Bijlage bij Raadsinformatiebrief ‘Onderzoeken, conclusies en maatregelen met betrekking tot het project ‘herhuisvesting woonwagens Tongelresche Akkers’ Inleiding In het kader van de gebiedsontwikkeling van Tongelresche Akkers was het noodzakelijk om de woonwagenlocatie aan de Joost de Momperstraat te sluiten en daarom de woonwagens te verplaatsen naar het Orgelplein, de Orpheuslaan en de Oude Doornakkersweg. Onderdeel hiervan werd het project ‘herhuisvesting woonwagens Tongelresche Akkers’. Naar aanleiding van een in de zomer van 2011 bij het Meldpunt Integriteit van de gemeente Eindhoven ontvangen melding, is onderzoek verricht naar mogelijk onrechtmatige betalingen die gedaan zouden zijn door een voormalig medewerker in dit project. De totale onderzoekstermijn is anderhalf jaar vanwege opeenvolgende onderzoeken door Hoffmann Bedrijfsrecherche bv (Hoffmann), Verbijzonderde Interne Controle van de gemeente Eindhoven (VBIC) en Grant Thornton Forensic & Investigation Services BV (GT). Het belang van waarheidsvinding is steeds voorop gesteld. Daarbij was zorgvuldigheid cruciaal. In de onderzoeken zijn, ten behoeve van de beantwoording van vragen, mensen betrokken en gehoord die bij de gemeente Eindhoven in dienst waren, waren ingehuurd ten tijde van de start van onderzoek of direct gelieerd waren aan externe partijen die namens de gemeente werkzaamheden verrichten. Leeswijzer In deze bijlage wordt ingegaan op wat in de raadsinformatiebrief aan de orde is gesteld rond het project ‘herhuisvesting woonwagens Tongelresche Akkers’. De opbouw is, zoveel als mogelijk, chronologisch aan de hand van de bevindingen in de onderzoeken. Veel van wat onderstaand staat opgetekend als gebeurtenissen die in de periode 2001 – 2011 hebben plaatsgevonden, zijn niet eerder dan in 2011 en 2012 uit onderzoek expliciet geworden. Waar nodig worden diverse aspecten geduid in de context van toen en nu. Op basis van de uitgevoerde onderzoeken is dit de meest haalbare reconstructie. Naast de historie en de context van het project wordt ingegaan op de conclusies en aanbevelingen in de verschillende onderzoeken en de genomen maatregelen. Chronologie In april 2010 treedt de huidige gemeenteraad en het huidige college aan. In mei 2011 ontvangt het Meldpunt Integriteit een melding. De melding houdt in dat een toenmalig medewerker van het project ‘herhuisvesting Orgelplein’ mogelijk onrechtmatige betalingen had gedaan. Hoffmann Naar aanleiding van deze melding is onderzoek verricht door Hoffmann. Hierover is door Hoffmann op 20 juli 2011 aan de gemeente Eindhoven gerapporteerd. De gemeenteraad is over de uitkomsten hiervan – geen sprake van onrechtmatige betalingen maar wel van belangenverstrengeling van deze medewerker en het als gevolg daarvan ontbinden van de inhuurovereenkomst – geïnformeerd met een vertrouwelijke raadsinformatiebrief van 25 augustus 2011 (die in juni 2012 openbaar wordt gemaakt). Omdat zelfverrijking niet bleek maar evenmin kon worden uitgesloten, adviseerde Hoffmann het college om nader onderzoek te doen naar de deugdelijkheid van de taxaties en te laten onderzoeken of bij dergelijke projecten interne procedures bestaan en juist worden toegepast.
1
Het college besloot om de aanbeveling van Hoffmann op te volgen. Er is opdracht gegeven aan VBIC om het bestaan en de toepassing van procedures in het herhuisvestingsproject in kaart te brengen en vervolgens aan GT om de deugdelijkheid van taxaties te onderzoeken. VBIC Op 18 oktober 2011 is aan VBIC opdracht gegeven om het bestaan en de toepassing van procedures in het herhuisvestingproject in kaart te brengen. VBIC heeft op 29 mei 2012 geconcludeerd dat de planvoorbereiding ontoereikend was en er een te enge risicoscope is gehanteerd; dat het beheersingssysteem onvoldoende houvast bood en er sprake is geweest van onvoldoende risicobesef met betrekking tot de kwetsbare positie van de uitvoerende projectleider. VBIC concludeert verder dat de interne controle in de lijn niet effectief heeft gefunctioneerd. Uit het onderzoek blijkt tevens dat er onterechte betalingen voor transportkosten waren gedaan. Tot slot waren er betalingen gedaan die veel vragen oproepen omdat ze niet één op één zijn terug te voeren naar een vastgelegd vergoedingenstelsel. VBIC komt in mei 2012 tot de volgende aanbevelingen: b Nagaan of terugvordering van de onterechte betalingen van de transportkosten juridisch haalbaar en beleidsmatig wenselijk is. Hierop wordt later nader ingegaan. b Bij de uitvoerende projectleider, die niet langer bij de gemeente Eindhoven werkt, informatie te achterhalen over de (nader gespecificeerde) opmerkelijke betalingen. Dit is opgenomen in onderzoek van GT. In vervolg op het eerder genomen besluit om de aanbevelingen van Hoffmann op te volgen, is op 1 maart 2012 aan GT opdracht gegeven om vast te stellen of de taxaties, die als basis hebben gediend voor betalingen, deugdelijk waren. Deel- en eindrapport Grand Thornton (GT) GT dient het eerste deelrapport inzake de deugdelijkheid van taxaties in op 10 mei 2012. GT stelt na onderzoek vast dat de gehanteerde vooropnamerapporten en de schadeopnamerapporten niet betrouwbaar zijn als uitgangspunt voor uitkeringen aan woonwagenbewoners. Ook werd vastgesteld dat hertaxatie niet mogelijk was, omdat de situatie – zoals die was ten tijde van de opnames – niet langer bestond. In vervolg op dit onderzoek is op 16 mei 2012 aan GT opdracht gegeven voor een onderzoek naar de aannemelijkheid en verwijtbaarheid van mogelijk plichtsverzuim ten aanzien van medewerkers die bij het herhuisvestingproject betrokken waren of waren geweest. In juni 2012 is het onderzoek van Hoffmann uit 2011, geanonimiseerd, openbaar gemaakt. GT concludeert in het tweede onderzoek (eindrapport door GT ingediend op 25 juli 2012) dat er ernstige aanwijzingen zijn dat de voormalige extern ingehuurde medewerker valsheid in geschrifte 1 heeft gepleegd door in oorspronkelijke vooropnamerapporten van het bedrijf Viveka wijzigingen aan 2 te brengen en door eigenhandig, op naam van een ander – Yacht – schadeopnamerapporten op te 1
Viveka heeft in het project de opdracht gekregen voor het verrichten van de vooropnames (taxaties). Viveka was eigendom van een zakenpartner van de voormalig ingehuurde medewerker. 2 Yacht is het detacheringsbureau met wie de gemeente – conform de aanbestedingsbepalingen – een mantelcontract had ten tijde van de inhuur van de voormalig ingehuurde medewerker. De schadeopnamerapporten zijn voorzien van het logo van Yacht en de naam van een andere door de gemeente Eindhoven daarvoor ingehuurde medewerker.
2
stellen. Deze rapporten hebben als basis gediend voor vaststellingsovereenkomsten waarin de hoogte van de vergoeding aan woonwagenbewoners werd vastgesteld. Er is geconstateerd dat onder de vaststellingsovereenkomsten geen deugdelijke vastleggingen hebben gelegen en dat deze niettemin zijn afgetekend. Uit de onderzoeksresultaten wordt het motief van de voormalige extern ingehuurde medewerker voor deze handelswijze niet duidelijk. Er zijn geen bewijzen gevonden voor zelfverrijking. Door onprofessioneel handelen en als gevolg van inadequate procedures / het inadequaat hanteren van bestaande procedures door een aantal betrokkenen, heeft deze werkwijze langere tijd plaats kunnen vinden. Hier wordt verder op ingegaan in de paragraaf ‘personele consequenties’. Tegen de voormalige medewerker is aangifte gedaan wegens een ernstig vermoeden van valsheid in geschrifte en/of oplichting. Bij het doen van aangifte zijn de onderzoeksresultaten overhandigd aan politie en justitie. Het is aan deze instanties hoe aan deze aangifte gevolg zal worden gegeven. Het college wacht de uitkomsten van de strafrechtelijke procedure af. Op basis van de dan bekende stukken en de verklaringen van medewerkers in vraaggesprekken concludeert GT in juli 2012 dat het, bij het doen van uitbetalingen aan woonwagenbewoners, gehanteerde vergoedingenstelsel op de werkvloer in de ambtelijke organisatie tot stand is gekomen en niet bestuurlijk en/of (hoog) ambtelijk is geaccordeerd. Het gehanteerde vergoedingenstelsel wijkt af van het door de gemeente in andere gevallen gehanteerde, en in jurisprudentie bevestigde, combinatie van privaatrechtelijke en publiekrechtelijke instrumentarium bij verwerving. Als gevolg van de vermoedelijke valsheid in geschrifte is €2.235.000 betaald als vergoeding voor transport, verhuiskosten en schade, maar is niet te achterhalen wat de werkelijke vergoeding had moeten zijn. Ondanks het feit dat deugdelijke vastleggingen en schadeopnames ontbreken, hebben er verhuizingen plaatsgevonden en is schade opgetreden. Als gevolg van de door onderzoekers vermoedde valsheid in geschrifte is het echter niet meer mogelijk onderscheid te maken tussen “echte” kosten, onderhandelingsresultaat en andersoortige uitgaven. In september 2012 droeg het sectorhoofd Projectmanagement de medewerkers die in het herhuisvestingsproject betrokken waren op om alle kasten te doorzoeken en alle informatie over de herhuisvesting van woonwagenbewoners in Tongelresche Akkers accuraat te archiveren. Hierbij kwam, kort nadat GT haar rapport had uitgebracht, een niet eerder ter sprake gebracht besluit van het college uit 2004 naar voren waarin een vergoedingenstelsel was vastgesteld. Hiermee kwam de eerdere conclusie, dat het vergoedingenstelsel op de werkvloer tot stand was gekomen, in een ander licht te staan. Dit leidde tot het verzoek aan GT op 16 oktober 2012 om de gang van zaken rondom de herhuisvesting van woonwagens in Tongelresche Akkers te reconstrueren en onderzoek te doen naar mogelijk daaraan gerelateerd plichtsverzuim. Vervolgonderzoek GT Op 20 november 2012 rapporteert GT over haar bevindingen. Globaal luidt de reconstructie, op basis van dit rapport, als volgt: Op voorstel van het toenmalige college stelt de gemeenteraad van Eindhoven in 2001 woonwagenbeleid vast. Daarin staat onder meer opgenomen dat er geen nieuwe woonwagenlocaties meer zullen worden ontwikkeld.
3
In het kader van de ontwikkeling van Tongelresche Akkers als woongebied met circa 900 koopwoningen en sportvoorzieningen stemt het college op 6 januari 2004 in met een plan van aanpak voor de noodzakelijke herhuisvesting van woonwagenbewoners. In het plan van aanpak werd uitgegaan van het bouwen van twintig woonwagenwoningen voor de te herhuisvesten woonwagenbewoners. Voor de overige bewoners zouden reeds bestaande standplaatsen op andere woonwagenlocaties in de gemeente beschikbaar komen. Het plan van aanpak bevatte tevens uitgangspunten voor mogelijke vergoedingen aan de woonwagenbewoners voor de gedwongen verhuizing en een raming van de totale kosten voor de herhuisvesting (vergoedingenstelsel). Er werd uitgegaan van 31 huishoudens en een maximaal bedrag van €7.500 per huishouden. Binnen de planexploitatie werd rekening gehouden met een bedrag van maximaal €400.000 voor de gehele herhuisvesting. In maart 2004 wordt een overleg tussen woonwagenbewoners en een vertegenwoordiging van het college belegd. Als reactie op de grote weerstand vanuit de woonwagenbewoners op de bouw van woonwagenwoningen, werd in maart 2004 door het toenmalige college bepaald dat er – als eenmalige afwijking op het in 2001 bepaalde beleid – nieuwe standplaatsen en een nieuwe woonwagenlocatie in het plangebied Tongelresche Akkers zouden worden ontwikkeld. Dat werd het Orgelplein. Op 13 april 2004 werd besloten om, ten behoeve van achttien standplaatsen, een nieuwe woonwagenlocatie in het plangebied Tongelresche Akkers te realiseren. Dit was destijds geen unaniem collegebesluit; de toenmalige wethouder Ruimtelijke Ordening was niet akkoord met deze beslissing. De nieuwe woonwagenlocatie werd opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan Tongelresche Akkers dat door het college in september 2004 werd vastgesteld. De raad is hier met een raadsinformatiebrief op 19 oktober 2004 geïnformeerd. Begin 2005 werd door het college een besluit genomen over ‘Herhuisvesting woonwagenbewoners in het plangebied Tongelresche Akkers en de daarbij noodzakelijke procedures’. Daarin stond opnieuw het in 2004 geaccordeerd vergoedingenstelsel opgenomen. Later dat jaar is de planexploitatie Tongelresche Akkers aangepast, waarbij de financiële consequentie van het besluit om een nieuwe woonwagenlocatie te realiseren in de raming van de planexploitatie Tongelresche Akkers werd meegenomen. De kosten van herhuisvesting werden geschat op €100.000 per woonwagen. Eind 2005 is een budget van €3.000.000 in de planexploitatie opgenomen (financieel kader). Begin 2006 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan voor de ontwikkeling van het woongebied Tongelresche Akkers vastgesteld. Onderdeel van dit dossier is een ontwikkelings- en explotatieovereenkomst met Ballast Nedam. Het nieuwe financiële kader ad € 3.000.000 is niet vertaald in een nieuw, door het college vastgesteld, vergoedingenkader. April 2006 treedt een nieuw college aan. Op basis van het in 2006 door de gemeenteraad geaccordeerde bestemmingsplan is in 2007 gestart met de bouw. De nieuwe woonwagenlocatie ‘Orgelplein’ maakt deel uit van het bestemmingsplan. De medewerker, die belast was met onder meer het voeren van onderhandelingen met woonwagenbewoners over de verhuizingen en de vergoedingen daarvoor, veranderde in februari 2007 van functie. In juli 2007 werd op basis van inhuur een externe medewerker belast met bovenstaande taak. Uit de onderzoeken van GT wordt duidelijk dat er geen sprake was van een adequate dossieroverdracht. Uit het laatste onderzoek van GT is gebleken dat – op basis van het bestemmingsplan – op de werkvloer bij het toekennen van vergoedingen aan woonwagenbewoners voor de verhuizing na de komst van deze externe medewerker een nieuw vergoedingenstelsel is ontstaan en ingezet, waarbij het voor alle partijen kaderstellende collegebesluit van januari 2004 niet is gehanteerd. GT heeft
4
geconstateerd dat het vergoedingenkader niet door bestuurlijke besluitvorming is aangepast. In een memo van november 2005 over het Plan Tongelresche Akkers over het Definitief Ontwerp Stedenbouwkundig Plan (DSOP) van Tongelresche Akkers zijn de toenmalige burgemeester en de 3 toenmalige wethouders van Jeugd & Gezin en van Ruimtelijke ordening echter wel gekend in de aanpassingen van het financiële en vergoedingenkader als gevolg van het besluit een nieuwe woonwagenlocatie te ontwikkelen binnen het Plan Tongelresche Akkers. Het tekenen van de vaststellingsovereenkomsten heeft gespeeld in de periode 2008-2011. Dat is tevens de periode waarin de vermoedelijke valsheid in geschrifte door de voormalige projectleider heeft plaatsgevonden. Samengevat leidt dit in het vervolgonderzoek van GT tot de onderzoeksconclusie – op basis van bovenstaande reconstructie – dat het loslaten van het op 6 januari 2004 geaccordeerde vergoedingenstelsel verklaard kan worden uit: b het niet volgen van eerder vastgesteld beleid door nieuwe standplaatsen te ontwikkelen, waarvan duidelijk was dat dit meer kosten dan de oorspronkelijk geraamde kosten van €7.500 per woonwagen met zich mee zou brengen, en dit te doen zonder de oorspronkelijke uitgangspunten van het vergoedingenstelsel expliciet te wijzigen. Nadien werd rekening gehouden met een bedrag van €100.000 per woonwagen; de onderzoeken hebben geen materiële onderbouwing van dit bedrag opgeleverd. b het wisselen van functie en inhuur van externen zonder adequate dossieroverdracht. b het ontbreken van eenduidige eindverantwoordelijkheid voor het project. Zowel de dienst Stedelijke Ontwikkeling en Beheer (DSOB) als de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) waren verantwoordelijk voor de uitvoering van delen van het project. Dit laatste onderzoek (vervolgonderzoek/reconstructie) leidt niet tot de constatering van plichtsverzuim van betrokkenen met betrekking tot het loslaten van het financieel en vergoedingenkader. Gelet op deze uitkomsten van onderzoek is, om te bezien of in een aantal belangrijke lopende projecten het bovenstaande wel goed op orde is, aan Price Waterhouse Coopers (PwC), de gemeentelijke accountant, gevraagd onderzoek te doen naar de huidige opzet en effectieve werking van de processen en interne beheersmaatregelen bij andere projecten. PwC PwC komt tot een afkeurend oordeel, dat niet gebaseerd is op de kwaliteit van de projectbeheersing maar op de constatering dat bij de goedkeuring van een factuur niet (door onze kaders) is voorgeschreven dat de brondocumentatie van de prestatielevering wordt bewaard. Daardoor is het achteraf vaststellen van de juistheid van de geleverde prestatie volgens PwC niet mogelijk. PwC geeft ook aan dat dit de hele organisatie raakt. Met de accountant is afgesproken om in overleg te bezien op 4 welke wijze deze leemte in de administratieve organisatie kan worden opgelost . PwC wijst er op dat ingezette acties die gezorgd hebben voor de versterking van de interne beheersing bij Projectmanagement en het project Spoorzone goed zijn. PwC stelt ook vast dat de beheersmaatregelen rondom de betaalprocedure effectief zijn en geeft aan dat de implementatie van 3
In deze collegeperiode was eerder de wethouder van economische en sociale zaken verantwoordelijk voor (delen van) deze portefeuille. Hij trad in september 2005 echter af. Van een adequate dossieroverdracht was geen sprake. 4 Later in dit document is er een aparte paragraaf maatregelen. Specifieke maatregelen zijn daarin cursief weergegeven. Ook hier staat al een maatregel genoemd. Daarom staat deze tekst ook hier al cursief.
5
het Handboek Projectmanagement geslaagd is. PwC constateert wel dat de volledigheid van de (digitale) projectdossiers verbeterd moet worden. Hierop zijn sinds 2010 inmiddels maatregelen genomen, waar later in dit document nader op wordt ingegaan. Daarmee is de gemeentebrede overall-projectbeheersing nog niet optimaal. Bij onder meer de doorontwikkeling van het ruimtelijke domein en control worden verdere maatregelen meegenomen. Belangrijk uitgangspunt daarbij is dat de controledruk en regeldichtheid niet toenemen maar dat primair de alertheid en professionaliteit worden vergroot. Daarbij wordt onder meer gekeken naar projectmatig werken met de daarbij horende verbeteringen in structuur en cultuur en het inzetten van VBIC op basis van een risicogestuurde aanpak. In december 2010 heeft het college in het werkprogramma ‘Samen werkend aan morgen' aangegeven dat de financiële regie moet worden versterkt. Belangrijk daarbij is dat de constatering dat (vermoedelijke) overschrijdingen binnen projecten laat in het proces worden gesignaleerd en dat gehanteerde instrumenten, zoals de Meerjarenprognose Grondbedrijf, op hoofdlijnen dan wel op saldo informeren. De financiële bewustwording moet worden vergroot. Financiële recapitulatie Bij de start van het project Tongelresche Akkers was voor de verhuizing van de woonwagens €400.000 opgenomen. Bij de aanpassing van het bestemmingsplan (en het toch opnemen van een woonwagenlocatie) in 2006 is met Ballast Nedam onderhandeld over hun bijdrage aan de verplaatsing van de woonwagens. Deze afspraken (een bijdrage van €2.500.000 incl. btw) zijn in april 2007 vastgelegd in een aanvulling op de ontwikkelingsovereenkomst met Ballast Nedam. De raming van de totale kosten van de verhuizing werd opgehoogd naar €3.000.000. Deze raming werd ook vastgelegd in de planexploitatie Tongelresche Akkers en vastgesteld door het college. In verband met de verhuizingen is aan bewoners circa €2.962.000 uitgekeerd (peildatum 29 november 2012). Deze bedragen hebben betrekking op compensatie van eigendommen, vergoedingen voor transportkosten, verhuiskosten en kosten als gevolg van schades. Daarnaast zijn er ook kosten gemaakt voor interne uren en de inhuur van externe projectleiders (€869.000), betalingen aan derden wegens werkzaamheden met betrekking tot verzakkingen, verhuizingen, grondsanering, grondwerken, juridische kosten van in totaal €4.229.000. De kosten voor de onderzoeken naar aanleiding van de integriteitsmelding bedragen op dit moment €214.000. Recapitulatie (peildatum 29 november 2012): Betalingen aan bewoners Betalingen aan derden wegens werkzaamheden m.b.t. verzakkingen, verhuizingen, grondsanering, grondwerken en juridische kosten Apparaatskosten Integriteitsonderzoeken
€2.962.000 €4.229.000 €869.000 €214.000
Deze kosten zijn geregistreerd en verwerkt in de planexploitatie Tongelresche Akkers. In deze planexploitatie wordt onder andere rekening gehouden (als verwachte opbrengst) met de ontvangst van de reeds genoemde €2.500.000 van Ballast Nedam. Aan overige opbrengsten is reeds geboekt €897.000 en wordt er rekening gehouden met een vergoeding van Wooninc. voor de gemaakte kosten voor het verhelpen van verzakkingen/funderingen en schades ten gevolge van verzakkingen ad €1.650.000.
6
Deze laatste post heeft betrekking op de besprekingen met Wooninc. Toen in 2010 bleek dat er bij een aantal wagens grondproblemen ontstonden en er discussie ontstond over de aansprakelijkheid daarvan tussen Wooninc. en de gemeente is het besluit genomen de bewoners van deze discussie niet het slachtoffer te laten worden. De gemeente heeft de regie op dit vraagstuk naar zich toe getrokken en werkzaamheden verricht ter voorkoming van verdere verzakkingen en heeft schades vergoed welke waren opgetreden door deze verzakkingen. De gemeente deed dit op basis van een juridische inschatting en het gegeven dat de discussie werd gevoerd met een belangrijke en duurzame partner. Duiding conclusies onderzoeken De conclusie uit de gedane onderzoeken is scherp en eenduidig. Er is een ernstig vermoeden dat er valsheid in geschrifte is gepleegd door een voormalig (ingehuurde) medewerker. Het externe onderzoeksbureau heeft geconcludeerd dat deze medewerker onder naam van een ander taxaties heeft opgesteld en dat hij taxaties van derden heeft aangepast. Daarom is er aangifte gedaan tegen deze voormalige medewerker terzake valsheid in geschrifte en/of oplichting. Uit de onderzoeken is niet gebleken wat de drijfveren van de (ex-) medewerker zijn geweest; dat zal moeten blijken uit de strafrechtelijke onderzoeken die volgen op de aangifte. In augustus 2011 hebben wij u al medegedeeld dat het contract ten aanzien van deze persoon met detacheringsbureau Yacht is ontbonden. Daarnaast zijn op basis van onderzoek conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van onder meer administratieve processen en organisatorische zaken. Zo concludeert het onderzoeksbureau dat: b in het herhuisvestingsproject de administratieve organisatie en interne beheersing niet of onvoldoende waren ingericht; b binnen de gemeentelijke organisatie aanwezige deskundigen niet of onvoldoende geconsulteerd zijn; b onderhandelingsresultaten niet toetsbaar en reconstrueerbaar zijn vastgelegd b vaststellingsovereenkomsten en betaalopdrachten zonder toetsbare en reconstrueerbare inhoudelijke controle van onderliggende bescheiden zijn getekend; b er door de gemeentelijke organisatie op een aantal momenten onvoldoende alert en professioneel is gehandeld; en b bedragen zijn uitbetaald die niet onderbouwd kunnen worden. Het college heeft aanvullend geconcludeerd dat de organisatie niet in staat was de vermoedelijke valsheid in geschrifte en/of oplichting te signaleren. Het college betreurt dit. Zo concludeert het college onder meer dat ongewenste kostenontwikkeling niet tijdig is gesignaleerd en gerapporteerd, dat er onwenselijke risico’s zijn genomen, er onzorgvuldig is omgegaan met de veiligheid van medewerkers en er onvoldoende oog is geweest voor bestuurlijke kwetsbaarheid. Een ambtenaar moet weerbaar en alert zijn, dat is niet gebleken en moet versterkt worden. Dat vergroot de professionaliteit van de ambtenaar en die van de organisatie. De weerbaarheid moet groter en robuustheid moet steviger. Het is van belang hier te benadrukken dat de periode waarin het bovenstaande speelt inmiddels een aantal jaren achter ons ligt en dat projecten die na 2010 gestart zijn conform het Handboek Projectmanagement worden uitgevoerd. Aan het begin van deze collegeperiode heeft het huidige college van ‘financiën helder en op orde’ een speerpunt gemaakt. Bij de vorming van Eindhoven Één in 2009 is gekozen voor een integrale benadering met dichtbij, durven en doen als centrale kernthema’s. Dat past bij een organisatie die ruimte geeft aan mensen
7
die vakmanschap en professionaliteit tonen. Zoals in het werkprogramma ‘Samen werkend aan morgen’ (december 2010) aangegeven, wil het college een organisatie waarin het concernbelang centraal staat en gemeentebreed wordt gedacht. Toen is al benoemd dat dit een omschakeling vergt in sturing, cultuur en leiderschap die niet van vandaag op morgen is gerealiseerd. Dit college heeft onder meer ingezet op een eenduidige aanpak rond het project ‘financiën helder en op orde’. Naast bezuinigen en investeren is de kwaliteit van de begroting en het onderliggende bedrijfsvoeringproces daarin een belangrijke pijler. Zo is er tegenwoordig een meerjareninvesteringsprogramma (MIP) en is de begrotingscyclus aangepast, mede om het MIP daarin een plaats te geven. Met de nota bedrijfsvoering is een centrale aanpak vastgesteld om te zorgen dat kaders en richtlijnen voor iedereen gaan gelden en door iedereen wordt toegepast. De implementatie van deze nota is op dit moment in volle gang. Deze casus, waarvan een aantal cruciale momenten voor 2009 liggen, is voor het college een illustratie, dat het ingaan van bovenstaande weg een juiste keuze is geweest. Uit het rapport van PwC, uit de afspraken over opdrachtgever- en opdrachtgeverschap bij projecten, uit het gegeven dat een deel van de door onderzoekers gegeven adviezen al in uitvoering was naar aanleiding van eerdere keuzes door gemeenteraad en college en uit het coalitieakkoord blijkt dat de goede weg is ingezet. Ook is gebleken dat een aantal maatregelen aanvullend noodzakelijk is. Het college wil er voor waken dat er, naar aanleiding van deze casus, vooral wordt gestuurd op het instellen van nieuwe kaders en op het verhogen van de controledichtheid. Dit zou niet in lijn zijn met de beweging die we met de organisatie nastreven. Deze lijn kenmerkt zich door het stimuleren van vakmanschap en het tonen van professionaliteit. Binnen de organisatie zouden professionals werkzaam moeten zijn die oog hebben voor zaken die wel binnen de kaders vallen maar waarvan eenieder zou moeten aanvoelen dat expliciete en transparante rapportage en besluitvorming noodzakelijk is. De weerbaarheid en robuustheid van de organisatie moeten groter en het op die manier acteren van de medewerkers hoort daarbij. Dat past bij de gemeente die Eindhoven wil zijn. Uiteraard zijn er, naar aanleiding van de uitkomsten van onderzoek, aanvullend maatregelen genomen. Bij het benoemen en uitwerken van de maatregelen heeft het college nauwgezet gekeken naar drie cruciale elementen, deels voortkomend uit de gedragscode van de gemeente Eindhoven: 1. Professionaliteit “In zijn doen en laten is de medewerker professioneel en stelt in zijn functioneren het gemeentelijk belang centraal. Hij houdt zijn kennis en kunde op zijn vakgebied bij” (bron: gedragscode gemeente Eindhoven). Daar wordt ook alertheid in het handelen bij gevraagd en verwacht. Het ontbreken van professionaliteit en beheersing is naar drie typen tekortkomingen te specificeren: a. Systeemfouten Met systeemfouten wordt gedoeld op het ontbreken van kaders en richtlijnen of het bestaan van manco’s in de richtlijnen. Daarbij gaat het om onder meer het omgaan met overschrijdingen binnen het saldo van een grondexploitatie, waardoor kostenonwikkelingen niet ter autorisatie zijn voorgelegd en waar niet over is gerapporteerd. Het systeem van informatievoorziening is er onvoldoende op gericht om te voorzien in relevante (financiële) stuurinformatie. Verder zijn er betalingen verricht en betaalopdrachten opgesteld zonder adequaat stelsel van controlemaatregelen. Ook is er geen richtlijn die stelt dat er onderzoek moet
8
2.
3.
worden gedaan naar antecedenten van inhuur derden op basis van een risicoanalyse (voor kritische functies). b. Toepassen van kaders en richtlijnen Bij het niet juist toepassen van de kaders en richtlijnen gaat het om zaken als het niet expliciet ter besluitvorming voorleggen van het aangepast vergoedingenstelsel, onvoldoende controle bij het tekenen van de vaststellingsovereenkomsten en het onvoldoende inrichten van een adequaat proces binnen het project. c. Onvoldoende alert en sensitief Het onjuist toepassen van het aangepaste vergoedingenstelsel (door taxaties aan te passen en valse taxaties op te stellen) had eerder ontdekt kunnen worden als de organisatie alert was geweest op onwenselijke ontwikkelingen. Verwijtbaarheid Wie anders had moeten handelen en dit niet heeft gedaan, heeft – afhankelijk van de context – mogelijk verwijtbaar gehandeld. Dit is in het oordeel voor personele consequenties een belangrijke factor. Basis op orde Het gaat hierbij om het op orde zijn van de organisatie rond projecten, archivering, risicobeheersing en andere basale zaken. Bij dit project speelt dat de interne beheersing niet op orde en niet in lijn was met de financiële en bestuurlijke risico’s.
Maatregelen Dit brengt ons bij de maatregelen, die al zijn genomen en die nog worden genomen. In de tekst is in de onderstaande paragrafen cursief aangegeven welke maatregelen worden genomen. Structuur In de besturingsfilosofie van de organisatie, ’Eindhoven Eén’, is er voor gekozen dat de eerste verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering in de lijn ligt bij de integrale manager. In deze casus is gebleken dat een proces was ingericht dat onvoldoende waarborgen bood. Zo is niet eerder het vermoeden van valsheid in geschrifte gerezen en is de grote stijging van kosten niet gesignaleerd. De organisatie heeft de beschikking over instrumenten en systemen die in deze casus niet effectief zijn ingezet. Checks en balances waren niet op orde. Het college constateert dat de beoordeling van de opgestelde planexploitatie, zowel in de lijn als bij control, slechts op hoofdlijnen heeft plaatsgevonden waarbij voor- en nadelen compenserend werkten. De inzet op de projecten ‘Financiën helder en op orde’ (sinds aanvang collegeperiode in april 2010), de verbetering van de bedrijfsvoering- en controlfunctie (sinds 2010) en ’Herinrichting van het ruimtelijk domein’ (sinds 2011) worden dan ook onverkort doorgezet. Met betrekking tot de specifieke aansturing van het project herhuisvesting woonwagens Tongelresche Akkers ligt de regie sinds 2009 bij de sector Projectmanagement. Hiermee is de verantwoordelijkheid voor het project eenduidig. Professionaliteit De professionaliteit van medewerkers dient te worden vergroot. Onderdeel daarvan is het vergroten van het belang van risicobeheersing en van het risicobewustzijn in een politiek-bestuurlijke context waarbij we alertheid, weerbaarheid en vakmanschap willen stimuleren. Ook als er sprake is van specifieke omstandigheden moet een ambtenaar voldoende weerbaar en alert zijn om daar tegen bestand te zijn. Die weerbaarheid en alertheid is in deze casus niet gebleken. Versterking daarvan is nodig. Dit vergroot de professionaliteit van de medewerker(s) en van de organisatie. Op korte termijn (sinds 2012) worden de leerpunten uit deze casus hiervoor ingezet. Op de langere termijn is het noodzakelijk de cultuur- en attitudeverandering te borgen. Met deze aanpak moeten
9
zaken, zoals het tekenen van overeenkomsten zonder adequate controle binnen de lijn tot het verleden gaan behoren. Financiën Specifiek voor de zogenoemde exploitatieprojecten geldt dat het omgaan met overschrijdingen binnen het saldo van een planexploitatie verbeterd moet worden. Omdat een aantal posten elkaar in het saldo compenseerden zijn in dit project bepaalde kostenontwikkelingen niet expliciet bestuurlijk voorgelegd. Op zich past dat binnen de huidige kaders. Deze casus toont echter aan dat dat onwenselijk is en daarom zal de bewaking van de financiële resultaten van een project vanaf 2013 op kostensoortenniveau en niet op saldo plaatsvinden. Ten aanzien van kostenontwikkelingen en het expliciet bestuurlijk voorleggen wordt bij projectleiding en ambtelijk management een meer alerte houding geëist. Uit de onderzoeken is gebleken dat een adequaat stelsel van controlemaatregelen ten aanzien van het doen van betalingen en het opstellen van betaalopdrachten ontbrak. Ook is gebleken dat een aantal betalingen dubbel zijn gedaan door bewoners een vergoeding te geven voor het zelfstandig 5 verplaatsen van de eigen woonwagen en later Kusters opdracht te geven om op kosten van de gemeente Eindhoven de verplaatsing te verzorgen. Op deze manier is €149.425 dubbel uitgekeerd. In vier gevallen is door een besluit van het toenmalige college overgegaan tot betaling. De gehele procedure met betrekking tot betaalopdrachten wordt op dit moment onder de loep genomen en waar nodig verbeterd. Elke procedure staat of valt echter met de professionaliteit de medewerker(s). Tekenen zonder adequate controle van onderliggende stukken is geen geval acceptabel en past niet bij de professionaliteit die we van de ambtelijke organisatie en haar mensen verwachten. Hierbij speelt ook de door PwC aangehaalde prestatieverklaring een rol in het verbeteringsproces. In het algemeen geldt dat het systeem van informatievoorziening beter moet worden ingericht om te voorzien in relevante (financiële) stuurinformatie. Hiertoe is het noodzakelijk dat organisatiebreed wordt beoordeeld in hoeverre de organisatie van (financiële) informatievoorziening kan worden verbeterd. Control In de periode vanaf 2009 lag de focus van de (opbouwende) afdeling VBIC op procescontroles. Het zogenoemde controleplan voor 2013 wordt, gelet op de uitkomsten van de onderzoeken, versterkt met de componenten die in de onderzoeken als onvoldoende worden bestempeld. Zo zal VBIC zijn werkzaamheden gaan bepalen op basis van een risicoanalyse. Ook krijgt de beoordeling van projecten een belangrijkere rol in de aanpak. Zo wordt er voortaan ook gewerkt met uitzonderingsrapportages, waarbij bijzondere afwijkingen en specifieke projecten/casussen nauwgezet worden bekeken door VBIC. Personeel De gemeente Eindhoven kent geen richtlijn voor het nagaan van antecedenten van kandidaat inhuurkrachten. Ook voor kritische functies geldt dit niet. Inmiddels is voor diverse functies een Verklaring Omtrent Gedrag een vereiste, los van de rechtspositie van de betrokken medewerker. Er wordt er een richtlijn opgesteld over aard en type functies waarvoor meer uitgebreid onderzoek vereist is en de manier waarop dit dient te worden uitgevoerd.
5
Kusters is het bedrijf dat is ingeschakeld voor meerdere werkzaamheden in het herhuisvestingsproject, onder meer de verhuizing van woonwagens en bewoners.
10
Het college onderstreept het belang van zorgvuldig omgaan met de veiligheid van medewerkers. Rond de veiligheid van medewerkers is de afgelopen jaren al verbetering ingezet. Zo worden bedreigingen en geweld jegens medewerkers tegenwoordig geregistreerd en periodiek gerapporteerd aan wethouder P&O en de directieraad. Ook wordt in deze rapportage bewaakt of en hoe er op deze melding gereageerd is. De directieraad spreekt de leidinggevende aan en/of ondersteunt de leidinggevende bij het afhandelen van deze bedreigingen. Op die manier wordt het vanzelfsprekender voor leidinggevende hoe om te gaan met bedreigingen en geweld. Deze rapportage moet twee keer per jaar in het college besproken worden. Onderhandelingen en bijvoorbeeld huisbezoeken in het kader van de controle van mogelijk misbruik van bijstandsgelden dienen door minimaal twee mensen, waarvan altijd één medewerker in vaste dienst van de gemeente Eindhoven, gevoerd/afgelegd te worden. Collega’s mogen niet van elkaar accepteren dat de ander alleen naar risicovolle of beslissingsbeïnvloedende afspraken gaat. Vastlegging besluiten Belangrijk punt dat bij de vastlegging van de besluitvorming naar voren komt, is dat besluiten van het college onvoldoende worden geborgd. Een besluit moet worden uitgevoerd of een nieuw besluit moet – bij voortschrijdend inzicht – worden voorgelegd. Vragen moeten worden beantwoord. Het college moet alerter zijn dat besluiten zo vastgelegd worden dat besluiten eenduidig te interpreteren zijn en besluiten helder gecommuniceerd kunnen worden naar de ambtelijke organisatie. De werkwijze rond het vastleggen van besluitvorming wordt doorgelicht. Op basis van adviezen om tot verbetering te komen zal het college het proces verbeteren en versterken. Mede in het kader van de digitalisering van het besluitvormingsproces moeten ook hierin verbeterslagen worden gemaakt. Deze digitalisering is in volle gang. Hierbij zal ook worden gekeken naar goede voorbeelden elders. Uit de onderzoeken is verder gebleken dat het woonwagenbeleid niet in overdrachtsdossiers aan opvolgende ambtenaren en bestuurders is opgenomen. Dit is een aandachtspunt voor alle overdrachtsdossiers. Voor toekomstige ambtelijke en bestuurlijke overdrachtsdossiers is volledigheid – met name kwetsbare en gevoelige dossiers – een belangrijk aandachtspunt. Deze dossiers moeten beter en dat wordt de eerstvolgende keer gerealiseerd. Hiertoe heeft het college voor het eerste kwartaal een procesvoorstel gevraagd. De alertheid en robuustheid rond risicovolle projecten en beleidskwesties moet groter. Het college wil daarom voortaan op z’n minst halfjaarlijks, op basis van een voorstel van de directieraad, een gesprek over dossiers met een hoog bestuurlijk en/of maatschappelijk afbreukrisico. Het gaat hier om uitvoeringsprojecten, maar ook om beleidskwesties. Projectorganisatie De maatregelen rond de projectorganisatie kunnen op twee manieren worden bekeken. Enerzijds gaat het om de maatregelen in dit specifieke project, anderzijds de projectorganisatie in het algemeen. VIBC heeft in de conclusie van haar onderzoek aangegeven dat er geen sprake was van een voldoende ingericht adequaat proces. Het Handboek Projectmanagement waarmee de organisatie begin 2010 is gaan werken, voorziet hierin. De doorontwikkeling van dit handboek is een permanent proces. Waar het gaat om het project herhuisvesting woonwagens Tongelresche Akkers is geconcludeerd dat na het constateren van de grondproblemen op het Orgelplein en het op zich nemen van de regie door de gemeente, er niet meteen helderheid is geschapen in de juridische aansprakelijkheid. Er is geen formeel juridische positie ingenomen rond de aansprakelijkheidsstellingen. Dat moet in de toekomst
11
wel gebeuren. In dit concrete geval is specifieke kennis gezet. Er wordt stap voor stap een aanpak ontwikkeld om er voor te zorgen dat de problemen worden opgelost en dat de rekening daarvoor op de juiste plek komt te liggen. Sinds november 2012 vindt er opnieuw onderzoek plaats naar de oorzaak van de problemen en mogelijke oplossingen worden in kaart gebracht. De betrokken bewoners van het Orgelplein zijn hierover geïnformeerd door onder meer een bewonersbrief die begin december 2012 is verspreid op woonwagenlocatie Orgelplein. Personele consequenties De onderzoeken van Hoffmann en GT hebben ten aanzien van een aantal medewerkers geleid tot de conclusie dat er sprake is van plichtsverzuim. Plichtsverzuim houdt in dat een medewerker niet heeft gehandeld zoals een goed ambtenaar betaamt en dat dit aan die persoon verwijtbaar is. Zoals eerder aangegeven is in de zomer van 2011 het inhuurcontract van de voormalig projectleider beëindigd nadat gebleken was dat hij zich schuldig had gemaakt aan belangenverstrengeling. Bij het verschijnen van deze raadsinformatiebrief is het besluit om tegen deze medewerker aangifte te doen van een ernstig vermoeden van valsheid in geschrifte en/of oplichting uitgevoerd. Ten aanzien van medewerkers van de gemeente Eindhoven is plichtsverzuim geconstateerd en is een voornemen tot besluit ten aanzien van een disciplinaire maatregel genomen. Openbaarmaking Conform eerdere toezeggingen heeft het college besloten alle onderzoeksrapportages voor de leden van de gemeenteraad ter beschikking te stellen. Om reden van een aantal belangen als genoemd in de Wet openbaarheid bestuur (bescherming van de persoonlijke levenssfeer, financieel economisch belang van de gemeente en persoonlijke beleidsopvattingen) zijn eigennamen, deels ook functienamen en een beperkt aantal passages verwijderd. Verhalen schade en/of kosten De gemeente werkt bij dit project samen met externe partijen en adviseurs. Lopende de onderzoeken is opdracht gegeven om te bezien in hoeverre externe partijen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor gemaakte kosten. Dit proces is op dit moment nog in volle gang. Het raakt meerdere betrokken partijen. Indien mogelijk – dat wil zeggen: indien de gemeentelijke positie door openbaarmaking niet verslechterd of wordt geschaad – zal het college de gemeenteraad informeren over de voortgang hierin. Een voorbeeld van een kwestie met betrekking tot gemaakte kosten en de samenwerking met een externe partij betreft de zettingen van woonwagens op de nieuwe locatie (Orgelplein). Zoals in antwoord op raadsvragen in maart 2012 (raadsnummer 12R4793) is medegedeeld, is de aansprakelijkheid van deze kosten onderwerp van gesprek met Wooninc (eigenaar woonwagenlocatie Orgelplein). Dit gesprek is nog gaande. Met detacheringsbureau Yacht wordt een gesprek gevoerd over de wijze waarop deze inhuur heeft plaatsgevonden. Daarbij komt aan de orde welke rollen Yacht en de gemeente zouden moeten spelen om herhaling te voorkomen. Ten aanzien van de overeenkomsten van Yacht geldt dat deze van gelding blijven tot de datum waarop deze conform de aanbestedingsvoorwaarden moeten worden opengesteld voor alle geïnteresseerde partijen. In die aanbestedingsronde zal er aandacht zijn voor de wijze waarop zowel de gemeente als een detacheringsbureau invulling geven aan hun verplichtingen.
12
Verzekering Gelet op het ernstige vermoeden van valsheid in geschrifte, gepleegd door de voormalig inhuurkracht, is bezien of aanspraak gemaakt kan worden op de fraude- en berovingsverzekering (tevens advies in een van de onderzoeken). Volgens de verzekeraar komt de kwestie niet voor dekking in aanmerking aangezien niet helder is of de gemeente schade heeft geleden en omdat niet conform de verzekeringsvoorwaarden is gewerkt. Daarom wordt in het voorjaar 2013 – wanneer het effect van het pakket aan maatregelen meer impact krijgt – opdracht gegeven tot afname van een Fraude Control Quick Scan (FCQS). Aan de hand van de uitkomsten hiervan, zal worden besloten of de verzekering per 1 januari 2014 wordt opgezegd.
13
