Postbus 159 2300 AD LEIDEN Telefoon 071–5167556 Aan het College van Burgemeester en Wethouder van Leiden Stadhuis Leiden
Betreft: advies van de LMR over de toekomst van de afvalwerking van Leiden Datum: 27 april 2011 Geacht College, U heeft de Leidse MilieuRaad (hierna: de raad) advies gevraagd over de mogelijke milieutechnische afwegingen en effecten voor afvalverwerking van de gemeente Leiden .1 ‘De concrete vraag is: vanuit milieuoogpunt, hoe zou Leiden de afvalverwerking van haar huishoudelijke afvalstromen in de markt moeten zetten? De raad wordt gevraagd in haar advies het besluit van het Dagelijks Bestuur van Gevulei d.d. 10 november 2010 over de rol, positie en toekomst van de Gevulei na 2015 c.a. nadrukkelijk te betrekken. 1. Aanbevelingen
De raad baseert zijn aanbevelingen voor het op de markt zetten van de afvalverwerking op drie elementen: 1) het besluit van het Gevuleibestuur dat inhoudt dat er geen eigen scheiding- en verwerkingcapaciteit wordt geïnstalleerd, 2) de geldende beleidsuitgangspunten voor het afvalbeleid, te weten het streven om zo min mogelijk afval te produceren en zoveel mogelijk materialen te hergebruiken, en 3) recente rapporten over de milieuprestaties van nieuwe afvalscheiding en –verwerkingtechnieken. De aanbevelingen zijn: 1. De gemeente spant zich in om zoveel mogelijk andere gemeenten te interesseren in een samenwerkingsverband om een zo sterk mogelijk onderhandelingspositie te bewerkstelligen. 2.
In de offerteaanvragen wordt geen enkele techniek bij voorbaat uitgesloten. Dit betekent ook dat er niet bij voorbaat vanuit gegaan moet worden dat er twee afzonderlijke contracten, te weten een voor huishoudelijk (en grof) afval en een voor gft-afval gesloten moeten worden.
1
Brief van de wethouder Onderwijs, Sport en Milieu, van 16 maart 2011, Kenmerk DIV-20114852, onderwerp Advies toekomstige afvalverwerking Leiden.
1
.
3.
Offertes kunnen gevraagd worden van potentiële verwerkers binnen een straal van ruim 300 km., omdat emissies van het transport een relatief klein deel zijn van de emissiebeperkingen die gerealiseerd kunnen worden door betere technieken. In de praktijk betekent dit dat geen enkele Nederlandse afvalverwerker vanwege de afstand mag worden uitgesloten.
4.
De verwerker moet bereid zijn een lange termijn verbintenis aan te gaan waarin van beide zijden geprobeerd wordt het duurzaam omgaan met materialen en energie te bevorderen onder meer door afvalpreventie, recycling en andere vormen van nuttig hergebruik en door toepassing van geavanceerde technieken (scheiding, sortering en verbranding). De gezochte contractduur is daarom minimaal 10 jaar. Er wordt geregeld over gerapporteerd.
5.
De af te sluiten contracten stimuleren preventie, hergebruik en recycling en mogen in ieder geval geen belemmering inhouden om de hoeveelheden aangeboden afval te verminderen of de samenstelling ervan te veranderen, als deze veranderingen bijdragen aan een meer duurzaam gebruik van materialen en energie.
De offertes worden getoetst aan de volgende milieuprestaties: a. b.
De uitgespaarde hoeveelheden CO2-emissies; De hoeveelheden materialen die ofwel via bronscheiding, ofwel via nascheiding aan de afvalstromen worden onttrokken, waarbij de materialen een waardering krijgen die in overeenstemming is met de afvalhiërarchie, bijvoorbeeld door de volgende wegingen in aanmerking te nemen: Koolstof (CO2) inhoud van hoeveelheden materialen die aan de afvalstromen worden onttrokken en die vervolgens kunnen worden:
gewicht
•
hergebruikt in dezelfde toepassing
3
•
Gerecycled (= hergebruikt in een andere toepassing)
2
•
op een andere manier nuttig kunnen worden gebruikt: bijvoorbeeld door verbranding met energieterugwinning, gebruik als opvulmateriaal, en dergelijke.
1
De uitgespaarde hoeveelheden CO2-emissies die niet samenhangen met een meer doelmatig materiaalverbruik, maar met een hoger thermisch rendement van de verbrandingsinstallaties, zouden eveneens een gewicht van 1 moeten krijgen.
c.
De emissies die gepaard gaan met de verwerking in de scheiding-, sortering en verbrandinginstallaties;
d.
De kwaliteit van het milieumanagementsysteem dat de afvalverwerker toepast.
e.
De emissies die samenhangen met het transport van het afval, scheidings- en verbrandingsproducten. In dit verband wordt bezien of 2
transport over gerealiseerd.
water
milieuvoordelen
biedt
en
kan
worden
In het navolgende worden de aanbevelingen onderbouwd. 2. De adviesaanvrage
De adviesaanvrage heeft betrekking op de situatie die ontstaat na afloop van de twee contracten die Gevulei heeft afgesloten met Delta voor het scheiden en verwerken van het afval dat vrijkomt in de Gevulei-gemeenten. Het betreft één contract voor de verwerking van huishoudelijk restafval en grofvuil dat afloopt op 31 december 2015, en een ander voor de verwerking van GFT afval, dat afloopt op 31 december 2013. De raad is gevraagd te adviseren vanuit de milieuoptiek, en rekening houdende met de beslissing van het Gevulei bestuur van november 2010. De besluitvorming van het Gevulei-bestuur is beschreven in het memo over de ‘Verdieping mogelijkheden regionale bewerking huishoudelijk afval’ 2. Hierin wordt onder meer geconcludeerd, dat (er) ‘door het regionaal bewerken van afval aantrekkelijke milieu- en kostenvoordelen behaald kunnen worden’, maar ook dat (in het licht van onzekerheden3) ‘het gerechtvaardigd is om nu pas op de plaats te maken en te zijner tijd over te gaan tot het voorbereiden van de aanbestedingen voor de twee aflopende contracten’. Ook wordt geconstateerd dat ‘een aantal van de aan Gevulei deelnemende partijen heeft aangegeven de positie over deelname voor de periode na 2015 te willen heroverwegen. Daarnaast hebben sommige partijen aangegeven na 2015 niet meer door te willen gaan in Gevulei-verband.’ Het bestuur van Gevulei wordt daarom geadviseerd om de secretaris Gevulei opdracht te geven ‘in 2011 te komen tot duidelijkheid over de rol, positie en toekomst van Gevulei na 2015, ter voorbereiding van een eventuele aanbesteding’. ‘Nadrukkelijke aandacht daarbij is nodig voor de rol en positie van kringloopbedrijf het Warenhuis’. In zijn advisering heeft de raad zich geconcentreerd op de aanbesteding van de verwerking van de afvalstromen die voorwerp zijn van de aflopende contracten en heeft hij zich geen oordeel gevormd over de rol en positie van Gevulei, anders dan over de wenselijkheden die voortvloeien uit een ook vanuit milieuoogpunt zo goed mogelijk verwerken van het afval. In concreto gaat het dan om de onderhandelingspositie, die beter wordt naarmate men zelf een grotere speler is. De raad heeft zich ook niet gebogen over alle aspecten van de inzameling of over de rol en positie van het Warenhuis. Enerzijds omdat hij in 2009 een advies heeft opgesteld over de inzameling van kunststofafval, anderzijds omdat de raad meent dat een eventuele advisering over een andere inzameling beter kan plaatsvinden als er duidelijkheid is over de manier waarop na afloop van de huidige contracten het restafval zal worden verwerkt.
2
Secretaris Gevulei, 10 november 2010 De onzekerheden hadden onder meer betrekking op de snelle technische ontwikkelingen die zich in de afvalverwerking voordoen. 3
3
3. Uitgangspunten Preventie en recycling
De raad ziet afvalscheiding- en verwerking als een onderdeel van het totale afvalbeheer, waarin preventie, voorbereiding voor hergebruik en recycling in de ‘afvalhiërarchie’ een belangrijke plaats innemen. Normaal gesproken genieten deze de voorkeur. 4 De raad benadrukt het belang van het zoveel mogelijk beperken van de hoeveelheden afval waarvoor contracten zullen worden afgesloten. De raad gaat er hierbij van uit dat bepaalde afvalstromen, zoals glas en papier net als nu, apart worden ingezameld en dat het dus gaat om de afvalstromen die momenteel onder de aflopende contracten vallen, te weten: huishoudelijk restafval, bedrijfsafval, grof vuil en gft-afval.. Het gaat daarbij om de hieronder staande hoeveelheden Tabel 1: Hoeveelheden afval in 2010 van Leiden en van Gevulei (in tonnen/jaar). Gebied
Restvuil
1)
Grofvuil
Gft-afval
Groenafval
3.052
541
Leiden
38.083
3.217
Overig Gevulei
33.330
3.623
9.397
6.162
Totaal
71.413
6.840
12.449
6.703
‘trends’ (2004-2010) Leiden
Constant
Dalend
Dalend
Stijgend
Gevulei totaal
Constant
Dalend
Dalend
Stijgend
1)
met inbegrip van het in plastic zakken (‘traditioneel’) aangeboden) huishoudelijk restafval
Leiden neemt van het restvuil ruim de helft voor zijn rekening en een kleine helft van het grof vuil. Het aandeel van Leiden in de andere grote stroom, gft-afval, komt niet verder dan ongeveer een kwart. Voor het groenafval is het aandeel nog geen 10%. Deze verhoudingen zijn van belang voor het geval partners Gevulei verlaten bij de aanbesteding van de nieuwe contracten. Niet alleen het volume, ook de samenstelling van het te verwerken afval kunnen dan sterk veranderen. Opvallend is dat alle afvalcategorieën constant blijven of een dalende “trend” lijken te laten zien over de periode 2004-2010, met uitzondering van groenafval. De factoren die aan dit beloop ten grondslag leggen, zoals technisch-economische omstandigheden, het beleid, maar ook demografische ontwikkelingen of de economische teruggang van de laatste jaren zijn niet nader onderzocht. Daarom is het niet gezegd dat die “trends” zich zullen (kunnen) voortzetten. Aan de andere kant zijn de mogelijkheden tot afvalbeperking wellicht nog niet uitgeput. Zo zouden gemeenten die tariefdifferentiatie toepassen (‘diftar’), waaronder Maastricht en Nijmegen, daarmee een vermindering van het volume huishoudelijk restafval van 30% bereiken en een nog grotere reductie (tot 60%) van het gft-afval. 5
4
Dit zijn de elementen waarvan aangenomen kan worden dat zij de voorkeur verdienen boven ‘andere nuttige toepassingen bv. energieterugwinning’ en ‘verwijdering’. (Maar een levenscyclusanalyse kan anders uitwijzen.). Zie het Publicatieblad van de Europese Unie, 22 november 2008, artikel f4, en het Staatsblad 2011, nr, 103Onder recycling valt ook “hergebruik” (=opnieuw gebruiken voor hetzelfde doel) 5 Allers en Hoeben, 2009.
4
Drie milieucriteria
Dit advies richt zich alleen op het in kaart brengen van die milieucriteria waar de aanbesteding aan getoetst zou moeten worden, omdat die vanuit milieuoogpunt grote effecten kunnen hebben. Dit zijn: 1. 2. 3.
het reduceren van CO2-emissies, (nuttig gebruik van energie),6 afvalpreventie, voorbereiden voor hergebruik en recycling. 7 De emissies van de scheiding- en verbrandinginstallaties.
De verschillende vormen van afvalverwerking kunnen een groot verschil opleveren in termen van CO2-emissies (en klimaatneutraliteit). De verschillen tussen de oude en nieuwe verbrandingsovens bedragen al gauw zo’n 300 kg CO2 per ton afval.8 Betrokken op het afvalvolume van alleen Leiden, komt dit uit op 9,75 mln. ton CO 2 per jaar.9 Dit zou de orde van grootte kunnen zijn van de verbetering ten opzichte van de huidige situatie. De offertes zullen waarschijnlijk minder ver uit elkaar lopen, maar de verschillen tussen de verbrandingsovens blijven belangrijk. Maar er is meer dan alleen CO2. Afvalbeheer kan een belangrijke bijdrage leveren aan het duurzaam materiaal- en energiebeleid. Door afvalpreventie en recycling kan de behoefte aan primaire grondstoffen beperkt worden. Omdat de productie hiervan doorgaans gepaard gaat met veel emissies (vooral door het raffineren en soms het transport), worden hierdoor eerder in de keten grote hoeveelheden allerhande emissies vermeden (niet alleen CO2). Met een doeltreffend afvalbeheer wordt tegengegaan dat afvalstoffen in de natuur komen . Vooral de grote hoeveelheden plastic in de oceanen (“plastic soup”) baren momenteel zorgen, omdat zij het leven van vogels en vissen ernstig bedreigen. De raad is daarom van mening dat bij de aanbesteding rekening gehouden moet worden met afvalpreventie en recycling. Het af te sluiten contract moet dus ruimte laten voor een belangrijke vermindering van de te verwerken hoeveelheden afval en mogelijkerwijs een grote verandering in de samenstelling van het afval. Er zijn verschillende bijdragen aan een grotere duurzaamheid in het geding. Binnen het kader van dit advies zijn dit vermeden CO2-emissies als gevolg van zowel doelmatiger verbrandingstechnieken als uitgespaarde materialen. Het uitsparen van materialen betekent ook minder emissies van vele andere stoffen. Als de afvalverwerking tot hergebruik leidt binnen dezelfde toepassing, kan worden aangenomen dat daarmee meer emissies uitgespaard worden dan wanneer er sprake is van “recycling” (hergebruik voor een andere toepassing), of “andere nuttige toepassing” als daar zijn het gebruik als brandstof of als opvulmiddel en dergelijke. Om deze verschillen systematisch, mee te wegen adviseert de raad het hanteren van een wegingschema in overweging te nemen. Zo zou aan de kilo’s 6
Het reduceren van CO2-emissies van de afvalverwerking zou sporen met een initiatiefvoorstel van GroenLinks, 'Leiden klimaatneutraal in 10.000 dagen’. Dit voorstel is echter nooit in de gemeenteraad in stemming is gebracht. 7 Het beperken van afvalstromen door recycling en het benutten van andere nuttige toepassingsmogelijkheden, leidt behalve tot een verdere CO2-reductie ook tot een vermindering van allerhande emissies (naar lucht, water en boden) die gepaard gaan met het produceren van materialen. Deze emissiereducties treden voor het grootste deel niet op in Leiden en omgeving, maar de raad vindt dat geen reden om er geen rekening mee te houden. 8 Otten, Croeze, Bergsma (CE), 2010: 10 9 Als de prijs van verhandelbare CO2 rechten zou gaan variëren tussen de€ 10 en € 50, en het verwerkingbedrijf aan de emissiehandel deelneemt, vertegenwoordigt zo’n emissiereductie ruwweg een bedrag tussen de € 90 en € 450 mln.
5
die hergebruikt kunnen worden (zoals bijvoorbeeld PET) meer punten kunnen worden toegekend dan aan de kilo’s uitgespaarde plastic die terechtkomen in bijvoorbeeld bermpaaltjes, en dit weer zwaarder dan het gebruik van een afvalstroom als brandstof of vulmiddel. Door bijvoorbeeld respectievelijk 3, 2 en1 punten toe te kennen aan de uitgespaarde kilo’s in elk van deze categorieën kunnen offertes die uiteenlopend scoren op de mate van hergebruik, recycling en energieterugwinning wat gemakkelijker met elkaar worden vergeleken. Uitgespaarde CO2-emissies door betere verbrandingstechnieken zouden in deze optiek ook een gewicht van 1 krijgen. Samenvattend: Koolstof (CO2) inhoud van de hoeveelheden materialen die aan de afvalstromen worden onttrokken en die vervolgens kunnen worden:
gewicht
•
hergebruikt in dezelfde toepassing
3
•
gerecycled (= hergebruikt in een andere toepassing)
2
•
op een andere manier nuttig kunnen worden gebruikt: bijvoorbeeld door verbranding met energieterugwinning, gebruik als opvulmateriaal, en dergelijke.
1
Naar het oordeel van de raad spreekt het spreekt voor zich dat bij de aanbesteding gekeken dient te worden naar het milieumanagement van het verwerkingsbedrijf. Weliswaar slaan de effecten van milieumanagement niet neer in Leiden, maar de raad is van oordeel dat de ketenverantwoordelijkheid van de gemeente inhoudt, dat de gemeente zich ervan vergewist dat de afvalverwerker de beste bestaande technieken toepast om zijn emissies te beperken en waarborgen inbouwt voor een goed milieumanagement. De raad heeft geconstateerd dat uit de empirische studies van de laatste paar jaren blijkt dat de CO2 emissies van het transport van afval zeer gering, zo niet verwaarloosbaar zijn ten opzichte van de emissies die kunnen worden uitgespaard door gebruik te maken van geavanceerde scheiding-, verwerking- en verbrandingtechnieken, met levering van nuttige warmte. 10 Omdat het niet waarschijnlijk is dat veranderingen in het transport binnen de regio als gevolg van de keuze van een nieuwe afvalverwerker, grote gevolgen voor de totale emissies zal hebben, laat de raad het transport buiten beschouwing. Het vorenstaande betekent dat in deze fase van besluitvorming er uit een oogpunt van transport, a priori, geen voorkeur is voor afvalverwerkers binnen een straal van zeg 300 km. Doorgaans biedt vervoer over water milieuvoordelen vergeleken met vervoer over de weg. Maar dit hangt sterk af van de vraag of er overslag mogelijkheden zijn en hoe vaak het afval en de scheidingsproducten zullen moeten worden overgeslagen. De “markt” en beleidscontinuïteit
De markt voor afvalstoffen wordt onder meer gekenmerkt door de grote kapitaalintensiteit van de noodzakelijke installaties (scheiding en drooginstallaties alsmede verbrandingsovens). Zulke markten laten doorgaans een grillig prijsverloop zien, omdat de verwerkingscapaciteit niet gemakkelijk aangepast kan worden aan 10
Bijvoorbeeld, Otten, Croezen en Bergsma (CE), 2010; Otten en Bergsma (CE), 2010; Krutwagen et al, 2009.
6
veranderingen in het volume en omdat de kostprijs per ton afval over een grote bandbreedte daalt als het volume van de verwerkte hoeveelheden stijgt. Als er tijdelijk overcapaciteit optreedt, kunnen afvalverwerkers hun verlies beperken door onder de gemiddelde kostprijs aan te bieden. Dat moeten ze later weer goedmaken door hoge prijzen te vragen. Hoewel het aantrekkelijk kan lijken op goedkope aanbiedingen in te gaan in de hoop steeds weer (bij een andere aanbieder) een goedkoop contract voor kortere termijn af te kunnen sluiten, kan een dergelijk beleid leiden tot een grillig kostenbeloop voor de afvalleverantie, en gemiddeld over een langere periode een hogere prijs. Immers een dergelijke strategie legt de risico’s bij de afvalverwerkers, die zich daar noodgedwongen (eens) voor moeten laten betalen door de afvalleveranciers. Een grillig prijsverloop en het frequent wisselen van afvalverwerker maakt het ook niet mogelijk om een perspectief voor de wat langere termijn te ontwikkelen. Daarmee wordt het ook voor zowel de aanbieder als de verwerker veel moeilijker om nieuwe meer doelmatige technieken, methodes en procedures te ontwerpen en implementeren. 11 De raad bepleit daarom voor contracten een looptijd van tenminste 10 jaar en voor een grote mate van beleidscontinuïteit, ook al zou dat betekenen dat op aantrekkelijke aanbiedingen niet kan worden ingegaan. Beste beschikbare technieken
Bij het afsluiten van de nieuwe contracten moet vanzelfsprekend gelet worden op de technische ontwikkelingen. De raad stelt zich op het standpunt dat in de contracten de technieken moeten worden voorgeschreven die op dat moment de beste beschikbare technieken12 zijn. De technieken voor afvalverwerking (en dus ook het beleid) zijn sterk in ontwikkeling. Tot dusverre gaat het hier vooral om scheiding-, sorteer- en verbrandingtechnieken. Het ziet er niet naar uit dat die ontwikkelingen zullen ophouden. De raad adviseert uw college er naar te streven dat de af te sluiten contracten zo min mogelijk een belemmering vormen om die nieuwe technieken zo snel mogelijk toe te passen op de Leidse afvalstromen. Dit betekent vooral dat de contracten, zoals eerder opgemerkt, voldoende tussentijdse veranderingen in het volume en de samenstelling van het afval moeten toelaten. Een tweede element is dat technologische veranderingen vaak pas mogelijk zijn als er een voldoende mate van levering en afnamezekerheid is op de wat langere termijn. Ook om die reden is de raad van oordeel dat de af te sluiten contracten een vrij lange levensduur moeten hebben. Ondertussen zouden zij een zekere flexibiliteit moeten hebben in termen van de totale omvang en samenstelling van de afvalstromen. Omvang en samenstelling van het afval worden immers sterk beïnvloed door de techniek en het beleid. Met een lange looptijd en begeleidende afspraken is, het echter mogelijk om gezamenlijk met de afvalverwerker betere
11
In dit soort markten, die gekenmerkt worden door de zogenoemde “economische schaalvoordelen”, leiden beleidscontinuïteit en het werken met grote volumina tot lagere kosten per eenheid. Dit geldt voor het moment zelf, maar meer nog voor de ontwikkeling en toepassing van nieuwe technieken zijn grote volumina en constante productie stromen noodzakelijke voorwaarden. Dit is precies het omgekeerde van een (“penny wise, pound foolish”) beleid dat is gericht op de laagste kosten op de korte termijn. 12 In de kaderrichtlijn afval wordt verwezen naar de omschrijving van de beste beschikbare technieken die is gegeven in artikel 2, lid 11 van de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (richtlijn 96/61/EG, artikel 2 lid 11). In feite gaat het om drie elementen: technieken die de geringste nadelige milieueffecten hebben, uitontwikkeld zijn op een schaal waaruit blijkt dat toepassing daadwerkelijk mogelijk is, en in technisch en economisch opzicht levensvatbaar zijn.
7
technieken te ontwikkelen en te implementeren.13 Een verdergaande strategie zou zijn dat Gevulei zich zou opwerpen als ‘launching customer’.14 Zoveel mogelijk intergemeentelijke samenwerking
Leiden is een vrij kleine aanbieder van afval. Dit leidt niet tot een sterke onderhandelingspositie. Optrekken in een verband als Gevulei is daarom aan te bevelen. Het is te betreuren dat er partners zijn die dit verband de rug willen toekeren. Mogelijk is dat ingegeven door de opvatting dat bronscheiding een minder kostbare verwerking oplevert dan nascheiding. Gecombineerd met aanzienlijke verschillen in de mogelijkheden om bronscheiding toe te passen, heeft dit wellicht geleid tot de idee dat de partners binnen Gevulei tegenstrijdige belangen hebben. Recentere inzichten omtrent de doeltreffendheid en doelmatigheid van nascheiding vergeleken met bronscheiding staven bovenstaande gedachtengang niet. Beter ware het als Gevulei erin zou slagen nieuwe partijen aan te trekken of zich aan te sluiten bij andere (grote) aanbieders van afval. De omvang van Gevulei is belangrijker naarmate Leiden meer ernst wil maken met het bevorderen van nieuwere, het milieu minder belastende technieken. De raad heeft geen aandacht besteed aan de vraag of de aanbestedingprocedure met inbegrip van de aan te leggen milieucriteria er anders uit zou moeten zien als partijen Gevulei verlaten. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als daardoor omvang en samenstelling van het afval van meet af aan anders zou worden. 4. Veranderingen in techniek en beleid Minder afval, een constante factor in het beleid
Het beheer van afvalstoffen wordt streng gereguleerd. Bedrijven zien daarom graag zo min mogelijk producten en materialen bestempeld worden tot afval. 15 Maar ook de samenleving heeft er baat bij als de afvalstromen geminimaliseerd worden door zuinig gebruik van materialen en energie, door hergebruik, recycling en nuttige toepassing. Daarmee wordt immers een grote bijdrage geleverd aan duurzaamheid. Deze tendensen zullen zich voorlopig blijven voordoen en leiden tot veranderingen in beleid en techniek. De raad is van oordeel dat bij de gemeente bij de aanbesteding rekening moet houden met het streven om zo min mogelijk stoffen en producten te bestempelen tot afval en deze constante factor in het beleid niet frustreren door zich bijvoorbeeld vast te leggen op de levering van bepaalde, grote hoeveelheden afval.
13
De prijzen voor afvalverwerking vertonen een grillig beloop. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de grote kapitaalintensiteit van de benodigde technische installaties. 14 Een “launching customer” is een klant, die − eventueel samen met andere afnemers − de aanbieder ertoe brengt een nieuwe techniek uit te proberen. 15 Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat in de nieuwe kaderrichtlijn en de Wet milieubeheer thans een aparte categorie producten is omschreven: “bijproducten”. Dit zijn stoffen of voorwerpen, waarvaan het ontstaan niet het doel was van het productieproces, maar die zeker worden gebruikt zonder dat daar een verdere behandeling nodig is. Als aan nog een paar voorwaarden voldaan wordt, behoren deze producten niet tot afval, en vallen zij dus niet onder de strenge afvalregels. (Textiel uit afval dat eerst nog een bewerking moet ondergaan alvorens het kan worden gerecycled kan zodoende aan gemerkt worden als een stroom die geen afval is). Ook de nieuwe activiteit: “voorbereiden tot hergebruik” kan gelezen worden als een uiting van het streven om het begrip afval zoveel mogelijk te beperken tot zaken die echt niet meer kunnen worden gebruikt.
8
Veranderingen in de techniek
Er zijn twee belangrijke technische ontwikkelingen. Verbrandingsovens wekken steeds meer warmte en elektriciteit op per ton verbrand afval. Deze rendementsverbeteringen zijn verantwoordelijk voor de grootste reducties in de uitstoot van CO2, die het afgelopen decennium zijn gerealiseerd in de afvalverwerking. Soms zijn deze rendementsverbeteringen afhankelijk van de plaats waar de verbrandingsoven staat.16 De tweede grote verandering is de doelmatigheid van de nascheidingtechnieken. Nascheiding haalt zoveel waardevolle fracties uit het ongesorteerde afval dat er per saldo meer materialen kunnen worden aangeboden voor hergebruik of een andere nuttige toepassing dan bij gescheiden inzameling.17 Scheiden van fracties uit het huishoudelijk afval bij de bron blijft wel de beste oplossing voor papier, glas en textiel, maar voor metalen en kunststoffen is nascheiding inmiddels minstens net zo goedkoop en effectief. Als het gemakkelijk is om GFT apart in te zamelen is een scheiding vooraf in GFT en ander huishoudelijk afval aan te bevelen, maar ook de nascheiding van de natte (GFT-) en de droge fracties wordt steeds beter. 18 De studie van Krutwagen (IVAM) in opdracht van Gevulei laat zien dat er ten opzichte van de huidige situatie waarin het afval opgehaald en integraal verbrand wordt, door het overgaan op een moderne afvalverbrandingsinstallatie ongeveer 85 kg minder CO2 per inwoner per jaar (gemiddeld voor Gevulei) hoeft te worden uitgestoten. Als overgegaan zou worden op een haalsysteem met nascheiding dat bovendien gericht is op materiaalhergebruik en energiebenutting, dan zou de winst in de vorm van minder CO2-emissies verder kunnen oplopen tot meer dan 112 kg.19 gemiddeld voor Gevulei, per inwoner per jaar. De milieuwinst is nog groter als niet alleen naar de CO2-inhoud wordt gekeken maar ook naar de andere uitgespaarde emissies die verbonden zijn met het produceren van de nu hergebruikte kunststoffen (plastics) en energiedragers. De studies laten een algemeen patroon zien, maar de feitelijke milieuprestaties zijn van details afhankelijk. Een van die specifieke omstandigheden is de vraag of de opgewekte restwarmte die vrijkomt bij verbranding, goedkoop (dat betekent in de buurt) afgezet kan worden en of er andere afvalstromen beschikbaar zijn die kunnen leiden tot een gunstige mengverhouding. Gelet op de specifieke omstandigheden waagt de raad zich niet aan een advies voor een bepaalde techniek of voor een bepaalde configuratie. Hij beperkt zich tot het aandragen van criteria waaraan getoetst moet worden bij de aanbesteding.
16
Zie bijvoorbeeld: Otten Croezen en Bergsma (2010), Vrom Inspectie (2010), Anonymus (2011), Soms kunnen heel hoge energetische rendementen worden gehaald doordat een verbrandingsoven veel warmte of elektriciteit aan een nabijgelegen inrichting kan leveren. 17 Zie bijvoorbeeld Krutwagen, IVAM, 2009: 24, 25. 18 De studies verschillen enigszins in hun conclusies. De oudere studies, zoals die van CREM en Fennis (Royal Haskoning) zien bronscheiding nog als de betere en in ieder geval minder risicovolle optie. Meer recente brede studies, zoals KplusV, en het rapport van de VROM-Inspectie en Staatsecretaris Atsma (in Anonymys, 2011, komen tot de slotsom dat bronscheiding en nascheiding momenteel ongeveer gelijkwaardig zijn, of komen tot de conclusie dat nascheiding een hoger milieurendement heeft (bijvorbeeld: Krutwagen (IVAM), Otten et al., 2010, (CE). Windmill) 19 Krutwagen (IVAM), 2009: 14
9
Wij hopen met het vorenstaande een bijdrage aan de verdere besluitvorming over de toekomstige afvalverwerking te leveren. Graag zijn wij desgewenst tot een toelichting van ons advies bereid Met vriendelijke groet,
Leendert Jonker, voorzitter Leidse MilieuRaad
10
Referenties: Allers, M.A.; C. Hoeben (2009), “Effects of Unit-Based Garbage Pricing: A Differences-in-Differences Approach”, Environmental Resources Economics, DOI 10.1007/s10640-9009-9320-6, published on line: 19 September 2009, Open Access at Springerlink.com. Samenvattingen zijn verschenen in: ESB 94(4570) 16 oktober 2009 en in B&G, oktober 2009 Anonymus, 4 maart 2011, “Atsma Sluit Zelfde Vergoeding bij Nascheiding Niet Uit, VNG-magazine, 9 mrt. 2011. CREM, augustus 2009, Vervolgonderzoek Effecten regionale Afvalbewerking Gevulei, CREM-rapport nr. 09.D75, Amsterdam Dijk, E. van Royal Haskoning (1 november 2010), Aanbesteding Afvalverwerking en Transport: EU-Aanbestedingdocument Gemeenten van de Regio Achterhoek, 9W0018.01, Gemeente Doetichem Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, 19 november 2008, Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad, betreffende Af alstoffen en tot Intrekking van een aantal richtlijnen, Publicatieblad van de Europese Unie Fennis, O.; A.A.M. Boerboom, Royal Haskoning, 10 januari 2008, Quick Scan Regionale Afvalverwerking Gevulei-regio, Definitief rapport 9T0670.01, Arnhem. Koninkrijk der Nederlanden, 3 februari 2011, Wet van 3 februari 2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet op de economische delicten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312) (Implementatiewet EG-kaderrichtlijn afvalstoffen), Staatsblad jaargang 2011, nr. 103. KplusV, 28 februari 2011, Evaluatie-onderzoek Bron- en Nascheiding Kunststof Verpakkingsafval, 1011261-031/hmg/jba, onderzoek in opdracht van Nedvang en VNG. Krutwagen, B.; H. van Ewijk; N. Jonkers (IVAM), 5 juni 2009, Quick Scan CO2effecten Inzameling Integraal / Deelfracties Huishoudelijk Afval (Kunststof, Glas, Textiel, Papier, Gft en Hout) voor de Gevulei: CO 2-balansen voor 10 Verwerkingsalternatieven, Amsterdam. Otten, M.B.J.; H.J. Croezen; G.C. Bergsma, (CE: 8.176.3), 2010, Vermeden CO2emisses van afvalverwerking bij Omrin: Effect van Nascheiding en Verbranding in REC, Delft. Otten, M.B.J.; G.C. (Geert) Bergsma, (CE, 10.8176.73), oktober 2010, Beter één AVI met een Hoog Rendement dan één dichtbij: Hoeveel Transport van Afval is Nuttig voor een Hoger Energierendement?, Rapport in opdracht van SITA, Delft, oktober 2010 Secretaris Gevulei, 10 november 2011, “Verdieping Mogelijkheden Regionale Bewerking Huishoudelijk Afval”, Memo gericht aan het Dagelijks Bestuur van Gevulei.
11
VROM-Inspectie, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 15 januari 2011, kunststof verpakkingsafval uit Huishoudens in Beeld: Inzameling, Sorteringen en Toepassing van Plastic, Den Haag. Windmill Milieu/Management/Advies, 4 februari 2010, Nascheiding kunststof Verpakkingsafval uit Restafval van Huishoudens, rapport 2009.073.01-1, Cadier en Keer
12
