, de invloed op het mandaat van PE-fondsen om dit te bereiken. Zorg voor voldoende aandacht voor niet-financiële en ontwikkelingsrelevante zaken wanneer in een KMOfonds wordt geïnvesteerd BIO bestudeert, op basis van een ontwikkelingsstrategie die momenteel wordt uitgewerkt, hoe het beter de mogelijkheden van het hefboomeffect van haar investeringen in de relaties met haar klanten kan integreren. BIO verbindt zich er onder andere toe te zoeken naar investeringsprojecten in fondsen die beter passen in het kader van haar mandaat op vlak van landen, sectoren maar ook op vlak van de grootte van de investeringen en de KMO’s waarop de fondsen zich richten. Daarbij zal BIO steeds waken Aanbeveling van Carnegie Harmoniseer in samenwerking met andere DFI’s de eisen met betrekking tot financiële en ESG rapportage van fondsen BIO maakt deel uit van de werkgroepen binnen EDFI die streven naar een harmonisering van de rapporteringseisen op verschillende vlakken. BIO zal onder andere deelnemen aan de werkgroep DFI bij EMPEA33 en zal binnen dit kader ernaar streven met de leden een geharmoniseerde rapportage te ontwikkelen. BIO zal toezien op de kwaliteit ervan, met name op vlak van ontwikkelingsrelevantie. Aanbeveling van Carnegie Wanneer meer invloed op het mandaat van PE-fondsen niet haalbaar blijkt te zijn, richt dan zelf bij voorkeur met enkele andere DFI’s (of in EDFI verband) een fonds op dat zich uitsluitend richt op (relatief kleine) KMO’s in landen en sectoren waar BIO de prioriteit aangeeft De Raad van BIO is van mening dat dit een interessante aanbeveling is. Er dient echter opgemerkt dat er geen PE fondsen bestaan die zich specifiek richten op (micro-) KMO’s, 33

EMPEA Emerging Markets Private Equity Association


77

en dit door een onbestaand of zelfs negatief rendement. Het is in die context moeilijk voor te stellen dat BIO en de andere DFI’s in staat zouden zijn zo een fonds op te richten dat wel commercieel rendabel zou zijn. Wat de investeringen in financiële instellingen betreft, zal BIO erop toezien dat hun KMO strategie overeenkomt met die van BIO, en zal BIO er zich van vergewissen dat die strategie gedurende de hele samenwerking correct wordt toegepast.

5.4. Microfinancieringsstrategie Aanbevelingen van Carnegie DFI’s en BIO moeten er in de toekomst op toe zien dat de eigen investeringen in MFI’s niet in concurrentie treden met de investeringen van commerciële (sociale) fondsen (waarin BIO eveneens vaak deelneemt). Gelet op de sterke ontwikkeling van de microfinancieringssector van het afgelopen jaren is het van belang dat BIO duidelijk hogere risico’s blijft nemen dan andere financiers. Hierbij kan worden gedacht aan een andere positie in de kapitaalstructuur (eigen vermogen of achtergestelde leningen). De microfinancieringssector is niet statisch en reageert ook op de economische cycli (al dan niet beschikbaar zijn van middelen op lokaal niveau). BIO verbindt zich ertoe een rol te spelen in alle projecten die het financiert, rekening houdend met de economische en financiële context. Teneinde te verzekeren dat de microfinancieringsinvesteringen een significatieve impact hebben, met de risico’s steeds onder controle, richt BIO zich meer bepaald op volgende zaken: •

• • •

Focus op de regio’s waar de behoefte aan MFI hoog is en waar de sector nog weinig ontwikkeld is, zoals bijvoorbeeld in de meeste regio’s in Afrika, de armste provincies in India, Cambodia, etc ; Ontwikkeling van plattelandsfinanciering ; Ontwikkeling van financiering in lokale munt ; Investeren in markten waar de risicos hoger zijn.

Anderzijds vertaalt de additionaliteit van BIO ten aanzien van de privé-investeerders zich in : •

Lange-termijninvesteringen met een visie die voorrang geeft aan de ontwikkeling van de instelling boven de creatie van een kapitaalmeerwaarde op korte termijn ;

•

Waarborg dat het ontwikkelingstaak van de instelling behouden blijft;

•

Ter beschikking stellen van ondersteuning door experten op verschillende gebieden.

BIO let er verder steeds op dat haar investeringen niet ten koste gaan van privé actoren, en geeft steeds voorrang aan de privé investeerder zolang hij dezelfde functies kan vervullen als die geboden door BIO. Het is evenwel belangrijk dat vele privé actoren (meer bepaald de banken) in de microfinancieringssector investeren om hun netwerk te gebruiken om zo consumentenkredieten te ontwikkelen. In dat geval, zoals hoger vermeld, is het ook BIO’s taak aanwezig te zijn om het basismodel te bewaken. We voorzien een reflectie over onze MFI strategie in de loop van dit jaar en de bovenvermelde aanbevelingen van de Evaluator zullen daar integraal deel van uitmaken.

78

5.5. Impact van BIO Aanbevelingen van Carnegie Geef de effecten van de interventie op de sector, de lokale omgeving en/of de economie meer aandacht in de investeringsanalyse. Tracht waar mogelijk deze effecten samen met andere DFI’s in kaart te brengen. Maak een duidelijke keuze ten aanzien van monitoring en evaluatie. GPR is een goed systeem om ontwikkelingseffecten te monitoren, maar dient wel op regelmatige wijze ingevuld te worden, waarbij de verwachte ontwikkelingseffecten dienen te worden vergeleken met de gerealiseerde ontwikkelingseffecten. Een tweejaarlijkse monitoring wordt daarom aanbevolen. Indien vanuit kostenoverwegingen wordt besloten geen jaarlijkse monitoring te laten plaatsvinden, kies dan voor een aantal kernindicatoren (5 a 10) en volg deze wel jaarlijks op. Intensiveer de pogingen van de DFI’s om tot harmonisatie van de gevraagde indicatoren voor het monitoren van de effecten te komen. Dit verhoogt de vergelijkbaarheid van de rapportages en verlicht tegelijkertijd de lasten van de klanten. De Raad van Bestuur is van mening dat ontwikkelingsimpact een van de twee pijlers is van BIO’s interventies. Het bepalen van de te verwachten impact, de opvolging en de evaluatie worden heel sterk in overweging genomen bij elke investering. BIO verbindt zich ertoe indicatoren en een methodologie te ontwikkelen in overleg met de Bijzondere Evaluator die instaat voor de evaluatie en certificering van het systeem. In die zin is recent een ontwikkelingseconomist aangenomen bij BIO die werkt aan de verbetering van de instrumenten, alsook aan een nieuw concept en een ex-ante en expost evaluatiemethodologie van de projecten. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de positieve of negatieve indirecte effecten van de investeringen. De sociale, milieu- en governance aspecten (ESG) zullen ook gestandaardiseerd worden. Het is belangrijk dat de Evaluatoren vastgesteld hebben bij hun terreinbezoeken dat de ESG aspecten heel strikt opgevolgd worden door de meeste investeringsfondsen en dit dankzij de vereisten van de DFI’s. Wat de harmonisering van de indicatoren betreft, maakt BIO deel uit van een werkgroep binnen EDFI gericht op de ontwikkelingsimpact en meer bepaald op de harmonisering van de criteria. BIO neemt ook deel aan een internationaal initiatief van het merendeel van de internationale financiële instellingen dat mikt op een harmonisering van de ontwikkelingsindicatoren. BIO heeft net een Memorandum getekend hieromtrent. Op vlak van de investeringsfondsen, zoals hierboven vermeld, zal BIO binnen EMPEA zich inzetten om een geharmoniseerde kwalitatieve rapportering over de ontwikkelingsimpact te garanderen.


79

5.6. Complementariteit en samenwerking 5.6.1.

Coherentie binnen de Belgische Ontwikkelingssamenwerking – Strategische opties

Aanbevelingen van Carnegie a. De Belgische overheid zou een helder beleid moeten ontwikkelen ten aanzien van private sector ontwikkeling waarbij ook duidelijk moet worden gemaakt welke rol de Belgische coöperatie hier zelf zou moeten spelen en welke instrumenten hiervoor beschikbaar zijn b. Formuleer een heldere strategie (BIO) en volg uit deze strategie de mogelijke gebieden van samenwerking met andere actoren van de Belgische coöperatie op. Communiceer

duidelijk

over

de

mogelijkheden

en

onmogelijkheden

van

samenwerking met de andere actoren. BIO heeft significante institutionele ontwikkelingen gekend in 2013 en in het eerste trimester van 2014. Deze ontwikkelingen zijn vertaald in een nieuwe Wet op BIO, verschenen in januari 2014, en in de ondertekening van een vijfjarig beheerscontract tussen BIO en de Belgische Staat in april 2014. Dit proces plaatst BIO als referentie binnen de Belgische Ontwikkelingssamenwerking wat de financiering van de lokale privésector betreft. De Wet en het beheerscontract benadrukken de coherentie van beleid en strategie, alsook een betere samenwerking met de actoren van de Belgische samenwerking, met respect voor de mandaten van elkeen. Verder is in het beheerscontract duidelijk de basis gelegd van de te verfijnen strategische keuzes : het type projecten waar BIO in kan investeren, de prioritaire sectoren, de interventiekanalen en – instrumenten van BIO. Er is eveneens bepaald dat BIO de waarden van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking moet naleven en promoten. Meer bepaald moeten in de interventieprincipes van BIO deze waarden opgenomen zijn, en dient er een specifieke verantwoording gegeven te worden wat betreft de ontwikkelingscriteria, milieu-, sociale en governance aspecten. Het reglementair kader en de strategische nota’s van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking zijn eveneens expliciet van toepassing op de operaties van BIO, meer bepaald de strategische nota inzake de privésector : « De Belgische ontwikkelingssamenwerking en de lokale privésector: ondersteuning van een duurzame, menselijke ontwikkeling » Volgens de bepalingen van de wet van 19 maart 2014 inzake Ontwikkelingssamenwerking, wordt de beleidscoherentie ten gunste van de ontwikkeling vertaald door «een proces om te verzekeren dat de doelstellingen en resultaten van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van een overheid niet tegengewerkt worden door het beleid van deze overheid op andere domeinen die een impact hebben op de ontwikkelingslanden, en dat deze andere beleidsdomeinen waar mogelijk de ontwikkelingsdoelstellingen steunen ». BIO verbindt zich ertoe haar operationele en strategische prioriteiten in lijn te brengen, zoals is bepaald in het beheerscontract, met die van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking, en meer bepaald de strategie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking inzake de privésector : • De MKMO’s zijn de hoofdbegunstigden, alsook de toegang tot financiering voor MKMO’s; • Versterken van de productieve activiteiten en diensten van ondernemingen uit de sociale economie ; 80

• •

Wat sectoren betreft, landbouw, infrastructuur en energieprojecten, basisdiensten aan de bevolking En termes sectoriels, l’agriculture et les infrastructures et les projets énergétiques, les services de base à la population.

De strategische richtlijnen van het beheerscontract stemmen dus overeen met de operationele keuzes die BIO eerder maakte : al de projecten die BIO steunt mikken op de directe en indirecte ontwikkeling van de kleine en middelgrote lokale ondernemingen. BIO financiert sinds 2010 energieprojecten en infrastructuur, en de directe investeringen in landbouw maken een belangrijk deel uit van de directe investeringen in MKMO’s. Wat de uitbreiding van BIO’s mandaat betreft, wordt nagedacht over de integratie van ondernemingen uit de sociale economie en andere basisdiensten (gezondheid, onderwijs,…) in het investeringsbeleid van BIO. BIO zal de manier onderzoeken om steun aan gezondheids- en onderwijssector te integreren in haar investeringsbeleid zonder dat deze sectoren gecommercialiseerd worden. Zoals reeds vermeld zal in de loop van 2014 een herziening van het investeringsbeleid waarin deze elementen zijn opgenomen voorgelegd worden aan de Raad van Bestuur.

5.6.2.

Complementariteit en samenwerking

Aanbevelingen van Carnegie a. Verbeter de communicatie omtrent BIO’s activiteiten met andere (Belgische) actoren op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Dit draagt bij aan wederzijds begrip voor elkaars activiteiten; b. Zet de samenwerking met andere Europese DFI’s verder en probeer waar mogelijk samenwerking een structureler karakter te geven. Een samenwerking van BIO met andere (kleinere) DFI’s om met name kleinere KMO’s te bereiken zou een goede ontwikkeling zijn en aansluiten bij het beleid van de Belgische overheid. Er zijn reeds formele en informele contacten gestart met DGD en BTC met het oog op het zoeken naar nuttige samenwerkingsvormen (bijvoorbeeld : informatie-uitwisseling over procedures en bereik van de interne audits bij BTC en het MIS bij BIO). BIO zal deelnemen als trainer bij een module over het thema financiering tijdens de BTC infocycli. De concrete coördinatie-acties die voor eind 2014 moeten worden ingevoerd zijn : • Raadplegen van BIO bij opstellen van specifieke strategiën van de Ontwikkelingssamenwerking inzake de privésector ; • Deelname van BIO bij de voorbereiding van de Gemengde Commissies en de ontwikkelingsprogramma’s; • Systematisch contact op het terrein met de ambassades, teneinde informatieuitwisseling over dossiers, de activiteiten van BIO ter plaatste en potentiële dossiers te verzekeren ; • Opstarten van een werkgroep samen met BTC om de samenwerkingsmogelijkheden te bepalen De Raad staat zeker achter de aanbeveling om de reeds bestaande samenwerking met andere DFI’s te verhogen. Deze samenwerking is vooral belangrijk voor BIO in de infrastructuursector, waar BIO kan steunen op de expertise van de partners binnen een domein dat slechts sinds enkele jaren deel uitmaakt van BIO’s activiteiten. BIO is op haar beurt een referentie geworden op vlak van directe investeringen in MKMO’s. Op vlak van contractuele clausules, rapporteringseisen, samenwerking tussen DFI’s reeds ver gevorderd.

ESG

aspecten


is

de

81

De harmonisering van de meetinstrumenten voor ontwikkeling en evaluatie van de investeringen wordt sinds enkele jaren specifiek opgevolgd door DFI’s.

82

6.

Antwoord van de DGD

De directie-generaal ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp (DGD) heeft aandachtig kennis genomen van het rapport van het studiebureau Carnegie over het tweede deel van de externe evaluatie van de investeringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden (BIO). Het rapport dat andermaal bevestiging geeft van de geheel eigen plaats die BIO in de Belgische ontwikkelingssamenwerking inneemt, bevat een aantal conclusies en aanbevelingen ter verbetering van de relevantie, de coherentie, de additionaliteit, de doeltreffendheid, de efficiëntie en de duurzaamheid van de interventies van BIO. Deze elementen zullen ongetwijfeld dienstig zijn bij de uitvoering van het beheerscontract met een looptijd van vijf jaar dat de Belgische staat en BIO in april 2014 zijn aangegaan. In dit opzicht is de DGD evenwel de mening toegedaan dat voor het tweede deel van de externe evaluatie van de interventies van BIO de consultants meer werk hadden kunnen maken van overleg met de DGD (dat beperkt bleef tot één kort individueel onderhoud). In zijn aanbevelingen die in het bijzonder tot de Belgische Staat zijn gericht, houdt Carnegie een pleidooi voor een betere coherentie van de interventies van BIO: « De Belgische overheid zou een helder beleid moeten ontwikkelen ten aanzien van private sector ontwikkeling waarbij ook duidelijk moet worden gemaakt welke rol de Belgische ontwikkelingssamenwerking hier zelf zou moeten spelen en welke instrumenten hiervoor beschikbaar zijn ; Formuleer een heldere strategie (BIO) en volg uit deze strategie de mogelijke gebieden van samenwerking met andere actoren van de Belgische coöperatie op. Communiceer duidelijk over de mogelijkheden en onmogelijkheden van samenwerking met de andere actoren ». Toch is het zaak om ten aanzien van deze aanbevelingen te benadrukken dat de strategie van de Belgische samenwerking ter ondersteuning van de ontwikkeling van de privésector de voorbije twaalf maanden een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt. Het is immers zo dat met de wet inzake de Belgische ontwikkelingssamenwerking van 19 maart 2013 (zoals gewijzigd door de Wet van 9 januari 2014) er nu een duidelijk verband tot stand is gebracht tussen de algemene doelstelling van duurzame, menselijke ontwikkeling en de noodzaak van economische, duurzame en inclusieve groei die vooral wil inzetten op lokaal ondernemerschap, sociale economie en waardig werk. De nieuwe wet was een goede gelegenheid om stil te staan bij de strategie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking op het gebied van versterking van de privésector in de ontwikkelingslanden en bij het mandaat van BIO. De strategienota «De Belgische ontwikkelingssamenwerking en de lokale privésector: ondersteuning van een duurzame, menselijke ontwikkeling», die de DGD heeft voorbereid en die minister Jean-Pascal Labille eind maart 2014 heeft goedgekeurd, weerspiegelt de geest van de aanbevelingen van het evaluatierapport. De nota geeft met name tekst en uitleg bij de doelstellingen van de Belgische samenwerking op dit gebied en bij de beginselen die eigen zijn aan elke interventie die de ontwikkeling van de lokale privésector beoogt. Verder stelt de nota bepaalde geografische en sectorale prioriteiten


83

en omschrijft zij de taak en de functie van de specifieke instrumenten ter ondersteuning van de ontwikkeling van de privésector (waarbij wel recht wordt gedaan aan het daadwerkelijke bereik van acties langs meer klassieke samenwerkingskanalen). Daarbovenop reikt de nota een paar elementen aan die onmisbaar zijn om uitvoering te geven aan deze strategie. Het betreft onder andere verbintenissen waarin de coördinatie en de coherentie van het ontwikkelingsbeleid centraal staan (oprichting van een Platform Ondernemen voor ontwikkeling waarin een twintigtal sleutelactoren zijn verenigd). En dan vinden bij deze aanbevelingen ook nog een aantal bepalingen aansluiting die vervat zijn in het eerste beheerscontract tussen de Belgische Staat en BIO, waarvoor de wet van 20 januari 2014 (tot wijziging van de wet tot oprichting van BIO van 3 november 2001) de basis heeft gevormd. Het is namelijk zo dat volgens deze wet de interventies van BIO in de lijn moeten liggen van de algemene doelstelling van de Belgische samenwerking en dat BIO in hoofdzaak als maatschappelijk doel heeft rechtstreeks of onrechtstreeks te investeren in de ontwikkeling van MKMOs. Dit eerste contract dat onlangs van kracht werd, legt BIO verschillende verplichtingen op die verband houden met de verwezenlijking van zijn maatschappelijk doel, vooral vanuit het oogpunt van de ontwikkeling van synergieën, hetzij met de DGD of de BTC, hetzij met nog andere (Belgische) actoren van de ontwikkelingssamenwerking... Van de kant van BIO mag een gerichte inzet worden verwacht met betrekking tot bepaalde vormen van consultatie (meer bepaald bij de Belgische ambassades) en rapportering. Van zijn kant heeft ook de Belgische Staat specifieke verplichtingen, vooral op het gebied van communicatie, maar ook inzake coördinatie en, bovenal, inzake monitoring van specifieke punten. De DGD deelt de aanbevelingen en conclusies in dit rapport, wat zijn bevestiging vindt in de voortgang en de strategische keuzes omtrent steun aan de lokale privésector die de Belgische ontwikkelingssamenwerking nu sinds meer dan een jaar maakt.

84

Annex A: Referentietermen

1. Bestaansgrond en reikwijdte van de evaluatie. BIO, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden, opgericht in 2001, bestaat 10 jaar. In 2007 voerde de Dienst Bijzondere Evaluatie reeds een evaluatie uit van BIO, toen nog een jonge onderneming in volle groeifase. Vijf jaar na die evaluatie was het aangewezen om BIO, dat sindsdien sterk gegroeid is, opnieuw te evalueren. Een regelmatige evaluatie wordt voorzien door het investeringscharter van BIO34 en werd opgenomen in de evaluatieplanning voor 2012 van de Dienst Bijzondere evaluatie. Een vraag om een evaluatie in het regeerakkoord van 1 december 2011 en aandacht in de media en het parlement inzake BIO voedden mee de noodzaak voor deze nieuwe evaluatie. De evaluatie werd in twee evaluaties uitgesplitst. In een eerste evaluatie, die reeds afgerond is, werd gekeken naar het beleid, het beheer en de ontwikkelingsrelevantie van BIO. Het eindrapport van deze eerste evaluatie kan opgevraagd worden bij de Dienst Bijzondere Evaluatie. In deze tweede evaluatie zal de nadruk vooral liggen op het evalueren van de ontwikkelingsresultaten op het terrein. De bevindingen uit de eerste evaluatie kunnen tevens verder uitgediept worden. Deze referentietermen hebben enkel betrekking op de tweede evaluatie, met name de terreinevaluatie, waarin zes terreinmissies georganiseerd worden. Deze missies moeten toelaten om de (ontwikkelings)resultaten van de investeringen, zowel de directe als de indirecte, van BIO te beoordelen. De evaluatie zal conclusies en aanbevelingen formuleren die niet alleen door de Belgische Staat als aandeelhouder van BIO, maar ook door de Raad van Bestuur en het management van BIO gebruikt kunnen worden om de toekomst van de organisatie vorm te geven.

2. Context van BIO 2.1. Oprichting BIO 2.1.1. Wettelijke basis De wettelijke basis voor de oprichting van BIO is de wet van 3 november 2001, “tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden en tot wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de “Belgische Technische Coöperatie” in de vorm van een vennootschap van publiek recht”. Door deze wetswijziging verloor BTC de bevoegdheid tot het nemen van participaties in het risicokapitaal van ondernemingen of ontwikkelingsbanken en werd de bevoegdheid

34

Het charter van BIO schrijft voor twee jaar na oprichting en elke drie jaar daarna een evaluatie te verrichten.


85

inzake ondersteuning van de private sector beperkt tot technische assistentie en kennisoverdracht. De competenties die aan BTC onttrokken werden, werden aan BIO toevertrouwd. BIO werd opgericht onder de vorm van een naamloze vennootschap. Omwille van de belangrijke begrotingsmiddelen van de overheid die aan BIO worden toevertrouwd, staat deze onder toezicht van 2 regeringscommissarissen, die door de minister van Ontwikkelingssamenwerking, respectievelijk door de minister van Begroting, benoemd zijn.

2.1.2. Aandeelhouders en Raad van Bestuur BIO werd op 8 december 2001 opgericht door de Belgische Staat en BMI (Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen) met een maatschappelijk kapitaal van 4.957.875,50 €. Beide partijen onderschreven elk de helft van de aandelen en stortten die onmiddellijk vol. De keuze voor BMI als mede investeerder werd gebaseerd op het feit dat deze vennootschap, als gespecialiseerde dochtervennootschap van de Federale Investeringsmaatschappij, over een bijzondere ervaring beschikt in het investeren in buitenlandse vennootschappen en buitenlandse projecten. In de Raad van Bestuur beschikt BMI over vier van de twaalf leden, de acht andere leden worden aangesteld door de Staat, vertegenwoordigd door de Minister van Ontwikkelingssamenwerking.

2.1.3. Maatschappelijk doel BIO heeft als maatschappelijk doel te investeren in de ontplooiing van bedrijven gevestigd in ontwikkelingslanden in het belang van de economische en sociale vooruitgang in die landen (wet 3/11/2001 + memorie van toelichting): De interventies van BIO zijn ongebonden en moeten:

86

-

direct of indirect leiden tot duurzame productieve werkgelegenheid, rekening houdend met de fundamentele sociale rechten zoals gedefinieerd in de basisconventies van de Internationale Arbeidsorganisatie.

-

gericht zijn op landen die door het comité voor ontwikkelingshulp van de OESO gecatalogeerd zijn als: “minst ontwikkelde landen”, “landen met een laag inkomen” en “landen met een gemiddeld inkomen lagere schijf”

-

een politiek van gelijkheid tussen mannen en vrouwen volgen. Tevens oog hebben voor duurzame ontwikkeling: niet alleen een financiële maar ook een economische, sociale en ecologische rentabiliteit nastreven.

-

Additioneel zijn: enkel financieringen verstrekken voor zover de markt hier niet of in onvoldoende mate en op redelijke voorwaarden in voorziet.

-

Een katalysatorwerking nastreven: optreden als hefboom om bijkomend kapitaal te mobiliseren.

-

de beginselen van goed beheer in de ruimste zin toepassen (good governance).

-

rekening houden met criteria m.b.t. tot ontwikkelingsrelevantie, bepaald in artikel 4 van de wet 25 mei 1999, betreffende de Belgische internationale samenwerking, zijnde: o

versterking van de institutionele en beheerscapaciteit

o

economische en sociale impact

o

technische en financiële leefbaarheid

o

efficiëntie van de geplande uitvoeringsprocedure

o

aandacht voor de gelijkheid tussen mannen en vrouwen

o

respect voor bescherming of vrijwaring van het leefmilieu

o

Investeringen onderworpen aan de arbeidsrichtlijnen van de Internationale ArbeidsorganisatieBij deze evaluatie gebruiken we dus de specifieke terminologie, die in bijlage nader wordt toegelicht.

2.2 Financiering en Fondsen van BIO Naast de volstorting van het maatschappelijk kapitaal heeft de Belgische Staat, via het budget van DGD, ingeschreven op winstbewijzen van verschillende fondsen waarmee BIO haar activiteiten uitoefent. Sinds het ontstaan van BIO heeft de Staat 576,68 miljoen € vrijgemaakt bovenop het maatschappelijk kapitaal van 4,96 miljoen €. Het betreft hier inschrijvingen op winstbewijzen van verschillende fondsen: 1. Ontwikkelingsfonds: Voor dit fonds heeft de Belgische Staat ingeschreven op winstbewijzen, ontwikkelingscertificaten genoemd, voor een bedrag van 478,7 miljoen €. Via dit fonds participeert BIO in kapitaal en verstrekt leningen en quasi kapitaal. Het ontwikkelingsfonds is veruit het belangrijkste fonds. BIO heeft een inspanningsverplichting om minstens 70% van dit fonds te investeren via intermediaire structuren (banken, investeringsfondsen, leasing-maatschappijen,…) georiënteerd op KMO’s. 35% van dit fonds dient geïnvesteerd te worden in de minst ontwikkelde landen. 2. KMO-fonds (ex-Ondersteuningsfonds): Voor het KMO-fonds, dat het ondersteuningsfonds verving in 2008, werd door de Belgische Staat een financiering van 56 miljoen € voorzien. Hiervoor werden winstbewijzen, KMO-certificaten (voorheen ondersteuningscertificaten) uitgeschreven. Het KMO-fonds dient aangewend te worden voor het toekennen van leningen en kapitaalparticipaties ten behoeve van KMO’s. 70% van het fonds dient geïnvesteerd te worden in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, 70 % in Afrika en 25% in Centraal Afrika. BIO moet er naar streven om 50% van dit fonds te investeren in landbouwprojecten gericht op voedselbevoorrading. 3. Local Currencyfonds: Voor het “Local Currency Fonds” heeft BIO voor een bedrag van 42 miljoen € winstbewijzen, “Local Currency Certificaten”, uitgegeven die door de Belgische Staat werden onderschreven en volgestort. Het fonds moet toelaten om te investeren in de (zwakke) lokale munt. 4. Expertise fonds Dit fonds verving het technische assistentie fonds en het studiefonds die eerder bestonden. In totaal hebben het expertise fonds, het TA fonds en het studiefonds 9,7 miljoen € gekregen. Het fonds richt zich op financiering van: -

technische bijstand ter ondersteuning van de investeringen van BIO

-

haalbaarheidsstudies


87

70% van de subsidies van het expertisefonds moeten ter beschikking gesteld worden van lokale ondernemingen/ intermediaire structuren gevestigd in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, 70% moet naar Afrika gaan waarvan 25% naar Centraal Afrika. 25% van de subsidies moet naar lokale ondernemingen gaan die actief zijn in de agro-industrie gericht op voedselbevoorrading.

2.3. Portefeuille van BIO Op 31/12/2011 had BIO voor 397,75 miljoen € netto engagementen uitstaan, waarvan 40% in financiële instellingen, 35 % in investeringsmaatschappijen en –fondsen, 15% in ondernemingen en 10 % in infrastructuur. Geografisch investeert BIO voor 33% in Afrika, 25% in Midden- en Latijns-Amerika, 21% in Azië, en 21% multiregionaal.

2.4. Samenwerking met andere partners In 2003 nam BIO een participatie in “European Financing Partners” EFP, een samenwerking tussen verschillende ontwikkelingsfinanciers (leden van EDFI: European Development Finance Institutions) en de Europese Investeringsbank. Deze faciliteit werd geherfinancierd in 2006, 2009 en 2010. De bedoeling is om tot een meer gecoördineerde Europese investeringspolitiek te komen in ontwikkelingslanden door de procedures beter te stroomlijnen en door de uitwisseling van best practices. Eveneens in samenwerking met de leden van EDFI en de Europese investeringsbank, nam BIO in 2010 deel aan de opstart van het “Interact Climate Change Facility “ dat als doel heeft om projecten inzake hernieuwbare energie en schone energie te co-financieren. De EDFI-leden zijn CDC UK, COFIDES Spanje, DEG Duitsland, FINNFUND Finland, FMO Nederland, IFU Denemarken, NORFUND Noorwegen, OeEB Oostenrijk, PROPARCO Frankrijk, BMI België, SIFEM Zwitserland, SIMEST Italië, SOFID Portugal en SWEDFUND Zweden. Voor technische assistentie dient BIO BTC te consulteren en voor de financiering van de mesofinanciering kwam een samenwerking tot stand met het CDE (centre pour le developpement de l’entreprise). Voorts heeft BIO ook een co-investeringsakkoord getekend met FMO op vlak van infrastructuur en met DEG op vlak van directe investeringen.

3. Doelstelling van de evaluatie Deze tweede evaluatie van BIO zal voor een groot deel op het terrein uitgevoerd worden met als voornaamste doel de effectiviteit van BIO te evalueren met een sterke focus op de (ontwikkelings)resultaten van de investeringen van BIO en de rol die BIO speelt in het behalen van die resultaten. Slaagt BIO in het maatschappelijk doel, zoals dat geformuleerd staat in de Wet? En beschikt BIO over de juiste instrumenten om dat mandaat te bereiken? De evaluatie zal de sterktes en zwaktes blootleggen van de verschillende soorten investeringen die deel uitmaken van de portefeuille van BIO. Het betreft hier investeringen in financiële instellingen (met nadruk op microfinanciering) en in KMO’s, direct of indirect via intermediaire fondsen. Bij indirecte investeringen zal de evaluatie kijken naar alle schakels in de investeringsketting, te beginnen bij BIO, over de intermediaire fondsen, de lokale KMO’s en financiële instellingen waar de intermediaire fondsen in investeren tot de (indirecte) eindbegunstigden zoals de klanten van lokale microfinancieringsinstellingen of werknemers van lokale KMO’s. 88

Aandacht wordt eveneens gevraagd voor de relevantie van BIO als ontwikkelingsactor evenals de resultaten van BIO in de minst ontwikkelde landen, lage inkomenslanden en midden inkomenslanden.

4. Evaluatievragen De evaluatievragen zijn reeds vrij gedetailleerd uitgewerkt en dit is een bewuste keuze om de verwachtingen over de evaluatie zo duidelijk mogelijk te stellen. De evaluatievragen zijn evenwel niet exhaustief en kunnen aangevuld of aangepast worden in de methodologische nota van de evaluatoren.

Ontwikkelingsrelevantie De mate waarin de beoogde resultaten van BIO overeenkomen met de noden van de begunstigden, met name de lokale ondernemingen/ ondernemers en hun werknemers, en de behoeften van de lokale private sector. Sommige vragen kunnen herhalend lijken ten opzichte van de vragen die gesteld werden in de eerste evaluatie. Het verschil is dat in de eerste evaluatie de relevantie enkel ex ante op basis van de dossiers kon beoordeeld worden. In deze evaluatie oefening is het de bedoeling om de relevantie ook ex post te beoordelen op basis van de vaststellingen op het terrein. -

Zijn de voorbereidende dossiers van de goedgekeurde investeringen voldoende onderbouwd op vlak van ontwikkelingsrelevantie?

-

Weegt ontwikkelingsrelevantie voldoende door bij de keuze voor intermediaire investeringsfondsen?

-

Welke risico’s worden door het riskmanagement in kaart gebracht en opgevolgd? Worden ook andere dan financiële risico’s opgevolgd?

-

Zijn, achteraf bekeken, de meetinstrumenten van BIO geschikt om de ex-ante ontwikkelingsimpact van investeringen te meten? Is de GPR een goed instrument om de financiële en ontwikkelingsrelevantie van potentiële investeringen in te schatten, in het licht van de behaalde resultaten?

-

Slaagt BIO er in ongewenste effecten van haar investeringen, zoals bv kinderarbeid, in te schatten?

-

Houden de interventies voldoende rekening met de lokale context (institutioneel, economisch, sociaal, milieu)?

-

Beschikt BIO over het juiste instrumentarium om ontwikkelingsresultaten te behalen? Zijn de financiële instrumenten aangepast aan de noden van de begunstigden? Wordt het instrumentarium optimaal ingezet om financiering te voorzien daar waar het het meest nodig is?

-

Zijn de verwachte ontwikkelingsresultaten verenigbaar met het verwachte financiële rendement?

-

In welke mate zijn ontwikkelingsresultaten een bezorgdheid voor intermediaire fondsen? Hebben zij zelf een systeem om ontwikkelingsrelevantie van hun investeringen te meten? Welke rol speelt BIO hierin en kan BIO intermediaire fondsen verplichten om ontwikkelingsgerichter te werken?

-

Is er voldoende aandacht voor de landen die door OESO gekwalificeerd worden als “minst ontwikkelde landen” en voor de prioriteitslanden van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking?


89

-

Slaagt BIO er voldoende in om ontwikkelingsrelevante investeringen aan te trekken?

-

Welke ontwikkelingsrelevantie biedt BIO in lage inkomens landen en midden inkomens landen (lage en hoge schijf)? Zijn er verschillen qua investeringsopportuniteiten voor BIO? Indien ja, hoe komt dat?

-

Wie zijn de begunstigden van de investeringen van BIO, maw wie heeft baat bij de investeringen van BIO? Wie zijn de doelgroepen die bereikt worden met de investeringen van BIO?

-

In hoeverre zijn door BIO gefinancierde ”mature” MFI’s minder relevant voor de ontwikkeling van een MFI sector, maar wel goed voor BIO’s rendement? Vindt in dit verband ‘crowding out’ plaats van commerciële investeerders? Of oneerlijke concurrentie tov kleinere microfinancieringsorganisaties?

-

Zijn er aanwijzingen te vinden dat deelname van een BIO- vertegenwoordiger in een investeringscommissie in fondsen waarin BIO investeert, ontwikkelingsrelevante investeringen kan stimuleren of zelfs bepaalde investeringen kan weigeren? In hoeverre stellen EDFI’s zich gezamenlijk op in dergelijke fondsen om hun ontwikkelingsdoeleinden te verwezenlijken en met welk effect?

-

Zou het voor de ontwikkelingsrelevantie van BIO een meerwaarde zijn om off balance te kunnen investeren in risicovolle en/ of innovatieve initiatieven?

Coherentie De mate waarin het investeringsbeleid van BIO in overeenstemming is met het beleidskader inzake de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Is er een wederzijdse samenwerking tussen BIO en andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en tussen BIO en andere actoren die de private sector ondersteunen?

90

-

Hoe verloopt de samenwerking met andere instanties/actoren van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking en hoe komt dit tot uiting op het terrein? Wordt die samenwerking optimaal gebruikt? Benut BIO adequaat het systeem van Belgische vertegenwoordigingen in de landen waarin ze werkzaam is (o.a. de ontwikkelingsattachés, lokale vertegenwoordigingen van (Belgische) NGO’s, BTC…)? Waarvoor gebruikt BIO deze contacten al dan niet?

-

Sluiten de interventies van BIO aan op die van de andere Belgische actoren?

-

Voldoen de investeringen aan de criteria op economisch, sociaal, ethisch en ecologisch vlak zoals bepaald in de wet, het investeringscharter en de conventies?

-

Is er een effectieve samenwerking tussen de verschillende kanalen van OS mogelijk, maw, beschikt vooral de bilaterale samenwerking over de nodige instrumenten om de investeringen van BIO te integreren in een coherente bilaterale samenwerking met de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking?

-

In hoeverre zijn de acties van BIO coherent met de visie van andere EDFI’s op het vlak van ontwikkelingsrelevantie? Geven zij aan dit begrip dezelfde invulling? Laat de samenwerking met andere EDFI’s BIO toe om beter tegemoet te komen aan de verwachtingen van de Belgische Staat inzake ontwikkelingsrelevantie en financieel rendement?

Effectiviteit De mate waarin de beoogde (ontwikkelings-) resultaten van de investeringen / het investeringsbeleid van BIO behaald werden, of verwacht wordt dat ze behaald worden. -

Welke zijn de voor- en nadelen van de verschillende financieringspraktijken van BIO op vlak van ontwikkelingsresultaten en rendement? Wat zijn met name de pro’s en contra’s van directe investeringen en investeringen via intermediaire structuren (al dan niet via OFC’s)?

-

Welk voordeel halen de directe en indirecte (eind)bestemmelingen van de investeringen van BIO? Ondervinden zij enig nadeel?

-

Is BIO effectief in het realiseren van haar opdracht inzake de ondersteuning van het oprichten van ondernemingen en het ontwikkelen van ondernemerschap in het Zuiden?

-

Worden de zelfstandigen en KMO’s die het moeilijkst aan krediet raken, bereikt? Maw worden de lokale behoeften voldoende onderkend en worden de uiteindelijke bestemmelingen voldoende in rekening gebracht bij de investeringen?

-

Gebruikt BIO haar financiële inbreng als hefboom om de bedrijven en intermediaire structuren waarin ze investeert aan te zetten tot een goed (financieel) beheer en het behalen van ontwikkelingsresultaten?

-

Leidt de financiering van BIO in commerciële banken tot een grotere beschikbaarheid van middelen voor KMO’s? Welke middelen heeft BIO ter beschikking om commerciële banken daartoe te bewegen?

-

Wat is de kwaliteit van de M&E van de resultaten van de investeringen van BIO op vlak van rendement en ontwikkeling? Worden ook andere dan financiële aspecten opgevolgd? Heeft men voldoende zicht op de resultaten van de investeringen op sociaal-ethisch vlak en qua ontwikkelingsimpact? En hoe wordt M&E gebruikt in het beheer van de investeringen? Is er voldoende aandacht voor lessons-learned ex post om het geleerde in praktijk te brengen? Voldoet in dit verband het GPR evaluatie systeem?

-

Heeft BIO expertisedomeinen uitgebouwd? Zijn deze expertisedomeinen juist gekozen in functie van de te behalen resultaten? In functie van partnerschappen met andere actoren? In functie van innovatie?

-

In welke mate zijn de financieringen van BIO additioneel? En additioneel ten opzichte waarvan?

-

Welk effect heeft de investering van BIO op de lokale private financieringsmarkt? In welke mate heeft de participatie van BIO in een investering een katalysatorwerking om bijkomend kapitaal uit de private markt te mobiliseren?

-

Welke verschillen kan men vaststellen in de resultaten van investeringen in “minst ontwikkelde landen”, “landen met een laag inkomen” en “landen met een gemiddeld inkomen lagere schijf?

-

Welke is de meerwaarde van een vertegenwoordiging op het terrein in het licht van het behalen van ontwikkelingsresultaten? Laat dit toe om meer ontwikkelingsrelevante investeringen aan te trekken? Is het op deze manier mogelijk (directe en indirecte) investeringen beter op te volgen dan indien dit vanuit Brussel gebeurt?

-

Hoeveel belastingen worden betaald op de winsten die gemaakt worden op de investeringen van BIO? en waar worden die belastingen betaald? Wat zijn de gevolgen van investeringen via OFC’s voor de belastinginkomsten van de ontwikkelingslanden waar BIO onrechtstreeks in investeert?


91

-

In hoeverre heeft de technische assistentie voor financiële instellingen daadwerkelijk bijgedragen aan de kennis voor het financieren van KMO’s?

Efficiëntie Met welke (financiële en personeels) kost bereiken de investeringen van BIO de begunstigden en binnen welk tijdsbestek? Bestaat er een minder kostelijk alternatief om het zelfde resultaat te bereiken? -

Wordt de huidige samenwerking met de investeringsmaatschappijen van andere Europese landen (via EDFI) voldoende ontgonnen?

-

Verloopt de goedkeuringsprocedure van investeringaanvragen efficiënt? Laten de verschillende goedkeuringsmomenten een efficiënte afhandeling van de dossiers toe en is er een adequate taakverdeling tussen de verschillende interveniërende partijen?

-

Is de kost van een vertegenwoordiging van BIO op het terrein in overeenstemming met de voordelen die zo’n vertegenwoordiging opleveren voor BIO? Is er ooit gedacht een lokale EDFI-vertegenwoordiging in landen te creëren waar EDFI partners veel investeringen hebben? Is het opportuun met NGO’s of andere ontwikkelingsactoren dergelijke vertegenwoordigingen te beginnen? Welke meerwaarde kunnen deze actoren bieden en is een gezamenlijke vertegenwoordiging voor BIO de optimale manier om deze eventuele meerwaarde te gebruiken?

-

Zijn intermediaire fondsen beter geplaatst dan BIO om de lokale context te begrijpen en om investeringsvoorstellen te beoordelen? Benutten zij dit voordeel optimaal?

-

Hoe verloopt de relatie tussen BIO – intermediair fonds en finale klant?

Duurzaamheid – resultaat op (middel)lange termijn Blijven de resultaten van de investering voortduren ook nadat de investering afgelopen is?

92

-

Leveren de investeringen van BIO duurzame resultaten op? Welke rol heeft BIO gespeeld in het behalen van deze duurzame resultaten? Kan dit verder geoptimaliseerd worden? Zo ja, hoe?

-

Draagt BIO via haar ondersteuning van de privé sector bij aan duurzame werkgelegenheid?

-

Op welke wijze wordt de gelijkheid tussen man en vrouw en de impact op het milieu in rekening gebracht bij de activiteiten van BIO en van haar partners? Hoe gebeurt de opvolging hiervan? Kan op dat vlak een impact gemeten worden?

-

Wordt voldoende rekening gehouden met het aspect duurzaamheid wanneer een investering in haar eindfase terechtkomt? Wordt er bij de opstart rekening gehouden met de resultaten op lange termijn en wat men kan doen om deze te optimaliseren?

5. Aanpak en verloop Fase 1: methodologische aanpak Alvorens met de terreinevaluatie zelf te beginnen, dienen de evaluatoren zich in te lezen/ werken en een methodologische aanpak uit te werken. Van de evaluatoren wordt verwacht dat ze de opdracht starten met het doornemen van de relevante documentatie over BIO. Dit betreft onder andere (maar niet uitsluitend) de evaluatie van BIO uit 2008, de evaluatie 2012, het reglementair kader, strategische en operationele documenten en richtlijnen (zoals de GPR) en de portfolio van BIO. Deze documentatie wordt bij de start van de evaluatie overhandigd aan de evaluatoren. Eveneens wordt met de belangrijkste stakeholders van BIO een gesprek belegd over hun perceptie van de resultaten die BIO haalt of zou moeten halen en hun verwachtingen van de terreinmissies. Met andere Belgische actoren uit de Belgische ontwikkelingswereld die de private sector ondersteunen, dient eveneens gesproken te worden. De dossiers van de te evalueren investeringen worden verzameld en bestudeerd. Indien opvolgingsrapporten en ex-post evaluaties bestaan, dienen die opgevraagd te worden bij andere EDFI’s die co-investeren (bvb FMO, CSC, Proparco, DEG). Dit laatste zal voornamelijk voorkomen bij intermediaire KMO-fondsen. In functie van de missies worden relevante stakeholders per land en sector van de te evalueren investeringen geïdentificeerd (zoals andere investeringsmaatschappijen, IFC, BTC, lokale NGO’s, vakbonden, boerenorganisaties, etc). De dossiers van de te evalueren investeringen worden aangevuld met informatie van deze stakeholders. Deze fase wordt afgerond met een methodologische nota met daarin een definitieve afbakening van de evaluatievragen, een methodologische aanpak (van de terreinmissies, met bvb specifieke vragen en aandachtspunten voor de te bezoeken interventies) en de organisatorische aanpak van de terreinmissies. In de methodologische aanpak wordt duidelijk gemaakt hoe de evaluatoren de verschillende soorten investeringen van BIO gaan evalueren en hoe de gegevensverzameling zal gebeuren. De investeringen van BIO zijn immers zeer divers: direct versus indirect; jonge investering versus mature investering; participaties in kapitaal, leningen, technische assistentie aanbieden of studies. Een expliciete benchmarkoefening met andere EDFI’s wordt niet opgelegd in deze evaluatie, maar het is wel de bedoeling dat de evaluatoren gedurende de evaluatie oog hebben voor de goede praktijken van andere investeringsmaatschappijen.

Fase 2: Veldbezoeken In totaal zullen 6 missies plaatsvinden die samen een goede doorsnede geven van de portefeuille van BIO. Er is hierbij gestreefd naar een objectief, evenwichtig staal dat rekening houdt met volgende overwegingen: een combinatie van landen die het mogelijk maakt om de verschillende soorten investeringen van BIO te evalueren maw directe en indirecte investeringen, microfinanciering, KMO’s, commerciële banken, infrastructuur, technische assistentie en studies. Bovendien werd er ook gestreefd naar een evenwichtige aanwezigheid van lage- en midden inkomenslanden, partnerlanden en nietpartnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, en landen uit Azië, Afrika en Latijns-Amerika. De te evalueren investeringen bevinden zich in verschillende stadia: sommige zitten nog in de goedkeuringsfase of in de opstartfase; andere zijn lopende of dicht bij het eindpunt. Er zijn ook enkele geannuleerde dossiers. In het staal hieronder staat bij intermediaire fondsen ook vermeld welke investeringen van die fondsen mee moeten geëvalueerd worden. Bij de commerciële banken, de MFI’s


93

en de NBFI staat er geen vermelding van klanten van die instellingen, maar er wordt verwacht dat de evaluatoren hun evaluatie doorvoeren tot op het niveau van die klanten. In de methodologische nota kunnen de evaluatoren een beargumenteerd voorstel doen tot wijziging van het staal. Een overzicht van de verschillende terreinmissies:

1. Marokko: Directe investering in: o

Kwiks Champis: Deze investering is uiteindelijk niet doorgegaan.

KMO fondsen: o

Maghreb Private Equity Fund II, met regionale zetel in Casablanca. + 2 investeringen van dit fonds: 1 uit de agribusiness en 1 NBFI35

o

Capital North Africa Venture Fund, met hoofdzetel in Casablanca. + 2 investeringen van dit fonds: 1 uit de agribusiness en 1 manufacturing and services.

o

Africinvest: geen zetel in manufactoring and services;

o

Argan Infrastructure fund (ARIF): dit fonds is net opgestart maar heeft nog geen investeringen. Het fonds heeft haar zetel in Casablanca.

Marokko;

1

investering

uit

dit

fonds:

2. Ivoorkust: Directe investeringen (KMO-fonds) in: o

Sita cashew noten

o

PKL cerials; + technische assistentie

o

LBCA laboratory; + technische assistentie

Infrastructuur: o

Azito energie efficiëntie; recent (oktober 2012) goedgekeurd

NBFI o

Alios Afrique de l’Ouest

KMO fonds: o

Africinvest I: regionale zetel. 2 investeringen: 1 NBFI (leasing), 1 oil, gas, mining and chemicals

o

Fonds Cauris Croissance II; regionale zetel. De eerste investeringen zitten in de pipeline

3. Democratische Repubiek Congo ( Regio Kinshasa) Directe investeringen (KMO fonds) :

35

Non Bank Financial Institution

94

o

Scavi kippenvlees

o

Global Broadband solutions telecom ; + technische assistentie

o

AGB technoprint printing ; + technische assistentie

o

een investering palmolie werd geannuleerd

o

een investering in een bakkerij werd geannuleerd

MFI o

Pro credit bank; + technische assistentie

Commercial bank o

BOA; + technische assistentie

Feasibility studies: Twee van de onderstaande studies dienen deel uit te maken van het staal o

Kuma kukiele: groenten,

o

L’etoile d’or: mail distribution

o

Briongo: brickyard

4. Kenia – Oeganda:

Kenia: KMO fonds o

Africinvest II: regionale zetel. 1 investering in onderwijs

o

European financing partners: geen regionale zetel. 1 investering in snijbloemen, 1 investering in energie productie

Infrastructuur o

Riftvalley Railways (zie Oeganda hieronder)

Oeganda: Directe investering o

African minerals ltd. Mineralen

MFI o o

CFE Oeganda Pearl Microfinance Oeganda: geannuleerd

Microfinancieringsfonds: o

Shorecap international: geen regionale zetel; 1 investering

o

Impulse: geen regionale zetel; 1 investering


95

Infrastructuur o

Rift Valley Railways : zie Kenia

Haalbaarheidsstudie o

7 hills, bloemen

5. Latijns – Amerika Nicaragua: MFI o

BANEX: (bank bestaat niet meer)

Commerciële bank o

Bancentro

o

Credifactor

NBFI

Microfinancieringsfondsen o

Locfund: geen regionale zetel, 1 investering

KMO fondsen o

Central American small enterprise investment fund II, regionale zetel. 1 investering in housing, 1 investering in renewable energy solutions

o

Central American renewable energy & cleaner production facility.; 1 investering in energy efficiency

Infrastructuur: o

Amayo: wind energie

o

Polaris energy : hernieuwbare energie

Haalbaarheidsstudie: o

Kafié – IHC: hydro energie

Peru: Directe investering o

Maple Ethanol: Bio brandstof

o

Fundo Fangelica: Asperges + technische assistentie

o

Financiera Confianza

MFI:

Commerciële bank: o 96

Banco financiero del Peru

Microfinancieringsfondsen o

Rural impulse fund: geen zetel, een investering in Financiera Confianza (zie MFI boven)

o

Locfund: geen zetel, een investering in Financiera Confianza (zie MFI boven)

KMO fondsen o

Latam Growth Fund: zetel in Peru en 4 investeringen (een KMO-fonds, gezondheid (fitness), Hydro powerplant, forestry and environmental services). Twee van deze investeringen dienen deel uit te maken van het te evalueren staal. Een daarvan is alvast de Hydro powerplant, die ook steun krijgt van het Transandean fund en een haalbaarheidsstudie kreeg (zie hieronder).

o

Transandean fund: zetel in Peru: 1 investering wordt in het staal opgenomen: Hydro-energie (+ een haalbaarheidsstudie van BIO, zie hieronder)

Haalbaarheidssstudies o

1 in de groentenindustrie en 1 in Hydro-energie

6. Zuid-Oost Azië Cambodja Directe investering o

Waste to Energy Siang Phong Biogas; nog in de goedkeuringsfase

o

Sathapana

o

Prasac + technische assistentie

MFI

Microfinancieringsfonds o

Shorecap international, geen zetel. 1 investering

o

Global microfinance facility, geen zetel. 1 investering

Vietnam Directe investering o

Grand place Vietnam + technische assistentie + haalbaarheidsstudie

Commerciële bank o

Sacom bank + technische assistentie

KMO fonds: o

MBCDF, regional zetel, 1 (recente) investering


97

o

Mekong II: regionale zetel , 1 investering in manufacturing & services, 1 investering in ICT

o

ASEAF: regionale zetel, geen investeringen

o

Vietnam investment fund: net opgestart

Haalbaarheidsstudie: o

Global clean EE

Elk van de terreinmissies zal resulteren in een missieverslag. De missieverslagen bevatten naast de bevindingen over de individuele investeringen ook eerste analyses die als bouwsteen zullen dienen voor het eindrapport.

Fase 3: Eindrapport Het eindrapport dient als volgt opgedeeld te worden: -

samenvatting

-

inleiding

-

methodologie

-

vaststellingen + analyses

-

conclusies

-

aanbevelingen

Complementariteit met het verslag van de eerste evaluatie (2012) wordt nagestreefd. Dit wil zeggen, dat waar mogelijk linken gemaakt worden met het evaluatierapport van 2012, door bevindingen uit dat rapport aan te vullen, te bevestigen, te nuanceren of tegen te spreken.

Fase 4: Terugkoppeling Het eindrapport zal tijdens drie feedbackmomenten door de evaluatoren toegelicht worden.

98

6. Indicatief Tijdsschema Fases Toewijzing van de opdracht

14/06/2013

Kick-off meeting

19-21/06/2013

Draft Methodologische nota

11/07/2013

Definitieve methodologische nota

12/08/2013

Missierapporten

24/10/2013

Draft eindrapport in NL, FR of ENG

02/12/2013

Eindrapport in NL, FR of ENG

13/01/2014

Eindrapport in NL en FR en ENG

24/02/2014

Terugkoppeling (3 X)

begin 2014

7. Profiel van de evaluatoren Het evaluatieteam moet aan volgende voorwaarden voldoen: -

Ervaring inzake evaluatie en kennis van evaluatiemethoden

-

Kennis en ervaring inzake investeringen en kredieten aan de private sector in de ontwikkelingslanden (o.a. microfinanciering en KMO financiering), gecombineerd met kennis en ervaring inzake de ontwikkelingssamenwerking.

-

Ervaring inzake het evalueren van de resultaten van investeringen op het terrein in ontwikkelingslanden.

-

Kennis van de lokale (investerings)context waar de missies plaatsvinden.

-

Talenkennis: Nederlands, Frans, Engels, Spaans + de lokale taal tijdens de missies

Een evenwicht in het team inzake financiële expertise en ontwikkelingsexpertise dient verzekerd te worden. Een genderevenwicht wordt aangemoedigd. Het wordt eveneens aanbevolen om een lokale expert inzake private sector ontwikkeling op te nemen in de teams die de evaluatiemissies uitvoeren. Er wordt eveneens gevraagd dat de leden van het evaluatieteam mogelijke belangenconflicten signaleren en dat aangegeven wordt hoe het team hiermee om zal gaan.

8. Verslagen en werktalen De methodologische nota dient in het Nederlands, het Frans of het Engels geschreven te worden en mag niet langer zijn dan 30 blz. Het voorlopig eindrapport dient in het Nederlands, het Frans of het Engels geschreven te worden en mag niet langer zijn dan 80 blz. De missierapporten worden geschreven in de


99

gangbare internationale taal van de bezochte landen en worden geannexeerd aan het eindrapport. Het definitieve eindrapport dient in het Nederlands, het Frans en het Engels beschikbaar te zijn. Een executive summary van maximum 8 bladzijden dient voorzien te worden in het Nederlands, het Frans en het Engels. Tenslotte dient ook een laagdrempelige samenvatting van twee bladzijden gemaakt te worden in het Nederlands, het Frans en het Engels. Belangrijk: de vertalingen van de rapporten moeten van een hoge kwaliteit zijn. Er wordt minstens verwacht dat de rapporten vertaald worden door een professionele vertaler en nagelezen worden door een andere moedertaalspreker met kennis van het onderwerp. Bij het begin van de opdracht zullen de consultants instructies krijgen voor de lay-out van het eindrapport. De rapporten dienen op de hierboven vermelde data aan de dienst Bijzondere Evaluatie bezorgd te worden. Na het opleveren van de methodologische nota, de missieverslagen en het voorlopig eindrapport moeten de evaluatoren verslag uitbrengen aan het begeleidingscomité dat de evaluatie opvolgt. De verslaggeving aan het begeleidingscomité door de evaluatoren dient te gebeuren in het Frans of het Nederlands. Kennis van beide talen moet aanwezig zijn tijdens de vergaderingen en de feedbackvergaderingen.

9. Begeleidingscomité De rol van het begeleidingscomité bestaat er in om kritische vragen te stellen bij het verloop van de evaluatie, bij de tussentijdse verslagen en het eindrapport en tevens pistes aan te reiken die de evaluatoren kunnen helpen bij hun evaluatie. Van de evaluatoren wordt verwacht rekening te houden met de input van het begeleidingscomité en indien dat niet gebeurt, te verantwoorden waarom. Het begeleidingscomité wordt voorgezeten door de Dienst Bijzondere Evaluatie, die ook instaat voor de algemene supervisie van de evaluatieopdracht en verantwoordelijk is voor de goedkeuring van het eindverslag. Het begeleidingscomité zal driemaal vergaderen: over de methodologische nota, de missieverslagen en het eindrapport.

100

Annex B: Staal terreinevaluatie BIO

Marokko

Ivoorkust

Kwiks Champis

Sita cashew nuts

Maghreb Private Equity Fund + 2 investeringen Capital North Africa Venture Fund + 2 investeringen Africinvest + 1 investering Argan Infrastructure Fund (ARIF)

PKL serials

LBCA laboratory Azito energie efficiency Alios Finance West Africa Africinvest I + 1 investering Fonds Cauris Croissance II + 1 investering

DR Congo Kenia Société congolaise Africinvest II + 1 d’aviculture (SCAVI investering Sprl) European Financing Global broadband Partners (EFP) + 2 solutions investeringen AGB printing Grand Katanga

Technoprint Domaine

Oeganda African Minerals Ltd. Centre Financier aux Entrepreneurs (CFE)

Rift Valley Railways

1 MFI van Shorecap

1 MFI van Shorecap

1 investering Africinvest II

van

Sadia

Incofin + 1 MFI

Brabanta

Haalbaarheidsstudie

Procredit

- 7 Hills

BOA-DRC Haalbaarheidsstudies - L’etoile d’or - Bricongo - Kuma Kukiele Cambodja W2E Siang Phong Ltd Sathapana, MFI Programme to Rehabilitate and Support the Farming Sector in Cambodia (Prasac)

Nicaragua

Peru

BANEX

Maple Ethanol

Bancentro

Fundo Fangelica

Credifactor

Financiera Confianza

Locfund + 1 MFI

Banco Financiero 1 investering del Peru (BFP) Shorecap

Vietnam Grand-Place Vietnam Sacombank Mekong Brahmaputra Clean Development Fund (MBCDF) + 1 investering Mekong Enterprise van Fund II + 3 investeringen

Central American Renewable Energy Global Microfinance Aureos South East Rutal Impulse Fund I and Cleaner facility (GMF) + 1 Asia Fund II (ASEAF + 1 investering Production Facility investering II) (CAREC) Vietnam Investment Locfund + 1 Fund II + 1 investering investering Central American Small Enterprise SEAF Latam Growth Investment Fund Fund (LGF) + 2 (CASEIF) II + 2 investeringen investeringen Fondo Transandino Peru + 1 investering AMAYO II + haalbaarheidsstudie Polaris Energy Nicaragua


101

Annex C: Lijst van geïnterviewde personen in België

Geïnterviewde Raad van Bestuur BIO Michel van der Stichele

Yves Dricot Philippe Hermans Walter Coscia Carl Michiels BIO Luuk Zonneveld Michèle Husson Eric Suttor Simone Verbraeken Eric Van den Bosch Milena Loayza Sissi Frank Jens Hutyra Paul Goossens Anne Berger Stéphane Ryelandt Nicolas Blondeau Ignace van Synghel Quentin Antoine Dimitry Van Raemdonck Denis Pomikala Mostafa Ouezekhti EDFI & fondsen Jan Rixen Hugo Couderé Loïc De Cannière NGO's John Bliek Kristof Volckaert Antonio Gambini Nathalie Janne Saartje Boutsen Hielke Van Doorslaer Atti Tchabi Caroline Amron

Organisatie

Functie Voorzitter RvB BIO

FOD Buitenlandse Zaken, Handel en Ontwikkelingssamenwerking BMI/SBI Kabinet Minister Jean-Pascal Labille BTC

Head of the Department of Inclusive Growth CEO Adviseur Ontwikkelingssamenwerking Directeur

BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO BIO

CEO Portfolio Manager Portfolio Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Investment Officer Manager Study Fund

EDFI Alterfin Incofin

General manager CFO CEO

TRIAS TRIAS CNCD CNCD Vredeseilanden Oxfam Wereldwinkels Oxfam Wereldwinkels CSA


103

KONINKRIJK BELGIË


Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking Verantwoordelijke uitgever: Dirk Achten Voorzitter van het Directiecomité

Egmont • Karmelietenstraat 15, B-1000 Brussel • + 32 (0)2 501 38 34 • www.diplomatie.belgium.be • www.dg-d.be • [email protected]

Wettelijk depot: 0218/2014/016

Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) – Fase 2 (terrein)

KONINKRIJK BELGIË


Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) - Fase 2 (terrein)

Dienst Bijzondere Evaluatie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking

(BIO) - Fase 2 (terrein)

Recommend Documents