Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r. procedures EINDRAPPORT

Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r. procedures EINDRAPPORT 27 september 2007

Inhoudsopgave 1

1.1 1.2 2.1 2.2 2.3

Onderzoeksopzet Selectie van projecten en respondenten Interviews, vragen en categoriseringen De 50 cases van mer-projecten (bijlage 3)

5 5 8 11

3.1 3.2 3.3 3.4

De participatie-activiteiten Overzicht gevonden activiteiten (bijlage 5) Aantallen en typen participatie-activiteiten Vorm en moment van participatie Conclusies

15 15 16 21 25

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

De participanten/deelnemers Vooraf: een specifieke groep? Omvang van de participatie Kenmerken van de participanten Relaties tussen participanten Conclusies

26 26 28 32 34 35

5.1 5.2 5.3

Participatiebijdragen Typen participatiebijdragen Overheidsreacties op de formele inspraak Conclusies

37 37 38 40

6.1 6.2 6.3 6.4

Waarderingen Waarde van participatie Succesfactoren Suggesties van respondenten Conclusies

41 41 44 46 48

7.1 7.2

Conclusie Onderzoeksvragen Centrale vraag en aanbevelingen

49 49 52

Leden begeleidingsgroep Literatuur en voorbereidende gesprekken Lijst 50 cases Checklist interviews (participanten / ambtenaren) Overzicht alle participatie-activiteiten Interviews milieu-organisaties

58 59 60 62 64 70

2

3

4

5

6

7

pagina 3 3 4

Inleiding Opdracht en leeswijzer Onderzoeksvragen

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: L&P 376

Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r. procedures definitief

2

1.Inleiding 1.1 Opdracht en leeswijzer In opdracht van het ministerie van VROM heeft Ligtermoet & Partners een verkenning uitgevoerd naar de betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisatie in project-m.e.r.- en plan-m.e.r.-procedures bij lokale en provinciale besluitvormingsprocessen. Specifiek lokale en provinciale procedures, omdat er over de kwaliteit van inspraakprocedures op rijksniveau al voldoende kennis is bij VROM. De aanleiding voor het onderzoek ligt in de huidige discussie over wenselijkheid van een verlichting van juridische inspraak-verplichtingen. In het projectplan formuleert het ministerie van VROM: “Op dit moment wordt een discussie gevoerd over het vroegtijdig betrekken van burgers en andere maatschappelijke partijen, en of dit voldoende is geborgd in besluitvormingsprocessen, waaronder de Strategische Milieubeoordeling (plan-m.e.r.). Aanleiding voor deze discussie zijn ondermeer de introductie van de plan-m.e.r. en het verschijnen van het advies ‘Inspraak Nieuwe Stijl’.”

VROM heeft geconstateerd dat er meer ruimte en flexibiliteit nodig is voor het consulteren van burgers en andere belanghebbenden. Meer juridische vrijheid maakt maatwerk mogelijk bij het vormgeven van maatschappelijk participatie. Het is echter onzeker of meer vrijheid ook voldoende participatie, voldoende betrokkenheid van burgers als effect heeft. Deze zorg is door de politiek geuit. Een dilemma, vooralsnog. Zo wordt het ook geformuleerd in een brief van de staatssecretaris van VROM aan de Eerste Kamer (16 januari 2007): “(..) het dilemma tussen enerzijds de wens tot het wettelijk regelen van burgerparticipatie in de voorfase van planprocedures en anderzijds de wens tot deregulering en dejuridisering van planprocedures op het gebied van inspraak. In het kader van het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening worden de mogelijkheden om voor burgerparticipatie wettelijk iets te regelen verkend. Resultaten van de experimenten met inspraak Nieuwe Stijl, welke naar verwachting eind 2007 zijn afgerond, zullen in deze verkenning worden betrokken.”

Praktijkinformatie is in dit dilemma gewenst: hoe effectief en noodzakelijk zijn de huidige participatie-verplichtingen in de decentrale (MER-)praktijk? In hoeverre is er nu al een maatwerk-praktijk? Leeswijzer De onderzoeksopzet wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 2. De hoofdstukken 3 t/m 6 bevatten de uitkomsten van het onderzoek: de gevonden participatie-activiteiten per casus; kenmerken van de insprekende burgers en burger-organisaties; inhoud van de participatiebijdragen; L&P 376


3

de waarderingen van de participatie door burgers en ambtenaren. In hoofdstuk 7 komen de conclusies en aanbevelingen op basis van de uitkomsten van het onderzoek aan de orde.

1.2 Onderzoeksvragen De centrale vraag in deze verkenning luidt als volgt: Wordt participatie van burgers en maatschappelijke organisaties bij de project-m.e.r. en plan-m.e.r. in lokale en provinciale besluitvormingsprocessen voldoende gewaarborgd? Deze centrale vraag is in het projectplan van VROM uitgesplitst in een aantal onderzoeksvragen. Vijf concrete, informatiegerichte onderzoeksvragen: 1. Hoe en wanneer worden burgers en maatschappelijke organisaties betrokken bij lokale en provinciale besluitvormingsprocessen? Wat zijn de verschillen in de manier waarop maatschappelijke participatie nu plaats vindt, gedifferentieerd naar de moederprocedure waaraan de projectm.e.r./plan-m.e.r. is gekoppeld en het schaalniveau (grootte gemeente, lokaal/provinciaal niveau e.d.)? 2. Wie participeren in en hoe opereren de verschillende ‘groepen’ insprekers en voorsprekers? Wie zijn de niet-participanten? Wijkt dit af van de insprekers en voorsprekers in m.e.r en plan-m.e.r procedures op rijksniveau? 3. Hoe ervaren participanten respectievelijk inspraak en voorspraak bij m.e.r. en plan-m.e.r. trajecten? En het bevoegd gezag? 4. Hoe kan de relatie tussen burgers en maatschappelijke organisatie worden gekenmerkt? 5. Wat zijn volgens burgers, maatschappelijke organisatie en bevoegd gezag randvoorwaarden/succesfactoren bij inspraak? Zijn er aanknopingspunten dat de plan-m.e.r. (en herijking m.e.r.) zal leiden tot het eerder betrekken van maatschappelijke organisaties en burgers?

Op basis van de bevindingen wordt in het concluderend hoofdstuk 7 een poging gedaan deze centrale beleidsvraag en vijf onderzoeksvragen te beantwoorden. Daarbij komen ook drie andere onderzoeksvragen aan de orde die minder empirisch gericht zijn en meer vragen naar aanbevelingen zijn: 6. Hoe zou het bevoegd gezag in de toekomst participatie op zo effectief mogelijke wijze kunnen organiseren, waarbij factoren als de verschillende ‘typen’ m.e.r., schaalniveau e.d. in acht worden genomen? 7. Wat zijn de rollen van VROM en andere betrokken partijen bij het stimuleren van maatschappelijke participatie in project-m.e.r./plan-m.e.r. procedures bij lokale besluitvormingsprocessen? 8. Wat kan VROM doen richting maatschappelijke organisaties, bevoegd gezag en/of burgers om maatschappelijke participatie in lokale besluitvormingsprocessen te versterken?

L&P 376


4

2. Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd in de periode februari-juli 2007. Namens de opdrachtgever (ministerie van VROM) is het project begeleid door een groep deskundigen uit de (praktijk-)wereld van milieueffectrapportage en mer-participatie. Zie bijlage 1 voor de samenstelling van de begeleidingsgroep.

2.1 Selectie van projecten en respondenten De verkenning diende nadrukkelijk een sterke empirische basis te hebben. Met de te verzamelen gegevens moeten algemene uitspraken over de participatie bij decentrale mer-projecten mogelijk zijn. Om dat met enige onderbouwing te kunnen doen, was een systematische selectie binnen ‘alle’ beleidsprojecten van decentrale overheden nodig en een systematische selectie van burgers/participanten/respondenten. Selectie projecten Bij de selectie van projecten was een uitgangspunt dat het moet gaan om (participatie bij) projecten die mer-plichtig zijn. Of anders geformuleerd: beleidsprojecten met een groot milieu-belang. Er is een systematische selectie gemaakt van 50 projecten: 50, om zowel een voldoende breedte in typen projecten te hebben teneinde algemene uitspraken te kunnen doen, als het project behapbaar te houden. Uitgangspunt was de bij de Commissie voor de mer aanwezige projectinformatie. De Commissie beschikt over een overzicht van alle projecten die een mer-procedure (hebben) doorlopen. In principe zijn de 50 meest recente mer-projecten geselecteerd. Meest recent, omdat de betrokken personen dan het best te achterhalen zijn voor interviews – en men zich nog het best de gang van zaken kan herinneren. We hebben echter niet zondermeer voor de laatste 50 projecten gekozen, maar enkele inperkingen gemaakt: - Projecten waarvan het mer-advies uiterlijk eind 2006 door de Commissie was gegeven. Dus min of meer afgesloten of naar het einde gaande projecten, met als overweging dat we beter geen mensen kunnen interviewen als er nog sterke discussies woeden. Waarderingen over het gehele proces zijn dan nog niet uitgekristalliseerd. - Alleen die projecten zijn geselecteerd die min of meer als beleidsprojecten kunnen worden gezien. Dus geen puur private initiatieven als bedrijfsvestigingen en –uitbreidingen waar de betrokken overheid niet zozeer zelf een beleidsstreven bij heeft. Dit L&P 376


5

om het onderzoek te concentreren op burger-participatie bij werkelijk overheidshandelen. - Een verdeling tussen gemeenten en provincie als bevoegd gezag en tussen de inhoudelijke project-thema’s naar rato van de werkelijkheid, teneinde een representatief beeld te kunnen geven. - Alleen projecten met minstens 20 formeel-schriftelijk inspraakbijdragen, zodat we op voorhand nagenoeg zeker wisten daaruit 5 burger(organisatie)s te kunnen selecteren. Met deze inperkingen bleek het goed mogelijk om te komen tot een selectie van 50 projecten die (datum Commissie-advies) niet ouder waren dan 2 jaar. Alle 178 mer-projecten met een Commissie-advies in 20052006 verdeeld: Selectie projecten structuur- en gebiedsvisies; landinrichting bedrijventerreinen; recreatievoorzieningen; tuinbouw infrastructuur woningbouw waterkeringen overig (afval, drinkwater, bagger, delfstoffen, landingsbanen, gasleidingen) bedrijven (energie, landbouw, bioscoop) totaal

klassen van aantal insprekers < 20 20-100 > 100

totaal

16

9

4

29

25

20

2

47

2 10 5

10 7 0

7 2 0

19 19 5

8

1

1

10

48 114

1 48

0 16

49 178

Binnen de acht grijze cellen, met tezamen 61 mer-projecten, is de verdere selectie van 50 projecten gemaakt, vooral op basis van de gewenste verdeling naar bevoegd gezag (naar rato van alle projecten in deze thema-groepen). Zie verder voor de kenmerken van de 50 projecten paragraaf 2.3 en Bijlage 3. Selectie participatie-activiteiten Nadrukkelijk is er vervolgens voor gekozen om niet alleen de participatieactiviteiten te bezien die formeel in het kader van mer-procedures werden uitgevoerd, maar alle participatie-activiteiten van de projecten die mer-plichtig zijn. Met als verwachting of aanname dat het voor burgers niet het meest doorslaggevende punt is of hun bijdrage gedaan wordt en invloed heeft in het kader van een mer-procedure of een andere procedure of welk ‘kader’ dan ook; het gaat de burgers in het algemeen om hun invloed op het project (zelf). Een aanname die overigens tijdens het onderzoek ten zeerste bleek te kloppen. Gevolg van deze keuze was dat veel tijd besteed moest worden aan het ‘reconstrueren van de participatiegeschiedenis’ van alle 50 geselecteerde projecten. Daarmee is een belangrijk beeld verkregen van de omvang en L&P 376


6

soorten participatie-activiteiten binnen een systematische selectie van decentrale mer-projecten; zie verder hoofdstuk 3 en Bijlage 5. Inspraak en participatie

Het algemene woord participatie wordt door Partners en Pröpper 2006 gedefinieerd als: “Het deelnemen door burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak.” Inspraak wordt meestal zodanig gedefinieerd dat op 2 manieren een segment binnen participatie wordt begrensd: a. een juridisch vastgelegde vorm van participatie: “het recht van de burger of groepen van burgers om (…)” b. deelname in een beperkte zin: “(..), zonder dat hierdoor de eigen bevoegdheid van het betrokken bestuursorgaan wordt aangetast”. Gezien de wijdse scope van de empirische verkenning zou het dan voor de hand liggen om de term participatie centraal te stellen. Dit hebben we uiteindelijk na uitvoerige discussies dan ook gedaan. We sluiten dus niet aan bij het spraakgebruik van het Inspraakpunt Verkeer en Waterstaat, dat inspraak gebruikt als (eenvoudig) koepelbegrip voor alle betrokkenheid van burgers bij beleids- en besluitvorming. U

U

U

BEGRIPPEN-KEUZES:

participatie (participanten): de deelname van burgers en organisaties aan beleidsvormingsprocessen - (formele) inspraak (insprekers): de juridisch verplichte (schriftelijke) inspraak bij mer-procedure en moeder-procedure Inspraak is zo een deel van participatie. Waar het in dit rapport specifiek over de inspraak, de formeel-juridische activiteit, gaat wordt dat woord inspraak gebruikt. Participatie staat steeds voor het geheel: zowel formele als nietformele burger-deelname. -

Selectie respondenten Van elk van de 50 geselecteerde mer-projecten was bij de Commissie voor de mer een lijst beschikbaar met namen en adressen van insprekers. Uit deze lijsten zijn per casus 10 deelnemers gehaald uit de groep ‘burgers en burgerorganisaties’. Met die laatste aanduiding bedoelen we maatschappelijke organisaties die ‘verenigingen’ van burgers (willen) zijn. In burger-organisaties zijn 3 typen onderscheiden: - reguliere/blijvende (vaak bovenlokale) organisaties rond milieu en natuur; - reguliere/blijvende organisaties rond een gebieds-/wijk-belang; - ad-hoc organisatie voor betreffende project Verder is een type participant onderscheiden dat een beetje tussen individuele burger en organisatie in zit: ‘persoon X mede namens Y buren’. En natuurlijk is de individuele burger onderscheiden. Aan de 10 maal 50 insprekers is door het ministerie van VROM een brief gestuurd met de vraag of zij aan het onderzoek willen meewerken. In totaal 82 insprekers weigerden - naar aanleiding van de brief of later, bij L&P 376


7

het telefonisch contact leggen. Per saldo hielden we bij nagenoeg elke case ruim voldoende insprekers over om er 5 te kunnen selecteren (aselect). Resultaat Met de gewogen selectie van 50 cases, de keuze voor beschouwing van alle participatie-activiteiten en de a-selecte keuze van 5 burgers/burgerorganisaties per project, kregen we op zeer systematische wijze een overzicht van de participatie in milieu-relevante decentrale beleidsprojecten. Althans, na de interviews en analyse – zie hierna. Dit systematische is een groot goed, want het maakt - natuurlijk met de nodige voorzichtigheid - algemene uitspraken mogelijk en zeker ook vergelijkingen, binnen het totaal van 50 projecten en 250 burgers/respondenten. Een minpunt is misschien de beperkte omvang van de ‘steekproef’’. Al moet dit minpunt ook niet overdreven worden. Want voor 50 relevante mer-projecten, moesten we al een periode van bijna 2 jaar bestrijken; veel meer projecten selecteren zou niet goed mogelijk zijn (immers: nog ouder betekent slechtere herinnering en meer problemen om respondenten te traceren). En 5 respondenten per project is ‘mager’, maar tegelijk zijn er de nodige projecten waar het ook niet goed mogelijk was om beduidend meer insprekers te selecteren (sowieso vaak hoogstens enkele tientallen insprekers; daarbinnen veel andersoortige insprekers als overheden en bedrijven-organisaties; plus weigeringen en inmiddels onvindbare personen). Het meest bijzonder, het meest discutabele wellicht in de gehanteerde aanpak en dataset-uitkomst zit in het steekproefkader van de respondenten: alleen burgers/organisaties die meededen aan de formele mer-inspraak. Daarover meer in paragraaf 4.1.

2.2 Interviews, vragen en categoriseringen Interviews De interviews zijn telefonisch uitgevoerd, met een semi-gestructureerde vragenlijst (zie hierna) en de nodige ruimte voor ‘vrij gesprek’. In het algemeen werd 20 à 30 minuten gesproken. Vaak moesten respondenten tijdens avonduren benaderd of geïnterviewd worden. Naast de 50*5 burgers/organisaties is ook voor elk project de ‘meest betrokken’ ambtenaar geïnterviewd. Soms was dat iemand van het bevoegd gezag; soms iemand van de initiatiefnemer. We kwamen de betreffende personen gemakkelijk op het spoor tijdens de ‘reconstructie van de participatie-geschiedenis’ van elk project, via internet. Met de ambtenaren zijn de overzichten van participatie-activiteiten aangevuld L&P 376


8

en daarnaast zijn min of meer dezelfde vragen gesteld als aan de participanten. Tot slot zijn ook, wederom met min of meer dezelfde vragenlijst, nog vier vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties (face-to-face) geïnterviewd. Organisaties met een grote ervaring en deskundigheid in milieu-participatie: Stichting Natuur en Milieu en 3 provinciale milieufederaties (zie Bijlage 6). Begrippen en conceptueel kader Een succesvolle verkenning van de participatie-empirie start met een goede doordenking van te stellen vragen. Het gaat er namelijk om (ook) die vragen te stellen die naar verwachting van belang zijn om antwoorden te duiden, te verklaren. Vervolgens gaat het er om die vragen op een zodanige manier te stellen dat er iets systematisch te analyseren is – en dat vraagt vooral goede categoriseringen. Daarom is eerst de meest relevante literatuur bestudeerd en zijn 3 gesprekken gevoerd met medewerkers van VROM (zie Bijlage 2). Daarbij ging het er om de kwesties op het spoor te komen die in de checklist aan de orde moeten komen - en de handigste categoriseringen van die kwesties. U

U

U

U

In bijlage 4 staat de uiteindelijke checklist, gebruikt in de interviews met participanten en ambtenaren, weergegeven. Of beter gezegd: de checklist zoals deze tijdens de interviews de definitieve vorm kreeg. Want het bleek -niet onverwacht- dat sommige vragen en categoriseringen toch beter anders konden. De wijzigingen betreffen vooral categoriseringen en niet zozeer nieuwe of afgevallen vragen. Wat vragen betreft bleek gedurende de interviews slechts 1 toevoeging echt nodig: een vraag naar de mate en wijze van overheidsreactie op de inspraak-bijdrage. Dit omdat we merkten dat de nodige insprekers fundamenteel ontevreden waren. De simpele reden was dat ze nooit meer iets gehoord hadden. Zonder inhoudelijke reacties wisten en weten ze niet wat er inhoudelijk gezien met hun formele inspraakbijdrage is gebeurd. Inspraakreacties en reacties op inspraak

De insprekende burger geeft een ‘inspraakreactie’, zo is vaak het taalgebruik: een reactie op de uitnodiging tot inspraak. Verwarrend wordt dit woord ‘reactie’ als vervolgens ook de daarop (eventueel) volgende ‘terugkoppeling’ van overheid/ bevoegd gezag richting insprekende burger een belangrijk item is. En dat bleek het te zijn. Die terugkoppeling wordt ook regelmatig -en met reden- ‘reactie’ genoemd. Voor alle duidelijkheid noemen we hier de inspraakdaad ‘inspraak-bijdrage’ en de terugkoppeling daarna vanuit de overheid ‘overheidsreactie’.

Andere wijzigingen in de checklist betroffen indelingen: • We hanteren in eerste instantie een niveau-aanduiding van participatie zoals bij VROM ook gebruikelijk is (zie o.a. VROM 2005a): L&P 376


9

•

•

•

•

de ‘participatieladder’ van informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen. Waarbij overigens het laagste niveau moeilijk als ‘participatie’ kan worden gezien; de definitie is nu juist dat burgers slechts geïnformeerd worden. We merkten dat de meest negatieve waarderingen van de respondenten eigenlijk nog een lager niveau dan ‘informeren’ nodig maakten, dat we ‘promotie’ hebben genoemd: geen (neutrale) informatie-overdracht maar eenzijdige informatie ten gunste van het project. Een tweede kwesties waar we rond de participatieladder tegenaan liepen, was dat het toch wel erg wetenschappelijke, misschien zelfs theoretische, onderscheidingen zijn. In abstractie zijn de ‘treden’ helder, zeker als ze gehanteerd worden door een overheidsbestuur dat vooraf een nagestreefd niveau wil benoemen. Maar met burgers sprekend en terugkijkend op een project, bleken het al te nauwkeurige en theoretische onderscheidingen, te zijn. Vooraf hadden we een indeling van ‘vormen’ gemaakt, die in de praktijk onvoldoende onderscheid maakte op een punt dat de participanten vaak erg relevant bleken te vinden: de vraag of zij op een gemakkelijke manier tijdens bijeenkomsten mondeling contact konden leggen met de project-betrokkenen. Grote bijeenkomsten met tientallen aanwezigen werden beduidend minder gewaardeerd: een vraag stellen in zo’n setting durven velen niet. Inloopbijeenkomsten, maar ook bijeenkomsten met langere pauzes waarin gesprekken in kleine kring mogelijk zijn, werden als een uitkomst gezien. Typen participatie-bijdragen hadden we vooraf onderscheiden als ‘bezwaar maken, al of niet met inhoudelijke onderbouwing’. Bij nader inzien vinden we dat woord ‘bezwaar’ te verregaand. Vaak kwamen we situaties tegen waar het veel passender is om te spreken van ‘zorgen uiten en vragen naar afdoende, tevredenstellende reacties’. Bij de typering hebben we een categorie ‘nimby-bijdragen’ laten staan. Zoals verwacht kon worden, zien participanten dit zelden en ambtenaren vaak….. Zie hoofdstuk 5. De onderscheiden groepen of velden van succes- en faalfactoren, die we in de interviews gebruikten als ‘suggesties’ of ‘gespreksopeningen’, werkten aardig, maar we misten wel een duidelijk onderscheidbaar veld: naast organisatie, informatie en klantgerichtheid is er ook een veld van ‘terugkoppeling’: participanten willen tijdig een onderbouwde, steekhoudende reactie. Lastigste punt in de voorbereiding was een indeling in tijd. Tegelijk uiterst relevant omdat verwacht mocht worden dat vroegtijdige participatie anders verloopt en wellicht ook andere (hogere) waarderingen krijgt dan late, achteraf-participatie. Aan de ene kant was de indeling wel duidelijk: vooraf-tijdens-achteraf, of anders geformuleerd, beginspraak-meespraak-naspraak. De klassieke, formele inspraak, ook in mer-procedures, is een achteraf-moment, nabij de besluitvormingsfase en duidelijk na de werkelijke beleidsontwikkeling, dus naspraak. Alleen geeft bijvoorbeeld de

L&P 376


10

formele mer-inspraak al aan dat het toch wat ingewikkelder ligt. Want bij de mer zijn er 2 formele inspraakmomenten. Beide zijn achteraf, als geredeneerd wordt vanuit hoofd-stappen/-fasen in het project: na de startnotitie; na het mer-rapport. Maar t.o.v. de gehele mer-procedure is de eerste ‘onderweg’ of halverwege en de tweede echt achteraf. Er is dus een tweede tijds-indeling relevant en nodig, die het gehele project omvat - waarna de indeling begin-/mee/naspraak per fase kan dienen. Welke ‘grote’ projectfasering? Uiteindelijk hebben we het simpel gehouden en sterk gerelateerd aan wat de insprekers kernkwesties vinden: • fase waarin voor de burgers essentiële kernvragen rond nut/noodzaak en varianten (of, waar, hoe, hoe groot) nog ter discussie staan; • fase waarin uitkomsten van onderzoek en daarop gebaseerde besluiten ter discussie staan; • fase waarin na centrale besluitvorming uitwerkingskwesties worden aangepakt. U

U

U

U

U

fase A, waarin voor de burgers essentiële kernvragen rond nut/noodzaak en varianten (of, waar, hoe, hoe groot) nog ter discussie staan Beginspraak: Meespraak: Naspraak: voorafgaand gedurende nabij het aan of bij de beleidsfase einde v.d. start van de beleidsbeleidsfase fase mer: startnotitie

fase B, waarin uitkomsten van onderzoek en daarop gebaseerde besluiten ter discussie staan Beginspraak: voorafgaand aan of bij de start van de beleidsfase

U

fase C, waarin na centrale besluitvorming uitwerkingskwesties worden aangepakt

Meespraak: Naspraak: Beginspraak: gedurende nabij het voorafgaand beleidsfase einde v.d. aan of bij de beleidsstart van de fase beleidsfase merrapport

Meespraak: Naspraak: gedurende nabij het beleidsfase einde v.d. beleidsfase

2.3 De 50 cases van mer-projecten (bijlage 3) Zoals in paragraaf 2.2 aangegeven zijn uit de 61 mer-projecten van de laatste 2 jaar die ook voldoende participatie-bijdragen kenden en een beleidsmatig karakter hadden, er 50 geselecteerd op basis van de gewenste verdeling naar bevoegd gezag en thema. De verdeling in bevoegd gezag en in thema binnen de 178 mer-projecten van de laatste 2 jaar vergeleken met de verdeling van de 50 geselecteerde projecten:

L&P 376


11

Verdeling mer-projecten per thema verdeling binnen totaal van 178 merprojecten 2005-06 29 47 19

geselecteerd voor onze 50 cases 11 19 13

woningbouw

19

7

37%

overige thema’s

64

0

-

provincies

53

16

30%

gemeenten

89

34

38%

overige overheden

36

0*

-

thema visie/ plan-m.e.r./ PVVP/ landinrichting bedrijventerreinen/ recreatie/ tuinbouw infrastructuur

percentage 38% 40% 68%

* overige overheden: Rijk is buiten de selectie gehouden (reeds voldoende kennis); waterschappen zaten ‘toevallig’ niet in de selectie.

De selectie is dus grotendeels evenwichtig, alleen zijn er teveel infrastructuur-projecten geselecteerd. Dat kon echter moeilijk anders omdat de totale groep waaruit geselecteerd moest worden al niet veel groter was (50 van de 61) en er direct weer 4 van de 61 afvielen om min of meer technische redenen (wel 20 formeel-schriftelijke inspraakbijdragen, maar nog geen 10 van burgers; afwezigheid van de formeelschriftelijke inspraak-bijdragen bij Commissie mer; e.a.). Al met al is het toch een mooie afspiegeling. Overheidsbetrokkenheid Bevoegd gezag 16 provincies en 34 gemeenten, zo was de selectie en zo staan de cases geregistreerd bij de Commissie mer. Nader beschouwd is het beeld als volgt: Bevoegd gezag/ initiatiefnemer per type overheid provincie

initiatief -nemer

provincie groot gemeente middel klein andere overheid combinatie overheden niet-overheid totaal

13

2 1 16

bevoegd gezag gemeente groot middel klein 1 3 4 6 4 4 1 1 3 4 3 10 13 11

totaal 21 6 4 4 3 2 10 50

Gemeente: groot: >75.000 inwoners; middel: 25.000-75.000 inwoners; klein: <25.000 inwoners.

De combinaties van initiatiefnemer en bevoegd gezag geven aan dat veel milieugevoelige projecten een aanzienlijke samenwerking tussen overheden vragen. Waar een provincie initiatiefnemer is (21 van de 50), is bij 8 van die 21 de provincie niet het bevoegd gezag. Verdeeld naar initiatiefnemer zit er in de selectie van 50 projecten een wat kleiner accent op gemeenten (34x bevoegd gezag en maar 14x initiatiefnemer), vooral omdat er 10 keer sprake is van een particulier initiatief. L&P 376


12

De selectie van 50 cases bestaat uit 7 plan-mer’s en 43 project-mer’s. Veel meer plan-mer’s zijn ook nog niet uitgevoerd en deze verhouding 7/43 spoort goed met de huidige praktijk. De plan-mer’s hebben logischerwijs een minder monofunctioneel thema en zijn meer gebiedsgerichte visie-projecten. Vanwege het kleine aantal plan-mer’s en hun unieke karakter is het niet goed mogelijk om conclusies met een algemene strekking te trekken. In het verdere van het rapport komen we er dan ook nauwelijks op terug. Dit onderzoek is wat de plan-mer’s betreft (te) vroeg: de commissie voor de m.e.r. heeft er inmiddels, na 2006, 15 afgeronde plan-mer’s bij. Plan-mer/ project-mer per thema plan-mer thema

wro

wro

structuur- en gebiedsvisies landinrichting bedrijventerreinen tuinbouw recreatie-voorzieningen en -terreinen infrastructuur woningbouw

6

2 1 6 4 8 9 6

totaal

7

1

36

project-mer tracéoverig/ verordening onduidelijk 2

1

10 1 7 4 8 13 7

3

50

4 4

totaal

De selectie wordt verder –natuurlijk niet onverwacht- gedomineerd door projecten die meer algemeen een Wro-procedure moeten doorlopen. Streekplanwijziging of, veel vaker, bestemmingsplanwijziging is nu eenmaal de basis voor ruimtelijke ingrepen. Naast de Wro spelen bijna alleen provinciale Tracé-verordeningen (provinciale evenknieën van de Tracéwet) een rol. (Ook) in de selectie van 50 cases zijn mer-procedures zeker niet alleen een zaak van provincies en grote gemeenten. De projecten van de middelgrote (25.000 – 75.000 inw.) en kleine gemeenten in de selectie zijn inhoudelijk/thematisch divers.

L&P 376


13

Bevoegd gezag per thema thema structuur- en gebiedsvisies landinrichting bedrijventerreinen tuinbouw recreatie-voorzieningen en -terreinen infrastructuur woningbouw totaal

bevoegd gezag Gemeente provincie groot middel klein 4 4 1 1 1 2 1 2 2 2 2 1 1 3 3 7 3 3 1 4 2 16

10

13

11

totaal 10 1 7 4 8 13 7 50

In de selectie zit al met al een mooie spreiding in combinaties van thema en bevoegd gezag, waarbij de eerder geconstateerde oververtegenwoordiging van infrastructuur-projecten vooral provincies betreft. Van de onderzochte 50 cases zijn er 10 cases waarvan het mer-advies is afgegeven, van 31 is het mer-besluit door het bevoegd gezag genomen en van 9 cases is een besluit in de moederprocedure genomen.

L&P 376


14

3. De participatie-activiteiten 3.1 Overzicht gevonden activiteiten (bijlage 5) Het bleek na de startfase van het project al snel zinvol om eerst een zo volledig mogelijk overzicht te maken van alle participatie-activiteiten in de 50 milieugevoelige projecten. Vooral door zoektochten op internet en aanvullend door gesprekken met betrokken ambtenaren. Over de meeste van de 50 geselecteerde projecten was erg veel op internet te vinden, meestal op eigen sites of pagina’s. In Bijlage 5 staan alle participatie-activiteiten die we vonden, uitgebreid en per case/project opgesomd. Waar beschikbaar is ook het aantal ‘deelnemers’ aan de participatie-activiteit weergegeven – al zijn dat cijfers die de nodige interpretatie vragen (daarover meer in hoofdstuk 4). Beperkingen Onderaan bijlage 5 staat de optelling die een algemeen beeld geeft van de ‘omvang’ van participatie (zie ook het overzicht hierna in 3.2). Deze totaalcijfers moeten echter wat met de nodige voorzichtigheid worden beschouwd. De belangrijkste valkuilen: a. We hebben zeker niet ‘alle’ participatie-activiteiten gevonden, en sowieso is de vraag wat de ondergrens van een ‘activiteit’ is. • We merken in de praktijk dat participatie-betrokkenen ook veel tussentijdse activiteiten ontplooien om hun inbreng kwijt te kunnen. Bijvoorbeeld het bellen van ambtenaren. De ambtenaar die de burger telefonisch te woord staat, ontplooit in meest strikte zin wellicht een participatie-activiteit. • Of neem de reactie-knop op de website en de oproep in het huisaan-huis blad om bij (resterende) vragen contact op te nemen. Sowieso hebben we om het behapbaar te houden alle activiteiten die volledig, 100% slechts informatieverstrekking zijn, buiten beschouwing gelaten. Dat is immers geen participatie: de actie gaat volledig vanuit overheid richting burger; de burger is passief. Het gaat dan concreet specifiek om de vele artikelen in huis-aanhuis bladen en de nieuwsbrieven e.d. Informatie-bijeenkomsten hebben we daarentegen eigenlijk altijd wel opgenomen, omdat daar altijd wel de mogelijkheid is (die ook gebruikt wordt) om na de informatie-verstrekking vragen te stellen. • Wat meer een ‘werkelijke’ activiteit maar in onze overzichten nooit als zodanig onderscheiden, is bijvoorbeeld de gebruikelijke ruimte voor inbreng vanaf de publieke tribune bij elke gemeenteraads- of commissie-vergadering. Het overzicht geeft feitelijk alleen het meest ‘nadrukkelijke’ deel van alle participatie weer, maar dan wel tamelijk systematisch in de zin dat bij elk U

U

U

L&P 376


U

15

b.

project de grens tussen wat er wel en niet opgenomen staat, ongeveer dezelfde is. De ene activiteit is de andere niet; alles ongewogen optellen is in die zin niet erg juist. Moet je een op drie locaties herhaalde, identieke bijeenkomst als 1 of als 3 neerzetten en tellen? We hebben in het algemeen voor het eerste gekozen. De vraag hoe op te tellen speelt nog meer bij de aantallen deelnemers. Immers ‘aanwezigen op een informatie-bijeenkomst waar ook vragen gesteld konden worden’ is toch een beduidend mindere, lagere vorm van participatie dan ‘formeel-schriftelijk inspreken’. En natuurlijk hebben ‘huiskamergesprekken met direct betrokkenen’ en ontwerpateliers minder aantallen deelnemers dan grootschalige (infrequente) informatiebijeenkomsten. Plus het meest basale ‘probleem’: personen kunnen al snel meerdere keren worden geteld, zowel binnen de formele inspraak (burger die zowel bij richtlijnen als toetsing een reactie stuurt) als binnen de overige participatie (burger die meerdere bijeenkomsten af loopt) als in de combinatie daarvan (aanwezig op bijeenkomst en schriftelijke reactie). Voor hoeveel burgers dan wel burger-organisaties de genoemde aantallen deelnemers dus ‘staan’, is niet te achterhalen.

3.2 Aantallen en typen participatie-activiteiten Som en gemiddelden Met de kanttekeningen uit paragraaf 3.1 in het achterhoofd, zijn de totaalcijfers van aantallen participatie-activiteiten als volgt (zie ook het overzicht in bijlage 5): Aantallen participatie-activiteiten type participatie-activiteit formeel-schriftelijke inspraak in MER (evt. gecombineerd met moeder-procedure formeel-schriftelijke inspraak in (alleen) de moederprocedure mondelinge grensgevallen: bijeenkomsten met enige/ veel informatie en mogelijkheid tot formele inspraak overige participatie, zonder juridische noodzaak (geen formele inspraak) totaal; alle hoofdvormen van participatie-activiteiten tezamen

totaal gemiddelde totaal gemiddelde totaal gemiddelde totaal gemiddelde totaal gemiddelde

aantal activiteiten 114 2,3 per project 11 0,2 per project 79 1,6 per project 94 1,9 per project 298 6,0 per project

We onderscheiden in het overzicht 4 hoofdvormen, bezien vanuit de formele positie van de participatieactiviteiten. In paragraaf 3.3 wordt een andere indeling gehanteerd, in 8 vormen, maar dan bezien vanuit de kenmerken van de activiteiten zelf en de mogelijkheden die deze bieden voor burgers om gehoord te worden.

Natuurlijk in de eerste plaats de formele inspraak in mer-procedures, die nogal eens gekoppeld zijn aan (participatiemomenten in) moederprocedures. In de tweede plaats de ‘overige’ formele, wettelijk vereiste, inspraak – namelijk in moeder-procedures (en dan dus ‘los’) van de merprocedure. Daartegenover staan de activiteiten die niet aan juridische L&P 376


16

regels gebonden zijn, die een initiatief van de projectleiding zijn – we noemen het hier ‘overige participatie’. Logischerwijs is er in die groep ook de meeste variëteit in activiteiten te zien. Daartussen in (derde groep) onderscheiden we activiteiten die op de grens tussen formeel en niet-formeel zitten: bijeenkomsten waar ook mogelijkheid was om via formulieren een formele inspraakreactie te geven. Het gemiddelde van formele inspraak-activiteiten per project is iets meer dan precies 2 (richtlijnen en toetsing) omdat er regelmatig aanvullende startnotities in de inspraak kwamen. Duidelijk is dat er gemiddeld meer aan participatie gebeurt dan formeel nodig is. Want de groep ‘mondelinge grensgevallen’ is niet volkomen noodzakelijk en de groep ‘niet-verplichte participatie’ al helemaal niet: gemiddeld per project 3,5 niet (geheel) noodzakelijke participatie-activiteiten tegenover gemiddeld 2,5 wettelijk verplichte formele inspraak-activiteiten. We hebben opvallend weinig ‘alleen-moederprocedure-inspraak’ gevonden. Omdat in veel gevallen de Wro-procedure sterk gekoppeld is aan de mer-procedure: 8 cases met een aparte formele inspraak-moederprocedure; 22 cases waar Wro-/Tracé-procedure verwerkt is in mer-procedure; zeker 15 cases waarin de Wro-procedure nog moe(s)t komen. Spreiding per project Gemiddeld per project 6,0 participatie-activiteiten waarvan 3,5 niet (geheel) noodzakelijke. Deze 3,5 zitten natuurlijk niet keurig over alle projecten verdeeld; in sommige cases is de niet-verplichte participatie erg beperkt. Maar essentieel is wel de constatering dat in geen enkele van de 50 projecten echt niets gedaan wordt buiten de formeel vereiste (schriftelijke) inspraak. Zie onderstaand overzicht. U

U

Aantallen participatie-activiteiten per project Formele inspraak in MER (evt. combi)

Formele inspraak in (alleen) moederprocedure

Grensgevallen: bijeenkomsten met informatie en formele inspraakmogelijkheid

Overige, nietverpliche participatie

Totaal

nr 1

project Zuidwestelijke randweg Gouda

3

0

1

3

7

2

Oostelijke omlegging N303, Voorthuizen

1

0

1

0

2

3

Omlegging N831 in Hedel

3

1

2

0

6

4

Glastuinbouw Vlasakkers te Someren

3

0

0

1

4

5

Uitbreiding bedrijventerrein A12-z. Duiven/Seingraaf

3

0

1

0

4

6

Regionaal bedrijventerrein Twente

4

2

3

3

12

7

Bedrijventerrein Buitenvaart II Hoogeveen

3

0

2

2

7

8

N322 omleiding Beneden-Leeuwen - Druten

2

0

2

1

5

9

Transformatie stationsomgeving Rotterdam Centraal

2

1

2

2

7

10

Reconstructie N356 Centrale As Noordoost-Fryslân

4

0

2

3

9

11

Groenzone BerkelPijnacker, Bergboez., OudeLeede

2

0

1

3

6

L&P 376


17

Formele inspraak in MER (evt. combi)

Formele inspraak in (alleen) moederprocedure

Grensgevallen: bijeenkomsten met informatie en formele inspraakmogelijkheid

Overige, nietverpliche participatie

Totaal

nr 12

project N837 Arnhem - Heteren

2

1

2

0

5

13

Uitbreiding Keppelse golfbaan, Hummelo en Keppel

2

1

1

1

5

14

Ontwikkeling Meerstad Groningen

5

1

3

2

11

15

Omlegging provinciale weg Baarle

2

0

1

2

5

16

Reconstructie De Achterhoek en Liemers

3

1

2

2

8

17

Duurzaam bedrijventerrein Moerdijkse Hoek

3

0

3

0

6

18

Bedrijventerrein Baanstee-Noord, Purmerend

3

0

2

0

5

19

Groengebied Utrecht-West

3

0

2

1

6

20

Omlegging N201 Amstelhoek, Ronde Venen

2

0

0

2

4

21

Herinrichting Eendragtspolder te Zevenhuizen

2

0

1

1

4

22

Regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard

3

0

1

0

4

23

Woningbouw Westergouwe, Gouda

3

0

1

2

6

24

Golfbaan Heinenoord, Binnenmaas

2

0

0

1

3

25

Glastuinbouwgebied Eemshaven

2

1

1

3

7

26

Herinrichting Nieuwe Driemanspolder

2

0

0

4

6

27

Omleiding N217 Stougjesdijk te Oud-Beijerland

2

0

2

1

5

28

Recreatiepark Drakenrijk te Reuver

2

0

2

0

4

29

Nieuw stadion ADO Den Haag

2 0

3 2

5 1

12 5

30

Glastuinbouw Californië (Horst a/d Maas)

2 2

31

Rondweg N314 te Hummelo

1

0

2

0

3

32

Herontwikkeling CSM-terrein te Halfweg

2

0

1

0

3

33

Herontwikkeling Bloemendalerpolder/KNSF, Muiden

2

0

0

2

4

34

Glastuinbouw Terneuzen

2

0

4

2

8

35

Woningbouwlocatie Teteringen

2

0

2

2

6

36

Uitbreiding golfbaan de Lingewaelsche

2

0

0

2

4

37

Landinrichtingsproject Peize

2

0

0

4

6

38

Vernieuwing N210 (Krimpen a/d IJ - Bergambacht)

2

0

2

0

4

39

Vakantiepark Scheerwolde

2

0

2

0

4

40

N23 Lelystad-Dronten

2

0

2

1

5

41

Spoorzone Breda

2

0

1

3

6

42

Herontwikkeling Strijp-S in Eindhoven

2

0

2

2

6

43

Structuurplan Zwolle

1

0

2

4

7

44

Kustversterking Zuidwest Walcheren

1

0

0

3

4

45

Waalfront te Nijmegen

2

0

4

10

16

46

N355 wegomlegging Zuidhorn

3

0

2

3

8

47

Woningbouw/bedr.terrein Bavel-Z/Lijndonk-Tervoort

2

0

1

1

4

48

Wieringerrandmeer

2

0

2

4

8

49

Glastuinbouw West-Brabant

1

0

1

2

4

50

Woningbouwloc./bedrijventerrein Zevenaar-Oost

2

0

3

3

8

totaal 114 11 79 94 298 Dit overzicht is gebaseerd op informatie gevonden op internet en verstrekt door betrokken ambtenaren. Niet voor elke casus zal het echter compleet zijn. Waar we activiteiten missen, zal het gaan om de groep/kolom ‘overige participatie’. We hebben signalen dat we wellicht gemiddeld bij elke casus een activiteit missen. In de samenstelling van dit overzicht was ook het probleem hoe een groep activiteiten beschouwd moest worden. Bijvoorbeeld meerdere bijeenkomsten van een klankbordgroep, of een informatiebijeenkomst L&P 376


18

in dezelfde periode op meerdere locaties. Dat laatste hebben we sowieso als 1 activiteit gerekend, omdat het in de fasering 1 ‘moment’ is. Bij een sterkere spreiding ‘in de tijd’ hebben we in het algemeen de bijeenkomsten apart geteld, behalve als een zeer kleine groep mensen vele malen bijeen kwam.

Een eerste belangrijke conclusie: het is niet zo dat er in mer-projecten van decentrale overheden ‘niets’, ‘nagenoeg niets’ of ‘weinig’ aan participatie gebeurt anders dan wettelijk verplicht; integendeel: er is meer overige participatie dan formele (wettelijke) inspraak en in elk project wordt meer gedaan dan absoluut noodzakelijk. Extremen apart gezet Het overzichtsbeeld wordt tegelijk natuurlijk wel beïnvloed door extreme scores. In aantal activiteiten per project zijn er duidelijke afwijkingen van het gemiddelde van 6,0 activiteiten per project, zoals bovenstaand overzicht van alle 50 cases al toont. Samengevat is het beeld als volgt: Extreme projecten per klasse aantal participatie-activiteiten klasse aantal participatie-activiteiten 2-3 4 5 6 7

aantal projecten (N=50)

8 9-11 12-16

5 2 3

4 13 8 10 5

Meest opvallend is wellicht dat het met de extremen wel ´meevalt´. De verdeling in de tabel lijkt een tamelijk reguliere spreiding weer te geven. Als we de drie en vier projecten aan de bovenkant en aan de onderkant buiten beschouwing laten, gaat het om 247 activiteiten in 43 projecten: gemiddeld 5,7 per project – dat verschilt dus niet veel van het overall gemiddelde van 6,0. Al met al mag de conclusie zijn dat er geen reden is om analyses uit te voeren op een andere groep dan het totaal van de 50 projecten en 298 participatie-activiteiten. Onderkant nader beschouwd Ook al houden we de extremen volledig in de analyse, dan nog is het wel relevant om te bezien of dat uitzonderlijke typen projecten zijn. Wat de onderkant betreft: bij 12 van de 50 is dat wat er naast de formeel verplichte inspraak gebeurt, minimaal – in de zin van (alleen) een ‘mondeling grensgeval’. Die 12 projecten zijn:

L&P 376


19

Overzicht 12 projectenalleen mondelinge grensgeval nr

project

2 3

Oostelijke omlegging N303, Voorthuizen Omlegging N831 in Hedel Uitbreiding bedrijventerrein A12-z. Duiven/Seingraaf N837 Arnhem - Heteren Bedrijventerrein Moerdijkse Hoek Bedrijventerrein Baanstee-Noord, Purmerend Reg. bedrijventerrein Hoeksche Waard Recreatiepark Drakenrijk te Reuver Rondweg N314 te Hummelo Herontwikkeling CSM-terrein te Halfweg Vernieuwing N210 (Krimpen - Bergambacht) Vakantiepark Scheerwolde

5 12 17 18 22 28 31 32 38 39

Mondelinge grensgevallen 1 2

Overige participatie 0 0

1 2 3 2 1 2 2 1 2 2

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Initiatiefnemer

bevoegd gezag

thema

provincie provincie

provincie provincie

infrastructuur infrastructuur

gemeente

gemeente

bedrijventerrein

provincie provincie gemeente provincie overig/part. provincie overig/part. provincie overig/part.

gemeente provincie gemeente gemeente gemeente provincie gemeente gemeente gemeente

infrastructuur bedrijventerrein bedrijventerrein bedrijventerrein recreatievoorziening infrastructuur bedrijventerrein infrastructuur recreatievoorziening

Bij 7 van de 12 (58%) is een provincie bevoegd gezag en/of initiatiefnemer. Dat is opvallend want sterk bovengemiddeld. Daarmee samenhangend: liefst 5 van de 7 bedrijventerreinen zitten in deze groep met de minste participatie-activiteiten. Daarnaast is er ook in deze groep een oververtegenwoordiging van infrastructuur-projecten: 5 van de 13. Bovenkant nader beschouwd Aan de bovenkant is er ook enig patroon zichtbaar. Het gaat om de volgende vijf cases met 9 of meer participatie-activiteiten: • • • • •

Ontwikkeling Meerstad Groningen (11) Nieuw stadion ADO Den Haag (12) Regionaal bedrijventerrein Twente (12) Reconstructie N356 Centrale As Noordoost-Fryslân (9) Waalfront te Nijmegen (16)

Het Regionaal bedrijventerrein Twente is een geval apart, vooral door de sterk haperende procedures; van alles moest steeds weer over en dat levert nu eenmaal veel participatiemomenten op. Meerstad Groningen, ADO-stadion en Waalfront Nijmegen zijn duidelijk verwant, als ‘stedelijke ontwikkelingen’. In diezelfde groep zouden we van de projecten met minder participatie-activiteiten alleen Stationsomgeving Rotterdam Centraal ook plaatsen. Daarvan hebben we minder activiteiten gevonden (7), maar we weten ook bijna zeker daar lang niet alles te ‘hebben’. Werkelijk afwijkend is Centrale As/N356 in Friesland: een tamelijk regulier infra-project waarvoor een veelheid aan participatie-activiteiten is opgetuigd.

L&P 376


20

3.3 Vorm en moment van participatie Wat de extra, niet-verplichte participatie-activiteiten betreft, is het beeld qua aantal activiteiten positief. Er is echter ook een andere kant. De gehanteerde participatie-vormen en de momenten waarop de participatie plaats vindt, laten zien dat er overall wel ‘veel’ is, maar dat dat zeker niet gelijkgesteld mag worden aan ‘invloedrijk’. We hebben een categorisering van 8 hoofdvormen van participatieactiviteiten gehanteerd. Deze categorisering heeft te maken met actoren (primair vanuit project of participanten centraal), met omvang van groepen en daarmee de mogelijkheid om meer of minder gemakkelijk persoonlijk contact te maken en met de feitelijke activiteiten tijdens een bijeenkomst. Het navolgende overzicht laat zien dat 41% van alle participatieactiviteiten het wettelijk verplichte schriftelijk inspreken betreft. Echter, de 59% overige participatie-activiteiten bestaan voor het grootste gedeelte uit sterk aan de formele inspraak gerelateerde ‘informatieavonden’ e.d: 38%. De nieuwere, intensievere, persoonlijkere vormen van participatie-contact (inloopbijeenkomsten, klankbordgroepen, belanghebbenden-gesprekken, ateliers) staan tezamen voor slechts 15% van alle participatie-activiteiten. In absolute termen: 41 bijeenkomsten; gemiddeld nog niet 1 per casus. Participatie-activiteiten per type overheid participatie-activiteit

provincie

grote middelgrote kleine gemeente gemeente gemeente

totaal

formeel-schriftelijke inspraak pure informatie-avonden en hoorzittingen (met enige vragen) bredere overleggroepen, met tientallen deelnemers inloopbijeenkomsten met 1-op-1 contact en marktdagen kleinere klankbordgroepen en werkgroepen belanghebbenden-gesprekken ontwerp-ateliers overig

44

23

30

25

122

41%

35

34

28

17

114

38%

7

4

4

2

17

6%

5

5

5

3

18

6%

2 1 3 2

5 2 1 1

2

2 2 2 1

11 5 7 4

4% 2% 2% 1%

totaal

99

75

54

298

100%

1 70

Tussen de vier groepen ‘bevoegd gezag’ zijn wat dit betreft de verschillen gering: de genoemde vier ‘nieuwe/intensieve vormen’ van participatie omvatten 11%-17% van alle activiteiten. Afgezet tegen de onderscheiden inhoudelijke thema’s, is er evenzeer weinig verschil in de mate waarin de ‘nieuwe/intensieve vormen’ gehanteerd worden. Met 1 uitzondering: bij bedrijventerreinen (7 cases) is het aandeel hiervan wel L&P 376


21

erg gering: slechts 5%, tegen dus 95% voor de klassieke schriftelijke en mondelinge vormen van formele inspraak, informatie-avonden en grote overleggroepen. Qua vorm overall dus nogal ‘klassiek’; qua moment evenzeer: de participatie wordt overheerst door naspraak-activiteiten – 74% van de activiteiten (zie navolgende tabel). Voor de respondenten een punt van groot belang; het besef of gevoel dat ‘alles al besloten is’ speelde bij het overgrote deel van de interviews een belangrijke rol en stond vaak aan de basis van negatieve waarderingen. U

U

Invloed participatie naar hoofdfase project hoofdfase project fase waarin voor de burgers essentiële kernvragen rond nut/noodzaak en varianten (of, waar, hoe, hoe groot) nog ter discussie staan fase waarin uitkomsten van onderzoek en daarop gebaseerde besluiten ter discussie staan fase waarin na centrale besluitvorming uitwerkingskwesties worden aangepakt totaal perc.

beginspraak meespraak naspraak totaal perc. 16

29

90

135

45%

2

24

117

143

48%

2

5

13

20

7%

20 7%

58 19%

220 74%

298

De cijfers in de cellen worden in belangrijke mate bepaald door een keuze die we maakten (moesten maken) over de categorisering van formele mer-inspraak. Ons inziens is de fase van startnotitie/richtlijnen echt die eerste fase waarin nut & noodzaak nog volop ter discussie kunnen staan. De mate waarin dat realiteit wordt, heeft veel te maken met de wijze waarop diverse varianten worden geselecteerd en geformuleerd - en dan zeker ook een nul-variant en MMA. Of het in de praktijk door participanten zo ervaren wordt is een ander punt (zie hoofdstuk 6), maar feit is dat het moment van formele inspraak op startnotities toch wel in die eerste fase van belangrijke keuzes zit – zij het aan het eind (naspraak). U

U

Meest interessant voor participanten zijn wellicht vroege momenten (beginspraak/meespraak) in die eerste fase van kernvragen. Wat dat betreft is de hoeveelheid participatie-mogelijkheden teleurstellend: 45 (16+29) in totaal op 50 cases. In totaal speelt slechts 26% van de participatie-activiteiten zich op momenten af (beginspraak/meespraak) waarop in het algemeen hogere niveaus van participatie dan slechts informeren en raadplegen mogelijk zijn. Hierbij past wel een nuancering. Want de naspraak van de eerste fase zal vaak ook gezien kunnen worden als beginspraak van de tweede fase. Het was ook niet altijd even eenvoudig om een keuze te maken tussen die 2 moment-bepalingen. En op deze wijze bezien betreft liefst 71% (eerste rij plus eerste 2 cellen van tweede rij) van de participatieactiviteiten momenten waarop er ten opzichte van de besluitvormingsL&P 376


22

fase nog echt iets te sturen valt. Alleen, dat is wel een fase waarin er zeker in de praktijk al veel zo niet ‘bijna alles’ besloten is – zeker in de beleving van de participanten (zie hoofdstuk 6). Verwacht werd dat de verdeling over ‘beginspraak, meespraak en naspraak’ bij de plan-mer’s anders zou zijn dan bij de project-mer’s. Namelijk dat er minder naspraak zou plaatsvinden. Verrassend genoeg blijkt er echter geen verschil tussen beide typen mer’s. Het lijkt er dus op dat de invoering van de plan-mer niet leidt tot het starten van vroegtijdige participatie in een fase. Onderscheiden naar bevoegd gezag blijken er aanzienlijke verschillen in de mate waarin er beginspraak- en meespraak-activiteiten worden georganiseerd. Participatie in hoofdfase project naar bevoegd gezag hoofdfase project

fase A, kernvragen

fase B, besluiten

fase C, uitwerking

Bevoegd gezag gemeente gemeente gemeente provincie groot middel klein beginspraak 2 5 3 2 meespraak 10 14 5 4 naspraak 31 22 19 18 beginspraak 2 meespraak 7 9 4 4 naspraak 37 24 34 22 beginspraak 1 1 meespraak 3 1 1 naspraak 6 2 4 1 totaal

begin- en meespraak in fase A, kernvragen alle begin- en meespraak fase A, kernvragen

99

76

70

53

12%

25%

11%

11%

25% 43%

37% 54%

19% 39%

23% 45%

Bij grote gemeenten lijkt er in het algemeen beduidend meer aandacht te zijn voor vroegtijdige participatie die burgers kansen biedt om werkelijk invloed uit te oefenen. De beperkte vroegtijdige en daarmee beperkte ‘ingrijpende’ participatiemogelijkheden kunnen ook op een andere manier geïllustreerd worden. In het volgende overzicht wordt ingezoomd op alle participatieactiviteiten die niet (volledig) verplicht zijn. Daarbij hebben we in fasering een tweedeling gehanteerd (feitelijk: fase B en C, zoals hierboven onderscheiden, samengevoegd) en daarbinnen hoofdvormen van participatie onderscheiden. Een kruisje betekent dat de betreffende participatievorm in de betreffende fase voor het betreffende project ‘bestaat’ (met 1 of meer activiteiten). L&P 376


23

Overzicht alle participatie-activiteiten per fase

project nummer

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 totaal

fase A, waarin voor de burgers essentiële vragen rond nut/noodzaak en varianten nog ter discussie staan inloopbijeenkomsten kleinere klankbordpure groepen, met 1-op-1 contact, informatie werkgroepen, marktdagen en avonden belanghebbendenbredere gesprekken, overleggroepen ontwerp-ateliers

x x x

fase B en C, waarin uitkomsten van onderzoek en daarop gebaseerde besluiten ter discussie staan - plus de uitwerking inloopbijeenkomsten kleinere klankbordpure groepen, met 1-op-1 contact, informatie werkgroepen, marktdagen en avonden belanghebbendenbredere gesprekken, overleggroepen ontwerp-ateliers x x x x x x x x x x

x

x x

x x x x x

x x x x x x x

x x

x x

x x x

x x x

x

x x x x x x

x

x x x x x x x x

x x

x x x x

x x x x x x x x

x x

x

x x x x x

x x x x x x 31

x x x x x x

x

x

x

x

x x x

x 5 L&P 376

7

x

x x 39


x

x x

6

14 24

Vroegtijdige niet-verplichte participatie in de vorm van pure informatieavonden zal deelnemers in het algemeen nog weinig invloed, nog weinig werkelijke participatie geven. In de fase waarin de werkelijke keuzes nog (enigszins) ter discussie staan, kennen slechts 12 van de 50 cases een niet-formele vorm van participatie die meer dan informeren is.

3.4 Conclusies •

•

•

Meer niet-juridisch verplichte participatie-activiteiten dan formele inspraak: decentrale overheden maken in dit opzicht best werk van participatie. Dat geldt over de gehele breedte. Ook zonder de extreme cases is de omvang van niet-verplichte participatie aanzienlijk en er is geen enkele casus waar puur en alleen de formeel-schriftelijke mer-inspraak mogelijk is. Het is niet zo dat de kleinere decentrale overheden, met minder menskracht, minder doen dan de grote (provincies). Er zijn juist signalen dat provincies terughoudender zijn met participatie die boven informeren en schriftelijk formeel inspreken uit stijgt. Grote gemeenten lijken bovenmatig veel vroegtijdige participatieactiviteiten te ontplooien. De niet-verplichte participatie heeft echter vaak een beperkt ambitieniveau. Het grootste deel bestaat uit pure informatieavonden (waar dan vaak ook via formulieren aan de formele inspraak kan worden meegedaan). Vroegtijdige participatie, op momenten waarop kernkeuzes in projecten nog ter discussie (kunnen) staan is zeer beperkt buiten de formele startnotitieinspraak.

L&P 376


25

4. De participanten/deelnemers 4.1 Vooraf: een specifieke groep? Voor elk van de 50 geselecteerde mer-projecten zijn uit een lijst van minstens 20 deelnemers aan de formele mer-inspraak a-select 5 burgers/burgerorganisaties gehaald voor de interviews. Geeft het kiezen uit (alleen) het ‘bestand’ van insprekers in formele mer-procedures een vertekening in de uitkomsten omdat mer-insprekers niet de gemiddelde participanten zijn? We hebben niet voor niets deze ‘ingang’ van formele mer-insprekers gekozen. Daarvan bestaan namelijk volledige overzichten, in de adviezen van de Commissie voor de mer. Een dergelijke systematische bron is er niet voor de veelvormige participatie buiten de formele procedures om. Deelnemers aan niet-verplichte participatie-activiteiten erbij betrekken, zou een moeilijk systematisch te krijgen combinatie van diverse bronnen vragen, voorzover deelnemerslijsten al beschikbaar zouden zijn. Een echt alternatief is er dus niet. Vooraf was onze aanname dat burgers die het middel van een schriftelijke formele inspraakreactie aangrijpen, waarschijnlijk ook wel andere, niet-formeel verplichte, participatie-mogelijkheden hebben aangegrepen (wanneer aangeboden). Die aanname is toetsbaar; zie hierna. En als de aanname klopt, zouden we via de mer-insprekers dus ook veel informatie over de ‘overige participatie’ krijgen; formele merinspraak is dan niet ‘onderwerp’ maar slechts ‘ingang’. Mer = nimby? De vraag is of de formele-inspraak-deelnemers niet te zeer een bijzondere groep zijn. Vaak is het idee dat dit de meest direct betrokkenen zijn die de mer-procedure gebruiken om zo mogelijk het project tegen te houden of te wijzigen. De term nimby komt dan al snel om de hoek kijken. Met het idee dat nimby-insprekers een beetje de participatie ‘vervuilen’: ze willen niet ‘deelnemen’ maar ‘tegenhouden’. Kort door de bocht geformuleerd: Mer-procedures worden bevolkt door nimby-klagers en je moet eigenlijk kijken naar de ‘echte’ participanten in andere participatieactiviteiten. Dat is echter een voorstelling van zaken die geen hout snijdt. Om minstens 2 redenen: 1. Natuurlijk wordt er alom vooral meegedaan aan participatieactiviteiten door mensen die er een zeker belang bij hebben. Betrokkenheid en belang zit dicht bij elkaar. Als je specifiek zou willen kijken naar de participanten zonder zwaar persoonlijk belang, is de cirkelredenering dicht in de buurt: we willen de oordelen horen van mensen die er weinig tot geen belang bij hebben en dus minder L&P 376


26

uitgesproken zijn en vooral minder negatief zijn in hun oordelen. Ja, dan zal inderdaad blijken dat die mensen minder uitgesproken en minder negatief zijn….. Is het wenselijk om opinies van mensen met een duidelijk belang volstrekt gelijk te wegen als opinies van mensen met weinig tot geen persoonlijk belang? In welke mate zou het ene of het andere gewogen moeten worden om een goed beeld van de werkelijkheid te geven? Ons inziens zijn deze vragen niet goed te beantwoorden. Verbreding van de groep respondenten met ‘minder tot niet betrokkenen’ lost iets op, maar geeft direct weer nieuwe, grotere problemen in de weging. 2. Dat overige participatie-activiteiten veel meer of vooral gebruikt worden door andere personen dan de mer-procedures, is niet meer dan een stelling. En een onjuiste stelling, zo bleek. Wij vonden dat 70% van de mer-insprekers (onze ‘ingang’) ook deelnemen aan overige participatie-activiteiten: In welke mate deden de op formele inspraak geselecteerde respondenten ook mee aan nietformele participatie? deden alleen mee aan formele inspraak en er was ook niet (veel) meer 63

deden alleen mee aan formele inspraak, terwijl er (veel) meer was

deden ook (sterk) mee aan de overige, niet-verplichte participatie-activiteiten

53

121

We hebben drie grove categorieën gemaakt in combinaties van het ‘aanbod’ aan participatie-activiteiten (veel of ‘weinig tot geen’ nietformele inspraak-activiteiten) en het ‘gebruik’ daarvan door onze respondenten (wel/niet). Zo zijn er 3 combinatie-mogelijkheden: - weinig niet-formele participatie; - veel niet-formele participatie, maar ongebruikt; - veel niet formele participatie en ook gebruikt. Voor de kwestie gaat het vooral om de verhouding tussen de 2e en 3e groep: gebruiken ‘onze’ respondenten ook de niet-verplichte participatie als die er is? 121 van de 174 wel: 70%. De conclusie is dus helder: mer-insprekers doen meestal ook mee aan niet-juridisch noodzakelijke participatie (als die er is) en via de merinsprekers als ingang krijgen we dus in aanzienlijke mate ook informatie over deze niet-formele participatie voorzover bestaand. P

P

P

P

Zelfs al is het zo dat mer-insprekers in aanzienlijke mate ook deelnemen aan die overige participatie, dan nog kan het zijn dat juist de minst bevredigden, de meest negatieven bovenmatig ‘door’ gaan naar de latere (naspraak!) formele inspraak. Als het zo is dat de mer-procedures bevolkt worden door ‘inhoudelijk ontevredenen’, is dat voor de thematiek van dit onderzoek eerder een voordeel dan nadeel. Want, hoewel overeenkomstig in hun inhoudelijke oordeel, zullen ze over de L&P 376


27

procesgang -en daar gaat het hier primair om- meer en minder tevreden zijn. Daar kan weer tegen in gebracht worden dat bij de burgers die door de inhoud van de projecten geschaad worden in hun belang, de opinies over inhoud en proces wellicht door elkaar gaan lopen: ontevreden over het proces omdat de inhoud, de uitkomst niet bevalt. Dat zou zeker zo kunnen zijn. Alleen geldt bij de anderen precies hetzelfde: meer neigend naar tevredenheid over het proces, omdat de inhoud, de uitkomst hen niet echt raakt.

4.2 Omvang van de participatie Onderscheid naar vorm Bij de inventarisatie van alle participatie-activiteiten (Bijlage 5) is ook gezocht naar precieze gegevens over de aantallen deelnemers. Van 68% van alle participatie-activiteiten was het aantal deelnemers bekend: Aantal deelnemers per type participatie-activiteit participatie-activiteit formele inspraak in MER (evt. gecombineerd met moederprocedure formele inspraak in (alleen) de moeder-procedure mondelinge grensgevallen: bijeenkomsten met enige/veel informatie en zeker mogelijkheid tot formele inspraak niet formeel verplichte participatie totaal: alle typen participatie-activiteiten tezamen

aantal deelnemers aan de activiteiten gemiddelde totaal per activiteit 5.017

48

254

85

3.287

89

6.518 15.076

114 75

Gemiddeld veel meer deelnemers (114) bij niet-verplichte participatie dan bij de formele meren moeder-inspraak (51). Echter, liefst 38% van de niet-verplichte activiteiten betreft informatie-avonden: activiteiten met een minimale mate van participatie, waar ‘gemakkelijker’ velen op af komen en waarbij de term ‘deelnemer’ eigenlijk overdreven is. Eenzelfde lijn is zichtbaar in de gegevens die we wel voor nagenoeg elke activiteit konden vinden (286 van de 298), maar die in omvangaanduidingen minder nauwkeurig zijn:

L&P 376


28

Aantallen deelnemers per type participatie-activiteit aantallen deelnemers naar omvang

type participatie-activiteit

totaal

enkelen

tientallen

> honderd

formeel-schriftelijke inspraak

23

83

14

120

informatie-avond, hoorzitting

7

60

39

106

inloopbijeenkomst

1

10

7

18

bredere overleggroepen

0

11

6

17

klankbordgroepen, werkgroepen

2

7

1

10

belanghebbenden gesprekken

2

3

0

5

ontwerp-ateliers

1

4

2

7

overig

0

3

0

3

totaal

36

181

69

286

De meeste participatie-activiteiten trekken tientallen belangstellenden. Er zijn meer activiteiten met meer dan honderd deelnemers dan activiteiten die maar enkele mensen trekken. Ook hier is te zien dat informatie-avonden en hoorzittingen vaker zeer grote aantallen geïnteresseerden trekken: daar 37% meer dan 100 deelnemers; bij formeel-schriftelijke inspraak slechts 12%. Geheel logisch kennen meer intensieve werkvormen (van klankbordgroepen tot ontwerp-ateliers) zelden of nooit meer dan enkele tientallen deelnemers. Een grote omvang is daar ook niet het doel. In het totaal of gemiddelde aantal deelnemers spelen deze intensieve werkvormen sowieso al een geringe rol, omdat er zo weinig zijn. Het geeft tegelijk aan dat er in termen van de participatieladder bij de decentrale participatie vooral activiteiten van ‘informeren’ en ‘raadplegen’ plaatsvinden; ‘adviseren’ en hoger is bijkans een zeldzaamheid. Bij 39 cases zijn ook niet-verplichte participatie-activiteiten georganiseerd. Slechts bij 11 cases trekken deze activiteiten veel meer deelnemers dan de formele participatie-activiteiten. Aantal participatie-activiteiten naar aantal formele inspraak-reacties aantal inspraakreacties

aantal niet-verplichte participatie-activiteiten 1

2

3

4

<30 30-100 >100

6 3 1

4 6 2

2 3 5

3

totaal

10

12

10

3

6

10 1

1 1

1

Uit de tabel blijkt dat bij toename van het aantal niet-verplichte participatie-activiteiten ook het aantal formele inspraakreacties per case toeneemt. Het aantal cases met meer dan 3 niet-verplichte participatieL&P 376


29

activiteiten is te klein om te kunnen constateren of deze trend zich doorzet. Onduidelijk is echter of die toename alleen wordt veroorzaakt door het aantal niet-verplichte participatie-activiteiten dan wel door de inhoud van het project zelf. Relatie formele inspraak / niet-verplichte activiteiten Het aantal formeel-schriftelijke insprekers staat binnen een project meestal in verhouding tot het totaal aantal deelnemers aan alle activiteiten. Er zijn altijd meer participanten dan formele insprekers, want logischerwijs zullen niet alle bezoekers aan bijvoorbeeld een informatieavond een reden hebben of de moeite willen doen voor een formeel-schriftelijke inspraakbijdrage. Het deel dat vervolgens formeel inspreekt kent in grote lijnen weinig verschillen: Belangstelling naar aantal formeel-schriftelijke reacties Aantal formeelschriftelijke reacties

Aantal deelnemers aan alle participatie-activiteiten tezamen beperkt (meeste middel (meeste veel (meeste activiteiten ‘enkelen’) activiteiten ‘tientallen’ ) activiteiten ‘> honderd’)

totaal

<30

4

12

2

18

30-100

0

17

3

20

>100

0

5

6

11

totaal

4

34

11

49

Opmerkelijk is wel dat bij twee activiteiten met een zeer hoge deelname aan de meeste activiteiten, slechts enkele tientallen (<30) formeel schriftelijke reacties zijn binnengekomen. Het betreft de projecten Zuidwestelijke randweg Gouda (infra) en Glastuinbouw West-Brabant (structuur- en gebiedsvisie). Meer aanbod; zelfde vraag Opvallend is dat het ‘aanbod’ aan participatie-activiteiten, de hoeveelheid participatie-mogelijkheden per project, weinig tot geen effect heeft op de omvang van de participatie. In onderstaande tabel is per respondent gekeken hoeveel activiteiten er in het betreffende project waren en hoeveel daarvan hij of zij er heeft bezocht: Participatie naar aantal aangeboden activiteiten aantal activiteiten 2-3 4-5 6-7

gemiddelde participatie 1,8 2,5 3,4

8-11

3,4

>11

3,8

Het aantal ‘aangeboden’ participatie-activiteiten loopt per project uiteen van 2 tot 16. Daar hebben we vijf klassen van gemaakt. De gemiddelde deelname is het aantal activiteiten waaraan een respondent heeft deelgenomen. Een groter aantal activiteiten leidt niet tot veel meer L&P 376


30

participatie. Het lijkt erop dat burgers het na een aantal participatieactiviteiten wel genoeg vinden. Een signaal daarvoor is dat we regelmatig uitspraken in de orde van ‘we zien door de bomen het bos niet meer’ tegen kwamen. Zelden bleken burgers nog goed in staat te reproduceren welke activiteit in welk kader stond. Een andere reden zou kunnen zijn dat respondenten soms te weinig voortgang/verandering zien. Wat beïnvloedt de deelname? Als de deelname zo weinig te maken heeft met het aanbod, is de vraag waar het wel door beïnvloed wordt. De belangstelling is sowieso sterk afhankelijk van de werkvorm (en daarmee automatisch ook van het ‘moment’ in de indeling begin-/mee-/naspraak, omdat formele inspraak nu eenmaal naspraak is) - maar verder? Er blijkt geen verband te zijn met de fase waarin de participatie-activiteit plaats vindt. De latere fasen van besluitvorming en uitwerking trekken evenveel mensen als de vroege fase van kernvragen. Naar thema gerangschikt, zijn er wel duidelijke verschillen in de belangstelling: Belangstelling naar thema aantal deelnemers naar omvang

thema

totaal

perc.

2

7

14%

7

6

13

27%

1

0

1

2%

enkelen

tientallen

> honderd

bedrijventerreinen

1

4

infrastructuur

0

landinrichting

0

recreatieterreinen

1

6

0

7

14%

structuur- en gebiedsvisies

0

7

3

10

21%

tuinbouw

1

3

0

4

8%

woningbouw totaal

1

6

0

7

14%

49

perc.

4

34

11

8%

70%

22%

Vooral infrastructuur (rondwegen e.d.) is een populair thema. De minste belangstelling is er voor landinrichting (waterbergingsgebied), tuinbouw- en woningbouw-plannen. Wellicht verklaarbaar in de zin dat dit soort projecten vaak voor minder burgers aanzienlijke consequenties heeft - en niet zozeer ruimtelijke problemen oplossen. Meest opvallend lijkt de tamelijk grote belangstelling voor structuurvisies en gebiedsvisies. Een eerste gedachte is dat dit toch redelijk abstracte plannen zijn. En het daardoor voor een burger niet duidelijk is wat nu het effect zal zijn in zijn leefomgeving. Aan de andere kant zijn het plannen die in hun omvattendheid potentieel controversieel kunnen zijn en daardoor veel oproepen bij de burgers.

L&P 376


31

Invloed buiten alle georganiseerde participatie Een opvallend en essentieel gegeven dat nadrukkelijk naar voren kwam in de interviews met participanten, is dat velen op allerlei manieren proberen gehoord te worden - en daarin ook veel bereiken. Formele inspraak-mogelijkheden als in de meren wro-procedures zijn voor burgers met een sterke opinie slechts een enkele mogelijkheid in een veel breder palet. We kwamen er velen (echt tientallen) tegen die daarnaast bijvoorbeeld ook vaker bellen met ambtenaren, gebruik maken van het spreekrecht tijdens gemeenteraads-vergaderingen, lobbyen in de lokale politiek en bij gemeenteraadsleden etc etc. Deze activiteiten zijn niet systematisch in kaart te brengen. We hebben wel de indruk dat ook in dit opzicht de mondige burger van 2007 gehoord zál worden.

4.3 Kenmerken van de participanten Participatie van burgers, is het onderwerp van dit onderzoek. Ook van georganiseerde burgers. De mate van organisatie binnen de geselecteerde groep participanten is als volgt: Mate van organisatie organisatievorm

aantal

perc.

reguliere/blijvende (vaak bovenlokale) organisatie rond milieu en natuur

16

6,4%

reguliere/blijvende organisatie rond gebieds-/ wijkbelang

16

6,4%

ad-hoc organisatie voor betreffende project

11

4,4%

burger mede namens andere burgers

14

5,6%

(individuele) burger

180

72,0%

onbekend

13

5,2%

totaal

250

100,0%

Bijna driekwart van de geïnterviewde participanten zijn individuele burgers. De andere onderscheiden vormen (en gradaties) van burgerorganisaties komen ongeveer even vaak voor; alle 5 zo rond de 5% van alle geselecteerde participanten. Provinciale milieu-federaties spreken weinig in in een mer-procedure omdat zij meer effect verwachten van gesprekken in het voortraject van een project. En wellicht is het ook zo dat dergelijke organisaties door overheden beter gehoord worden, ook in een voortraject. Indirect hebben provinciale milieu-federaties overigens wel vaak met de formele inspraak te maken. Ze hebben namelijk vaak de benodigde specialistische kennis om mer-studies te lezen en begrijpen. Lokale milieuorganisaties en plaatselijke belangengroepen doen regelmatig een beroep op deze kennis.

Hoewel de respondenten vaak burgers zijn, is in de totale participatie de betrokkenheid van organisaties groter. Bovendien worden zij vaker door overheden uitgenodigd om deel te nemen aan participatie-activiteiten, L&P 376


32

bijvoorbeeld om zitting te nemen in een klankbordgroep. In het algemeen maken de organisaties beduidend meer gebruik van de participatiemogelijkheden dan individuele burgers: Participatiegraad naar mate van organisatie gebruikt maximaal de helft van het aanbod aan participatie-activiteiten

mate van organisatie reguliere (vaak bovenlokale) organisatie rond milieu en natuur

55%

reguliere/blijvende organisatie rond gebieds-/ wijkbelang

39%

ad-hoc organisatie voor betreffende project

18%

burger mede namens andere burgers

34%

(individuele) burger

60%

60% van de burgers gebruikt slechts de helft van de formele inspraak. Opvallend daartegenover staan de ad-hoc organisaties, waarvan slechts 18% hoogstens de helft van de formele participatiemogelijkheden gebruiken en dus 82% juist meer dan de helft van die mogelijkheden benut. Heel verklaarbaar: het plan was immers voor mensen die deel uit maken van een ad hoc organisatie, zo ingrijpend dat ze er een speciale organisatie voor hebben opgericht. Persoonlijk belang In paragraaf 4.1 is uitgebreid gesproken over de wellicht specifieke kenmerken van deelnemers aan formele inspraak: bovenmatig of bijna alleen ‘sterk benadeelden’. De werkelijkheid, althans volgens de participanten zelf: Mate van persoonlijk belang en reden of aanleiding voor formele inspraak mate van persoonlijk belang sterk benadeeld door plan

beetje benadeeld door plan

persoonlijk belang reden of aanleiding tot formele inspraak reden aanleiding niet reden aanleiding niet

niet (echt) benadeeld totaal

aantal

perc.

124 13 2 26 22 1 43 231

54% 6% 1% 11% 10% 0% 19%

Meer dan de helft van de respondenten geeft dat zij sterk worden benadeeld door het plan en noemen dat de reden voor hun formele inspraakbijdrage (54%). De meerderheid is dus ook volgens eigen zeggen inderdaad ‘verdediger van persoonlijk belang’. Aan de andere kant: bij net iets minder dan de helft van alle respondenten speelt dat persoonlijk beleid minder, in genuanceerde mate, of zelfs helemaal niet. Door de uitspraken over het in geding zijnde persoonlijk belang te relateren aan de mate van participatie-deelname van de respondenten, L&P 376


33

kunnen die belang-uitspraken enigszins gecheckt worden. En dan blijkt inderdaad dat de sterkste participatie (deelname aan minstens 76% van alle activiteiten) bovenmatig gedomineerd wordt door burgers die sterk benadeeld worden: 87% is in die klasse sterk benadeeld, tegen ca, 60% in de ‘lagere’ klassen: Participatiegraad en persoonlijk belang mate van nadeel

aan …… van de activiteiten deelgenomen 0-25%

26-50%

51-75%

76-100%

sterk benadeeld door plan

28

39

28

40


10

23

7

2

niet (echt) benadeeld

12

9

10

4

Aan de andere kant: de sterk benadeelden zitten keurig verspreid over de 4 klassen. Een groot belang betekent niet dat aan alles ‘meegedaan’ wordt; integendeel. Het werkt alleen andersom: zonder persoonlijk belang wordt zelden alle participatie bijgewoond.

4.4 Relaties tussen participanten Alle participanten, zowel burgers als organisaties, is gevraagd of zij (andere) organisaties kennen die in het betreffende project actief zijn in participatie en aanverwante beleidsbeïnvloeding: Bekendheid met organisaties en mate van samenwerking Mate van bekendheid met andere(n) organisatie kent geen burger/organisatie die in dit project actief is

mate van samenwerking met die burger(s)/ organisatie(s) geen

kent een enkele burger/ organisatie die in dit project actief is kent diverse burgers/organisaties die in dit project actief zijn totaal

absoluut

perc

81

37%

41

19%

weinig

11

5%

veel

17

8%

geen

29

13%

weinig

22

10%

veel

20

9%

221

Twee-derde deel weet dat ook anderen actief zijn. De samenwerking daarmee is echter beperkt. Intensieve samenwerking is er slechts bij 17% van de participanten; beperkte samenwerking bij 15%. ‘Kennen’ betekent nog lang geen ‘samenwerken’. Ook niet als men in sterke mate door een project geschaad wordt:

L&P 376


34

Mate van samenwerking en nadeel mate van nadeel

mate van samenwerking veel

weinig

geen

sterk benadeeld door plan

26

21

70


7

5

28

niet (echt) benadeeld

5

6

23

Het sterk benadeeld zijn door een plan is niet echt een reden om veel te gaan samenwerken. Een veel gehoorde uitspraak is dat de belangen per burger toch te verschillend zijn om samen te kunnen optrekken. Dat strookt overigens niet echt met de eveneens veel gehoorde opvatting van ambtenaren dat door participatie de eigen weerstand wordt georganiseerd. Het lijkt er meer op dat een ogenschijnlijk ‘massieve’ weerstand, vooral een omvangrijke weerstand is - maar wel van min of meer ‘losse’ partijen. In lijn met de beperkte samenwerking zegt 60% van de participerende burgers zich niet vertegenwoordigd te voelen door een bepaalde organisatie. Slechts 32% weet zich dat uitdrukkelijk wel. Andersom vinden organisatie juist vaak wel dat ze burgers vertegenwoordigen: 68% van de organisaties denkt ‘vele’ burgers te vertegenwoordigen. U

4.4 Conclusies •

De ‘ingang’ van formele mer-insprekers in dit onderzoek heeft beperkingen. Dat andere participanten die (uiteindelijk) niet formeel inspreken andere kenmerken of opinies hebben, kan niet worden uitgesloten. Personen die in hun belang sterk geschaad worden, zijn nu wellicht oververtegenwoordigd. Het is echt zeker geen zwart-wit zaak, van nimby’s in het onderzoek en redelijken erbuiten. Of een sterkere vertegenwoordiging naarmate burgers meer direct betrokken zijn, onjuist is, is sowieso de vraag. Daarnaast lijkt het erop dat de relatieve eenduidigheid in ‘geschaad belang’ ook een voordeel kan zijn in het ontdekken van verschillen in proces-opinies. Grofweg de helft van de participerende burgers wordt in sterke mate in het persoonlijk belang geschaad en doet juist daarom mee. Bij de andere helft is dat minder of niet het geval. In die andere helft is de mate van participatie ook minder. Grote aantallen deelnemers zijn logischerwijs vooral te zien bij vormen als informatie-avonden. Dat zijn tegelijk de minder participatieve vormen. Meer deelnemers aan alle activiteiten tezamen bij een project, betekent in het algemeen ook meer formele inspraak. Het totale aantal deelnemers is echter niet zozeer U

•

•

L&P 376

U


35

•

•

afhankelijk van de hoeveelheid ‘aangeboden’ activiteiten. Wel zijn er grote verschillen per inhoudelijk thema. Buiten overheden, bedrijven en bedrijven-organisaties bestaat de participatie vooral uit individuele burgers; (burger-)organisaties spreken veel minder vaak in (maar hebben dan natuurlijk wel vaak meer mensen achter zich). Organisaties, en zeker de ad-hoc organisaties, participeren wel intensiever dan burgers. Participanten kennen vaak wel andere participanten, maar de samenwerking is in het algemeen erg beperkt - ook als men sterk geschaad wordt. In lijn daarmee zeggen de meeste burgers ook geen organisaties te kennen die hun belangen goed vertegenwoordigen.

L&P 376


36

5. Participatiebijdragen 5.1 Typen participatiebijdragen Aan alle respondenten (participanten en ambtenaren) is gevraagd wat voor participatiebijdragen er nu zo in het algemeen gedaan werden. Antwoorden op deze vraag hebben we in 5 categorieën verdeeld – al zitten die soms dicht tegen elkaar aan: Belangrijkste typen participatiebijdragen volgens alle respondenten type participatiebijdrage informatie-aanbod overheerste vooral vragen om informatie aandragen van kennis en (alternatieve) oplossingen uiten van zorgen (zonder alternatieven) nimby-reacties, met benadrukking van nadeel totaal

aantal 18 125 85 139 57

perc. 4% 30% 20% 33% 13%

424

Totaal is meer dan aantal respondenten; meerdere antwoorden mogelijk

De bovenste categorie is een bijzondere: eigenlijk geen participatiebijdragen maar een typering van informatie-avonden waar weinig tot geen participatie van burgers plaats vond (bedoeld of onbedoeld). Het komt voor, zo’n avond van ‘vertellen zonder reactie’, maar zelden. Vooral informatieve vragen overheersen volgens de respondenten en ‘uiten van zorgen’. Dat laatste zit vooral dicht tegen ‘nimby-reacties’ aan. Het (accent-)verschil zit in onze indeling vooral in de formulering van zorgen, bedenkingen, bezwaren op een inhoudelijke manier versus (nimby) de benadrukking van het eigenbelang in die zorgen – richting ‘als het maar niet bij mij …..’. Opvallend is wel dat ambtenaren vooral over dat onderscheid zorgen/nimby een duidelijk andere mening hebben dan de burgers zelf: Belangrijkste typen participatiebijdragen volgens ambtenaren en burgers typen participatiebijdragen:

ambtenaren burgers

informatieaanbod 3% 4%

informatieve vragen 27% 30%

kennis en oplossingen 19% 20%

zorgen 23% 35%

nimby 28% 10%

Over het geheel genomen geven ambtenaren en burgers dezelfde verdeling over de verschillende typen participatiebijdragen. Maar niet als het om de verhouding tussen die typen ‘zorgen’ en ‘nimby’ gaat. Ambtenaren gebruiken veel vaker de beduidend negatievere aanduiding L&P 376


37

‘nimby’. Het totaal-oordeel van de gemiddelde ambtenaar over de participatie is eigenlijk heel negatief. Want voorzover de burgers iets te melden, te zeggen hebben (3 laatste categoriën) en daarmee werkelijk ‘participeren’, vinden zij het dus voor liefst 40% nimby-gedrag [28/(19+23+28)]. De burgers zelf zien die geuite bezwaren en bedenkingen veel minder als Nimby-gedrag. Wat waarheid is, is niet te bepalen, maar het verschil is opmerkelijk en relevant. Ambtenaren lijken wel erg gemakkelijk te denken dat alle weerstand een soort egoïstisch verwerpen van maatschappelijke baten is…. Het verschil wordt nog wat scherper als ook de groep burgers wordt uitgesplitst, naar de mate waarin hun persoonlijk belang in het geding is: Belangrijkste typen participatiebijdragen naar persoonlijk belang persoonlijk belang geschaad

typen participatiebijdragen: informatieaanbod

informatieve kennis en vragen oplossingen

sterk

3%

27%

beetje

5%

30%

niet (echt)

11%

34%

zorgen

nimby

20%

39%

11%

20%

33%

13%

17%

32%

6%

Het is zeker niet zo dat juist de meest geschaden uit een neiging om hun bezwaren objectiever, algemener voor te stellen weinig Nimby-gedrag zien. Integendeel, juist de minste geschade burgers –de meest objectieve wellicht- noemen het minst participatiebijdragen ‘nimby’.

5.2 Overheidsreacties op de formele inspraak Formeel zijn overheden niet verplicht om insprekers een reactie te sturen na indiening van een formele inspraakbijdrage. Zeker, er moet iets mee gedaan worden en het resultaat moet weer openbaar gemaakt worden. Het is aan de overheid om te beslissen of de inspraak moet leiden tot inhoudelijke wijzigingen in een mer-document. Het meer of minder aangepaste document wordt vervolgens openbaar. In die zin kan iedere inspreker uiteindelijk wel te weten komen wat (impliciet) de overheidsreactie op zijn of haar formele inspraakbijdrage was. Maar het is wel een moeizame, tijdrovende, klant-onvriendelijke wijze. Een wijze die zeker niet past bij een serieus nemen en positief waarderen van participatie. We verwachtten vooraf deze formele opstelling (geen directe reactie aan insprekers; alleen de impliciete reactie in wel of geen verwerking in een mer-document) niet tegen te komen. De praktijk was anders:

L&P 376


38

Type reactie van de overheid op formele inspraak reactie overheid niets; geen enkele directe reactie slechts ontvangstbevestiging, dus zonder enige inhoudelijke reactie reactienota, waarin formele inspraakbijdragen en overheidsreactie daarop gebundeld zijn persoonlijk bericht met een inhoudelijke reactie

perc. 20% 9% 59% 13%

Bij 29% van de formele inspraak stuurde de overheid geen enkele inhoudelijke reactie, volgens de respondenten. Nu kan het best zo zijn dat (‘we zien door de bomen het bos niet meer’) sommige respondenten iets vergeten zijn, maar erg vaak zal dat niet het geval zijn (mede omdat het per casus niet om slechts 1 inspreker gaat) en ook al zou het percentage in werkelijkheid iets lager moeten zijn: het blijft opvallend veel! De meest voorkomende reactie van een reactienota (59%) is een efficiënte oplossing om op formele inspraakbijdragen te reageren, vooral als het om veel gelijkluidende opinies gaat. Het nadeel is echter dat niet alle respondenten het als een antwoord op hún specifieke zienswijze beschouwen, maar eerder als het zoveelste document in een proces met veel papieren. En door het groeperen van reacties, of het verwijzen naar antwoorden op andere zienswijzen, is voor veel insprekers het verband met hun eigen brief niet goed meer te volgen – zeker als de formele inspraakbijdragen in de reactienota volledig geanonimiseerd zijn. Het lijkt erop dat de weinig klantvriendelijke methode van een reactienota algemeen gebruik is (geworden); het is in ieder geval niet zo dat het alleen voorkomt bij aantallen formele inspraakbijdragen die moeilijk meer individueel te verwerken zijn: Reactie overheid naar totaal aantal formeel-schriftelijke inspraakreacties totaal aantal formeelschriftelijke reacties < 30 30 - 100 > 100

reactie overheid niets of alleen ontvangstbevestiging

reactienota

persoonlijk bericht

19% 56% 0%

63% 33% 90%

19% 11% 10%

Als zelfs bij procedures met minder dan 30 insprekers in 63% van de gevallen nog wordt gekozen voor een reactienota, lijkt dat toch wat onnodig en nutteloos hinderlijk voor de insprekers. Om over de 19% die helemaal niet reageert maar te zwijgen. L&P 376


39

Het punt van geringe aandacht voor de reacties op formele inspraakbijdragen speelt overigens bij alle groepen decentrale overheden: zowel provincies als grote, middelgrote en kleine gemeenten reageren in 20%-40% van de inspraak-procedures helemaal niet inhoudelijk en slechts in maximaal 25% van de gevallen (middelgrote gemeenten) met een persoonlijk inhoudelijk bericht.

5.3 Conclusies •

•

•

In de participatie wordt volgens de respondenten zowel veel informatieve vragen gesteld door burgers als zorgen en bedenkingen geuit. De variaties op ‘zorgen uiten’ met meer onderbouwing (aandragen van kennis en alternatieven) en minder maatschappelijke onderbouwing (wat het snel tot nimby-gedrag maakt) komt ook regelmatig voor. Opvallend is dat ambtenaren veel vaker die negatieve variant van nimby-gedrag ontwaren dan de burgers. En binnen de groep burgers zijn het juist de minst direct getroffenen (meest objectieven?) die het minst Nimby-gedrag zien. Noemen ambtenaren gemakkelijk alle weerstanden ‘nimby’ – zodat er makkelijker aan voorbij kan worden gegaan? Zo’n 20% van de deelnemers aan formele inspraak ontvangt geen enkele inhoudelijke reactie van de betreffende overheid en slechts 13% een werkelijk persoonlijk inhoudelijk bericht/antwoord. Geen reactie impliceert een wel erg minimale waardering van burgerparticipatie, hoe formeel-juridisch juist het ook kan zijn. Maar ook de veelvuldig voorkomende werkwijze van reactienota’s is minder klantvriendelijk richting burgers – en lijkt nodeloos ingewikkeld en onpersoonlijk in de vele situaties waarin het aantal formele inspraakbijdragen slechts enkele tientallen bedraagt

L&P 376


40

6. Waarderingen 6.1 Waarde van participatie Algemene waarde-oordelen Welke waarde heeft de huidige burger-participatie bij milieu-relevante projecten? Een kernvraag in dit onderzoek – en we hebben in de eerste plaats de respondenten gewoon deze heldere vraag gesteld. Zowel ambtenaren als burgers/participanten. En zowel voor de meer informerende elementen in participatie als de meer keuze-gerichte participatie-activiteiten (waarin de gemaakte keuzes ter discussie worden gesteld, met meer of minder argumenten en met meer of minder verwijzing naar alternatieven). Per casus wordt in de navolgende tabel het antwoord van de ambtenaar afgezet tegen het gemiddelde antwoord van de participanten: Waarde voor burger en nut voor ambtenaar informatie-uitwisseling waarde voor burger

nut voor ambtenaar

niet of zeer weinig

niet of zeer weinig 16%

weinig tot redelijk (best) veel

totaal

weinig tot redelijk 9%

totaal (best) veel 0%

17% 3%

41% 13%

1% 0%

36%

63%

1%

24% 60% 16%

discussie over (alternatieve) keuzes niet of zeer weinig nut voor ambtenaar totaal

waarde voor burger weinig tot redelijk

(best) veel

totaal

niet of zeer weinig

43%

7%

0%

50%

weinig tot redelijk (best) veel

27% 2%

17% 3%

0% 1%

44% 6%

71%

28%

1%

Buiten de verschillen in beoordelingen van participanten/burgers en ambtenaren is in bovenstaande tabel natuurlijk ook de score op zichzelf van belang. En die is niet positief: zowel burgers als ambtenaren zijn eerder negatief dan positief over de waarde van participatie-activiteiten. Burgers nog beduidend sterker dan ambtenaren. Zelfs over de informatieuitwisseling is men vooral negatief - om over de waarde van participatie als het gaat om projectkeuzes maar te zwijgen. Wat in deze dubbele tabel verder opvalt is dat in het algemeen toch vaak sterk uiteenlopende beoordelingen worden gegeven – en dat met L&P 376


41

verschillen in alle richtingen. De congruentie-lijn zijn de twee keer drie cellen van linksboven naar rechtsonder. Daarin bevindt zich slechts 57% resp. 61% van de cases. Soms zijn de participanten positiever (10% van de cases bij informatie-uitwisseling in de eerste tabel; 7% bij alternatieve keuzes in de tweede tabel); veel vaker zijn de ambtenaren positiever (33% in de eerste en 32% in de tweede tabel). Algemene lijn is dus dat de ambtenaren de participatie heel wat positiever beoordelen dan de participanten. [Overigens kan er een soort volgtijdelijkheid in zitten. Als ambtenaren ontevreden zijn over de verkregen informatie of over de voorgestelde alternatieve keuzes en er daarom niets mee doen, zullen vervolgens de participanten ontevreden zijn over het resultaat van de participatie. Zo’n negatieve spiraal is alleen te doorbreken met uitgebreide en heldere onderbouwingen van de overheidsreactie op de formele inspraak. En die (zie paragraaf 5.3) ontbreken erg vaak.] Als we dezelfde tabel maken voor de ‘mooiste’ 10 cases (selectie van de cases op basis van tabel blz. 23: case 1, 9, 10, 14, 29, 41, 43, 45, 49 en 50) dan blijkt dat de ambtenaren de informatie-uitwisseling licht hoger waarderen dan voor het totaal. Echter de discussie over de (alternatieve) keuzes wordt fors positiever gewaardeerd door de ambtenaren. Hoewel ook weer niet zo veel want de stijging zit namelijk in de categorie weinig tot redelijk. Het levert volgens hen dus wel meer op. De participanten daarentegen waarderen de ‘mooiste’ cases even hoog als voor het totaal. Dat geldt voor zowel de informatie-uitwisseling als de discussie over (alternatieve) keuzes. Dit kan een valkuil zijn voor de ambtenaar: dat wat hem of haar meer oplevert – ‘overige participatie’-activiteiten, ook (automatisch) een hogere waardering door de participanten betekent. In de onderstaande tabel zien we in welke mate individuele burgers en maatschappelijke organisaties de informatie-uitwisseling en de discussie over (alternatieve) keuzes verschillend waarderen. Waardering door burgers en maatschappelijke organisaties informatie-uitwisseling niet of zeer weinig weinig tot redelijk (best) veel burgers 42% 56% 2% maatschappelijke organisaties 14% 83% 3% discussie over (alternatieve) keuzes niet of zeer weinig weinig tot redelijk (best) veel burger 77% 21% 2% maatschappelijke organisaties 67% 31% 3%

Maatschappelijke organisaties waarderen de informatie-uitwisseling duidelijk hoger dan de individuele burger. De waardering voor de L&P 376


42

discussie over alternatieve keuzes is gelijk – en beperkt: vooral ‘niet of zeer weinig’. De oordelen van participanten zijn niet positiever als alleen naar vroegtijdige participatie wordt gekeken. De participatie in de fase van kernvragen levert even weinig positieve waarderingen op als de participatie op vroegtijdige momenten in alle fasen (beginspraak/ meespraak). Ook naar thema of naar bevoegd gezag of plan-/project-mer onderscheiden zijn de verschillen in waardering minimaal. Waardering: proces en inhoud samen Verder valt op dat ook de mate waarin burgers in hun persoonlijk belang geraakt worden door het project, zeer weinig effect heeft op de waardering van de participatie. Dat is weer een signaal dat het hele veld van participatie minder bepaald wordt door nimby-patronen dan vaak gedacht wordt. Het zegt ook iets over de verhouding tussen inhoudelijke en meer procesmatige waarderingen. Want de gevonden -nogal negatieve- waarderingen lijken op het eerste gezicht bepaald te zijn door ‘inhoud’: men waardeert de inhoud, de uitkomst van participatie niet en is daarom zo negatief. Als persoonlijk minder betrokkenen even negatief zijn, valt die ‘inhoudelijke overheersing’ misschien toch wel mee…. Belangrijk is echter te constateren dat inhoud en proces heel moeilijk te scheiden zijn. Dat is geen onwil van respondenten of een fout van vragenstellers, maar simpelweg de praktijk. Natuurlijk hebben we in het vragen en doorvragen zoveel mogelijk gestuurd naar ‘proceswaarderingen’. Maar meestal bleek het echt niet te scheiden. Bijvoorbeeld als men vooral ontevreden was omdat er vanuit het project geen onderbouwingen van keuzes of van het afwijzen van alternatieve keuzes kwamen. Zo’n item zit echt op het grensvlak van inhoud en proces. Steeds weer hoorden we uitspraken als: - Het is een wassen neus. - Het was geen inspraak maar een gelikte show. - Ze drukken toch door. - Mer-procedure is een rituele dans. Grote lijn in dit soort waarderingen is dat participanten achteraf het gevoel hebben dat alle beslissingen al genomen waren en nooit meer echt ter discussie stonden. Moeten we dat dan als inhoud-waarderingen of als proces-waarderingen karakteriseren? Niveaus van participatie In hoofdstuk 3 is aangegeven dat er zelden iets ‘meer’ gebeurde dan de formele inspraak-activiteiten en informatie-bijeenkomsten. Het beoogde niveau van participatie was daarmee -een enkele casus uitgezonderd- al niet hoog (informeren/raadplegen). Een verschil tussen beoogd en gerealiseerd participatie-niveau is dan ook niet meer relevant. L&P 376


43

Participatie-niveau volgens participanten en ambtenaren inforpromotie meren promotie informeren ambte- raadplegen naren adviseren coproduceren meebeslissen totaal perc.

participanten raadadviplegen seren

11,5 19,5 4,5

33 80,5 40 3

18 5

1 1 4 2

35,5 16%

156,5 70%

23 10%

8 4%

coprodu- meeceren beslissen

0 0%

0 0%

totaal

perc.

0 45,5 119 53,5 5 0

0% 20% 53% 24% 2% 0%

223

De nadruk op de niveaus informeren/raadplegen is een logische consequentie van de sterke nadruk op enerzijds formele inspraak en anderzijds ‘eenvoudige’ informatie-bijeenkomsten - en zowel de ambtenaren als burgers constateren dat ook. Participanten zien bijna alleen informeren en ‘slecht informeren’ als niveaus. Dat spoort ook met hun algemene (lage) waardering zoals eerder in deze paragraaf weergegeven. De ambtenaren zien beduidend hogere niveaus van participatie dan de participanten. Natuurlijk zullen ambtenaren zelf niet zo snel zeggen dat de participatie ‘slechts promotie’ was, met eenzijdig gebruik van informatie, maar dat zij in 26% van de cases (13 stuks dus) het niveau ‘adviseren’ of zelfs ‘coproduceren’ noemen, is wel opvallend. Die hoogste niveau-claim betreft overigens het (provinciale) project ‘Reconstructie N356 Centrale As Noordoost-Fryslân’. Bij 5 van deze 13 projecten waar de ambtenaar een participatieniveau van (minstens) adviseren claimde, was de ‘hoogste’ activiteit een formele inspraakavond. Dat maakt de claim moeilijk te begrijpen. Bij de 8 andere projecten waren er inderdaad enkele ‘hogere’, meer participatieve activiteiten.

6.2 Succesfactoren Gezien alle waarderingen zoals genoemd in paragraaf 6.1, is er in het algemeen zeker geen sprake van ‘succesverhalen’. De vraag naar succesfactoren, gesteld aan zowel participanten als ambtenaren, wordt daarmee echter zeker niet van minder waarde. Integendeel, wellicht kan men juist uit minder positieve ervaringen de beste lessen trekken. Wat succesfactoren zijn voor een positief beoordeelde participatie is aan alle respondenten in eerste instantie ‘open’ gevraagd. Al pratend hebben we geprobeerd deze ‘verhalen’ richting eenduidige categorieën te krijgen. Vooraf waren er drie onderscheiden; na de eerste gesprekken bleek een vierde (‘terugkoppeling’) zeker nodig. De L&P 376


44

participanten/burgers noemden als belangrijkste categorieën succesfactoren: Succesfactoren volgens burgers categorie effectieve verspreiding heldere inhoudelijke informatie een zo sterk en persoonlijk mogelijke ‘klantgerichtheid’ in contacten (schriftelijk en mondeling) met participanten tijdige en inhoudelijk adequate terugkoppeling na formele inspraak heldere organisatie van (en informatieverstrekking over) trajecten van beleid en besluitvorming en de plaats/invloed van participatie daarin N=

belang participanten/burgers sterk beetje niet (echt) benadeeld benadeeld benadeeld 19% 23% 24%

totaal 21%

18%

6%

10%

14%

34%

36%

24%

33%

29%

34%

41%

32%

100% 161

100% 47

100% 41

100% 249

Het totaal van 249 is niet het aantal participanten, maar het aantal door participanten genoemde belangrijkste succesfactoren, voorzover we van deze burgers ook hun persoonlijk belang kenden.

‘Alles is belangrijk’, lijkt op het eerste gezicht wel een conclusie. En in een bepaalde mate is dat natuurlijk ook zo. Toch is opvallend dat effectieve verspreiding van juiste informatie zeker niet op de eerste plaats komt, terwijl dit op afstand de meeste aandacht krijgt van overheden in participatie-trajecten. Voorop staat een heldere organisatie - als keerzijde van de zeer vaak gehoorde verzuchting dat men door de bomen het bos niet meer ziet. Overigens zal het voor respondenten dan zeker niet alleen om de organisatie van sec de mer-procedure gaan….. Meer nog wordt de later toegevoegde categorie van ‘adequate terugkoppeling’ van groot belang geacht. In de tabel is verder een patroon zichtbaar dat heel verklaarbaar is: adequate terugkoppeling en persoonlijke benadering (klantgerichtheid) spelen het minst bij degenen die persoonlijk niet echt betrokken zijn bij een project. Ook de vergelijking met benoeming van succesfactoren door ambtenaren toont verklaarbare verschillen. Ambtenaren hechten minder belang aan de voor burgers (licht) overheersende ‘adequate terugkoppeling’: Succesfactoren volgens ambtenaren effectieve verspreiding heldere inhoudelijke informatie een zo sterk en persoonlijk mogelijke ‘klantgerichtheid’ in contacten (schriftelijk en mondeling) met participanten tijdige en inhoudelijk adequate terugkoppeling na formele inspraak heldere organisatie van (en informatieverstrekking over) trajecten van beleid en besluitvorming en de plaats/invloed van participatie daarin N= L&P 376

ambtenaren 30% 25

participanten 21%

13

16%

14%

15

18%

33%

29

35%

32%

82

100%

100%


45

Opvallend is dit natuurlijk wel: ambtenaren lijken te denken dat de burgers het helemaal niet zo doorslaggevend vinden om te horen wat er precies met de formele inspraakbijdragen is gedaan…. Wellicht zit hierin ook een belangrijk verbeterpunt.

6.3 Suggesties van respondenten De feitelijke antwoorden op de vraag naar succesfactoren waren natuurlijk minder eenduidig dan het na categorisering, zoals in paragraaf 6.2 getoond, lijkt. De ‘echte’, veelvormige antwoorden zaten ook vaak dicht in de buurt van de antwoorden op de slotvraag, namelijk of men nog ideeën over en suggesties voor verbetering van de participatie had. Of, zoals de vraag ook wel is gesteld: “Was de participatie op een andere manier effectiever geweest?” Hoe illustratief alle ‘losse’ antwoorden ook waren en zijn, we kunnen moeilijk ruim 200 antwoorden (en regelmatig meer dan 1 antwoord) ‘zomaar’ op een rij zetten. Ook hier dus enige categorisering, volledig achteraf gemaakt: • Betere kwaliteit van de informatie Bij sommige projecten is verouderd kaartmateriaal gebruikt dat nieuwe bebouwing niet weergeeft. Deze nogal klassieke fout ervaren participanten als een slecht begin, omdat de indruk ontstaat dat plannen alleen op afstand en vanachter een bureau worden gemaakt. Het stoort participanten des te meer als in een latere fase nog steeds verouderde, onvolledige of onjuiste gegevens in omloop zijn; dit versterkt hun indruk dat er niet geluisterd wordt. Ook het onjuist beantwoorden van vragen op een inspraakavond, met name over lokale zaken die de betrokkenen juist heel goed kennen, wordt bekritiseerd. “Ze moeten de boel niet voorliegen”, tekenden we op. • Meer openheid van zaken geven van de kern van procedures Participanten willen meer duidelijkheid over voor hen belangrijke momenten in de procedure, bijv. wanneer er een mogelijkheid is tot bezwaar maken. Ook worden als suggesties genoemd: duidelijkheid geven over wat de bedoeling van de participatie is, het actief betrekken van bewoners bij de participatie, zorgen voor de tijdige beschikbaarheid van informatie en het organiseren van voldoende informatieavonden.Van belang lijkt vooral dat burgers die er niet volledig induiken, snel verdwalen in een ogenschijnlijke wirwar van lichte en zware procedures. Puur de mer-procedure is vaak wel helder; het wordt lastig bij verweven projecten en gekoppelde meren moeder-procedures. Wat dat betreft is de introductie van de planm.e.r. vaak zeker geen verheldering; men ziet het vaak als een extra procedure waarbij onduidelijk is wanneer (plan-mer of daarop L&P 376


46

volgende project-mer of toch weer elders) de grote beslissingen genomen worden. • Persoonlijker benadering als het plan de persoonlijke situatie raakt Met persoonlijke situatie wordt bedoeld de directe woonomgeving van mensen (bijv. meer verkeer, uitzicht dat verdwijnt) en vooral de mogelijke aantasting van het (familie-)bedrijf als gevolg van een plan. De respondenten vragen om meer openheid voor deze direct betrokkenen en meer persoonlijke informatie voor hen. Een mogelijke werkwijze die wordt geopperd (en hier en daar ook gehanteerd) is om bij deze mensen thuis te komen praten over het plan en de effecten voor hun situatie. “Plannenmakers moeten eens op ons bedrijf komen kijken om ze zien wat hun plan voor ons betekent!” verzuchtte een participant. • Meer openstaan voor oplossingen van bewoners/burgers Als suggesties voor een opener planproces worden genoemd: beter luisteren naar bewoners, de kennis van de burgers gebruiken, alternatieven een serieuze kans geven, een grotere ontvankelijkheid voor oplossingen van bewoners tonen en discussie over knelpunten met bewoners aangaan. “Ze moeten de bereidheid tonen om echt wat met de inspraak te doen en het plan daarmee bij te stellen,” was een hartekreet van een van de participanten. • Snellere reactie op formele inspraakbijdragen Het is geen uitzondering als een jaar na het schrijven van een formele inspraakbijdrage de inspreker nog geen inhoudelijke reactie heeft ontvangen. Niet alleen hebben insprekers geen begrip hiervoor, het maakt het participatieproces ondoorzichtig en na verloop van tijd hebben sommige burgers geen flauw idee meer of hun bijdrage wel of niet is beantwoord of zal worden beantwoord. • Concrete reactie op formele inspraakbijdragen Veel mensen klagen over het uitblijven van een concrete reactie op hun ingediende formele inspraakbijdrage. “Formele gronden worden gezocht om alternatieven af te schieten.” In veel gevallen worden formele inspraakbijdragen gebundeld in een inspraaknota en ook gebundeld beantwoord. Dat is efficiënt voor de initiatiefnemer, maar vaak niet helder voor de inspreker. Een heel rapport zien veel mensen niet als een reactie op een brief van twee kantjes maar op het zoveelste pak papier in een heel proces. Tekenend is de uitspraak: “Ja, ik heb wel zo’n inspraakrapport ontvangen, maar ik weet niet meer of daarin concreet op mijn punt is gereageerd.” • Serieus nemen van de participanten en goed luisteren Een zeer veel gehoorde klacht van participanten is dat ze vinden niet serieus genomen te worden of dat er niet goed naar hen wordt L&P 376


47

geluisterd. Dat zou kunnen liggen aan te hoog gespannen verwachtingen, maar het komt zeker ook voor dat belanghebbenden in een te laat stadium bij participatie worden betrokken waardoor ze het gevoel krijgen voor voldongen feiten te staan. Ook het niet ingaan op aangedragen alternatieven, het onvoldoende motiveren van gemaakte keuzen, het niet concreet reageren op inspraakbijdragen of het positief formuleren van een negatieve inbreng ervaren participanten als niet serieus. Al met al De lijst met belangrijkste suggesties vertoont (inderdaad) grote overeenkomsten met de antwoorden op de vraag naar succesfactoren en met waarderingen van de participatie. ‘Zelfstandige’ punten, die eerder niet naar voren kwamen, zien we niet direct.

6.4 Conclusies •

•

•

•

Zowel burgers als ambtenaren zijn eerder negatief dan positief over de waarde van participatie-activiteiten. Burgers nog beduidend sterker dan ambtenaren. Zelfs over de informatie-uitwisseling is men vooral negatief - om over de waarde van participatie op gemaakte projectkeuzes maar te zwijgen. Hoewel maatschappelijke organisaties de informatie-uitwisseling hoger waarderen dan de individuele burger. De oordelen van participanten zijn niet positiever als alleen naar vroegtijdige participatie wordt gekeken. Burgers ervaren vooral participatie van de (lage) niveaus ‘informeren’ en (veel minder al) ‘raadplegen’ De ambtenaren zien echter nog wel hogere niveaus van participatie dan de participanten: meer ‘raadplegen’ als bovenkant van ‘informeren’, waar de burgers juist een misleidend soort informeren (‘promotie’) zien. Burgers noemen vooral een heldere organisatie en adequate terugkoppeling als succesfactoren voor participatie. En niet zo zeer een effectieve verspreiding van juiste informatie; het item dat in de praktijk de meeste aandacht krijgt van overheden. Ambtenaren geloven dan ook minder in die ‘adequate terugkoppeling’als succesfactor. Burgers hebben moeite met het combineren van procedures, omdat ze niet altijd er volledig op de hoogte zijn van voor hen belangrijke momenten. De lijst met belangrijkste suggesties vertoont grote overeenkomsten met de antwoorden op de vraag naar succesfactoren en met waarderingen van de participatie.

L&P 376


48

7. Conclusie In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste conclusies per onderzoeksvraag nogmaals neergezet. Ook worden een aantal aanbevelingen gedaan voor het verbeteren van de bestaande participatieprakijk.

7.1 Onderzoeksvragen 1.

Hoe en wanneer worden burgers en maatschappelijke organisaties betrokken bij lokale en provinciale besluitvormingsprocessen? Wat zijn de verschillen in de manier waarop maatschappelijke participatie nu plaats vindt, gedifferentieerd naar de moederprocedure waaraan de project-m.e.r./plan-m.e.r. is gekoppeld en het schaalniveau (grootte gemeente, lokaal/provinciaal niveau e.d.)?

[Zie hoofdstuk 3 en speciaal paragraaf 3.3.] Decentrale overheden organiseren meer participatiemomenten dan de wettelijk voorgeschreven participatiemomenten (ook wel formele inspraak genoemd). Het grootste deel van deze participatie heeft het niveau van ‘informeren’ (uitgaande van een ‘participatie-ladder’, met al opgaande treden informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen). Concreet gaat het dan vooral om informatie-avonden, waar dan vaak ook via formulieren aan de formele inspraak kan worden meegedaan. Vroegtijdige participatie, op momenten waarop kernkeuzes in projecten nog ter discussie (kunnen) staan is zeer beperkt buiten de formele startnotitie-inspraak. Omdat het merendeel van de 50 cases in het onderzoek een merprocedure gekoppeld aan een Wro-procedure (de zgn. moederprocedure) betreft, is het niet mogelijk om uitspraken te doen over mogelijke verschillen in de wijze waarop participatie plaatsvindt afhankelijk van de moederprocedure waaraan de m.e.r. gekoppeld is. Er lijkt op het eerste gezicht enig verschil tussen projecten waar Wro –procedures gevolgd worden en projecten waar (eerst) provinciale Tracé-procedures gevolgd worden. Dat is echter primair geen verschil tussen moederprocedures maar tussen inhoudelijke thema’s: infrastructuur-projecten kennen relatief veel participanten, vaak met een persoonlijk belang. Het type overheid (provincies en gemeenten van diverse grootte) is evenmin doorslaggevend in verschillen van wijze en frequentie van participatie, al is wel opvallend dat provincies zich bovengemiddeld beperken tot de wettelijk voorgeschreven inspraakmomenten. Daarentegen ontplooien grote gemeenten naast de twee wettelijk voorgeschreven participatiemomenten (formele inspraak) juist relatief veel participatie-activiteiten. L&P 376


49

2.

Wie participeren in en hoe opereren de verschillende ‘groepen’ insprekers en voorsprekers? Wie zijn de niet-participanten? Wijkt dit af van de insprekers en voorsprekers in project-m.e.r en plan –m.e.r. procedures op rijksniveau?

[Zie hoofdstuk 4 en specifiek paragraaf 4.3.] Grofweg de helft van de burgers wordt in sterke mate in het persoonlijk belang geschaad en doet juist daarom mee aan participatie-activiteiten. De andere helft wordt minder of niet in hun persoonlijk belang geschaadt. Of een persoon in zijn of haar persoonlijk belang wordt geschaad blijkt van invloed te zijn op de mate van participatie: wat minder participatie bij minder of geen persoonlijk belang. Buiten overheden, bedrijven en organisaties van bedrijven bestaat de participatie vooral uit individuele burgers. Organisaties die burgers vertegenwoordigen, zijn in aantal veel minder vaak aanwezig in participatie-activiteiten, maar als ze bij een project mee doen, doen ze het wel intensiever dan individuele burgers: ze nemen dan aan meer georganiseerde participatie-activiteiten mee dan burgers - overigens regelmatig op uitnodiging van de overheid. Dat geldt met name voor adhoc organisaties: tijdelijke organisaties die zijn opgericht naar aanleiding van een bepaald project/plan. Over niet-participanten kan in dit onderzoek, gebaseerd op een selectie van insprekers, geen uitspraak worden gedaan. Sowieso is het theoretisch moeilijk voorstelbaar welk onderzoek een groep ‘nietparticipanten’ zou kunnen benoemen en karakteriseren. Immers, in breedste zin zijn dat alle overige Nederlanders (hoewel, waarom alleen Nederlanders?). Het enige zinvolle zou wellicht zijn een vergelijking tussen insprekers en anderen met precies dezelfde mate van persoonlijk belang. Ook dan zou het echter een zeer complex onderzoek vragen. 3.

Hoe ervaren participanten respectievelijk inspraak en voorspraak bij project-m.e.r. en plan-m.e.r. trajecten? En het bevoegd gezag?

[Zie hoofdstuk 6 en vooral paragraaf 6.1.] Zowel burgers als ambtenaren zijn eerder negatief dan positief over de waarde van participatie-activiteiten. Burgers nog beduidend sterker dan ambtenaren. Dit negatieve oordeel betreft zowel de informatieuitwisseling als - in sterkere mate - de waarde van participatie op gemaakte projectkeuzes. Maatschappelijke (burger-)organisaties zijn iets meer tevreden over de informatie-uitwisseling dan individuele burgers. De oordelen zijn niet positiever als alleen naar vroegtijdige participatie wordt gekeken (participatie in een moment in het proces waarin keuzes nog open liggen). Respondenten ervaren vooral participatie van de niveaus ‘informeren’ en (veel minder al) ‘raadplegen’. De ambtenaren ervaren de niveaus van L&P 376


50

participatie vaker als ‘raadplegen’ -net iets meer dan ‘informeren’- dan de participanten. Participanten zien juist eerder een misleidend soort informeren (‘promotie’). Verder zijn de verschillen in waardering naar thema, naar bevoegd gezag of naar plan-/project-mer minimaal. 4.

Hoe kan de relatie tussen burgers en maatschappelijke organisaties worden gekenmerkt?

[Zie paragraaf 4.3 en 4.4.] Participanten kennen vaak wel andere participanten, maar de samenwerking is in het algemeen beperkt - ook als men sterk geschaad wordt. Een reden hiervoor kan zijn dat burgers belangen als te verschillend ervaren om samen te kunnen optrekken. In lijn hiermee zeggen de meeste burgers geen organisaties te kennen die hun belangen goed vertegenwoordigen. Lokale milieuorganisaties en plaatselijke belangengroepen doen overigens wel regelmatig een beroep op de kennis van reguliere bovenlokale milieu- en natuurorganisaties, zoals de provinciale milieufederaties. 5(a). Wat zijn volgens burgers, maatschappelijke organisatie en bevoegd gezag randvoorwaarden/succesfactoren bij participatie? [Onderzoeksvraag 5(b), ‘Zijn er aanknopingspunten dat de plan-m.e.r. (en modernisering project-m.e.r.) zal leiden tot het eerder betrekken van maatschappelijke organisaties en burgers?’, bespreken we hierna in paragraaf 7.2.]

[Zie paragraaf 6.2 en 6.3 - en zeker ook paragraaf 5.2 over overheidsreacties op formele inspraakbijdragen.] Wellicht is het zinvol om drie niveaus in succesfactoren en (mogelijke) verbeteringen te onderscheiden: a. Procesfactoren met betrekking tot de uitvoering van participatieactiviteiten. b. Inhoudelijke proceskeuzes in participatie-activiteiten: wanneer en hoe kunnen welke items het beste ter discussie worden gesteld? c. Achterliggende houdingen van ambtenaren (en bestuurders) t.o.v. participatie. Ad a.: procesfactoren met betrekking tot de uitvoering van participatie Wat de uitkomsten van het onderzoek in ieder geval laten zien is dat er op het meest concrete niveau – het uitvoeringsniveau - in het algemeen zeker nog veel te verbeteren valt. Dit gaat met name om zaken als juiste informatie verstrekken, zowel over inhoud als proces; onafhankelijkheid/neutraliteit in gespreksleiding en vragenbeantwoording; onderbouwde en zo persoonlijk mogelijke overheidsreacties (een goede terugkoppeling). Maar tegelijk laat het onderzoek zien dat hier zeker niet de kern zit. Een groot deel van de participanten zoekt de oorzaken voor hun geringe waardering op een beduidend hoger niveau. Verbeteringen op alleen dit concrete L&P 376


51

uitvoeringsniveau kunnen ook al snel lijken op een soort professionele getructheid: men is niet werkelijk geïnteresseerd in participatie en burger-opinies, maar doet al het mogelijke om zo min mogelijk commotie te veroorzaken. Ad b.: Inhoudelijke proceskeuzes in participatie Het tweede niveau is in de ogen van de participanten zeker relevant, namelijk wanneer, hoe en over wat participanten in staat worden gesteld mee te denken over een project. Een succesfactor zou zeker zijn als participanten tijdig, vroegtijdig mogen meepraten over de kernkeuzes in een project - tot en met de wel/niet vragen van nut en noodzaak. Alleen, in de praktijk kunnen de door overheden gemaakte proceskeuzes in het algemeen gekarakteriseerd worden als ‘weinig participatief’ (d.w.z. werkelijk meedenken en het door de overheid meenemen van de naar voren gebrachte ideeën in projectkeuzes): vormen die intensieve participatie faciliteren, zijn zeldzaam; (vroeg)tijdige momenten evenzeer. Ad c.: Achterliggende houdingen van ambtenaren (en bestuurders) De gemaakte proceskeuzes lijken -en daarmee komen we op het meest fundamentele niveau- alles te maken te hebben met de basishoudingen van bestuurders en ambtenaren t.a.v. participatie. Met als kernpunt: Een ambtelijk-bestuurlijk-politiek voorgenomen project (‘we hebben hiertoe democratisch besloten’) moet tot realisatie worden gebracht. Dat is, zo merkten we ook in de gesprekken met ambtenaren/projectleiders, meestal simpelweg de opdracht die zij mee krijgen. Participatie, zeker op vroege momenten en over kernpunten, is dan slechts bij specifieke project-kenmerken een gewenst fenomeen. In de praktijk is vaak weinig ruimte om werkelijk fundamentele keuzes nog te (kunnen) maken (zoals of een project überhaupt doorgang zou moeten hebben). En de formele inspraak is meer een noodzakelijkheid, hoogstens voor detailleringen die het draagvlak vergroten.

7.2 Centrale vraag en aanbevelingen Als centrale vraag is door VROM geformuleerd: Wordt participatie van burgers en maatschappelijke organisaties bij de project-m.e.r. en plan-m.e.r. in lokale en provinciale besluitvormingsprocessen voldoende gewaarborgd? In de formulering van conclusies over deze kernvraag betrekken we hier onderzoeksvraag 5(b) bij: ‘Zijn er aanknopingspunten dat de plan-m.e.r. (en herijking m.e.r.) zal leiden tot het eerder betrekken van maatschappelijke organisaties en burgers? Het onderzoek heeft ruim voldoende feiten opgeleverd om een antwoord te geven op de vraag of participatie voldoende wordt ‘gewaarborgd'. L&P 376


52

Alleen zijn er wel verschillende antwoorden mogelijk, afhankelijk van de interpretatie van ‘participatie-waarborging’: 1.

Wanneer alleen wordt gekeken naar aantallen participatiemomenten en -activiteiten, kan de vraag bevestigend worden beantwoord. Naast de twee wettelijk voorgeschreven inspraakmomenten organiseren decentrale overheden ook andere (niet volgens de wet voorgeschreven) participatie-activiteiten rondom een project. Hiermee komt uit het onderzoek geen signaal naar voren dat de omvang van participatie-activiteiten zal verminderen als er een vermindering van juridische verplichtingen komt.

2.

Als de nadruk wordt gelegd op invloed, op niveaus van participatie (o.a. zoals in de participatie-ladder onderscheiden), is een positief antwoord zeker niet uit het empirisch materiaal af te leiden. Het overgrote deel van de participatie-activiteiten is te karakteriseren als ‘informeren’ of ‘raadplegen’ - beperkte vormen van participatie dus. Participatievormen die als ‘adviseren’, ‘coproduceren’ of zelfs ‘meebeslissen’ kunnen worden getypeerd zijn zeldzaam. Daarbij vindt participatie (inclusief formele inspraakmomenten) vaak ‘laat’ in het proces plaats, dat wil zeggen als fundamentele keuzes al zijn gemaakt en vastligt. Vroegtijdig (en verregaande) participatie kwam in weinig projecten voor. Een enigszins vroegtijdiger ‘plaatsen’ van de formele inspraak is juridisch zeker mogelijk, maar is ongebruikelijk - en vraagt ook iets ongebruikelijks in de huidige ambtelijke en bestuurlijke cultuur: een document (vooral startnotitie) niet geheel afmaken en bewust de eigen analyses en keuzes nog ter discussie stellen; expliciet aan burgers vragen om (betere) varianten e.d. in te brengen. In nietformele participatie zijn er wel vele gemakkelijke kansen om met vroegtijdig en verregaande activiteiten een hoog niveau van participatie te bereiken. We kwamen het echter uiterst zelden tegen. Wellicht samenhangend met (zie 7.1) basis-houdingen van ambtenaren, bestuurders en politiek tegenover participatie. Kortweg: alleen vroegtijdig en verregaand burgers inhoudelijk mee laten denken, als men er ‘intern’ op bepaalde punten echt nog niet uit kwam….

3.

Tot slot kan bij ‘waarborging’ ook gekeken worden naar een in de praktijk gerealiseerde intrinsieke waarde van de participatie: de waarde ervan voor overheid en participanten. Dat beeld is duidelijk negatief. Zowel ambtenaren als insprekers zijn voornamelijk negatief over de participatie, als het gaat om informatie-uitwisseling en nog veel sterker als het gaat om inhoudelijke project-aanpassingen/verbeteringen.

L&P 376


53

Plan-mer voor project-mer De vorm plan-mer is geïntroduceerd om op planniveau eerder milieueffecten in beeld te brengen. De introductie van de plan-mer geeft ook de mogelijkheid om burgers al in de planfase te betrekken bij beleidskeuzen. Of het in de praktijk zal leiden tot een vervroeging en daarmee verzwaring van participatie (want meer op momenten dat belangrijke keuzes nog gemaakt moeten worden), moet nog blijken. De eerste signalen wijzen er niet op, als we kijken naar de 7 plan-mer’s die in dit onderzoek geselecteerd waren (zie bijlage 3). Dat waren voor een aanzienlijk deel niet echt ‘vroege planvormen’. Met als extreemste voorbeeld de ‘plan-mer’ Glastuinbouw West-Brabant, die voor iedere inspreker gewoon ging over de wens om een tuinbouwgebied direct naast het terrein van de SuikerUnie in Dinteloord te realiseren. Het ‘plan’-karakter is in ieder geval erg verstopt. Dat geldt ons inziens ook in sterke mate voor de plan-mer’s Duurzaam bedrijventerrein Moerdijkse Hoek, Transformatie stationsomgeving Rotterdam Centraal en Woningbouw/bedrijventerrein Bavel-Zuid en Lijndonk-Tervoort - maar in minder mate ook voor bijna alle andere (minste voor Structuurplan Zwolle en Kustversterking Zuidwest Walcheren)

Meer fundamenteel lijkt de toevoeging van plan-mer’s in de praktijk ook minstens twee belangrijke gevaren te kennen (‘gevaren’, waarbij gezien de korte tijd dat plan-mer’s worden uitgevoerd, nog geheel onduidelijk is of dit in de praktijk ook ‘problemen’ worden): Het gehele (soms iteratieve) beleidsproces wordt beduidend minder doorzichtig voor burgers met de ‘toevoeging’ van de plan-mer: een ‘extra procedure’, waardoor de onduidelijkheid over wanneer de belangrijkste beslissingen genomen worden bij de participanten. Dit vergt dus een extra inspanning van de overheid als het gaat om duidelijke, transparante communicatie over de procedures en participatieactiviteiten. Zonder participatie of met alleen een minimale participatie kunnen essentiële besluiten al in of voor de plan-mer genomen zijn, waarna er in de project-mer gemakkelijk naar verwezen kan worden. Hiervan leek sprake bij minstens 2 van de 7 cases. De minder zware formele inspraak in plan-mer’s kan gebruikt worden om tamelijk concrete project-beslissingen erdoor te krijgen. Punt is dan vooral dat de strakke varianten-systematiek van project-mer’s minder bruikbaar is in de vaak enorme veelheid aan mogelijke oplossingsrichtingen in plan-mer’s. Zonder die strakke varianten-structuur en met een beperkte juridische noodzaak tot inspraak, zou de plan-mer per saldo kunnen leiden tot een vermindering van de ‘participatie’ in het gehele beleidsproces (van plan- en project-mer samen). Waar we in 7.1 concludeerden dat beperkte participatie vooral en ten diepste te maken heeft met basis-houdingen bij politiek, bestuurders en ambtenaren, is het de vraag of dit nu zo anders is of wordt bij plan-mer’s. Het concrete punt dat ambtenaren/projectleiders op pad worden gestuurd met de opdracht het vastgestelde project efficiënt richting L&P 376


54

realisatie te brengen - zal dat nu zo anders zijn als er vroeger participatie mogelijk is? De crux lijkt ons te zitten in de mate waarin er reeds een werkelijk project geformuleerd is. Als er X hectare ruimte gevonden moet worden voor een functie in een zoekgebied dat niet zo heel veel groter is dan die X, hoeveel invloed kunnen meedenkende participanten dan nog hebben, ook tijdens de planfase? Ruimte voor maatwerk De plan-mer kent 1 moment van formele inspraak, aan het eind. Voor de project-mer wordt nagedacht om ook (terug) te gaan naar 1 verplicht moment van formele inspraak, aan het eind (‘finale belangentoets’). Zeggen de resultaten van dit onderzoek iets pro of contra deze voornemens? Het lijkt zaak twee kwesties goed uit elkaar te houden: meer vorm-vrijheid bij het eerste moment (mogelijkheid voor maatwerk) en een niet langer verplicht zijn van formele inspraak bij dat eerste moment (startnotitie). Het advies Inspraak Nieuwe Stijl gaat nagenoeg alleen over dat eerste punt, over de noodzaak tot maatwerk en de noodzaak tot een duidelijker doel-onderscheid in beide wettelijk voorgeschreven participatiemomenten (formele inspraakmomenten). Ook in dit onderzoek zijn zeker signalen gevonden dat een sterker maatwerk nuttig kan zijn. Immers, de mate waarin er nog werkelijk beleidsvrijheid is, verschilt nu eenmaal per project. Sowieso per type project. Bijvoorbeeld: tracé’s in infra-projecten kennen vaak nog ruime variatiemogelijkheden in verhouding tot de issues die insprekers inbrengen; veel meer dan bijvoorbeeld woningbouw-locaties waar/als de locatie al vast ligt. Maar ook binnen een thema kunnen per project de ruimtes voor varianten sterk verschillen. De groepen betrokkenen/belanghebbenden kunnen in omvang sterk verschillen en ook in optiek: soms 1 coherente groep ‘tegenstanders’ die 1 alternatief nastreven; soms diverse groepen met uiteenlopende alternatieven. Het is echter de vraag of een beweging naar meer maatwerk een min of meer los laten van de strakke variantenstructuur van de mer vraagt. In de loop van het onderzoek zijn wij steeds meer gaan zien dat de formele opbouw van de (project-)mer-procedure nog steeds volop kansen biedt voor een mooi participatie-traject, wanneer gewenst. We zien niet waarom maatwerk pas tot stand zou komen als verplichtingen tot inspraak verminderd worden. Verdergaande, nieuwere, maatwerkvormen van participatie zouden met enige creativiteit gewoon goed in het klassieke, wettelijke mer-stramien kunnen passen. De resultaten van het onderzoek geven geen signaal dat het bestaan van de formele inspraak of de benodigde inspanning om die goed uit te L&P 376


55

voeren, een belemmering is voor vroegtijdiger en sterkere participatie. Of dat maatwerk pas tot stand zou komen als verplichtingen tot inspraak verminderd worden. Andersom levert het onderzoek wel signalen op dat een grotere beleidsvrijheid voor overheden, dat een mindere verplichting tot participatie (inspraak), kan leiden tot een beperking van de participatie (inspraak). We wijzen dan weer op de uitspraken van veel ambtenaren over de waarde van participatie in relatie tot hun primaire opdracht. Nogmaals: basale houdingen van politiek, bestuurders en ambtenaren ten opzichte van de ruimte binnen als project geformuleerde beleidskeuzes stemmen weinig hoopvol. Tot slot: de praktijk laat nu al zien dat de twee wettelijk verplichte participatiemomenten in de mer decentrale overheden niet belet om andere activiteiten te organiseren. Alleen, het zijn wel ‘late’ en ‘beperkte’ extra activiteiten die overwegend een informerend karakter hebben. En nog belangrijker: zowel door ambtenaren als participanten worden ze laag gewaardeerd. Uit het onderzoek komen geen signalen dat deze aanvullende participatie-activiteiten ‘vroeger’ en ‘van een meer participatief karakter’ zouden worden door minder wettelijke verplichtingen. (resterende) onderzoeksvragen gericht op aanbevelingen 6. Hoe zou het bevoegd gezag in de toekomst participatie op zo effectief mogelijke wijze kunnen organiseren, waarbij factoren als de verschillende ‘typen’ m.e.r., schaalniveau e.d. in acht worden genomen? 7. Wat zijn de rollen van VROM en andere betrokken partijen bij het stimuleren van maatschappelijke participatie in project-m.e.r./plan-m.e.r. procedures bij lokale besluitvormingsprocessen? 8. Wat kan VROM doen richting maatschappelijke organisaties, bevoegd gezag en/of burgers om maatschappelijke participatie in lokale besluitvormingsprocessen te versterken?

In het voorgaande is reeds naar voren gebracht dat de kern om participatie te verbeteren in ‘houdingen’ ligt: ambtenaren lijken -en we gaan ervan uit dat dat ‘in veronderstelde opdracht’ is- in het algemeen de participatie eerder als een ‘te nemen hobbel’ dan als een nuttige beleidsstap te zien. De kern van de kritiek van participanten, namelijk dat al het essentiële al lang vast stond en dat het streven was om ongeschonden door te stomen, werd regelmatig door ambtenaren volmondig erkend. Een versterking van burger-participatie zal een gerichtheid op het meest fundamentele niveau vergen: houdingen van ambtenaren, bestuurders en politici. Het VROM-gedachtegoed over de waarde van burger-participatie lijkt bij decentrale overheden niet verregaand doorgedrongen. Men ziet de voordelen wellicht nog niet. De geneigdheid om vroegtijdig een ‘probleem-oplossing’ verregaand projectmatig te formuleren lijkt mede een soort gewoontegedrag. Dat het niet zo hoeft, dat het verstandig kan zijn om eerst iets terughoudender te zijn in de concretisering van mogelijke oplossingen. L&P 376


56

Hier komt de complicerende factor bij dat als bestuurders en politiek besloten hebben dat een project uitgevoerd moet worden, de ambtenaar dat te doen heeft. Het is in het algemeen de ambtenaar/projectleider niet aan te rekenen dat die de participatie primair als ‘hobbel’ ziet. Zijn of haar taak is immers al te vaak om het (democratisch gekozen) project effectief en efficiënt te realiseren. Zeker 40 van de 50 bestudeerde cases zouden we kwalificeren als ‘vooraf al verregaand projectmatig geformuleerde probleemoplossingen’. In de praktijk is er dan vaak geen weg meer terug en kan ook moeilijk meer een tevredenstellende participatie ontstaan. Op basis van het voorgaande komen we tot de volgende aanbevelingen, die nauw aansluiten bij het advies van Inspraak Nieuwe Stijl: 1. Vroegtijdig maatwerk is noodzakelijk: participatie in de nut en noodzaakfase en in de fase van het ontwikkelen van alternatieven (fasen van varianten ontwikkeling, waarbij tevens de nul-variant wordt meegenomen). Voorwaarde voor een effectieve, bevredigende participatie is dat er nog werkelijk ruimte is voor participanten om mee te denken (‘de boel nog open is’). Burgers en organisaties kunnen dan expliciet worden uitgenodigd om varianten in te dienen ter oplossing van het geformuleerde probleem. Dit betekent dat het niveau van participatie minimaal ‘adviseren’ zou zijn (in tegenstelling tot informeren en raadplegen: dit niveau is meer geschikt als er geen ruimte is voor ‘werkelijke participatie, meedenken’). Hiertoe zou VROM experimenten kunnen uitvoeren met gemeenten en provincies . Vroegtijdig maatwerk kan gerealiseerd worden binnen de huidige mer-procedure. 2. Inspraak Nieuwe Stijl spreekt impliciet positief over de basishoudingen rond participatie, maar acht wel ‘kwaliteitsborging’ nodig door o.a. kennisuitwisseling en het vaststellen van principes van goede participatie - inclusief een ‘gedragscode waarnaar iedere bestuurder en projectleider zich dient te gedragen’. Gezien de resultaten van het onderzoek maakt de huidige decentrale praktijk maakt een accent op dit onderwerp des te meer nodig. Naast ondersteuning van decentrale overheden in de uitvoering van participatie (hierbij valt te denken aan kennisplatform, handleidingen, e.d.) dient ook aandacht besteed te worden aan het aspect van (een noodzakelijke) cultuurverandering. Wat dat betreft lijkt ons de gedragscode, bijlage in Inspraak Nieuwe Stijl, voor de centrale praktijk wel erg algemeen/abstract.

L&P 376


57

Bijlage 1: Leden begeleidingsgroep Het onderzoek werd begeleid door een begeleidingsgroep bestaande uit de volgende leden: • Eva Baron, VROM/DGM (opdrachtgever) • Mari van Dreumel, VROM/DGM • Ad Littel, VROM/DGR • Veronica ten Holder / Marc Laeven, Commissie voor de m.e.r. • Ruud Krijnen, m.e.r.-coordinator voor de provincie Flevoland • Harm Oostbroek/Edwin Koopmanschap, DCMR Milieudienst Rijnmond • Joost Reijnen, Provinciale Milieufederaties • Iris Reuselaars, Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten (RACM) • Steven Wouda, Inspraakpunt • Joost Rutteman, Stichting Natuur en Milieu

L&P 376


58

Bijlage 2: Literatuur en voorbereidende gesprekken Bestudeerde literatuur • Advies Werkgroep Inspraak, Inspraak Nieuwe Stijl: Maatwerk, 2006. • Commissie mer, Meerwaarde vroegtijdige inspraak en onafhankelijke advisering, 2002. • Commissie mer, Strategische milieubeoordeling: een gegeven, 2005. • Inspraakpunt V&W, Inspraak: perspectief en praktijk, Den Haag 2004. • Inspraakpunt V&W, De uitgebreide tracéwetprocedure en inspraak, 2006.Intomart GfK, Focusgroepen over inspraak: Verslag van focusgroepen met insprekers, november 2005. • Novioconsult, Evaluatie m.e.r. 2003, Nijmegen 2003. • ORG-ID, Milieuregels… Nodig of overbodig?Bevindingen Burgertoets Herijking VROM-regelgeving, Leiden 2003. • Partners en Pröpper, Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught 2006. • QA+, Burgerparticipatie in het milieubeleid: ervaringen met methoden en instrumenten in het stimuleringsprogramma Burger en Milieubeleid, Den Haag 2003. • Regioplan, Burgers en overheidsrollen, Amsterdam 2002. • V&W/DWW, Plan-m.e.r. binnen V&W: een nieuwe wat naar Rome?!, Delft 2006. • VROM, Milieu-effectrapportage: Besluiten voor een leefbaar Nederland, 2004. • VROM, Beleid met burgers: Praktische gids voor burgerparticipatie, 2005a. • VROM, Strategische Milieubeoordeling: Aandachtspunten inzake de toepassing van de Europese Richtlijn 2001/42/BG voor Strategische Milieubeoordeling, 2005b. • VROM, Publieksagenda en burgerparticipatie, 2006. • VROM, Handreiking milieueffectrapportage van plannen [planmer], 2006. Voorafgaande aan het empirische deel van het project zijn, teneinde tot goede vragenlijsten te komen, voorbereidende gesprekken gevoerd met enkele ambtenaren van VROM (19 maart 2007): • Klaas Jan Moning (afdelingshoofd Bestuur en Maatschappij) • Mari van Dreumel (coördinator programma Toetsen/milieueffectbeoordeling) • Paul Basset (coördinator programma Beleid met burgers)

L&P 376


59

Bijlage 3: Lijst 50 cases Case-nummer Cie MER 1 960 2 996 3 1010 4 1032 5 1055 6 1063 7 1065 8 1091 9 1165 10 1166 11 1183 12 1216 13 1237 14 1243 15 1245 16 1251 17 1319 18 1349 19 1379 20 1384 21 1397 22 1398 23 1408 24 1410 25 1417 26 1418 27 1421 28 1424 29 1440 30 1446 31 1463 32 1466 33 1471 34 1473 35 1476 36 1485 37 1488 38 1492 39 1494 40 1497 41 1504 42 1529 43 1556 44 1570 45 1598 46 1599 47 1614 48 1619 49 1665 50 1692

type mer Zuidwestelijke randweg Gouda project Oostelijke omlegging N303, Voorthuizen project Omlegging N831 in Hedel project Glastuinbouw Vlasakkers te Someren project Uitbreiding bedrijventerrein A12-zone te Duiven en Seingraaf project Regionaal bedrijventerrein Twente project Bedrijventerrein Buitenvaart II te Hoogeveen project N322 omleiding Beneden-Leeuwen - Druten project Transformatie stationsomgeving Rotterdam Centraal plan Reconstructie N356 Centrale As Noordoost-Fryslân project Groenzone Berkel-Pijnacker, Bergboezem en Oude Leede project N837 Arnhem - Heteren project Uitbreiding Keppelse golfbaan, Hummelo en Keppel project Ontwikkeling Meerstad Groningen plan Omlegging provinciale weg Baarle project Reconstructie De Achterhoek en Liemers project Duurzaam bedrijventerrein Moerdijkse Hoek plan Bedrijventerrein Baanstee-Noord, Purmerend project Groengebied Utrecht-West project Omlegging N201 passage Amstelhoek, Ronde Venen project Herinrichting Eendragtspolder te Zevenhuizen project Regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard project Woningbouw Westergouwe, Gouda project Golfbaan Heinenoord, Binnenmaas project Glastuinbouwgebied Eemshaven project Herinrichting Nieuwe Driemanspolder te Zuid-Holland project Omleiding N217 Stougjesdijk te Oud-Beijerland project Recreatiepark Drakenrijk te Reuver project Nieuw stadion ADO Den Haag project Glastuinbouw Californië (Horst a/d Maas) project Rondweg N314 te Hummelo project Herontwikkeling CSM-terrein te Halfweg project Herontwikkeling Bloemendalerpolder/KNSF, Muiden project Glastuinbouw Terneuzen project Woningbouwlocatie Teteringen project Uitbreiding golfbaan de Lingewaelsche project Landinrichtingsproject Peize project Vernieuwing N210 (Krimpen a/d IJssel - Bergambacht) project Vakantiepark Scheerwolde project N23 Lelystad-Dronten project Spoorzone Breda project Herontwikkeling Strijp-S in Eindhoven project Structuurplan Zwolle plan Kustversterking Zuidwest Walcheren plan Waalfront te Nijmegen project N355 wegomlegging Zuidhorn project Woningbouw/bedrijventerrein Bavel-Zuid en Lijndonk-Tervoort plan Wieringerrandmeer plan Glastuinbouw West-Brabant plan Woningbouwlocatie en bedrijventerrein Zevenaar-Oost project L&P 376


thema infrastructuur infrastructuur infrastructuur bedrijventerrein bedrijventerrein bedrijventerrein bedrijventerrein infrastructuur visie infrastructuur visie infrastructuur bedrijventerrein visie infrastructuur visie bedrijventerrein bedrijventerrein bedrijventerrein infrastructuur bedrijventerrein bedrijventerrein woningbouw bedrijventerrein bedrijventerrein visie infrastructuur bedrijventerrein bedrijventerrein bedrijventerrein infrastructuur bedrijventerrein woningbouw bedrijventerrein woningbouw bedrijventerrein visie infrastructuur bedrijventerrein infrastructuur woningbouw woningbouw visie visie woningbouw infrastructuur visie visie visie woningbouw

Bevoegd Gezag gemeente provincie provincie gemeente gemeente provincie gemeente provincie gemeente provincie gemeente gemeente gemeente provincie gemeente provincie provincie gemeente gemeente gemeente gemeente provincie gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente provincie gemeente provincie gemeente gemeente gemeente provincie gemeente gemeente provincie gemeente gemeente gemeente provincie gemeente provincie gemeente gemeente provincie gemeente 60

Sommige van de thema-aanduidingen in dit overzicht van geselecteerde cases zijn later in het project uitgesplitst: visie: bedrijventerrein:

infrastructuur: woningbouw:

L&P 376

structuur- en gebiedsvisies landinrichting bedrijventerreinen recreatievoorzieningen/-terreinen tuinbouw infrastructuur woningbouw


61

Bijlage 4: Checklist interviews (participanten / ambtenaren) kenmerken project/case

inspraakactiviteiten algemeen

kenmerken insprekers

kenmerken per inspraakactiviteit

1. Type casus 2. Categorie initiatiefnemer

plan-mer of project-mer Provincie Gemeente (Groot: > 75.000 inwoners; Middel: 25.000-75.000 inwoners; Klein: < 25.000 inwoners) Overig overheid Overig 3. Categorie bevoegd gezag Provincie Gemeente (Groot: > 75.000 inwoners; Middel: 25.000-75.000 inwoners; Klein: < 25.000 inwoners) 4. Moederprocedure wro wm tracéwet(-achtig) anders 5. Thema: - structuur- en gebiedsvisies - landinrichting - infrastructuur - woningbouw - bedrijventerreinen - recreatievoorzieningen/-terreinen - tuinbouw - bedrijven 6. Mate van afronding: - toetsingsadvies gereed - MER-besluit genomen - besluit moederprocedure 7. Aantal (schriftelijke) inspraakbijdragen (opgeteld over alle richtlijnen- en toetsing-inspraak) 8. Aantal georganiseerde inspraak-activiteiten + tijdstip + deelnemers 9. Waarom juist deze vormen en categorieën/suggesties: momenten van inspraak en niet - redenen in project-kenmerken meer/minder, anders en/of - redenen van formele aard (‘meer hoeft niet’) vroeger/later - redenen van professionele aard (menskracht, kennis, budget) 10. Respondent burger of organisatie - reguliere (vaak bovenlokale) organisatie rond milieu en natuur - reguliere/blijvende organisatie rond gebieds-/wijk-belang - ad-hoc organisatie voor betreffende project - burger mede namens andere burgers - (individuele) burger 11. Wanneer adhoc organisatie, burger-namens-burgers of individiuele burger: In hoeverre wordt u in uw “persoonlijk” belang benadeeld door dit plan? Is dat de reden voor inspraak of alleen aanleiding? 12. Relatie met anderen in de - Bekend met andere insprekers? Wie? inspraak bij dit project: - Enige mate van samenwerking met anderen? Waarom wel/niet? 13. Wanneer burger: Door welke organisaties acht u zich vertegenwoordigd in dit project en waarom? Wanneer organisatie: Welke burgers denkt u te vertegenwoordigen in dit project en waarom? 14. Deelname aan georganiseerde inspraak-activiteiten: welke precies? 15. Overheids-reactie op formele Niets inspraak overheid Ontvangstbevestiging Inspraaknota Persoonlijk bericht (inhoudelijke brief) A1. Moment in opeenvolging van fase waarin voor de burgers essentiële kernvragen rond beleidscycli voor wat uiteindelijk een nut/noodzaak en varianten (of, waar, hoe, hoe groot) nog ter project is/blijkt: discussie staan fase waarin uitkomsten van onderzoek en daarop gebaseerde besluiten ter discussie staan fase waarin na centrale besluitvorming uitwerkingskwesties worden aangepakt U

U

U

U

L&P 376

U


U

62

A2. Moment per (korte) beleidsfase: positie t.o.v. de kern van beleidsontwikkeling

• Beginspraak: voorafgaande aan of bij de start van beleidsontwikkeling • Meespraak: tijdens, gedurende beleidsontwikkeling • Naspraak: na of nabij het einde van de beleidsontwikkeling (dus nabij ‘een besluit’) - formeel-juridisch verplichte inspraak - door overheid gewenste participatie - door samenleving afgedwongen betrokkenheid . formeel-schriftelijke inspraak . pure informatie-avonden en hoorzittingen (met enige vragen) . inloopbijeenkomsten met 1-op-1 contact en marktdagen . bredere overleggroepen, met tientallen deelnemers . kleinere klankbordgroepen en werkgroepen . belanghebbenden-gesprekken . ontwerp-ateliers . overig U

U

U

U

U

A3. ‘Herkomst’ inspraak-activiteit; reden/aanleiding A4. Vorm van participatie:

U

A5. Belangstelling: aantal participanten: A6. Niveau van participatie (mate van • invloed) in participatieladder:

waardering per activiteit

waardering algemeen

Promotie: In de kern geen ‘neutrale’ informatie-overdracht maar ‘minder’: eenzijdige, promotionele verspreiding van info ten gunste van het project. • Informeren. Burgers worden op de hoogte gehouden. • Raadplegen. De betrokken burgers en organisaties worden gezien als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. Politieke bestuurders verbinden zich niet aan de resultaten die uit de gesprekken voorkomen. • Adviseren. De betrokken burgers en organisaties hebben de gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren. Politieke bestuurders verbinden zich niet aan de resultaten van het participatietraject. • Coproduceren. Het politiek bestuur en de betrokken burgers en organisaties komen gezamenlijk een probleemagenda overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. • Meebeslissen. Besluitvorming wordt aan betrokkenen gedelegeerd. Het politiek bestuur verbindt zich aan de besluiten. 16. Typen inspraakbijdragen van informatie door overheid overdragen aan burger (aanbod) inspreker en anderen informatie vragen aan overheid kennis en oplossingen voorstellen zorgen uiten, klagen, al of niet met inhoudelijke onderbouwing Nimby-reactie (directe belangen) 17. Nut van de inspraak-activiteit voorzover het meer informerende aspecten betreft (richting (voor de ambtenaar) resp. burgers; vragen van burgers; lichte raadpleging) tevredenheid over de inspraakvoorzover het meer inhoudelijk inspraak-bijdragen betreft activiteit (voor de insprekers) (suggesties, alternatieven, overwegingen, nimby) 18. Waar wordt de waardering suggesties/categoriseringen: (…worden de waarderingen..) van Heldere organisatie van (en informatieverstrekking over) insprekers vooral door bepaald; zijn er trajecten van beleid en besluitvorming en de plaats/invloed van concrete succes- of faalfactoren aan participatie daarin – inclusief de tijdsplanningen. te geven? Effectieve verspreiding heldere inhoudelijke informatie. Een zo sterk en persoonlijk mogelijke ‘klantgerichtheid’ in contacten (schriftelijk en mondeling) met participanten. Tijdige en inhoudelijk adequate terugkoppeling na inspraak. 19. Ideeën/suggesties over meer/minder, soorten, momenten van participatie. Achteraf: was iets ‘anders’ effectiever geweest?

L&P 376


63

nr.

project

BIJLAGE 5: OVERZICHT ALLE INSPRAAK-ACTIVITEITEN

150

nr. omschrijving

95

aantal dlnms

Niet-formele inspraak, zonder juridische noodzaak

3

aantal aantal dlnms tot.

Mondelinge grensgevallen: bijeenkomsten met enige/veel informatie en zeker mogelijkheid tot inspraak

aantal aantal nr. omschrijving dlnms tot.

Formele inspraak in (alleen) de moeder-procedure


Formele inspraak in MER (evt. gecombineerd met moeder-procedure) aantal nr. omschrijving tot.

info-avond MER+ISP dec'04

informatieavond 5-3-2003

5

3

1

ontwerpateliers omwonenden en ondernemers, 14 en15-3-06

1 terinzagelegging startnotitie

6

3 104

1 2 MER + intergemeentelijk structuurplan

Zuidweste-lijke randweg Gouda

ontwerpateliers voor maats. organisaties 6/3 en 16/5 2006

130

7 informatieavond 27-10-2004

200

55 2

inspraakavond 07-07-2005

4 terinzagelegging aanvulling MER nov04 1

4

42

2

1 terinzagelegging startnotitie 2004 (herstart) 35

25

1

2 partiele herziening streekplan '03

Informatieavond 1-11-2001 in Hedel

100

2

1

6

informatie-avond MER + bp

Oostelijke omlegging N303, Voorthuizen

55

4

openbare zitting 03-04-2003

1

1 terinzagelegging startnotitie '99

3 terinzagelegging MER 2001 5 terinzagelegging aanvullende toetsing MER 22-7-05 (incl voorontwerp BP)

2

25

1

300

160

hoorzitting MER 1999

11 Inloopbijeenkomst 26-1-04

MER-informatie-bijeenkomst Bornerbroek 2001

2

hoorzitting MER 17-11-2004

3

3

6

12 Inloopbijeenkomst haalbaarheidsonderzoek jan.05

diverse avonden na startnotitie

hoorzitting MER + aanvulling 196-2001

3

5

2

diverse avonden na MER

hoorzitting startnotitie 2000

5

klankbordgroep

2 2

2

infobijeenkomsten 2000


5

7

2

diverse burger-/ ondernemerswerkgroepen vanaf mei 2000

hoorzitting GS over MER en Streekplan 13-9-2006

twee openbare hoorzittingen mei 2001 over richtlijnen

4 informatieavond streekplanherziening 18-5-2006 6


2

5

2

2

7

64

3

3

3 11 9

14

8 6

4 aanvulling MER 2005

217

1 terinzagelegging startnotitie 1999 2 terinzagelegging MER 2002 3 aanvulling MER 2006 + bestemmingsplan 1 terinzagelegging startnotitie 15-9-99 3 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 1-12-2004 1 terinzagelegging startnotitie 8-11-99

9 hoorzitting bestemmings-plan 3-7-06

10

23

1 terinzagelegging startnotitie 9-12-1999

3 8

1 startbijeenkomst masterplan

197

4 terinzagelegging MER + streekplan 411-2001 8 terinzagelegging (vervolg)MER, dec. 2004

4 MER + bestemmingplan 18-10-2001 6 terinzage aanvulling MER 17-11-05

27

7 terinzagelegging MER + bp 22-06-2006


40 22

3 terinzagelegging MER + ontwerp streekplan herziening 5-5-2006 3 terinzagelegging startnotitie/ richtlijnen maart 2001

1

10 inzage partiële herziening streekplan 07

2

Omlegging N831 in Hedel

4

Glastuin-bouw Vlasakkers te Someren 3

4

3

2

2

33

Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r.procedures

4 terinzagelegging MER maart 2006, met voorontwerp BP

1

3

5

N322 omlei-ding Beneden-Leeuwen / Druten

Bedrijven-terrein Buitenvaart II te Hoogeveen

Regionaal bedrijventerrein Twente

Uitbreiding be-drijven terrein A12-zone Duiven/Seingraaf

6

7

8

9

Transformatie stations-omgeving Rotterdam Centraal

L+P 376

nr.

10

project

Reconstructie N356 Centrale As Noordoost-Fryslân

N837 Arnhem Heteren

11 Groenzone BerkelPijnacker, Bergboezem en Oude Leede

12

13 Uitbreiding Keppelse golf-baan, Humme-lo en Keppel 14

15

Omlegging provinciale weg Baarle

Ontwikkeling Meerstad Groningen

16 Recon-structie Achterhoek en Liemers

L+P 376

Formele inspraak in MER (evt. gecombineerd met moeder-procedure)

100

1 terinzagelegging startnotitie 28-11-2001 37

13

22

61

6

4

informatie-avonden trechteringsdocument maa/apr 2004

10 informatieavonden MER miv 15-9-2005

infobijeenkomst + hoorzitting over vo bp en mer 21-6-2005

openbare hoorzitting maart 2005

4

infobijeenkomst met hoorzitting sep 2006

3

5

inspraakavond en toezending plan aan overlegpartners

inspraakbijeenkomsten voorontwerp reconstructieplan juli 2003


6

5

4

9

8

7

klankbordgroep (voorafgaand aan startnotitie)

3 informatie-avonden feb 05

informatie-avond Oude Leede, najaar 03

overleg betrokkenen en belangstellenden voor PvE en schetsontwerp, 2003

twee bijeenkomsten gebiedsontwikkeling (vragen en voorstellen), apr/mei 06

bijeenkomst gebiedsontwikkeling vooral voor agrariers, maart 07

werksessies trechtering alternatieven met belangengroepen en raden en staten dec03/jan04

120

70

240

240

aantal dlnms

1

nr. omschrijving

10 informatieavond ontwerp bp Midden 20-1-07 11 ontwerpatelier bewoners sep 06

3

1

informatieavond

3

2

2

informatieavond 21-9-2004

50

40

2

5

drie informatie-avonden voor startnotitie april 2002

2

8 marktdag reconstructieplan sept 2003

65

7



2

1

4

2

1

19

5 inzage ontwerp BP 17-11-2005

8 9

5

openbare zitting MER 19-42005

4

6

hoorzitting

7

2

1

3

200

6 inzage ontwerp BP Midden 07

2 terinzage VO reconstructie-plan 3-6-2003

hoorzittingen MER masterplan sep 2003 inspraakavonden Midden 16,175-2006 openbare zitting MER 19-42005

3 inzage ontwerp bp 16-11-2006



1

1

1

1


2 terinzageleggingtrechterings-besluit maart 2004 308

13 8

2 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 20-6-2005 4

89


18 31

4 terinzagelegging SMB/MER 1e BP en ontgronding 27-4-2006 5 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 27-6-2005

122


29

1069

21

3 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 27-8-2004 1 terinzagelegging startnotitie 17-4-2002

1 terinzagelegging startnotitie Ontwikkeling Masterplan 17-4-2002 2 terinzage MER Ontw Masterplan + voorontwerp bp 22-9-2003 3 terinzage startnotitie 1e BP en ontgronding juli 2005

3 terinzagelegging MER 6-10-2004

2 MER + voorontwerp BP, feb. 2005

5 terinzagelegging aanvulling MER 16-12006 1 startnotitie 2001

3 terinzagelegging trajectnota/MER 15-92005


aantal nr. omschrijving tot. 4

2

2

2

5

2

3

3 terinzagelegging MER 31-3-2004 4 terinzagelegging MERuitwerking apr05


nr.

project

17 Duurzaam bedrijventerrein Moerdijkse Hoek

18

Bedrijven-terrein Baanstee-Noord, Purmerend

19 Groengebied UtrechtWest

21

Herinrichting Eendragts-polder te Zevenhuizen

20 Omlegging N201 passage Amstelhoek, Ronde Venen

22

Woningbouw Westergouwe te Gouda

Regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard

23

24

Golfbaan Heinenoord, Binnenmaas

25 Glastuinbouw-gebied Eemshaven

L+P 376

1 terinzagelegging startnotitie nov 2002 2 terinzagelegging aanvulling startnotitie mei 2004 3 terinzagelegging 2e aanvulling startnotitie feb 2005 1 terinzagelegging startnotitie 10-4-2003


hoorzitting Zevenbergen jan'03

150

10

informatiebijeenkomst okt '06

aantal dlnms


6

nr. omschrijving

1

2

openbare bijeenkomst MER 1e fase en masterplan Waterstad westergouwe

inloopavond 9-10-2006

4

bijeenkomst MER 2e fase / voorontwerp bestemmingplan

3

1

6

infoavond over de MER juni 2005

40

2

2

2

100

4

1

1

voorlichting grondbezitters en belangtellenden

75

15

3

5

6

66

themabijeenkomst 'werkgelegenheid' themabijeenkomst licht

extra inloopavond voor aanvullende info 15-1-2007 inloopbijeenkomst startnotitie



4

3


inspraakbijeenkomst Zevenbergen juni 2004

20 5

3

11

2

inspraakbijeenkomst dec. 2004

informatieavond MER en voorontwerp-bestemmingsplan

5

4

openbare bijeenkomst SMBMER en ontwerp SP jan 2005

informatieavond okt 2004

1

3

2

1

informatieavond okt 2003

6

16

5

17

26

2

7

1

1

hoorzitting over MER+ voorontwerp bestemmingsplan

hoorzitting startnotitie (1e fase masterplan

4

hoorzitting Made maart 2005 (2e aanvulling) inspraakbijeenkomst april 2003

110

3

2 9

49

2 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 6-12-2004 4 aanvulling MER - 03-2005 1 terinzagelegging startnotitie sep 2003

10 17

2 terinzagelegging MER sep 2004 3 terinzagelegging aanvulling MER sep 2005 1 terinzagelegging startnotitie 3-11-2003

14

11

2 terinzagelegging MER + voorontwerp bp 21-9-2006 1 ter inzage legging startnotitie

24

2 inzage ontwerp structuurplan en SMBMER 1e fase RB HW okt 2004

17

17

4 ter inzagelegging MER en Concr.beleidsbesl. Streekplan herziening ZH-Z mei 2005

3 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan 1 ter inzagelegging startnotitie SMB? 2811-2003

1

3 inspraak op ontwerp vergunning



3

aantal nr. omschrijving tot.

3

3

2

2

3

3

56

1 ter inzagelegging startnotitie (1e fase masterplan) 21-1-2004 3 ter inzagelegging MER 1e fase en masterplan Waterstad Westergouwe

31

10

5 ter inzagelegging MER (2e fase) en voorontwerpbestemmingsplan 1 ter inzagelegging startnotitie 30-012004 3 terinzagelegging MER 3-6-2005

13 2

2 ter inzagelegging startnotitie mer

63

2

4 ter inzagelegging MER + voorontwerpbestemmingsplan


nr.

project

26 Herinrichting Nieuwe Driemans-polder Zuid Holland

Omleiding N217 27 Stoug-jesdijk te OudBeijerland

28

Recreatie-park Drakenrijk te Reuver

30

Glastuinbouw Californië (Horst a/d Maas)

Nieuw stadion ADO Den Haag

31

Rondweg N314 te Hummelo

29

32

Herontwik-keling CSM-terrein te Halfweg

Herontwik-keling 33 Bloemen-dalerpolder/ KNSF, Muiden

L+P 376

3 ter inzagelegging startnotitie mer 5 ter inzagelegging MER, voorontwerpbestemmingsplan en voorontwerpinrichtingsplan

18 24

1 ter inzagelegging startnotitie MER 2005

3 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan N217

9

11

27

12

3 ter inzagelegging MER 2005 21

1 ter inzagelegging startnotitie N217/mer

7 ter inzage startnotitie concept mer

10

9

11 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan nieuw stadio den haag

2 ter inzage legging startnotitie mer

12 68

7

4 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan 1 ter inzagelegging startnotitie 23-9-2004

1 ter inzagelegging startnotitie

26

16

2 ter inzagelegging MER en voorontwerp bestemmingsplan 1 ter inzagelegging startnotie mer

11

9 milieu-vergunning ter inzage 10 ontwerpbeschikking ter inzage


120

nr. omschrijving

informatiebijeenkomst over project en startnotitie

120

4

informatieavond over MER en plannen.

120 300

aantal dlnms

6

voorlichtingsavond 3 themabijeenkomsten o.a. in Zoetermeer voorafgaand aan startnotitie

1

4

1 2

gesprekken bewonersvertegenwoordigers

1

ontwerpateliers, vrije inloop

130

6

5

30

1

2

1

25

25

30

4

inloopavond startnotitie N217/mer

informatieavonden stadionontwikkeling 5

50

info-inspraakavond voorontwerpbp 8-12-2003

inloopavond MER en voorontwerp BP

1

workshop nieuw stadion 20-112202

4

5

2

info bijeenkomst veiligheidsplan dd 10 dec. 2002

2

12 informatie/inspraak-avond en hoorzitting MER en voorontwerp bp 17-2-2005

3

info- en inspraakvond startnotitie mer 2005 info en hoorzitting (inspraak) MER 2005

info avond startnotitie mer

5

hoorzitting over MER en voorontwerp bestemmingsplan

8

3

informatieavonde startnotitie 299-2004 Inspraakavond op MER

informatie/inspraakavond startnotitie MER hoorzitting jan 2005 3 2 3

3

safaridag voor degenen die inschreven

6

4



2

2

3

2

2

1

2

4

67

info bijeenkomst veiligheidsplan 27-1-2006 info avond veiligheids- en mobiliteitsplan 8-12-2003 informatiemiddag over gebied Greenport



2



2


2

2

2

2

1

2

2

2 ter inzage legging MER/SMB en ontwerpstreekplanuitwerking


nr.

34

35

project

Glastuinbouw Terneuzen

Uitbreiding golfbaan de Lingewaelsche

Woningbouw-locatie Teteringen

36

Landinrichtingsproject Peize

38

Vernieuwing N210 (Krimpen a/d IJssel / Bergambacht)

37

39

Vakantiepark Scheerwolde

Spoorzone Breda

40 N23 Lelystad-Dronten

41

42

Herontwik-keling Strijp-S Eindhoven

43 Structuurplan Zwolle

L+P 376

7 ter inzagelegging startnotitie

48

30

25

1 inzagelegging startnotitie mer 156 32 1

37

9

40

66

1 ter inzagelegging 6 wkn startnotitie en inspraakavond

inspraak tijdens ter inzage legging

3 ter inzagelegging BP en MER

21 9 17

2

1 ter inzagelegging startnotitie 3 ter inzagelegging MER 1 ter visielegging startnotie/ projectnota

14


41 2

2 4

hoorzitting startnotie mer

hoorzitting MER en voorontwerp BP hoorzitting MER 6

hoorztting aanvulling MER en ontwerp bestemmingsplan

5

4

2

drie info-avonden voor startnotitie en project

6

inspraakavond MER en voorontwerp BP inspraakavond MER en voorontwerp

4

55

4

10

400

100

150

50 80

20


3

2

3

2

3

1

info-avonden feb. 06 (4x)

info-avonden nov. 05 (4x)

bijeenkomst in bestaand forum

infoavond op startnotitie

infobijeenkomsten (3x)

inloopmiddag startnotitie

klankbordgroep

infoavond project en startnotitie mer

250

250

nr. omschrijving

1

200 60

2

4

180

3

informatieavonden nov 2006 inloopdagen (3) op gemeentehuizen

50

aantal dlnms

4 5

een infobijeenkomst over plan

2

2

15

300 100

300

20

30 50 20

150

30

1

3

2

3

2

100

10

4

2 1

3 klankbordgroepen en overlegplatform bewoners VIABreda

avond zienswijzen startnotitie

10 50

4

publiek debat in raadszaal van gemeentehuis 5 avonden wijkverenigingen publiek debat in raadszaal van gemeentehuis

4 2 1 5

avond zienswijzen MER website met reactieknop

100

5 6

68

toelichting op de MER inloopavond Startnotie info bijeenkomst over plan en mer infobijeenkomst expositie over het structuurplan 6 7

infor/inloop bijeenkomst over structuurplan

5

5

2 4 3

inspraakavond Nederlek over project en MER informatieavond Startnotitie info.bijeenkomst over MER infobijeenkomst startnotitie projectnota MER een infoavond over MER en tracébesluit informatie en consultatie gelijktijdig met inspraakbijeenkomst



4


2

2

2 2

6 terinzagelegging

11

2

1

3 ter visie legging Startnotie

18 110

11

4 ter inzage legging projectnotaMER en ontwerptracébesluit 1 ter inzage legging Startnotitie

6 inspraak 6 wkn ter visie legging MER

4 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan

5 ter inzagelegging MER en voorontwerp BP 1 startnotitie ter inzage

8 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan



2


2

2

2

2

2 2

2

2

1

4 ter inzagelegging MER 2 ter inzagelegging voorontwerp structuurplan en SMB

3


nr.

44

project

Kust-versterking Zuidwest Walcheren

23

24

8 ter inzagelegging van startnotitie mer 42


inspraakbijeenkomst startnotitie

80

nr. omschrijving

1

65

consultatiebijeenkomst bewoners uit Nijmegen

25

60

25

65 65

3

themabijeenkomst wonen en ruimtelijke kwaliteit plannen in cie watergebonden belangen (schippers)

consultatieronde 1 info/dicussiebijeenkomsten consultatieronde 2 consultatieronde 3 informatiespreekuur inwoners

4

info avond schetsen waalfront met personen uit Nijmegen

5

6

13

14

20

200

60

25 12 60

10 11 12

open architektenwerkplaats 6 bijeenkomsten meedenktank debat over relatie tussen cultuurhistorie en waalfront themabijeenkomst verkeer voor bewoners info bijeenkomst masterplan waalfront (infomarkt) klankbordgroep

2 3 2

aantal dlnms


10

3



1


4

7

inspraakbijeenkomst startnotie mer

20

140

200

9 inspreekmogelijkheden tijdens bespreking MER door cie 16 inspraakbijeenkomst MER masterplan waalfront

infobijeenkomst breed

35

bijeenkomst breed

3

1

3 6

bijeenkomst betrokkenen enquete fietsers info avond startnotitie en voorontwerp structuurplan

2

4 5 2

34

2 ter inzagelegging startnotie

1

inspraak avond startnotitie en voorontwerp structuurplan

250

4

infobijeenkomsten procesplan

1

7 ter inzagelegging MER 8 inspraakavond op de MER 1 ter inzagelegging startnotitie en voorontwerp structuurplan

30

1

129 200 76

3 ter inzagelegging MER

4

250

20

inspraakavond startnotitie

20

4

26

ontwerpatelier gesprek recreatieondernemers

250

2

3 ter inzagelegging startnotitie IER

15 ter inzagelegging MER

4 ter inzagelegging ontwerpkustplan



1


3

2

46 N355 weg-omlegging Zuidhorn 2

45

Woningbouw en bedrijven-terrein Bavel-Zuid en LijndonkTervoort

Waalfront te Nijmegen

47

Wieringer-randmeer

2

48

2 5

gesprekken klankbordgroepen

200

raadpleging burgers door PS

inspraakavond IER

6

8

2

infoavond startnotitie/ locatieonderzoek

2

1

130

1

400 200

22

40

4 ter inzagelegging concept startdocument (SMB!!)

3 1

5 ontwerpateliers info avond plannen van 3 stedebouwkudige buro's

1

3

bewoners gebied

Glastuinbouw WestBrabant

2

2

49

175

6

inspraakavond MER

3 16

12

8

175

bestemmingsplan en MER

5 presentatie voorontwerp

69

6518 114,4

100

94 1,9

avond: voorlichting en zienswijzen startnotitie

3287 88,8

4

3 ter inzagelegging startnotitie 7 ter inzagelegging MER en voorontwerpbestemmingsplan

5017 48,2


79 1,6

2

31

254 84,7

50

7 ter inzagelegging IER en IGSP

11 0,2

inloopavond MER en voorontwerp BP

114 2,3

Woningbouw-locatie en bedrijven-terrein Zevenaar-Oost

L+P 376

totaal gemiddelde

Bijlage 6: Interviews milieu-organisaties In het onderzoek naar betrokkenheid van maatschappelijke organisaties zijn naast de Stichting Natuur en Milieu ook drie provinciale milieufederaties geïnterviewd. De geïnterviewde organisatie en personen zijn: • Joost Rutteman, Stichting Natuur en Milieu • Joost Reijnen, Gelderse Milieufederatie • Pepijn Binckhorst, Utrechtse Milieufederatie • Gerard Peters, Zuid-Hollandse Milieufederatie Er is een verdeling tussen SNM en provinciale milieufederaties. SNM richt zich op: • generieke onderwerpen als ammoniak uitstoot en fijn stof. Wel coalitievorming met de provinciale milieufederaties. • lobby richting tweede kamer en de Europese Unie. • Qua m.e.r-procedures: technisch complexere projecten als de Maasvlakte. • Grotere milieuvergunningen n.a.v. IPPC-richtlijnen • adviesrol en kennisrol voor provinciale milieu federaties Provinciale Milieu Federaties richten zich op: • hun gebied • concretere projecten qua m.e.r.-procedures Utrechtse Milieufederatie (UMF) heeft veel overleg met de overheid en de politiek en is beleidsgericht. De UMF en haar achterban informeren elkaar over wat er speelt, mogelijke plannen en over de aanpak hiervan. De achterban is soms zeer deskundig. Met andere milieufederaties is er afstemming bij specifieke projecten. Bijvoorbeeld rond A27 met de federaties van Zuid-Holland en Noord-Brabant. Een andere reden voor de weinige bemoeienis met de m.e.r.-procedure is dat er weinig speelt in de provincie Utrecht. UMF bemoeit zich voornamelijk met rijksprojecten als de Salto A12. Een voorbeeld van een sterke lokale groep is die rond de A27 bij Bilthoven/Maartensdijk. De bemoeienis van Gelderse Milieufederatie (GMF) bij mer-procedures richt zich op: • Milieuvergunningentoets. Hierbij wordt gelet op impact van bedrijf en kans op effect van de GMF-inspanningen. • Infrastructuur (provinciaal): inspraak geleverd op het PVVP van Gelderland. Daarin staan 10 projecten – rondwegen bij kernen. Hierbij wordt gelet op raakvlak met EHS, de nut/noodzaak en wat lokale groepen willen. • RO bedrijfsterreinen: wordt sterk gelet op de nut/noodzaak van een bedrijventerrein. Qua problematiek richt de Zuid-Hollandse milieufederatie (ZMF) zich op grote milieubelastingen: bedrijventerreinen, glastuinbouwgebieden en wegtracé’s en hun effect op de regio. Dus niet op woningbouw. Het niveau van het bevoegd gezag (provincie of gemeente) maakt dan niet uit. De burger komt bij de milieufederatie terecht voor advies en informatie voor haar eigen problemen. Soms roept de milieufederatie mensen bij elkaar om een oplossing te vinden en het ‘vlot’ trekken van processen. (ZMF) L&P 376

Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r. en SMB procedures definitief

70

Algemene ervaringen UMF richt op het verkrijgen van kwalitatief goede plannen door overleg met politiek en bestuur, met burgers en haar achterban. UMF heeft ervaring op de gebieden mobiliteit, Ruimtelijke Ordening, Landelijk gebied én Stedelijk milieu/ bedrijventerreinen/ binnenstedelijk bouwen. De zogenaamde ‘inpassingsMER’ levert wel veel werk op, maar weinig rendement. De ZMF heeft de ervaring dat geen enkele initiatiefnemer het leuk vindt om aan een MER te beginnen. Het kost immers tijd en geld. De milieufederatie is daarom voorstander van het gebruik van een methode waarin vanaf de start het milieu en de leefomgeving meegenomen worden in het project/proces. Hierbij wordt uitgegaan van de kwaliteit van een locatie, locatietypen. Het is een gebiedsgerichte methode die ook past in het ruimtelijk ordeningsproces. Het nut van een inrichtingsMER wordt in twijfel getrokken omdat deze alleen gaat over de inrichting en niet over de keten waar het product, dat de inrichting produceert, deel van uit maakt. (ZMF) Een MER is al gauw erg specialistisch en niet te lezen door een burger. Voor de milieufederatie is dat nog wel te doen. Een voorbeeld hiervan is de MER voor de Maasvlakte. (ZMF) De milieufederatie gaat niet gauw in bezwaar of beroep. Zij bereikt veel meer in het vooroverleg. Het is beter de zaken te regelen aan de voorkant dan te corrigeren aan de achterkant. De kans op gezichtsverlies is dan groter. (ZMF) De burger, ook de gespecialiseerde burger, wordt niet echt serieus genomen. Die heeft het ook zeer moeilijk in het voortraject. Een milieuorganisatie legt meer gewicht in de schaal bij de overheid. De overheid is gevoelig voor maatschappelijke organisaties die netwerken in de wetenschappelijke wereld en de kennis hebben. Veel projectleiders willen zo snel mogelijk het project afronden en nemen daarom de inspraak over het algemeen niet serieus. (ZMF) Samenvattend/concluderend De milieufederaties spreken weinig in in een m.e.r.-procedure omdat zij meer effect verwachten van gesprekken in het voortraject van een project. Gezien het gewicht wat een decentrale overheid hecht aan dergelijke organisaties lijkt dat een terechte opstelling. Anders gezegd zij verwachten meer effect van voorspraak (lobbyen) dan in naspraak (m.e.r.-procedure). Gezien de specialistische kennis die nodig is voor het lezen en begrijpen van een MER is de positie van een burger zwak. Milieuorganisaties staan sterker omdat zij kennis opbouwen op dit gebied. Een burger doet soms beroep op deze kennis. Plaatselijke belangengroepen doen meer beroep op deze kennis, vaak omdat zij ook lid zijn van een provinciale milieufederatie. Me.r.-procedure Voortraject Aan het begin van een project kan ook participatie plaatsvinden. De provincie Gelderland stelt afhankelijk van het projectkenmerken een klankbordgroep in. In de klankbordgroep worden informatie en standpunten uitgewisseld. In de klankbordgroep zitten geen individuele burgers. Aandachtspunt is dat burgers denken dat een klankbordgroep deel uit maakt van het besluitvormingsproces, wat dus niet het geval is. Ook dient de klankbordgroep een afspiegeling te zijn van de belangengroepen. Dat zijn niet altijd de groepen die standaard worden uitgenodigd. L&P 376


71

Verder moet een klankbordgroep alleen bij elkaar komen wanneer er iets te bespreken valt. Bij de gemeenten is het gebruik van klankbordgroepen wisselend. Procedure De m.e.r.-procedure wordt gezien als een afwegingsproces waarin afdoende aandacht is voor alternatieven. Het MER is een weergave van handelingen en gevolgen daarvan. Zij vormt een belangrijk stuk motivering van het voorgenomen besluit. Teveel status voor de MER is niet goed omdat dit de kwaliteit van de MER kan aantasten. Het is dan niet meer een goede bron van informatie in het afwegingsproces. (SNM) UMF spreekt weinig in, in m.e.r.-procedures omdat dat weinig zin heeft. Dat geldt zowel bij SMB als bij m.e.r.-procedures. Wanneer dat wel gebeurt is er een afweging geweest van de te leveren inspanning en het mogelijk effect. Soms wordt bij de m.e.r-procedure de schijn gewekt dat naar een vooropgezet doel wordt gewerkt. De inspraak kan soepeler verlopen wanneer zowel de burgers als de provinciale milieufederaties eerder bij het proces/project wordt betrokken. In ieder geval eerder dan het moment van de startnotitie. Dat kan informeel en hoeft niet persé formeel. Voorbeeld is de betrokkenheid van de UMF bij de netwerkanalyse van Utrecht. Omdat zij er eerder bij betrokken was heeft zij natuur- en milieu-aspecten mee kunnen geven. Zij is dan ook minder negatief. Daarnaast zijn er circa 100 andere groepen bij betrokken die een middag mee konden praten. Zij kunnen het gevoel hebben minder gehoord te zijn. De m.e.r.-procedure moet ook geen simpel technisch verhaal worden. Ook het draagvlak voor een project is van betekenis. Inspraakreacties zijn gebaseerd op waarnemingen en/of op feiten (meer technisch) Aantal inspraakmomenten SNM is voorstander van formele momenten in het proces van voorbereiding van een besluit door het Bevoegd Gezag. Dergelijke momenten zorgen voor transparantie en controle mogelijkheden door derden. SMN is dan ook voorstander van twee momenten in de procedure voor zowel de project-m.e.r. als de plan-m.e.r. Dergelijke formele momenten vormen namelijk de basis voor het goed functioneren van informele participatiemogelijkheden als klankbordgroepen. Daarnaast bestaan er ook defensieve overheden. Ga er dus niet teveel vanuit dat iedereen wil. Het aantal momenten van formele inspraak in de m.e.r.-procedure moet niet verminderen. Voor zowel plan-m.e.r als project-m.e.r. moeten er twee momenten zijn. De inspraak bij de startnotitie is te karakteriseren als participatie. De inspraak bij de MER is meer reageren op (dus naspraak). Het hebben van twee formele momenten heeft als voordeel dat het dwingt tot het vroeg laten participeren van betrokkenen en belanghebbenden. Ook worden dan alle alternatieven – ook die van burgers, in kaart gebracht. Er hoeven niet meer momenten om te kunnen inspreken, te komen. Bij minder inspraakmomenten zal naar verwachting meer procedures gaan lopen bij de Raad van State. Dat is geen goede ontwikkeling. In de plan-m.e.r. procedure moeten net zoveel formele inspraakmomenten zitten als in de project-m.e.r. procedure.

L&P 376


72

Startnotitie/MER/informatie Startnotitie (bij infrastructuur) moet een kader geven voor de weging van alternatieven. Soms lijkt het echter of alles al vastligt en keuzes al gemaakt zijn. Liefst wordt er daarom geen voorkeursalternatief opgenomen in een startnotitie. Reden is dat een burger dat soort nuances niet overziet. Er wordt niet zo zeer vanuit milieuaspecten de MER opgesteld. De MER dient een basiskwaliteit te hebben. Aandachtspunt bij de m.e.r-procedure (MER) is dan aandacht voor de 0 en 0+ alternatieven. De burger leest hooguit de samenvatting van de MER. Een groep spit de MER wel uit en bouwt daarmee kennis en ervaring op. Kanttekening daarbij is dat groepen burgers er alles bij kunnen halen, waarvan het maar de vraag is of het effectief is. Niet alles wat aangehaald wordt is namelijk relevant. Informatie over een project dient gemakkelijk vindbaar en beschikbaar te zijn. Dit kan door de startnotitie en de MER digitaal beschikbaar te maken. Proces De combinatie van Initiatiefnemer en bevoegd gezag wekt wantrouwen bij de burger. Dit punt krijgt weinig aandacht bij de m.e.r-procedure. Voor de burger is het van belang te weten wie het besluit neemt en waarom en vervolgens waar richt je je inspanning op. Het duale stelsel geeft wat dat betreft meer helderheid namelijk dat een burger bij de raad inspreekt. Het heeft voordeel dat de inspraak bij de besluitvormingsprocedure en de m.e.r.procedure gekoppeld zijn. Hierdoor wordt het aantal momenten dat ingesproken kan worden voor de burger overzichtelijker. Wil de inspraak serieus genomen worden dan moet een inspreker voldoende informatie krijgen en ook vooraf meelezen. Het betekent ook het serieus nemen van het probleem van een inspreker. Maar betekent ook het niet-manipuleren van een inspreker. • De informatie moet helder zijn en niet overdadig. • Er moet een reëel inspraakproces zijn. • De inspraak serieus behandelen en niet bagatelliseren. Laat zien wat je er mee gedaan hebt en geef in de beantwoording waarom er wel of niet rekening mee gehouden kan worden. Dat alles komt het proces en het draagvlak te goede. Voor de milieufederatie speelt het probleem hoe je gemaakte afspraken borgt in een langlopend proces/project. Het nakomen van gemaakt afspraken zonder prikkels of sancties werkt niet. (ZMF) Faalfactoren: • het hanteren van de m.e.r-procedure als een ‘doekje voor het bloeden’. Dat levert frustratie op bij de burger. • het besluit in relatie tot de MER: wat doe je met het advies van de commissie voor de m.e.r. Wordt de m.e.r.-procedure gezien als een administratieve procedure die doorlopen moet worden voor het wijzigen van het bestemmingsplan? • Het sneller laten verlopen van de m.e.r-procedure, hoewel de inspraaktermijn snel voorbij gaat.

L&P 376


73

Succesfactor: • De Commissie voor de m.e.r. heeft status. Zij kan de planvorming versterken door haar advies. Samenvattend/concluderend Helemaal lekker functioneert de m.e.r.-procedure niet. Het wordt vooral gezien als een achteraf gebeuren waarbij weinig resultaat of eer is te behalen. Met als negatieve uitschieter het beschouwen als een administratieve hobbel of een ‘doekje voor het bloeden’. De voorkeur is duidelijk om in eerdere stadia van een project/plan al in gesprek te zijn. De voorkeur is om het aantal momenten om in te spreken niet te verminderen voor een project-m.e.r. en voor een plan-m.e.r. hetzelfde aantal introduceren. Het combineren van de inspraakmomenten met de inspraakmomenten van de besluitvormingsprocedure. De positie van de burger in de me.r.-procedure wordt als zwak gekarakteriseerd, zelfs als deze erg deskundig is. Mogelijke reden is dat overheden meer oor hebben voor maatschappelijke organisaties. Rol Commissie voor de m.e.r. Op decentraal niveau is kwaliteitscontrole van proces en product belangrijk vanwege de druk van lokale belangen. Voorkomen moet worden dat telkens opnieuw het wiel uitgevonden wordt. Voor de kwaliteit van het product is een rol voor de Commissie voor de m.e.r. Zij kan een checklist – misschien zelfs per onderwerp, bedrijfstak (laten) opstellen. Voor de kwaliteit van het proces is er een rol weggelegd voor VROM. Zij kan zorgen voor goede begeleiding van het bevoegd gezag. SNM mist een goede uitwerking van de m.e.r.-procedure op uitvoeringsniveau. Wil de m.e.r-procedure in de praktijk functioneren dan moet zij een bijdrage leveren aan het afwegen van conflicterende belangen. Dat is een spanningsveld die voornamelijk bepaald wordt door de doelstelling van een project. Welk probleem willen we oplossen. Hier ligt weer een toetsende rol voor de commissie voor de m.e.r. (SNM) De commissie voor de m.e.r. zit klem in de rol van adviseur. Een sterkere controlerende rol als het AMF is te prefereren. Hierbij hoort handhaving niet thuis. Daarbij heeft het de voorkeur om de vaststelling van de MER een minder politieke en meer technische invulling te geven. Het advies van de commissie voor de m.e.r. en de MER kan dan ook gekoppeld worden. (UMF) Bij de startnotities is er een groot kwaliteitsverschil. Daarbij kan de één erg abstract geformuleerd zijn, terwijl voor een ander al veel onderzoek is gedaan. De startnotitie kan wijzigen naar aanleiding van de inspraak. De ervaring is dat de Commissie voor de m.e.r sterk let op de inspraakreacties bij advies voor richtlijnen. De vraag is of de Commissie voor de m.e.r. de details kent van de lokale situatie. De commissie dient wel te blijven bij de richtlijnen en niet bij de startnotitie. Bij de MER wordt door het bevoegd gezag sterk rekening gehouden met het advies van de Commissie voor de m.e.r. Zeker wanneer er essentiële tekortkomingen zijn geconstateerd. Dat kan ook tegen insprekers werken, zodat hun invloed minder is. Overigens heeft in 90% van de gevallen de commissie gelijk. Waarbij aangetekend moet worden dat objectiviteit een moeilijk begrip is bij een MER. Niet alles is in objectiviteit te vangen. Een grotere rol voor de Commissie voor de m.e.r. is niet nodig. L&P 376


74

De huidige rol voor de Commissie voor de m.e.r is goed. Ze geeft zwaarwegende adviezen, maar het moeten geen bindende adviezen worden. Het bevoegd gezag moet zelf haar afweging maken. Commissie voor de m.e.r. moet niet op de stoel van het bevoegd gezag gaan zitten. Wel zou een motiveringsplicht voor het bevoegd gezag bij afwijking aan te raden zijn. De MER is in het Rijnmondgebied van hoge kwaliteit. Daarin hoeft de Commissie voor de m.e.r. geen rol te vervullen. Samenvattend/concluderend Rol van de commissie voor de m.e.r. moet een adviserende rol blijven. Zij heeft voldoende status. Zij moet zich richten op de kwaliteit van de startnotitie en de MER. Rol ministerie VROM Wil de m.e.r.-procedure blijven functioneren dan moet zij actueel blijven ook op het gebied van wetgeving – een ander spanningsveld. De Nederlandse wetgeving is meer gericht op inspanningsverplichting, terwijl de Europese wetgeving meer resultaatgericht is. Europese regelgeving moet voldoende concreet terug te vinden moet zijn in de Nederlandse regelgeving. Zo moet bijvoorbeeld fijn stof terug te vinden zijn in het MER-onderzoek. Op dit moment is op decentraal niveau ruimte voor het omgaan met de regelgeving vanuit Europa d.w.z. inspanningsgericht. Voor VROM is een rol weggelegd om een handreiking over de doorwerking van de EUregelgeving (resultaatgericht) te maken voor de decentrale overheden. Over de betrokkenheid van de burgers en maatschappelijke organisaties vraagt SMN zich of dat gestimuleerd moet worden. Het afwegen van belangen en het beschermen van belangen van burgers is toch een taak van de overheid. Burgers hoeven niet zo zeer actief betrokken te worden. Wel moet de mogelijkheid geboden worden. Daarom is het huidige aantal formele momenten een minimum aantal. Een rol van VROM kan zijn om een standaard systeem van inspraak te introduceren (tot op het niveau van hoe te reageren op ingediende zienswijzen) en daarmee de regelgeving te vereenvoudigen. Overigens ook een uitvloeisel van Europese regelgeving (verdrag van Aarhus) om burgers toegang te geven tot informatie, toegang tot inspraak en toegang tot de rechter. Bevoegd gezag en initiatiefnemers kunnen pro-actief bezig zijn om degenen te benaderen die ‘last’ hebben van het project. Door de toename van (Europese) regelgeving is verdere professionalisering van decentrale ambtenaren onontkoombaar. Omdat projecten gebiedsgericht zijn is het soms onduidelijk of het een gemeentelijke of een provinciale aangelegenheid is. Een mogelijke oplossingsrichting zijn gebiedsgerichte milieudiensten als DCMR. Een rol van VROM is om milieu (de m.e.r-procedure) uit de politieke sfeer te halen en het meer technisch van aard te laten zijn. Algemeen gesteld is VROM te weinig zichtbaar op uitvoeringsniveau. Gemeenten valt niet te verwijten dat ze niet (goed) weten wat er speelt op het gebied van bijvoorbeeld luchtkwaliteit. Zij missen daarvoor eenvoudig de capaciteit. Verder geen mening over rol van VROM. (UMF) GMF ziet geen rol voor VROM ten aanzien van de m.e.r.-procedures. De rol van VROM zou het propageren van een meer gebiedsgerichte aanpak in plaats van de MER. Dat bevordert de integratie van milieu en natuur in het ruimtelijk planproces van natuur en milieu. Ook zou streefwaarden in plaats van grenswaarden kunnen worden voorgestaan. Samenvattend/concluderend Een mogelijke rol voor het ministerie VROM wordt niet erg duidelijk. Een richting zou kunnen het zijn het verduidelijken van de positie van de m.e.r.-procedure in relatie L&P 376


75

tot de besluitvormingsprocedure. Eventueel zelfs uitmondend in het voorstaan van opname van de m.e.r.-procedure in besluitvormingsprocedures, dan wel het voorstaan van een meer gebiedsgerichte benadering in de m.e.r.-procedure. Beide duiden op een Integrale Effect Rapportage. Ook kan gedacht worden aan het stimuleren van de kennis bij decentrale ambtenaren op het gebied van milieu vanwege Europese ontwikkelingen en de consequenties daarvan voor de m.e.r.procedure. Zelfs uitmondend in echt stimuleren van een meer professionele organisatievorm als DCMR in het verlengde van een meer gebiedsgerichte aanpak. Onduidelijk blijft of het geven van richtlijnen voor het inrichten van de inspraak op decentraal niveau een taak moet zijn/is van VROM.

L&P 376


76

Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties in m.e.r. procedures EINDRAPPORT

Recommend Documents