Provinciale Staten
www.overijssel.nl Postadres Provincie Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 425 25 25 Telefax 038 425 26 80
Uw kenmerk
Uw brief
Ons kenmerk ZC/2003/490
Datum 18 03 2003
Bijlagen 1
Doorkiesnummer 425 17 79 425 12 40
Inlichtingen bij hr. B. Kock hr. H. van Veluwen
E-mailadres
Onderwerp
Eindrapport “Quick scan jeugdzorg Overijssel”.
Bijlagen: I. Eindrapport “Quick scan jeugdzorg Overijssel”. Bijlagen zijn op te vragen via e-mail ‘
[email protected]’ (ook indien deze niet beschikbaar zijn via het SIS).
Naar aanleiding van de constatering van aan de ene kant stijgende budgetten in de jeugdhulpverlening, maar aan de andere kant toenemende wachtlijsten in de jeugdzorg, heeft Provinciale Staten in haar vergadering van 5 februari 2003 besloten een extern onderzoek te laten instellen naar de efficiency in de jeugdzorg in Overijssel. Het onderzoek moest met name helderheid geven over vragen als: • is er sprake van onnodige bureaucratie in de jeugdzorg?; • zijn de werkprocessen daar efficiënt?; • is er een evenwichtige verhouding in budget en organisatie tussen enerzijds overhead en management en anderzijds “hulp op de werkvloer”?; • is de inzet van het personeel voldoende productief?. Het onderzoek is uitgevoerd door Bestuur en Management Consultants. Om Provinciale Staten op korte termijn de gewenste informatie te verschaffen is het onderzoek uitgevoerd in de vorm van een quick scan. BMC heeft conclusies en aanbevelingen geformuleerd op het terrein van efficiency van de bedrijfsvoering, volume van het jeugdzorgaanbod, inzet van ICT, mate van sturing door de provincie en onderlinge afstemming tussen de instellingen.
Postbank 833220 ING Bank 69 18 10 893 Het provinciehuis is vanaf het NS-Station bereikbaar: met stadsbus lijn 1 richting Berkum, halte provinciehuis
Bezoek adres Luttenbergstraat 2 Zwolle
2
Wij hebben kennisgenomen van het rapport en zenden u hierbij het volledige eindrapport toe ervan uitgaande dat het nieuwe college nog inhoudelijk op conclusies en aanbevelingen zal terugkomen. Gedeputeerde Staten van Overijssel,
voorzitter,
griffier,
Quick scan jeugdzorg Overijssel eindrapport
Bestuur en Management Consultants Leusden, maart 2003 dr. ir. J.A.H. Baecke MPM mr. drs. M.H. Glas
INHOUD SAMENVATTING
4
INLEIDING EN VRAAGSTELLING
6
HOOFDSTUK
1
HOOFDSTUK
3
AANPAK 2.1 Algemeen 2.2 Gegevensverzameling
HOOFDSTUK
3
WACHTLI JSTPROBLEMATIEK, CAPACITEIT EN BUDGET 3.1 Wachtlijstproblematiek 3.2 Capaciteit 3.3 Budget
HOOFDSTUK
4
BESTEDING MIDDELEN
14
HOOFDSTUK
5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
ORGANISATIE EN BEDRIJFSVOERING BJzO Jarabee Commujon Trias Protocollen Prestatie indicatoren Procesbeheer Efficiencyverbetering
17 17 18 18 19 20 20 21 21
6.1 6.2 6.3 6.4
DE MEDEWERK(ST)ERS BJzO Jarabee Commujon Trias
23 23 23 24 24
HOOFDSTUK
6
8 8 8 10 10 12 13
HOOFDSTUK
7
ICT EN ONDERSTEUNING
26
HOOFDSTUK
8
JEUGDZORGKETEN OVERIJSSEL Voorliggende voorzieningen Het Bureau Jeugdzorg Zorgaanbieders Knelpunten in de keten
27 27 27 28 28
PROVINCIE EN HET VELD
31
8.1 8.2 8.3 8.4 HOOFDSTUK
9
2
HOOFDSTUK 10
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 10.1 Conclusies 10.2 Aanbevelingen
33 33 36
HOOFDSTUK 11
LITERATUUR
39
BIJLAGE
1
INFORMANTEN
40
BIJLAGE
2
BEGROTING EN FORMATIE 2003
41
3
SAMENVATTING Een quick scan is uitgevoerd naar het functioneren van de jeugdzorg in Overijssel. De onderzoeksvragen hadden betrekking op de beschikbare capaciteit, de wijze waarop middelen worden ingezet en de mogelijkheden voor het realiseren van een (substantiële) efficiencywinst. Voor de gegevensverzameling werden documenten bestudeerd en interviews gehouden met 19 personen, welke vertegenwoordigers waren van BJzO, de drie zorgaanbieders en de provincie. Er wachtten in Overijssel op 1 januari 2003 bij BJzO in totaal na aanmelding177 cliënten langer dan vijf dagen op een vervolggesprek en 70 cliënten langer dan tien dagen op vrij toegankelijke zorg. Het aantal cliënten dat op het zelfde tijdstip langer dan 45 dagen wachtte op geïndiceerde hulp was 176. De wachtlijst was het grootst voor residentiële hulp en pleegzorg. Rekeninghoudend met het aantal inwonende jeugdigen is de capaciteit in Overijssel circa 175 plaatsen lager dan gemiddeld in Nederland. Het verschil wordt vooral veroorzaakt door minder pleegzorgplaatsen in Overijssel. Vijf provincies, waaronder Overijssel, dragen geen of nauwelijks autonome middelen bij aan de jeugdzorg. De cliëntgebonden personele kosten, niet cliëntgebonden personele kosten en materiële kosten van de onderzochte organisaties bedragen gemiddeld respectievelijk 56%, 24% en 20% van de totale begrotingen. Dit is een adequate verdeling. De verhouding tussen het aantal medewerk(st)ers en het aantal leidinggevenden (span of control) is circa 23, hetgeen voor professionele organisaties welke zo in beweging zijn, zeker acceptabel is. De gemiddelde formatie/medewerk(st)er varieert bij de instellingen tussen 0,64 en 0,82 en het ziekteverzuim ligt tussen 6,0 en 9,8%. Het beschikbare budget voor automatisering is gemiddeld 2%. Dit wordt als ontoereikend beschouwd voor hetgeen op dit gebied nog aan verbeteringen dient te worden doorgevoerd. Er wordt door de organisaties veel met protocollen gewerkt. Dit heeft vooral een inhoudelijke oriëntatie. In het kader van een meer bedrijfsmatige aanpak is nog het nodige te verbeteren. Belangrijk is om meer aandacht te besteden aan het definiëren van producten, tijdsbesteding, doorlooptijd, hulpverleningsduur, kostprijs, prestatie indicatoren en dergelijke. Hierdoor kunnen de organisaties flexibeler en transparanter worden en ontstaan betere mogelijkheden voor sturing, beheersing en verantwoording. Verwacht mag worden dat door een veel explicietere sturing op hulpverleningsduur c.q. doorlooptijd een substantiële efficiencywinst kan worden gerealiseerd. Een belangrijke oorzaak voor het nog niet adequaat functioneren van de jeugdzorgketen in Overijssel is de onduidelijkheid die er tot nu toe is geweest met betrekking tot de toekomstige wetgeving over de jeugdzorg en het financiële kader. Problemen leveren met name de doorstroming binnen BjzO en de wachttijden voor de verschillende zorgmodules. Betere afspraken dienen gemaakt te worden over enerzijds het soort aanbod en anderzijds de planning van vervolgmodules, zodat stagnatie in de hulpverlening wordt voorkomen. De instellingen verwachten van de provincie regie en aansturing.
4
Wil de provincie deze rol goed kunnen invullen is wel een betere informatievoorziening vereist. Een zakelijkere bedrijfsvoering en goede ICT faciliteiten kunnen hier zeker aan bijdragen. Op basis van de bevindingen uit de quick scan zijn aanbevelingen opgesteld met betrekking tot de meer bedrijfsmatige aanpak, het sturen op doorlooptijd en duur voor het realiseren van efficiencywinst, het volume, mogelijke verbeteringen in de keten en de noodzaak om te investeren in ICT. Er dient rekening mee gehouden te worden dat structureel en incidenteel in aanzienlijke mate extra middelen nodig zijn gezien de omvang van de wachtlijstproblematiek en de eisen die de Wet op de jeugdzorg stelt. De te verwachten efficiencywinst zal ontoereikend zijn om de gesignaleerde knelpunten aan te pakken.
5
HOOFDSTUK
1
1 INLEIDING EN VRAAGSTELLING In het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2003-2006 is aangegeven dat de bestrijding van de wachtlijsten hoofdlijn van beleid is. In de komende periode is een aanpak nodig die op langere termijn nieuwe wachtlijsten voorkomt. Het standpunt is dat een klantvriendelijk jeugdzorgstelsel geen wachtlijsten hoort te kennen. De tweede meting (1 juli 2002) van de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg laat zien dat, ondanks alle inspanningen op het landelijke en regionale niveau, het aantal wachtenden flink toeneemt. Dit geldt zowel voor Bureaus Jeugdzorg als voor de geïndiceerde zorg. De effecten van de extra beleidsinspanningen konden nog niet goed zichtbaar worden gemaakt, maar tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het aantal aanmeldingen stijgt. Dit landelijke beeld spoort met het beeld in de provincie Overijssel. De kern van het beleid in de provincie Overijssel met betrekking tot de wachtlijstbestrijding ligt in het versterken van de keten op alle plaatsen waar effectiviteitswinst is te halen. Het gaat uitdrukkelijk niet alleen om volumemaatregelen maar ook om een kwalitatieve aanpak voor effectiviteitsverbetering in de keten. De afgelopen jaren is veel geïnvesteerd. De beleidsvraag op dit moment is in feite tot welke resultaten dat de investeringen tot nu toe hebben geleid. Deze vraag is in directe zin niet eenvoudig te beantwoorden daar de afgelopen jaren tal van veranderingen zijn opgetreden, zoals meer budget, andere werkvormen, toename van de zorgvraag, vorming Bureau Jeugdzorg, et cetera. Effecten van deze verschillende veranderingen zijn moeilijk te ontrafelen. Van belang is nu om door middel van nader onderzoek de balans op te maken, zodat gerichte informatie beschikbaar komt ter onderbouwing van het toekomstige beleid. BMC is verzocht hiertoe een quick scan uit te voeren. Deze quick scan diende antwoord te geven op de vragen: is sprake van onnodige bureaucratie? Zijn de werkprocessen efficiënt? Is er een evenwichtige verhouding in budget tussen enerzijds overhead en management en anderzijds ‘hulp op de werkvloer’? en Is de inzet van het personeel voldoende productief? Deze beleidsvragen zijn voor de quick scan vertaald in de volgende drie onderzoeksvragen: 1) Hoe hoog was in Overijssel in 2002 het budget en het aantal cliënten (of capaciteit) per 1.000 jeugdigen gespecificeerd naar Bureau Jeugdzorg, residentiële hulp, daghulp, ambulante hulp en pleegzorg? En hoe verhoudt dit zich tot (landelijke) referentiegegevens? Beantwoording van deze vraag geeft inzicht in de druk op de beschikbare capaciteit. 2) Hoe is bij Bureau Jeugdzorg en de drie instellingen jeugdhulpverlening in Overijssel de verdeling van het budget over cliëntgebonden kosten en niet cliëntgebonden kosten (management, staf en dergelijke)? En hoe verhoudt dit zich tot (landelijke) referentiegegevens?
6
Beantwoording van deze vraag geeft inzicht in de mate waarin middelen in directe zin ten goede komen aan cliënten. 3) Zijn er binnen en tussen Bureau Jeugdzorg en de drie instellingen jeugdhulpverlening efficiency verbeteringen in primaire en secundaire processen mogelijk in die zin dat deze verbeteringen een substantiële bijdrage kunnen leveren aan reductie van de wachtlijstproblematiek? Zo ja, wat is de aard van deze efficiency verbeteringen? Beantwoording van deze vraag geeft een indicatie van eventuele maatregelen waarvan een substantiële efficiencywinst verwacht mag worden. De provincie wilde voor het einde van de statenperiode antwoord op de gestelde antwoorden. Dit impliceerde dat de quick scan bijzonder snel diende te worden uitgevoerd. Dit betekent dat op sommige onderdelen van het onderzoek nog niet die onderbouwing gegeven kon worden om tot meer definitieve uitspraken te komen. Zo zijn om de vragen ten aanzien van eventueel onnodige bureaucratie, efficiency van werkprocessen en productiviteit in detail te beantwoorden in feite meer uitgebreide tijdstudies noodzakelijk. Hoe hiermee verder kan worden omgegaan komt aan bod bij de aanbevelingen.
7
HOOFDSTUK
3
2 AANPAK 2.1Algemeen De quick scan diende in een tijdsbestek van tweeënhalve week te worden uitgevoerd. Om in een dergelijk kort tijdsbestek een quick scan te kunnen uitvoeren zijn vooraf voorwaarden geformuleerd met betrekking tot medewerking van betrokken partijen en rapportage over de voortgang aan de opdrachtgever. De bereidheid tot medewerking bleek in de praktijk bij BJzO en de zorgaanbieders bijzonder groot te zijn. Gezien het krappe tijdsbestek was er geen gelegenheid om een stuurgroep of begeleidingsgroep te formeren. Het rapport is in conceptvorm besproken met de opdrachtgever en tijdens een feedbackbijeenkomst met directies van BJzO en zorgaanbieders. 2.2Gegevensverzameling Gegevensverzameling ten behoeve van de quick scan vond enerzijds plaats aan de hand van een documentenanalyse en anderzijds door het houden van interviews. Voor de beantwoording van vraagstelling a en b dienden met name gegevens beschikbaar te zijn over aantallen cliënten (en capaciteit), bezettingsgraad, budgetten en verdeling van budgetten over hulpsoorten en kostensoorten. Deze werden voor een groot gedeelte afgeleid uit bestaande documenten en registraties. Er werd rekening mee gehouden dat deze gegevens nog enige bewerking moesten ondergaan bij de instellingen. Vraagstelling c betreft onderzoek naar de efficiency van (primaire en secundaire) processen binnen én tussen BJzO en de drie instellingen jeugdhulpverlening. Het gaat dus enerzijds om het functioneren van de interne processen (uitvoering en ondersteuning) en anderzijds het functioneren van de keten (cliëntenstroom). De belangrijkste gegevens voor vraagstelling c werden door middel van interviews verzameld. Voor deze interviews werd een checklist opgesteld. Waar nodig kon door informanten hierbij ter illustratie aanvullende documentatie worden aangereikt. Per instelling werden gemiddeld vier interviews gehouden. De informanten dienden vertegenwoordigers te zijn van directie en afdeling financiën, sectormanager of staflid of uitvoerder van het primair proces . Daarnaast was voorzien in een interview met de provincie. In totaal werden negentien personen geïnterviewd. Dit waren voornamelijk individuele interviews en tweemaal betrof het een telefonisch interview. De lijst met ni formanten is opgenomen in bijlage 1.
8
Voor vraagstelling b werd onderscheid gemaakt in de volgende kostensoorten: cliëntgebonden personele kosten; niet cliëntgebonden personele kosten; accommodatiekosten; automatisering; activiteitenkosten (cliëntgebonden). Voor het onderzoek naar de efficiency werden checklists opgesteld, waarin aandacht werd besteed aan de volgende organisatie elementen: strategie en beleid; producten (beschrijvingen, flexibiliteit en transparantie); primaire processen; informatietechnologie en procesondersteuning; organisatie en beheer (inclusief afstemming en samenwerking met derden); medewerk(st)ers (verzuim, productiviteit, et cetera). Ter voorbereiding op de interviews ontvingen de informanten vooraf een checklist met de voor hen bedoelde gespreksonderwerpen. De adviseurs maakten aantekeningen bij de interviews. Mede om tijdswinst te boeken werden van de afzonderlijke interviews geen aparte verslagen gemaakt. Eventuele onjuiste interpretaties van verschafte informatie konden tijdens de geplande feedbackbijeenkomst met informanten worden gecorrigeerd.
9
HOOFDSTUK
3
3 WACHTLIJSTPROBLEMATIEK, CAPACITEIT EN BUDGET 3.1Wachtlijstproblematiek Op landelijk niveau zijn kernindicatoren vastgesteld op basis waarvan halfjaarlijks gerapporteerd kan worden over de resultaten van de wachtlijstaanpak van vrijwillige cliënten. Er zijn inmiddels twee rapporten van de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg verschenen en voor de derde meting zijn voor Overijssel de cijfers inmiddels bekend. Een vergelijking van de drie metingen geeft voor het BJzO Overijssel het volgende beeld.
Aantal aanmeldingen BJzO per kwartaal in 2002 1e kwartaal
2e kwartaal
549
3e kwartaal
462
4e kwartaal
337
434
Het aantal cliënten dat zich heeft aangemeld en waarvoor een vervolggesprek is gepland vertoont in het jaar 2002 een grillig verloop. Het tweede en derde kwartaal laten ten opzichte van het eerste kwartaal een daling zien, terwijl het vierde kwartaal weer een stijging vertoont. Het aantal wachtenden dat na aanmelding langer dan vijf werkdagen moet wachten op een eerste vervolggesprek is afgenomen. Het aantal cliënten dat langer dan tien werkdagen wacht op vrij toegankelijke zorg laat eveneens een aanzienlijke daling zien ten opzichte van de peiling op 1 juli 2002.
Wachtenden BJzO Wachtenden: Op vervolggesprek Op VTZ
1 jan 2002* (113) (113)
1 juli 2002
1 jan 2003
257 168
177 70
*) deze meting is nog onbetrouwbaar vanwege registratie-problemen
De gemiddelde doorlooptijd van de toegangsfunctie van het BJzO is in vergelijking met de eerste helft van 2002 gelijk gebleven (120 dagen). De doorlooptijd per regionaal bureau vertoont overigens grote verschillen van 58 dagen in Almelo tot 203 dagen in Hengelo. Het aantal cliënten dat binnen 55 dagen een indicatiebesluit ontving is toegenomen van 57 tot 112. Het aantal cliënten dat langer dan 55 dagen moest wachten op een indicatiebesluit is afgenomen van 131 naar 114.
10
Na het indicatiebesluit ontstaan wachtlijsten voor bepaalde hulpverleningsvormen. In vergelijking tot eerdere kwartalen laten de wachtlijsten voor ambulante hulp, daghulp en residentiële hulp een lichte daling zien van cliënten die langer dan 45 dagen op de wachtlijst staan. Het aantal cliënten dat wacht op een pleegzorgaanbod vertoont een lichte stijging.
Wachtenden op geïndiceerde hulp Wachtenden op: 1. ambulante hulp 2. daghulp 3. residentiële hulp 4. pleegzorg
1 jan 2002
1 juli 2002* 16 69 107 54
1 jan 2003*
50 (28) 104 (41) 155 (88) 78 (39)
47 (12) 70 (38) 112 (76) 76 (50)
*) de cijfers tussen haakjes betreffen een wachttijd > 45 dagen Het totaal aantal wachtenden voor alle hulpvormen is sinds 1 juli 2002 afgenomen van 852 tot 607. Opgemerkt moet worden dat er sprake kan zijn van dubbeltellingen, cliënten die op wachtlijsten voor verschillende hulpverleningsvormen staan. Het AMK geeft aan dat het aantal cliënten dat meer dan vijf werkdagen wacht op de start van een onderzoek is toegenomen. Op 1 januari 2003 waren dit er in totaal 55 en op 1 juli 2002 ging het om 40 cliënten. Een verdere stijging is mogelijk te verwachten als gevolg van de geplande landelijke publiciteitscampagne rondom AMK’s. Over het algemeen laat de derde meting in zijn totaliteit een daling van het aantal wachtenden te zien. De provincie Overijssel heeft in 2002 flink ingezet op de aanpak van de wachtlijsten door het verstrekken van extra subsidie. Hiermee is bij het BJzO extra volume gecreëerd bij de voordeur (Masterplanaanpak Twente). Daarnaast zijn wachtlijstbegeleiders aangesteld die een overbruggingsaanbod hebben ontwikkeld (Project Wachtlijstbegeleiding). Toch is in Overijssel sprake van een forse wachtlijs tproblematiek als wij de cijfers vergelijken met de landelijke meting in juli 2002. Deze meting, waarbij de provincie vergeleken wordt met andere provincies, laat een flinke stijging van het aantal wachtenden zien. De derde meting laat overigens een daling zien! Een vergelijking met andere provincies kon bij de derde meting nog niet gemaakt worden, omdat deze cijfers nog niet landelijk zijn gebundeld. Bekijken wij de prognose voor de toekomst dan kan het volgende worden gesteld. De provincie Overijssel is niet een provincie waar zonder meer een extra grote hulpvraag verwacht mag worden. Indicatoren voor een extra hulpvraag zijn bijvoorbeeld het aantal éénoudergezinnen en het aantal allochtonen. In Overijssel is het aantal éénoudergezinnen circa 8%, terwijl dit landelijk gemiddeld 11% is en het aantal allochtonen is in Overijssel circa 13%, terwijl dit landelijk gemiddeld 18% is. Beide indicatoren wijzen niet in de richting van een extra hulpvraag. Aan de andere kant moet geconstateerd worden dat het scholingsniveau in de provincie in vergelijking met andere provincies weer lager is. Daarnaast zijn er binnen Overijssel regionale verschillen. 11
In Twente is een aantal grote steden waar veel allochtonen wonen. In West-Overijssel is juist weer sprake van een aantal voor hulpverleners gesloten gemeenschappen. 3.2Capaciteit In onderstaande tabel wordt de capaciteit van de pleegzorg, daghulp en residentiële hulp voor de provincie Overijssel vergeleken met het gemiddelde van Nederland. De gegevens hebben betrekking op 2003. De capaciteit is uitgedrukt per 1.000 jeugdigen tussen 0-18 jaar. Wanneer de capaciteiten van de verschillende hulpvormen bij elkaar worden opgeteld dan blijkt dat in Overijssel 4,7 jeugdigen/1.000 jeugdigen tegelijkertijd hulp kan worden geboden. Landelijk is dit 5,4 jeugdigen/1.000 jeugdigen. Dit cijfer varieert tussen de verschillende provincies en grote stedenregio’s tussen 4,3 en 6,9. Overijssel zit wat betreft de totale capaciteit dus duidelijk onder het landelijke gemiddelde.
Capaciteit per 1.000 jeugdigen Provincie Overijssel Nederland: - gemiddeld - laagst - hoogst
pleegzorg
daghulp
residentieel
totaal
1,6
1,5
1,7
4,7
2,3 1,6 3,4
1,3 0,8 2,1
1,8 1,1 2,7
5,4 4,3 6,9
Het verschil wordt voornamelijk veroorzaakt door een aanzienlijk lagere pleegzorgcapaciteit in Overijssel. Daghulp en residentiële opvang wijken qua capaciteit in Overijssel minder af van het landelijke gemiddelde. Overijssel heeft per 1.000 jeugdigen in totaal 0,7 capaciteitsplaats (= 5,4 – 4,7) minder dan het landelijk gemiddelde. Deze cijfers zijn voor een groot deel historisch bepaald, maar als men zou streven naar het landelijke gemiddelde dan zou de totale capaciteit in Overijssel met circa 175 plaatsen (= 0,7 x 252.234 jeugdigen/1.000 jeugdigen) moeten worden uitgebreid. Nader bezien zal moeten worden of hieraan in Overijssel ook daadwerkelijk behoefte is, maar zeker voor het verdere jeugdzorgbeleid in Overijssel is de totale capaciteit en de verdeling hiervan over de verschillende hulpvormen een belangrijk aandachtspunt voor nader onderzoek. In dit kader is het ook belangrijk de wachtlijsten aan een nader onderzoek te onderwerpen. Opgemerkt moet worden dat bij de hier gepresenteerde cijfers over capaciteit geen gegevens betrokken konden worden met betrekking tot de intensief ambulante hulp, omdat daarover landelijk (nog) geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over te onderscheiden capaciteitseenheden. Belangrijk is het aantal wachtenden voor deze hulpverleningsvorm in Overijssel eveneens in kaart te brengen.
12
Daarnaast is het ook van belang op te merken dat in de provincie Overijssel (op dit moment) relatief veel cliënten van buiten de provincie zijn opgenomen. Er verblijven nu circa 90 buitenprovinciale cliënten in Overijssel en 26 staan er op de wachtlijst. Het betreft voornamelijk de residentiële hulp en de pleegzorg. Verspreid over verschillende provincies in Nederland verblijven ongeveer 30 Overijsselse cliënten. Het verdient aanbeveling de mogelijkheid te onderzoeken met andere provincies te komen tot een ‘afrekening’, omdat het hierbij toch gaat om een niet onaanzienlijk bedrag. 3.3Budget Gepoogd is om na te gaan hoe de doeluitkering, inclusief autonome middelen, zich per 1.000 jeugdigen in Overijssel verhoudt tot het landelijke gemiddelde. Goede gegevens hierover ontbreken echter, omdat de doeluitkeringen over de verschillende provincies sinds twee jaar aanzienlijk fluctueren vanwege tijdelijke bijdragen voor het wegwerken van wachtlijsten en dergelijke. Voor Overijssel wijkt de doeluitkering, inclusief autonome middelen, in 2003 bijvoorbeeld eenmalig circa 10% af van het voorafgaande jaar. Ook bij andere provincies kunnen dergelijke fluctuaties voorkomen, waardoor het vergelijken van de gegevens erg onbetrouwbaar wordt. Geïnventariseerd zijn de autonome middelen die de provincies zelf bijdragen aan de jeugdzorg. Er zijn vijf provincies die in 2003 niet of nauwelijks bijdragen, waaronder Overijssel. De andere zeven provincies dragen allen meer bij dan € 1,1 miljoen en gemiddeld circa € 2,9 miljoen. Niet bekend is welk deel hiervan respectievelijk incidenteel en structureel is en welk deel in directe zin ten goede komt aan de hulpverlening.
13
HOOFDSTUK
4
4 BESTEDING MIDDELEN Op basis van de begrotingen 2003 van BJzO en de drie zorgaanbieders is een analyse gemaakt van de wijze waarop de beschikbare middelen worden aangewend. In bijlage 2 worden de begrotingen van de verschillende organisaties samengevat. De totale begroting is, exclusief de pleegvergoeding en enkele andere bijzondere kostenposten circa € 60 miljoen (waarvan € 46 miljoen via de provincie en €7 miljoen van het Ministerie van Justitie). Hierbij dient te worden opgemerkt dat in de instellingsbegrotingen bijvoorbeeld niet zijn verwerkt incidentele middelen die in het recente verleden bijvoorbeeld ter beschikking zijn gesteld aan BJzO voor de inrichting van de organisatie en aan Jarabee voor automatisering, respectievelijk € 450.000,— en € 182.000,—. In onderstaande tabel wordt een aantal kengetallen gepresenteerd welke uit de begrotingscijfers zijn af te leiden. In de laatste kolom worden referentiecijfers gepresenteerd van onderzoek dat BMC eerder heeft uitgevoerd bij andere jeugdzorginstellingen. Deze referentiecijfers hebben ook betrekking op de toegang, vrij ambulante hulp en de vier geïndiceerde vormen van jeugdhulpverlening (intensief ambulante hulp, pleegzorg, daghulp en residentiële hulp). Het betreft een achttal instellingen verspreid over Nederland. Financiële kengetallen (begrotingen 2003) Kengetal
BJzO*
Jarabee
Commujon
Trias
Totaal Referentie
%
%
%
%
%
%
Personeel a) cliëntgebonden / totaal b) niet cliëntgebonden / totaal totaal
61 26 87
52 26 77
58 17 75
54 24 78
56 24 80
57 27 84
Materieel c) accommodatiekosten d) automatisering e) activiteitenkosten (cliëntgebonden) totaal
10 3 0 13
15 2 6 23
16 2 7 25
14 1 7 22
14 2 5 20
16
niet cliënt p kosten / cliënt p kosten* materieel / personeel niet cliënt kosten / cliënt kosten**
43 15 64
49 29 74
29 33 54
44 28 63
43 25 66
49 19 67
*) b / a **) (b + c + d) / (a + e))
Overall betreffen de cliëntgebonden kosten 56% uit van de totale begroting. Dit is goed vergelijkbaar met de referentiegegevens (57%). De verschillen tussen de drie zorgaanbieders zijn relatief klein. Bij Commujon (58%) is het beeld wat dit aspect betreft iets gunstiger dan bij Jarabee (52%). Trias neemt met 54% een middenpositie in.
14
De 61% bij BJzO is niet helemaal te vergelijken met de cijfers van de zorgaanbieders, omdat BJzO relatief minder materiële kosten (accommodatiekosten) heeft dan de aanbieders voor de uitvoering van de werkzaamheden. Hierdoor wordt het percentage cliëntgebonden kosten in gunstige zin beïnvloed. Uitgaande van de verhouding van 50% : 25% : 25% voor de cliëntgebonden personele kosten, niet cliëntgebonden personele kosten en materiële kosten voldoen alle instellingen aan deze norm. Dit betekent dus ook dat er bij de instellingen sprake is van een redelijke verdeling van het budget over cliëntgebonden activiteiten en de budgetten voor management, ondersteuning en materiële zaken. Wat opvalt bij de materiële kosten is het beperkte aandeel van gemiddeld 2% van de totale begroting voor automatisering. In recent door de MO groep uitgevoerd onderzoek in de jeugdzorg bleek dit onlangs gemiddeld 2,5% te zijn . Tevens werd hierbij aangegeven dat een professionele organisatie voor de automatisering ± 3% moet reserveren voor beheer en ±2% voor verdere ontwikkeling (totaal 5%). Zeker om te komen tot een betere informatievoorziening en een betere geautomatiseerde ondersteuning van het primaire proces lijkt hier een extra impuls gewenst. In het in 2001 in Overijssel uitgevoerde onderzoek GT Interim Management en Advies met betrekking tot de facilitaire voorzieningen werd de situatie op dit punt ook als zorgelijk aangemerkt. In de onderste rij van de bovenstaande tabel worden alle niet cliëntgebonden kosten vergeleken met alle cliëntgebonden kosten. Gemiddeld komt dit kengetal voor de Overijsselse instellingen neer op 66%, hetgeen goed vergelijkbaar is met het referentiecijfer van 67%. Er is met betrekking tot dit kengetal wel sprake van een redelijk groot verschil tussen de aanbieders, variërend van 54% voor Commujon tot 74% voor Jarabee. In bijlage 2 is opgenomen het formatieplan van de verschillende organisaties. Op basis hiervan is onderstaande tabel samengesteld. In totaal gaat het in Overijssel voor de jeugdzorg om circa 1.045 formatieplaatsen, waarvan er 785 fte’s worden ingezet voor direct cliëntgebonden werkzaamheden en 260 fte’s voor management en ondersteunende functies. Het aandeel van de cliëntgebonden formatie is gemiddeld 75%. Dit percentage is bij BJzO het laagst (69%). Mogelijk komt dit doordat bij BJzO relatief meer secretarieel en administratief personeel werkzaam is dan bij de zorgaanbieders. Bij BJzO is tevens de berekende ‘span of control’ voor het management lager dan bij de zorgaanbieders. Dit komt doordat bij de justitië le hulpverlening wordt uitgegaan van één praktijkleider op acht tot tien medewerk(st)ers. Bij de vrijwillige hulpverlening is (nog) geen norm vastgesteld. Bij BJzO is per veertien formatieplaatsen gemiddeld één manager (formatieplaats) beschikbaar. Bij de aanbieders ligt dit cijfer tussen de zestien en achttien.
15
Opbouw formatie (begrotingen 2003) Kengetal
BJzO Jarabee Commujon
Trias
Formatie - cliëntgebonden personeel (a) - management (b) - ondersteunend personeel (c) totaal (d)
189,4 18,5 67,1 275,0
286,4 19,6 60,3 366,2
94,5 6,4 15,9 116,7
214,8 785,1 16,9 61,3 55,9 199,1 287,6 1.045,5
14 69
18 78
17 81
Kengetal span of control (a+c)/b percentage cliëntgebonden (100 * a/d)
16 75
Totaal
16 75
Het hier berekende cijfer voor de span of control is hiervoor geen zuivere indicator, omdat het hier bij het management gaat om een optelsom van verschillende managementlagen (van directeur tot en met unithoofd of teamleider). Anderzijds kan worden geconcludeerd dat wanneer rekening wordt gehouden met het aantal parttime medewerk(st)ers (gemiddelde aanstelling van circa 0,70 fte per medewerk(st)ers) de span of control voor medewerk(st)ers gemiddeld genomen betrekking zal hebben op circa 23 medewerk(st)ers (= 16/0,70), hetgeen voor professionele organisaties welke zo in beweging zijn zeker acceptabel is.
16
HOOFDSTUK
5
5 ORGANISATIE EN BEDRIJFSVOERING In dit hoofdstuk worden eerst enkele karakteristieken met betrekking tot organisatie en bedrijfsvoering per instelling beschreven. Daarna wordt meer in het algemeen ingegaan op vier specifieke onderwerpen, namelijk protocollen, prestatie indicatoren, procesbeheer en efficiencyverbetering. 5.1BJzO BJzO is halverwege 2001 ontstaan. Er is veel energie gaan zitten in het inrichten van de gehele organisatie. De inrichting en samenwerking met derden werd aanzienlijk bemoeilijkt door wijzigingen en onduidelijkheden in de voorgenomen nieuwe wetgeving. Om tot verbeteringen te komen is een ‘Plan van aanpak wachtlijsten’ beschreven en is met de Peer-gelden met de partners aandacht besteed aan het opzetten van wachtlijstbegeleiding, een efficiëntere aanpak bij crisissituaties en aan mogelijkheden om te sturen op de vraag. Voor BJzO spelen vragen met betrekking tot de jeugdreclassering en ondersteunende functies. In de nieuwe wet zal de jeugdreclassering waarschijnlijk één herkenbare afdeling moeten zijn voor geheel Overijssel. Dit betekent eventueel een overgang van decentraal naar centraal. Voor ondersteunende functies op het gebied van personeelszaken, ICT en inhoudelijke staf is weer juist de vraag of deze functies niet meer gedecentraliseerd moeten worden. Regioverschillen en historische verworvenheden maken het aansturen soms lastig. Voor de communicatie wordt goed gebruik gemaakt van intranet, een huisblad en dergelijke. Verantwoordelijkheden en bevoegden zijn helder en er zijn functiebeschrijvingen. Bedoeling is dat voor de zomer van 2003 de functiewaarderingen klaar zijn. Wat betreft het beschrijven van de eigen producten volgens een vast format moet nog het nodige gebeuren. Dit geldt zeker voor het ambulante deel. Ook de raming van de benodigde tijd per product en het berekenen van kostprijzen verkeert nog in een beginstadium. Op dit gebied zijn voor de toegang tot de jeugdzorg ook (nog) geen duidelijke landelijke initiatieven. Per kwartaal worden managementrapportages uitgebracht welke aansluiten bij het INK-model. Voor het justitie deel kan men hierbij gebruik maken van duidelijke normen. Voor het vrij toegankelijke ambulante deel vormen de kernindicatoren van de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg de basis. Het ‘resultaat’ van de werkzaamheden zit wel in de cliëntendossiers, maar is nog niet systematisch opgenomen in de managementrapportages. In het kader van kwaliteitszorg participeert BJzO in een landelijke pilot voor de introductie van de in ontwikkeling zijnde HKZ-certificering. Men is bij BJzO bezig met de oprichting van een cliëntenraad.
17
5.2Jarabee Per 1 januari 2001 is Jarabee ontstaan uit een fusie van Bijzonder Jeugdwerk Twente, Jeugdzorggroep Oost en Jeugdzorg Twente en medio 2001 werd gestart met de ontvlechting ten behoeve van BJzO. De organisatie is nu functiegericht ingedeeld. Het plan is om per 1 januari 2004 een organisatieverandering door te voeren die leidt tot een locatiegeoriënteerde organisatiestructuur. Dit betekent dat locaal meer flexibiliteit kan ontstaan om meer cliëntgericht te kunnen werken en volledige zorgprogramma’s aan te bieden. Ook de mogelijkheden voor het lokaal aanbieden van specifieke expertise en faciliteiten zou hiermee kunnen worden vergroot. Wat dit laatste betreft is wel een zorgvuldige afstemming met andere partners en BJzO in het bijzonder van belang. Voor de interne communicatie wordt onder andere gebruik gemaakt van intranet en een nieuwsbrief. Jarabee beschikt over taakbeschrijvingen voor de medewerk(st)ers. Deze zullen bij wijzigingen in de organisatie voor een aantal functies en functionarissen moeten worden aangepast. De beschrijving van producten is voor intensief ambulante hulp het meest vergevorderd. Voor daghulp en residentiële hulp is dat nog niet gebeurd. Er zijn voor deze hulpvormen dus ook nog geen eigen ramingen van de tijdsbesteding en kostprijs per product. Men is gestart met het ontwikkelen van contracten voor de sectormanagers. Vier elementen worden in deze contracten onderscheiden, namelijk financiën, bezettingsgraad, personeel en cliënttevredenheid. Dit zal ook de basis vormen voor het inrichten van de managementrapportages. In het kader van kwaliteitszorg vindt intern toetsing plaats aan de hand van de landelijke vastgestelde ‘basiscriteria’ voor het primair proces. Ook maakt Jarabee gebruik van het INK-model. Voor de residentiële hulp beschikt men over een goed functionerende jongeren- en ouderenraad. 5.3Commujon Commujon is een relatief kleine organisatie, maar kan voor de ondersteunende functies goed terugvallen op de holding (Leo Stichting Groep). Knelpunten in de organisatie- of communicatiestructuur doen zich niet voor. De lijnen zijn over het algemeen kort. Kern van de wachtlijstproblematiek voor Commujon is met name de moeizame doorstroming. Commujon biedt residentiële hulp voor zwaardere problematiek. Soms verblijven cliënten veel te lang bij Commujon , omdat er geen geschikte mogelijkheden zijn in gezinshuizen of zelfstandig wonen. Voor de doelgroep van Commujon moet men zelf trajectbehandeling, inclusief nazorg, doen.
18
De producten zijn goed afgebakend. De beschrijvingen van de producten zullen nog wel moeten worden aangepast aan een vast format wat meer aansluit bij de in het kader van de nieuwe wet onderscheiden functies. De tijdsbesteding bij de roostergebonden hulpvormen is wel goed in beeld, maar voor de andere hulpvormen zijn wel afspraken gemaakt over het aantal contacten, maar niet over de daarbij benodigde tijdsbesteding. Kostprijzen zijn dan ook niet bekend. Commujon heeft altijd al gewerkt met managementrapportages. Voor verbetering hierin is Commujon pilot binnen de holding. In deze pilot wordt ook veel aandacht besteed aan ‘resultaatindicatoren’. In het kader van kwaliteitszorg werkt Commujon bij voorkeur met jaarthema’s. In 2002 stonden bijvoorbeeld de medewerk(st)ers en de persoonlijke ontwikkelingsplannen centraal. Cliëntenraden lopen goed, maar men heeft voor 2003 als vervolgthema cliëntenfeedbacksystemen. Ook Arbo-beleid is nu een speerpunt. 5.4Trias Trias is een holding bestaande uit De Ambelt, Zwolse Jeugdhuizen en De Reggeberg. De holding is in mei 2001 gevormd en in 2002 is gestart met de verdere integratie. Men heeft het FUWA-traject juist achter de rug. Dus men beschikt over actuele functiebeschrijvingen. Voor de interne communicatie beschikt men voor De Ambelt over een intranet, maar voor de andere twee partners is dit er nog niet. De producten zijn beschreven. Voor de ambulante hulp zijn modules beschreven volgens een vast format. Concrete meetmare doelen zijn per product nog niet geformuleerd en ook de benodigde tijd per module is nog niet berekend. Men beschikt dan ook nog niet over kostprijzen voor de eigen producten. Managementrapportages worden per kwartaal uitgebracht. Hierbij wordt ook systematisch aandacht besteed aan kwaliteit (volgens KWIS normen). In het kader van kwaliteitszorg zijn in 2002 initiatieven genomen met betrekking het installeren van cliëntenraden en heeft men voor de daghulp samen met andere instellingen meegedaan aan een visitatietraject (PIT). Belangrijke aandachtspunten in het kader van de wachtlijstproblematiek voor Triaszijn het inzetten van wachtlijstbegeleiders (met de Peer-gelden) en de verblijfsduur in de verschillende hulpvormen. Men wil trachten de doorstroomsnelheid te verhogen, want die nu soms te lang. Overigens is hier niet voor alle kinderen winst te boeken, omdat terugkeer naar de thuissituatie niet altijd haalbaar is.
19
5.5Protocollen De werkwijze van de zorgaanbieders is voor een aantal onderdelen goed beschreven of men heeft een start gemaakt met de beschrijving. Er zijn verschillende protocollen ontwikkeld die regelmatig worden verbeterd. Hierbij is dan bijvoorbeeld consistent aangegeven: wie de schrijver is, wie gefiatteerd heeft, wat de houdbaarheidsdatum is en wanneer het protocol moet worden geëvalueerd. Bij BJzO is nog veel in ontwikkeling. De Wet op de Jeugdzorg is nog niet definitief vastgesteld waardoor er nog veel onduidelijkheid bestaat over functies, taken en bevoegdheden. Dit geldt met name als het gaat om de vrijwillige hulpverlening. Wel is, vooruitlopend op toekomstige wetgeving, al veel gebeurd en zijn bepaalde functies voorlopig genormeerd. De werkwijzen van de Kindertelefoon en de JIP’s waren al beschreven. Met betrekking tot de jeugdbescherming en de jeugdreclassering zijn er landelijke protocollen. Deze worden om de zoveel jaren geëvalueerd en indien nodig bijgesteld. Er zijn landelijk vastgestelde kwaliteitseisen voor de jeugdzorg (Basiscriteria Kwaliteit, VOG, 2000) én voor bepaalde methodieken vinden audits plaats. Wanneer men zich bij Families First niet houdt aan de landelijk vastgestelde kwaliteitseisen raakt men zijn licentie kwijt. Daarnaast ziet de Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming zorg toe op de kwaliteit van de uitvoering. 5.6Prestatie-indicatoren Voor sommige modules zijn de prestatie indicatoren scherp. Families First (FF) wordt gedurende vier weken uitgevoerd met minimaal zeven uur per week per gezin. De caseload beslaat één à twee gezinnen. Gemiddeld duurt de hulpverlening 28 dagen per gezin. Crisisopvang duurt zes en maximaal twaalf weken. Coach Enschede (25 jongeren) duurt maximaal zes maanden. De hulpverlening van het Thuislozen Team duurt drie maanden met acht uur per week per klant. Gestuurd wordt op de behaalde successen per leefgebied. De totale productie per jaar bedraagt 50 klanten die voor 70% op de rails staan. Per drie maanden vinden er check ups plaats. Het Jonge Moedercentrum Donna (opvang 35 tienermoeders) geeft maximaal één jaar ondersteuning. Met het CWI zijn afspraken gemaakt over werk en scholingstrajecten met behoud van de uitkering als stok achter de deur. Schuldhulpverlening moet 25 klanten per jaar helpen. Voor andere hulpvormen zijn nog geen prestatie indicatoren vastgesteld. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat kinderen (te) lang in een bepaalde module kunnen verblijven. De evaluatie van behandelplannen is wel genormeerd.
20
Bij BJzO is men (voor het vrijwillige deel) bezig prestatie indicatoren te ontwikkelen. Er zijn landelijke normen die als richtlijn kunnen dienen. Na de basisscreening wordt besloten wel of niet een tweede screening uit te voeren. Besloten kan worden in het kader van de vrij toegankelijke zorg vijf of tien gesprekken te voeren. Besproken wordt daarna of het doel wel of niet is gerealiseerd. Indien nodig wordt indicatiestelling en casemanagement ingezet. 5.7Procesbeheer Logistieke knelpunten doen zich tussen afdelingen binnen één organisatie over het algemeen niet voor. Alleen bij ziekte of in geval van een crisissituatie kan dit wel gebeuren. De interne werkverdeling levert over het algemeen eveneens geen problemen op. Productienormen komen ter sprake bij de evaluatie van het hulpverleningsplan, teambesprekingen en functioneringgesprekken. Er vindt nog bijna nergens tijdschrijven plaats. De meningen over het belang van procesbeheersing zijn verdeeld, afhankelijk van de cultuur van de instelling maar ook van de opvatting van een individuele werknemer. Sommigen ervaren een transparant proces als ondersteunend. Anderen beschouwen het als een last omdat het als bureaucratisch wordt ervaren. Over het algemeen zijn medewerk(st)ers wel tevreden over ontwikkelde (inhoudelijke) protocollen die een handvat bieden bij de uitvoering van het werk. Vaak behoeven protocollen nog een kwantificering voor de daadwerkelijke tijdsbesteding voor de verschillende onderdelen van de hulpverlening. De meeste instellingen hebben integraal management ingevoerd waardoor procesbeheersing op een lager niveau kan plaatsvinden. 5.8Efficiencyverbetering Voor het vergroten van de efficiency zetten instellingen vooral in op ICT. Extra financiële middelen zijn hierbij veelal nodig en door sommige organisaties in zekere zin ook incidenteel wel verkregen. Het invoeren van de ICT faciliteiten is zeker nog niet afgerond. Verdere verbeteringen zijn nog noodzakelijk. Wel bestaan er op dit terrein tussen de organisaties en/of organisatieonderdelen nog grote verschillen. In hoofdstuk 7 wordt verder ingegaan op ICT. Verschillende instellingen hebben hun interne organisatiestructuur gewijzigd. Er is een holding gevormd (Trias), men maakt onderdeel van een holding (Commujon) of men is ontstaan uit een fusie (Jarabee). De vergroting van de schaalgrootte kan leiden tot efficiencywinst en/of kwaliteitsverbetering. Door locatiegericht te gaan werken (Jarabee) zal bijvoorbeeld bespaard kunnen worden op reistijd. De ontvlechting welke nodig was voor de vorming van BJzO wordt qua efficiency niet gezien als een voordeel. Verder wordt er redelijk veel aan methodiek- en modulebeschrijving en deskundigheidsbevordering gedaan. BJzO geeft aan dat er op het terrein van de indicatiestelling nog efficiencywinst geboekt kan worden.
21
Klachten van cliënten geven een indicatie voor verbeteringsmogelijkheden: bijvoorbeeld de bereikbaarheid moet worden vergroot. Met cliënten, ouders en andere instellingen kan ook overleg worden gevoerd over mogelijkheden om de efficiency te vergroten. Sommige instellingen werken met een cliëntfeedbacksysteem of zijn bezig dit te ontwikkelen. Er wordt vaak redelijk planmatig gewerkt aan procesverbetering: invoeren, testen, besluit nemen. Over het algemeen worden verbetermogelijkheden met werkgroepen bestaande uit personeelsleden voorbereid. Hierdoor wordt draagvlak gecreëerd. Aangegeven wordt dat eigenlijk meer overleg met andere instellingen moet plaatsvinden om tot een betere afstemming en samenwerking te komen.
22
HOOFDSTUK
6
6 DE MEDEWERK(ST)ERS In dit hoofdstuk worden per instellingen relevante onderwerpen met betrekking tot de medewerk(st)ers per organisatie besproken, zoals deskundigheid, veranderingsbereidheid, innovatief vermogen, aantal parttimers en ziekteverzuim. 6.1BJzO De deskundigheid van de medewerk(st)ers in het justitie deel is goed op orde. Voor het ambulante deel is er duidelijk behoefte aan meer scholing. De expertise wisselt hierbij nu nogal tussen teams. Voor de instroom van GGZ-cliënten is een convenant voor de toegang afgesloten. Er zullen ook functionarissen uit de GGZ mee over komen. Deze zullen voornamelijk deelnemen aan interne cliëntbesprekingen en dergelijke. Scholing van de eigen medewerk(st)ers op de GGZ-problematiek zal zeker nodig zijn. Vanuit de zorgaanbieders zijn medewerk(st)ers ook gedetacheerd om te participeren in MDT’s (zonder last of ruggespraak). Op het scholingplan diende bezuinigd te worden om de begroting 2003 rond te krijgen. Het scholingsbudget gaat voor 2003 van 3% naar 1% van de totale begroting. Soms heeft BJzO wel moeite om mensen met ervaring te vinden. Lastig voor BJzO is in dit verband het tamelijk smalle werkterrein. Men heeft relatief weinig differentiaties en veel potentiële kandidaten ambiëren hulpverlenende taken. Onder medewerk(st)ers is een grote veranderingsbereidheid en innovatief vermogen. Hoewel ook wel heimwee voorkomt naar de vroegere situatie. Onzekerheid over het wettelijk kader maakt het voor medewerk(st)ers soms wel moeilijk om het enthousiasme erin te houden. Bij BJzO betreft de gemiddelde aanstelling 0,75 fte/medewerk(st)er. Functioneringsgesprekken vinden bij het justitie deel wel systematisch plaats, maar nog niet bij het ambulante deel. Hierover vindt overleg plaats met de OR. Het ziekteverzuim was in 2002 tamelijk hoog, namelijk 9,8 % (exclusief zwangerschap) . Bij BJzO zijn nog geen systematische afspraken gemaakt over het aantal productieve uren per medewerk(st)er en dergelijke. Dit is nog in ontwikkeling. 6.2Jarabee Jarabee ervaart geen problemen met de deskundigheid van het personeel. Ook problemen met krapte op de arbeidsmarkt worden niet ervaren. De uitstroom van medewerk(st)ers is lager dan 5% per jaar. Men besteedt ook zoveel mogelijk aandacht aan jobrotation. Onder medewerk(st)ers is sprake van een grote veranderingsbereid en innovatief vermogen. Veel ideeën worden ingebracht.
23
De organisatie heeft relatief heel veel parttimers. De gemiddelde aanstelling betreft 0,64 fte/medewerk(st)er. Voor de hulpvarianten met roosters zijn aanstellingen te prefereren van 28 of 32 uur. Dienstverbanden van bijvoorbeeld 36 uur zijn dan minder geschikt. Functioneringsgesprekken vinden nog niet systematisch plaats. Dit komt doordat de organisatie nog vrij nieuw is. Er is een scholingsplan en een scholingsbudget, maar de aansluiting tussen beiden dient nog verbeterd te worden. Het ziekteverzuim was in 2002 exclusief zwangerschappen 8,0%. Afspraken over productieve uren per medewerk(st)er zijn organisatiebreed nog niet gemaakt. Bij de hulpvarianten met roosters is men daarbij wat verder gevorderd. 6.3Commujon Commujon heeft een doelgroep met zware problematiek. De jongere pedagogisch medewerk(st)ers missen hiervoor vaak de juiste ervaring. Het verloop in de eerste twee jaar is dan ook vrij groot. De meeste medewerk(st)ers doen dit werk ook niet langer dan tien jaar. Hierin spelen de onregelmatige werktijden ook een belangrijke rol. Ook de carrièremogelijkheden binnen de organisatie zijn beperkt. Problemen door krapte op de arbeidsmarkt zijn er niet veel. Advertenties leveren niet veel op. De meeste nieuwe medewerk(st)ers komen via het netwerk of hebben eerder een stage gelopen in de organisatie. Onder medewerk(st)ers is sprake van een grote veranderingsbereid en innovatief vermogen. Men ervaart wel werkdruk, omdat alles binnen het vierkant moet. Bij Commujon hebben medewerk(st)ers gemiddeld een aanstelling van 0,82 fte . Iets minder dan de helft werkt parttime. Er worden systematisch ‘evolutiegesprekken’ gevoerd met de medewerk(st)ers. Beoordelingsgesprekken vinden alleen in het eerste jaar plaats. Men heeft duidelijke afspraken en planning omtrent scholing. Het ziekteverzuim (exclusief zwangerschap) was 6,9% in 2002. Als gevolg van de ombouw binnen de holding was het ziekteverzuim in 2001 aanzienlijk hoger, namelijk 12,8% (exclusief zwangerschap). Bij de ombouw dienden bedden te worden ingeleverd ten behoeve van een herverdeling over vier provincies. Voor Families First heeft men duidelijke afspraken over de productieve uren per formatieplaats. Daarnaast is het aantal uren voor werkoverleg vastgelegd. Er is ruimte voor scholing door medewerk(st)ers, maar dit is niet vastgelegd in een bepaald aantal uren per jaar, omdat dit gemiddeld niet zo omvangrijk is. 6.4Trias Het vinden van ervaren groepsleiders en orthopedagogen is een hardnekkig probleem. Met de FUWA is de functie van groepsleider wel opgewaardeerd. Wellicht gaat hier een positieve stimulans vanuit. De veranderingsbereid onder medewerk(st)ers laat een wisselend beeld zien. Hulpverleners zijn over het algemeen creatief en hebben een grote betrokkenheid bij het primaire proces. Belangrijk vindt men het om hierover goed te blijven communiceren en kaders en verwachtingen te verhelderen.
24
Bij Trias betreft de gemiddelde 0,74 fte . Er worden systematisch functioneringsgesprekken gevoerd. Beoordelingsgesprekken zullen vanaf 2004 gevoerd gaan worden. De CAO biedt (vanaf 2003) mogelijkheden om rekening te houden met beoordelingen. Het ziekteverzuim (exclusief zwangerschapsverlof) was in 2002 voor De Reggeberg, Zwolse Jeugdhuizen en De Ambelt respectievelijk 5%, 6% en 7,5%. Gemiddeld dus ruim 6%. Over het aantal productieve uren per formatieplaats zijn nog geen afspraken gemaakt.
25
HOOFDSTUK
7
7 ICT EN ONDERSTEUNING Op het terrein van de automatisering is nog veel in ontwikkeling. Computerstoringen en programma’s die niet lopen hebben veel tijd gekost. Door samenvoeging van verschillende instellingen moeten systemen weer op elkaar worden aangesloten. Verschillende instellingen moeten nog verbindingen leggen tussen de verschillende onderdelen. Er worden verschillende informatiesystemen gebruikt zoals Care 4 en JHVIS. BJzO en Trias gaat over op IJ. Dit programma, afkomstig uit de gedwongen hulpverlening, moet zich nog bewijzen voor de vrijwillige hulpverlening.Om verschillende systemen te kunnen koppelen is gezamenlijk een datasysteem ontwikkeld. De meeste medewerk(st)ers kunnen naar behoefte over computerfaciliteiten beschikken en op veel werkplekken heeft men al toegang tot intranet en is e-mail te gebruiken. Over het algemeen zijn medewerk(st)ers positief over de beschikbare faciliteiten. Efficiencywinst zou vooral behaald kunnen worden als BJzO dossiers digitaal aangeleverd worden zodat gegevens door zorgaanbieders niet opnieuw ingevoerd behoeven te worden. Een betere afstemming tussen de instellingen op het gebied van ICT is gewenst. Dit heeft tot nu toe nog te weinig structuur. De gebruikte systemen generen over het algemeen nog te weinig beleidsinformatie, zoals over problematiek en doorstroming zodat vraag en aanbod beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Aangegeven wordt wel dat de verwachtingen op dit gebied niet zonder meer kunnen worden gerealiseerd. Van te voren zullen in gezamenlijkheid doelen, definities van begrippen en normen helder moeten worden gemaakt. Om van de mogelijke ICT faciliteiten goed gebruik te kunnen maken zijn aanvullende middelen noodzakelijk. In hoofdstuk 4 is aangegeven dat men structureel genomen gemiddeld slechts 2% van de begroting beschikbaar heeft voor ICT. Meer ruimte heeft men niet in de begroting. Bij aanvullende middelen kan het enerzijds gaan om incidentele middelen voor noodzakelijk ontwikkelwerk voor een betere afstemming tussen instellingen, betere benutting van mogelijkheden voor het primaire proces en een betere (beleids)informatievoorziening. Anderzijds zijn structureel aanvullende middelen gewenst ten behoeve van vervanging en noodzakelijk onderhoud. De meeste instellingen hebben wel een eigen systeembeheerder in dienst. Daarnaast zijn ook verdere landelijke initiatieven noodzakelijk, omdat bijvoorbeeld het softwareonderhoud nog niet goed is geregeld. Alle instellingen hebben aangegeven over voldoende secretariële, administratieve en inhoudelijke ondersteuning te beschikken. Problemen worden op dit vlak niet gesignaleerd. Bij het BJzO wordt wel aangegeven dat de administratieve ondersteuning historisch is bepaald en de regio’s op dit gebied (nog) grote verschillen vertonen. 26
HOOFDSTUK
8
8 JEUGDZORGKETEN OVERIJSSEL In dit hoofdstuk zal eerst per onderdeel in de keten een korte typering gegeven worden van de situatie. Daarna worden de belangrijkste knelpunten, welke in de jeugdzorgketen worden gesignaleerd, beschreven. Opgemerkt dient te worden dat wettelijke kerntaken nog niet zijn vastgesteld en dit pas mogelijk is na definitieve vaststelling van de Wet op de jeugdzorg. Wel verwacht de overheid van alle partijen dat er geanticipeerd wordt op de te verwachten veranderingen. 8.1Voorliggende voorzieningen Met (boven)lokale instellingen, zoals het algemeen maatschappelijk werk (AMW), schuldhulpverlening, opvoedingsondersteuning, woningbouwverenigingen, de GGD, scholen, jeugdwelzijnsinstellingen en de politie, vindt over het algemeen regelmatig overleg plaats. Vertegenwoordigers van BJzO en zorgaanbieders komen elkaar op lokaal niveau tegen in netwerkoverleggen (voorbeeld het Platform 12 +) en multidisciplinaire teams (MDT’s) van scholen. Er zijn nog geen afdoende afspraken gemaakt tussen de jeugdzorginstellingen over wie waarin het beste kan participeren Er worden door BJzO verschillende activiteiten ingezet voor het versterken van voorliggende voorzieningen zoals: cursussen, training en werkbegeleiding. Met voorliggende voorzieningen zijn samenwerkingsafspraken soms in een protocol vastgelegd. Het AMW voert onder regie en volgens de kwaliteitseisen van BJzO activiteiten uit in het kader van het toeleidingstraject. 8.2Het Bureau Jeugdzorg BJzO voert nu nog niet-wettelijk verplichte taken uit (voorbeeld: JIP). Wet- en regelgeving en afspraken tussen de provincie en gemeenten bieden kader om hierover in de toekomst besluiten te kunnen nemen. Voor niet wettelijk verplichte taken dienen andere financieringsbronnen te worden gezocht, de doeluitkering bureau jeugdzorg is bestemd voor uitvoering van de wettelijke taken. Bij BJzO wordt één centraal aanmeldpunt ontwikkeld. Daarna kunnen de cliënten verdeeld worden over de verschillende regio’s op basis van beschikbare capaciteit. Hierover is eens per week intern overleg. Nagedacht wordt over de mogelijkheden van een verkorte screeningsroute. Er wordt een ambulatorium opgestart in het kader van het indicatietraject. De indicatiestelling voldoet aan allerlei landelijke richtlijnen. In een landelijk onderzoek van het LPJ naar de kwaliteit van het indicatiebesluit kwam de provincie Overijssel goed uit de bus. Logistieke knelpunten worden op dit ogenblik in kaart gebracht.
27
8.3Zorgaanbieders jeugdhulpverlening Zodra geconstateerd wordt dat alle aanmeldingsstukken op orde zijn wordt de aanmelding als zodanig geregistreerd. Commujon en Jarabee beschikken over een CAP (centraal aanmeldingspunt) en bij Trias is dit in ontwikkeling. In het CAP wordt de aanmelding besproken: alle divisiemanagers en de wachtlijstbeheerder zijn daarbij betrokken. Dit vergemakkelijkt de communicatie met BJzO. Er wordt niet inhoudelijk getoetst, wel wordt gekeken naar de indicatiestelling en de leeftijd en problematiek van het kind. Besproken wordt wat wordt gevraagd en of men dat kan bieden. De verschillende zorgaanbieders hebben regelmatig overleg met elkaar. Afstemming, overlap en hiaten komen daarbij aan de orde. Afspraken zijn er bijvoorbeeld tussen instellingen die hulp aan huis bieden. Intern is het vaak wel mogelijk te komen tot afspraken over de inzet van een aanvullende of vervolgmodule. Grote instellingen hebben zelf veel disciplines in huis die ingezet kunnen worden. Voor sommige modules, zoals FF, zijn afspraken met anderen nodig zodat er bijvoorbeeld binnen twee maanden met de vervolghulp kan worden gestart. Sinds kort wordt er gewerkt met wachtlijstbegeleiders en wordt een nieuw (overbruggings) aanbod ontwikkeld. Over nazorg worden soms afspraken gemaakt met stagiaires van HBOopleidingen en het vrijwilligerswerk (Maatjesproject). 8.4Knelpunten in de keten Een belangrijk knelpunt vormt het gegeven dat de Wet op de Jeugdzorg nog niet definitief is vastgesteld. Veel blijft nu nog onduidelijk met betrekking tot de rechtmatigheid. Dit belemmert de mogelijkheden om slagvaardig bezig te zijn met ontwikkelingen en kost veel extra tijd en energie. Met name rondom de preventieve taken en de vrij toegankelijke zorg bestaat nog veel verwarring. Verschillende partijen opteren voor de uitvoering. Bij BJzO is nog erg veel in ontwikkeling. Men bestaat pas anderhalf jaar. Ook bij de zorgaanbieders is veel in beweging en is men bezig met regionalisering van het aanbod. Desalniettemin zou de bestaande praktijksituatie op verschillende punten verbeterd kunnen worden met behulp van meer overleg en afspraken over afstemming en samenwerking. Een ander belangrijk knelpunt vormt het tekort aan ervaren menskracht. Er is een grote spanning te constateren tussen het aantal cliënten en de beschikbare menskracht. Met name bij BJzO op de locaties Enschede en Hengelo is sprake van een tekort aan ervaren personeel, omdat de deskundigheidsbevordering nog onvoldoende op snit is voor het nieuwe takenpakket. Hulpvragen worden volgens zorgaanbieders slecht in beeld gebracht en/of de aangeleverde informatie voor het MDT heeft onvoldoende kwaliteit. In Twente kan begeleiding van cliënten door personeelstekort tijdelijk niet plaatsvinden en voor crisissituaties is men slechts twee dagen in de week open.
28
Zorgaanbieders zijn van mening dat de door de provincie vereiste bezettingsgraad niet aansluit bij het verlangen om vraaggericht te gaan werken. Er zou meer flexibiliteit toegestaan moeten worden. De zorgaanbieders verzoeken om meer autonomie. Men wil een basisaanbod ontwikkelen en een flexbudget hebben voor het creëren van hulp op maat. Jaarlijks zouden er op basis van vragen afspraken over het aanbod gemaakt moeten worden. Aangegeven werd dat een oorzaak van onderbezetting de wachtlijsten voor een indicatiebesluit bij BJzO waren. Verschillende zorgaanbieders hebben toen menskracht ingezet om BJzO te ondersteunen bij een snellere indicatiestelling. Anderzijds worden ook andere redenen voor onderbezetting genoemd, namelijk: a) kwaliteit van het betreffende team onvoldoende voor de zwaarte van de problematiek; b) geen goede verdeling van capaciteit over de provincie; c) instroomprocedure bij aanbieders soms te lang (belangrijk is om een nieuwe instroomprocedure reeds te starten op het moment dat men weet dat een plaats vrij gaat komen); en d) geen goed zicht op de beschikbare capaciteit. Door Trias wordt aangegeven dat de indicatiestellingen erg gedetailleerd zijn, hetgeen een plaatsing bemoeilijkt. Een gedetailleerde indicatiestelling leidt ook niet automatisch tot een betere plaatsing. Men zou willen volstaan met een globale indicatiestelling en zelf eerder betrokken willen zijn bij het toewijzingstraject. Deze wens lijkt echter op gespannen voet te staan met de in de nieuwe wet bedoelde onafhankelijke toegang. Een alternatief is mogelijk een betere communicatie over omvang en inhoud van de beschikbare expertise en capaciteit en meer aandacht voor kwalitatief goede en tegelijkertijd beknopte indicatiestellingen. Er wordt nog (te) weinig vraaggericht en met zorgprogramma’s gewerkt. Over de planning van vervolgmodules dienen betere afspraken te worden gemaakt om stagnatie in de hulpverlening te voorkomen. Bij veel plaatsingen ontbreekt ook een casemanager vanwege een tekort bij BJzO, waardoor cliënten vaak minder snel worden uitgeplaatst of de aanbieder het vervolg zelf moet regelen. De wachttijden voor bepaalde modules leveren nog problemen op. Daarnaast ontbreekt voor bepaalde doelgroepen een adequaat aanbod, bijvoorbeeld een long stay verblijf voor jonge kinderen. Tevens geeft het BJzO aan dat de verhouding ambulante/residentiële zorg niet goed is. Residentieel zou er teveel worden afgebouwd. Ook het feit dat verschillende modules: een training sociale vaardigheden of een video hometraining door verschillende partijen wordt aangeboden, behoeft verbetering. Zorgaanbieders die lokaal actief zijn ervaren de verplichte indicatiestelling vaak als een omweg die drempelverhogend werkt. De druk op BJzO zal toch al fors toenemen. De bekendheid van BJzO draagt hieraan bij. Meer bekendheid leidt tot meer aanloop. Bovendien lijkt er een maatschappelijke trend te zijn dat ouders vaker hulp buitenhuis zoeken. Problematiek van cliënten lijkt daarnaast zwaarder te worden en het aantal problemen lijkt eerder toe te nemen. Bij dit laatste wordt met name gedacht aan AMA’s, illegalen, indicatiestelling GGZproblematiek, meer jongeren die in de financiële problemen komen en tienermoeders.
29
Met betrekking tot risicogroepen als zwerfjongeren, vroegtijdige schoolverlaters en tienermoeders is er nog weinig zicht op de problematiek en er is geen connectie tussen wat gemeenten zien en wat de jeugdhulpverlening hierbij zou kunnen bieden. Ook de keten (lokaal > BJzO > zorgaanbieders) wordt door cliënten en hun omgeving niet altijd begrepen. Aanbieders hebben nu lokaal niet de ruimte om snel zorg op maat te regelen, bijvoorbeeld door tijdelijk gezinnen te ontlasten door het beschikbaar stellen van een bed. In de huidige situatie zit er een zekere spanning tussen enerzijds de wijze waarop de keten is ingericht en anderzijds de behoefte om efficiënt te werken en de daarvoor vereiste ondernemersruimte. Commujon heeft veel te maken met jeugdigen uit de GGZ en justitie, maar ontvangt via die kanalen daarvoor (nog) geen extra middelen. Wel loopt er voor justitie tot en met 2003 een project waarbij men bedden heeft ingekocht en wordt bezien of via de AWBZ extra middelen verkregen kunnen worden. Te verwachten is dat door het gaan verlopen van indicatietrajecten voor GGZ problematiek via BJzO er wel vaker relaties gelegd zullen gaan worden richting het binnen de jeugdzorg beschikbare aanbod voor eventuele GGZ-cliënten. In het algemeen kan worden gesteld (en is ook door verschillende informanten aangegeven) dat de schotten tussen instellingen en de onduidelijkheid in wetgeving nog een knelpunt vormen voor een adequate afstemming en samenwerking. De nadruk ligt nu vaak op verschillen tussen partijen en niet op wat partijen bindt. De zorgaanbieders geven aan dat meer sturing en regie door de provincie dit knelpunt zou kunnen oplossen. Van de provincie wordt tevens een duidelijke visie verwacht. Dit laatste geldt met name als het gaat om de uitvoering van de vrij toegankelijk zorg.
30
HOOFDSTUK
9
9 PROVINCIE EN HET VELD De ontwikkeling van BJzO heeft de afgelopen tijd hoge prioriteit gehad. Met een meer intensief overleg met zorgaanbieders is eind 2002 een start gemaakt. De provincie heeft met ingang van 2001 de financieringssystematiek aangepast aan de normharmonisatie welke de meeste provincies reeds circa 10 jaar gebruiken. Als opstap daar naar toe is in 1999 door Reinoud Adviesgroep het Overijsselse aanbod beoordeeld en nagegaan of met het beschikbare personeel het genormeerde aanbod geleverd kon worden. Dit bleek het geval te zijn. De beschikbare beleidsruimte wordt door de provincie en het veld verschillend beleefd. De provincie geeft aan dat instellingen vrij zijn om te substitueren tussen hulpvormen. Tot 10% van het totale aanbod is men hierin vrij. Wil men meer substitueren tussen hulpvormen dan is hiervoor vooraf toestemming nodig van de provincie. Principe is wel steeds dat de beleidswijzigingen dienen plaats te vinden binnen ‘hetzelfde vierkant’ en dat de provincie tot nu slechts in beperkte mate autonome middelen heeft ingezet voor veranderingen. Concrete plannen voor substitutie zijn door instellingen de afgelopen jaren beperkt ingediend. Instellingen ervaren de regeling als knellend, omdat jaarlijks wordt afgerekend op basis van de bezetting per hulpvorm en niet op besteding van het totale budget. Dit wordt als minder vraaggericht ervaren. In het kader van de nieuwe wet zal de p x q systematiek (prijs x hoeveelheid) als financieringssystematiek worden ingevoerd, waarbij wel de mogelijkheid bestaat om alleen op de totale budgetbesteding af te rekenen in plaats van per product of hulpvorm. Een tweede knelpunt dat de instellingen ervaren is dat met de huidige systematiek voor substitutie vaak ook eerst een alternatief aanbod ontwikkeld en aangeboden moet worden alvorens een ander aanbod gereduceerd kan worden. Men heeft binnen het reguliere budget geen ruimte om een voorinvestering te doen. Als voorbeeld kan hierbij gedacht worden aan een module intensief ambulante hulp als vervolg op residentiële hulp dat ervoor zou kunnen zorgen dat het (relatief dure) residentiële verblijf verkort zou kunnen worden of het inzetten van Families First, waarmee uithuisplaatsing kan worden voorkomen. Een derde knelpunt dat instellingen ervaren is dat de grote vernieuwingen die plaatsvinden, allemaal binnen hetzelfde budget moeten worden voorbereid, terwijl de uitvoerende werkzaamheden wel gewoon doorgaan. Daarnaast spelen voor aanbieders nog praktische knelpunten bij substitutie. Zo is het bijvoorbeeld lastig om in de residentiële hulpverlening bepaalde 7 x 24 uurshulp om te zetten in bijvoorbeeld 3 x 24 uurshulp (als weekendopvang), omdat dan problemen ontstaan met de bezetting van de overige 4 x 24 uur. Dit terwijl er wel duidelijk behoefte is aan (goedkopere) 3 x 24 uurshulp, waarmee 7 x 24 uurshulp in een aantal gevallen voorkomen zou kunnen worden.
31
De provincie heeft om de regierol waar te maken te weinig systematisch inzicht in het resultaten welke geboekt worden met de door partijen ingezette middelen. In feite ingegeven door de normharmonisatie vindt verantwoording nu praktisch in feite uitsluitend plaats op grond van de bezettingsgraad per hulpvorm. Systematisch inzicht in gemiddelde behandelduur, voortijdige beëindiging, cliënttevredenheid en dergelijke is er niet, terwijl dit essentiële informatie is om te kunnen sturen op effectiviteit en efficiency. Ook instellingen zijn het ermee eens dat op dit vlak nog veel verbeterd moet worden. Enerzijds heeft dit de maken met verbetering van de ICT-faciliteiten, maar meer nog met het nu niet op orde zijn van de bedrijfsvoering van de instellingen, zoals in hoofdstuk 5 is besproken. Het verbeteren van de bedrijfsvoering is noodzakelijk om meer flexibiliteit en transparantie te kunnen bereiken, maar ook als de aanbieders zich meer als maatschappelijke ondernemers willen presenteren. Ook maatschappelijk ondernemerschap vraagt om transparantie en een resultaatgerichte verantwoording. Als hieraan is voldaan zijn er in principe ook minder belemmeringen dat aanbieders naast provincie gefinancierde ook door derden gefinancierde producten leveren. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan financiering door gemeenten en de AWBZ. Om tot beleidsafspraken te komen met voorliggende voorzieningen (en gemeenten) worden in Overijssel vijf werkgebieden onderscheiden. Binnen deze werkgebieden vindt overleg plaats. De vragen die hierbij centraal staan hebben betrekking op: Wat zetten gemeenten qua kwaliteit en budget in? Wat kan BJzO hierbij in additionele zin (preventief) doen? en Gaat de provincie akkoord met het door BJzO in te zetten budget? Er vindt in dit verband jaarlijks tweemaal bestuurlijk overleg plaats en de provincie is van mening dat dit naar tevredenheid functioneert. Van belang is dat gemeenten voldoende blijven investeren in de voorliggende voorzieningen, omdat dit de druk op BJzO en de geïndiceerde zorg kan beperken en zodoende kan worden bijdragen aan beperking van de wachtlijstproblematiek in de jeugdzorg. Zoals ook in hoofdstuk 8 is aangegeven zouden instellingen het op prijs stellen als de provincie een duidelijkere regierol op zich neemt. Mogelijk is het initiatief dat de provincie onlangs (begin februari 2003) is gestart met de jeugdzorginstellingen een aanzet. Men is een interactief traject gestart. Doel is om tot een aantal verbeteringen te komen. Topics welke in dit traject worden onderscheiden hebben betrekking op strategie en beleid, afstemming vraag en aanbod en zorginnovatie.
32
HOOFDSTUK
10
10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 10.1Conclusies Wachtlijstproblematiek, budget en capaciteit 1) In vergelijking tot landelijke cijfers (meting juli 2002) is de wachtlijstproblematiek in Overijssel fors te noemen. 2) Het aantal aanmeldingen bij het BJzO voor een vervolgcontact is het laatste half jaar van 2002 toegenomen. Cliënten hoeven nu echter minder lang te wachten op het vervolggesprek. Ook is de wachttijd voor vrij toegankelijke zorg in vergelijking tot de vorige meting afgenomen. Een en ander kan het gevolg zijn van de extra middelen die zijn ingezet. 3) De wachttijd voor cliënten voor geïndiceerde zorg is over het algemeen afgenomen behalve als het gaat om pleegzorg. 4) In vergelijking met landelijke cijfers is de capaciteit in Overijssel laag. Dit geldt met name voor de pleegzorg. Om uit te komen op het landelijk gemiddelde zouden in Overijssel bijvoorbeeld 175 extra capaciteitsplaatsen noodzakelijk zijn. 5) Er zijn vijf provincies die in 2003 niet of nauwelijks bijdragen aan de jeugdzorg, waaronder Overijssel. De andere zeven provincies dragen allen meer bij dan € 1,1 miljoen en gemiddeld circa € 2,9 miljoen. Niet bekend is welk deel hiervan respectievelijk incidenteel en structureel is en welk deel in directe zin ten goede komt aan de hulpverlening. Besteding middelen 6) De cliëntgebonden personele kosten, niet-cliëntgebonden personele kosten en materiële kosten van de onderzochte organisaties bedragen gemiddeld respectievelijk 56%, 24% en 20% van de totale begrotingen. Dit is een adequate verdeling. Gemiddeld bedragen de niet-cliëntgebonden kosten 66% van de cliëntgebonden kosten. Dit is goed vergelijkbaar met de BMC referentiegegevens. Er bestaan voor dit kengetal wel verschillen tussen de organisaties. 7) De gemiddelde span of control van de organisaties is berekend op circa 16 formatieplaatsen per manager (van directeur tot en met teamleider). Rekening houdend met het aantal parttimers in de organisaties komt dit gemiddeld neer op circa 23 medewerk(st)ers per manager, hetgeen voor professionele organisaties welke zo in beweging zijn zeker acceptabel is.
33
Organisatie en bedrijfsvoering 8) Er wordt door de organisaties veel met protocollen gewerkt die regelmatig worden geëvalueerd en indien nodig worden bijgesteld. Controle op naleving van de protocollen vindt eveneens plaats. Met name met betrekking tot de functies ‘versterken voorliggende voorzieningen’ en vrij toegankelijke zorg bestaan nog wel veel onduidelijkheden. 9) Met name in het kader van een meer bedrijfsmatige aanpak is nog het nodige te doen om tot verbeteringen te komen. Het algemene beeld is dat inhoudelijk gezien (met protocollen) de situatie redelijk op orde is, maar wat betreft de meer bedrijfsmatige aspecten als definiëren van concrete resultaten, vaststellen maximale behandelduur, benodigde tijd voor uitvoerders, kostprijs per product, prestatie-indicatoren en dergelijke nog veel aandacht behoeft. 10) Door het doorvoeren van deze bedrijfsmatige verbeteringen zullen de organisaties niet alleen flexibeler en transparanter worden, maar zullen ook betere mogelijkheden ontstaan voor sturing, beheersing en verantwoording. 11) Verwacht mag worden dat door veel explicieter te sturen op de hulpverleningsduur en doorlooptijd een substantiële efficiencywinst kan worden gerealiseerd. Medewerk(st)ers 12) BJzO heeft voor de uitvoering van een aantal functies problemen met het aantrekken van voldoende deskundig personeel. De aanbieders hebben vaak moeite met het vinden van ervaren groepsleiders. 13) Het werken met parttimers wordt over het algemeen niet zozeer als een probleem ervaren. De gemiddelde formatie/medewerk(st)er varieert tussen de instellingen tussen 0,64 en 0,82. 14) Het ziekteverzuim varieert bij de instellingen tussen 6,0 en 9,8%. Het ziekteverzuim was het hoogst bij BjzO, gevolgd door Jarabee. 15) Er is over het algemeen een grote veranderingsbereid en voldoende innovatievermogen. Wel wordt onduidelijkheid over wetgeving en het feit dat nauwelijks of geen extra middelen beschikbaar zijn als negatief ervaren. ICT en ondersteuning 16) Voor het vergroten van de efficiency hebben instellingen ingezet op ICT. Op het terrein van de automatisering is nog veel in ontwikkeling. Er worden verschillende automatiseringssystemen gebruikt en er is nog geen eenduidig begrippenkader. Uitwisseling van gegevens wordt hierdoor onnodig bemoeilijkt. De gebruikte systemen generen over het algemeen nog te weinig beleidsinformatie.
34
17) Het gemiddelde budget voor ICT bedraagt niet meer dan 2% van de begroting. In landelijk onderzoek kwam dit neer op 2,5%. Het beschikbare budget lijkt (zeker in sommige situaties) onvoldoende om de nog vereiste ICT verbeteringen door te voeren en vervolgens voldoende ruimte beschikbaar te hebben voor vervanging en onderhoud. 18) Met betrekking tot de inhoudelijke, de secretariële en administratieve ondersteuning worden qua omvang en kwaliteit geen problemen ervaren in de organisaties. Instellingen beschikken over het algemeen zelf over een systeembeheerder. Jeugdzorgketen 19) Belangrijke knelpunten vormen het gegeven dat de Wet op de jeugdzorg nog niet definitief is vastgesteld en dat er geen duidelijkheid is over het financiële kader. Veel blijft nu nog onduidelijk met betrekking tot de rechtmatigheid. Dit belemmert de mogelijkheden om slagvaardig bezig te zijn met ontwikkelingen. 20) BJzO en zorgaanbieders komen elkaar regelmatig op lokaal niveau in overlegvormen tegen. Verschillende instellingen voeren preventieve activiteiten en vrij toegankelijke zorg uit. 21) Problemen leveren met name de interne doorstroming binnen het BJzO en de wachttijden voor modules op. BJzO geeft aan dat, hoewel voldaan wordt aan alle landelijk ontwikkelde kwaliteitseisen, er op het terrein van de indicatiestelling nog efficiencywinst geboekt kan worden. 22) De crisishulpverlening behoeft verbetering. Er is in Twente nog geen sprake van een 24 uurs bereikbaarheid en de crisismodules slippen dicht. Inmiddels is men gestart met het ontwikkelen van voorstellen voor het oplossen van dit probleem. 23) Naast stagnatie in het toegangstraject zijn andere mogelijke redenen voor onderbezetting: a) onvoldoende kwaliteit van het betreffende team; b) geen goede verdeling van capaciteit over de provincie; c) lange instroomprocedure bij aanbieder; en d) geen goed zicht op de beschikbare capaciteit bij BJzO. 24) Over de planning van vervolgmodules dienen betere afspraken te worden gemaakt om stagnatie in de hulpverlening te voorkomen. Er wordt ook nog weinig met zorgprogramma’s gewerkt. Bij veel plaatsingen ontbreekt een casemanager vanwege een tekort bij BJzO, waardoor cliënten vaak minder snel worden uitgeplaatst of de aanbieder het vervolg zelf moet regelen. Het tekort aan casemanagers heeft ook te maken met het feit dat veel cliënten op de wachtlijst staan, er geen overbruggingsaanbod is en de cliënten daarom bij het BJzO blijven aankloppen. Dit legt een enorme claim op het personeel.
35
Provincie en veld 25) De instellingen verwachten van de provincie regie en aansturing. Kader hiervoor dient de Wet op de jeugdzorg te bieden. Om de regierol goed te kunnen vervullen mist de provincie nog de nodige informatie. Systematisch inzicht in bijvoorbeeld gemiddelde hulpverleningsduur, voortijdige beëindigingen, cliënttevredenheid en dergelijke is er nog niet, terwijl dit wel essentiële informatie is om te kunnen sturen op effectiviteit. In overleg en gebaseerd op wederzijds vertrouwen dienen prestatieafspraken tot stand te komen die gemonitord kunnen worden. 26) De instellingen ervaren de huidige beleidsruimte als te krap. Er zijn wel bepaalde mogelijkheden, maar tot nu toe moeten nieuwe initiatieven steeds vanuit hetzelfde vierkant worden gerealiseerd. Instellingen hebben binnen hun reguliere budget ook veelal niet de ruimte om nieuwe initiatieven voor te financieren. 10.2Aanbevelingen Algemeen De onderstaande aanbevelingen hebben betrekking op vijf onderwerpen die onderling nauw samenhangen. Een aantal aanbevelingen vergt op korte termijn een incidentele financiële impuls. Een zekere efficiencywinst kan worden geboekt, maar er dient rekening mee gehouden te worden dat structureel en incidenteel in aanzienlijke mate extra middelen nodig zijn om de vraag naar jeugdzorg in Overijssel te beantwoorden en te kunnen voldoen aan de verantwoordelijkheden volgens de Wet op de jeugdzorg. Sommige aanbevelingen zullen op de korte termijn verbeteringen laten zien. Andere brengen een verandering op gang die pas op langere termijn tot meetbare effecten zullen leiden. De te verwachten resultaten van de efficiencyverbetering zijn op de korte termijn, met het oog op reeds in gang gezette ontwikkelingen en in relatie tot de omvang van de wachtlijsten en de eisen die de Wet op de jeugdzorg stelt, te beperkt om actuele knelpunten adequaat aan te pakken. De quick scan geeft een algemeen beeld van het functioneren van het bureau jeugdzorg en de jeugdhulpverlening in Overijssel. Op onderdelen is een verdere verdieping nodig om tot concrete aanbevelingen te kunnen komen.
36
Bedrijfsmatige aanpak Voor een adequate sturing, beheersing en verantwoording is het gewenst een meer bedrijfsmatige aanpak te introduceren bij BJzO en de drie zorgaanbieders jeugdhulpverlening in Overijssel. Dit houdt onder andere in dat heldere producten gedefinieerd moeten worden waarbij duidelijk afspraken worden gemaakt over tijdsbesteding, duur,kostprijs en prestatie indicatoren. Hiermee kunnen de organisaties zich tevens voorbereiden op de nieuwe financieringssystematiek (P x Q systematiek), waarvan sprake zal zijn bij de nieuwe Wet op de jeugdzorg. Gevolg van een meer bedrijfsmatige aanpak zal ook zijn dat meer transparantie ontstaat en betere beleidsinformatie beschikbaar kan komen waardoor er voor de provincie betere mogelijkheden ontstaan voor sturing op resultaat en invulling van de regierol. Met de nieuwe systematiek ontstaat er voor de organisaties tevens meer beleids- en innovatieruimte. Aanbevolen wordt de organisaties bij het traject voor het doorvoeren van de meer bedrijfsmatige aanpak ondersteuning aan te bieden. Een dergelijk traject kan ook meer in detail duidelijkheid verschaffen over zaken als productiviteit personeel, eventueel onnodige bureaucratie en efficiency van werkprocessen. Doorlooptijden en duur Sturing in de jeugdhulpverlening vindt tot nu toe praktisch uitsluitend plaats op basis van de bezettingsgraad. Aanbevolen wordt veel explicietere afspraken te maken over doorlooptijden, duur van hulpverlening en herindicatie en de informatie hierover te gebruiken bij sturing en verantwoording. Verwacht wordt dat door een nadrukkelijke sturing op doorlooptijden en duur van hulpverlening een substantiële efficiencywinst geboekt kan worden. Om de omvang hiervan vast te stellen is nader onderzoek noodzakelijk bij BJzO en de zorgaanbieders naar de huidige doorlooptijden, duur van hulpverlening en oorzaken van regionale verschillen. Volume Overijssel heeft, rekeninghoudend met het aantal inwonende jeugdigen, ten opzichte van het landelijke gemiddelde in totaal circa 175 capaciteitsplaatsen minder voor geïndiceerde zorg. Het verschil is voornamelijk toe te schrijven aan een lagere capaciteit voor de pleegzorg. Er zijn daarnaast op dit moment circa 60 meer jeugdigen van buiten Overijssel die gebruik maken van het Overijsselse aanbod dan jeugdigen uit Overijssel die buiten de provincie hulp ontvangen. Het wegwerken respectievelijk verzilveren van dit laatste verschil kan meerdere jaren in beslag nemen. Er lijkt met name behoefte aan extra capaciteit intensief ambulante hulp waarmee enerzijds gebruik van duurdere daghulp en residentiële hulp kan worden voorkomen en anderzijds snellere uitplaatsing uit daghulp en residentiële hulp kan worden bevorderd. Om hiervoor de benodigde middelen te kunnen begroten dient een verder uitgewerkt plan van aanpak te worden opgesteld. 37
Belangrijk in dit verband is om tegelijkertijd de wachtlijst door te lichten op mogelijke dubbeltellingen en de resultaten te betrekken van het onderzoek naar mogelijkheden om doorlooptijden en hulpverleningsduur te reduceren. Verbeteringen in de keten Aanbevolen wordt te anticiperen op de toekomstige Wet op de jeugdzorg en te komen tot nadere afspraken over de uitvoering van preventieve activiteiten en vrij toegankelijke zorg. Belangrijk in dit verband is om verschillende overlegvormen waarin BJzO en zorgaanbieders jeugdhulpverlening participeren in Overijssel in kaart te brengen en nieuwe afspraken te maken over een efficiënte vertegenwoordiging vanuit de instellingen. Daarnaast is het belangrijk het lokale aanbod vrij toegankelijke zorg en preventieve activiteiten te inventariseren en afspraken te maken over afstemming van het aanbod tussen voorliggende voorzieningen, het BJzO en zorgaanbieders. Op basis van de conceptwettekst kan geconcludeerd worden dat het BJzO nog een aantal nietwettelijk verplichte taken uitvoert die niet uit de toekomstige doeluitkering betaald kunnen worden. Financiering zal in de toekomst wellicht uit autonome middelen en/of door gemeenten dienen te geschieden. Zorgvuldige ombouw van het historisch aanbod (voorzieningen) is hier met oog op de continuïteit van aanbod voor de zorgvragers en de consistentie in samenwerking van groot belang. Binnen de instellingen, en tussen BJzO en zorgaanbieders (en de provincie, gemeenten en zorgkantoren als regisseurs en/of financiers) dienen betere afspraken te worden gemaakt over de daadwerkelijke uitvoering en beschikbaarheid van het aanbod. Met name van belang is het voorkomen van wachttijden voor cliënten tussen elkaar opvolgende modules in de jeugdhulpverlening en overige sectoren van de jeugdzorg. Daarnaast moet voorkomen worden dat er te veel overlap in aanbod is of dat gewenst aanbod door geen enkele instelling wordt ontwikkeld en aangeboden. ICT middelen ICT vormt een belangrijk hulpmiddel om onder andere de hierboven genoemde aanbevelingen te kunnen implementeren. Zonder een goed werkend registratiesysteem kan onvoldoende zicht verkregen worden op relevante beleidsinformatie. Ook voor een meer bedrijfsmatige aanpak zijn goede ICT faciliteiten onmisbaar. Belangrijk is om meer aandacht te besteden aan de koppeling van de systemen van de verschillende partijen en afspraken te maken over eenduidige definities. De bij partijen beschikbare middelen voor ICT zijn ontoereikend om de noodzakelijke verbeteringen en uitbreidingen op ICT-gebied adequaat te kunnen doorvoeren. Aanbevolen wordt om voor de verdere ICT-ontwikkeling enerzijds een eenmalig budget beschikbaar te stellen en anderzijds te bezien, aan de hand van een verder uitgewerkt ICT-plan, in hoeverre structureel extra middelen benodigd zijn.
38
HOOFDSTUK
11
11 LITERATUUR Beoordeling van het aanbod jeugdhulpverlening in het kader van normharmonisatie. Advies uitgebracht in opdracht van het provinciaal bestuur van Overijssel. G.A. Passier, Reinoud Adviesgroep, december 1999 Concept Beleidskader jeugdzorg Overijssel 2002-2006. Provincie Overijssel, november 2002 Concept Meerjarenbeleidsplan 2003-2006 Jarabee, jeugdzorg in Twente Jeugdzorg Twente, Fusiedocument, 2000 Jeugdzorg Overijssel: vooronderzoek facilitaire en stafmatige dienstverlening. GT Interim Management en Advies. September 2001 Kernindicatoren Wachtlijsten jeugdzorg, Tweede rapport, Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg, september 2002 Onderzoek doeluitkeringen jeugdzorg, A.G.M. van de Vondervoort, Ministerie van VWS, 2002 Voortgang aanpak wachtlijsten jeugdzorg. Tussentijdse rapportage van de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg, januari 2003 Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2003 - 2005. Ministerie van VWS en Justitie, september 2002
39
BIJLAGE
1 12 INFORMANTEN Commujon Gerrit Hondebrink (directeur centraal bureau Leo Stichting Groep) Louise Rouwhorst (directeur) Chris Boer (sectormanager) Wilfried van de Woning (teamleider Families First) Jarabee Gerard Teunissen (directeur) Henry van Riele (hoofd financiën) Ronald Kuipers (sectormanager) Atya Tunc (afdelingsmanager) Bureau Jeugdzorg Overijssel Martin Dirksen (directeur) Mieke Looman (manager zorgtoewijzing) Frans Blom (controller) Willem van Beek (regiomanager) Trias Marianne Goorhuis (directeur) Fokko Witteveen (directie) Eddy Koller (controller) Marianne Krediet (stafmedewerkster) Maarten Schepers (teamleider) Provincie Harro Rijkhoek (beleidsmedewerker) Hein van Veluwen (financieel beleidsmedewerker)
40
BIJLAGE
2 13 BEGROTING EN FORMATIE 2003 Begrotingen 2003 Kostensoort
BJzO*
Jarabee Commujon**
euro's Personele kosten a) cliëntgebonden b) niet cliëntgebonden totaal Materiële kosten c) accommodatiekosten d) automatisering e) activiteitenkosten totaal Begroting, totaal***
euro's
euro's
10.039.791 9.991.020 4.289.481 4.944.612 14.329.272 14.935.632
1.720.119 452.919 2.173.038
Trias
Totaal
euro's
euro's
3.740.500 9.408.557 33.179.868 1.094.400 4.093.602 14.422.095 4.834.900 13.502.158 47.601.962
2.915.246 338.307 1.145.644 4.399.197
1.019.915 127.000 435.250 1.582.165
16.502.310 19.334.829
2.391.826 8.047.106 180.505 1.098.731 1.210.254 2.791.148 3.782.585 11.936.985
6.417.065 17.284.743 59.538.947
*) de totale begroting is inclusief het in 2003 te bezuinigen bedrag van € 1.155.000 **) exclusief bijdrage herspreidingskosten Leo Stichting Groep van € 539.091 ***) exclusief pleegvergoeding (€ 534.400 bij BJzO voor kinderbeschermingsmaatregelen en € 2.109.193 bij Trias)
Formatie begroting 2003 Categorie
BJzO Jarabee* Commujon
Trias Totaal
Cliëntgebonden personeel - ambulante hulpverleners 175,4 - groepsleiding - unithoofden / teamleiders (cliëntgebonden)13,0 - gedragswetenschappers (cliëntgebonden) 1,0 - gastvrouwen - overig, divers
34,6 177,0 2,6 18,3 21,3 32,7
5,4 73,4
Management - directie 1,0 - (sector)managers 4,4 - afdelingsmanagers - unithoofden / teamleiders (als coördinator) 13,1
1,0 5,0 9,9 3,7
1,0 3,5
4,2 7,3
1,9
5,5
7,2 20,2 9,9 24,1
7,0 2,3 1,0 5,3 0,4
7,0 19,5 4,2 4,6 10,6 9,9
15,0 44,4 24,7 60,9 30,5 23,7
Ondersteuning - gedragswetenschappers (staf) en overige stafleden 8,0 - formatie personeelszaken en (financiële) admistratrie 8,7 - formatie automatisering en kwaliteitszorg 9,3 - overige, secretariaat 41,1 - overige, facilitaire dienst - overig, divers
0,0 9,2 8,9 14,2 14,6 13,3
10,2 5,5
26,3 147,1 7,3 25,5 8,5
241,8 397,4 22,9 55,0 26,8 41,2
*) na de reorganisatie zijn er bij Jarabee afdelingsmanagers benoemd
41
