Bijdragen van de groep Werknemers

NL

Bijdragen van de groep Werknemers

Rol van vakbonden en de sociale partners in de programmering en follow-up van beleidsmaatregelen voor economische en sociale samenhang tegen de achtergrond van het nieuwe financiële kader voor 2014-2020

Samenvatting


1.

Wat er - in deze tijd van sociaaleconomische crisis - op het spel stond bij de besluiten over de begroting van de EU voor 2014-2020, waarbij een vergelijking wordt gemaakt met de voorgaande programmeringsperiode (2007-2013)

De instellingen van de EU (Commissie, Raad en Europees Parlement) hebben begin juli 2013 hun goedkeuring gehecht aan het Meerjarig Financieel Kader (hierna: MFK) voor 2014-2020, ofwel aan de begroting van de EU voor die periode. Aan dat besluit waren maandenlang moeizame besprekingen en onderhandelingen voorafgegaan in een tijd van een ongekende financiële, economische en sociale crisis voor de lidstaten van de EU. De begroting van de EU voor 2014-2020 zal met ongeveer 7% moeten worden verlaagd in vergelijking met het bedrag dat daarvóór, in de programmeringsperiode van 2007 tot 2013, was vastgelegd (908 miljard euro voor 2014-2020, tegen 977 miljard euro voor 2007-2013), ook al is in de bereikte overeenkomst een zekere flexibiliteit ingelast voor de manier waarop het geld wordt besteed. Dit in weerwil van de vaststelling in het "strategische verslag" dat de Commissie op 18 april 2013 over de uitvoering van de programma's van het beleid voor economische en sociale samenhang van 2007 tot 2013 heeft gepubliceerd, nl. dat de investeringen die met subsidies uit het ESF, het EFRO en het cohesiefonds zijn gefinancierd, de crisis hebben helpen overwinnen en groei hebben gegenereerd. Zo is door die investeringen het aantal mensen dat een vorm van werkgelegenheidssteun krijgt, beduidend toegenomen (van 10 miljoen per jaar vóór 2010 tot bijna 15 miljoen per jaar daarna) en zijn er veel sneller dan eerder resultaten bereikt met de steun aan kleine en middelgrote ondernemingen: zo'n 40.000 nieuwe banen (waarvan de helft in 2010-2011 is gecreëerd), waaronder 15.600 banen in onderzoek en 167.000 banen in het midden- en kleinbedrijf. Middels die drie fondsen - het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het cohesiefonds - is er met het beleid voor economische en sociale samenhang in de EU van 2007 tot 2013 347 miljard euro (76 miljard euro uit het ESF) in de 27 lidstaten van de EU geïnvesteerd. Dit bedrag komt overeen met 35% van het totale budget van de EU voor die periode (975 miljard euro). Even terug naar de doelstellingen en het budget van het programma voor de programmeringsperiode van 2007 tot 2013 en de belangrijke beginselen die daaraan ten grondslag lagen en naar de veranderingen die in het programma voor 2014-2020 zijn aangebracht: het cohesiebeleid biedt een kader voor investeringen en een stelsel voor alle maatregelen die moeten worden genomen om de doelstellingen van de lopende Europese strategie te verwezenlijken (strategie van Lissabon voor het eerste decennium en de Europa 2020-strategie voor het tweede decennium van de 21ste eeuw). Aan dit cohesiebeleid is een nieuwe vorm gegeven, omdat de doeltreffendheid ervan moest worden vergroot en de doelstellingen van de Europa 2020-strategie zo dicht mogelijk moesten worden benaderd. Er waren voor de programmering van 2007 tot 2013 drie hoofddoelstellingen vastgelegd: convergentie; regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid; Europese territoriale samenwerking. Doel daarvan was om aan het regionale cohesiebeleid een samenhangende structuur te geven. De verwezenlijking van die doelstellingen wordt gefinancierd met middelen uit één of meer fondsen, waaraan op hun beurt wordt vormgegeven in operationele programma's die op nationaal en/of regionaal niveau worden toegepast. In de programmering voor 2014-2020 zijn de vijf voornaamste doelstellingen van de Europa 2020-strategie verwerkt: 2


1. 2. 3.

4.

5.

Werkgelegenheid: banen voor 75% van de bevolking in de leeftijdsgroep van 20 tot 64 jaar; Onderzoek en ontwikkeling: investering van 3% van het bbp van de EU in O&O; Klimaatverandering en energievoorziening: vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 20% (referentiejaar: 1990), vergroting van het aandeel van hernieuwbare energie in de totale energievoorziening tot 20% en vergroting van de energie-efficiëntie met 20%; Onderwijs: terugbrenging van het aantal vroegtijdige schoolverlaters tot minder dan 10% en waarborging dat minstens 40% van alle 30- tot 34-jarigen een diploma heeft van het hoger onderwijs; Armoede en sociale uitsluiting: vermindering van het aantal mensen dat arm is of het slachtoffer is van sociale uitsluiting of daarin dreigt te vervallen, met minstens 20 miljoen.

Opmerkelijk voor de EU-begroting voor 2014-2020 is ook de aanbeveling van de Commissie (waarmee de Raad en het Europees Parlement hebben ingestemd) om minstens 20% van die begroting aan projecten uit het Europese energie/klimaatpakket (de Europese Richtlijnen 20-20-20) te besteden, waarbij ook een beroep wordt gedaan op de EIB. Daarin ziet de Commissie een mogelijke uitweg uit de crisis, met ingrijpende gevolgen voor de werkgelegenheid en de manier waarop de sociale en beroepsmatige omschakeling wordt begeleid, waarbij het vooral aankomt op de vraag hoe aan de behoeften aan opleidingen wordt voldaan. Op dit gebied is in Spanje ervaring opgedaan met goede voorbeelden van samenwerking tussen vakbonden (in de programmeringsperiode van 2007 tot 2013) in het kader van projecten als het Empleaverdeprogramma en het Informa/Ambiental-project. 2.

Wat er op het spel stond bij de toepassing van artikel 5 van de nieuwe verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake de manier waarop aan de sociale partners inspraak wordt gegeven, tegen de achtergrond van de ervaring die in de programmeringsperiode van 2007 tot 2013 is opgedaan

Inmiddels is onomstotelijk vastgelegd in de voorstellen van de Commissie voor de fondsen van het gemeenschappelijk strategisch kader (GSK) voor 2014-2020 (waarmee de Raad en het Europees Parlement hebben ingestemd) dat de lidstaten de verplichting hebben om de economische en sociale partners, anders gezegd: de vakbonden, bij alle etappes van het beheer van de in deze studie behandelde fondsen te betrekken. Daarbij gaat het om de structuurfondsen (ESF en EFRO) en het cohesiefonds, die worden ingezet voor de uitvoering van het economische en sociale cohesiebeleid van de EU. Met de algemene toepassing van het partnerschapsbeginsel (gekoppeld aan een Europese gedragscode voor samenwerking) waarvoor wordt uitgegaan van artikel 5 van het voorstel voor een verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen, worden meerdere doelstellingen nagestreefd. Daartoe behoort de optimalisering van het beheer van de Europese fondsen. Met het oog daarop moet de benutting van de middelen van die fondsen doeltreffender worden gemaakt op een wijze die aansluit bij de behoeften en verwachtingen van de doelgroepen. Een ander doel is dat gebruik wordt gemaakt van de kennis en de ervaring van de partners in hun eigen vakgebieden: zo kan ervoor worden gezorgd dat beleid zo goed mogelijk wordt gevoerd. Last but not least moet de algemene toepassing van het partnerschapsbeginsel meer ruimte bieden voor innovatie, de omslag betekenen naar meer samenspraak en meer draagvlak creëren voor de acties die worden ondernomen (vergroting van de legitimiteit). 3


Dat partnerschap voordelen heeft, blijkt duidelijk uit het kritische onderzoek dat in de voor deze studie gekozen 12 lidstaten naar de praktische uitvoering daarvan is gedaan. In de steekproef van deze studie is een analyse gemaakt van voorbeelden van geslaagde methoden die alle etappes van het beheer van de structuurfondsen bestrijken: programmering, uitvoering, follow-up en evaluatie van de besteding van de middelen van deze fondsen. Dat neemt niet weg dat er van lidstaat tot lidstaat grote verschillen zijn vastgesteld in de kwaliteit van de samenwerking. In sommige gevallen (met name in de LMOE) is die samenwerking niet meer dan een formele aangelegenheid. Ook de verschillen tussen regio's in één lidstaat kunnen groot zijn: dit geldt bijvoorbeeld voor de deelstaten van Duitsland. Van belang is te benadrukken dat aan een aantal voorafgaande voorwaarden moet zijn voldaan om van een doeltreffende samenwerking te kunnen spreken. In de eerste plaats moet de samenwerking betrekking hebben op alle etappes van het beheer van de fondsen en moet daarmee al zo vroeg mogelijk worden begonnen. Zo is deelname aan de programmering een onmisbare voorwaarde om invloed te kunnen uitoefenen op de keuze van de doelstellingen en op de middelen die worden ingezet om die doelstellingen te verwezenlijken. Even belangrijk is de evaluatie achteraf, op voorwaarde dat dit onderzoek naar behoren wordt uitgevoerd en dat de resultaten ervan worden gebruikt om het beheer van de fondsen in de loop van het volgende MFK te verbeteren. Door deze evaluatie kunnen de ondernomen acties voortdurend worden geoptimaliseerd. Ook is deze evaluatie van doorslaggevend belang als het erom gaat aan die acties een blijvend karakter te geven. De betrokkenheid van de partners bij alle etappes van het beheer van de fondsen brengt wel met zich mee dat hun de middelen worden verschaft die zij nodig hebben voor de vervulling van de hun toekomende taken. Het voor het beheer van de fondsen kenmerkende stelsel van meerlagig bestuur is nu eenmaal erg complex. Voor deze capaciteitsvorming wordt niet alleen een beroep gedaan op kennis waarover de partners beslist moeten beschikken, maar ook op de middelen die hun worden verschaft, zoals structuren voor assistentie, coördinatie en vertegenwoordiging. Ten slotte is een partnerschap onbestaand zolang het bestuur ervan niet in een bepaalde vorm wordt gegoten. De omstandigheid dat een groot aantal partners bij de samenwerking wordt betrokken, dat er behoefte is aan coördinatie, dat informatie moet worden verspreid en dat voor transparantie moet worden gezorgd, vraagt om duidelijke regels. 3.

De mate waarin een land erin slaagt om vertegenwoordigers van de vakbonden al in een vroeg stadium, nl. in de fase van de programmering, bij het beheer van de fondsen te betrekken, hangt grotendeels af van de werking van de sociale dialoog in dat land.

De programmering is van cruciaal belang voor het beheer van de fondsen, omdat in die fase de doelstellingen worden gekozen, de strategieën worden uitgestippeld en wordt uitgemaakt welke maatregelen zullen worden genomen om daaraan uitvoering te geven. De vakbonden worden in de regel overal in de EU daadwerkelijk bij de voorbereiding van de nationale strategische referentiekaders (NSR) en de uitwerking van de operationele programma's betrokken, maar de vorm waarin dat gebeurt, kan variëren naargelang van de specifieke kenmerken van iedere lidstaat. In alle steekproefsgewijs gekozen lidstaten hebben vertegenwoordigers van de vakbonden zitting in adviesorganen en in de organen van de tripartiete sociale dialoog die veel invloed uitoefenen op de inhoud van de NSR en de operationele programma's. Er kunnen echter kwaliteitsverschillen zijn in de 4


manier waarop aan die betrokkenheid wordt vormgegeven, die vooral zijn terug te voeren op de werking van de sociale dialoog in een land. Zo zijn er op dit gebied grote verschillen tussen landen als Frankrijk, Duitsland of Italië (waar die dialoog al lang is ingeburgerd en deel uit maakt van de heersende cultuur) en landen uit Oost-Europa (met name Polen en Tsjechië). De verschillen die worden vastgesteld, zijn van inhoudelijke aard, maar betreffen ook onderdelen van de dialoog die meer de vorm betreffen (hoe vaak vergaderingen worden gehouden en of er toegang is tot documentatie e.d.). Ook moet erop worden toegezien dat de deelnemende partijen evenwichtig zijn vertegenwoordigd. Daaraan schort het wel eens (bijvoorbeeld in Hongarije). Overigens moet de fase van de programmering worden aangegrepen om een contextuele analyse te maken (ofwel na te gaan of het partnerschap goed in de context past en of de deelnemende partijen goed hebben begrepen welke rol het partnerschap speelt) en de balans op te maken van de ervaring die al eerder met het partnerschap is opgedaan, wat de gelegenheid bij uitstek is om mogelijke synergiën op te sporen. Om die balans op te maken, moeten de partijen samen een analyse maken van de behoeften en nagaan wat de doelgroepen precies zijn, welke (regelgevende of wettelijke) belemmeringen de samenwerking in de weg staan en waarop de samenwerking vastloopt. Zo zijn voorbeelden van geslaagde methoden getoetst in de programmeringsfase voor 2007-2013 in Duitsland, Frankrijk en Italië, maar ook in Roemenië (contextuele analyse van de behoeften op het gebied van de steun voor de meest kansarmen en van een doortastend arbeidsmarktbeleid) en in Hongarije (brede raadpleging van duizenden organisaties). Vermeldenswaard is ook het voorbeeld van Ierland. Voordat in Ierland het nationale ontwikkelingsprogramma (een uitgebreid programma van investeringen voor een bedrag dat de 180 miljard euro overschrijdt, dat voor een deel aan de benutting van de middelen van de structuurfondsen is gewijd) is uitgewerkt, werd daar al uitvoering gegeven aan een door onderhandelingen tot stand gebrachte groots opgezette partnerschapsovereenkomst met een overvloed aan themagebieden. 4.

De meerwaarde van samenwerking is zonder enige twijfel het meest zichtbaar als oproepen voor projecten worden gedaan en er een selectie moet worden gemaakt uit de ingediende projecten

Vakbonden krijgen nauwelijks inspraak als de te volgen procedures moeten worden vastgelegd of als er regelgeving moet worden uitgewerkt. De verklaring voor de moeilijkheid om vakbonden daarbij te betrekken, ligt in het technische karakter van deze fase en in de rol die op dit gebied voor de overheidsinstanties is weggelegd. Dit neemt niet weg dat ook de vakbonden een rol te spelen hebben, met dien verstande dat zij kunnen vaststellen waarop samenwerking vastloopt (zie het voorbeeld van een geslaagde methode in Tsjechië). In hoeverre vakbonden meewerken aan oproepen voor projecten en de selectie van ingediende projecten hangt eens te meer grotendeels af van de werking van de sociale dialoog in een land. Hoe groot hun betrokkenheid daarbij is, kan variëren van de raadpleging van vakbonden vanaf de voorbereidende fase tot vakbonden die alleen maar op de hoogte worden gehouden. Over het geheel genomen geven de vakbonden aan dat zij meer worden betrokken bij het beheer van de middelen uit het ESF dan uit het EFRO. Er zijn voorbeelden van geslaagde methoden waaruit overduidelijk blijkt dat het voordelen oplevert als de Europese fondsen door de partners zelf worden beheerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor Frankrijk (plannen om vakbondslieden op regionaal niveau te vormen) en Spanje (regionaal project om vroegtijdige schoolverlating te voorkomen). Ook in Duitsland gaat het die kant op. Door de inspraak die tot dusverre in Duitsland aan de vakbonden is gegeven, hebben de aldaar ondernomen acties 5


een blijvend karakter gekregen (invoering van het criterium van "goed werk"/Weiter Bildeninitiatief). Een argument a contrario is Polen, omdat daar duidelijk is geworden welke nadelen vastzitten aan gebrek aan inspraak voor vakbonden. 5.

Er is nog werk aan de winkel als het gaat om de vormgeving aan procedures voor samenwerking. Dit geldt vooral voor de fasen "follow-up" en "evaluatie".

Wat monitoring en evaluatie betreft zijn de vakbonden in alle steekproefsgewijs gekozen lidstaten zij het niet altijd op dezelfde manier - vertegenwoordigd in de follow-upcomités. In het geval van het ESF zijn de vertegenwoordigers van de vakbonden over het algemeen volwaardige leden van deze comités en beschikken zij over stemrecht. Hun deelname aan deze comités is zeldzamer in het geval van het EFRO en het Elfpo. Er moet vooral nog worden gewerkt aan de vormgeving van het partnerschap. Zelfs in Duitsland is het kennelijk moeilijk om op voorhand inzage te verkrijgen in alle benodigde documenten en laat de transparantie in het gebruik van de fondsen nog te wensen over. Daarnaast worden de vakbonden, net als de andere sociale partners, nauwelijks betrokken bij de evaluatie van het beheer van de structuurfondsen. Hun betrokkenheid daarbij gaat niet verder dan een eenvoudige overdracht van informatie. Toch is juist die fase van belang, omdat de programmering door die evaluatie kan worden verbeterd en lering kan worden getrokken uit fouten die in het verleden zijn gemaakt. Wat de sociale partners kunnen bijdragen aan de tussentijdse beoordeling van het beheer van de fondsen, mag ook niet worden onderschat (zie het voorbeeld van een geslaagde methode in Italië waar een deel van de middelen van de structuurfondsen is doorgesluisd naar de bestrijding van de gevolgen van de economische crisis). 6.

De vakbonden vragen vooral om meer technische assistentie bij het beheer van de structuurfondsen.

In de overgrote meerderheid van de steekproefsgewijs gekozen landen wordt belang gehecht aan de uitbreiding en verbetering van de technische capaciteiten van de vakbonden. Die technische capaciteiten van de sociale partners zijn doorslaggevend voor de kwaliteit van hun inbreng in de totstandbrenging van een partnerschap in de programmeringsperiode 2014-2020. Wat technische assistentie betreft achten wij het raadzaam voor de vakbonden en sociale partners om de nodige technische vaardigheden op te doen, gaande van vaardigheden op het gebied van de programmering en het beheer van de structuurfondsen tot vaardigheden om de problemen te analyseren die rijzen in de fase waarin de behoeften worden vastgesteld. Ook lijkt het beslist nodig om operationele steun te verlenen waardoor de leemte wordt ingevuld die is ontstaan omdat de vakbonden van onvoldoende middelen worden voorzien (zie de situatie in Polen, Tsjechië en Finland). Aan het beheer van de structuurfondsen zitten vele haken en ogen. Die complexiteit te leren doorzien, vergt programma's om in het veld werkende vakbondsmensen - niet alleen landelijk, maar ook in de regio's (waar de middelen meestal schaars zijn) - een ad-hoc opleiding te geven (men denke in dit verband aan het uitstekende Speslab-project in Italië). Ook is gewezen op het belang van een ander aspect van technische assistentie: de tekortschietende organisatorische middelen waarover de vakbonden beschikken om kundige vertegenwoordigers naar de instanties af te vaardigen die zich bezighouden met de programmering, de follow-up en de evaluatie van de structuurfondsen en het cohesiefonds (in Polen en Finland).

6


7.

De noodzaak om alle organisaties technische assistentie te verlenen, is vooral groot omdat het partnerschapsbeginsel verder moet worden gepromoot.

Van doorslaggevend belang is dat de vakbonden meer middelen krijgen. Die noodzaak doet zich vooral gevoelen, omdat de uitbreiding van het partnerschap waarschijnlijk tot een grotere betrokkenheid van de vakbonden zal leiden, wat tot gevolg heeft dat er van die vakbonden ook een grotere inzet wordt verwacht. Overigens wijst de Commissie in haar ontwerp voor een gedragscode op de noodzaak om bij de keuze van partners te letten op hun bekwaam- en bevoegdheden om deel te nemen aan het partnerschap. Daarbij gaat het niet alleen om hun werklast of technische inbreng, en dus om hun inzicht in wat nodig is en om hun ervaring op dit gebied, maar ook om vaardigheden op het gebied van coördinatie en voorlichting. Daarom moet de problematiek vanuit twee invalshoeken worden bekeken: die van de horizontale betrekkingen met de andere partners en die van de verticale coördinatie tussen nationale, regionale en lokale structuren. Het loont dan ook de moeite om zich verder te bezinnen op de instelling van adequate structuren, zoals centra voor partnerschapscoördinatie (zie voorbeelden van geslaagde methoden in Duitsland en in Ierland waar het POBAL-centrum adequate technische assistentie verleent aan de partners). Ook moet het personeel van overheidsinstanties een adequate opleiding krijgen. In het NSR van Italië wordt gehamerd op de noodzaak om dit kader te laten aansluiten bij de cultuur en uitoefening van het partnerschap.

Deze studie werd verricht door Syndex en aangevraagd door de groep Werknemers van het Europees Economisch en Sociaal Comité Schrijvers van het verslag: Leiders van het onderzoek: Andrzej Jakubowski en Alain Mestre Medewerkers: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari en Katarzyna Szczepanik Documentatie: Annick Boico

CONTRACT N°CES.19018 (CESE/COMM/15/2012)

September 2013

7

Bijdragen van de groep Werknemers

Recommend Documents