Bewonerswelstand Twee modellen voor zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg. Begeleid door: Mr. F.A.M. Hobma & Dr. J.L

Bewonerswelstand

Twee modellen voor zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg

Afstudeerstudie door: Romy Berntsen Begeleid door: Mr. F.A.M. Hobma & Dr. J.L. Heintz

Bewonerswelstand

Twee modellen voor zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg

Afstudeerstudie door: Romy Berntsen Begeleid door: Mr. F.A.M. Hobma & Dr. J.L. Heintz

Student: Studienummer: Adress: Tel: E-Mail: Technische Universiteit Delft

Romy Berntsen 1324128 Rijswijkseplein 457 2516 LR, Den Haag +31 6 28040783 [email protected] Faculteit Bouwkunde

Afdeling RE&H

Design & Construction Management

Begeleiding:

Mr. F.A.M. Hobma (bouwrecht) Dr. J.L. Heinz (ontwerpmanagement)

Voorwoord

Voor u ligt een handreiking waarin twee generiek toepasbare modellen voor zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg worden beschreven: Bewonerswelstand. Deze handreiking is bedoeld voor gemeenten die wat betreft welstandstoezicht in toenamende mate taken en verantwoordelijkheden zouden willen overbrengen van de lokale overheid naar de inwoners van de gemeente zélf. De hier beschreven modellen zijn gefundeerd op studies naar bestaande stelsels van bewonerswelstand en zijn slechts bedoeld als basis voor een eerste experiment met welstandstoezicht georganiseerd door de inwoners van een wijk of buurt. De beschreven modellen zijn onbeproefd. Ik hoop dat deze handreiking daadwerkelijk zal leiden tot een experiment met bewonerswelstand, omdat het een waardevol instrument zou kunnen zijn voor lokale gemeenschappen die zeer begaan zijn met ruimtelijke kwaliteit van hun leefomgeving. Zeker daar waar gemeenten zich terugtrekken op het gebied van welstandsadvisering zou bewonerswelstand voor hen een uitkomst kunnen bieden. Ik wens u veel lees plezier, Vriendelijke groet, Romy Berntsen 30 oktober 2012

5

Inhoudsopgave Voorwoord

5

Inhoudsopgave

7

Inleiding

9

Introductie Achtergronden Probleemstelling

9 10 14

Methodologie

17

Onderzoeksvragen Doelstelling Afbakening Onderzoeksmethoden

17 17 19 19

Publiekrechtelijke bewonerswelstand

21

Het beste uit Rozendaal Het beste uit Engeland Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag Reflectie door deskundigen Conclusie

21 22 24 27 28

Privaatrechtelijke bewonerswelstand

31

Appartementsrechten & welstands­bepalingen Andere privaatrechtelijke instrumenten Privaatrechtelijk beheer VS Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag Reflectie door deskundigen Conclusie

31 35 36 37 40 41

Aanbevelingen

45

Algemene aanbevelingen Kanttekeningen bij bewonerswelstand Aanbevelingen voor verder onderzoek

45 46 47

Bronnen

48

7

Inleiding Introductie Het Nederlandse stelsel van ruimtelijke kwaliteitszorg is zeer uitgebreid en het is een uniek verschijnsel in Europa (Nellisen & ten Cate 2009). Desalniettemin kent het stelsel een lange geschiedenis van kritiek. Voor de laatste herziening van de Woningwet in 2003 werden welstandscommissies gezien als subjectief omdat er geen eenduidige uniforme norm was waarop zij hun welstandsoordeel baseerden. Dit zou leiden tot achterkamertjespolitiek en een gebrek aan transparantie in het besluitvormingsproces. In 2003 is de Woningwet echter grondig herzien. De nieuwe wetgeving verplicht gemeenten om een welstandsnota te formuleren waarin expliciet wordt beschreven wat de redelijke eisen van de welstand eigenlijk precies zijn. Vervolgens moeten welstandscommissies zich bij hun oordeel op deze welstandscriteria baseren. Naast het introduceren van een uniforme norm voor welstandstoezicht, schrijft de nieuwe wetgeving ook voor dat de vergaderingen van de welstandscommissie openbaar dienen te zijn en dat negatieve adviezen dienen te worden gemotiveerd. Na een evaluatie van de nieuwe wetgeving in 2008 is gebleken dat de wijzigingen het welstandstoezich daadwerkelijk transparanter en democratischer hebben gemaakt (Nijmeijer 2008). Helaas is niet alle kritiek verdwenen. Tegenstanders van welstandsadvisering vinden dat het systeem particulieren en ondernemers teveel geld en tijd kost. Daarnaast vinden zij de redelijke eisen van de welstand die vanuit de overheid worden opgelegd maar betuttelend. Zodoende is het beleid geëvalueerd en zijn aanbevelingen gedaan om de wetgeving verder te verbeteren. Met de aanbevelingen uit de evaluatie heeft de Minister een aantal standpunten geformuleerd die per 1 januari 2013 van kracht zouden moeten worden. Ondanks de voornemens van de Minister om de wetgeving nogmaals te herzien zijn er toch een aantal gemeenten die het stelsel van welstandsadvisering liever helemaal zien verdwijnen. Zo hebben ze in Eindhoven geëxperimenteerd met welstandsvrij bouwen en is zelfs geprobeerd om het welstandstoezicht volledig af te schaffen (Langenberg 2012). Tegen dit voornemen van één van de wethouders is echter fel geprotesteerd en uiteindelijk is het voorstel door de gemeenteraad verworpen. 9

Toch zoekt de Eindhovens wethouder nog altijd naar mogelijkheden om het welstandstoezicht in de stad af te kunnen schaffen. Om bewoners die veel waarde hechten aan ruimtelijke kwaliteitszorg echter tegemoet te komen wordt nu met de gedachte gespeeld om taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot welstandsadvisering over te brengen van de lokale overheid naar de bewoners zelf: bewonerswelstand. Hoe dit echter te doen blijft echter onduidelijk. Daartoe presenteert deze handreiking twee generiek toepasbare modellen voor zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg, die klaar zijn om in de praktijk te worden getest.

Achtergronden Om het Nederlandse welstandsbeleid meer democratisch en meer transparant te maken en om te komen tot eenvoudigere protocollen en snellere procedures is in 2003 een herziene Woningwet in werking getreden (Nijmeijer 2001). Met de inwerkingtreding van de Woningwet 2003 zijn een hoop oude punten van kritiek op het welstandsbeleid verdwenen. Zo is met de introductie van de gemeentelijke welstandsnota een concreet toetsingskader gecreëerd voor welstandsadvisering waardoor de redelijke eisen van de welstand beter toetsbaar worden geacht en de schijn van subjectiviteit en achterkamertjespolitiek bij de welstandstoets grotendeels is weggenomen. Verder wordt welstandsadvisering tegenwoordig als een stuk transparanter en democratischer beschouwd doordat de vergaderingen van de welstandscommissie tegenwoordig openbaar zijn, de normen voor iedereen toegankelijk zijn en de normen democratisch door de gemeenteraad worden vastgesteld. Ondanks deze verbeteringen blijven er echter nog steeds punten van kritiek. Zo zou het proces van welstandsadvisering ondernemers en particulieren veel geld en tijd kosten en wordt er geklaagd over het betuttelende karakter van de regels die gemeenten in hun welstandsnota formuleren. Deze kritieken en een wettelijk verplichting hebben er toe geleid dat in 2008 de Woningwet 2003 is geëvalueerd door een onderzoeksgroep onder leiding van prof. A.G.A. Nijmeijer van de Radbout Universiteit in Nijmegen.

Evaluatie De onderzoeksgroep onder leiding van prof. Nijmeijer doet in haar rapportage op vijf verschillende vlakken aanbevelingen ter verbetering van 10

het huidige welstandsbeleid. Zo stellen zij voor om de gemeentelijke welstandsnota te integreren met het bestemmingsplan om een overlap tussen de beide documenten tegen te gaan, pleiten zij voor een meer uniform format voor welstandsnota’s, geven zij aan dat de digitale beschikbaarheid van de welstandsnota’s blijvende aandacht verdient en stellen zij dat rechters wellicht teveel juridische waarde hechten aan welstandsadviezen. Het meest relevant voor deze studie is echter dat Nijmeijer et.al. ervoor pleiten om gemeenten meer vrijheid te geven in hoe en waar zij welstandsadvies inwinnen. Allereerst omdat blijkt dat het merendeel van de bouwaanvragen door de welstandscommissies in mandaat worden afgedaan en dus zou de welstandstoets ook kunnen geschieden door een ambtenaar van bouw- en woningtoezicht. Verder zou meer vrijheid gemeenten de gelegenheid bieden om bij grote (gemeentegrensoverschrijdende) gebiedsontwikkelingen gebruik te maken van bijvoorbeeld quality teams of bovenlokale welstandscommissies en zou de tussenkomst van de reguliere welstandscommissie niet langer nodig zijn. Dit zou de ruimtelijke kwaliteitszorg efficiënter maken en zorgen voor een verlichting van de regeldruk bij gemeenten. Zodoende stelt het evaluatiepanel onder leiding van Nijmeijer in haar aanbevelingen dan ook de vraag of inschakeling van een welstandscommissie in alle gevallen wettelijk verplicht voorgeschreven moet blijven. Het evaluatiepanel geeft aan dat het denkbaar is dat gemeenten door de wetgever de vrijheid wordt gelaten om ook bij aanvragen om reguliere omgevingsvergunning zélf te bepalen of de welstandscommissie om advies wordt gevraagd (Nijmeijer 2008).

Kabinetsstandpunten Op basis van bovenstaande aanbevelingen uit de evaluatie van Nijmeijer et.al. heeft de minister in 2008 standpunten geformuleerd voor de toekomst van het welstandsbeleid. Zo ziet de centrale overheid het niet als haar taak om gemeenten te verplichten hun welstandsnota’s meer uniform te maken en te digitaliseren en wordt het advies om de welstandsnota tot een onderdeel van het bestemmingsplan te maken gevolgd. Het meest relevante standpunt voor deze studie is echter dat de minister voornemens is om de verplichting tot het inwinnen van onafhankelijke welstandsadvies uit de Woningwet te schrappen. 11

Dit voornemen van de minister komt overeen met de aanbevelingen van Nijmeijer et.al. (2008) en zou moeten leiden tot een vermindering van de regeldruk vanuit de lokale overheid. Met dit voornemen worden welstandscommissies ontzien en veelvoorkomende bouwaanvragen kunnen voortaan ambtelijk worden afgehandeld. In november 2011 heeft de minister de tweede kamer er op geattendeerd dat de in 2008 geformuleerde kabinetsstandpunten nog steeds overeind staan. De minister gaf in zijn brief aan dat de verplichting voor het College van burgemeester en wethouders tot het inwinnen van onafhankelijk welstandsadvies bij een bouwaanvraag zal worden vervangen door een zogenaamde “kan” bepaling (kabinetsstandpunten 2008).

“kan”-bepaling Onder de “kan” bepaling kunnen gemeenten er zelf voor kiezen om bouwplannen al dan niet te laten toetsen door een welstandscommissie, of door het ambtelijk apparaat. Dit zijn straks, na het schrappen van de verplichting tot het inwinnen van onafhankelijk welstandsadvies op 1 januari 2013, tevens de enige twee partijen die een welstandstoets mogen uitvoeren. Gebruik van externe partijen zoals quality teams is dus niet toegestaan. Op deze manier zou achterkamertjespolitiek moeten worden tegengegaan. Van tevoren moet door de gemeente een keuze worden gemaakt welk type bouwaanvragen ambtelijk wordt afgehandeld. Er kan dus voor worden gekozen om álle bouwaanvragen ambtelijk te laten beoordelen, maar in de praktijk zal er waarschijnlijk onderscheid worden gemaakt tussen verschillende gebieden en verschillende type gebouwen. Het is dus niet zo dat een wethouder met enige willekeur en wellicht onder politieke druk kan bepalen dat het ene plan wel bij de commissie dient voor te komen en het andere plan niet. Door plannen ambtelijk af te handelen kan door middel van sneltoetscriteria de vergunningprocedure aanzienlijk sneller worden afgehandeld. Dit zou kosten en doorlooptijden moeten beperken (van Kempen, 2011). Directeur van de Federatie Welstand Flip ten Cate voorziet niet al te grote problemen door het schrappen van de verplichting tot het inwinnen van onafhankelijke welstandsadvies en de invoering van de “kan” bepaling. Waarschijnlijk zullen gemeenten een balans zoeken waarbij kleinere bouwwerken, zoals een dakkapel aan de voorkant van een wo12

ning of een elektriciteitshuisje, ambtelijk worden afgehandeld, terwijl grotere bouwwerken nog steeds bij de welstandscommissie voor zullen blijven komen. Er ontstaat een stelsel vergelijkbaar met het stelsel van vergunningplichtige, licht-vergunningplichtige en vergunningvrije bouwwerken, zoals dat voor de invoering van de Wabo geregeld was in het Besluit Bouwvergunningvrije en Licht-vergunningplichtige Bouwwerken (Bblb, nu vervangen door het Bor onder de Wabo). Degenen die eventueel wel problemen voorzien zijn de vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging voor Bouw en Woningtoezicht Nederland. Daar geven ze aan dat bij ongeveer een kwart van de Nederlandse gemeenten de afdeling bouw en woningtoezicht voldoende kennis en capaciteiten in huis heeft om een welstandstoets uit te voeren. Bij driekwart van de Nederlandse gemeenten is dit echter niet het geval en de voorgenomen verlichting van de regeldruk lijkt juist een verzwaring te worden (van Leeuwen 2012).

Dissidenten In sommige gemeenten willen ze gewoon helemaal van het welstandstoezicht af. De verplichtte welstandstoets belast het ambtelijk apparaat, het kost tijd en geld en ondernemers en particulieren zijn de betutteling vanuit de overheid beu, aldus Nico Nelissen en Flip ten Cate in hun conclusie over het functioneren van het Nederlandse stelsel van ruimtelijke kwaliteitszorg in hun landenvergelijkende studie Mooi Europa (2009). Eén van deze gemeenten is de gemeente Eindhoven. In een zeer uitgebreide email, gericht aan onderschrevene, beschrijft dhr. Langenberg, secretaris bij de welstandscommissie van Eindhoven, de situatie in zijn stad. In Eindhoven wilt de verantwoordelijk wethouder af van het welstandstoezicht in haar stad. Daartoe is in 2009 een toets gestart met welstandsvrij bouwen in een aantal Eindhovense wijken. Voor de inwoners van deze wijken geldt dat zij hun huis naar lieve lust kunnen verbouwen, zonder dat daar een welstandstoets voor nodig is. Echter, in 2011, nog voordat de toets met welstandsvrij bouwen was geëvalueerd, heeft de wethouder aan de gemeenteraad voorgesteld om het welstandsvrij bouwen in de betreffende wijken te handhaven en om het welstandsvrij bouwen verder uit te breiden. Hierbij zouden 13

alleen belangrijke ontwikkellokaties en cultureel en historisch waardevolle gebieden worden ontzien. Na hardnekkig verzet van de bewoners van een aantal Eindhovense wijken en een aantal belangenverenigingen is het voorstel van de wethouder naar de prullenbak verwezen. De wethouder beraadt zich nu op verdere stappen. Ondanks de kritiek die bewoners van een stad kunnen hebben op welstandstoezicht, blijkt uit bovenstaand voorbeeld dat ruimtelijke kwaliteit toch belangrijk gevonden wordt en dat het volledige afschaffen van welstandstoezicht in een gebied zelfs kan leiden tot felle protesten. Toch blijkt op dit moment uit de standpunten van verschillende partijen, dat er iets moet veranderen aan ons stelsel van welstandsadvisering om het stelsel in de toekomst te kunnen handhaven. Flip ten Cate van de Federatie welstand denkt de oplossing te hebben. Op het internetblog Ruimtevolk heeft hij in april (2012) een artikel gepubliceerd waarin hij een stelsel beschrijft waarbij de inwoners van een wijk of gebied zelf verantwoordelijk worden voor het samenstellen van de welstandsnota. Volgens ten Cate zou particuliere welstandszorg burgers beter verbinden met het collectieve belang van het behouden en stimuleren van ruimtelijke kwaliteitszorg. Daarnaast zou het overhevelen van taken en verantwoordelijkheden van de overheid naar de burger heel goed passen bij deze tijden van bezuinigingen en terugtredende overheden. Hoe zo’n stelsel van bewonerswelstand er dan precies uit zou moeten zien, dat is de grote vraag.

Probleemstelling Uit voorgaande inleiding komt naar voren dat bewonerswelstand een oplossing zou kunnen zijn voor de huidige impasse waarin de besluitvorming van het Nederlandse stelsel van ruimtelijke kwaliteitszorg zich momenteel bevindt. Vanaf 1 januari 2013 wordt de verplichting om onafhankelijk welstandsadvies in te winnen vervangen door een “kan”bepaling waarbij gemeenten per bouwaanvraag zelf mogen bepalen of ze al dan niet het advies van de welstandscommissie inwinnen. Maar het is de vraag of deze “kan”- bepaling aansluit bij de wensen van alle betrokkenen. Respectievelijk willen burgers en ondernemers af van de betutteling van de overheid, de overheid wil de regeldruk beperken en het ambtelijk apparaat ontlasten en belangenbehartigers pleiten voor het behoud van toezicht op de ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit 14

bij nieuwe bouwplannen om verrommeling van de bebouwde omgeving tegen te gaan. Ondanks dat er een aantal Nederlandse gemeenten zijn die spelen met de gedachte om in toenemende mate taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot welstandstoezicht neer te leggen bij de inwoners en ondernemers van de gemeente zelf, is nog geen enkele gemeente overgegaan tot een concreet experiment. Hoewel er in de periode 2005-2010 één Nederlands woonwijk was die ervaring heeft opgedaan met het concept van bewonerswelstand, zijn er verder geen precedenten bekend. Dit heeft geleid tot de volgende probleemstelling: Een aantal Nederlandse gemeenten en belangenorganisaties spelen met de gedachte om meer taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot welstandstoezicht neer te leggen bij burgers en ondernemers zélf. Bezuinigingen, hervormingen en een gebrek aan kennis en inzichten over hoe dit concept van bewonerswelstand in de praktijk te organiseren, hebben er echter toe geleid dat het nog niet tot concrete uitvoering van de plannen is gekomen.

15

Methodologie In hun boek “Het ontwerpen van een onderzoek” (2007) maken Piet Verschuren en Hans Doorewaard onderscheid tussen theoriegericht onderzoek en praktijk gericht onderzoek. Bij theoriegericht onderzoek stellen zij dat het doel van het onderzoek is om bij te dragen aan de theorievorming van het vakgebied van de onderzoeker. Dit kan zijn door nieuwe theorieën te ontwikkelen of door bestaande theorieën te toetsen. Bij een praktijkgericht onderzoek stellen zij dat het doel van het onderzoek is om bij te dragen aan de oplossing van een probleem uit de praktijk. In het geval van deze studie is er vanuit de praktijk een probleem gesignaleerd en gediagnosticeerd. Vervolgens wordt één van de mogelijke oplossingen voor het probleem gezocht in een bestaand model dat in zeer beperkte mate al functioneert in de praktijk. Dit model dient te worden geëvalueerd en verbeterd om zodoende geschikt te worden gemaakt als volgende interventie. Er is hier dus sprake van een verandergericht onderzoek.

Onderzoeksvragen Gebaseerd op de voorgaande beschouwing van het probleem is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd waarop in deze handreiking antwoord zal worden gegeven: Hoe zouden wat betreft welstandsadvisering, taken en verantwoordelijkheden kunnen worden overgebracht van de lokale overheid naar de inwoners van een gemeente? Om antwoord te kunnen geven op deze centrale onderzoeksvraag zijn van drie verschillende stelsels van ruimtelijke kwaliteitszorg (al dan niet georganiseerd door bewoners) de drie peilers van welstandsadvisering bestudeerd. De drie verschillende stelsels van ruimtelijke kwaliteitszorg zijn respectievelijk het reguliere Nederlandse stelsel van welstandsadvisering, het stelsel van bewonerswelstand zoals gehanteerd in de Leusdense woonwijk park Rozendaal en het stelsel van Neighbourhood Planning zoals dat sinds november 2011 is ingevoerd in Engeland. De drie bestudeerde peilers van welstandsadvisering zijn respectievelijk de verankering van de stelsels in de wetgeving, het in de stelsels gehanteerde toetsingskader en het in de stelsels opererende toetsingsorgaan.

Doelstelling Deze handreiking is bedoeld voor Nederlandse gemeenten die met betrekking tot welstandsadvisering in toenemende mate taken en verant17

Toetsingsorgaan

Het welstaan van bouwwerken: op zichtzelf beschouwd, alswel in hun omgeving of de te verwachten ontwikkeling daardan.

- Welstandscommissie? - Ambtelijke ondersteuning? - Burgercommissie? - Geen toetsing?

Toetsingskader - Welstandsnota? - Bestemmingsplan? - Burgernota? - Geen kader?

Welstand Een door de gemeenteraad benoemde onafhankelijke commissie die aan Burgemeester en wethouders advies uitbrengt ten aanzien van de vraag of het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van de welstand

Een bouwwerk, of een nog te bouwen bouwwerk, mag niet in ernstige mate in strijd zijn met de redelijke eisen van de welstand zoals deze zijn vastgelegd in een door de gemeenteraad vastgestelde welstandsnota

Wetgeving - Woningwet --> - Wabo --> - Omgevingswet?

18

woordelijkheden zouden willen neerleggen bij de inwoners van hun stad, om zo in de toekomst het ambtelijk apparaat verder te kunnen ontlasten. Hiertoe worden inzichten gegeven door middel van analyses van respectievelijke het Nederlandse stelsel van welstandsadvisering, van het voormalige stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal te Leusden en van het stelsel van Neighbourhood Planning in Engeland. Deze analyses tezamen hebben geleid tot een tweetal varianten van bewonerswelstand die generiek toepasbaar zijn in alle Nederlandse gemeenten.

Afbakening Om het onderzoek uit te kunnen voeren binnen de daarvoor beschikbaar gestelde periode, is deze studie alleen gericht op bewonerswelstand in woongebieden. Het concept van bewonerswelstand zou ook toepasbaar kunnen zijn op bedrijventerreinen of op kantoorlokaties, maar deze vallen buiten het bereik van deze studie. Bovendien is er voor gekozen om het onderzoek alleen te richten op woongebieden, omdat juist in deze gebieden fel afkeurend wordt gereageerd op voornemens om het welstandstoezicht helemaal af te schaffen. Juist in deze gebieden zou een stelsel van bewonerswelstand op korte termijn een gulden tussenweg kunnen bieden waarbij tegemoet wordt gekomen aan de wensen van zowel de gemeente als van de bewoners.

Onderzoeksmethoden Voor de uitvoering van deze studie is ervoor gekozen om gebruik te maken van (empirische) kwalitatieve onderzoeksmethoden. De keuze voor kwalitatieve onderzoeksmethoden wordt gemotiveerd door het streven om bestaande stelsels van bewonerswelstand in hun werkelijke context te bestuderen. Dit is tot uiting gekomen in een kwalitatief survey onderzoek, waarbij de onderzoeksverschijnselen in de breedte zijn beschouwd. Voor een kwalitatief survey wordt gekozen wanneer de onderzoeker een overzicht wil geven van de onderzoeksverschijnselen (Baarde en de Goede, 2005). Dit heeft zich geuit in het gebruik van meerdere databronnen, zoals deskundigen, ervaringsdeskundigeren, literatuur en documenten waarbij vooral de mening van respondenten ook erg belangrijk is. Het kwalitatief survey onderzoek is explorerend van aard. Door de uitkomsten van een aantal surveys op verschillende facetten met elkaar te vergelijken kan worden bepaald welke oplossingen het beste werken in de praktijk

19

Publiekrechtelijke bewonerswelstand Deze eerste variant voor bewonerswelstand is gebaseerd op het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal te Leusden en op het stelsel van Neighbourhood Planning in Engeland. Het model vindt zijn grondslag in de bestaande Nederlandse publiekrechtelijke regelgeving. Het relatief gebrekkige stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal wordt aangevuld en verbeterd met succesvolle elementen uit het Engelse stelsel om zo tot een beter func­tionerend model te komen dat hier in Nederland generiek zou kunnen worden toegepast. Allereerst wordt teruggeblikt op de zwakke punten uit het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal. Daarna zal worden beschouwd welke elementen uit het stelsel van Neighbourhood Planning deze zwakke punten zouden kunnen compenseren.

Het beste uit Rozendaal Het initiatief van de bewoners van park Rozendaal om door middel van welstandsadvisering, gebaseerd op gemeentelijke regelgeving, de uniforme uitstraling van de wijk in stand te houden, is in Nederland een zeldzame verschijning. Het feit dat de bewoners van de wijk hun medebewoners durfden aan te spreken op hun gedrag verdient dan ook niets minder dan lof. Echter, in functioneel opzicht vertoonde het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal een aantal gebrekken waardoor het niet als een generiek Nederlands model voor een stelsel van bewonerswelstand zou kunnen dienen. Allereerst beschikten de Rozendalers over geen mogelijkheden om handhavend op te treden tegen medebewoners die tegen de adviezen van de Rozendaalse Welstandscommissie in handelden. Ook ontbrak het aan een handhavende partner, zoals de gemeente, waardoor er ruimte ontstond voor dissidenten en uiteindelijk voor precedenten. Een dergelijke gedoogstatus maakte het moeilijk om op een later tijdstip nog een beroep te doen op het gezonde verstand van medebewoners. Het van te voren maken van eenduidige afspraken met de gemeente had tot een succesvoller stelsel van bewonerswelstand kunnen leiden. Door slechts een aantal kleine acties van weerszijden had het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal veel succesvoller kunnen uitpakken. Enig overleg om de verwachtingen van beide partijen van te voren op elkaar af te stemmen had teleurstellingen kunnen voorkomen.

21

Als laatste speelt de betrokkenheid van de bewoners in de wijk een belangrijke rol. Het initiatief voor bewonerswelstand in park Rozendaal werd genomen door een klein aantal bewoners, waarvan de aanvoerder veel affiniteit had met (moderne) architectuur en de gebouwde omgeving. Er kan worden aangenomen dat er in een wijk een breder platform nodig is om regelgeving aan medebewoners op te kunnen leggen, omdat anders de betuttelende rol van de overheid regelrecht wordt overgenomen door een klein groepje buurtbewoners.

Het beste uit Engeland In Engeland zijn een aantal van de tekortkomingen die in het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal bestonden op grote schaal ondervangen. Omdat het stelsel van Neighbourhood Planning nog in zijn kinderschoenen staat, is het echter erg moeilijk om nu al in te schatten hoe groot het succes van het stelsel daadwerkelijk zal zijn. Bovendien heeft het stelsel van Neighbourhood Planning een veel bredere scope dan waar sommige Nederlandse gemeenten naar op zoek zijn in een stelsel van bewonerswelstand. Toch zijn er een aantal elementen uit het stelsel van Neighbourhood Planning die de gebrekken uit het stelsel van Bewonerswelstand uit park Rozendaal zouden kunnen verhelpen. Allereerst kan met een equivalent van het Neighbourhood forum het probleem van draagvlak worden opgelost. Een dergelijke buurtraad, bestaande uit een nader te bepalen minimum aantal vrijwilligers om draagvlak te garanderen en openstaand voor alle buurtbewoners die daarin geïnteresseerd zijn, zou de mogelijkheid moeten kunnen krijgen om criteria te formuleren met betrekking tot het welstaan van nieuwe en bestaande bouwwerken in een buurt, op zichzelf beschouwd en in relatie tot hun omgeving. De samenstelling, de aard en de striktheid van de welstandsbepalingen kunnen dan in theorie door de leden van deze buurtraad zélf worden bepaald. Hierbij zouden de bewoners echter wel kunnen worden geadviseerd door afgevaardigden van de gemeente of door adviseurs van externe adviesbureaus. Deze ondersteunende instanties dienen tevens na te gaan of de welstandscriteria die zijn geformuleerd door de bewoners geen onrechtmatigheden bevatten. Wanneer de criteria door de gemeente of door een extern adviesbureau zijn goedgekeurd, dient een meerderheid van de bewoners van een wijk of buurt in te stemmen met de geformu­leerde criteria. Dan is pas zeker dat er voor een dergelijk welstandsbeleid ook voldoende draagvlak is en dat

22

streng welstandstoezicht niet slechts de ideologische wens is van één of twee fanatiekelingen in de wijk. Net als in Engeland zou in Nederland vervolgens het door de bewoners geformuleerde welstandsbeleid tot onderdeel kunnen worden gemaakt van het formele gemeentelijke beleid dat is vastgelegd in de welstandsnota. Zodoende zou de gemeenteraad verplicht in moeten stemmen met de bewonerscriteria. Dit neemt (ten dele) ook direct het probleem van de ontbrekende communicatie en het gebrek aan handhavingsmogelijkheden of een handhavingspartner weg. De welstandscriteria zijn nu immers onderdeel van het gemeentelijke beleid en dus dient de gemeente nieuwe bouwaanvragen aan de door de bewoners gestelde criteria te toetsen alvorens een omgevingsvergunning af te geven. Doordat het door de buurtbewoners geformuleerde beleid officieel onderdeel wordt van de gemeentelijke welstandsnota’s wordt het voor de leden van de gemeentelijke welstandscommissie wettelijk verplicht om zich bij hun oordeel te baseren op de voorschriften van de buurtbewoners. Er kan worden aangenomen dat dit in de praktijk ook zal gebeuren, omdat betrokken buurtbewoners zullen optreden als toezichthouders. Bij het niet hanteren van de door de buurtbewoners geformuleerde welstandscriteria zal de welstandscommissie worden geattendeerd op haar overtreding. Eén van de gebrekken van het Engelse stelsel van Neighbourhood planning is dat nadat het Neighbour Plan gereed komt, de invloed van de bewoners op te nemen besluiten stopt. Om de betrokkenheid van de buurtbewoners ook op de lange termijn te kunnen garanderen zouden in dit publiekrechtelijke stelsel van bewonerswelstand de buurtraden één afgevaardigd lid als burgerlid zitting kunnen laten nemen in de reguliere gemeentelijke welstandscommissie. Deze afgevaardigde heeft als doel om een vinger aan de pols te houden bij de beoordeling van bouwaanvragen door de welstandscommissie, die betrekking hebben op de betreffende buurt of wijk en om de mening van de buurtraad betreffende dergelijke bouwaanvragen aan de welstandscommissie te verkondigen. Van dergelijke afgevaardigden wordt bijvoorbeeld ook gebruik gemaakt bij regionale welstandsadvisering. Afzonderlijke gemeenten waarvan de welstandsadvisering is uitbesteed aan een regionale welstandscommissie laten zich vertegenwoordigen in die commissie door één enkel lid 23

dat slechts aanwezig is bij de beoordeling van bouwaanvragen uit de betreffende gemeente. Op lokaal niveau kan dit hetzelfde worden georganiseerd.

Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoe een stelsel van bewonerswelstand er in Nederland idealiter uit zou zien, zal respectievelijk antwoord worden gegeven op subvragen m t/m r. De antwoorden op deze vragen zullen gezamenlijk het antwoord vormen op de derde deelvraag voor een stelsel van bewonerswelstand dat is gebaseerd op het stelsel van bewonerswelstand uit park Rozendaal en het Engelse stelsel van Neighbourhood Planning zoals dat sinds november 2011 is geïntro­duceerd door de Localism Act. Welke wijzigingen vergt de vigerende wetgeving om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? Om een stelsel van bewonerswelstand dat is gebaseerd op het stelsel van bewonerswelstand uit park Rozendaal en het Engelse stelsel van Neighbourhood Planning te kunnen introduceren zou de Woningwet (of in de nabije toekomst de Omgevingswet) moeten worden aangevuld. De Woningwet 2003 stelt dat namelijk alleen de leden van de gemeenteraad de criteria in de welstandsnota mogen vaststellen. Dit blijft het geval maar in het hierboven beschreven stelsel van bewonerswelstand zal de gemeenteraad naar voorbeeld van het Engelse systeem van Neighbourhood Planning voortaan ook verplicht worden gesteld om welstandscriteria vast te stellen die zijn geformuleerd door buurtraden die verschillende wijken of gebieden binnen een gemeente vertegenwoordigen. Om te voorkomen dat gemeenten hun geloofwaardigheid verliezen met betrekking tot het overbrengen van taken en verantwoordelijkheden van hun eigen organisatie naar de bewoners zelf, is het van belang dat gemeenten met betrekking tot deze nieuwe vrijheden niet ad hoc allerlei restricties op gaan leggen aan de bewoners. Toch zullen welstandscriteria die worden geformuleerd door bewoners moeten voldoen aan een aantal vereisten. Zo dienen de criteria rechtsgeldig te zijn en dienen de criteria redelijk te zijn. De woningwet spreekt immers van redelijke eisen van de welstand. Wat betreft rechtsgeldigheid betekend dit dat een bouwwerk dat voorheen vergunningvrij gerealiseerd kon worden in de toekomst nog steeds vergunning vrij en dus zonder welstandstoets gerealiseerd kan

24

worden. Alle andere restricties die voortkomen uit de Woningwet of uit andere wetgeving zijn zodoende ook van toepassing op bewonerswelstand. Wat betreft de redelijkheid van de welstandscriteria is deze kwestie een stuk subjectiever. Zodoende is een uniforme norm vereist waarin vast wordt gelegd wat redelijk is en wat niet. Het zal verplicht zijn om aan deze norm te voldoen. Andere restricties die zouden kunnen worden opgelegd vanuit de gemeente worden afgeraden omdat deze de verstandhouding en de vertrouwensbasis tussen de gemeente en de lokale bevolking zou kunnen schaden. Naast het splitsen van deze verantwoordelijkheid om welstandscriteria vast te stellen en naast deze algemene restricties, zullen ook de nadere voorwaarden voor het deugdelijke kunnen functioneren van de hierboven beschreven buurtraden moeten worden vastgelegd in de wet. Respectievelijk dient een buurtraad te beschikken over een minimum aantal (nader te bepalen) leden, mag iedereen die in het betreffende gebied woont ook onvoorwaardelijk lid worden van een buurtraad, dienen de voorgestelde welstandscriteria te worden gecontroleerd door de gemeente of een ander extern adviesorgaan op onwetmatigheden en op redelijkheid, dient een meerderheid (nader te bepalen percentage) van de bewoners van een gebied middels een referendum in te stemmen met de geformuleerde criteria, dient de lokale gemeenteraad door de buurt geformuleerde welstandscriteria te allen tijde te erkennen als formeel beleid en dienen gemeentelijke welstandscommissies zich bij een welstandstoets te baseren op dit door bewoners geformuleerde beleid. Aangezien de door de buurtbewoners geformuleerde welstandscriteria onderdeel worden van de officiële welstandsnota zijn gemeentelijke welstandscommissies tot dit laatste wettelijk verplicht. Welke wijzigingen vergt het totstandkomingproces van de huidige toetsingskaders om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? In dit stelsel van bewonerswelstand kan een gemeente er voor kiezen om voor een gebied zelf welstandscriteria te formuleren of om dit niet te doen, zoals onder het huidige reguliere stelsel van welstandsadvisering nu ook het geval is. Indien een gemeente ervoor kiest om geen welstandscriteria te formuleren, dan kunnen de inwoners van een wijk of buurt ervoor kiezen om deze taak zelf op zich te nemen. Het toetsingskader wordt dan geformuleerd door een buurtraad, bestaande uit een nader te bepalen minimum aantal leden afkomstig uit een betreffend gebied. Zij kunnen onder 25

begeleiding van de gemeente of een extern adviesbureau naar eigen inzicht de welstandscriteria voor de betreffende buurt formuleren. De gemeente of het externe adviesbureau zal vervolgens de geformuleerde welstandscriteria controlleren op onwetmatigheden en redelijkheid. Wanneer de welstandscriteria worden goedgekeurd door de gemeente of door een extern adviesbureau, dienen de criteria vervolgens middels een referendum te worden aangenomen door een meerderheid (nader te bepalen percentage) van de buurtbewoners. Welke wijzigingen vergt de samenstelling van huidige toetsingskaders om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? De samenstelling, de aard, maar ook de striktheid van de welstandscriteria zouden in theorie volledig kunnen worden bepaald naar het eigen inzicht van de bewoners van een wijk of een gebied. Bovendien kan er ook voor worden gekozen om helemaal geen welstandscriteria te formuleren. De geformuleerde welstandscriteria worden slechts gecontroleerd op onwetmatigheden en redelijkheid. Welke wijzigingen vergt de samenstelling van het huidige toetsingsorgaan om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? De gebruikelijke gemeentelijke welstandscommissie blijft bestaan. Echter, bewoners die zélf de welstandscriteria hebben geformuleerd voor hun wijk of buurt krijgen de gelegenheid om één afgevaardigd lid van hun buurtraad als burgerlid zitting te laten nemen in de gemeentelijke welstandscommissie. Het doel van deze afgevaardigde is om een vinger aan de pols te houden bij de beoordeling van bouwaanvragen uit het betreffende gebied en om de mening van de buurtraad ten aanzien van deze bouwaanvragen te verkondigen aan de welstandscommissie. Welke wijzigingen vergt de wijze waarop huidige toetsingsorganen opereren om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? De gemeentelijke welstandscommissie zal zich bij haar beoordeling of een bouwaanvraag al dan niet aan de redelijke eisen van de welstand voldoet niet langer alleen maar baseren op de gemeentelijke welstandscriteria, maar ook op criteria die zijn geformuleerd door de bewoners van wijken of gebieden die zélf veel waarde hechten aan het welstaan van gebouwen in hun directe leefomgeving. Dit betekent dus ook dat voor wijken en gebieden waar dat niet het geval is, de gemeente er voor kan kiezen om helemaal geen welstandscriteria te formuleren. In de wijken en 26

gebieden die er wel voor kiezen om zelf welstandscriteria te formuleren zal het beleid tot onderdeel worden gemaakt van de gemeentelijke welstandsnota. Dit betekent dus dat de gemeentelijke welstandscommissie wettelijk verplicht is om zich bij haar oordeel te baseren op de door de buurtbewoners geformuleerde welstandscriteria. De eindverantwoordelijkheid blijft dus bij het College van burgemeester en wethouders, die zich dienen te baseren op het advies van de gebruikelijke gemeentelijke welstandscommissie.

Reflectie door deskundigen In een reactie op het hierboven beschreven stelsel voor bewonerswelstand geeft dhr. Langenberg van de Eindhovense Welstandscommissie aan dat dit voorstel voor bewonerswelstand aardig in de richting komt van een model voor bewonerswelstand dat dhr. Langenberg en zijn collega’s in februari van 2012 aan de Eindhovense wethouder hebben voorgesteld. Het sectorhoofd van de ambtelijke ondersteuning van de Eindhovense Welstandscommissie heeft het voorstel besproken met de wethouder, maar die heeft er volgens dhr. Langenberg onvoldoende aandacht aan besteed. Ook van een vervolg is het niet gekomen omdat de wethouder volgens dhr. Langenberg zeer standvastig is om het welstandsbeleid in de stad volledig af te schaffen. Volgens dhr. Langenberg zal dit echter niet eerder zijn beslag krijgen dan de herfst van 2013. Verder geeft dhr. Langenberg aan dat het volgens hem onnodig is om in de wet vast te leggen op welke manier welstandscriteria worden geformuleerd. Volgens hem is dat in het huidige stelsel van welstandsadvisering ook niet het geval en is het voor bewonerswelstand ook niet nodig. Hierbij geeft hij aan dat het wel noodzakelijk is dat bij de implementatie van de criteria de Algemene Wet Bestuursrecht moet worden gerespecteerd. In de Awb worden algemene regels gegeven met betrekking tot de burger en overheidshandelen, zoals besluitvormingsprocedures, de vorm, inhoud en rechtskracht van beschikkingen, in acht te nemen termijnen, bezwaar- en beroepsprocedures en de mogelijkheid van een proceskostenvergoeding. De Awb formuleert randvoorwaarden waaraan de regels van rechtsbescherming moeten voldoen (Thomas 2008). In het kader van bewonerswelstand is het volgens dhr. Langenberg dus irrelevant wie de welstandscriteria opstelt en hoe dat wordt gedaan, omdat de Awb al een voldoende helder kader biedt. Ook dhr. ten Cate, directeur van de Federatie Welstand, plaatst een juri27

dische kanttekening bij het hiervoor beschreven stelsel van bewonerswelstad. Het zou volgens hem namelijk niet mogelijk zijn om een gemeenteraad te verplichten om door bewoners geformuleerd beleid te erkennen als formele welstandscriteria omdat dit in indruist tegen een aantal democratische principes. Zo bestaat de gemeenteraad als bestuursorgaan om op democratische wijze besluiten ten aanzien van beleid vast te stellen dan wel te verwerpen en zou een dergelijke verplichting als hier beschreven inbreuk maken op dit principe, zelfs ondanks het feit dat de criteria democratisch zijn aangenomen door de bewoners uit de betreffende buurt of wijk middels een referendum. Of de bovenstaande kanttekening daadwerkelijk de uitvoerbaarheid van het bovenstaande model voor bewonerswelstand belemmert, kan op dit moment niet met zekerheid worden gezegd. Een ander zwak punt in het publiekrechtelijke model voor bewonerswelstand, is volgens dhr. ten Cate dat door de verschuiving van taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot welstandsadvisering van de lokale overheid naar bewoners zélf, de samenhang van het welstandsbeleid met respectievelijk het stedenbouwkundige beleid, het erfgoedbeleid en het beleid op ruimtelijke ordening verdwijnt. Deze bedreiging voor de huidige integrale benadering indiceert hoe belangrijk het is dat bewoners die zélf welstandscriteria wensen te formuleren adequaat worden begeleid door de gemeente of door een extern adviesbureau. Als laatste stelt dhr. Langenberg dat de welwillendheid van bewoners niet de enige reden mag zijn om te besluiten om al dan niet welstandscriteria voor een wijk of gebied te formuleren. Hier ziet hij toch nog een belangrijke taak weggelegd voor gemeenten, die zelf de verantwoordelijkheid zouden moet nemen voor buurten met veel bestaande kwaliteit maar met weinig bewonersparticipatie. Want ook die wijken en buurten verdienen volgens dhr. Langenberg welstandscriteria. Dhr. ten Cate sluit zich stellig bij deze stelling aan.

Conclusie Het hierboven beschreven stelsel van bewonerswelstand biedt meer ruimte voor gemeenten om in gebieden het welstands­toezicht af te schaffen. Hoewel de mogelijkheid om op gebiedsniveau geen welstandscriteria te formuleren nu ook al bestaat is de verwachting dat de introductie van een stelsel van bewonerswelstand het makkelijker zou moeten maken voor gemeenten om daadwerkelijk te stoppen met het formuleren van wel-

28

standscriteria voor bepaalde gebieden omdat de bewoners van deze gebieden een alternatief geboden kan worden. De verwachting is dat dit zal leiden tot een vermindering van de regeldruk bij Nederlandse gemeenten. In de gebieden die in verzet komen tegen het afschaffen van welstandstoezicht, zoals dat in Eindhoven het geval was, wordt bewoners de mogelijkheid geboden om het heft in eigen hand te nemen. Buurtbewoners worden zelf verantwoordelijk voor het formuleren van de welstandscriteria, waarbij zij zullen worden ondersteund door de gemeente of door een extern adviesbureau. Omdat er een grote gemeenschapszin is vereist om met een grote groep buurtbewoners zelf welstandscriteria te formuleren, is de verwachting dat het aantal wijken waarin dit daadwerkelijk gebeurd beperkt zal blijven en dat gemeenten dus minder belast zullen zijn met het formuleren van welstandsbeleid in eigen beheer. Het formuleren van welstandscriteria zal voor bewoners een complexe taak zijn die een grote collectieve inspanning vereist. Om de kwaliteit van de welstandscriteria te waarborgen is het van groot belang dat de bewoners zullen worden ondersteund door de gemeente of door een extern adviesbureau. Daarnaast, ondanks dat dhr. Langenberg aangeeft dat het niet noodzakelijk is om procedures voor bewonerswelstand vast te leggen in de Woningwet, is het wel noodzakelijk dat er voor bewoners een eenduidige procedure bestaat die voor alle wijken en buurten gelijk is. Wellicht hoeft deze procedure niet te worden verankerd in de wetgeving, maar een document zoals de Neighbourhood Planning General Regulations is minimaal vereist om bewoners enige houvast te bieden in het proces. Het ontbreken van dergelijke richtlijnen zal er voor zorgen dat bewoners die zelf welstandscriteria wensen te formuleren maar wat aanmodderen en dat de uniformiteit van bewonerscriteria verloren gaat. Bewoners zijn nu eenmaal niet net zo bedreven in het formuleren van beleid als lokale overheden.

29

Privaatrechtelijke bewonerswelstand Deze tweede variant voor bewonerswelstand is evenals de eerste variant mede gebaseerd op het stelsel van collectief beheer in park Rozendaal in Leusden. Deze variant gaat echter uit van de zelfredzaamheid van de bewoners van een wijk, zoals die in park Rozendaal geroemd wordt en anders dan bij de eerste variant is de betrokkenheid van de gemeente of andere ondersteunende instanties bij deze variant vrijwel geheel uitgesloten. Deze variant op bewonerswelstand gaan namelijk uit van privaatrechtelijke instrumenten die bewoners kunnen voorzien van de mogelijkheid om zélf welstandsbepalingen te formuleren. Allereerst zal het appartementsrecht worden beschouwd, waarin de mogelijkheid wordt gecreëerd om een gebied of een gebouw in afzonderlijke appartementsrechten op te splitsen waarbij het uitsluitend gebruik van een afzonderlijk deel van dit gebied of gebouw is voorbehouden aan een aangewezen appartementseigenaar. Dit uitsluitende gebruik van een dergelijk appartement door een appartementseigenaar kan onderhevig zijn aan zogenaamde welstandsbepalingen die allereerst voorwaarden kunnen stellen met betrekking tot de toelating van een appartementseigenaar tot een appartement, maar die daarnaast ook voorwaarden kunnen stellen die het mogelijk maken om verder gebruik van het appartement door een appartementseigenaar te ontzeggen (Mertens 1989). Na de beschouwing van de appartementsrechten zullen nog een aantal andere privaatrechtelijke instrumenten worden beschouwd die bewonerswelstand ook mogelijk zouden kunnen maken.

Appartementsrechten & welstands­bepalingen De mogelijkheid tot het opsplitsen van een gebouw of een gebied in meerdere appartementsrechten met al de bijbehorende bepalingen is vastgelegd in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek. Hierin wordt gesteld dat een eigenaar bevoegd is om zijn gebouw met bijbehorende grond of zijn stuk grond met bijbehorende opstallen op te splitsen in appartementsrechten. Onder een appartementsrecht wordt volgens het BW verstaan: “Een aandeel in de goederen die in de splitsing zijn betrokken, dat de bevoegdheid omvat tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van het gebouw of het stuk grond die blijkens hun inrichting bestemd zijn of worden om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Het aandeel kan mede omvatten de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van de bij het gebouw behorende grond of van de bij het stuk grond behorende opstallen.”

31

Onder deze goederen vallen volgens Mertens en Broekhuijsen-Molenaar (2010) ook toebehoren en diensten die zijn bedoeld ten nutte van het gebouw, zoals de schoonmaakdienst of een grasmaaier voor het onderhoud van de omliggende grond. De gecreërde appartementsrechten kunnen vervolgens worden verstrekt aan appartementseigenaren. Onder een appartementseigenaar wordt door het Burgerlijk Wetboek de gerechtigde tot een appartementsrecht verstaan. Splitsing van een gebouw of een stuk grond gebeurt middels een notariële akte. Aan deze notariële akte moet volgens het Burgerlijk Wetboek tevens een splitsingstekening worden toegevoegd waarop de grenzen van de onderscheidende gedeelten van het gebouw of het stuk land worden aangegeven. Daarnaast dient de akte ook een reglement te bevatten. Dit reglement dient volgens het Burgerlijk Wetboek verplicht vast te leggen welke kosten er voor de rekening van de afzonderlijke appartementseigenaren komen. Daarnaast dient het reglement te voorzien in een regeling omtrent een jaarlijks vast te stellen exploitatierekening. Deze exploitatierekening bepaalt wat de appartementseigenaren jaarlijks dienen bij te dragen aan de algemene kosten voor het onderhoud van het gebouw of het stuk grond waarin of waarop zij een appartementsrecht hebben. Daarnaast moet in het reglement worden geregeld hoe de delen van het gebouw of het stuk grond die niet bestemd zijn om te worden gebruikt als een afzonderlijk geheel, worden gebruikt en beheerd en moet worden vastgelegd tegen welke gevaren het gebouw of het stuk land moet worden verzekerd. Als laatste verplicht het Burgerlijk Wetboek de afzonderlijke appartementseigenaren er toe om een Vereniging van Eigenaars op te richten (VVE). Deze VVE dient de gemeenschappelijke belangen van de afzonderlijke appartementseigenaren te behartigen. De leden van de VVE zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het onderhoud aan het gebouw of het stuk grond. Behalve strike verplichtingen omtrent het reglement van de splitsingsakte zijn er ook een aantal elementen die facultatief kunnen worden geregeld in het reglement. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om een vereniging of coörp­oratie toe te laten treden tot de VVE. Volgens Mertens en Broekhuijsen-Molenaar (2010) kan er bij grote appartementsgebouwen of groepen van gebouwen behoefte bestaan aan een vereniging die bepaalde gemeenschappelijke belangen behartigd van een bepaalde groep appartementseigenaren. Hierbij kan worden gedacht aan een woningcorporatie, 32

een vereniging voor winkeleigenaars, maar wellicht ook aan een beheersstichting zoals de Groenstichting in park Rozendaal. Verder is het mogelijk om in het reglement van de splitsingsakte een regeling op te nemen omtrent het gebruik, het beheer en het onderhoud van de gedeelten van een gebouw of een stuk grond die bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te gebruiken. Dergelijke regelingen, die voorwaarden stellen aan het gebruik, het beheer en het onderhoud van de gedeelten van een gebouw of een stuk grond die zijn bestemd om als afzonderlijke geheel te worden gebruikt, worden ook wel de welstandsbepalingen genoemd in het reglement van de splitsingsakte. Het woord welstand wordt hier echter niet in dezelfde zin gebruikt als in de rest van dit schrijven (het welstaan van een gebouw, op zichzelf beschouwd of in relatie met zijn directe omgeving), maar verwijst naar de welgesteldheid van de appartementseigenaren (Mertens 1989). Het doel van dergelijke welstandsbepalingen is volgens het Burgerlijk Wetboek om de Vereniging van Eigenaars te voorzien van de bevoegdheid om een afzonderlijke appartementseigenaar om gewichtige redenen het gebruik van zijn gedeelte te ontzeggen. Deze gewichtige redenen dienen van te voren wel te worden vastgelegd in het reglement van de splitsingsakte. Mertens maakt in zijn dissertatie over Appartementsrecht & Welstandsbepalingen (1989) onderscheid tussen toelatingsregelingen en een regeling voor de ontzegging van verder gebruik van het appartementsrecht door een appartementseigenaar. In beide regelingen worden concrete criteria gesteld die het mogelijk maken om iemand niet toe te laten als appartementseigenaar of om iemand het gebruik van een appartement te ontzeggen. Bovendien bevatten beide regelingen in het reglement procedurevoorschriften. Bij toelatingscriteria kan worden gedacht aan een leeftijdsnorm, een inkomstennorm of een morele norm waaraan een gegadigde voor de toetreding van een appartement dient te voldoen. Indien dit niet het geval is kan toetreding tot een appartement worden ontzegd. Hierbij is het van belang dat de gestelde criteria niet in strijd zijn met de grondrechten van de gegadigde. Ook de rechten op huisvesting en eigendom mogen volgens Mertens niet worden geschonden. Dit betekent ondermeer dat bijvoorbeeld iemand niet op basis van geslacht of ras mag worden geweerd uit een appartement omdat iemand daar aanstoot aan zou kunnen nemen. 33

Een appartementseigenaar kan verder gebruik van zijn appartement worden ontzegd door de VVE indien de appartementseigenaar respectievelijk niet voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit het reglement van de splitsingsakte, indien de appartementseigenaar zich schuldig maakt aan onbehoorlijk gedrag jegens de medeeigenaren, de appartementseigenaar aanleiding geeft tot ernstige verstoring van de rust in het gebouw en indien de appartementseigenaar zijn financiële verplichtingen jegens de vereniging niet nakomt. Binnen deze regeling is ook ruimte voor welstandsbepalingen, zoals die courant zijn gebruikt in dit schrijven. Aan het ontzeggen van het verder gebruik van een appartement door een appartementseigenaar zijn echter wel een aantal strenge procedurele voorschriften gebonden. Deze zijn vastgelegd in het modelreglement voor de splitsingsakte. Zo is de VVE volgens Mertens (1989) verplicht om een appartementseigenaar eerst te voorzien van een waarschuwing omtrent zijn gedrag. Indien de appartementseigenaar binnen een jaar na het ontvangen van de waarschuwing nogmaals dezelfde regels overtreedt, kan de VVE overgaan tot het ontzeggen van het verder gebruik van het appartementsrecht door de appartementseigenaar. Er dient dan een vergadering te worden georganiseerd waarbij minimaal twee derde van het aantal leden aanwezig is en waarbij twee derde van de stemmen voor ontzegging van verder gebruik door de appartementseigenaar in kwestie is. Naast deze strenge procedurele voorschriften geldt dat net als bij de toelatingscriteria de ontzeggingscriteria niet in strijd mogen zijn met de grondwet en de rechten van de appartementseigenaar op huisvesting en eigendom. Wanneer het dus bijvoorbeeld gaat om een koopappartement kan wel het verdere gebruik door de appartementseigenaar worden ontzegd, maar blijft het betreffende appartement wel het eigendom van de appartementseigenaar. Mertens (1989) geeft in zijn dissertatie een voorbeeld van een appartements­eigenaar die een waarschuwing ontving voor herhaaldelijk geluidsoverlast en achterstallig onderhoud aan zijn tuin. Nadat hij zijn tuin niet beter is gaan verzorgen en nadat hij geluidsoverlast is blijven bezorgen heeft de VVE besloten tot het ontzeggen van verder gebruik van het appartement door de betreffende appartementseigenaar. Dit besluit van de VVE is vervolgens bekrachtigd door de kantonrechter.

34

Andere privaatrechtelijke instrumenten Het appartementsrecht is slechts één van de bestaande privaatrechtelijke instrumenten die collectief beheer mogelijk maken. Desalniettemin is het wel het bekendste instrument, omdat het in Nederland op grote schaal wordt toegepast bij het beheer van appartementsgebouwen. In het boek “Prive terrein: Privaat beheerde woondomeinen in Nederland” (2006) geeft Aart van Velten een uiteenzetting van andere bestaande privaatrechtelijke instrumenten die collectief beheer mogelijk maken, respectievelijk medeeigendom door mandeligheid, erfpachtrechten en erfdienstbaarheden. Volgens het burgerlijk wetboek, boek 5 titel 5, ontstaat mandeligheid wanneer een onroerende zaak gemeenschappelijk eigendom is van de eigenaars van twee of meer erven en door hen tot gemeenschappelijk nut van die erven wordt bestemd bij een tussen hun opgemaakte notariële akte. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een stuk land dat is voorzien voor collectief beheer door een woongemeenschap. Alle bewoners van de gemeenschap krijgen een aandeel met de bijbehorende verplichtingen in het eigendom van dit stuk land en dit aandeel is gekoppeld aan het eigendom van de woning door middel van een notariële akte. Bij verkoop van de woning worden de verplichtingen ten aanzien van het collectieve beheer overgedragen aan de volgende eigenaar. Het verschil met een kettingbeding zoals toegepast in park Rozendaal is dat een kettingbeding slechts verplichtingen jegens een andere partij omvat die overgaan op de nieuwe eigenaar, terwijl het bij mandeligheid gaat om verplichtingen jegens eigendom die overgaan op de nieuwe eigenaar. In het geval van erfpacht blijft de grond onder woningen eigendom van de gemeente of van een andere rechtspersoon. Bij het overgaan van de opstallen op de betreffende grond wordt de grond met de bijbehorende verplichtingen telkens opnieuw uitgegeven aan de nieuwe eigenaar van de opstallen. De grond voor een bouwproject kan ook worden uitgegeven aan een overkoepelende rechtspersoon. Voor de grond wordt dan een beheersvereniging opgericht. Bij erfdienstbaarheden wordt de grond wel eigendom van woningeigenaren, maar zijn er voorwaarden gebonden aan het gebruik van de grond. Deze voorwaarden worden erfdienstbaarheden genoemd. Ook hier kan de grond voor een bouwproject worden uitgegeven aan een overkoepelend rechtspersoon. Ook dan kan een beheervereniging worden opgericht. 35

Bij alle hierboven genoemde privaatrechtelijke instrumenten kunnen, net als bij de appartementsrechten, verplichtingen met betrekking tot het beheer en het gebruik van de betreffende grond worden opgelegd. Hierin is dus ook ruimte voor welstandsverplichtingen, hoewel dit in Nederland niet veel voorkomt. Het nadeel van deze overige privaatrechtelijke instrumenten ten opzichte van het appartementsrecht, is dat het Burgerlijk Wetboek niet voorziet in een wettelijke verplichting om lid te worden van een beheersvereniging. Ondanks het feit dat woningeigenaren onder mandeligheid, erfpacht en erfdienstbaarheden wel verplichtingen hebben, kan het ontbreken van een vereniging afbreuk doen aan de betrokkenheid van bewoners. Onder het appartementsrecht is lidmaatschap van de Vereniging van Eigenaars wel verplicht. Echter, een Vereniging van Eigenaars is ook geen garantie voor een betrokken gemeenschap, aldus Aart van Velten.

Privaatrechtelijk beheer VS Een land waar het uiterlijk en de vereiste kwaliteit van woningen wel veelvuldig in privaatrechtelijke beheersregelingen wordt vastgelegd zijn de Verenigde Staten. Behalve voorbeelden van Nederlandse privaatrechtelijke instrumenten die kunnen worden ingezet om het behoud van ruimtelijke kwaliteit na te streven, beschouwd Aart van Velten ook de situatie in de VS. In de VS wordt bij nieuwe bouwprojecten altijd een Home Owners Association opgericht door de projectontwikkelaar. Van de HOA wordt elke nieuwe bewoner automatisch lid en het lidmaatschap gaat bij verkoop automatische over op de nieuwe eigenaar van de woning. Net als bij de Nederlandse splitsingsakte worden de bepalingen met betrekking tot beheer en gebruik in de VS vastgelegd in de statuten van deze Home Owners Association. In de loop der tijd is in de VS zodoende de situatie ontstaan dat de HOA verantwoordelijk is voor de handhaving van deze bepalingen. Aart van Velten stelt dan ook dat in theorie de HOA zeer vergelijkbaar is met onze VVE, maar dat de feitelijke gang van zaken tussen onze twee landen wezenlijk verschilt. Dit komt volgens van Velten vooral door hoe ontwikkelaars omgaan met de bestaande mogelijkheden. De VS kennen een lange traditie van HOA’s die zich opstellen als waakhond die tuinkabouters en waslijnen uit voortuinen weren. Nederland kent juist een lange geschiedenis van publiekrechtelijk toezicht, waardoor de overgang

36

naar privaatrechtelijk toezicht wordt geweerd door ontwikkelaars die zich op dit gebied terughoudend opstellen omdat toezicht op de ruimtelijke kwaliteitszorg van oudsher een taak is van de overheid.

Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoe een stelsel van bewonerswelstand er in Nederland idealiter uit zou zien zal respectievelijk antwoord worden gegeven op subvragen m t/m r. De antwoorden op deze vragen zullen gezamenlijk het antwoord vormen op de derde deelvraag voor een stelsel van bewonerswelstand met een privaatrechtelijke grondslag. Voor het gemak wordt uitgegaan van een stelsel van bewonerswelstand door middel van appartementsrechten zoals is vastgelegd in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek omdat dit volgens van Velten de meest voordehandliggende manier is om collectief beheer privaatrechtelijk te organiseren. Welke wijzigingen vergt de vigerende wetgeving om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? Titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek biedt de mogelijkheid om in de welstandsbepalingen van het reglement van een splitsingsakte voorschriften op te nemen die betrekking hebben op het gebruik, onderhoud en het beheer van een deel van een gebouw of een stuk grond dat uitsluitend is bestemd voor afzonderlijk gebruik door een appartementseigenaar. Gebaseerd op de voorgaande beschrijving zouden onder deze welstandsbepalingen ook criteria kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op het welstaan van een gebouw, op zichzelf beschouwd of in relatie tot zijn omgeving. Ook in het geval van mede eigendom door mandeligheid, gronduitgifte onder erfpacht of gronduitgifte met erfdienstbaarheden kunnen bepalingen worden opgelegd met betrekking tot de kwaliteit van opstallen. Bezien vanuit een juridisch perspectief blijkt het bij al deze privaatrechtelijke instrumenten echter zeer complex om bewonerswelstand langs deze weg te bewerkstelligen in een bestaande situatie. Het opsplitsen van een bestaande woonwijk, zoals park Rozendaal in Leusden waar iedere woning op eigen grond is gebouwd, in meerdere appartementsrechten om zo verschillende rechtspersonen van individuele eigendomsrechten met de bijbehorende welstandsbepalingen te kunnen voorzien, is niet mogelijk zonder dat alle bewoners daarmee instemmen. Ook in het geval van

37

mandeligheid, erfpacht en erfdienstbaarheden kunnen niet achteraf nog verplichtingen ten aanzien van het gebruik en het beheer van de grond worden opgelegd. Dit maakt bewonerswelstand gebaseerd op privaatrechtelijke instrumenten slechts bruikbaar voor nieuw te ontwikkelen woonomgevingen. Welke wijzigingen vergt het totstandkomingproces van de huidige toetsingskaders om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? Bij deze privaatrechtelijke variant zal er niet langer sprake zijn van een toetsingskader dat dient te worden vastgesteld door de gemeenteraad, maar zal de uitgever van de grond, of in het geval van appartementsrechten de ontwikkelaar van het bouwproject, verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van toetsingscriteria met betrekking tot het welstaan van de opstallen. In het geval van het appartementsrecht dienen deze criteria notarieel te worden vastgelegd in het reglement van de splitsingsakte. Bij het vaststellen van het reglement van de splitsingsakte zal de ontwikkelaar veelal uitgaan van een aantal modelreg­lementen, zoals deze door notarissen worden gebruikt. In deze modelreg­lementen worden vooral gedrags- en gebruiksregels geformuleerd, maar het is niet gebruikelijk dat deze reglementen regels met betrekking tot het welstaan van de woningen bevatten. Bovendien is er voor toekomstige bewoners maar weinig ruimte voor inspraak, omdat de VVE pas gelijktijdig met het oprichten van de splitsingsakte tot stand komt. Met betrekking tot welstandsadvisering valt het dus aan te bevelen om ook een modelreglement te formuleren dat strikte welstandscriteria bevat en om toekomstige bewoners van een nieuwbouw project meer invloed te geven bij het vast stellen van het splitsingsreglement. Dit komt erg overeen met de gang van zaken zoals die in de Verenigde Staten is. Ook in Nederland komen dergelijke ontwikkelingen waarbij toekomstige bewoners in een vroeg stadium worden betrokken steeds vaker doch nog steeds beperkt voor. Zo ontwikkelt Blauwhoed Eurowoningen collectief beheerde woningbouwprojecten waarbij de verantwoordelijkheden voor het beheer worden neergelegd bij een stichting of vereniging (zoals ook het geval in park Rozendaal). Middels notariële bepalingen in de koopakte binden de bewoners zich aan deze stichting. In het geval van het appartementsrecht kan een eenmaal vastgesteld splitsingsreglement te allen tijde weer worden gewijzigd. Dit is echter een 38

kostbaar proces waarbij de splitsingsakte opnieuw bij een notaris dient te worden vastgelegd. Bovendien schrijft het burgerlijk wetboek voor dat ten minste 80% van de eigenaars tijdens een algemene ledenvergadering vóór een voorgestelde wijziging moet stemmen om de wijziging door te mogen voeren. Hierbij dienen de leden van de VVE minsten 15 dagen voor de aanvang van de vergadering op de hoogte te worden gesteld van de vergadering. Hoewel het een complex proces is, kan er dus desalniettemin voor worden gekozen om op een later tijdstip striktere welstandscriteria op te nemen in het reglement van de splitsingsakte. Onder mandeligheid, erfpacht en erfdienstbaarheden ligt dit echter anders. Welke wijzigingen vergt de samenstelling van huidige toetsingskaders om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? De samenstelling, de aard, maar ook de striktheid van de welstandscriteria zouden in theorie volledig kunnen worden bepaald naar het eigen inzicht van de bewoners van een gebouw of een gebied, zolang de bewoners maar in een vroeg stadium van de ontwikkeling worden betrokken bij het vaststellen van de bepalingen. Bovendien kan er ook voor worden gekozen om helemaal geen welstandscriteria te formuleren of om de welstandscriteria niet na te leven. Er kan ook voor worden gekozen om notarissen te voorzien van een modelreglement dat geschikt is voor een VVE die haar leden graag strikte welstandscriteria zou laten naleven om zo bewoners te ondersteunen om uniformiteit na te streven. Welke wijzigingen vergt de samenstelling van het huidige toetsingsorgaan om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? Ook toetsing aan de welstandscriteria zal niet langer de verantwoordelijkheid zijn van de gemeente, maar zal de taak worden van de leden van de Vereniging van Eigenaars. Deze leden zijn alle appartementseigenaren. Zij worden automatisch lid van de VVE bij het verkrijgen van de appartementsrechten van een afzonderlijk te gebruiken deel van het gebouw of gebied en daarmee krijgen zij ook stemrecht op de algemene leden vergadering. In het geval van mandeligheid, erfpacht of erfdienstbaarheden zou een beheersvereniging kunnen worden opgericht. Het bestuur van deze beheersvereniging vormt dan het toetsingsorgaan. Welke wijzigingen vergt de wijze waarop huidige toetsingsorganen opereren om geschikt te worden gemaakt voor een stelsel van bewonerswelstand? 39

Welstandstoezicht gebaseerd op het appartementsrecht berust op toezicht vanuit de directe leefgemeenschap. Bewoners dienen elkaar allereerst aan te spreken op het overtreden van regels. Daarna kunnen klachten aanhangig worden gemaakt bij de bestuurder van de VVE. Deze kan besluiten de overtreder te voorzien van een waarschuwing en, indien vastgelegd in het splitsingsreglement, eventueel een boete. Wanneer de overtreding binnen een jaar nogmaals wordt gemaakt door dezelfde appartementseigenaar, kan in een algemene leden vergadering worden besloten om de appartementseigenaar van verder gebruik van zijn afzonderlijk te gebruiken deel te ontzeggen. Hiervoor dient minimaal tweederde van de leden aanwezig te zijn en dient minimaal tweederde van de aanwezig leden voor ontzegging te stemmen. In het geval van mandeligheid, erfpacht of erfdienstbaarheden ligt de verantwoordelijkheid voor het houden van toezicht volledig bij het bestuur van de beheersvereniging.

Reflectie door deskundigen Dhr. Langenberg van de Eindhovense welstandscommissie geeft aan dat in het geval van privaatrechtelijke bewonerswelstand de gemeente zal wegvallen als toezichthoudende en handhavende partij. Het handhaven van de welstandscriteria wordt een particuliere aangelegenheid en conflicten zullen moeten worden bevochten via juridische wegen. Hierdoor zal de drempel om handhavend op te treden toenemen omdat hier voor particulieren grote kosten mee zijn gemoeid. Een dergelijke drempel komt het behoud van de ruimtelijke kwaliteit niet ten goede. Bovendien zal de werkdruk bij het ambtelijk apparaat afnemen maar zal deze juist toenemen in de juridische sector. Dhr. ten Cate, directeur van de Federatie Welstand, sluit zich aan bij het bovenstaande standpunt van de heer Langenberg. Daarnaast waarschuwt hij voor Amerikaanse taferelen waar de bepalingen ten aanzien van het gebruik en het beheer van woningen soms overdreven vormen aanneemt. Dhr. ten Cate is daarnaast wel van mening dat vergeleken met het Amerikaanse model hier in Nederland nog maar weinig ervaring is met privaatrechtelijk toezicht op de gebouwde omgeving maar dat er wel concrete mogelijkheden bestaan om welstandstoezicht in de privaatrechtelijke sferen onder te brengen. In plaats van collectief toezicht door alle appartementseigenaren ziet hij echter juist een grotere rol weggelegd voor het bestuur van de beheersverenigingen als toetsingsorgaan, zoals dat bij de Amerikaanse Home Owners Associations ook het geval is. Het

40

Nederlandse appartementsrecht maakt dat op dit moment echter nog niet mogelijk. Onder andere privaatrechtelijke instrumenten, zoals mandeligheid, erfpacht en erfdienstbaarheden bestaat deze mogelijkheid wel. Als laatste wijst dhr. ten Cate op de eenduidigheid van de door de bewoners geformuleerde criteria. Deze zouden zoveel mogelijk absoluut van aard moeten zijn om stand te kunnen houden in een rechtszaal. Volgens ten Cate maken absolute criteria de eisen ten aanzien van gebruik en beheer meetbaar en bij relatieve criteria ontstaat juist ruimte voor discussie. Om ellenlange juridische procedures en dus een extra belasting van de juridische sector te voorkomen moeten relatieve criteria dus worden geweerd uit reglementen. Het komen tot absolute criteria is volgens ten Cate voor de leek echter een grote opgave en dus blijft ook onder privaatrechtelijk bewonerswelstand begeleiding vanuit een extern adviesorgaan noodzakelijk.

Conclusie Het organiseren van bewonerswelstand middels privaatrechtelijke instrumenten lijkt op het eerste gezicht een zeer haalbare en toegankelijke mogelijkheid. Vooral een stelsel van bewonerswelstand gebaseerd op appartementsrechten lijkt zeer haalbaar, vooral omdat een vergelijkbaar stelsel in de Verenigde Staten al zo lang bestaat en gewoontegoed is. Nadere bestudering van de mogelijkheden hier in Nederland laat echter zien dat privaatrechtelijke instrumenten ten behoeve van welstandstoezicht eigenlijk alleen maar kunnen worden ingezet in nieuw te ontwikkelen gebieden waar de ruimte bestaat om welstandsbepalingen vanaf het begin af aan in de notariële akte vast te leggen. De wetgeving omtrent het appartementsrecht toont aan hoe complex het is om de welstandsbepalingen van het regelement van de splitsingsakte op een later moment nog te wijzigen. Het wijzigen van de splitsingsakte is erg kostbaar en er is een zeer groot draagvlak voor nodig. Ook in het geval van privaatrechtelijke bewonerswelstand is er dus een grote gemeenschapszin nodig om een stelsel van bewonerswelstand georganiseerd te krijgen. Ook voor de andere hiervoor genoemde privaatrechtelijke instrumenten, respectievelijk mandeligheid, erfpacht en erfdienstbaarheid geldt het bovenstaande. Zelfs bij de toepassing van privaatrechtelijke instrumenten bij nieuw te ontwikkelen gebieden zou het van belang zijn dat er in Nederland een cultuuromslag wordt gemaakt, waarbij al vroegtijdig in het

41

ontwikkelingsproces overleg plaats vindt tussen de uitgever van de grond of de ontwikkelaar en de toekomstige bewoners van de wijk of buurt, om de welstandsbepalingen tijdig en vóór de verkoop van de woningen te kunnen vastleggen. Hoe dan ook, bestaande woonwijken zijn uitgesloten van bewonerswelstand middels privaatrechtelijke instrumenten. Slechts wanneer bewoners van bestaande woonwijken vrijwillige akkoord gaan met nieuwe verplichtingen ten aanzien van het gebruik of het beheer van de grond en hun woning zou dit kunnen worden bewerkstelligd. Er kan echter met zekerheid worden gesteld dat een dergelijk initiatief nooit door alle inwoners van een wijk of buurt zal worden gesteund. Indien er toch wordt gekozen voor bewonerswelstand door middel van privaatrechtelijke instrumenten, dan zal het welstandstoezicht voornamelijk behoudend van aard zijn. Bij een stelsel van privaatrechtelijke bewonerswelstand hebben bewoners geen enkele inspraak op nieuwe ontwikkelingen die plaats vinden in of nabij de wijk. Bewoners kunnen slechts invloed uitoefenen op het in strijd handelen met de welstandsbepalingen door mede bewoners. Hiertoe behoort niet de nieuwe torenflat voor de deur. Daarnaast zal welstandstoezicht middels privaatrechtelijke instrumenten het behoud van ruimtelijke kwaliteit niet goedkoper maken, doordat particulieren gedwongen worden om conflicten bij de rechter voor te laten komen. Hierdoor ontstaat er een financiële barriere om handhavend op te treden wat de ruimtelijke kwaliteit niet ten goede komt. Daarnaast zal verlichting van de werkdruk bij de gemeente teniet worden gedaan door een toename van de werkdruk in de juridische sector. Bovendien zullen al deze juridische procedures leiden tot een afname van het woongenot in wijken of buurten. In park Rozendaal was dit de reden om niet handhavend op te treden tegen overtreders van de welstandscriteria. Naast dit alles zullen gemeenten nog maar weinig zich hebben op welke buurt wel en welke buurt niet zijn eigen welstandscriteria hanteert. Met dit stelsel zal het voor gemeenten dus erg moeilijk zijn om gefundeerd te beslissen waar het welstandstoezicht wel en waar het welstandstoezicht niet kan worden afgeschaft. Indien gemeentes er voor kiezen om het welstandstoezicht in zijn geheel af te schaffen kunnen fanatieke tegenstanders zich nog wenden tot welstandstoezicht middels het appartmentsrecht. 42

Als laatste kan worden gesteld dat niet iedereen zal zitten te wachten op strenge en niet uniforme regelgeving die verschilt van buurt tot buurt. In het boek “Privé terrein: privaat beheerde woondomeinen” wordt door Stijnie Lohof gesteld dat kopers van woningen in collectief beheerde woondomeinen zich vaak niet bewust zijn van de implicaties van de strenge heersende regelgeving. Hoewel het sommige mensen zeer aantrekt om hun woonomgeving collectief te beheren, stelt Lohof dat er juist meer mensen zijn die hiervan afschrikken, waardoor woningen met strenge heersende regelgeving vaak moeilijk te verkopen zijn en daardoor ook vaak in waarde dalen. Zodoende komen vaak ook onwetende mensen in dergelijke woonomgevingen terrecht, die zeer slecht in een dergelijke collectief passen en die zich zodoende ook zullen verzetten tegen de regels.

43

44

Aanbevelingen Bewonerswelstand, zowel publiekrechtelijk alswel privaatrechtelijk georganiseerd, is mogelijk. De studies naar het functioneren van stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal en het stelsel van Neighbourhood Planning in Engeland en de jarenlange traditie van privaatrechtelijke ruimtelijke kwaliteitszorg in de Verenigde Staten laten zien dat welstandstoezicht door bewoners van een wijk of buurt zélf daadwerkelijk georganiseerd kan worden.

Algemene aanbevelingen Om tot zelforganisatie te komen is echter een zeer grote gemeenschappelijke inspanning vereist die slechts geleverd kan worden door wijken met een zeer grote gemeenschapszin. Bewonerswelstand is dus niet voor iedere wijk of buurt weggelegd. Bovendien zullen dergelijke wijken een voortrekker nodig hebben met veel affiniteit voor architectuur om anderen te enthousiasmeren, zoals Paul den Hartog dat heeft gedaan in park Rozendaal. Ontbreekt het aan deze elementen dan is de kans op succes gering. Het generieke model voor bewonerswelstand met de meeste kans van slagen is het model voor bewonerswelstand met een publiekrechtelijke grondslag. Dit komt omdat ruimtelijk kwaliteitszorg in Nederland van oudsher al publiekrechtelijk is georganiseerd. Het publiekrechtelijk model is gebaseerd op de lessen die zijn geleerd in park Rozendaal, aangevuld met verbeterpunten afkomstig uit het Engelse stelsel van Neighbourhood Planning. Of het model daadwerkelijk zo goed zal functioneren als gehoopt moet blijken uit de toepassing van het model in de praktijk. Omdat het stelsel van Neighbourhood Planning in Engeland nog onbeproefd is, moet blijken of de geleende aspecten van het stelsel hier in de Nederland daadwerkelijk zullen werken. De verwachting is dat het generieke model voor bewonerswelstand met een privaatrechtelijke grondslag in de praktijk moeilijk toepasbaar zal zijn. Hoewel de ruimtelijke kwaliteitszorg in de Verenigde Staten wel succesvol is georganiseerd middels privaatrechtelijke instrumenten, missen wij in Nederland deze jarenlange ervaring en is ons systeem diep geworteld in publiekrechtelijke instrumenten. Hoewel er wel ontwikkelaars zijn die werken met privaatrechtelijk georganiseerd collectief beheer, is de wetgeving in Nederland zodanig vormgegeven dat deze als instrument voor ruimtelijke kwaliteitszorg alleen maar toepasbaar is voor nieuw te ontwikkelen gebieden. Toepassing van de wetgeving op bestaande woonwijken,

45

of het aanpassen van de wet om wel geschikt te worden gemaakt als welstandsinstrument voor bestaande gebieden, lijkt een te gecompliceerde opgave te zijn: één die buiten het bereik van deze studie valt. Gebaseerd op het bovenstaande wordt met deze thesis aan gemeenten die voornemens zijn om taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot welstandsadvisering over te brengen van hun eigen organisatie naar bewoners zelf dan ook aangeraden om gebruik te maken van het generieke publiekrechtelijke model voor bewonerswelstand. Hoewel dit model nog onbeproefd is, is het geschikt voor een eerste experiment. Dit experiment zou plaats kunnen vinden in elke gemeente die daarin is geïnteresseerd.

Kanttekeningen bij bewonerswelstand Het gebruik van zowel het publiekrechtelijke alswel het privaatrechtelijke model voor bewonerswelstand mag geen vrijbrief zijn voor gemeenten om het welstandsbeleid volledig af te schaffen. Gebieden met een grote culturele en historische waarde verdienen blijvende aandacht op het gebied van ruimtelijke kwaliteitszorg en de verantwoordelijkheid voor het behoud van de ruimtelijke kwaliteit in deze gebieden ligt bij gemeenten zelf. Ruimtelijke kwaliteitszorg mag dus niet alleen afhankelijk zijn van gemeenschapszin. Daarnaast moet worden vermeld dat een gemeente welwillend tegenover het concept van bewonerswelstand moet staan. Bewonerswelstand mag door gemeenten niet worden gezien als middel om taken en verantwoordelijkheden af te kunnen schuiven. Zelforganisatie betekent namelijk niet dat een wijk of buurt volledig zelfredzaam zal zijn. De analyse van het stelsel van bewonerswelstand in park Rozendaal laat zien dat in een dergelijk stelsel behoefte bestaat om terug te kunnen vallen op een externe partij met autoriteit. Zonder dergelijke partner zal zelforganisatie in de ruimtelijke kwaliteitszorg slechts leiden tot onnodige spanningen in een wijk die het leefplezier, maar ook het welstandsbeleid niet ten goede komen. Daarnaast zal een gemeente, zowel bij het publiekrechtelijke als het privaatrechtelijke model voor bewonerswelstand, inspanningen moeten leveren om bewoners uit een buurt of een wijk te begeleiden en te controleren bij het formuleren van hun welstandscriteria. Zodoende is er blijvend commitment vereist van de lokale overheid.

46

Als laatste moet worden benadruk dat bewonerswelstand niet hét antwoord is op de bestaande welstandsproblematiek. Zelforganisatie is slechts weggelegd voor een selecte groep wijken waarin bovengemiddeld intelligente mensen wonen, met een grote gemeenschapszin en vooral ook met financieel belang. Bewonerswelstand is dus ook sterk afhankelijk van de verdeling van eigendom in een gebied. Mochten experimenten met publiekrechtelijke bewonerswelstand in de praktijk succesvol blijken, dan dient de wetgever na te gaan of de baten van bewonerswelstand opwegen tegen de investering die nodig is om het stelsel daadwerkelijk te kunnen laten functioneren. Wetgeving, procedures en processen dienen te worden aangepast om het hierboven beschreven model van bewonerswelstand op landelijke schaaloperationeel te kunnen maken, terwijl er in de praktijk slechts een kleine hoeveelheid woonwijken gebruik zal maken van de mogelijkheid om zelf welstandscriteria te formuleren.

Aanbevelingen voor verder onderzoek Om met zekerheid te kunnen zeggen of het hier voorgestelde model voor bewonerswelstand goed functioneert, is het van belang dat het in de praktijk getest wordt. Na deze test kan het functioneren van het voorgestelde stelsel van bewonerswelstand worden geëvalueerd en kunnen laatste verbeteringen worden aangebracht. Een andere mogelijkheid is dat het stelsel niet functioneert naar behoren. Dan kan de conclusie worden getrokken dat het concept van bewonerswelstand verworpen dient te worden en dat naar andere oplossingen voor het gestelde probleem moet worden gezocht.

47

Literatuur

Baarda, D.B., de Goede, M.P.M. (2005) Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Stenfert Kroese, Groningen Bishop, P. (2011) The Bishop Review: The future of design in the built environment. Design Council, London Cabe (2011) Planning for places: delivering good design through core strategies. Cabe, London ten Cate, F., Nelissen, N. (2009) Mooi Europa: Ruimtelijke Kwaliteitszorg in Europa. SUN & Federatie Welstand, Amsterdam Groenstichting Rozendaal (2010) Europarkstad Leusden, Meer Ruimte om te leven, 40 jaar Rozendaal. Groenstichting Rozendaal, Leusden Grütters, J.T. (2008) Privaat beheerde woondomeinen: Een keuze experiment naar woonvoorkeuren. Technische Universiteit, Eindhoven Mertens, R.F.H. (1989) Appartementsrecht en de welstandsbepalingen. Kluwer, Deventer Nijmeijer, A.G.A. (2007) Evaluatie welstandszorg Woningwet 2003. Radbout Universiteit, Nijmegen. Nijmeijer, A.G.A. (2001) Welstandstoezicht Juridisch getoetst. Kluwer, Deventer Poot, J. (2008) Final call : Schiphol: luchthaven nr. 1! The KEY Agency, Schiphol Verschuren, P., Doorewaard, H. (2007) Het ontwerpen van een onderzoek. Boom Lemma Uitgevers, Den Haag

Artikelen

Bishop, J. (2010) From Parish Plans to Localism in England. Planning Practice & Research. oktober 2010, nr. 5, p. 611-624 ten Cate, F. (2012) Mooiwaarts. Verenigingsblad VBWTN, maart 2012, p. 14-15 ten Cate, F. (2012) Bewonerswelstand: draagvlak door welbegrepen eigenbelang. Ruimtevolk 13-04-2012: http:// ruimtevolk.nl/blog/bewonerswelstand-draagvlak-vanuit-welbegrepen-eigenbelang/ Didde, R. (2008) Rozendalers waken zelf over welstand. Oog voor welstand, 2008, nr. 14, p.17-19 de Groot, F. (2012) Zonder welstand geen ruimtelijke kwaliteit. Verenigingsblad VBWTN, maart 2012, p. 7-8 van Kempen, A. (2012) Vereenvoudiging welstand door “Kan”-bepaling. Verenigingsblad BWT Nederland, maart 2012, p. 9-10 Kenniscentrum Architectuur Lokaal (2011) Waarom een Stadsarchitect? Kenniscentrum Architectuur Lokaal, Am-

48

sterdam van Leeuwen, G.J. (2012) Welstand opnieuw op een andere leest. Verenigingsblad VBWTN, maart 2012, p. 11-13 Miller, M. (2004) A New Dawn for Planning: Planning & Compulsory Purchase act 2004. News Brief, Autumn 2004 Patterson, E. (2011) Design review in the UK: Its role in town planning decision making. Urban design international, 2011, nr. 16, p. 94-104 Poot, J. (1969) Toespraak bij de bouwstart park Rozendaal. Leusden Scheurs, E. (2010) Collectiviteit waar niemand last van heeft. Archined, 12-07-2010: http://www.archined.nl/ nieuws/2010/juli/collectiviteit-waar-niemand-last-van-heeft/

Wetten & Commentaar

Besluit Licht-vergunningplichtige en Bouwvergunningvrij Bouwwerken Besluit Omgevingsrecht Burgerlijk Wetboek Boek 5, titel 9 appartementsrecht Dresden, M.J., et. al.(2009) Algemeen Commentaar op de Wet Algemene Bepalingen Omgevingrecht. Kluwer Online Omgevingsrecht Broekhuijsen-Molenaar, A.M.L., Mertens, R.F.H. (2010) Algemene Commentaar op Burgerlijk Wetboek Boek 5, Titel 9 Appartmentsrechten. Kluwer Burgerlijk Wetboek Boek 5 Nijmeijer, A.G.A., et. al.(2010) Algemeen Commentaar op de Woningwet 2003. Kluwer Online Omgevingsrecht Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, (2011) Toelichting op de modelbouwverordening, wijziging 14. 11 september 2011 Wet Algemene Bepaling Omgevingsrecht Woningwet 2003: artikelen 1, 8.6, 12a-c, 43, 44, 46.10, en 48

Dossiers

Federatie Welstand, (2011) Dossier Toekomst Welstandsadvisering. Federatie Welstand, Amsterdam. Federatie Welstand, (2010) Dossier Vergunningvrij bouwen. Federatie Welstand, Amsterdam

49

Beleidsdocumenten

Department for Communities & Local Government (2012) National Planning Policy Framework. maart 2012 Department for Communities & Local Government (2011) A plain English guide to the Localism Bill. juni 2011 Department for Communities & Local Government (2011) An introduction to Neighbourhood Planning. oktober 2011 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011) Kamerbrief kabinetsstandpunten welstandsbeleid. 22 november 2011 Ministerie Vrom (2008) Kabinetsstandpunten welstandsbeleid. 3 november 2008 Groenstichting Rozendaal (2011) Beleidsdocument park Rozendaal. 1 januari 2011 Groenstichting Rozendaal (2005) Statuten Groenstichting Rozendaal. 20 september 2005 Groenstichting Rozendaal (2005) Reglement Welstandscommissie Rozendaal Groenstichting Rozendaal (2005) Huishoudelijk Reglement Groenstichting Rozendaal. september 2005 Groenstichting Rozendaal (2005) Werkzaamheden Beheerder Gemeente Leusden (1976) Basisovereenkomst tussen de Gemeente Leusden en de Groenstichting Rozendaal. 1 januari 1976 Gemeente Leusden (2005) Bestemmingsplan Rozendaal. Amer Adviseurs Ruimtelijke Ordening B.V., 21 februari 2005 Gemeente Leusden (2010) Bouwverordening gemeente Leusden, 17 augustus 2010 Gemeente Leusden (2010) Welstandsnota versie 3. BügelHajema, 19 februari 2010

Audio & Video fragmenten

Cabe (2011) Planning for places: delivering good design through core strategies. Video door Cabe, 2011: http:// vimeo.com/18363855 Nos (2011) Pie de Bruijn: Minder Welstandscommissie is slecht plan. Radiofragment van de NOS, 24-11-2011: http://nos.nl/audio/316187-pi-de-bruijn-minder-welstandcommissie-is-slecht-plan.html Nos (2011) Bernhard Wientjes: Blij, maar liefst welstandscommissie helemaal van tafel. Radiofragment van de NOS, 24-11-2011: http://nos.nl/audio/316185-wientjes-blij-maar-liefst-welstandscommissie-helemaal-van-tafel.html 50

Websites

www.federatiewelstand.nl www.groenstichtingrozendaal.nl www.leusden.nl www.eindhoven.nl/inwonersplein/bouwen-wonen/welstand.htm www.welstandutrecht.nl www.cabe.org.uk www.designcouncil.org.uk www.planningportal.gov.uk www.legislation.gov.uk www.planninghelp.gov.uk

Deskundigen & Informanten

Flip ten Cate, directeur Federatie Welstand Ton Langenberg, Secretaris welstandscommissie Eindhoven Steven Smits, Voorzitter Groenstichting Rozendaal Agnes Keijzer, Secretaris Groenstichting Rozendaal Paul den Hartog, Voorzitter Welstandscommissie Rozendaal Jos Tak, Wijkcoördinator gemeente Leusden Vincent Nadin, Hoogleraar Ruimtelijke Planning TUDelft Peter Lloyd, Hackbridge & Beddington Corner Development Group Jan van Laarhoven, Welstand & Monumenten Midden Nederland Alex Munro, CPRE Planning Help

51