Bijlage 6: Wetenschappelijk onderzoeksvoorstel
Startnotitie OM-onderzoek Van Concipiënt Doorkiesnummer(s) Datum Projectnummer
Werktitel van het onderzoek Inleiding
-
Detectie van mensenhandel / arbeidsuitbuiting in de Brabantse land- en tuinbouwsector
Mensenhandel wordt vaak gerelateerd aan de oude benaming ‘vrouwenhandel’, wat verwijs naar het uitbuiten van vrouwen in de prostitutiebranche. De laatste jaren is deze vorm van uitbuiting door het inzetten van prostitutie- en mensenhandelteams landelijk beter in beeld gekomen. Een aantal grote onderzoeken van de afgelopen jaren naar deze vorm van seksuele uitbuiting haalde de nationale pers, zoals het onderzoek Sneep1. De aanpak van uitbuiting in andere sectoren dan de seksindustrie is landelijk gezien een moeilijker onderwerp. In de vijfde rapportage van Bureau Nationale Rapporteur Mensenhandel (BNRM) wordt een heel hoofdstuk aan dit onderwerp gewijd (BNRM, 2007: 207-262). In dit hoofdstuk wordt gewezen op een brief van de Minister van Justitie waarin wordt benadrukt dat mensenhandel de excessen betreft in het misbruik van een arbeids- of dienstenrelatie: “Graadmeter is of er sprake is van mensonterende omstandigheden waarbij de mensenrechten fundamentee worden geschonden.” Het is noodzakelijk bij het aanpakken van ‘overige uitbuiting’ is om de samenhang te zien tussen de verschillende laakbare omstandigheden. Deze informatie ligt vaak niet allemaal bij één partij maar verspreid over meerdere instanties, zoals gemeente, belastingdienst, politie, etc. Het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) verzameld veredeld en analyseert alle informatie die omtrent beide vormen van uitbuiting op landelijke niveau binnenkomt. In de vijfde en zevende rapportage van BNRM worden een aantal sectoren genoemd die gevoelig zijn voor uitbuitingspraktijken. Het gaat dan, naast de prostitutiesector, om de uitzendbranche, de land- en tuinbouwsector, de (chinese) horeca en de huishoudelijke sector. Daarnaast komt ook uitbuiting met betrekking tot het verhandelen van organen naar voren (BNRM, 2007: 230 en BNRM, 2009: 521 en 577). Uit dezelfde rapportage van BNRM blijkt dat er landelijk gezien maar weinig voorbeelden genoemd kunnen worden met betrekking tot deze vormen van uitbuiting. Zo zijn er over de periode 2000 tot en met 2005 slechts 11 casus bij Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel bekend geworden die betrekking hebben op uitbuitingssituaties in de landen (glas)tuinbouwsector (BNRM, 2007: 231). Illegale tewerkstelling en uitbuiting in de land- en (glas)tuinbouw Hieronder volgt ter introductie een beknopte achtergrondbeschrijving van illegale tewerkstelling en uitbuiting in de sector land- en (glas)tuinbouw, welke een bewerking is van de tekst uit de vijfde rapportage van BNRM (2007: 238-239). In 2004 publiceerde Stichting OKIA (Ondersteunings Kommittee Illegale Arbeiders) en Stek (organisatie voor Stad en Kerk) het onderzoek Onzichtbaar achter glas over illegale tewerkstelling in de Westlandse glastuinbouw. Daarin werd geconstateerd dat de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden van illegale arbeiders in de (glas)tuinbouw verslechteren als gevolg van schaalvergroting, toenemende automatisering, groeiende internationale concurrentie en de omslag van een aanbodmarkt naar een vraagmarkt, waarin tuinders afhankelijk zijn van de wensen van steeds grotere afnemers (Benseddik & Bijl, 2004: 10, 21). In deze context proberen agrariërs de loonkosten te
1
Zie onder andere: http://vorige.nrc.nl/binnenland/article1935231.ece/Broers_veroordeeld_voor_mensenhandel_in_Sneep-zaak
drukken en de arbeidsproductiviteit op te voeren. En daarbovenop komt nog dat zij het personeelsbestand moeten afstemmen op de wisselende bedrijfsdrukte, terwijl er een tekort is aan beschikbare, legale krachten voor de piekperioden (Benseddik & Bijl, 2004: 36, 44). Met deze vorm van seizoensarbeid ontstaat een markt van vraag en aanbod van illegale arbeidskrachten, waar zich een substantieel contingent van arbeidsbemiddelaars, in de vorm van uitzendbureaus, op is gaan richten. Voorts bleek uit het onderzoek van OKIA en Stek dat de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden slechter zijn voor illegale uitzendkrachten dan voor de krimpende groep illegale werknemers die rechtstreeks in dienst zijn bij een tuinder (Benseddik & Bijl, 2004: 106). Misstanden betreffen onderbetaling, onregelmatig of helemaal niet betaald worden, geen toeslag voor overuren en nachtwerk, moeten werken bij ziekte of zwangerschap, niet mogen praten tijdens het werk en uitgefoeterd worden. Ook is bij Agrarisch Groen van FNV Bondgenoten gemeld dat werkgevers vechtpartijen uitlokken en dat gebruiken als excuus om vaste krachten te ontslaan (Benseddik & Bijl, 2004: 108, 161). Het beeld uit Onzichtbaar achter glas wordt gestaafd door de reacties van de Arbeidsmarktfraudeteams op een enquête die werd gehouden door BNRM (2007: 239). Tien van de veertien teams kennen signalen van uitbuiting in de (glas)tuinbouw. In andere vormen van landbouw geldt dit voor zeven teams. De inspecteurs zien in deze sector vooral onderbetaling, lange werktijden en slechte huisvesting. In een groot boerenbedrijf dat de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) meermalen heeft overtreden, delen zes illegaal tewerkgestelde Polen en Bulgaren één kleine kamer, is er één douche voor zeker twintig mensen en ontbreken nooduitgangen. Een andere agrariër laat zestien mensen in een spaarzaam verlichte koelcel slapen met enkel op bed ruimte voor hun eigendommen. Bij een aardbeienteler slapen Slowaakse werknemers op pallets naast rottende aardbeien en bij een champignonteler slapen Poolse werkneemsters in de ruimte waar zij de champignons plukken. Deze laatste groep werkt voor €10 per dag en de belofte van verdere uitbetaling bij terugkeer in Polen. Eén tuinder die voor iedere vier weken werk drie weken uitbetaalt, verklaart tegenover de Arbeidsinspectie dat dit eerder regel dan uitzondering is. Casus Somerense aspergekweekster Nadere concretisering van bovenstaande problematiek vindt zijn uitdrukking in de actuele casus van de Somerense aspergekweekster. De verdachte in deze casus wordt inmiddels vervolgd voor de rechtbank in ’s-Hertogenbosch. Een goede beschrijving van deze casus is te vinden in de zevende rapportage van Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2009: 511-512). Al jaren is bij de Arbeidsinspectie, de gemeente en de politie bekend dat een aantal zaken niet in orde is op de aspergekwekerij van J. in Someren. In deze aspergekwekerij werken ieder seizoen enkele tientallen buitenlandse werknemers. De Arbeidsinspectie heeft in een periode van enkele jaren vijf boetes opgelegd aan J wegens onder andere overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen en de Wet minimumloon. Het totaalbedrag aan boetes bedraagt €566.250. Bij de politie zijn in een periode van enkele jaren meerdere meldingen binnengekomen van onder andere mishandeling, intimidatie, onderbetaling en het achterhouden van identiteitspapieren op de aspergekwekerij. Ook bij de gemeente is bekend dat een aantal zaken niet in orde is. Zo voldoet de huisvesting van de werknemers op de kwekerij niet aan de brandveiligheidsvoorschriften. Dit laatste punt, huisvesting in strijd met brandveiligheidvoorschriften, leidt er uiteindelijk toe dat de gemeente besluit in te grijpen. Gesteund door een uitspraak van de voorzieningenrechter waarin de gemeente in het gelijk wordt gesteld, besluit de gemeente na overleg met de Driehoek door middel van een bestuurlijke handhavingsactie de kwekerij op 15 mei 2009 te ontruimen op grond van overtreding van de Woningwet. Hoewel de week ervoor ter zitting bij de voorzieningenrechter ook naar voren was gekomen dat de werknemers ’s nachts werden opgesloten, en dat een arbeidsmigrant bij de politie melding had gedaan van mishandeling, wordt toch besloten om op dat moment niet strafrechtelijk op te treden tegen J, maar de actie te beperken tot een bestuurlijke handhavingsactie. Tijdens de actie worden circa 55 (voornamelijk Roemeense) werknemers aangetroffen. De burgemeester, die bij de actie aanwezig is, verklaart aan de pers over de omstandigheden waarin de werknemers werden aangetroffen: “Zij mochten al die tijd dat zij daar werkten het terrein niet verlaten. Ze verdienden veel minder dan hun was beloofd. Hun werkgever dwong ze hun levenswaar voor veel geld op het erf zelf te kopen.” en “Het sanitair en het eten waren bedroevend. De mensen moesten bij de kwekerij tegen enorme prijzen bonnen kopen voor eten en shampoo.” Over de werkomstandigheden zegt hij verder: “Die deden meer denken aan een vorm van slavernij dan aan die van een modern bedrijf.” Hoewel in totaal zeker zes signalen van mensenhandel bekend waren, werden de werknemers tijdens de actie niet gewezen op hun recht op bedenktijd uit de B9-regeling. Ook werden de werknemers niet apart gehoord, maar nam de Arbeidsinspectie in een gezamenlijke ruimte de verklaringen op door de werknemers een formulier in te laten vullen. Toen (een groot deel van) de werknemers aangaf niet terug te willen naar de kwekerij van J., werd hen onderdak in een tentenkamp aangeboden. De
werknemers werden niet aangemeld bij CoMensha. Hoewel de werknemers nog loon tegoed hadden van J. omdat zij pas aan het einde van het aspergeseizoen zouden worden uitbetaald, keerde een groep van 36 Roemeense werknemers liever zonder geld terug naar Roemenie dan terug te gaan naar J. Hierop regelde de gemeente een bus voor hen. Voordat zij in de bus naar Roemenie stapten, liet de gemeente hen een overeenkomst ondertekenen waarin stond dat ze de kosten voor de reis moesten terugbetalen aan de gemeente. Diezelfde dag nog vertrok de groep terug naar huis. Tegen J. werd op dat moment geen strafrechtelijke actie ondernomen. Een aantal werknemers koos ervoor de werkzaamheden op de aspergekwekerij van J. voort te zetten. Na enige tijd besluit het OM een inventariserend onderzoek in te stellen naar mensenhandel. Zoals gezegd kiest een aantal werknemers ervoor om bij J. te blijven werken. Ze zouden immers pas aan het eind van het seizoen uitbetaald worden en zouden met lege handen staan als ze eerder vertrokken. Het is opvallend dat de gemeente enkele weken na de ontruiming toestemming geeft voor het huisvesten van deze werknemers in tenten op het terrein van J. Ook het feit dat het UWV eind mei van het jaar 2009 de 35 werkvergunningen die J. had aangevraagd toekent, terwijl eerdere werknemers onder erbarmelijke omstandigheden werden aangetroffen en er een strafrechtelijk onderzoek loopt tegen J., is opmerkelijk. De achtergebleven seizoenswerkers zijn op een later moment wel geïnformeerd over hun rechten op basis van de B9-regeling. De laatste jaren is het voor de land- en tuinbouwsector steeds lastiger geworden om in economisch opzicht het hoofd boven water te houden. Producenten zien zich meer en meer genoodzaakt hun producten tegen steeds lagere prijzen op de markt aan te bieden. Ook op de arbeidsmarkt doen zich daardoor een aantal ontwikkelingen voor. Als gevolg van de steeds fellere, internationale concurrentie tussen producenten ontstaat er een stevige vraag naar goedkope (en kwetsbare, want veelal ongedocumenteerde) arbeidskrachten. Gelet op de huidige economische crisis en de daarmee gepaard gaande vraag naar goedkope arbeidskrachten, is de verwachting dat de toestroom van – met name Oost-Europese – arbeidsmigranten de eerst komende jaren niet zal afnemen. Nederland kent aldus een groeiende informele arbeidsmarkt van enerzijds mensen die bereid zijn om voor weinig geld veel en zwaar werk te verzetten en onwetend zijn over hun rechten, en anderzijds mensen die hiervan willen profiteren, aldus De Jonge van Ellemeet (2007: 107). In de politieregio Brabant Zuid-Oost zijn de afgelopen jaren meerdere signalen ontvangen die duiden op vormen van (overige) uitbuiting in de land- en tuinbouwsector. Een eerste navraag bij de Vreemdelingenpolitie van Brabant Zuid-Oost laat zien dat, naast het signaal met betrekking tot de geschetste casus over de Somerense aspergekweekster, er zich in de zomer 2010 nog een situatie heeft afgespeeld in Oirschot waarbij buitenlandse aardbeienplukkers in opstand zijn gekomen. In beide gevallen dienden deze zaken zich ‘spontaan’ aan bij de politie Brabant Zuid-Oost. Desondanks kan het delict arbeidsuitbuiting getypeerd worden als ‘haaldelict’. De aangiftebereidheid in dergelijke situaties is erg laag en slachtoffers hebben vaak redenen om uitbuiting niet te melden, zoals angst voor represailles van de zijde van de werkgever of uitzetting wegens illegaliteit. Ook speelt loyaliteit richting werkgever en collega’s mee. Slachtoffers willen hun collega’s niet verraden. Het gebrek aan vertrouwen in de overheid door ervaringen in eigen land zorgen er daarnaast voor dat slachtoffers niet makkelijk naar de politie stappen. Vaak denkt men, ten onrechte, als (illegale) buitenlandse werknemer minder rechten te hebben in Nederland. Het vermoeden bestaat dat er meer (overige) uitbuiting in de land- en tuinbouwsector voorkomt dan tot nu toe aan het licht is gekomen. Eens temeer omdat er momenteel nog onvoldoende 'awareness' bestaat bij de betrokken organisaties, zoals politie, Arbeidsinspectie, Belastingdienst en openbaar bestuur, om signalen van mogelijke arbeidsuitbuiting te onderkennen. De casus van de Somerense aspergekweekster heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat de afzonderlijke instanties over relevante signalen beschikten met betrekking tot mogelijke arbeidsuitbuiting maar dat zij deze informatie onvoldoende met elkaar hebben gedeeld. Hierdoor werd hoofdzakelijk zelfstandig en dus langs elkaar heen gewerkt, waardoor het daadwerkelijke probleem lange tijd onzichtbaar is gebleven. Doordat signalen van uitbuiting tot op heden onvoldoende door de ketenpartners worden onderkend en deze informatie nog onvoldoende wordt uitgewisseld, blijft het zicht op de uitbuitingspraktijken vooralsnog ontoereikend en hebben gerichte interventies weinig kans van slagen gehad. Samenwerking tussen diverse partners waarbij relevante signalen worden samengebracht en gestapeld is van groot belang voor het verkrijgen van een helder beeld van het fenomeen arbeidsuitbuiting.
Doelstelling
2
Om het zicht op dit fenomeen in het arrondissement ’s-Hertogenbosch te vergroten is het noodzakelijk om de land- en tuinbouwsector in dit deel van de provincie Noord-Brabant kwantitatief en kwalitatief te onderzoeken. Het toepassen van het door de SIOD ontwikkelde risicomodel arbeidsuitbuiting2 op samengevoegde databestanden van instanties (zoals politie, Arbeidsinspectie, Kamer van Koophandel, etc.) en de analyse van deze data aan de hand van de indicatoren uit het
Over het risicomodel arbeidsuitbuiting van de SIOD is gepubliceerd in Justitiële verkenningen, jrg.36, nr 7, 2010 (zie bijlage)
risicomodel, zal de kern van het onderzoek zijn. Het onderzoek zal beschrijvend van aard zijn en daarmee geen verklarend karakter hebben. Probleemstelling
De centrale vraag die in dit onderzoek zal worden beantwoord: - Wat is de aard en de omvang van het criminaliteitsfenomeen arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector in het arrondissement ’s-Hertogenbosch?
Onderzoeksvragen
De probleemstelling die hierboven is beschreven leidt tot de volgende hoofd- en deelvragen: 1. Wat is de aard en de omvang van de land- en tuinbouwsector in het arrondissement ’s-Hertogenbosch? a. Hoeveel ondernemers zijn actief in de land- en tuinbouwsector in het arrondissement ’sHertogenbosch? b. Welke verschillende productgroepen zijn te onderscheiden binnen de land- en tuinbouwsector? 2. Welke productgroepen binnen de land- en tuinbouwsector hebben een verhoogd risico op het voorkomen van arbeidsuitbuiting? a. Wat zijn de kenmerken van productgroepen die gevoelig zijn voor mogelijke uitbuitingspraktijken? b. Welke productgroepen voldoen aan deze kenmerken? 3. Welke signalen met betrekking tot (mogelijke) arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector komen met behulp van de analyse aan de hand van het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ uit de databestanden naar voren? a. Welke bronnen zijn nodig om (mogelijke) arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector aan de hand van het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ te kunnen analyseren? b. Wat is de aard van de meest voorkomende signalen die uit de analyse naar voren komen? c. In welke bronnen (van welke instanties/handhavingspartners) zijn deze meest voorkomende signalen te vinden? 4. In hoeverre is het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ in de staat om aan de hand van indicatoren arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector te detecteren? a. Hoeveel signalen die wijzen op mogelijke uitbuitingspraktijken in de land- en tuinbouwsector in het arrondissement ‘s-Hertogenbosch komen uit de analyse naar voren? b. Hebben deze signalen betrekking op mogelijke uitbuitingspraktijken die eerder (nog) niet in zicht waren bij de verschillende instanties en/of handhavingspartners? c. Is het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ in staat om mogelijke uitbuitingspraktijken in een vroegtijdig stadium te detecteren door signalen van verschillende instanties en/of handhavingspartners aan elkaar te koppelen?
Opzet van het onderzoek
Het onderzoek bestaat grofweg uit de volgende vier fasen: Onderzoeksfase 1 – voorbereiding In de eerste fase van het onderzoek zal het risicomodel arbeidsuitbuiting van de SIOD worden doorontwikkeld en aangevuld met indicatoren die specifiek gericht zijn op arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector. Vervolgens zullen aan de hand van relevante indicatoren in het risicomodel databronnen worden geselecteerd die nodig zijn om de geselecteerde indicatoren te kunnen scoren. Daarna zullen voor alle benodigde databronnen informatie-uitvragen worden geformuleerd waarmee de benodigde informatie kan worden verkregen. Deadline: 1 april 2011 Onderzoeksfase 2 – formeren basisbestand De tweede fase staat in het teken van achtereenvolgens het bevragen van de geselecteerde databronnen, het ontvangen en controleren van de afzonderlijke databestanden en het eventueel nogmaals uitvragen van benodigde informatie. De ontvangen databestanden zullen vervolgens afzonderlijk worden bewerkt tot een eenduidig, uniform bestand, waarbij bijvoorbeeld alle achternamen in het bestand uitsluitend met hoofdletters geschreven worden. Wanneer alle afzonderlijke databestanden bewerkt zijn, worden de bestanden samengevoegd en gekoppeld aan de hand van bepaalde ‘sleutels’. Aldus wordt een gezamenlijk databestand geformeerd dat als basisbestand zal dienen voor de analyse aan de hand van het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’. Deadline: 1 juni 2011 Onderzoeksfase 3 – analyse In deze fase gaat het om verkrijgen van inzicht in de land- en tuinbouwsector in het arrondissement ’s-Hertogenbosch. Aan de hand van de relevante indicatoren in het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ worden query’s (zoekvragen) geformuleerd. Deze zoekvragen worden uitgerold over het samengestelde basisbestand. Land- en tuinbouwbedrijven die scoren op indicatoren uit het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ worden geselecteerd en gemarkeerd. Wanneer een bedrijf op meerdere indicatoren uit het risicomodel scoort, krijgt het bedrijf het label ‘verhoogd risico’ opgeplakt. De
resultaten van de analyse zullen vervolgens worden geïnterpreteerd. Hierbij wordt ondermeer gekeken naar welke indicatoren uit het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ bij een groot gedeelte van de risicovolle subjecten naar voren komen en welke bronnen voor een groot gedeelte bijdragen aan de signalering van mogelijke arbeidsuitbuiting. De resultaten van de analyse zullen zoveel mogelijk worden vergeleken met reeds bekende signalen uit de praktijk, om zodoende de vraag te kunnen beantwoorden in hoeverre het ‘SIOD risicomodel arbeidsuitbuiting’ in staat is om aan de hand van indicatoren in een vroegtijdig stadium arbeidsuitbuiting in de land- en tuinbouwsector te detecteren? Deadline: 1 september 2011 Onderzoeksfase 4 – afronding In deze fase worden de bevindingen van het onderzoek verwerkt tot een eindrapportage. In deze eindrapportage zullen de bevindingen uit het onderzoek worden beschreven alsmede aanbevelingen met betrekking tot het mogelijk gerichter handhaven en/of opsporten. Deadline: 31 december 2011 Methoden en technieken
Gevraagde producten en/of diensten Benodigde expertise
De volgende concrete onderzoeksmethoden zullen worden ingezet: • Literatuurstudie; • Risico-analyse op basis van verkregen databestanden (politie Brabant Zuid-Oost, politie Brabant Noord, Arbeidsinspectie, Belastingdienst, Kamer van Koophandel en UWV ); • Inventarisatie van reeds bekende signalen van (mogelijke) arbeidsuitbuiting bij betrokken instanties/handhavingspartners (reeds onderdeel van de proeftuin). • Rapportage van de bevindingen uit het onderzoek; • Aanbevelingen met betrekking tot mogelijk te nemen (bestuurlijke) maatregelen. Het onderzoek zal worden uitgevoerd door een criminaliteitsanalist in dienst van het Openbaar Ministerie ’s-Hertogenbosch tezamen met een criminaliteitsanalist van de SIOD. In het kort bestaan de taken van de analisten uit: • Samenstellen van basisbestand; • Formuleren van zoekvragen/query’s; • Analyseren aan de hand van het risicomodel; • Interpreteren van de resultaten; • Formuleren van aanbevelingen. Het zwaartepunt van de activiteiten ligt bij het onderzoek; vanuit de onderzoeksbevindingen kan advisering plaatsvinden. De analisten beschikken over relevante kennis met betrekking tot het thema mensenhandel / overige uitbuiting.
Wijze van uitvoering
Het onderzoek wordt uitgevoerd onder leiding van het Openbaar Ministerie. Behoudens participatie van de SIOD zijn er geen externe partijen bij betrokken.
Begroting
De reguliere personele kosten van bovengenoemde analisten worden gedragen door respectievelijk het Openbaar Ministerie en de SIOD. Vooralsnog zijn geen additionele kosten voorzien.
Begeleidingscommissie
Het onderzoek wordt verricht binnen het kader van de proeftuin mensenhandel / overige uitbuiting in de land- en tuinbouwsector. Voor de begeleiding van deze proeftuin is voorzien in een strategische begeleidingscommissie. Deze strategische begeleidingscommissie bestaat uit: • hoofdofficier arrondissement ’s-Hertogenbosch; • hoofdofficier Functioneel Parket; • korpschef politie Brabant Zuid-Oost; • directeur SIOD; • directeur Arbeidsinspectie.
Beleidscontext
Medio 2006 werd tijdens een informele brainstorm van afgevaardigden van het college van Procureurs-Generaal en de Directeur-Generaal Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie, gesproken over de wijze waarop georganiseerde criminaliteit effectiever zou kunnen worden aangepakt door politie en justitie. De reguliere opsporingsonderzoeken waren volgens de deelnemers aan het overleg niet voldoende effectief doordat informatie versnipperd aanwezig was bij allerlei diensten en politieregio's. Daarmee samenhangend was er een behoefte om minder te werken vanuit één strafzaak maar meer vanuit een thema, ofwel vanuit een criminologisch fenomeen. In deze context werd de term programmatische aanpak voor het eerst gebruikt.
In 2008 zijn de programma’s Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM), Financieeleconomische criminaliteit (FINEC) en Cybercrime van start gegaan. Op basis daarvan zijn bij het OM en de politie intensiveringsprogramma’s gestart. De ministers van Justitie en van BZK hebben gelden toegekend aan het OM en de politie voor de periode van 2008 tot 2012. De drie intensiveringsprogramma’s kennen zeven thema’s waarop proeftuinen worden/zijn gestart: • Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad 1. Mensenhandel 2. Georganiseerde hennepteelt • Financieel-economische criminaliteit 3. Witwassen/onverklaarbaar vermogen 4. Vastgoed (fraude)3 • Cybercrime 5. Kinderporno 6. Heling/fraude op internet 7. Computertechnologie als doelwit Doelstelling proeftuinen In de periode 2008 tot 2012 moet de professionele standaard (programmatisch samenwerken, toepassen van barrièremodellen en bestuurlijke rapportage) van OM, politie, gemeenten en andere actoren bij de aanpak van zware en georganiseerde criminaliteit verhoogd worden. Het ontwikkelen en leren van die nieuwe werkwijze vindt plaats door het inrichten van leeromgevingen: de proeftuinen. Het doel van de proeftuinen is een leeromgeving te vormen waarbinnen via de zogenaamde programmatische aanpak wordt gewerkt met als doel de aanpak van georganiseerde en zware criminaliteit te verbeteren. Een proeftuin is het middel om het concept van de programmatische aanpak in al haar facetten uit te proberen. De proeftuinen zijn aldus intelligence gerichte dynamische leeromgevingen waar OM en politie niet alleen opsporen met innovatieve opsporingsmethoden, maar ook andere publieke partners, als bestuur en woningcorporaties, en private partners, zoals transporten energiebedrijven, betrekken bij het bestrijden van een maatschappelijk (criminaliteits-) probleem. Elke proeftuin wordt geformeerd rondom een concrete zaak die zich leent voor innovatieve methoden van opsporing en/of de programmatische aanpak. De proeftuinen moeten dus niet alleen interne doelen bereiken. Het motto van de proeftuinen is: ‘samen ervaren en leren’. De lessen die in de afzonderlijke proeftuinen worden geleerd, moeten worden gedeeld met de overige proeftuinen en proeftuindeelnemers. Inmiddels zijn de eerste bevindingen binnen drie proeftuinen (mensenhandel, hennepteelt en kinderporno) in opdracht van het WODC (2010) geëvalueerd. Hieruit blijkt dat deze proeftuinen een goede leeromgeving vormen waarin partners op een effectieve wijze samenwerken. Zo wordt ondermeer informatie uitgewisseld tussen partners die dat voorheen nog niet deden en wordt de bewustwording bij de partners van de specifieke problematiek vergroot. Programmatische aanpak Elke proeftuin werkt volgens de methodiek van de programmatische aanpak4. Vernieuwend aan de programmatische aanpak is dat intensieve samenwerking en informatie-uitwisseling tussen verschillende recherchediensten plaatsvindt én intensieve samenwerking en informatie-uitwisseling tussen strafrechtelijke en bestuurlijke instanties en private partijen5. Deelnemende partners zijn het Openbaar Ministerie en de politie, maar ook bijvoorbeeld het lokale bestuur, KMAR, rechtspraak, bijzondere opsporingsdiensten, UWV, Belastingdienst, (Verbond van) Verzekeraars en (Nederlandse Vereniging van) Banken. Ook andere ministeries naast het ministerie van Justitie werken mee: BZK, Buitenlandse Zaken, VWS, Financiën en Sociale Zaken. Tot slot kunnen ook private partijen, zoals energiebedrijven, deel uitmaken van of betrokken worden bij de programmatische aanpak. Per proeftuin wordt bepaald welke partners relevant zijn en lopende de proeftuin zijn wijzigingen mogelijk. Er zijn veel parallellen met het zogenaamde (locale) integrale veiligheidsbeleid dat in vrijwel alle gemeenten gestalte krijgt. Onderdelen van de programmatische aanpak zijn het werken met barrièremodellen (en systeemmodellen), de versterking van de informatiepositie en de bestuurlijke rapportage. • Het barrièremodel gaat uit van een aantal stappen die door de crimineel moet worden doorlopen in het proces van het plegen van strafbare feiten en het aanwenden van daaruit voortvloeiende winsten. Bij mensenhandel / overige uitbuiting gaat het bijvoorbeeld om het toetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt, het verkrijgen van een identiteit, het verkrijgen van huisvesting, het verkrijgen van een baan en de financiële stromen. Op elke stap (of schakel) kunnen opsporings- of andere activiteiten worden gestart. Uitgangspunt van het barrièremodel is om het nemen van die 3
"Intelligence" (dwz: verbeteren van de informatie-analyse bij OM en politie) is een belangrijk onderdeel van PVAGM, zowel voor OM als politie. Maar omdat er geen aparte proeftuin komt voor intelligence wordt dit niet opgenomen in deze opsomming van de thema's waarop proeftuinen komen. 4 Zie: Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad, 13-12-2007. 5 Door de onderzoekers kan gebruik gemaakt worden van de resultaten van de evaluatie van de programmatische aanpak mensenhandel (Van Gestel & Verhoeven, 2009).
stappen of schakels zo moeilijk mogelijk te maken door het plaatsen van zo veel mogelijk barrières of hindernissen bij elke stap. Dit voorkomt dat strafbare feiten kunnen worden gepleegd en winsten kunnen worden behaald. • De programmatische aanpak is ook nodig om de informatiepositie van het OM en de politie te versterken. In de proeftuinen komen verschillende organisaties bij elkaar die over informatie beschikken die van belang kan zijn voor de andere deelnemers in de proeftuin. Per proeftuin kunnen afspraken worden gemaakt over uitwisseling van gevoelige informatie om de aanpak van georganiseerde criminaliteit te versterken. In de veiligheidshuizen die overal in het land worden ingericht heeft men al ervaring opgedaan met deze vormen van informatie-uitwisseling. • Bij de programmatische aanpak in de proeftuinen worden ook bestuurlijke rapportages opgemaakt. Deze rapportages bevatten onder meer (rest)informatie uit de strafrechtelijke onderzoeken en zijn bedoeld voor de bestuurlijke partners in de veiligheidsketen. De rapportages bevatten daarnaast aanbevelingen en adviezen van bestuurlijke en/of preventieve aard en zijn bedoeld om maatregelen te nemen en zodoende barrières te ontwikkelen (bestuurlijke en preventieve maatregelen) om te voorkomen dat criminele activiteiten kunnen worden gestart en daaruit voortkomende winsten worden aangewend. Ook kunnen maatregelen worden genomen tegen bewuste en onbewuste facilitators bij de criminele activiteiten. De bestuurlijke rapportage wordt ook aangeboden aan de Task Forces, waar relevante partijen op landelijk niveau een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van knelpunten bij de bestrijding van de gesignaleerde criminaliteit. Task Forces Vanuit de proeftuinen wordt verslag gedaan aan zeven specifieke Task Forces die op hun beurt bekijken wie wat kan doen. Het gaat op dit niveau met name om de vraag welke overheidsorganisatie het best geëquipeerd is om actie te ondernemen of gesignaleerde knelpunten aan te pakken. Ook zorgt men er in de Task Forces voor dat best practices op lokaal, regionaal en landelijk niveau worden verspreid. Literatuur
Benseddik, A., & Bijl, M. (2004). Onzichtbaar achter glas. Onderzoek naar de bijdrage van illegalen in de glastuinbouwsector van het Westland. Den Haag: Stek – voor stad en kerk. Jonge van Ellemeet, H. de. (2007). Slecht werkgeverschap of ‘moderne slavernij’. Handhaving van een nader af te bakenen verbod. Justitiële verkenningen, 2007(7), pp.107-119 Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2007). Mensenhandel – Vijfde rapportage van de nationaal rapporteur. Den Haag: BNRM. Nationaal Rapporteur Mensenhandel. (2009). Mensenhandel – Zevende rapportage van de nationaal rapporteur. Den Haag: BNRM. Daalder A. & Flight, S. (2009). Startnotitie Evaluatie Proeftuinen. Den Haag: WODC. S. Flight, S. Bogaerts, D.J. Korf & D. Siegel (2010). Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie proeftuinen , eerste bevindingen. Den Haag: Ministerie van Justitie, WODC.
Bijlage
Bogaerts, A., Plooij, P., & Zoetekouw, R. (2010). De bestrijding van arbeidsuitbuiting. Werkwijzen en bevindingen van de SIOD. Justitiële verkenningen, 2010(7), pp. 68-79.
