Bestuurscultuur en strategie Een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren

Bestuurscultuur en strategie Een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren

VillaY_ROI bwerk v8.indd 1

27-09-2007 18:44:53

De ROI-reeks is een platform voor creatieve, prikkelende opvattingen en observaties van en over spelers in het openbaar bestuur. De publicaties zijn een bijdrage aan lopende debatten over de publieke sector en een aanzet tot opinievorming. Andere uitgaven in deze reeks vindt u op www. public-leadership.nl. Geïnteresseerde auteurs kunnen contact opnemen met de directie van ROI via www.roi-opl.nl.


27-09-2007 18:44:53

3

hoofdstuk 1:

roi-reeks

5

Bestuurscultuur en strategie en onderzoek naar de cognitieve E kaart van topambtenaren

Kees Breed

Sdu Uitgevers, 2007


27-09-2007 18:44:53

Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Sdu Klantenservice Postbus 20014 2500 EA Den Haag tel.: (070) 378 98 80 fax: (070) 378 97 83 e-mail: [email protected]

© Sdu Uitgevers bv, Den Haag, 2007 Omslagontwerp en binnenwerk: Villa Y, Andre Klijsen, Den Haag Afbeelding omslag: ‘Waterval’ (M.C. Escher) © 2007 The M.C. Escher Company B.V. - Baarn - Holland. Alle rechten voorbehouden. ISBN: 978 90 12 12427 0 NUR: 805, 800

Alle rechten voorbehouden. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van deze uitgave worden uitdrukkelijk voorbehouden. Deze rechten berusten bij Sdu Uitgevers bv. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet 1912 gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatieen Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commerciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk) fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the publisher’s prior consent. While every effort has been made to ensure the reliability of the information presented in this publication, Sdu Uitgevers neither guarantees the accuracy of the data contained herein nor accepts responsibility for errors or omissions or their consequences.


27-09-2007 18:44:53

5

Inhoud

Voorwoord 7

deel i: str ategie in overheidso rganisaties 1 Strategische opvattingen van topambtenaren: een introductie 11 1.1

Centrale vraagstelling

1.2

Betekenis van het onderzoek

1.3

Strategische percepties: nadere aanduiding van het begrip

1.4

Opzet van het onderzoek

1.4.1 Leeswijzer

11 14 18

20

22

2

Strategische paradoxen 25

2.1

Inleiding

2.2

Wat is strategie?

2.3

Strategische perspectieven

2.4

Een typologie van strategische perspectieven

25 28 31 34

deel ii: theoretisch k ader en onderzoek so pzet 3

Bestuurlijke waarden en strategie 61

3.1

Inleiding

3.2

Institutionele en individuele waarden

3.3

De Culturele Theorie

3.4

Een hypothetisch model

4

Het onderzoek: aanpak en methode 85

4.1

Inleiding

4.2

Onderzoek naar attitudes van topambtenaren

4.3

Onderzoeksvragen en -aanpak

4.4

Het onderzoeksinstrument


61 63

68 75

85 85

88

93

27-09-2007 18:44:53

6

roi reek s 5: bestuurscultuur en str ategie

deel iii: het onderzoek 5

Onderzoeksresultaten en bevindingen 99

5.1

Inleiding

5.2

Respons, representativiteit en betrouwbaarheid

5.3

De bestuursculturele voorkeur van topambtenaren

5.4

De strategische voorkeursperspectieven van topambtenaren

5.5

Patronen in de verdeling van strategische voorkeuren

5.6

Samenhang tussen bestuursculturele en strategische voorkeuren

5.7

Subgroepen in de ambtelijke top met een specifieke voorkeur

6

Conclusies en slotbeschouwing 135

6.1

Inleiding

6.2

Conclusies uit de bevindingen

6.3

De ‘esprit de corps’ van de Algemene Bestuursdienst

6.4

Het profiel van ‘de’ topambtenaar

6.5

Naar een nieuw bureaucratisch ethos?

6.6

Slotconclusies en aanbevelingen

6.7

Vervolgvragen

Literatuur

99 99 102 108

116 123 126

135 135 140

142 145

148

151

155

bijl agen Bijlage 1: De vragenlijst

171

Bijlage 2: Respons naar sekse, leeftijd en opleiding Bijlage 3: Betrouwbaarheidstest: Cronbachs alfa Bijlage 4: Verdeling van strategische perspectieven

179 181 183

Bijlage 5: Factoranalyse van strategische perspectieven

189

Samenvatting 195 Summary 199 Curriculum vitae 203 Eerder verschenen boeken in de ROI-reeks 205


27-09-2007 18:44:54

7

Voorwoord

Dit proefschrift is enerzijds het gevolg van een innerlijke drang. Het was de drijfveer van een praktijkmens die de behoefte voelde om te reflecteren op zijn ervaring opgedaan in een lange, vooral ambtelijke loopbaan. Was het mogelijk om mijn intuïtieve indrukken wetenschappelijk te verdiepen en zouden deze zo’n wetenschappelijke toets eigenlijk wel doorstaan? Of zou ik ze bij nadere wetenschappelijke beschouwing wellicht moeten bijstellen of zelfs verwerpen? Welke nieuwe inzichten kon een wetenschappelijk avontuur opleveren? Dit boek is de beschrijving van deze innerlijke reis. Maar anderzijds is dit proefschrift ook het resultaat van de interactie met een groot aantal collega’s, vrienden en bekenden. Zij gaven mij steun, wezen mij op de valkuilen en gevaren, maakten mij deelgenoot van hun eigen inzichten en twijfels en hielpen mij soms weer op weg, als bleek dat ik in een doodlopende steeg was beland. Als eerste wil ik in het bijzonder Sjef Daniëls noemen, die mij aanspoorde om mijn innerlijke drang niet langer te negeren en ernaar te handelen. Ook dank ik Ron Meyer en zijn zeer Rotterdamse collega, die met hun bevlogen benadering een voor mij begaanbare brug hebben geslagen tussen de wereld van de strategische advisering en de wetenschap. Ron deelde ook in een vroeg stadium de voorlopige vruchten van zijn eigen wetenschappelijke odyssee met mij. Dat gaf mij een vliegende start. Hans Leeflang gaf me nog een extra zetje in de rug. Paul ’t Hart las mijn eerste probeersels en stelde de indringende vragen die in dat stadium aan de orde moesten komen. Jan Pieter van Oudenhoven zette me op het spoor van de psychosociale testtechnieken die ik nodig had voor het uitvoeren van mijn onderzoek. Toine Kappelhof, Renk Roborgh, Bart Kusse, Martien Hols, Corine Tiebosch en Corline Koolhaas hielpen bij de bèta-test. Dertig collega’s waren bereid zich eraan te onderwerpen. Hulde voor jullie moed! Pieter de Jong en Peter de Goede lazen met een kritische blik het voorlaatste concept door en deden waardevolle suggesties. Alle resterende onvolkomenheden zijn, dat spreekt vanzelf, enkel en alleen aan mijzelf te wijten. Velen hebben mij geïnspireerd met hun enthousiasme, hun nieuwsgierigheid, hun intellectuele rijkdom en met hun enorme inzet voor de publieke zaak. Van hen wil ik in het bijzonder vermelden: Don Beck, Jos de Beus, Gerrit Dijkstra, Dafir Kramer, Cia Kroon, Wolter Lemstra, Sylvie Mayer, Ferdinand Mertens, Roy Mierop, Mirko Noordegraaf, Benita Plesch, Erik Spaink, Ed. van Thijn,


27-09-2007 18:44:54

8


Mark van Twist, Roel in ’t Veld, Elzeline van Vulpen, Kees Vijlbrief, Jan-Willem Weck, Ken Wilber en Wim de Wit. Nikol Hopman bereidde de gedrukte versie voor en begeleidde het drukproces. Samen met een aantal collega’s bereidde ik de publicatie voor die uiteindelijk de grondslag voor dit onderzoek legde: Jan Driesprong, Hein van Duivenboden, Shanti Ganesh, Arthur Hoogduin, Paul Klück, Fred Mangelaars, Fred Ottenhof, Robert Vlek, Cees van der Weijde en Jan Zoetelief. Mascha Brouwer hield ons van begin tot eind bij de les. Dank ook aan alle deelnemers aan de vele workshops waarin we samen stoeiden met strategische vragen die in ambtelijke organisaties spelen. Jullie openheid en altijd weer verrassende inzichten zorgden telkens voor nieuwe prikkels. Een bijzonder woord ook voor hen die niet genoemd mogen worden. Jullie weten wel wie ik bedoel. Ik heb jullie soms vervloekt en vaak gezegend om jullie inbreng, maar vooral ben ik jullie gaan waarderen als bijzonder professionele, inspirerende en buitengewoon prettige wetenschapsmensen. Ook zeg ik dank aan mijn vorige en mijn huidige werkgever, Cap Gemini Business Consulting en het ministerie van Binnenlandse Zaken, die mij ruimte boden om deze wetenschappelijke reis te beginnen en te voltooien. Het Bureau Algemene Bestuursdienst bood mij ondersteuning bij het uitvoeren van de enquête. De administratieve staf van de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Universiteit Leiden zorgde voor logistieke ondersteuning. Ten slotte gaat mijn dank uit naar alle honderden respondenten van het onderzoek. Jullie trokken kostbare tijd uit voor het invullen van de vragenlijst. Zonder dat geen onderzoek. Maar de meeste dank gaat uit naar Mónica Allmand, mijn reisgenoot van alle dagen, die me bij alle pieken en dalen steeds stimuleerde om te blijven genieten van het uitzicht en van het landschap en de mensen om ons heen. Kees Breed Zoetermeer, mei 2007


27-09-2007 18:44:54

deel i

Strategie in overheidsorganisaties


27-09-2007 18:44:54


27-09-2007 18:44:54

11

1 Strategische opvattingen van topambtenaren: een introductie

1.1 Centrale vraagstelling Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de vraag door welke strategische percepties topambtenaren bij de overheid zich laten leiden bij de uitoefening van hun professie. Topambtenaren hebben over het algemeen een dubbele taak: enerzijds adviseren zij de politieke bestuurders bij het vervullen van hun politieke functie en anderzijds dienen zij leiding te geven aan de organisatie waarvoor zij verantwoordelijk zijn gesteld. Beide taakaspecten hebben een belangrijke strategische component. Welke doelen moeten worden gesteld en welke middelen zijn ervoor nodig om die doelen te kunnen verwezenlijken? Waar politici richtinggevende uitspraken doen over wat wenselijke doelen zijn en welke middelen zij daarvoor in stelling willen brengen, behoort het tot de adviserende taak van ambtenaren om zicht te geven op vragen met betrekking tot de haalbaarheid van doelen, de effectiviteit van verschillende wegen die openstaan om deze te bereiken en de meest efficiënte wijze om middelen in te zetten. Topambtenaren verlaten zich daarbij op hun strategische inzichten die vaak zijn gebaseerd op hun jarenlange ervaring en op de aanwezige kennis in hun organisatie. Tegelijk behoort het tot de taak van de topambtenaar om leiding te geven aan een organisatie, die niet zelden bestaat uit een conglomeraat van directies en/of afdelingen met een personeelsbestand dat honderden of soms zelfs duizenden medewerkers omvat. Topambtenaren zijn verantwoordelijk voor het functioneren van de organisatie als geheel of voor een belangrijk onderdeel daarvan. Ook in dat laatste geval moeten zij rekening houden met de noodzaak van afstemming en coördinatie met andere onderdelen omdat ambtenaren hun werk zelden of nooit in isolement verrichten. Hoe moeten zij hun eigen organisatie(-onderdeel) daarbij positioneren? Op welke beleidsveld(en) richten zij zich en welke doelgroepen onderscheiden zij? Hoe benaderen zij die? Wat is de toegevoegde waarde die zij beogen te leveren en hoe dragen zij daarvoor zorg? Welke relaties gaan zij aan met andere organisaties? Ook dat zijn strategische vragen waarop topambtenaren telkens opnieuw een concreet antwoord moeten geven. In mijn jarenlange praktijk, eerst als ambtenaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en later als adviseur bij een commercieel adviesbureau, heb ik dagelijks ervaren hoe topambtenaren met zulke vraagstukken worstelen. Daarbij viel op dat er geen standaardantwoorden zijn op deze


27-09-2007 18:44:54

12


vragen en zelfs geen standaardaanpak om tot de gewenste antwoorden te komen. Er staan vele wegen open en deze leiden niet allemaal naar Rome. De vraagstukken waarmee topambtenaren worden geconfronteerd hebben vaak een ‘wicked nature’. Zij kunnen niet met een louter rationele benadering worden opgelost en oplossingen hebben vaak ook geen eenduidig karakter. Er zijn vaak meerdere benaderingen mogelijk. Deze hebben op het eerste gezicht soms een paradoxaal karakter. De persoonlijke inzichten van de topambtenaar en zijn professionele oordeel spelen daarom naar mijn waarneming een grote rol bij het zoeken naar een oplossingsrichting. De verscheidenheid aan inzichten kan worden beschouwd als de keerzijde van de complexiteit van de samenleving en van het ambigue karakter van veel beleidsproblemen. De maatschappelijke omgeving is complexer en dynamischer geworden. Zowel de positie en functie van de overheid in de samenleving als de overheidsorganisatie zelf zijn in de afgelopen decennia sterk veranderd. Topambtenaren hebben steeds vaker te maken met situaties van onzekerheid, onvoorspelbare ontwikkelingen en snel wisselende omstandigheden. Beleidsopties kunnen sterk uiteenlopen en staan soms op gespannen voet met elkaar. Tegelijk wordt een groter beroep gedaan op het functioneren van de topambtenaar als ambtelijk manager. De verschillende rolaspecten van de functie zijn vaak lastig te combineren. Zij brengen de topambtenaar niet zelden in conflict met zijn politieke meerderen, zijn ambtelijke collega’s, zijn maatschappelijke omgeving en/of zichzelf. Verschillende topambtenaren komen in vergelijkbare situaties tot een verschillende beoordeling. Intuïtie en gevoel bepalen mede welk advies of besluit de topambtenaar het meest wenselijk acht. Strategische vooronderstellingen met betrekking tot ‘wat werkt en wat niet’ spelen hierbij een belangrijke rol. In veel adviestrajecten bleek het zinvol en vaak zelfs noodzakelijk om strategische premissen zichtbaar te maken die de betrokken ambtenaren hanteerden bij een concrete kwestie. Het maakt verschil of een topambtenaar uitgaat van de maakbaarheid van een beleidsveld of juist van mening is dat dit beleidsveld een eigen dynamiek heeft waarbij zoveel mogelijk moet worden aangesloten. Of dat hij veel waarde hecht aan een positie waarin hij ‘in control’ is dan wel juist geneigd is om ruimte te laten aan allerlei spelers binnen en buiten zijn organisatie, ruimte die zij zelf naar eigen inzicht kunnen benutten. Impliciet werken zulke opvattingen door in de beleidsaanbevelingen van een topambtenaar en in de wijze waarop hij invulling geeft aan zijn leidinggevende rol. Zij kunnen ook aanleiding geven tot wrijvingen en conflicten in een managementteam of projectteam, die niet kunnen worden opgelost zonder dat de onderliggende opvattingen op tafel komen. Wanneer men dat toch probeerde mondde dit gewoonlijk uit in zouteloze compromissen, het resultaat van een oppervlakkig proces van geven en nemen zonder dat duidelijk was op welke diepere grondslag de meningsverschillen nu eigenlijk berustten. Niemand was echt gelukkig met de uitkomsten van een dergelijk proces. Pas wanneer de meer fundamentele, strategische verschillen van inzicht werden herkend en daarmee de probleemanalyse aanzienlijk werd verdiept, kon serieus worden gewerkt aan een meer structurele oplossing. Deze ervaringen riepen intussen


27-09-2007 18:44:54

13

hoofdstuk 1: str ategische opvattingen van topambtenaren: een introductie

wel de vraag op of de verscheidenheid aan meningen en opvattingen die ik tegenkwam ‘toevallig’ was en incidenteel of dat deze een meer structureel karakter had. Het lag enerzijds voor de hand dat men eerder gebruik zou maken van een externe adviseur als de meningen verdeeld waren dan wanneer iedereen het met elkaar eens was. Dat zou de reden kunnen zijn voor een vertekend beeld van de werkelijkheid op grond van mijn ervaringen. Anderzijds gaven de wijdverbreide klaagzangen over ambtelijke wrijvingen en over de stroperigheid van ambtelijke besluitvormingsprocessen aanleiding tot het vermoeden dat mijn incidentele waarnemingen misschien toch verwezen naar een breder verschijnsel. Het leek de moeite waard om dit vermoeden te toetsen op basis van een meer systematische en wetenschappelijk verantwoorde aanpak. Dit onderzoek is er daarom op gericht om de strategische vooronderstellingen van topambtenaren zichtbaar te maken. Waarover is men het eens en waarover niet? Zijn bepaalde premissen dominant of is rijksbreed juist sprake van een grote verscheidenheid aan inzichten? Het onderzoek beoogt een stukje van de cognitieve kaart van topambtenaren in beeld te brengen. Deze cognitieve kaart zorgt ervoor dat de topambtenaar zijn eigen oordeel vaak als wenselijk, logisch of misschien zelfs vanzelfsprekend beschouwt ook al kan een ander tot een geheel afwijkende afweging komen. Het onderzoek gaat aldus uit van de veronderstelling dat sprake is van een betekenisvolle subjectieve component in het functioneren van ambtenaren. In bestuurskundig vakjargon: de ambtenaar is (tot op zekere hoogte) een persoon (Du Gay, 2005). Dat wil niet zeggen dat hij partijdig zou zijn of niet loyaal, wat zou indruisen tegen de ethiek van de professie. Maar het betekent wel dat ambtenaren persoonlijke inzichten koesteren die hun oordeel kleuren en mede richting geven aan het handelen. Strategische premissen liggen ten grondslag aan dat oordeel en die kunnen per individu verschillen. Voor een beter begrip van het functioneren van overheidsorganisaties is het relevant om deze cognitieve component voor het voetlicht te brengen en inzichtelijk te maken. Dit onderzoek beoogt daaraan een bijdrage te leveren. Het richt zich overigens niet op het feitelijk strategisch gedrag van topambtenaren. De relatie tussen cognitie en gedrag en de invloed van groepsdynamische processen op de articulatie van strategische voorkeuren valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Als vertrekpunt voor het onderzoek is gebruik gemaakt van een schema dat ik ook vaak als adviseur heb gebruikt en toegepast. Het is opgesteld op basis van praktijkervaringen en omvat een aantal typerende strategische vraagstukken (‘paradoxen’). Per vraagstuk worden bovendien twee uiteenlopende, schijnbaar tegengestelde oplossingsrichtingen in beeld gebracht. Deze staan uitgebreid beschreven in hoofdstuk 2 en zijn inmiddels door veel topambtenaren herkend als een goede weergave van de kenmerkende problemen waarmee zij zich geconfronteerd voelen en van mogelijke oplossingrichtingen daarvoor. Vaak worden complexe strategische problemen benaderd als dilemma’s. Maar dan lijkt het of er alleen maar kan worden gekozen tussen twee kwaden. Door strategische problemen te benaderen als een paradox, een schijnbare tegenstelling, wordt


27-09-2007 18:44:54

14


de weg ingeslagen om naar win-win oplossingen te zoeken in een situatie waarin sprake is van soms scherp tegengestelde visies, belangen en invalshoeken. Het schept de mogelijkheid om een probleem vanuit een andere invalshoek of zelfs analyseniveau te benaderen, waardoor de horizon van mogelijke oplossingen wordt vergroot. In dit onderzoek willen we de conceptuele validiteit en bruikbaarheid van het gehanteerde model nader testen. Het dient in dit onderzoek als een kapstok voor de beschrijving van uiteenlopende percepties van topambtenaren en als basis voor een statistische analyse van mogelijke samenhangen en verbanden tussen deze percepties. Vanuit de bestuurskundige invalshoek moet ook de vraag worden gesteld wat de wetenschappelijke betekenis is of zou kunnen zijn van deze cognitieve kaart van strategische percepties. Waar sprake is van individuele en subjectieve strategische percepties, ligt het allereerst voor de hand om de vraag te stellen of er kenmerkende overeenkomsten en verschillen tussen individuele vooronderstellingen kunnen worden geïdentificeerd. En als dat het geval is, kunnen die worden samengevat in een typologie? Kunnen verschillende ‘typen’ topambtenaren worden onderscheiden? En zo ja, door welke factoren kunnen die verschillen dan worden verklaard? Minstens zo relevant is de vraag hoe de bevindingen van een dergelijk onderzoek zich verhouden tot bestuurskundige theorievorming, bijvoorbeeld met betrekking tot besluitvormingsprocessen en over het functioneren van de bestuurlijke instituties. Wat kan worden geconcludeerd over de homogeniteit of juist heterogeniteit van departementale culturen? Om richting te geven aan dit aspect van het onderzoek is uitgegaan van de veronderstelling dat bepaalde bestuursculturele waarden van grote invloed zijn op de strategische percepties van topambtenaren. Zo zal worden getoetst of de strategische percepties van topambtenaren kunnen worden herleid tot hun voorkeur voor hiërarchische, egalitaire, individualistische of juist fatalistische bestuursculturele waarden. Dit typologische onderscheid is ontleend aan de zogenoemde Culturele Theorie, zoals geformuleerd door de antropologe Mary Douglas en toegepast door bestuurskundigen als Wildavsky en Hood. Bestaat er verband tussen de gevonden individuele strategische percepties en de voorkeur voor één of meer van deze culturele waarden? En zo ja, biedt de Culturele Theorie een verklaring voor de strategische voorkeurpercepties waardoor topambtenaren zich laten leiden?

1.2 Betekenis van het onderzoek Bestuurskundige onderzoekers hebben in de afgelopen jaren meer aandacht gekregen voor de subjectieve component van het functioneren van ambtenaren. Zo wijst Noordegraaf in zijn proefschrift erop dat de cognitieve kaart van topambtenaren een grote rol speelt bij het interpreteren van een beleidsvraagstuk en het ‘richten’ van zijn aandacht (Noordegraaf, 2000). Maar er is nog weinig onderzoek gedaan naar de vraag hoe die cognitieve kaart er dan feitelijk zou kunnen uitzien. Volgens March en Olsen (1976) speelt een zekere mate van toeval ogenschijnlijk een


27-09-2007 18:44:54

15


grote rol bij het tot stand komen van een verbinding tussen verschillende problemen en diverse oplossingsrichtingen die voorhanden zijn. Zij beschrijven strategische besluitvormingsprocessen als een ‘vuilnisvat’ waarin tal van onverwachte combinaties kunnen optreden. De indruk bestaat dat het gaat om een willekeurig proces, gebaseerd op toeval. Maar wellicht kan een dieper inzicht in cognitieve processen die hierbij een rol spelen hierop een nieuw licht werpen. Is er wellicht sprake van een onderliggend mechanisme dat het tot stand komen van bepaalde combinaties minder toevallig maakt dan dat het op het eerste gezicht lijkt? Dit onderzoek beoogt mede om een bijdrage te leveren aan het inzicht in deze cognitieve processen. De vraag door welke strategische percepties topambtenaren zich laten leiden is actueel en indringend. Want de functie van de Nederlandse topambtenaar is niet alleen onderhevig aan veranderingen. Hij staat ook bloot aan politieke en maatschappelijke kritiek. Van verschillende kanten wordt druk uitgeoefend op het functioneren van topambtenaren. Daarbij treden allerlei spanningen op. Het is vanuit zowel maatschappelijk als wetenschappelijk oogpunt interessant om te onderzoeken hoe topambtenaren met deze spanningen omgaan en zich er juist wel of juist niet door laten beïnvloeden in hun werk. Zo is vanaf het eerste kabinet-Kok, onder de leuze van het ‘herstel van het politieke primaat’, een beweging in gang gezet die het hiërarchische karakter van de relatie tussen politieke bestuurders en ambtenaren benadrukte. Veel politici waren van mening dat de positie en macht van ambtelijke managers in de laatste decennia teveel waren toegenomen, ten koste van het vermogen van politieke bestuurders om de koers van overheidsorganisaties te bepalen en daarvoor niet alleen in naam maar ook feitelijk de verantwoordelijkheid te dragen. Al of niet terecht werd daaraan vaak de notie gekoppeld dat de ambtelijke organisatie teveel was afgeweken van de Weberiaanse uitgangspunten, volgens welke deze vooral een instrument hoort te zijn ten dienst van de politieke besluitvorming en voor het uitvoeren van de politieke besluiten. Volgens deze zienswijze is het, in extreme zin, in feite niet wenselijk dat topambtenaren zelfstandig strategische opvattingen koesteren en deze laten meewegen in hun dagelijks handelen. Zo sprak de verantwoordelijke minister bij een doorlichting van het functioneren van zijn departement en met een knipoog naar de Franse zonnekoning de veelzeggende woorden: ‘De strategische functie, dat ben ik!’1 Een tegengesteld geluid komt van de Raad voor het openbaar bestuur die in een recent advies constateert dat ambtenaren niet alleen dienstbaar horen te zijn aan politieke bestuurders, maar tegelijk ook ‘civil servant’ zijn, met een eigen zorgplicht naar de samenleving (Rob, 2004). Beide functie-eisen, zo merkt de Raad op, kunnen soms op gespannen voet met elkaar komen te staan.

1 Interview met de minister tijdens een onderzoek, uitgevoerd door de auteur van dit proefschrift in 2002.


27-09-2007 18:44:54

16


Een tweede beweging heeft betrekking op het functioneren van de topambtenaar als publieke manager. Sinds de jaren 80 is een groot accent gelegd op het versterken van de bedrijfsmatige aspecten in het werk van topambtenaren. Onder invloed van het geloof in de kracht van marktwerking werd ook aan overheidsorganisaties de eis gesteld dat zij veel meer volgens de principes van een privaat bedrijf zouden moeten worden geleid. Dit moest vooral het kostenbewustzijn en de efficiëntie van overheidsorganisaties versterken. Internationaal is deze stroming met name bekend geworden onder de noemer van New Public Management, hoewel onder deze term in feite een vergaarbak van bestuurlijk-organisatorische vernieuwingen schuilgaat. Deze hebben niet zelden vooral een retorisch karakter maar gaan in ieder geval in naam soms veel verder dan het introduceren van bedrijfskundige concepten. Zo beweerden de Amerikaanse auteurs Osborne en Gaebler (1993), in een boek met als titel ‘Re-inventing government’, dat het gaat om niets minder dan een revolutionaire omwenteling in het denken over en functioneren van overheidsorganisaties. Los van de vraag in hoeverre de bedrijfskundige principes die werden gepropageerd ook daadwerkelijk zijn ingevoerd, moet worden geconstateerd dat ook deze stroming inmiddels tot een tegenbeweging heeft geleid. De kritiek luidt dat ambtenaren juist teveel manager zijn geworden en daardoor een buffer vormen tussen politieke besluitvormers en de maatschappelijke leefwereld (Raad van State, 2004), respectievelijk professionals in de samenleving verhinderen om hun werk naar behoren uit te oefenen (Verbrugge, 2005). Last but not least legt een derde stroming het accent op veranderingen in de samenleving, die ten gevolge zouden hebben dat de overheid niet langer als hiërarchische organisatie of als een privaat bedrijf, maar vooral als spil in maatschappelijke netwerken dient te functioneren. De overheid zelf dient te worden ingericht als een netwerkorganisatie. De emancipatie van burgers tot zelfstandige en mondige individuen, ontwikkelingen in de marksectoren en van de kenniseconomie, technologische ontwikkelingen en de toegenomen complexiteit van de samenleving worden meestal in één adem genoemd als het gaat om het beargumenteren van deze noodzaak (Breed, 1996). Enkele elementen van de in de vorige paragraaf genoemde beweging, vooral de meer radicale, sluiten hierbij aan. Maar ook tegen deze stroming is intussen de nodige kritiek ingebracht. Zo is gewaarschuwd dat de democratische legitimiteit van ‘netwerken’ zacht gezegd wel eens problematisch zou kunnen zijn, dat netwerken kunnen leiden tot nieuwe vormen van stroperigheid en bureaucratie en dat de netwerkorganisatie zelfs in zijn ideale vorm wel eens onbestuurbaar zou kunnen blijken (Du Gay, 2005). De typologie die de Culturele Theorie introduceert vertoont veel overeenkomsten met de hierboven beschreven drukgolven die in de afgelopen decennia het ambtelijke domein hebben beroerd. Drie van de vier beschreven typen, namelijk het hiërarchische, het individualistische en het egalitaire type, zijn gemakkelijk herkenbaar als drager van één van de genoemde stromingen. Het vierde type, het fatalistische, kan worden beschouwd als de drager van de opvatting dat


27-09-2007 18:44:54

17


het ideologische wereldbeeld er allemaal niet zoveel toe doet, omdat de feitelijke situatie veel bepalender is voor de ruimte om beslissingen te nemen dan de ideologie en er verder niet zoveel te kiezen valt (maar ook deze opvatting is natuurlijk wel degelijk de uitdrukking van een bepaald wereldbeeld). Daarom biedt deze typologie op het eerste gezicht een goed theoretisch raamwerk voor een omvattend onderzoek naar strategische percepties van topambtenaren. In het verleden is veel onderzoek gedaan naar het functioneren van (top)-ambtenaren in het licht van de genoemde maatschappelijke ontwikkelingen en theoretische stromingen. Zo is veel aandacht besteed aan de relatie tussen politieke bestuurders en ambtelijk verantwoordelijken, van het onderzoek van Aberbach, Putnam en Rockman in 1981 tot aan het recente werk van ’t Hart waarin hij conflicten op de grenslijn tussen bestuurders en ambtenaren analyseert (e.a., 2002; 2004). Ook is het nodige geschreven over het invoeren van bedrijfsmatige werkwijzen in de publieke sector (Christensen en Laegreid, 2002; Peters en Pierre, 2003). De discussie over de overheid als netwerkorganisatie, fungerend in een veranderende netwerksamenleving is vaak vooral van normatieve aard maar komt ook terug in een gestaag toenemende hoeveelheid publicaties, bijvoorbeeld Kooiman (1993) en Frissen (1996). Het blijft echter de vraag in hoeverre alle genoemde stromingen en hun tegenbewegingen invloed hebben gehad op het strategisch denken van topambtenaren. Zijn daarin bepaalde stromingen dominant en andere geheel of vrijwel afwezig? Hebben zij hun weerslag gehad op afzonderlijke (groepen van) ambtenaren en misschien geleid tot het ontstaan van ambtelijke ‘scholen’ en subculturen? En zijn sommige subculturen wellicht binnen het ene departement sterker vertegenwoordigd dan in het andere? Of spelen leeftijd en/of andere, meer persoonsgebonden factoren een rol? Dit onderzoek vormt een eerste aanzet om te komen tot een antwoord op deze vragen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een vragenlijst die is toegestuurd naar alle topmanagers van de rijksoverheid. Hun antwoorden zijn geanalyseerd met statistische onderzoeksmethoden en – technieken. Welk beeld komt hieruit naar voren en welke conclusies kunnen op grond daarvan worden getrokken? In de Nederlandse bestuurskunde is reeds eerder onderzoek verricht naar departementale culturen en cultuurverschillen. In de beginperiode, toen bestuurskunde nog vooral vanuit een bestuursrechtelijke en administratieve invalshoek werd bedreven, maakte Van Poelje al onderscheid tussen een aantal wetsfamilies die wellicht de uitdrukking vormden van uiteenlopende bestuurs praktijken (Van Dijke e.a., 1977). In 1985 wijdde de Vereniging voor Bestuurskunde een grondige discussie aan dit thema (Ringeling, 1985). Volgens Baakman en Van de Donk vertoonde het veronderstelde onderscheid mythische trekjes (1985). In ’t Veld postuleerde in dezelfde discussie dat de departementale verschillen wellicht beter konden worden verklaard vanuit de diversiteit van overheidstaken (zoals het voortbrengen van collectieve goederen, het garanderen van de productie van ‘merit goods’ en het afdwingen van herverdeling) die een diversiteit aan coördinatiemechanismen met zich brachten. Daardoor gingen zij gepaard met verschillende en kenmerkende


27-09-2007 18:44:54

18


beleidsstijlen. Rosenthal (1988) wees enkele jaren later op de verschijnselen van departementale concurrentie, bureaupolitisme en daaruit resulterende ‘stammenoorlogen’, met zowel positieve als negatieve effecten. Bekke (1990) bracht de departementale cultuurveranderingen onder meer in verband met de veranderde beleidsomgevingen waarin de ministeries opereerden. Maar in deze discussies werd tegelijk met enige regelmaat geconstateerd dat er weinig empirisch onderzoek beschikbaar was ter ondersteuning van de diverse beschouwingen. In de jaren 90 is voor het eerst gepoogd structureel onderzoek te doen naar departementale praktijken en culturen in het zogenaamde departementenproject (Hakvoort en De Heer, 1989; Veenswijk, 1994). In zijn proefschrift uit 1995 maakte Veenswijk onderscheid tussen twee theoretische benaderingen van het verschijnsel departementale cultuur. De instrumentele benadering richt zich op het blootleggen van institutionele gedragspatronen. De interpretatieve benadering daarentegen richt zich vooral op de intenties van actoren en op patronen van betekenisgeving. Veenswijk onderzocht, vanuit deze tweede benadering, de verschillen tussen de welzijnssector en de transportsector (1995). Het onderhavige onderzoek sluit aan bij deze bestuurskundige traditie en met name bij de interpretatieve benadering daarvan. Voor het eerst worden hierbij overeenkomsten en verschillen tussen departementen in één keer rijksbreed, dus over alle ministeries heen, empirisch onderzocht. De kernvraag die aan dit onderzoek ten grondslag ligt luidt: welke bestuursculturele en strategische percepties hanteren topambtenaren zelf volgens eigen zeggen? Daarbij zijn geen diepte-interviews gehouden, maar is een standaardvragenlijst gehanteerd om de antwoorden beter vergelijkbaar te maken. De patronen van betekenisgeving worden dus niet gedestilleerd uit een kwalitatieve beschrijving van departementale praktijken of uit een interpretatie van beleidspraktijken, maar geanalyseerd door de individuele antwoorden van topambtenaren op een identieke vragenlijst te aggregeren en onderling te vergelijken. Het onderzoek beoogt langs deze weg het debat over departementale cultuurverschillen te verrijken en verder te brengen door een nieuwe invalshoek te introduceren.

1.3 Strategische percepties: nadere aanduiding van het begrip Het ligt voor de hand dat een onderzoek naar de strategische opvattingen van topambtenaren begint met een nadere definitie van wat eigenlijk moet worden verstaan onder het begrip strategie. Echter, dit blijkt geen gemakkelijke opgave. De complexiteit en ambiguïteit die strategische vraagstukken omgeven komen ook tot uitdrukking in de veelheid aan definities die aan het begrip strategie zijn gegeven. Welke definitie verdient de voorkeur? Volgens Mintzberg en Quinn is er geen gemakkelijke oplossing: ‘What is strategy anyway? There is no single, universally accepted definition. Different authors and managers use the term differently; for example, some include goals and objectives as part of strategy while others make firm distinctions between them’ (Mintzberg en Quinn, 1980: 3). Elke auteur geeft zijn eigen omschrijving van het begrip en plaatst het in een bijzondere theoretische context. Hierbij lijkt het adagium van Simon, die ooit stelde dat voor elke doctrine ook een tegengestelde doctrine kan worden


27-09-2007 18:44:54

19


opgesteld, volledig van toepassing te zijn. De verschillende definities hebben allemaal een zekere waarde en vestigen de aandacht op een relevant aspect van strategie-ontwikkeling. Maar critici laten niet na ook op de beperkingen en nadelen van elke afzonderlijke definitie te wijzen, meestal als opmaat voor het introduceren van hun eigen, vaak afwijkende theoretische concepten. Het is daarom niet goed mogelijk om langs deductieve weg een eenduidige theoretische definitie te genereren van het begrip strategie en nog moeilijker om langs deze weg inhoud te geven aan het begrip strategische perceptie. Een alternatief is om de praktijk van overheidsorganisaties en de problemen die zich daarbij voordoen als vertrekpunt te nemen. In ons onderzoek zullen we deze actietheoretische benadering volgen om de begrippen ‘strategie’ en ‘strategische perceptie’ te duiden. Want strategische vraagstukken doen zich immers nooit in abstracte zin voor, maar verschijnen altijd in een concrete vorm. Een ministerie wordt geconfronteerd met het gegeven dat het aantal asielzoekers plotseling dramatisch stijgt of juist daalt. Of er treedt een bijzondere gebeurtenis op zoals brand in een asielzoekerscentrum of de uitbraak van een dierziekte. Een dergelijke ontwikkeling of situatie vraagt om politieke, bestuurlijke en organisatorische reacties. Ook kan een politiek geïnitieerde beleidsprioriteit het noodzakelijk maken dat herzieningen worden doorgevoerd in de uitvoeringspraktijk, zoals in de afgelopen jaren met betrekking tot veiligheid en in het jeugdbeleid. Er zijn veel case-studies uitgevoerd waarin aandacht is besteed aan de vraag hoe ambtelijke organisaties hiermee omgaan. Maar het probleem is dat de onderzoeksresultaten onderling niet goed met elkaar kunnen worden vergeleken omdat elke situatie op het eerste gezicht uniek is en er geen standaardoplossingen lijken te bestaan. Het blijkt echter wel mogelijk om uit de praktijk een aantal kenmerkende strategische vraagstukken te distilleren, die – in verschillende situaties en gedaanten – telkens weer terugkeren. De auteur van dit onderzoek heeft in eerdere publicaties een aantal van deze kenmerkende strategische vraagstukken geïdentificeerd en beschreven (zie vooral Breed, Meyer en De Wit, 2000). Daarbij werd een patroon van telkens terugkerende kwesties zichtbaar, waarbij ook opviel dat de verantwoordelijke topambtenaren vaak geheel verschillende oplossingsrichtingen volgden, afhankelijk van hun perceptie van het probleem en hun inschatting van ‘wat werkt en wat niet’. Deze vraagstukken en de uiteenlopende oplossingsrichtingen daarvoor zijn beschreven in de vorm van een aantal strategische paradoxen (zie tabel 1.1). In hoofdstuk 2 worden zij uitgebreid beschreven en toegelicht. Dit model is nader uitgediept en getoetst in tientallen werkbijeenkomsten, adviestrajecten en voordrachten. Het model werd door de gesprekspartners en opdrachtgevers vaak zeer herkenbaar geacht. De verschillende vragen en oplossingsrichtingen zijn afzonderlijk ook in de wetenschappelijke literatuur terug te vinden, vaak in de vorm van een specifieke definitie van het begrip strategie door een specifieke auteur. De oplossingsrichtingen die topambtenaren in de praktijk nastreven kunnen worden beschouwd als ‘theories-in-use’ in de zin van Argyris (1988). Dat biedt aanknopingspunten voor een pragmatische aanduiding van het begrip strategische perceptie in het kader van ons


27-09-2007 18:44:54

20


onderzoek. Een strategische perceptie wordt daarin gezien als de wijze waarop een topambtenaar een concreet vraagstuk benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en vanuit een bepaalde overtuiging hoe het vraagstuk het beste kan worden opgelost. Tabel 1.1 Typologie van strategische perspectieven Strategisch vraagstuk

Strategische paradox

Strategische benaderingen

1 Het doel van overheidsorganisaties

Verantwoording versus verant- Politiek instrument versus woordelijkheid maatschappelijke dienstbaarheid

2 Strategie voor directie of Vraag versus vermogens dienst

Van buiten-naar-binnen versus van binnen-naar-buiten

3 Strategie voor ministerie, provincie of gemeente

Slagvaardigheid versus synergie

Holding organisatie versus geïntegreerde organisatie

4 Strategie voor netwerk van organisaties

Rivaliteit versus samenwerking Zelfstandige organisatie versus verweven organisatie

5 Beleidsveld context

Vormen versus volgen

Maakbaar beleidsveld versus evolutionair beleidsveld

6 Organisationele context

Beheersing versus chaos

Organisationeel leiderschap versus organisationele dynamiek

7 Strategisch denkproces

Logica versus creativiteit

Rationeel denken versus generatief denken

8 Strategievorming

Ontwerpen versus ontvouwen

Strategische planning versus strategisch incrementalisme

9 Strategisch veranderingsproces

Revolutie versus evolutie

Discontinue verandering versus continue verandering

1.4 Opzet van het onderzoek Onderzoek naar strategische opvattingen van topambtenaren is betrekkelijk schaars. Eerder onderzoek heeft vooral betrekking op de relatie tussen topambtenaren en politieke bestuurders of is gericht op beleidsinhoudelijke opvattingen. Vergelijkend onderzoek over beleidssectoren heen is zelden verricht. Daarom is het voor dit onderzoek allereerst noodzakelijk om een theoretisch kader te ontwikkelen dat als uitgangspunt kan dienen. In de vorige paragraaf is al uiteengezet dat het niet eenvoudig is om langs deductieve weg een sluitend model te ontwikkelen. Maar het is wel mogelijk om een praktische werkdefinitie van het begrip strategie te geven, ontleend aan Snellen (zie hoofdstuk 2). Deze geeft aan dat in ons onderzoek de praktijk van een manager, of in ons geval de topambtenaar, het vertrekpunt vormt:


27-09-2007 18:44:54

21


Strategie is het geheel aan opvattingen en argumenten dat een topambtenaar hanteert bij de vraag welke koers hij uitzet voor zijn organisatie of adviseert aan het politieke bestuur. Dit ‘geheel aan opvattingen’ is wat we in ons onderzoek verder in beeld willen brengen. Ter nadere ontleding van dit ‘geheel’ introduceren we vervolgens het begrip ‘strategisch perspectief’. Hiermee wordt een bijzondere strategische opvatting bedoeld, die van toepassing is in een concrete situatie. De definitie van dit begrip is gebaseerd op een analyse van organisatiekundige en besluitvormingstheorieën, in het bijzonder de strategic choice-benadering. Volgens deze theorie spelen personal constructs een belangrijke cognitieve rol bij strategische besluitvorming. Deze bepalen hoe een strateeg een specifiek vraagstuk interpreteert en welke oplossingsrichting hij nastreeft. Zo zal bijvoorbeeld een manager die waarde hecht aan sterk leiderschap in een probleemsituatie een andere strategie hanteren dan iemand die juist waarde hecht aan het betrekken van alle betrokkenen bij het zoeken naar een oplossing. Strategische opvattingen kunnen in dit verband en vanuit een actie-theoretische optiek worden beschouwd als strategische actieperspectieven: Een strategisch perspectief is de wijze waarop een topambtenaar een concreet vraagstuk benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en vanuit een bepaalde overtuiging hoe het vraagstuk het beste kan worden opgelost. In het volgende hoofdstuk wordt een typologie gepresenteerd van de meest kenmerkende strategische vraagstukken en perspectieven. In hoofdstuk 3 worden deze perspectieven gekoppeld aan bestuursculturele voorkeuren en wordt een hypothetisch model opgesteld. Dit model berust op inzichten en interpretaties die aan de Culturele Theorie zijn ontleend. Nadat langs deze lijnen het theoretische kader is ontwikkeld en toegelicht wordt in hoofdstuk 4 uiteengezet hoe het empirische onderzoek is opgezet. De centrale vraagstelling wordt nader uitgewerkt in vier operationele vragen: 1 Aan welke strategische perspectieven geven topambtenaren de voorkeur bij het uitoefenen van hun politiek adviserende en leidinggevende rol? 2 Bestaat er samenhang tussen de voorkeuren van topambtenaren voor specifieke strategische perspectieven? Zo ja, welke? 3 Welk verband bestaat er tussen de voorkeur voor strategische perspectieven, of sets daarvan, en de bestuursculturele typen zoals de Culturele Theorie die omschrijft?


27-09-2007 18:44:54

22


4 Welke verschillen treden op in de verdeling van strategische en culturele voorkeuren op grond van een aantal achtergrondvariabelen, zoals departement, functieschaal, opleiding en sekse? Bij het empirische onderzoek wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve, psychometrische methoden en statistische analysetechnieken. De strategische voorkeuren en culturele preferenties worden meetbaar gemaakt en getoetst door een vragenlijst voor te leggen aan alle managers die deel uitmaken van de Algemene Bestuursdienst van het Rijk. De scores van de rijksmanagers worden niet alleen met elkaar vergeleken maar ook met een controlegroep bestaande uit topambtenaren uit andere overheidslagen. De onderzoeksopzet kan worden samengevat in het onderstaande schema.

-:VEEKWXIPPMRK

-- 8LISVIXMWGLOEHIV

--- ,IXSRHIV^SIO

7XVEXIKMI IRGSKRMXMI FMNXSTEQFXIREVIR LSSJHWXYO

;EEVHIR HI'YPXYVIPI 8LISVMI LSSJHWXYO

3RHIV^SIOW VIWYPXEXIR IRFIZMRHMRKIR LSSJHWXYO

;EX^MNR WXVEXIKMWGLI TIVWTIGXMIZIR# LSSJHWXYO

,IXSRHIV^SIO EERTEOIR QIXLSHI LSSJHWXYO

'SRGPYWMIWIR WPSXFIWGLSY[MRK LSSJHWXYO

Figuur 1.1 Opzet van het onderzoek

1.4.1 Leeswijzer In deel I wordt de vraagstelling van het onderzoek uiteengezet en nader toegelicht. In hoofdstuk 1 worden de centrale vragen beschreven. Welke strategische opvattingen hanteren topambtenaren bij de uitoefening van hun professie? Welke opvattingen zijn daarbij dominant en welke niet? En welke samenhang bestaat er tussen de voorkeur voor bepaalde strategische opvattingen en de bestuursculturele voorkeur van een topambtenaar? Verder worden in dit hoofdstuk de


27-09-2007 18:44:54


23

wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek aangeduid. Ook wordt de onderzoeksopzet kort beschreven. In hoofdstuk 2 wordt vervolgens een schematisch overzicht geboden van een aantal strategische opvattingen die zijn geïdentificeerd op basis van het volgen van topambtenaren in hun dagelijkse praktijk. Dit schema ligt ten grondslag aan een vragenlijst die voor het onderzoek is ontworpen. In deel II wordt het theoretische kader voor het onderzoek gepresenteerd. De Culturele Theorie vormt daarbij, zoals beschreven in hoofdstuk 3, het vertrekpunt. Deze theorie onderscheidt vier wereldbeelden die volgens bestuurskundigen gepaard gaan met specifieke bestuursculturele waarden. Er wordt een hypothetisch model opgesteld waarin deze bestuurculturele waarden in verband worden gebracht met de eerder beschreven strategische voorkeurpercepties. In hoofdstuk 4 worden de onderzoeksvragen geoperationaliseerd en wordt het onderzoeksinstrument ontwikkeld. Ook wordt het onderzoek gepositioneerd in de context van eerder uitgevoerd onderzoek naar attitudes van topambtenaren. In deel III worden de uitkomsten van het onderzoek gepresenteerd. Na een korte beschrijving in hoofdstuk 5 van de respons, de representativiteit en de betrouwbaarheid van de gegevens volgt een analyse van de bestuursculturele en strategische voorkeuren van topambtenaren. Vervolgens wordt de samenhang tussen beide geanalyseerd zoals die uit het onderzoek naar voren komt. Tot slot worden in hoofdstuk 6 conclusies getrokken uit de bevindingen van het onderzoek. Op basis hiervan wordt een profiel geschetst van de bestuurcultuur binnen de Algemene Bestuursdienst (ABD) en van ‘de’ topambtenaar. Ook worden aanbevelingen geformuleerd voor het omgaan met enkele strategische kernvragen in de rijksdienst en voor vervolgonderzoek.


27-09-2007 18:44:54

24


roi reek s 5 bestuurscultuur en str ategie

27-09-2007 18:44:54

25

2 Strategische paradoxen

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een kader gepresenteerd dat het mogelijk maakt om systematisch en vergelijkend onderzoek te doen naar strategische premissen van topambtenaren. Er wordt een typologie gepresenteerd, die is gebaseerd op kenmerkende vraagstukken uit de praktijk van overheidsmanagers. Zij berust enerzijds op gesystematiseerde praktijkervaring, anderzijds op wetenschappelijke literatuur uit het brede vakgebied strategie. Het begrip strategie zelf is echter moeilijk in een wetenschappelijke definitie te vangen. En in de praktijk hanteren topambtenaren uiteenlopende wereldbeelden die tot uitdrukking komen in zeer uiteenlopende strategische percepties. De hier voorgestelde typologie doet recht aan zowel de wetenschappelijke veelzijdigheid van het begrip strategie als de verschillende praktijkopvattingen over strategie. Op basis van deze uitgangspunten worden in dit hoofdstuk negen dimensies van strategie beschreven. Dit hoofdstuk bouwt voort op eerdere publicaties van de auteur over strategie in de publieke sector. Daarbij stonden niet de talloze in de literatuur aangedragen methoden en mogelijke oplossingen centraal, maar juist de belangrijkste strategische problemen die zich in de praktijk voordoen (Breed, Meyer en De Wit, 2000). Dat maakte het niet alleen mogelijk om een zinvolle ordening aan te brengen in de overstelpende hoeveelheid aan literatuur over het vakgebied strategie. Maar deze benadering zorgde er ook voor dat een brug kon worden geslagen tussen de academische en de pragmatische benadering van het onderwerp. Strategische problemen worden daarbij gezien als ‘wicked problems’ die moeten worden onderscheiden van minder lastige ‘tame problems’ (Rittel en Webber, 1973; Mason en Mitrof, 1981). De laatste kunnen weliswaar complex zijn, maar zij kunnen wel steeds nauwkeurig worden benoemd en afgebakend. Zij kunnen rationeel worden geanalyseerd en opgelost. Zij hebben een begin en een eind. Strategische problemen daarentegen hebben altijd een uniek karakter. Zij kunnen niet goed worden afgebakend en ook niet volledig worden opgelost. Er zijn veel aspecten die met elkaar samenhangen. Oorzaak en gevolg lopen door elkaar heen. Als een specifieke oplossing wordt uitgeprobeerd schep je daarmee tegelijk onomkeerbaar een nieuwe situatie en vaak ook nieuwe problemen. Topambtenaren ervaren strategische problemen vaak als een veelkoppige draak: als er een hoofd wordt afgehakt


27-09-2007 18:44:55

26


verschijnen er weer andere voor in de plaats (Breed c.s., 2000). Een oplossing is in deze context niet ‘juist’ of ‘fout’, maar veeleer ‘goed’, ‘goed genoeg’ of gewoon ‘slecht’. Vaak worden zulke problemen benaderd als dilemma’s. Maar dan lijkt het of er alleen maar kan worden gekozen tussen twee kwaden. Door strategische problemen te benaderen als een paradox,2 een schijnbare tegenstelling, wordt in beeld gebracht dat het erom gaat een positieve uitweg te vinden uit het geheel van tegengestelde visies, belangen en invalshoeken. Er bestaat geen eenduidige best mogelijke oplossing, maar wel een gebied van mogelijke alternatieven waarbij de voordelen van verschillende benaderingen zoveel mogelijk worden gecombineerd. Deze benadering van strategische problemen heeft raakvlakken met beslissingstheorieën waarin wordt gestreefd naar het realiseren van win-win uitkomsten (Tjosvold en Johnson, 1989). De praktische betekenis van deze benadering is dat hij de topmanager ondersteunt bij het zoeken naar een antwoord op complexe vragen. Hij maakt het in beginsel mogelijk om situaties waarin verstarring, stagnatie en verkokering optreden te doorbreken. Het theoretische fundament voor deze benadering wordt gevormd door theorieën over strategische planning en over besluitvorming. Centrale begrippen hierbij zijn complexiteit en ambiguïteit. Deze verwijzen naar het vaak moeilijk grijpbare karakter van ‘wicked problems’. Dat heeft enerzijds te maken met de aard van het probleem zelf (de objectieve kant ervan), anderzijds met de psychosociale factoren die een rol spelen bij de perceptie van het probleem (de intersubjectieve kant). Zo beschrijven Mason en Mitroff drie hoofdkenmerken van complexe beleidsproblemen: 1 Een beleidsuitdaging omvat een groot aantal problemen en facetten. 2 Deze problemen en facetten zijn sterk met elkaar verweven. Een oplossing voor één probleem vooronderstelt dat alle andere problemen ook worden opgelost. Tegelijk creëert elke (deel) oplossing nieuwe dimensies waarmee rekening moet worden gehouden bij de oplossing van de andere (deel)problemen. 3 Weinig of geen van de problemen kunnen effectief worden geïsoleerd en als afzonderlijk probleem worden opgelost (Mason en Mitroff, 1981).3

2 De term paradox (letterlijk te vertalen als ‘voorbij het denken’) heeft veel betekenissen. Eén daarvan luidt: ‘A something having contradictory qualities’ (Webster’s dictionary, 1971). Deze sluit goed aan bij de wijze waarop de term hier is gebruikt. De term dilemma wordt gebruikt voor een situatie waarin moet worden gekozen uit twee kwaden: ‘a choice between equally unfavorable or disagreeable alternatives’ (ibidem). 3 Voor een overzicht van de planning theorie traditie, zie Mandelbaum (2001); zie ook Throgmorton (1999) en Vettoretto (1996).


27-09-2007 18:44:55

27

hoofdstuk 2: str ategische par adoxen

De complexiteit van het probleem maakt dat het niet mogelijk is om langs louter analytische en rationele wegen te komen tot een eenduidige, optimale oplossing ervan. De ambiguïteit waarmee een probleem is omgeven maakt dat er meerdere interpretaties mogelijk zijn, waarbij het niet mogelijk is om op basis van empirische gegevens te bepalen welke interpretatie juist is en welke niet. Afhankelijk van de invalshoek van de waarnemer krijgen de ‘feiten’ een verschillende lading en betekenis. Noordegraaf somt vijf kenmerken op van ambiguïteit: 1 De significantie en betrouwbaarheid van informatie is problematisch. 2 Het probleem is: wat is het probleem? 3 Verschillende waardenoriëntaties leiden tot politieke en emotionele botsingen. 4 Er verschijnen tegenstellingen en paradoxen. 5 Symbolen en metaforen worden gebruikt in plaats van logische argumenten ter onderbouwing van een stelling (Noordegraaf, 2000: 79). Zowel in de wetenschappelijke literatuur als in de praktijk zijn verschillende benaderingen ontwikkeld die erop zijn gericht om tot een ‘oplossing’ te komen van dergelijke problemen. Daarbij wordt vaak gebruik gemaakt van micro-economische beslissingsmodellen en speltheoretische concepten. (Metcalfe, 1978; Scharpf, 1978; Keeney, 1992). Lane beschrijft met behulp van een dergelijk model hoe politieke instabiliteiten na een ingrijpende verstoring van het evenwicht in een samenleving geleidelijk kunnen uitmonden in een nieuwe stabiliteit (Lane, 1995: 83; Lane en Ersson, 1991: 323). Hampden-Turner en Trompenaars beschrijven het zoeken naar nieuwe stabiliteit als een proces van waardecreatie (Hampden-Turner en Trompenaars, 2000). Johnson noemt ‘polarity management’, het gecontroleerd zoeken naar oplossingen voor polaire tegenstellingen, één van de centrale opgaven waarvoor managers zich zien gesteld in een tijd waarin waardendiversiteit een steeds grotere betekenis krijgt (1992).4 Leidinggevenden maken in de praktijk vaak impliciet of soms expliciet gebruik van dergelijke heuristische modellen. Tjosvold en Johnson vatten de pragmatische benadering van complexe problemen als volgt samen: ‘Individuals and groups are seen as responding to issues from their own perspective; they do not necessarily share the same vision of the organization, nor are they able to process all information or thoroughly evaluate all decisions and practices. However, under the proper conditions, they can express constructively their opposing views and interests, explore and understand each other, combine ideas to devise new solutions, solve problems, [reach] high quality decisions, and strengthen their relationships. Contemporary managers are challenged to develop the conditions to promote conflict-oriented organizations that are creative, alive, and effective’ (Tjosvold en Johnson, 1989: 240). 4 Voor een overzicht van de literatuur met betrekking tot het omgaan met waardenconflicten: zie Huxham en Beech (2003).


27-09-2007 18:44:55

28


Pluraliteit en meervoudigheid worden in deze beschouwingswijzen niet langer gezien als obstakels bij het oplossen van strategische problemen maar juist als een voorwaarde om te komen tot creativiteit en vernieuwing. Het ontbreken daarvan kan leiden tot een collectieve blinde vlek en werkt processen van ‘groupthink’ in de hand.5 In het verlengde hiervan ligt het voor de hand om de vraag te stellen in hoeverre deze condities aanwezig zijn onder het topmanagement van de rijksdienst. Hebben topambtenaren gelijkluidende of juist tegengestelde opvattingen over strategie? Zijn er per ministerie of anderszins subgroepen te onderkennen met een grotendeels homogene set van strategische opvattingen? Het onderzoek naar strategische percepties van topambtenaren is er mede op gericht om antwoord te krijgen op deze vragen.

2.2 Wat is strategie? Het ligt voor de hand dat een onderzoek naar de strategische opvattingen van topambtenaren begint met een nadere definitie van wat eigenlijk moet worden verstaan onder het begrip strategie. Echter, zoals we in hoofdstuk 1 al hebben gezien blijkt dit in de praktijk geen gemakkelijke opgave. De complexiteit en ambiguïteit die strategische vraagstukken omgeven komen ook tot uitdrukking in de veelheid aan definities die aan het begrip strategie zijn gegeven. In deze paragraaf zullen we een aantal benaderingen en definities van het begrip strategie behandelen om vervolgens tot een werkdefinitie te komen die als vertrekpunt voor ons onderzoek dient. Een belangrijke stroming gaat uit van het concept van strategische planning, dat door Bryson wordt omschreven als ‘a disciplined effort to produce fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization (or other entity) is, what it does and why it does it’ (Bryson, 2003). Strategische planning beoogt op een zo rationeel mogelijke wijze en volgens een van te voren vastgesteld stappenplan systematisch en cyclisch de strategische doelstellingen van een organisatie (of een deel daarvan) vast te leggen, als uitgangspunt voor het strategisch handelen van die organisatie in de daarop volgende periode. Vervolgens worden de doelstellingen vertaald in een uitvoeringsplan. Dat plan wordt geïmplementeerd. De bereikte resultaten worden zorgvuldig vastgelegd en geëvalueerd. Deze evaluatie dient dan weer (mede) als input voor de volgende planningcyclus. Veel financiële planningssystemen volgen een dergelijk schema, hetgeen past bij de noodzaak om op gecontroleerde wijze budgetten te kunnen toekennen. Maar strategische planning omvat veel meer dan alleen financiële planning. Er kunnen vragen worden gesteld bij de uitgangspunten waarop het model is gebaseerd. Enkele algemene kritiekpunten op de strategische planning benadering zijn:

5 Deze term duidt op het verschijnsel in besluitvormingsprocessen dat kleine groepen onder omstandigheden het streven naar harmonie en consensus zo belangrijk vinden, dat zij discussie en kritiek uit de weg gaan op het moment dat belangrijke beslissingen moeten worden genomen. Dit verschijnsel is uitvoerig beschreven door Janis (1972) en in Nederland vooral door ’t Hart (1990).


27-09-2007 18:44:55

29


– Het planningsproces wordt voorgesteld als logisch en analytisch van aard, maar in de praktijk is het dat niet en kan het dat ook niet zijn. Het model gaat voorbij aan de socio-politieke dynamiek die in elke organisatie aanwezig is (Haselhof, 1987). – Het model is te star en bovendien te tijdrovend, waardoor niet goed kan worden ingespeeld op snelle veranderingen en turbulentie in de omgeving. – De formele aard van het proces gaat in tegen de behoefte aan creativiteit en innovatie (Hughes, 1998). Al aan het eind van de jaren 50 in de vorige eeuw stelde Lindblom zijn strategische concept van incrementele verandering (‘muddling through’) tegenover de geschetste benadering. Het was volgens Lindblom niet goed mogelijk en ook niet zinvol om een alomvattende planningsbenadering na te streven of zelfs om een helder onderscheid te maken tussen doelen en middelen. In plaats daarvan stelde hij voor om in een proces van ‘succesive limited comparisons’ het strategisch handelen en de reflectie daarop tegelijkertijd te doen plaatsvinden, steeds nieuwe stappen te zetten en waar nodig beperkte correcties uit te voeren (Lindblom, 1959; Lindblom, 1979). Deze benadering legde in feite de grondslag voor de waaier van theorieën die later ontstonden rondom het begrip van de ‘lerende organisatie’. Nog fundamenteler is de kritiek van Mintzberg en Walters, die hebben laten zien dat strategie niet altijd intentioneel van aard is, maar net zo goed kan worden opgevat als de (niet bewust nagestreefde) resultante van een groot aantal processen en handelingen binnen een organisatie. Met andere woorden: strategie kan zowel deliberate als emergent van aard zijn. In het laatste geval moet strategie worden beschouwd als een achteraf waarneembaar patroon in het handelen van een organisatie, zonder dat daaraan van te voren waarneembare intenties bij te pas hoeven te komen (Mintzberg en Waters, 1985). Strategische planning is vanuit dit gezichtspunt niet veel meer dan een exercitie waarbij veel papier wordt verschoven zonder consequenties in de praktijk. Strategie wordt daarnaast ook wel omschreven als een proces waarbij organisatiedoelstellingen worden afgestemd op ontwikkelingen in de omgeving. Zo omschrijft Rainey de strategische oriëntatie van managers als ‘a variety of purposeful efforts to respond to their environment and achieve their objectives’ (Rainey, 1997). Het achterliggende idee is dat een organisatie die niet voldoende meebeweegt met veranderingen in de omgeving en daarop niet actief inspeelt, in feite is gedoemd om te falen en uiteindelijk ten onder te gaan. Er kan een vergelijking worden gemaakt met processen in de biologische evolutie, waarbij levende wezens tot verdere ontwikkeling komen of weer ten ondergaan, al naar gelang hun adaptieve vermogens ten opzichte van het leefmilieu groot genoeg zijn of juist niet. Ook deze benadering van strategie biedt waardevolle inzichten. Toch kleven aan deze invalshoek ook weer de nodige haken en ogen. Het eerste bezwaar is dat de omgeving maar in beperkte mate kenbaar is (hetgeen Simon ertoe bracht het begrip ‘bounded rationality’ te introduceren). Maar nog fundamenteler is het bezwaar dat vanuit


27-09-2007 18:44:55

30


de cognitieve sociale psychologie en de interpretatieve sociologie wordt geuit, namelijk dat de organisatie en de omgeving zich in onderlinge wisselwerking ontwikkelen (Smircich en Stubbart, 1985). Er bestaat geen objectieve buitenwereld die erop wacht om gekend te worden: ‘What people refer to as their environment is generated by human actions and accompanying intellectual efforts to make sense out of these actions. The character of this produced [or enacted, KB] environment depends on the particular theories and frameworks, patterns of attention, and affective dispositions supplied by the actor-observers. (…) There are no threats or opportunities out there, just material and symbolic records of action’ (Smircich en Stubbart, 1985: 726). Dergelijke verschillen van inzichten en uitgangspunten (in paragraaf 3.4 zullen nog andere discussies in beeld worden gebracht) zijn symptomatisch voor de strategie-literatuur. Franklin stelt zelfs dat ‘following Ansoff’s influential study in 1965, the term ‘strategy’ has been appropriated by writers and speakers to the point that the idea and practice of ‘strategy’ has so many meanings that now it has none. (…) Our knowledge of the scope and meaning of ‘strategy’ is incomplete and muddled, and for those intending to apply strategic tools, concepts or models, potentially damaging’ (Franklin, 1998: 320-326). Ook Verdaas en Arts onderkennen dat de verscheidenheid aan inzichten bijzonder groot is: ‘Dit is tekenend voor de dynamiek omtrent [benaderingen van strategie], de schijnbare ongrijpbaarheid ervan en de problemen die men heeft met de afbakening van dit onderwerp’ (Verdaas en Arts, 1999: 155). Dit alles leidt tot de vraag of het wel mogelijk en zinvol is om in het kader van dit onderzoek een bruikbare definitie van het begrip strategie te geven. Zoveel hoofden, zoveel zinnen, zo lijkt het immers. En juist een onderzoek naar strategische assumpties van publieke managers moet ruimte bieden aan de veelheid aan assumpties die zowel in theorie als in de praktijk kunnen worden gehanteerd. Deze ruimte mag niet vooraf worden ingeperkt door een definitie die sommige benaderingen omvat, maar andere buitensluit. De te hanteren definitie dient ruimte te geven aan alle mogelijke strategische assumpties. Op basis van dit uitgangspunt kan uiteindelijk toch een voor het onderzoek bruikbare werkdefinitie van het begrip strategie worden gevonden. In 1975 publiceerde Snellen een overzicht van diverse stromingen binnen de strategie-literatuur. De volgende definitie wordt gepresenteerd onder de noemer van de ‘persoonlijk-intuïtieve benadering’: ‘[Strategy is] that body of ideas a chief executive holds about where he is leading his firm and why’ (Snellen, 1975: 71). In een publieke context moeten we hierbij steeds voor ogen houden dat bij de formulering van strategie in de praktijk sprake is van een rolverdeling tussen politieke bestuurders en topambtenaren. Politieke bestuurders gaan over de politieke en maatschappelijke wenselijkheid van een


27-09-2007 18:44:55

31


strategische optie, terwijl ambtenaren in de eerste plaats kijken naar de haalbaarheid daarvan. De gegeven definitie legt, met deze kanttekening, het accent op de cognitieve map van de topambtenaar, op de veronderstellingen op basis waarvan hij opereert. Daarom sluit hij goed aan bij de ambities van ons onderzoek. De keuze voor deze definitie houdt overigens niet in dat de inbreng van Mintzberg in het strategiedebat en met name het onderscheid tussen deliberate en emergent strategies nu verder wordt genegeerd. De definitie van Snellen impliceert immers niet de verwachting dat intended strategy automatisch ook leidt tot een gerealiseerde strategie. Het onderscheid van Mintzberg heeft betrekking op de gerealiseerde organisatiestrategie die de resultante is van het handelen van alle managers van die organisatie in interactie met de omgeving. Het heeft niet direct betrekking op het denken en handelen van de individuele manager. De individuele manager kan overigens wel meer geloof of waarde toekennen aan één van beide benaderingen die Mintzberg heeft onderscheiden. En dat maakt juist weer deel uit van het hele spectrum aan mogelijke opvattingen die we nader willen onderzoeken.

2.3 Strategische perspectieven Definitie We hebben geconstateerd dat het begrip strategie vanuit uiteenlopende theoretische kaders verschillend wordt gedefinieerd. Het begrip heeft een wat ongrijpbaar karakter. Ook in de praktijk hebben managers vaak verschillende beelden over wat strategie behelst en wat werkbare strategische opties zijn. Argyris en Schön introduceerden in dit verband het begrip ‘actieperspectief’ bij hun onderzoek naar leerprocessen binnen organisaties. Dit begrip heeft betrekking op de wijze waarop managers zich beelden vormen over ‘wat werkt’ en ‘wat niet werkt’. Zij doen dit op basis van ervaringen die zij hebben opgedaan in opeenvolgende, specifieke situaties. Zulke ervaringen worden, vaak impliciet en nauwelijks bewust, omgezet in een actieperspectief dat managers ertoe brengt om, vaak intuïtief, te handelen zoals ze handelen (Argyris, 1988; Smircich en Stubbart, 1985). Deze benadering zet ons op het spoor om een nadere definitie te kunnen geven voor het begrip ‘strategisch perspectief’ als operationalisatie van de wat vage aanduiding ‘strategische opvatting’ die we tot dusver hebben gehanteerd. Toegepast op het strategisch handelen van top ambtenaren kunnen actieperspectieven worden beschouwd als de wijze waarop dezen omgaan met specifieke strategische vraagstukken. Eady en Rainey hebben aangegeven dat strategische opvattingen in de praktijk zijn verbonden met concrete vraagstukken die een leidinggevende moet oplossen: ‘A strategic issue may be thought of as a significant question about an organization’s products or services, usually in the form of an opportunity to do something different or a threat to be countered. While issues sometimes fall into neat functional or departmental categories, many cut across established organizational and programmatic units. These are the ones that tend to (…) catch an


27-09-2007 18:44:55

32


organization off guard’ (Eady, 1989: 166, zie ook Rainey, 1997: 161). Vanuit een actietheoretische perspectief kan een strategisch perspectief als volgt worden gedefinieerd (zie ook Meyer, 2007; Mintzberg. 1987; 16-17): Een strategisch perspectief is de wijze waarop een topambtenaar een concreet vraagstuk benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en vanuit een bepaalde overtuiging hoe het vraagstuk het beste kan worden opgelost. Deze definitie sluit goed aan bij de gegeven definitie van het begrip strategie in de vorige paragraaf. Hij verwijst verder niet alleen naar de betekenis van strategische perspectieven als theories-in-use, als actieperspectief, maar ook naar de cognitieve aspecten die hierbij een rol spelen. Het toekennen van een bepaalde betekenis (waarde) aan het perspectief en overtuigingen over wat werkt en wat niet maken deel uit van de voorgestelde definitie. Wat ambtenaren zien en hoe ze handelen wordt immers mede bepaald door de wijze waarop ze de wereld om hen heen interpreteren. Noordegraaf spreekt in dit verband over mental maps, opgevat als ‘those conceptual systems that are usually taken for granted and assumed to be reality’ (Noordegraaf, 2000: 95). Topambtenaren hebben de neiging om hun eigen wereldbeeld te projecteren op de organisatie waaraan zij leiding geven (Sharkansky, 1972). Uit bedrijfskundig onderzoek is gebleken dat de neiging van managers om de eigen perceptie van de werkelijkheid te zien als de enig juiste en denkbare perceptie kan leiden tot onderlinge conflicten in een organisatie of juist (wanneer meerdere managers dezelfde perceptie deelden) tot rigiditeit en een gebrekkig vermogen om in te spelen op veranderingen in de omgeving. Alleen informatie en signalen die passen binnen het gehanteerde denkkader worden dan nog toegelaten. Daaruit is geconcludeerd dat managers, om werkelijk effectief te zijn, als onderdeel van hun taak hebben om op te treden als ‘managers of attitudes, beliefs and values’ (Leavitt en Bahrami, 1996: 60; Shafritz, 2000; 202-203). Dat vooronderstelt overigens dat zij zich om te beginnen goed bewust moeten zijn van hun eigen waarden en mogelijke vooroordelen, die hun oordeel kunnen kleuren. Daarnaast speelt omgevingsdruk een rol. De effectiviteit van het individu en uiteindelijk ook van de organisatie wordt gezien als de resultante van de werking van deze subjectieve en objectieve factoren (Arnold en Feldman, 1986). Franklin geeft met een voorbeeld aan hoe wereldbeelden van invloed zijn op de wijze waarop managers hun omgeving waarnemen: ‘For example, if managers perceive the world as competitive, then they will ascribe importance to any behaviour which seems to be rivalrous, and in their very actions, for example in their environmental scanning, they will interpret everything they see as being consistent with the ontology that they have created. For these managers all behaviour which fits their theory in use is seen as being rivalrous, and all other behaviours remain subconsciously ignored or deemed to be unimportant. In this way ‘facts’ (or more precisely ontologies) are therefore theory laden’ (Franklin, 1998: 325).


27-09-2007 18:44:55

33


Personal constructs Het is onmiskenbaar dat mentale processen een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van strategische perspectieven en bij de articulatie daarvan. Tussen verschillende strategische perspectieven bestaan vaak spanningen. Dat is enerzijds het gevolg van de objectieve spanningen die te maken hebben met de materiële problemen waarop strategie-ontwikkeling betrekking heeft. Anderzijds zijn deze spanningen het gevolg van uiteenlopende subjectieve percepties. Psychologen gebruiken in dit verband de term personal construct. Friend en Hickling verwijzen naar de School of Management van de universiteit van Bath als bakermat van de ideeënontwikkeling op dit gebied. Een personal construct is het beeld van de werkelijkheid dat een individu zich vormt op basis van zijn individuele waarden, overtuigingen en percepties; een beeld dat slechts betekenisvol en zinvol is binnen het eigen referentiekader. Dit kan op verschillende wijze worden getoetst met psychologische onderzoeksmethoden. Vaak wordt daarbij gebruik gemaakt van bipolaire begrippenparen die aan een respondent worden voorgelegd en waarbij wordt gevraagd om een voorkeur uit te spreken, zoals tussen conservatief en progressief, pro-actief en reactief, individuele prestatie en teamprestatie enzovoorts. Zo hebben Mason en Mitroff een gestructureerde methode uitgewerkt om langs deze weg alternatieve assumpties over planning zichtbaar te maken (Friend en Hickling, 1987: 303-304).6 Daardoor wordt het mogelijk om, uit de brede waaier aan persoonlijk gekleurde waarden en opvattingen over de meest uiteenlopende onderwerpen, uiteindelijk juist die persoonlijke opvattingen te distilleren die het meest direct van invloed zijn op de managementbeslissingen van een individuele manager. Ook in ons onderzoek zullen we gebruik maken van bipolaire vraagstellingen om inzicht te krijgen in de strategische opvattingen van overheidsmanagers. Daarbij gaan we op zoek naar strategische opvattingen die op het eerste gezicht onderling strijdig lijken. Deze benadering sluit niet alleen aan bij de zojuist beschreven psychologische onderzoeksmethoden. Hij is ook in lijn met normatief geformuleerde oplossingsstrategieën voor het omgaan met complexe strategische problemen. Conflict theorieën en mediation benaderingen, interactieve werkstijlen en het onderzoeken van de mogelijkheden om win-win oplossingen te creëren worden aangedragen als middelen om een uitweg te vinden uit moeilijke situaties en dreigende patstellingen in een management team (Goodsell, 1989, Scharpf, 1978). Een basisvoorwaarde om tot win-win oplossingen te kunnen komen is dat inzicht wordt geboden in de cognitieve vertrekpunten van de afzonderlijke deelnemers in het proces. Volgens Keeney vormt het met elkaar vergelijken van verschillende planning assumpties (of strategische waarden, zoals hij deze noemt) de kern van het werk van een strategisch manager. Deze vergelijking maakt het mogelijk om te ontsnappen aan opvattingen-uit-gewoonte of het blijven voortborduren op ingesleten paden en bedrijfsprocessen. Zo kunnen nieuwe oplossings-

6

Voor een meer algemene invalshoek met betrekking tot de betekenis van dichotomieën voor publiek management onderzoek: zie Rutgers, 2001.


27-09-2007 18:44:55

34


ruimten worden geëxploreerd en creatieve denkrichtingen worden ingeslagen. Keeney spreekt in dit verband over alternative-focused thinking (Keeney, 1992). Deze aanpak is ook kenmerkend voor een stroming die zichzelf, in het verlengde van de public choice theorie, afficheert als de strategic choice benadering. De essentie van deze benadering ligt in het uitgangspunt dat de strategische opgave waarvoor een leidinggevende of organisatie zich gesteld ziet, het beste kan worden benaderd als een vraagstuk waarin tegenstrijdige strategische opvattingen bestaan die op pragmatische wijze met elkaar verbonden of in evenwicht moeten worden gebracht: ‘Indeed, it is a common enough experience, when working with strategic choice concepts, that people of quite diverse backgrounds can make solid progress towards decisions based on shared understandings, with little or no explicit agreement at a more philosophical level’ (Friend en Hickling, 1987: 5-6); ‘The strategic choice approach recognizes that differences in value systems are an inescapable feature of most complex planning situations; and it approaches this partly through the inclusion of uncertainties in guiding values among the uncertainties which must be continuously managed’ (ibidem: 299). In de volgende paragraaf zullen we onderzoeken of het mogelijk is om op basis van de gegeven definitie van het begrip ‘strategisch perspectief’ een typologie op te stellen die recht doet aan de verscheidenheid van mogelijke strategische uitgangspunten en waarin de spanningen tussen strategische perspectieven onderling op gestructureerde wijze tot uitdrukking worden gebracht.

2.4 Een typologie van strategische perspectieven Zoals eerder geconstateerd is het niet goed mogelijk om een theoretisch eenduidige, algemeen aanvaarde definitie te geven van het begrip strategie. Een werkbare en pragmatische oplossing voor dit probleem is gevonden door aan te sluiten bij Snellen’s omschrijving van strategie als ‘that body of ideas a chief executive holds about where he is leading his firm and why’. In de vorige paragraaf is vervolgens het begrip ‘strategisch perspectief’ gedefinieerd als de wijze waarop de topambtenaar een strategisch issue benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en vanuit een bepaalde overtuiging hoe het issue het beste kan worden opgelost. Deze definitie maakt het mogelijk om de onderzoeksvraag nader aan te scherpen. De vraag welke strategische opvattingen overheidsmanagers erop na houden kan nu als volgt worden geformuleerd: Welke strategische perspectieven hanteren topambtenaren bij het uitoefenen van hun strategische rol? De logische vervolgvraag is of het mogelijk is om enige structuur aan te brengen in het geheel van strategische perspectieven die hierbij aan de orde kunnen zijn. Alleen door ordening aan te bren-


27-09-2007 18:44:55

35


gen is het immers mogelijk om de cognitieve uitgangspunten van verschillende topambtenaren op zinvolle wijze te analyseren en met elkaar te vergelijken. Zo’n ordening moet voldoen aan een aantal voorwaarden en vereisten: Praktische relevantie en herkenbaarheid Vanuit het uitgangspunt dat strategische perspectieven tegelijk actie- of handelingsperspectieven zijn, dienen de te onderscheiden strategische perspectieven herkenbaar te zijn voor ambtenaren in de praktijk en aan te sluiten bij hun belevingswereld. Een ordening die is gebaseerd op wetenschappelijk en disciplinair onderscheid is daarvoor niet altijd geschikt. Beleidsonafhankelijkheid De strategische perspectieven dienen zodanig te worden beschreven dat zij niet gekoppeld zijn aan inhoudelijke beleidsopvattingen die specifiek betrekking hebben op een bepaald beleidsterrein. In veel (vooral casuïstieke) beschrijvingen van strategische gedrag van overheidsmanagers worden de begrippen ‘beleid’ en ‘strategie’ vaak als synoniemen gehanteerd waarbij meestal de vraag centraal staat hoe de betreffende overheidsorganisatie een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een specifiek maatschappelijk vraagstuk. Dat maakt het moeilijk, zo niet onmogelijk om strategische opvattingen van topambtenaren uit verschillende beleidsterreinen met elkaar te vergelijken (Breed, De Wit en Meyer, 2000: 17). In de bedrijfskunde echter is het heel gewoon om strategisch gedrag te vergelijken van managers die in uiteenlopende bedrijfssectoren werkzaam zijn. Zou het dan niet mogelijk zijn om ook strategische perspectieven te identificeren die kenmerkend zijn voor leidinggevenden in de publieke sector, zonder dat deze zijn gekoppeld aan inhoudelijke opvattingen over bijvoorbeeld de sociale zekerheid of het milieubeleid? Polariteit In de vorige paragraaf is aangegeven dat onderzoek naar cognitieve patronen meestal is gebaseerd op het vergelijken van (een aantal) tegenovergestelde begrippenparen. Onderzoek naar strategische denkpatronen is derhalve idealiter gebaseerd op het voorleggen van een reeks van keuzes tussen tegenovergestelde strategische perspectieven. De antwoorden op deze keuzevragen geven dan een indicatie voor de cognitieve kaart van de respondent. Omvattendheid De ordening van strategische perspectieven dient zoveel mogelijk het hele scala van mogelijke strategische opvattingen te omvatten. Het moet worden voorkomen dat van te voren een selectie wordt gemaakt van opvattingen die wel of niet als ‘strategisch’ worden beschouwd en erkend. Het totaal van geïdentificeerde perspectieven moet in beginsel het hele spectrum van strategische vragen beslaan waarmee managers in de praktijk worden geconfronteerd.


27-09-2007 18:44:55

36


Onderscheidend vermogen Tussen de verschillende strategische perspectieven, ook als deze niet polair tegenover elkaar staan, dient steeds voldoende onderscheid te bestaan zodat deze elkaar niet overlappen. Dat vergt vooral dat de verschillende strategische vragen (issues) waarop een set van perspectieven antwoord biedt, helder worden afgebakend. In de bestaande managementliteratuur zijn veel voorbeelden te vinden waarbij is gepoogd om het veld te structureren en in kaart te brengen. Daarbij is onder meer onderscheid gemaakt tussen managementscholen (Mintzberg, 1990; Snellen, 1975), paradigma’s (Hamel en Prahalad, 1994), thema’s (Pettigrew, 1994), contextuele onderscheidingen (Porter, 1980) en fasen in de besluitvorming (Shafritz en Russel, 1996). Maar deze beperken zich vaak tot het onderscheiden van één of enkele dimensies van strategie of zij gaan uit van een wetenschappelijk onderscheid dat in de praktijk niet goed herkenbaar is voor managers die worstelen met strategische vragen. Zo is bijvoorbeeld Mintzberg’s onderscheid naar tien strategische scholen gebaseerd op een onderscheid naar wetenschappelijke disciplines en hierbinnen geformuleerde theorieën (De Heer, 2003). Andere indelingen gaan uit van mogelijke academische beschouwingswijzen (Haselhoff, 1987) of van een historisch onderscheid (welke school kwam eerst). Vanuit een pragmatische (en dus voor ambtenaren herkenbare) benadering wordt soms een functionele indeling gehanteerd, waarbij onder meer de financiële functie, de personele functie, de organisatiefunctie en de informatievoorziening worden onderscheiden (bijv. Lemstra, Kuijken en Versteden, 1996). Maar hierbij is het weer lastig om strategische perspectieven te identificeren met een functie-overstijgend karakter. Een standaardwerk over strategisch management in de private sector biedt op het eerste gezicht aanknopingspunten voor een voor ons doel geschikte typologie. De Wit en Meyer hebben strategische vraagstukken tot vertrekpunt genomen bij hun omvattende presentatie van het gehele scala aan strategische scholen en invalshoeken dat de bedrijfskunde rijk is (De Wit en Meyer, 2004). Hun indeling is gericht op praktijkvragen en brengt daarbij systematisch in beeld welke polaire strategische perspectieven in de literatuur teruggevonden kunnen worden met betrekking tot deze vragen (De Wit en Meyer, 1998; 2004). De auteurs hebben tien strategische kernvragen geïdentificeerd. Deze kernvragen hebben te maken met het doel van de organisatie, het proces van strategie-ontwikkeling, de inhoud van strategie en de context waarbinnen deze wordt ontwikkeld en ten uitvoer wordt gebracht. Per kernvraag worden telkens twee scherp tegenovergestelde benaderingen beschreven die zijn ontleend aan de bestaande management-literatuur. De spanning tussen deze benaderingen wordt in de terminologie van De Wit en Meyer weergegeven als een paradox, terwijl wordt onderkend dat ook allerlei mengvormen en tussenposities mogelijk zijn (en in de literatuur worden beschreven). Zo wordt recht gedaan aan de veelheid van bestaande opvattingen en invalshoeken, zonder dat van te voren al een selectie wordt gemaakt of een voorkeur wordt uitgesproken voor een bepaalde stroming of invalshoek. Het nadeel van deze


27-09-2007 18:44:55

37


typologie is echter dat zij grotendeels is gebaseerd op strategische vraagstellingen die gelden voor managers van private bedrijven. Zij kan niet zonder meer worden toegepast binnen het publieke domein. Om bruikbaar te zijn in dit domein was het noodzakelijk om de verschillende vragen en invalshoeken te ‘vertalen’ naar het werkterrein waarin ambtenaren opereren. Een groep professionele adviseurs met jarenlange ervaring in de publieke sector heeft deze vertaalslag uitgevoerd en getoetst aan het oordeel van ambtelijk leidinggevenden (Breed, De Wit en Meyer, 2000). De typologie is daarna gehanteerd, beproefd en uitgediept in tal van werkbijeenkomsten, voordrachten en adviestrajecten. Zij ondervond veel herkenning bij ambtenaren in de praktijk en werd beschouwd als een goede weergave van de problematiek waarmee zij worstelden. Tijdens de vertaalslag werd in eerste instantie uitgegaan van de veronderstelling dat strategische paradoxen in de publieke sector van geheel andere aard waren dan in de private sector. Daarom werd met een schone lei begonnen met de identificatie van strategische paradoxen in de publieke sector. Maar gaandeweg bleek daarbij dat de meeste strategische vraagstukken in de publieke sector in essentie heel goed vergelijkbaar zijn met die in de private sector, al verschilt de gehanteerde terminologie en al verschilt de context waarbinnen deze vragen moeten worden opgelost. Dat laatste verschil is natuurlijk wel meteen fundamenteel. Dit komt in de ‘vertaalde’ typologie met name tot uitdrukking in de formulering van de ‘doelparadox’: wat is het doel van een overheidsorganisatie? Niet voor niets is dit een kernthema in de bestuurskundige literatuur (Wilson, 1989; Rutgers, 2004). De naar de publieke sector ‘vertaalde’ typologie biedt een goed vertrekpunt voor ons onderzoek naar strategische perspectieven van topambtenaren. Hij vormt de basis voor het opstellen van een vragenlijst waarbij de respondenten worden uitgenodigd om aan te geven aan welke strategische perspectieven zij de voorkeur geven. De typologie wordt hieronder per strategisch issue nader toegelicht. Hij kan worden samengevat in het volgende schema:


27-09-2007 18:44:55

38


Tabel 2.1 Typologie van strategische perspectieven7 Strategisch vraagstuk

Strategische paradox

Strategische benaderingen

1 Het doel van overheidsorga- Verantwoording versus nisaties verantwoordelijkheid

Politiek instrument versus maatschappelijke dienstbaarheid

2 Strategie voor directie of dienst

Vraag versus vermogens

Van buiten-naar-binnen versus van binnen-naar-buiten

3 Strategie voor ministerie, provincie of gemeente

Slagvaardigheid versus synergie

Holding organisatie versus geïntegreerde organisatie

4 Strategie voor netwerk van organisaties

Rivaliteit versus samenwerking

Zelfstandige organisatie versus verweven organisatie

5 Beleidsveld context

Vormen versus volgen

Maakbaar beleidsveld versus evolutionair beleidsveld

6 Organisationele context

Beheersing versus chaos

Organisationeel leiderschap versus organisationele dynamiek

7 Strategisch denkproces

Logica versus creativiteit

Rationeel denken versus generatief denken

8 Strategievorming

Ontwerpen versus ontvouwen

Strategische planning versus strategisch incrementalisme

9 Strategisch veranderingsproces

Revolutie versus evolutie

Discontinue verandering versus continue verandering

Paradox 1 betreft de kernvraag voor elke organisatie: waarvoor zijn wij op aarde? De paradoxen 2-4 zijn bepalend voor de inhoud van strategie. De volgende twee paradoxen (5-6) hebben betrekking op de context waarin een organisatie zijn strategie bepaalt. En de drie laatste paradoxen, 7-9, betreffen het strategische proces (zie ook Breed, De Wit en Meijer, 2000). Bij elk strategisch vraagstuk is allereerst, in termen van een paradox, de spanning aangeduid die inherent is aan het probleem. Dit betreft in feite de ‘objectieve’ kant van het vraagstuk die maakt dat het gaat om een wicked problem. Het is niet vanzelfsprekend hoe het moet worden opgelost. Vervolgens zijn twee tegenovergestelde strategische benaderingen aangeduid, die telkens het accent leggen bij één van beide aspecten van de paradox. Zo benadrukt de politieke instrument benadering ten aanzien van het doel van de organisatie dat elke overheidsorganisatie verantwoording over haar handelen dient af te leggen aan haar politieke bestuurders, terwijl de maatschappelijke dienstbaarheid

7 In deze tabel is de oorspronkelijk geformuleerde ‘internationalisatieparadox’ (met als perspectieven convergentie en divergentie) niet opgenomen als strategisch vraagstuk. Bij de uitwerking van het onderzoek bleek dat dit onderwerp inmiddels in hoge mate is gepolitiseerd. Het bleek niet goed mogelijk om ambtelijke professionele opvattingen hierover los te koppelen van politieke stellingnames. Respondenten reageerden tijdens een testonderzoek terughoudend of wilden in het geheel niet antwoorden. Daarom is dit thema niet opgenomen in het onderhavige onderzoek waarin juist specifiek ambtelijke professionele opvattingen centraal staan.


27-09-2007 18:44:55

39


benadering het accent legt op de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de organisatie. Aan welke benadering (of mengvorm daarvan) men de voorkeur geeft, hangt voor een belangrijk deel af van de subjectieve perceptie van de topambtenaar. De betekenis van het eerste vraagstuk uit het schema, dat betrekking heeft op het doel van de organisatie, is zoals reeds aangegeven cruciaal. De drie daarop volgende vraagstukken hebben betrekking op het beleid dat wordt gevoerd. Hoe ontwikkelt een directie of dienst zijn beleid? En hoe wordt beleid van verschillende directies binnen een ministerie, provincie of gemeente op elkaar afgestemd? Welke strategie volgt een organisatie in de relatie met haar omgeving, het netwerk van organisaties waarbinnen de organisatie opereert? Daarna worden twee vraagstukken benoemd die te maken hebben met de context waarbinnen de strategie wordt ontwikkeld: het beleidsveld en de organisationele context. De laatste drie strategische vragen, tenslotte, hebben betrekking op het proces van strategie-ontwikkeling. In het vervolg van deze paragraaf zullen al deze vraagstukken nader worden toegelicht. De beschrijvingen hebben een beknopt en geschematiseerd karakter. Per vraagstuk wordt een illustratieve casus gepresenteerd. Vervolgens worden per vraagstuk telkens twee scherp tegenover elkaar staande benaderingen aangegeven, terwijl in de praktijk natuurlijk ook allerlei tussen- en mengvormen voorkomen. Er is bewust naar gestreefd om juist de meest ‘extreme’ opvattingen in beeld te brengen om aldus het betreffende probleem zo scherp mogelijk in beeld te brengen. De geschetste strategische perspectieven hebben enerzijds het karakter van theories-in-use, van opvattingen uit de praktijk. Anderzijds zijn zij ook beschreven in wetenschappelijke publicaties. Bij elk vraagstuk wordt verwezen naar bestuurskundige publicaties over het vraagstuk als zodanig of over een kenmerkende benadering ervan. Daarbij is niet gestreefd naar een uitputtende opsomming van alle beschikbare literatuur. Voorop staat het verduidelijken van het vraagstuk en van de meest contraire strategische benaderingen ervan. Voor een meer uitgebreide beschrijving en verantwoording wordt verwezen naar de publicaties die de bron vormen voor dit schema (De Wit en Meyer, 2004; Breed e.a., 2000). Bij onderstaande opsomming kan de vraag worden gesteld of bepaalde vraagstukken niet met elkaar samenhangen. Zijn er bepaalde strategische perspectieven die wellicht op metaniveau bij elkaar passen? Het lijkt niet goed mogelijk om dit op voorhand vast te stellen, ook al kan men erover speculeren. In hoofdstuk 4 zal een hypothetisch model worden gepresenteerd voor een mogelijke samenhang op basis van het uitgangspunt dat hieraan culturele preferenties ten grondslag liggen. Het onderzoek is er mede op gericht om te bezien of dit hypothetische verband daadwerkelijk kan worden aangetroffen bij de doelgroep.


27-09-2007 18:44:55

40


Paradox 1 - Het doel van een overheidsorganisatie: politiek instrument versus maatschappelijke dienstbaarhei In 1999 werd Wil van Gemert benoemd tot directeur van de nieuwe Divisie Recherche van het Korps Landelijke Politiediensten. Onder zijn leiding moest een aantal diensten, waaronder de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI), worden samengebundeld tot een krachtig en productief geheel. De CRI fungeerde als coördinatiepunt voor het landelijke politiebeleid. De organisatie moest informatie inwinnen bij alle politiekorpsen en op basis daarvan beleidsrapportages verstrekken aan het departement van Justitie. Maar in de loop der jaren had de dienst ook steeds meer taken gekregen met een meer uitvoerend karakter, als expertisecentrum en bij de coördinatie van opsporingsactiviteiten. Dat leidde zowel tot interne organisatieproblemen als tot spanningen met de diverse politieorganisaties. Binnen de organisatie was geleidelijk een lappendeken ontstaan van verschillende afdelingen met uiteenlopende doelstellingen, werkwijzen en competenties. Politiemensen in het veld vonden dat de CRI niet genoeg vertrouwd was met operationeel politiewerk. Zij stelden vraagtekens bij de afbuiging van geldstromen voor politiewerk naar de CRI. Daarbij moest de organisatie opereren in het spanningsveld tussen enerzijds haar opdrachtgevers, het ministerie van Justitie en het Openbaar Ministerie, en anderzijds de politieorganisaties waarvoor zij coördinerende taken uitvoerde. Verschillen van inzicht over het opsporingsbeleid en over de gevoelde noodzaak van wel of niet pro-actief optreden speelden hierbij een grote rol. Bovendien had de Algemene Rekenkamer kritiek uitgeoefend op het gebrek aan efficiëntie en op het onduidelijke karakter van de producten. Er moest meer helderheid komen. Dit stelde de organisatie en dus Van Gemert voor een lastige afweging. In extremo: moest de CRI louter optreden als uitvoerend apparaat van het OM en het ministerie van Justitie, waarbij de grenzen van het handelen werden bepaald door politiek gecontroleerde bestuurders? Of moest de CRI zich vooral rekenschap geven van het feit dat hier een strijd gaande was met de georganiseerde criminaliteit die zich aan geen enkel wettelijk en politiek kader stoorde, een argument dat vanuit het politieveld vaak werd benadrukt? Het was de vraag of de CRI zich moest beperken tot het uitvoeren van opgedragen taken of ook zelf initiatieven moest nemen in samenwerking met de politieorganisaties. Hoe ver ging de verantwoordelijkheid van de dienst om op basis van eigen professionele inzichten een herkenbare bijdrage te leveren aan de misdaadbestrijding? Het was een vraagstuk dat Van Gemert ‘aanhoudend’ bezighield. De aansturing van politie- en opsporingsdiensten is van oudsher een gevoelig thema in de politiek en mede daarom ook voor topambtenaren. Het is dat nog steeds. Tot hoever mag en moet het politieke bestuur zich bemoeien met het dagelijkse werk van deze organisaties? Welke afwegingen moeten op welk niveau worden gemaakt? Maar het vraagstuk speelt ook voor veel beleidsdirecties op andere beleidsterreinen. Stellen zij zich in de eerste plaats op als verlengstuk van het veld en belangenbehartiger daarvan in de Haagse arena, of toch meer als de boodschapper van de minister naar het veld toe? Vooral als deze boodschap weinig draagvlak heeft in het beleids-


27-09-2007 18:44:55

41


veld stelt dat topambtenaren soms voor lastige keuzes. Uitvoerende organisaties en inspecties komen niet zelden voor soortgelijke dilemma’s te staan. Staan klantgerichtheid en effectiviteit voorop of de noodzaak om verantwoording af te leggen over al het handelen aan het politieke bestuur? Uiteindelijk gaat het hierbij om een fundamentele vraag: Wat is de bestaansgrond van een overheidsorganisatie? Dit is een klassiek thema in de bestuurskunde. Van Weber tot in de huidige tijd raakt dit thema aan alle belangrijke vragen die betrekking hebben op de relatie tussen politieke bestuurders en de ambtelijke organisatie (Rutgers, 2004). Specifieke opvattingen over dit vraagstuk werken ook door in een aantal van de strategische vragen die hierna nog aan de orde komen. Het is vaak gebruikelijk om het doel van overheidsorganisaties te koppelen aan algemene beginselen van de democratie en van rechtstatelijk handelen, zoals rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, legaliteit en integriteit (Terry, 1993). Verder dient de organisatie de taken uit te voeren die door het politieke bestuur worden opgedragen. De organisatie moet daarover verantwoording afleggen aan dat bestuur. Het politieke bestuur draagt immers de eindverantwoordelijkheid voor alles wat de organisatie doet of nalaat te doen. Politieke doelstellingen worden echter vaak gekenmerkt door ambiguïteit. Ambtenaren staan voor de lastige opgave om daar een concrete invulling aan te geven (Wilson, 1989). Daarbij kan het doel van een overheidsorganisatie ook langs een heel andere weg worden benaderd. In plaats van te verwijzen naar de politieke context staat daarbij de maatschappelijke verantwoordelijkheid van een organisatie centraal. Denhardt duidt dit aan met subjective responsibility, te onderscheiden van objective responsibility als benaming voor de eerdergenoemde invalshoek (Denhardt, 1988). De organisatie draagt een eigenstandige verantwoordelijkheid ten opzichte van het beleidsveld waarin deze opereert. Het gaat dan vooral om het bewerkstelligen van bepaalde maatschappelijke effecten in interactie met andere actoren. De organisatie moet bijvoorbeeld rekening houden met de belangen en wensen van burgers en bedrijven en de belangenorganisaties uit het maatschappelijk middenveld. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan bestaat het risico dat de beleidsdoelen niet worden gerealiseerd. Topambtenaren ervaren vaak dat er spanning bestaat tussen de noodzaak om tegelijkertijd te fungeren als ‘dienaar’ van een politieke bestuurder en als ‘verantwoordelijke’ voor het bereiken van maatschappelijke resultaten (Rob, 2004). Wilson’s onderscheid tussen ‘constraint-driven’ en ‘goal-oriented’ management (1989) drukt in wezen dezelfde spanning uit. Is het belangrijkste doel van een asielcentrum om de Vreemdelingenwet uit te voeren binnen de beperkingen die het politieke bestuur stelt, of om zorg te dragen voor een goede, effectieve opvang van asielzoekers, in samenspraak met andere belanghebbenden zoals omwoners en allerlei actiegroepen? Dit is, kort gezegd, de paradox van verantwoording en verantwoordelijkheid.8

8 In sommige publicaties wordt in dit verband ook wel onderscheid gemaakt tussen doelrationaliteit en waarderationaliteit (bijv. Van Twist e.a., 2002). Een waardegerichte oriëntatie wordt dan meestal beschreven in termen van democratische en rechtstatelijke waarden die passen bij de hierboven beschreven instrumentele opvatting over het doel van overheidsorganisaties. Een stroming als NPM daarentegen legt een groter accent op doelbereiking. Dit kan worden geïnterpreteerd als


27-09-2007 18:44:55

42


Eén strategisch perspectief benadrukt dat de overheidsorganisatie een instrument is voor politieke besluitvormers. Het doel is om politieke besluiten voor te bereiden, deze te implementeren en de uitvoering te monitoren en te evalueren. Dit is de essentie van de klassieke visie op de bureaucratie (Page, 1985; Cliteur, 1999). Het tegenovergestelde perspectief, dat van de maatschappelijke dienstbaarheid, benadrukt de maatschappelijke betekenis van het handelen van overheidsorganisaties en de eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid van publieke managers. Hun acties hebben immers grote gevolgen voor burgers, bedrijven en andere ‘objecten’ van het beleid (Terry, 1993). Topambtenaren moeten niet blind de politieke instructies opvolgen, maar hebben ook een autonome verantwoordelijkheid. Hoever reikt deze verantwoordelijkheid en hoeveel vrijheid van handelen is wenselijk? De rolopvattingen van ambtenaren met betrekking tot deze vraag zijn voor het eerst diepgaand onderzocht door Aberbach, Putnam en Rockman (1981; zie ook Mertens, 1996). Ook New Public Management heeft aanleiding gegeven tot discussies over dit thema (Toonen, 2001). Het is de moeite waard om te onderzoeken aan welk perspectief topambtenaren anno 2005 de voorkeur geven. Paradox 2 - Strategie voor een directie of dienst: van buiten naar binnen versus van binnen naar buiten denken De Rijksverkeersinspectie was in 1999 een alom gerespecteerde dienst met een goede staat van dienst. Jaarlijks werden 20.000 controles op vrachtauto’s en rijtijden uitgevoerd en ook werd toezicht gehouden op het vervoer van gevaarlijke stoffen. Al jaren daalden de ongevalstatistieken. Van de controleurs werd gezegd dat zij konden ‘ruiken’ wanneer er iets mis was met een vrachtwagen of schip. Toch was Theo Luijks als directeur van de RVI niet gerust op wat de toekomst brengen zou. In de vervoerswereld waren grote veranderingen gaande. Vrachtwagenondernemingen vormden internationale conglomeraten. Vervoersstromen wijzigden zich. Er werd gezocht naar andere vormen van vervoer. Ook de informatisering van het vervoer stelde nieuwe eisen aan de dienst. Doorgaan op de oude, vertrouwde voet leek geen optie. Dan zou de betekenis van de RVI langzaam maar zeker steeds verder afnemen. Maar hoe moest de organisatie zich verder ontwikkelen? Eén mogelijkheid was om binnen de vervoersketens een meer pro-actieve, maar ook meer omvattende verantwoordelijkheid na te streven. De RVI zou zich kunnen richten op het omschakelen naar een nieuwe rol door op grote schaal gebruik te gaan maken van elektronische hulpmiddelen, zich aan te passen aan de ontwikkeling naar Intelligent Transport Systems en zich in te stellen op nieuwe transport-

uitdrukking van het maatschappelijke verantwoordelijkheidperspectief. Maar het gebruik van de term ‘waarde’ in dit kader geeft ook aanleiding tot verwarring. In het volgende hoofdstuk worden verschillende waardegerichte, bestuurlijke oriëntaties beschreven. Het doel van ons onderzoek is om te analyseren of, en zo ja welke, samenhang kan worden aangetoond tussen bestuurlijke waarde-oriëntaties en strategische doelopvattingen.


27-09-2007 18:44:55

43


modaliteiten, zoals onbegeleide containertransporten over de nieuwe Betuwelijn. Dat vergde wel het ontwikkelen van totaal nieuwe competenties door de organisatie en door de controleurs. Een andere mogelijkheid was om gebruik te maken van de bestaande vaardigheden en die in te zetten op aanpalende werkterreinen, zoals veilig vervoer in de bouwketen of het ontwerpen van grote machine-installaties waarbij met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt. Nu al traden veel RVI-controleurs in de avonduren actief op als opleider in de vervoersbranche. Er was behoefte aan hun kennis en expertise. Die zou nadrukkelijker kunnen worden benut. De tijd en de middelen ontbraken om beide wegen tegelijk te bewandelen. Luijks moest kiezen: volgde hij de maatschappelijke vraag of kon hij zich beter richten op het breder inzetten van de reeds opgebouwde kennis en kunde? Wat is een gezonde basis voor beleids- en organisatie-ontwikkeling? Uitvoerende organisaties moeten vaak woekeren met beperkte middelen en daarbij keuzes maken. Of zij moeten bij hun opdrachtgever aan de deur kloppen en om uitbreiding van geld, personeel en/of bevoegdheden vragen. Ook beleidsorganisaties staan vaak voor de vraag hoe de maatschappelijke vraag en het geheel van beschikbare middelen op elkaar moeten worden afgestemd. Aan welke kwaliteiten moet effectief en efficiënt beleid voldoen? Enerzijds moet worden uitgegaan van bestaande maatschappelijke problemen, behoeften en belangen. Het doel van het beleid is om een maatschappelijk probleem op te lossen. Maar anderzijds moet ook rekening worden gehouden met de (vaak schaarse) middelen waarover een organisatie beschikt, zoals wettelijke bevoegdheden, menskracht, competenties, geld en gezag. Waar het vorige vraagstuk een bestuurskundige klassieker is, betreft dit thema een vrijwel even klassiek bedrijfskundig probleem (Hamel en Prahalad, 1994). Het geldt voor zowel private als publieke organisaties (Egeberg, 2003). Wanneer de beperkt beschikbare middelen tot vertrekpunt worden genomen legt dat beperkingen op aan de aanpak van een maatschappelijk probleem (Wilson, 1989). De hele discussie over de houdbaarheid van de welvaartstaat betreft in zekere zin de mismatch tussen welvaartsdoelen en beschikbare financiële middelen. Men kan niet eindeloos voldoen aan de maatschappelijke behoeften. Op microniveau moet bijvoorbeeld ook de directeur van een ziekenhuis telkens afwegingen maken tussen wat wenselijk is en wat kan. Het centraal stellen van de middelen kan er ook toe leiden dat een specifieke organisatie zich sterk maakt om, op basis van aanwezige competenties, een rol te claimen op geheel andere beleidsvelden dan waarop het gewoonlijk actief is. Is de belastingdienst bijvoorbeeld niet heel goed in staat om ook inkomenssubsidies te verstrekken, zoals de huursubsidie? Er moeten keuzes worden gemaakt, maar de vraag is: op basis van welk uitgangspunt? Staan de maatschappelijke behoeften voorop of de aanwezige middelen? Dit vraagstuk ligt niet zelden ten grondslag aan conflicten tussen lijnen stafdirecties. Het gaat om de paradox van vraag en vermogens.


27-09-2007 18:44:56

44


De van-binnen-naar-buitenbenadering neemt de aanwezige middelen tot vertrekpunt (materiële maar ook immateriële hulpbronnen, zoals bijvoorbeeld de bereidheid van burgers om te voldoen aan gestelde regels). Op deze basis kan een realistische strategie worden ontwikkeld waarvan men, gegeven de beperkte middelen, een optimaal resultaat mag verwachten. Veel literatuur over managementvraagstukken in de publieke sector betreft in feite kwesties van middelenbeheer (Lemstra, Versteden en Kuiken, 1996). Maar men kan ook een van-buiten-naar-binnen benadering volgen, waarbij niet de middelen centraal staan, maar een analyse van het maatschappelijke probleem dat moet worden opgelost. Wat is ervoor nodig om dit probleem op te lossen en/of gewenste effecten te realiseren? Het antwoord op deze vraag kan zijn dat bijstelling nodig is van de geldende weten regelgeving, of dat het budget moet worden verhoogd, meer personeel moet worden aangetrokken (blauw op straat) of een publiekscampagne moet worden gestart. Dergelijke vragen liggen ten grondslag aan veel beleidsstudies waarbij vaak impliciet wordt uitgegaan van één van beide hierboven geschetste benaderingen (bijvoorbeeld Jagersma e.a., 1996; Van Dooren en Versteden, 1996). Paradox 3 - Strategie voor een ministerie: integraal beleid versus integraal management In 2001 kreeg Kees de Ruiter, plaatsvervangend directeur Landelijk Gebied van het ministerie van LNV, de opdracht om een nieuwe beleidsstrategie voor te bereiden. De Groene Ruimte, zoals het landelijk gebied in ambtelijk jargon werd genoemd, stond onder grote druk. Internationalisering, bevolkingstoename, verstedelijking en verscherpte milieu-eisen hadden gezamenlijk geleid tot een moeilijk te ontwarren knoop. Eerder was het meerjarenbeleid vastgelegd in twee plandocumenten, SGR-1 en SGR-2. Hierin was een groot aantal uiteenlopende beleidsdoelstellingen geformuleerd en tot in detail uitgewerkt: van het aantal hectaren dat per provincie beschikbaar moest zijn voor bosbouw, voor wateropslag en voor recreatie tot aan doelstellingen voor het herstructureren van landelijke gebieden (bijvoorbeeld de verplaatsing van varkensteeltbedrijven). Maar provincies, gemeenten en niet in de laatste plaats boeren werden gek van de tientallen verschillende regelingen, subsidiestromen maar ook strafdreigingen zoals voor het overschrijden van mestnormen. Voor deze lappendeken waren verschillende ministeries en binnen deze ook weer afzonderlijke directies verantwoordelijk. Bovendien speelde regelgeving vanuit Brussel een grote rol. Binnen LNV alleen al was één directie verantwoordelijk voor de economische aspecten van de landbouw, een andere voor internationale aspecten, weer een andere voor natuurbehoud en was er bovendien een aparte directie voor het onderhouden van relaties op regionaal bestuursniveau. Was het mogelijk om tot een geïntegreerde strategie te komen, die meer inhield dan dat er een nietje werd geslagen door de afzonderlijke beleidsplannen? Het probleem was enerzijds dat alle afzonderlijke regelingen waren ontstaan in reactie op specifieke problemen en maatschappelijke ontwikkelingen. Zij waren niet zomaar bedacht en ieder op zich van politieke en maatschappelijke betekenis. De Tweede Kamer eiste inzicht in de voortgang per afzonderlijke beleidsdoelstelling. Ook vanuit Brussel werd met argusogen gekeken naar de


27-09-2007 18:44:56

45


besteding van Europese middelen en werd toegezien op de inzet daarvan voor de afgesproken specifieke doeleinden. Anderzijds zou het integreren van beleidsdoelen kunnen leiden tot een benadering waarbij ‘alles met alles samenhangt’, waardoor verlamming in de besluitvorming kon optreden en de coördinatie van de uitvoering met veel bureaucratie gepaard zou gaan. Maar boerenorganisaties drongen van hun kant aan op de vereenvoudiging van regelgeving en het samenbundelen van subsidiestromen. Provinciale bestuurders wezen op het belang van integrale planning op regionaal niveau met meer ruimte voor regiospecifieke invullingen van nationale afspraken. Hoe kon recht worden gedaan aan alle uiteenlopende eisen en belangen? Moest worden voortgebouwd op de eerdere beleidsnota’s en worden gewerkt aan een nadere verfijning en afstemming van doelstellingen? Of was het beter om te kiezen voor een geheel andere benadering waarin een integrale strategie voor de Groene Ruimte werd ontwikkeld? En zo ja, welke gevolgen zou dat hebben voor de organisatie van het ministerie van LNV? Is het wenselijk om beleidsdoelen van verschillende directies met elkaar te integreren of kunnen deze beter afzonderlijk worden nagestreefd? De roep om integraal beleid is uitdrukking van de eerstgenoemde doelstelling. Maar de invoering van integrale managementprincipes past eigenlijk beter bij de laatstgenoemde doelstelling. Deze beide vormen van integraliteit concurreren dus met elkaar (Van Thijn, 2001; Hilhorst en Kuipers, 1999). Door onderlinge afstemming van beleidsdoelen kan soms beter worden ingespeeld op de complexiteit en verwevenheid van maatschappelijke vraagstukken (zoals de positie van boeren in relatie tot natuur- en andere doelstellingen). De gerichtheid op synergie maakt het mogelijk krachten te bundelen, middelen samen te voegen en naar buiten toe eenduidig op te treden. Maar een dergelijke coördinatie kan ook uitmonden in tijdsverslindende processen en stagnatie. Door verschillende beleidsissues gescheiden na te streven en ook de verantwoordelijkheden te scheiden, kunnen afzonderlijke directies effectiever optreden met een herkenbare agenda. Het is beter zichtbaar en controleerbaar aan welke doelstelling precies welke financiële middelen worden gekoppeld. Bovendien kunnen de directies sneller en meer gericht reageren op specifieke ontwikkelingen in hun omgeving. Het nadeel van deze benadering echter kan zijn dat onderlinge beleidsconcurrentie leidt tot suboptimalisatie of dat de bereikte effecten slechts een beperkte betekenis hebben wanneer deze vanuit een bredere maatschappelijke optiek worden beoordeeld. Is departementale verkokering een vloek of een zegen? Deze paradox kan worden aangeduid met de termen slagvaardigheid versus synergie. Het is enerzijds mogelijk om de organisatie als een holding te benaderen, als de optelsom van een aantal (vaak sectoraal onderscheiden) directies met een grote mate van zelfstandigheid. Zij voeren autonoom hun beleid uit, opereren flexibel, handelen direct wanneer dat nodig is en spelen efficiënt in op een nieuw vraagstuk of incident. De directies informeren elkaar, maar slechts voor zover dat echt noodzakelijk is. Spanningen tussen beleidsdoelen worden gereguleerd door een delicaat systeem van checks and balances. Op centraal niveau worden enkel staffuncties


27-09-2007 18:44:56

46


belegd, vaak zelfs met een minimale bezetting, terwijl een grote mate van integrale verantwoordelijkheid binnen de lijndirecties is belegd. Anderzijds wordt in het tegenovergestelde perspectief de organisatie beschouwd als een geïntegreerd geheel waarbij beleidsvraagstukken thematisch worden opgepakt. In deze benadering worden de relaties tussen verschillende beleidsdoelen, als ook tussen hoofddoelen en secundaire doelstellingen, grondig geanalyseerd. Door maatregelen, middelen en acties goed te coördineren wordt ernaar gestreefd om effectiever te kunnen opereren en ervoor te zorgen dat het geheel meer is dan de som der delen. De spanning tussen beide benaderingen treedt niet alleen op beleidsniveau op. De inspanningen (en de moeilijkheden waarmee dat gepaard gaat) om gemeenschappelijke uitvoeringsloketten in te richten laten zien dat ook andere overheidsfuncties worstelen met dit strategische vraagstuk. Bij elke reorganisatie van grote overheidsinstellingen speelt de vraag in welke mate in de nieuwe situatie de voorkeur wordt gegeven aan slagvaardigheid dan wel synergie (Bekke, Hakvoort en De Heer, 1994; Leeuw, 1992; In ’t Veld en Van Twist, 1993). Paradox 4 - Strategie voor een netwerk van organisaties: samenwerking versus rivaliteit Grensoverschrijdende samenwerking binnen de Europese Unie krijgt concreet gestalte in zogenaamde Euregio’s. Jan Driesprong was directeur van de Euregio Rijn-Waal. Hieraan namen eerst dertig, later in de jaren 90 zelfs bijna vijftig lokale en regionale overheden in Nederland en Duitsland deel. De samenwerking had resultaat, zij het slechts binnen een beperkt werkgebied. Driesprong stond voor de opgave om de successen te bestendigen en bij voorkeur ook het werkgebied functioneel uit te breiden. Eén mogelijkheid was om zich te gaan bewegen op het aansprekende, maar wel bijzonder complexe terrein van de ruimtelijke ordening. De noodzaak was hoog. Het ene land plande een industriegebied langs de grens, waar het andere land aangrenzend een natuurgebied voor ogen stond. Een eveneens gepland spoorwegtracé liep door tot de grens maar een aansluiting aan de andere kant ontbrak nog. Er waren problemen rondom de bouw van afvalverwerkingsinstallaties. Maar tegelijk stonden de vertegenwoordigers van de ‘traditionele’ bestuurslagen aan weerszijden van de grens niet te wachten op een ambitieus nieuw bestuurslichaam. Driesprong moest kiezen: tegen deze stroom in roeien, gebruikmakend van de opgebouwde netwerken en relaties binnen het gebied en met de eigen democratisch gekozen Euregio-organen als politieke legitimatie. Of als katalysator gaan fungeren en de samenwerking met en tussen de andere bestuursorganen bevorderen, zodat deze de Euregio als een partner en niet langer als een rivaal zouden gaan beschouwen. Driesprong was geneigd om voor het eerste te kiezen en een eigen ruimtelijke ordeningscommissie in het leven te roepen. Zo was de Euregio niet langer afhankelijk van stroperige besluitvorming op andere niveaus. Door een centraal meldpunt in te stellen en onderling infrastructurele afstemming te versnellen kon een voorsprong worden opgebouwd ten opzichte van andere Euregio’s. Maar een dergelijke koers zou ook tegenkrachten oproepen. Het streven naar een gezamenlijke aanpak, ook op provinciaal en nationaal niveau, paste bovendien beter bij de filosofie waarop de instelling van


27-09-2007 18:44:56

47


Euregio’s was gebaseerd. De regio Rijn-Waal zou langs deze weg op den duur meer goodwill en invloed kunnen verwerven. Samen met andere Euregio’s zou kunnen worden gepleit voor grotere planningsbevoegdheden en competenties voor alle Euregio’s. Bovendien konden dan nieuwe financieringsbronnen worden aangeboord op nationaal en Europees niveau. Rivaliteit of samenwerking, welke weg bood de meeste kans op resultaat? Elke overheidsorganisatie opereert in een beleidsveld waarin ook andere publieke, semipublieke en private organisaties actief zijn. Bovendien heeft de organisatie vaak raakvlakken met andere beleidsterreinen, waarop ook andere spelers opereren. Voor het bepalen van de strategie, zowel binnen het ‘eigen’ domein als op andere gebieden, zal de organisatie zich telkens de vraag moeten stellen in welke mate sprake is van concurrentie dan wel gelijkgerichte belangen. In de netwerksamenleving is dit volgens sommigen een existentiële vraag voor overheidsorganisaties (Frissen, 1996; Kooiman, 1993). Het is geen van te voren uitgemaakte zaak dat samenwerking hierbij de enig mogelijke optie is. In de relatie met een andere overheidsorganisatie kan, afgezien van het uitgangspunt dat beide de publieke zaak dienen, sprake zijn van concurrentie tussen beleidsdoelstellingen, of van strijd om politieke aandacht of bijvoorbeeld financiële budgetten. Maar een organisatie kan ook besluiten om te pogen gemeenschappelijke doelstellingen te formuleren en/of nauw samen te werken bij het nastreven van de wederzijdse belangen. Datzelfde geldt ook voor de relatie met private organisaties of belangenorganisaties. In een netwerksamenleving kan geen enkele organisatie verwachten effectief te zijn door louter zelfstandig te opereren. Daar staat tegenover dat het opereren in netwerkverband ten koste kan gaan van de eigen daadkracht en flexibiliteit. Intensieve samenwerking kan soms tot gevolg hebben dat de transparantie van de besluitvorming wordt aangetast of dat het moeilijker is om verantwoording af te leggen over het eigen functioneren. Is de organisatie een spin in het maatschappelijk web, of zit hij als een vlieg in dat web gevangen? Dit betreft de paradox van rivaliteit en samenwerking (Van Duivenboden, Lips en Frissen, 1999). Het zelfstandigheidsperspectief stelt de autonomie van de eigen organisatie voorop. Een zekere mate van concurrentie en rivaliteit, zelfs tussen overheidsorganisaties onderling, draagt in dit perspectief alleen maar bij aan het bereiken van optimale resultaten. En in de relatie met private en non-gouvernementele organisaties spreekt het vanzelf dat een scherpe afbakening moet worden gehandhaafd tussen publieke en niet-publieke taken. Het kan soms nuttig zijn om een tijdelijke alliantie aan te gaan (zoals bijvoorbeeld gemeenten samenwerken met elkaar en met regionale belangengroepen om in Den Haag te pleiten voor betere faciliteiten), maar het gaat er uiteindelijk vooral om steeds de eigen autonomie en competenties zorgvuldig te bewaken. Deze benadering ligt in het verlengde van public choice theorieën die erop wijzen dat ‘het’ algemeen belang een fictie is (Noordegraaf, Ringeling en Zwetsloot, 1995). Ondernemende ambtenaren moeten niet schromen om uit te gaan van het specifieke publieke belang dat wordt gediend door


27-09-2007 18:44:56

48


de organisatie waarvan men deel uitmaakt. Interdepartementale verkokering en conflicten tussen overheidsorganisaties en –lagen kunnen het gevolg zijn van deze benadering. Daartegenover staat het perspectief dat de verwevenheid van een overheidsorganisatie met andere organisaties in zijn omgeving benadrukt. De relaties tussen deze organisaties worden dan beschouwd als een dynamische mix van strijdige en gelijkgerichte doelen en belangen. Door actieve samenwerking kan worden voorkomen dat de organisaties elkaar verlammen. Ketensamenwerking wordt gezien als middel voor alle betrokkenen om effectiever en efficiënter te opereren (bijvoorbeeld met betrekking tot migratiebeleid of bij het uitoefenen van toezicht op voedselveiligheid). Dit geldt des te sterker waar sprake is van organisatie-overstijgende kennisdomeinen die gezamenlijk moeten worden onderhouden (Koppenjan, De Bruijn en Kickert, 1993; Wassenberg, 1980). Maar samenwerking kan ook een verlammende uitwerking hebben op de eigen organisatie, wanneer de afhankelijkheid van anderen te groot wordt. Doet een organisatie er beter aan om (eerst) te investeren in de eigen kracht of verdient het de voorkeur om juist meer te investeren in de relaties met ‘conculega’s’? Paradox 5 - De context van het beleidsveld: maken versus meebewegen Toen Gerlach Cerfontaine eind jaren 90 aantrad als directeur van het overheidsbedrijf Schiphol belandde hij in een beleidsveld met ‘enige turbulentie’. De groei van de luchthaven leek enerzijds onstuitbaar en werd ook economisch van groot belang geacht voor het land. Anderzijds werden ook de maatschappelijke en politieke tegenkrachten steeds sterker. De tijd dat een kleine kring van politici, topambtenaren en ondernemers alle beslissingen konden voorkoken leek voorgoed voorbij. De milieubeweging en omwonenden roerden zich, de protesten namen toe en Schiphol begon rechtszaken te verliezen. Een brede maatschappelijke discussie verzandde en de politieke meningsverschillen werden heftiger. Cerfontaine stond voor de vraag hoe zich op te stellen in deze turbulente omgeving. Hij kon afwachten, zien wat de maatschappelijke en politieke discussie opleverden en de uitkomsten daarvan zo goed en zo kwaad als het ging proberen om te zetten in een strategie voor Schiphol. Of hij kon ervoor kiezen zijn nek uit te steken, zich te mengen in het debat en een voor Schiphol gunstig resultaat proberen te bereiken. Hij koos voor het laatste en werd spraakmakend. In een aantal paginagrote kranteninterviews probeerde hij de publieke opinie te beïnvloeden. Hij keerde zich tegen de politieke besluitvorming die volgens hem teveel werden beheerst door abstracte discussies over ingewikkelde cijfers. Hij hield Kamerleden voor dat de politiek ‘verdwaald is geraakt’. Hij riep minister-president Kok op de regie over het Schipholdossier ter hand te nemen en bepleitte zijn zaak in het Torentje. Hij vroeg om vertrouwen voor de sector. Maar volgens sommige commentatoren kon hij juist beter wat meer inbinden als hij dat ook werkelijk wilde krijgen. Schiphol moest zijn plaats weten en dat gold des te meer voor zijn directeur. De grenzen van de groei waren bereikt en daar zou ook hij zich maar beter bij kunnen neerleggen. Cerfontaine liet zich een tijdje minder horen in de pers en bleef wat meer in de luwte. Vervolgens pleitte


27-09-2007 18:44:56

49


hij met des te meer kracht voor een beursgang van Schiphol, om als commerciële partij meer zelfstandig te kunnen opereren in de internationale luchtvaartsector. Is een organisatie in staat om de context waarin zij opereert te beïnvloeden? Of is het noodzakelijk om juist een grote gevoeligheid te ontwikkelen voor veranderingen in de omgeving en tijdig ‘mee te bewegen’? Volgens sommige auteurs vormt dit vraagstuk de kern van elke organisatiestrategie, waarbij de grenzen tussen een organisatie en zijn buitenwereld aanleiding kunnen geven tot filosofisch getinte beschouwingen (Rainey, 1997; Smircich en Stubbart, 1985). De context van het beleidsveld waarin een overheidsorganisatie werkt bestaat uit de doelgroep of de ‘klanten’ van de organisatie, maar ook uit de politieke omgeving die besluit over wetgeving en de toekenning van middelen, uit belangengroepen en andere betrokkenen en uit de institutionele relaties tussen al deze spelers. Is een organisatie of degene die hieraan leiding geeft in staat om de geldende regels, zowel de formele als de informele, te veranderen of naar zijn hand te zetten? Of kan de organisatie er maar beter voor zorgen om zich zoveel mogelijk aan te passen aan deze regels? De bestuurder of topambtenaar die zijn hand overspeelt zal worden geconfronteerd met een taaie en stroperige omgeving die zich kenmerkt door een eigen dynamiek. Of hij loopt het risico een ‘fatal remedy’ in gang te zetten met effecten die tegengesteld zijn aan de gestelde doelen (Stone, 2002; Hood, 1998). Maar de organisatie die zich al te gemakkelijk aanpast laat wellicht kansen schieten om de eigen positie te verbeteren in het krachtenveld waarbinnen de organisatie opereert. Is het beter om met de stroom mee te bewegen of om te pogen het tij te keren? Dit is de paradox van vormen en volgen. Er zijn topambtenaren die vooral uitgaan van de maakbaarheid van hun beleidsveld. Deze benadering domineert in tal van beleidsstudies, al is dat vaak impliciet. Hij gaat ervan uit dat overheidsorganisaties bij uitstek in staat zijn om de regels te bepalen en de samenleving in te richten of bepaalde effecten te bewerkstelligen met behulp van wettelijke, financiële of nog andere instrumenten. Daarin ligt ook de opdracht van een publieke organisatie. Als het niet nodig is om te ‘vormen’, kan het beleidsveld beter worden overgelaten aan de autonome werking van de markt of de zelfsturende werking van maatschappelijke instituties (Coops e.a., 1995). Wanneer een uitvoerende organisatie zich gesteld ziet voor een moeilijke opgave, kan die ernaar streven om de publieke opinie en/of de politieke besluitvorming in een voor de organisatie gunstige richting te doen bewegen. Ook dat is een vorm van het streven naar maakbaarheid. Zo hebben achtereenvolgende Schipholdirecties niet nagelaten om de context waarin deze (tot dusver) publieke organisatie opereert zoveel mogelijk in lijn te brengen met de zelfgestelde doelen. Maar vanuit een ander, in meer evolutionaire termen begrepen perspectief kan de beleidscontext worden beschouwd als een complex en dynamisch systeem dat aangedreven wordt door krachten die buiten het bereik liggen van de individuele organisatie of zelfs van de overheid in zijn geheel (Frissen, 1996). Het is van vitaal belang om deze eigen dynamiek grondig te analyse-


27-09-2007 18:44:56

50


ren en te leren begrijpen. Alleen op deze basis is men in staat om realistische doelen te formuleren en begaanbare paden bloot te leggen (Rainey, 1997). Zo zijn verschillende ministers van Volksgezondheid opgelopen tegen de stroperigheid van de instituties die hun beleidsterrein in de praktijk bleken te domineren, totdat minister Hoogervorst inzette op de introductie van meer marktwerking in het systeem als geheel. Beleidsvelden worden in deze benadering beschouwd als een soort ecologisch systeem, waarin men alleen kan overleven of succes kan hebben door zich aan te passen aan de omgeving (Kooiman, 1993; Bourgeois, 1984). Laat men dit na, dan zal men slechts door schade en schande erop gedrukt worden dat de praktijk toch net iets harder is dan de zelf gepropageerde leer. Wijzen de ervaringen in de gezondheidszorg op de maakbaarheid van het systeem of juist op de grenzen van de maakbaarheid? Paradox 6 - De organisationele context: top-down versus bottom-up sturen Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) heeft een faciliterende rol bij de behandeling van asielzoekers. De organisatie heeft tot doel om een humaan en sober verblijf in Nederland te organiseren, voor wisselende aantallen asielzoekers, op een wijze die hun komst en verblijf hanteerbaar maken voor overheid en samenleving. Theo van Bekkum geeft leiding aan de organisatie in een periode aan het eind van de vorige eeuw, waarin het aantal asielzoekers weliswaar jaarlijks sterk fluctueert maar over het algemeen nog sterk stijgt. Dat leidt soms tot chaotische taferelen. Het ene jaar moet de dienst met een derde deel worden ingekrompen. Het volgende jaar krijgt het COA kritiek vanwege de gebrekkige huisvesting in tenten van grote aantallen nieuwe asielzoekers. Het COA kent een groot aantal regionaal verspreide vestigingen, zo’n tachtig in getal. Hoe kan Van Bekkum effectief leiding geven aan een zo complexe en fluïde organisatie? Enerzijds zijn er argumenten voor het voeren van een strakke regie. Door scherpe afspraken met de politieke leiding te maken en die strak door te vertalen naar de gehele organisatie kunnen de veranderingen beheersbaar worden gemaakt. Ook binnen de organisatie wordt al jaren geklaagd over de chaotische bedrijfsprocessen en de ondoorzichtige structuren. Tussen de centra bestaan gebrekkige aansluitingen hetgeen leidt tot miscommunicatie bij de veelvuldige verplaatsingen van asielzoekers tussen deze centra. Papieren zijn niet voorhanden op de plek waar de asielzoekers zich bevinden en omgekeerd, waardoor de toelatingsprocedures vertraging oplopen. Bovendien kan met een sterk centraal leiderschap beter controle worden uitgeoefend op de besteding van de budgetten. Maar anderzijds heeft het ook voordelen om de centra zoveel mogelijk zelfstandig te laten functioneren. De centrumdirecteuren stellen dat zij alleen dan goed kunnen inspelen op de voortdurende verschuivingen in opvangbehoeften, traumata en lokale omstandigheden. Ook kan zo beter recht worden gedaan aan de verschillen tussen oude en splinternieuwe centra, grote en kleine centra en verschillen in de mate van ‘uitbesteding’ van huisvesting voor asielzoekers buiten de hekken van de eigen faciliteit. Door rechtstreekse samenwerking tussen de centra, zonder de tussenkomst van het hoofdkantoor, kan de onderlinge afstemming worden verbeterd en kunnen de verschuivingen in belasting en inhoud van het werk gezamenlijk worden opgevangen. Het is in


27-09-2007 18:44:56

51


deze visie de taak van de top van de organisatie om deze samenwerking te faciliteren en om de interactie met de politiek en met de media te regisseren. Hoe kan Van Bekkum ervoor zorgen dat het COA het beste is toegerust om haar taken ook in ongewisse tijden goed te kunnen uitvoeren? Vrijwel alle strategische vraagstukken die in dit hoofdstuk hiervoor en hierna worden besproken, hebben hun weerslag op de meest wenselijke inrichting van de organisatie. Het gaat dan om vragen zoals welke functies van de organisatie op welke plek moeten worden belegd en welke coördinatiemechanismen en interactieprocessen nodig zijn. Maar hoever reikt het vermogen van een leidinggevende om de organisatie naar zijn hand te zetten? Dit is weer echt een klassiek bedrijfskundig thema. Maar het speelt uiteraard ook in publieke organisaties (Van Wart, 2003; Egeberg, 2003). Een cruciale vraag hierbij betreft de mate waarin een organisatie zich laat leiden en kneden, dan wel zich ontwikkelt volgens een eigen organisatiedynamiek. Hoe sterk is het leiderschap ontwikkeld en hoe sterk zou dit moeten zijn (Collins, 2005)? Is het gezond dat decentrale organisatiedelen hun eigen koers varen of vormt dat juist een bedreiging voor de organisatie? Dit is de paradox van beheersing en chaos. Het organisationeel leiderschapsperspectief benadrukt de rol en kwaliteit van leiders als cruciale succesfactor voor het presteren van organisaties. Zij zijn in staat om een heldere visie te ontwikkelen en uit te dragen en de organisatiemedewerkers een zelfde koers te laten varen. De leiders hebben het vermogen om ontwikkelingen in de omgeving te analyseren met een helikopterblik en vanuit een breed perspectief. Bovendien opereren zij dichtbij het politieke centrum en zijn zij in staat om de politieke boodschappen te vertalen in organisatiedoelen. Hun senioriteit stelt hen in staat om gelijkwaardig in gesprek te gaan met politieke bestuurders over de wenselijke koers. Hiërarchisch leiderschap vanuit één centrum staat garant voor de eenheid van actie die nodig is om effectief en geloofwaardig te functioneren (Cyert, 1990). Daartegenover staat het perspectief van de organisationele dynamiek, waarbinnen organisaties worden gezien als complexe sociale systemen die zich niet goed laten leiden of tot een gemeenschappelijke koers kunnen worden bewogen (Haselhoff, 1987). Zij bestaan immers uit vele, vaak koppige individuen met eigen inzichten en ideeën, gebaseerd op hun specifieke expertise en gevoed door nauwe contacten met de spelers in de directe beleidscontext. Dat maakt hen overigens bij uitstek geschikt om het politiek bestuur deskundig te adviseren over mogelijke beleidsopties. Leiders doen er goed aan om hun macht en gezag in de organisatie niet te overschatten en ruimte te geven aan de experts in de organisatie (Stacey, 1993). Ingesleten culturele en cognitieve patronen kunnen niet van de ene op de andere dag worden veranderd. Een succesvolle strategie vereist dat het middenmanagement zelfstandige bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgt toebedeeld op basis van empowerment (Scott en Jaffe, 1991). Door onderlinge competitie te stimuleren of duizend bloemen te laten bloeien wordt de creativiteit in de organisatie bevorderd. Zelfsturende eenheden geven een organisatie flexibiliteit en slagkracht. Het topmanagement beperkt zich in dit perspectief tot het zorgdragen voor de juiste


27-09-2007 18:44:56

52


randvoorwaarden die directies en projectteams in staat stellen om optimaal te functioneren (Senge, 1990). Deze paradox speelt overigens niet alleen binnen maar ook tussen organisaties. Hij ligt niet zelden ook ten grondslag aan moeizame discussies tussen topambtenaren die werkzaam zijn in verschillende overheidslagen (Wollmann, 2003; Radin, 2003). Paradox 7 - Het strategische denkproces: wetenschap versus kunst De Belastingdienst had in de afgelopen jaren al grote veranderingen doorgemaakt. De organisatie was gekanteld en ingericht naar doelgroepen in plaats van onderdelen van de belastingwet. De reactieve werkwijze (‘eerst alles controleren, en dan pas concluderen’) had plaatsgemaakt voor een pro-actieve werkwijze. Steeksproefgewijze werden controles uitgevoerd en zo nodig correcties aangebracht in de belastingaangiftes. De dienstverlening was verbeterd en de buitenwereld wees vaak naar de dienst als koploper bij het moderniseren van overheidsorganisaties. Maar er kwamen in de jaren 90 enorme nieuwe uitdagingen op de Belastingdienst af. Zo moest een nieuw belastingstelsel worden ingevoerd en bood de ontwikkeling van informatietechnologie de dienst grote kansen, maar ook risico’s. Joop van Lunteren stond als directeur-generaal voor de opgave om zijn dienst door deze nieuwe opgaven te loodsen. Maar hoe moest hij daarbij te werk gaan? Enerzijds kon hij het klassieke pad bewandelen. Hij kon gespecialiseerde beleidsanalisten de opdracht geven om alle veranderingen door te rekenen rekening houdend met alle mogelijke eventualiteiten en om de consequenties voor de organisatie volledig uit te tekenen. Dit leek een enorme, vrijwel onmogelijke opgave. Maar er was ook een andere weg mogelijk. Het bleek dat binnen de dienst ook langs andere weg denkprocessen op gang waren gekomen. Aanleiding waren reclamespots in de media waarin ‘Mevrouw De Vries’ en haar man ‘Harrie’ verschillende contacten hadden met de Belastingdienst. In reactie daarop gingen medewerkers binnen de organisatie elkaar spontaan bestoken met fictieve brieven van ‘onze Olga’ en van de ‘firma De Vries’. Er ontstond een levendig e-mailverkeer tussen afdelingen, net als wanneer het zou gaan om reële vragen. Daarbij kwam ook het nieuwe stelsel in beeld. Complete argumentaties werden uitgewisseld, ‘bezwaarschriften’ werden ingediend en procedures werden ‘tot aan de rechter toe’ gevoerd. Op deze manier spoorden de medewerkers integraal opwerkend met de beleidsdirecties en de politieke leiding de belangrijkste voetangels en klemmen van het nieuwe stelsel op, zelfs voordat het definitief was vastgesteld. Het ging daarbij niet alleen om de uitvoeringspraktijk, maar ook om het interactief vormgeven van het stelsel zelf. De leiding van de organisatie sloot bij deze ontwikkeling aan en voedde ook andere discussies binnen de dienst met videomateriaal waarin meneer en mevrouw De Vries een grote rol vervulden. Zo werd de klantgerichtheid geponeerd als toetssteen voor het functioneren van de organisatie en werd tegelijk het creatieve denken van de medewerkers geprikkeld. Van Lunteren was enthousiast over het gestructureerde brainstormen binnen de dienst. Maar hij constateerde ook dat een andere doelstelling, het bevorderen van bedrijfsmatig werken, onvoldoende van de grond kwam. Wellicht vergde dit toch een meer rationele en analytische benadering om zo de doelmatigheid en doeltreffendheid van vooral zijn eerstelijnsdiensten te verbeteren. Het risico


27-09-2007 18:44:56

53


was dat dit zou leiden tot interne stammenstrijd en het afbreken van het draagvlak voor veranderingen. Was het mogelijk om beide benaderingen, de analytische en de creatieve, met elkaar te verbinden of stonden zij elkaar in de weg? Hoe kon hij er voor zorgen dat de beleidsanalisten en de schrijvers van de ‘onze Olga-brieven’ elkaar zouden weten te vinden? Hoe kunnen strategische denkprocessen worden aangeboord (Ohmae, 1982; Mintzberg en Westley, 2001)? Dat is de eerste van drie procesvraagstukken die een rol spelen bij strategie-ontwikkeling. De overige twee komen hierna aan de orde. Het is bij overheidsorganisaties gebruikelijk om veel aandacht te besteden aan logische denkprocessen en een analytische benadering van strategie. De rationele beleidsanalyse is lang dominant geweest en is dat volgens sommigen nog steeds (Stone, 2000). Trends worden, bij voorkeur kwantitatief, in beeld gebracht en geëxtrapoleerd. Er wordt een methodische aanpak gevolgd, met beproefde instrumenten waarbij zoveel mogelijk objectiviteit wordt nagestreefd. De meest recente rapporten van de planbureaus vormen het vertrekpunt voor het bepalen van de vraag: waar staan we nu en waar stevenen we, bij ongewijzigd beleid, op af. Welke variabelen kunnen worden geschouwd als stuurvariabelen (Dror, 1971)? Daarnaast is er vaak ook behoefte aan een meer creatieve aanpak, waarbij een grote rol is weggelegd voor de creatieve inbreng en intuïtie van de medewerkers. Nieuwe horizonten worden verkend in brainstorming sessies, waarbij ‘out of the box’-denken en ‘lateraal denken’ wordt gestimuleerd. Persoonsgebonden ‘tacit knowledge’ vormt mede de input voor zulke processen, naast de beschikbare expliciete kennis (Nonaka en Takeuchi, 1995). Welke alternatieve werelden zijn er denkbaar als we een ander beleid zouden volgen? Beide soorten van kennisprocessen vergen uiteenlopende competenties en een totaal verschillende aanpak. Het is zeldzaam wanneer één persoon beide denkprocessen beheerst. Binnen een team is het, wanneer beide soorten competenties aanwezig zijn, niet eenvoudig om deze bij elkaar te brengen. Dit is de paradox van logica en creativiteit (Schreurs, 2000). Strategieontwikkeling kan enerzijds worden opgevat als een bijna wetenschappelijke, analytische exercitie, anderzijds als een kunde of misschien zelfs kunst. In de eerste benadering ligt voor alles gedegen onderzoek ten grondslag aan het ontrafelen van een beleidsprobleem, het benoemen van mogelijke risico’s en het berekenen van wenselijke effecten (Hoogerwerf, 1978). Dit is van oudsher een bekende benadering in de bestuurskunde. Hoewel het wellicht niet mogelijk is om steeds alle noodzakelijke informatie te vergaren, moet worden nagestreefd om zo objectief mogelijk een beeld te schetsen van de huidige situatie. Meten is weten. Alleen door onze percepties te confronteren met feiten en cijfers kan worden voorkomen dat strategie voortvloeit uit bestaande denkgewoontes en gevestigde vooroordelen. In de generatieve denkbenadering daarentegen ligt het accent op creatieve denkprocessen en op intuïtie. Dat is noodzakelijk in een tijd waarin behoefte bestaat aan nieuwe ideeën en innovatieve benaderingen ( Hughes, 1998). Metaforen helpen om het brein op nieuwe denksporen te zetten (Morgan, 1993). Intuïtie wordt in deze benadering opgevat als wijsheid gebaseerd op ervaring. Er is soms een paradigmawisseling nodig om innovatieve kansen


27-09-2007 18:44:56

54


te kunnen zien (Keeney, 1992; Argyris en Schön, 1998). Logisch denken en bestaande instrumenten die zijn gebaseerd op vigerende paradigma’s staan een dergelijke creativiteit alleen maar in de weg. Het is de uitdaging voor elke topambtenaar om logische en creatieve denkprocessen met elkaar te verbinden bij het ontwikkelen van strategische concepten. Paradox 8 - Strategievorming: blauwdrukbenadering versus incrementalisme In 2001 gaf het kabinet het startschot voor de oprichting van de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA). Hierin zouden twee organisaties worden samengevoegd: de Keuringsdienst van Waren (KvW) en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV). Met dit besluit werd een lange periode van politieke, maatschappelijke en ambtelijke discussies afgesloten. Maar daarmee begon pas de discussie over hoe de nieuwe organisatie er dan feitelijk zou moeten uitzien. Hoe moest de politieke aansturing in concreto gestalte krijgen? Welke rol hadden de twee meest betrokken ministers, die van Landbouw en die van Volksgezondheid? En hoe moest de organisatie worden ingericht? Beide organisaties kenden meer dan duizend medewerkers en hadden verspreide vestigingen in heel het land. Moesten deze helemaal in elkaar worden geschoven of zouden zij grotendeels zelfstandig blijven voortbestaan, met een gezamenlijk hoofdkantoor voor de aansturing en het onderhouden van de bestuurlijke relaties? En hoe moest worden omgesprongen met de informatiesystemen van beide keuringsdiensten, die vitaal waren voor hun functioneren maar niet op elkaar aansloten? Johan de Leeuw kreeg als directeur-generaal de opdracht om de nieuwe organisatie op poten te zetten. Maar er waren nog veel onzekerheden. Binnen beide organisaties werden discussies gevoerd over de vraag hoe in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen in de sectoren waarop zij toezicht uitoefenden. Tussen KvW en RVV bestonden van oudsher grote meningsverschillen over de invulling van de inspectierol. Nieuwe regelgeving binnen de EU stond op stapel en die zou grote invloed hebben op de reikwijdte en uitvoering van de toezichthoudende rol. Maar wat die regelgeving precies zou gaan inhouden was nog niet duidelijk. Bovendien werd het besluit om de VWA onder te brengen binnen het ministerie van LNV binnen een jaar herroepen. Een nieuw kabinet gaf er de voorkeur aan om toch te kiezen voor het ministerie van VWS als het ‘moederdepartement’ voor de inspectie. Hoe sterk was de politieke wil om in het vervolg vast te houden aan de eerder genomen besluiten? De Leeuw stond voor de vraag of hij eerst het ‘hele plaatje’ voor de nieuwe organisatie moest uittekenen en dat als vertrekpunt zou nemen, of dat hij geleidelijk een aantal stappen zou zetten met de mogelijkheid om tussentijdse bijstellingen te plegen. In het laatste geval kon hij gemakkelijker inspelen op nieuwe politieke, internationale en andere maatschappelijke ontwikkelingen zonder gevaar te lopen om in te boeten aan geloofwaardigheid. Bovendien zou dit minder verzet bij de medewerkers oproepen, onder wie velen toch al niet gelukkig waren met het besluit tot een fusie. Aan de andere kant bestond het gevaar dat een geleidelijk veranderingsproces zonder duidelijk eindplaatje zou uitmonden in stagnatie en verwarring. Dit zou kunnen leiden tot het beeld dat het ‘allemaal wel weer zou overwaaien’ en tot een afwachtende houding bij de medewerkers. De Leeuw koos ervoor om in korte tijd een


27-09-2007 18:44:56

55


nieuw gezamenlijk hoofdkantoor voor de VWA in te richten op een nieuwe locatie. Maar hij liet er vanaf het begin geen onduidelijkheid over bestaan dat binnen vier jaar ook op regionaal niveau samenvoegingen en herschikkingen zouden volgen. Hoe die er precies uit zouden zien, dat bleef nog even onduidelijk. Hij had nog twee jaar de tijd om de volgende fase van de organisatieverandering in gang te zetten. Hopelijk zou dan ook een aantal andere processen in de omgeving verder zijn uitgekristalliseerd. Intussen zochten regiomanagers elkaar op om afspraken te maken over de wijze waarop zij hun standpunten en processen beter op elkaar konden afstemmen. Welke dynamiek zou daaruit voortvloeien? Bij strategievorming is een belangrijke vraag of de strategie ex ante dient te worden vastgesteld en vervolgens planmatig moet worden geïmplementeerd, of dat de organisatiestrategie zich geleidelijk uitkristalliseert in een proces van learning by doing. Mintzberg en Waters hebben als eersten het onderscheid tussen beide opvattingen over strategie scherp gedefinieerd. Maar het thema is ook al door eerder onderwerp geweest van bestuurskundige beschouwingen (Lindblom, 1959; 1979). Strategie kan enerzijds worden beschouwd als een proces waarbij intentioneel wordt gehandeld teneinde van te voren vastgestelde doelen te bereiken, maar anderzijds ook als een proces waarbij geleidelijk een strategisch actiepatroon zichtbaar wordt in het handelen van een organisatie. Dit gebeurt in afwezigheid of zelfs in weerwil van heldere doelen en ambities die van te voren zijn vastgesteld (Mintzberg en Waters, 1985). Dit is de paradox van ontwerpen en ontvouwen. Het strategische planningsperspectief is gericht op het formuleren van een strategisch plan dat helder de doelstellingen en tussendoelen (mijlpalen) beschrijft met daarbij de stappen die moeten worden gezet om deze te realiseren. De te realiseren situatie wordt soms beschreven in de vorm van een blauwdruk. Ook de strategievorming zelf wordt meestal planmatig aangepakt waarbij een zorgvuldig ontworpen stappenplan wordt gevolgd. Het implementatietraject wordt daarbij beschouwd als een inherent onderdeel van het proces (Bryson, 1995; 2003). Op deze basis weet iedereen in de organisatie precies wat de richting is van de geformuleerde strategie en welke bijdrage er van hem of haar wordt verwacht om de gewenste veranderingen tot stand te brengen. De alternatieve benadering gaat uit van een incrementeel perspectief. De strategie wordt niet vastgesteld, maar ontstaat geleidelijk op basis van een gezamenlijk leerproces dat de organisatie in zijn geheel doormaakt. Steeds worden kleine stappen gezet in de richting van een slechts globaal aangeduid einddoel. Telkens worden lessen getrokken uit de ervaringen die hierbij worden opgedaan en bijstellingen gepleegd. Als het werkt, dan werkt het, zo luidt het adagium. Het geloof in blauwdrukken en langjarige planningsperspectieven wordt gerelativeerd. Wanneer de (in het planningsperspectief ) tot in detail vastgestelde doelstellingen worden bereikt, zijn deze vrijwel zeker al weer achterhaald, zo luidt het bezwaar. Daarom is het beter om een flexibeler benadering te volgen waarbij steeds tussentijdse koerswijzigingen mogelijk zijn. Deze zijn eerder regel dan uitzondering. In plaats van planning staan leerervaringen en reflectie centraal in het proces van strategievorming (Senge, 1990; De Geus, 1988).


27-09-2007 18:44:56

56


Paradox 9 - Het strategische veranderingsproces: evolutie versus revolutie In de laatste decennia van de vorige eeuw werden enkele grote overheidsbedrijven geprivatiseerd. Daarbij moest de organisatiecultuur veranderen van een ambtelijke naar een ondernemende cultuur om te kunnen overleven onder soms scherpe marktcondities. De NS koos voor een tamelijk geleidelijke overgangsstrategie, terwijl de PTT juist in korte tijd grote veranderingen had doorgevoerd. Aan beide benaderingen kleefden voordelen maar ook nadelen. Welke koers moest het oorspronkelijk Gelderse NUON volgen, een nutsbedrijf dat elektriciteit, gas en drinkwater leverde binnen een relatief kleine regio? Tob Swelheim, de bestuursvoorzitter, zag in dat de nieuwe organisatie zou moeten vechten om de eigen positie te behouden en koos in de eerste fase voor een grote sprong voorwaarts. Schaalvergroting voornamelijk door fusies en overnames moest leiden tot een snelle versterking van de concurrentiepositie. NUON fuseerde met enkele andere Nederlandse bedrijven en groeide uit tot marktleider in Nederland. Tegelijk richtte hij het oog op de internationale markt. NUON kocht buitenlandse bedrijven op, tot in China aan toe en ging een partnerschap aan met Europa’s grootste kabelbedrijf, UPC. De oude ambtelijke cultuur waarin ‘goed’ al gauw ‘goed genoeg’ was, werd in hoog tempo vervangen door een cultuur waarin de commerciële en ondernemende mentaliteit opgang maakte. Maar hoe zou NUON verder kunnen doorgroeien tot een stabiele marktpartij en een volwaardige speler op de internationale energiemarkt? Zouden ook de vervolgstappen een spraakmakend karakter moeten hebben, zoals het afstoten van een deel van de activiteiten (zoals water of elektriciteit) en het zich richten op een kernactiviteit al of niet gecombineerd met een nieuwe mega-overname? Zou de organisatie zich moeten gaan richten op specifieke doelgroepen en zich daarmee profileren? Swelheim voorzag dat verdergaande radicale stappen wel eens een brug te ver zouden kunnen zijn. De eerste veranderingsgolf had al veel van de medewerkers gevraagd. Er begon juist een zekere stabiliteit in te treden. Het was niet zonder risico’s om die nu weer op het spel te zetten. De weerstand zou toenemen en bekwame mensen zouden kunnen afhaken. Bovendien had NUON garanties afgegeven dat de gewaarborgde nutsfuncties op de eigen thuismarkt optimaal zouden worden ingevuld. Daarom overwoog hij om de verdere schaalvergroting langs een meer geleidelijk tijdspad door te voeren. Zo was er meer gelegenheid om de nieuwe bedrijven beter te integreren in het bestaande bedrijf en de speciale kwaliteiten van de overgenomen onderdelen beter te absorberen. De organisatie was inmiddels ingespeeld op dit soort veranderingen en zou er zich niet gauw in verslikken. Maar de concurrentie zat ook niet stil. De fusiegolf hield aan. De vraag was of NUON het zich wel kon permitteren om het een tijdje rustig aan te doen. Revolutionaire of evolutionaire doorgroei, hoe moest het nu verder? Organisaties moeten zich steeds vernieuwen om goed te kunnen inspelen op veranderingen in de omgeving, nieuwe taakstellingen te kunnen uitvoeren en/of de eigen positie te versterken. Het leiding geven aan veranderingsprocessen vormt een belangrijk aspect van het werk van topambtenaren (Kuilboer, 1988). Zij kunnen dat enerzijds doen door voortdurende, beperkte en evolutionaire aanpassingen door te voeren, maar anderzijds ook kiezen voor een veranderstrategie gebaseerd op


27-09-2007 18:44:56

57


dramatische, revolutionaire veranderingen. In het laatste geval wordt de pijn in één keer verwerkt met als intentie om vervolgens weer in een periode van relatieve rust verder te kunnen werken. Heftige ontwikkelingen in de omgeving zoals een trendbreuk of een drastisch veranderde strategische visie kunnen aanleiding geven tot een dergelijke strategie. Zo wordt de introductie van managementprincipes in het kader van reinventing government vaak voorgesteld als een revolutionaire doorbraak in het denken en handelen van overheidsorganisaties (Osborne en Gaebler, 1993). Maar wanneer waarde wordt gehecht aan een zekere mate van continuïteit of wanneer men van mening is dat een organisatie zich niet snel laat veranderen, kan men kiezen voor een meer geleidelijke aanpak, waarbij permanent leren en het telkens weer verbeteren van bestaande processen en/of producten de boventoon voeren. Welke aanpak is het meest effectief? Dit is de paradox van evolutie en revolutie (Quinn, 1980; Powel en DiMaggio, 1991). Vanuit één perspectief wordt voortdurende verandering gezien als de meest natuurlijke manier voor een organisatie om zich te ontwikkelen en om mee te bewegen met veranderingen in de omgeving. Verandering wordt beschouwd als een stromend proces van geleidelijke aanpassingen (Stacey, 1993). Dit maakt het mogelijk voor de medewerkers in een organisatie om deel te nemen aan het veranderproces en dat zorgt ervoor dat zij niet afhaken. Er treedt niet veel weerstand op en voor zover dat wel het geval is, is deze beter hanteerbaar. In een dynamische omgeving is het belangrijk dat de organisatie zowel flexibiliteit uitstraalt als duurzaamheid en stabiliteit. Tijdens de verbouwing moet de winkel wel gewoon open blijven en kwaliteit blijven leveren. Dit argument speelt vaak een belangrijke rol als het gaat om veranderprocessen binnen overheidsorganisaties. Vanuit een contrair perspectief wordt echter gesteld dat een organisatie alleen onder druk vloeibaar en veranderbaar wordt. Hardnekkige weerstanden en obstakels kunnen alleen worden overwonnen vanuit een sense of urgency en door radicale maatregelen te nemen. Effectieve organisaties kenmerken zich door perioden van creatieve destructie, afgewisseld met perioden van relatieve stabiliteit en rust. Dit voorkomt organisationele afstomping (inertia) en verlamming (Kanter, 1989). Beide perspectieven komen telkens weer in beeld wanneer bij een kabinetsformatie sprake is van (al of niet ingrijpende) departementale herindelingen. Ook bij verzelfstandigings- en privatiseringsprocessen worden de verschillende benaderingen zichtbaar (vergelijk bijvoorbeeld de privatisering van KPN en de NS). Beide benaderingen hebben soms succes opgeleverd maar ook tot nadelige effecten geleid. Er is geen weg die met zekerheid voert naar succes (Toonen, 2003; Hendriks en Toonen, 2001). De strategische ruimte De hierboven beschreven typologie van strategische vraagstukken en paradoxen geeft een caleidoscopisch beeld van de diverse, soms zeer uiteenlopende uitdagingen waarvoor overheidsmanagers worden gesteld. De negen paradoxen kunnen worden beschouwd als evenzovele dimensies van de strategische ruimte waarin een topambtenaar zich beweegt. Op basis van zijn persoonlijke voorkeuren, affiniteiten en percepties baant hij zich een weg door deze ruimte en maakt hij keuzes met


27-09-2007 18:44:57

58


betrekking tot de koers voor zijn organisatie. Er zijn veel combinaties en tussenwegen denkbaar, zowel van mogelijke strategische perspectieven per afzonderlijk vraagstuk als van strategische benaderingen die bij verschillende vraagstukken ‘horen’. Vermoedelijk zullen ook in de praktijk talloze verschillende combinaties worden gehanteerd. De vraag is of daarbij ook patronen optreden, typerende combinaties van strategische perspectieven. En als dát het geval blijkt te zijn, welke factoren zijn dan bepalend voor het al of niet optreden van dergelijke combinaties? Over zulke vragen gaat het volgende hoofdstuk.


27-09-2007 18:44:57

deel ii

Theoretisch kader en onderzoeksopzet


27-09-2007 18:44:57


27-09-2007 18:44:57

61

3 Bestuurlijke waarden en strategie

3.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is een gegroepeerd overzicht gepresenteerd van een reeks strategische paradoxen en perspectieven die een topambtenaar regelmatig tegenkomt in de praktijk. Dit overzicht biedt een handvat om strategische opvattingen van topambtenaren gestructureerd in kaart te brengen en met elkaar te vergelijken. Welke strategische perspectieven hanteren zij? Bestaat er samenhang tussen sommige van deze perspectieven? Is sprake van strategisch pluralisme of juist van homogeniteit? In dit hoofdstuk wordt een theoretisch kader ontwikkeld dat het mogelijk maakt om de bestuurskundige betekenis van het antwoord op deze vragen nader te duiden en de analyse te verdiepen. Hierbij wordt een cultureel-theoretische invalshoek gehanteerd. Vanuit die invalshoek kan de vraag worden gesteld of er een relatie bestaat tussen de bestuursculturele voorkeur van een topambtenaar en zijn strategische percepties. Er wordt een hypothetisch model ontwikkeld waarin de strategische voorkeuren worden gekoppeld aan de bestuursculturele voorkeur voor een hiërarchisch wereldbeeld, een individualistisch wereldbeeld, een egalitair wereldbeeld of juist een meer fatalistisch wereldbeeld. De hypothese die hieraan ten grondslag ligt is dat deze wereldbeelden en de waarden waarmee deze zijn omgeven mede de basis vormen voor de wijze waarop een topambtenaar zijn omgeving waarneemt, strategische opvattingen vormt en beslissingen neemt. In bestuurskundige theorieën spelen waarden een belangrijke rol. Zij bepalen de uitkomst van institutionele processen of vinden daarin hun weerslag. Op een ander (meer micro-economisch) analyseniveau suggereren organisatiekundige modellen dat er een verband bestaat tussen strategische overtuigingen en de waarden van een individuele manager. Beide invalshoeken vullen elkaar aan, zo wordt in dit hoofdstuk betoogd. Gezamenlijk bieden zij een kader voor het begrijpen van institutionele verandering. De Culturele Theorie biedt aanknopingspunten om een brug te slaan tussen de bestuurskundige en de bedrijfskundige theorievorming. Deze theorie legt een relatie tussen collectieve bestuurlijke waarden en individuele opvattingen, zoals strategische overtuigingen. De Culturele Theorie onderscheidt een beperkt aantal bestuursculturele typen. Deze typen worden beschreven in termen van kenmerkende configuraties van normen en waarden. Volgens de Culturele Theorie liggen deze typen ten grondslag aan zowel het functioneren


27-09-2007 18:44:57

62


van instituties als individuele gedragingen. In dit hoofdstuk wordt op basis van deze theorie een hypothetisch model ontwikkeld dat strategische perspectieven relateert aan specifieke bestuursculturele typen. Dit model vormt vervolgens het uitgangspunt voor ons empirische onderzoek en voor de analyse van de uitkomsten daarvan. In hoofdstuk 1 is al verwezen naar uiteenlopende bestuurlijke modellen die in de afgelopen jaren in het publieke domein zijn geïntroduceerd en/of gepropageerd. Deze kunnen grosso modo langs drie hoofdlijnen worden getypeerd: – de roep om het ‘herstel van het politieke primaat’, waarbij het accent ligt op een hiërarchische verhouding tussen overheid en samenleving en ook tussen het politieke bestuur en de ambtelijke organisatie; – de roep om het bedrijfsmatig werken binnen de overheid te bevorderen, met een accent op contractrelaties zowel tussen overheid en samenleving als binnen het publiek domein; – de roep om de overheid te laten functioneren al spil in een samenleving die wordt getypeerd als een netwerkmaatschappij, waarin gelijkwaardige samenwerking en maatschappelijke ketens het vertrekpunt vormen voor de inrichting van de relaties tussen overheid en samenleving en ook binnen het publieke domein. In dit hoofdstuk wordt de hypothese ontwikkeld dat er verschillende typen topambtenaren bestaan die zich onderscheiden door hun professionele voorkeur voor één van de genoemde modellen (in paragraaf 3.4 wordt nog een vierde type geïntroduceerd, namelijk de ‘fatalistische topambtenaar’). Deze preferentie komt tot uitdrukking in de bestuursculturele voorkeur van een topambtenaar en tegelijk in zijn voorkeur voor een specifieke set van strategische perspectieven. De hypothetische samenhang daartussen wordt samengevat in een model (zie paragraaf 3.4). Daarnaast zal in het onderzoek worden bezien in hoeverre kenmerkende overeenkomsten en verschillen bestaan tussen subgroepen in de ambtelijke top, bijvoorbeeld op grond van de vraag in welk departement zij werkzaam zijn en/of hun schaalniveau of op grond van meer persoonsgebonden kenmerken als sekse, opleiding en leeftijd. Het onderzoek biedt langs deze lijn zicht op de cognitieve kaart van topambtenaren en tegelijk op de aanwezigheid of afwezigheid van pluriformiteit onder de topambtenaren van de rijksoverheid of subgroepen daarvan. De Culturele Theorie9 biedt een goed wetenschappelijk uitgangspunt voor het opstellen van een hypothetisch model zoals hierboven aangeduid. Hierin worden verschillende bestuursvormen be-

9 De Culturele Theorie wordt ook wel aangeduid als culturele grid-group theorie. Het hanteren van de term ‘Culturele Theorie’ met hoofdletters is enigszins misleidend. Voor de niet-ingewijde leek lijkt het of er slechts sprake is van één Culturele Theorie, namelijk de hier aangeduide. In werkelijkheid bestaat er een ongekende veelheid aan theorieën en opvattingen die onderling sterk kunnen verschillen maar wel allemaal een cultureel-theoretische invalshoek bieden. Zie bijvoorbeeld


27-09-2007 18:44:57

63

hoofdstuk 3: bestuurlijke waarden en str ategie

schreven in institutionele termen alsook in termen van ‘bestuurlijke waarden’ die in de instituties liggen besloten. Deze waarden kunnen tegelijk worden beschouwd als de individuele voorkeur voor één van deze bestuursvormen. De Culturele Theorie postuleert dat er een sterk verband bestaat tussen de institutionele en individuele waarden. Voordat we nader ingaan op de inhoud en betekenis van de Culturele Theorie is het nuttig om eerst nader in te gaan op het waardebegrip, dat in de bestuurskunde en in de organisatiekunde niet op identieke wijze wordt gehanteerd.

3.2 Institutionele en individuele waarden Zowel in de bestuurskunde als in de organisatiekunde spelen waarden een belangrijke rol. Het verschil is dat in de bestuurskunde het accent ligt op socio-culturele processen, waarin waarden worden gevormd en omgevormd. In de organisatiekunde ligt het accent op de manager als individu en vormen waarden de basis voor zijn individuele overtuigingen en gedrag. De combinatie van beide benaderingen maakt het mogelijk om de dynamiek van institutionele veranderprocessen beter te begrijpen. Cultureel institutionalisme ‘Where you stand depends on where you sit’ is een bekende uitspraak (ook wel aangehaald als de ‘Wet van Miles’) die uitdrukking geeft aan het vermoeden dat sprake is van een rechtstreekse relatie tussen de organisatorische positie van een ambtenaar en wat hij vindt (’t Hart, Wille e.a., 2002: 169). In zijn meest extreme vorm zou de geldigheid van deze Wet inhouden dat de persoonlijke opvattingen van een ambtenaar er eigenlijk nauwelijks toe doen. Een iets minder deterministische interpretatie ervan zet de onderzoeker op het spoor om te bezien of er een samenhang bestaat tussen de institutionele context waarin een ambtenaar opereert en zijn opvattingen. Deze context bestaat uit de geschreven en ongeschreven regels in een organisatie, besluitvormingsprocedures, rolopvattingen van de manager en groepsgedrag. Het institutionele begrippenkader omvat al deze elementen, waarbij verschillende theoretische substromen het accent leggen bij één of enkele van de genoemde aspecten (Steunenberg, 2001: 18-20). In één benadering, het cultureel institutionalisme, worden instituties opgevat als ‘gestolde waarden’ die ontstaan in sociaal-culturele interactieprocessen (Peters, 1999).

Van Heffen e.a. (1996). Voor de meer ingewijde deskundige lijkt het erop dat ‘aanhangers’ van de Culturele Theorie een ongehoorde claim doen op het bieden van het enig juiste theoretische kader. Maar hoewel de theorie zeker ambitieus genoemd kan worden weten aanhangers ervan de actuele waarde ervan ook te relativeren (zo betitelen zij zichzelf met een knipoog ook wel als ‘grid-groupies’). Om aan te geven dat in dit onderzoek gebruik wordt gemaakt van een specifiek, precies omschreven en afgebakend cultureel-theoretisch kader en niet van een meer algemeen en vaag omschreven cultureel-theoretische invalshoek zal verder gebruik worden gemaakt van de gangbare benaming van deze theorie, dus met hoofdletters, wanneer daarnaar wordt verwezen.


27-09-2007 18:44:57

64


Volgens het cultureel institutionalisme zijn institutionele waarden bepalend voor de wijze waarop ambtenaren hun omgeving bezien en zin geven aan hun acties (Christensen en Peters, 1999: 7-8). Zij ontwikkelen hun cognitieve schema’s mede op basis van processen van aanpassing aan hun omgeving en de verinnerlijking van geldende normen- en waardenpatronen. March en Olsen beschreven deze interactie in termen van een logic of appropriateness, die zij stelden tegenover de vermeende logic of consequence als uitdrukking van een rationele en instrumentele verklarende theorie voor het handelen van managers (Noordegraaf, 2000: 83-84). Of in de woorden van Noordegraaf: ‘(Public managers) cannot escape routines, traditions, conventions and the like, which are the sediments of earlier social interactions’ (ibidem: 5). Steunenberg wijst op de wederkerige aard van de relatie tussen institutionele context en het gedrag van individuele actoren: ‘Enerzijds bepalen instituties in de vorm van sociale structuren het gedrag van actoren. Anderzijds zijn instituties sociale constructen die door mensenhanden zijn gemaakt en die op grond van het gedrag van actoren weer gewijzigd kunnen worden. Deze relatie waarin instituties zowel als onafhankelijke als als afhankelijke factor in de analyse optreden, vormt een cirkel. Een cirkel tussen instituties en gedrag waarin causaliteit in beide richtingen kan vloeien. (Steunenberg, 2001: 21-22). Steunenberg wijst, mede vanwege het probleem om de richting van de causaliteit eenduidig te bepalen, het sociologisch institutionalisme af als vertrekpunt voor het formuleren van een verklarende theorie over institutionele verandering. Deze benadering doet volgens hem onvoldoende recht aan de betekenis van individuele voorkeuren, die samen met instituties als verklarende factoren dienen voor het gedrag van actoren. Alleen dan is het mogelijk om institutionele verandering te begrijpen als een opeenvolging van ‘vloeibare’ en ‘gestolde’ voorkeuren, normen en waardeoordelen. Hoewel kan worden ingestemd met dit laatste vertrekpunt, zijn deze argumenten echter nog geen voldoende reden om het sociologisch institutionalisme als stroming in de ban te doen. Het optreden van wederkerigheid is een analytisch probleem dat vrijwel per definitie optreedt bij elke vorm van onderzoek naar interactionele processen. Het is aan de onderzoeker om bij dergelijk onderzoek goed duidelijk te maken welke variabelen hij in het onderzoek beschouwt als de onafhankelijke respectievelijk de afhankelijke factor, in de wetenschap dat hierbij slechts één kant van de medaille in het geding is en de andere kant derhalve (voor de duur van het onderzoek) onderbelicht blijft. Er bestaan verschillende opvattingen over de wijze waarop institutionele en individuele ontwikkeling met elkaar interacteren (Hendriks, 1996: 95). Instituties kunnen enerzijds worden opgevat als duurzame organisatiestructuren, maar anderzijds ook als handelingspatronen met een gereguleerd karakter. In het eerste geval worden instituties opgevat als onafhankelijke omgevingsfactoren die een vormende, beperkende of faciliterende werking kunnen hebben op cognitieve en


27-09-2007 18:44:57

65


normatieve oriëntaties en op de articulatie en aggregatie daarvan. In het tweede geval is een nader onderscheid mogelijk tussen vier opvattingen (ibidem: 111-128): 1 Instituties als conventioneel gedrag; 2 Instituties als condities voor individuele beslissingen; 3 Instituties als diepgevoelde rolverplichtingen; 4 Instituties als padafhankelijke keuzepatronen. In de eerste opvatting staat feitelijk zichtbaar gedrag centraal (de ‘macht der gewoonte’ die tot uitdrukking komt in een wijze van met elkaar omgaan, een modus vivendi tussen interacterende subjecten) zonder dat een causaal verband in enige richting wordt gelegd met individuele subjectieve voorkeuren of interpretaties. In de tweede opvatting worden instituties wederom opgevat als onafhankelijke omgevingsfactoren voor het individu (ook al omvat het begrip nu meer dan alleen de organisatiestructurele aspecten en komen ook randvoorwaardelijke regels en voorschriften, situationele kenmerken en culturele kenmerken in beeld). In de derde opvatting waarbij instituties worden beschouwd als rolverplichting ligt het accent op de verinnerlijking van (als wenselijk of gepast gepercipieerd) rolgedrag. Het onderscheid met de tweede beschouwingswijze is op het eerste gezicht minimaal. Het belangrijkste verschil is dat in de tweede benadering sprake kan zijn van een spanning tussen de eigen opvattingen van een manager en zijn gepercipieerde, tamelijk beperkte handelingsvrijheid. In de derde benadering is de manager zich niet (meer) bewust van deze spanning en heeft hij de institutionele inperking van zijn handelingsvrijheid geïnternaliseerd. Hendriks brengt vooral deze opvatting in verband met het werk van March en Olsen. De logic of appropriateness brengt met zich mee dat actoren zich voortdurend afvragen hoe zij geacht worden te handelen, gezien hun sociale en organisatorische positie. Vermoedelijk heeft Steunenberg vooral deze institutionele opvatting op het oog wanneer hij het sociologisch institutionalisme bekritiseert. De vierde opvatting, tenslotte, legt het accent op beslissingen die een individu in het verleden heeft genomen en die tegelijk richting geven respectievelijk grenzen stellen aan beslissingen die in een later stadium worden genomen. Individuele waardenpatronen ontwikkelen zich bijvoorbeeld op basis van de eerdere keuzes voor een bepaalde studierichting en/of voor een carrièrestap. Of zij kunnen worden beschouwd als de resultante van individuele ervaringen en leerprocessen. Als men eenmaal in een bepaald pad heeft geïnvesteerd is het (materieel en psychologisch) moeilijk om dit pad weer te verlaten (Hendriks, 1996: 96-99). De verschillende benaderingen sluiten elkaar niet uit. Integendeel, juist de combinatie van verschillende invalshoeken maakt het mogelijk om de werking van instituties ten volle te begrijpen als een dynamisch proces van stolling en ontstolling van waarden. De laatstgenoemde benadering maakt zichtbaar dat instituties niet de enig mogelijke bron zijn van de ontwikkeling van individuele waarden. Ook eerdere individuele keuzes en ervaringen oefenen daarop invloed uit. Daardoor is het denkbaar dat individuele waarden soms in strijd kunnen komen met dominante


27-09-2007 18:44:57

66


institutionele waarden. De uitkomst hiervan kan zijn dat het individu zich aanpast (langs de lijnen van de drie eerstgenoemde benaderingen), maar ook dat instituties worden omgevormd. Topambtenaren kunnen invloed uitoefenen op de ontwikkeling van instituties. Volgens Selznick is dat zelfs de centrale taak van ‘leiders’ in een publieke organisatie: het zodanig bouwen en verbouwen van organisaties dat zij optimaal geïnstitutionaliseerd raken en blijven (’t Hart, 2004: 78). ‘Optimaal’ betekent in dit verband dat de instituties effectief zijn en kunnen rekenen op erkenning en waardering door de omgeving. Welke betekenis moet worden toegekend aan strategische managementopvattingen in deze dynamische processen? Kunnen specifieke strategische perspectieven worden gekoppeld aan bepaalde institutionele waarden? En als dat het geval is, zijn zij dan de expressie van (verinnerlijkte) institutionele waarden of moeten zij eerder worden gezien als de uitdrukking van individuele waarden, ontwikkeld op basis van persoonlijke keuzes en leerervaringen? Wat is hun betekenis bij het ‘bouwen en verbouwen van organisaties’? Organisatiekundige invalshoek Bij het onderzoeken van de wisselwerking tussen instituties en individuen ligt in de bestuurskunde over het algemeen het accent bij de werking van instituties. De organisatietheorie en in het bijzonder de organisatiepsychologie nemen individuele managers tot vertrekpunt. Organisatiekundige modellen beogen in de eerste plaats zichtbaar te maken wat de invloed van managers is op de performance van een organisatie. Zij geven aan dat de individuele voorkeuren van managers op complexe wijze worden gevormd en doorwerken in hun gedrag. Tussen de waarden van een manager en de organisationele effectiviteit bestaan een aantal schakels. De verschillende modellen waarin de relatie tussen deze schakels wordt beschreven hebben over het algemeen de volgende structuur: Waarden g Overtuigingen g Gedrag g Besluitvorming g Organisationele effectiviteit De eerste schakels in de keten hebben betrekking op het individu: zijn innerlijke waarden, overtuigingen en zijn waarneembaar gedrag (Boyle en Coughlin, 1994). De interactie tussen individuen mondt uit in besluitvormingsprocessen en die bepalen tenslotte (samen met omgevingsvariabelen) de effectiviteit van het organisationele handelen. Vanuit bestuurskundig oogpunt zijn we niet alleen geïnteresseerd in de organisationele effectiviteit, maar ook in de institutionele consequenties van besluitvormingsprocessen. Het is echter heel goed denkbaar om deze te beschouwen als een aspect van de laatste schakel in de keten. En daarmee krijgt het model tegelijk ook bestuurskundige relevantie. Want dan wordt concreet duidelijk hoe institutionele verandering kan worden geïnduceerd door individuele interventies. In die zin helpt de organisatiekunde om zicht te krijgen op de ontbrekende schakel in institutionele theorieën, waarop Steunenberg doelde.


27-09-2007 18:44:57

67


De eerste schakels in de bovengenoemde keten omvatten een grote verscheidenheid aan mogelijke waarden en overtuigingen. Het kan gaan om wereldbeschouwingen, diepgewortelde waarden, normen, geloofsovertuigingen van diverse aard, motivatie, emoties, voorkeuren en smaak (taste). Keeney spreekt in dit verband over het optreden van een cognitive bias die in het individu is verankerd en hem kan verhinderen om effectief te opereren (Keeny, 1992: 199-201). March beschrijft hoe tastes van het individu rationele besluitvorming vaak in de weg lijken te zitten, maar in feite wellicht beter kunnen worden beschouwd als het vertrekpunt voor een individuele rationaliteit: ‘The ambiguous way human beings sometimes deal with tastes is, in fact, sensible’ (March, 1988: 42). Arnold en Feldman onderscheiden motivatie, naast andere factoren als competenties, percepties en persoonlijkheid, als een bepalende factor voor individueel gedrag. Motivatie wordt op zijn beurt bepaald door een cluster van waarden, overtuigingen, houdingen, behoeften en doelstellingen (Arnold en Feldman, 1986: 24). De relaties tussen deze (sub-)factoren vertonen vaak een grillig verloop. ‘Patterns of attitudes and values are often internally inconsistent and intransitive’, stellen Leavitt en Bahrami (Leavitt en Bahrami, 1988: 60). Sharkansky, die onderzoek heeft gedaan naar strategische besluitvormingsprocessen in publieke organisaties, wijst erop dat individuele waarden met elkaar in conflict kunnen zijn: ‘The data on high-level government administrators are not without contradictions. They show values and attitudes which appear strange in combination with one another. Yet this is to be expected. (…). [Administrators] have powerful motivations and strong ideals of public service. It seems inevitable that many administrators will experience internal conflicts. Intensive interviews reveal not only an expressed ease about their dependence on a large system [of which they are a part, KB], but also a drive for independence and anxiety about the dependence that is necessary (Sharkansky, 1972: 158).’ De waarneming van Sharkansky duidt erop dat topambtenaren zich vaak heen en weer voelen geslingerd tussen de drang om zich aan te passen en de drang om zich te verzetten tegen hun institutionele afhankelijkheid. Wanneer dit laatste de overhand krijgt kan dit uitmonden in nieuwe vormen van gedrag. In interactie met anderen kan dit wellicht ook leiden tot institutionele verandering. Wat de organisatiekunde duidelijk maakt is dat we voorzichtig moeten zijn met het leggen van directe lineaire verbanden tussen waarden en organisatie-effectiviteit, of in bestuurskundige zin: tussen waarden en nieuwe institutionele arrangementen. Hierbij spelen verschillende schakels een rol die allemaal bijzondere aandacht verdienen. In ons onderzoek richten we ons vooral op de eerste schakel in de keten: die tussen waarden en overtuigingen. Strategische perspectieven zullen worden beschouwd als een specifieke set van overtuigingen die (mede) richting geeft aan het handelen van topambtenaren. Welke relatie bestaat er tussen deze overtuigingen en de bestuurlijke waarden van de topambtenaar? En hoe kan die relatie zichtbaar worden gemaakt?


27-09-2007 18:44:57

68


3.3 De Culturele Theorie Bestuurlijke waarden zijn culturele waarden die betrekking hebben op de sociale en morele orde (Selle, 1991). Wie onderzoek doet op dit terrein begeeft zich op een glibberig pad. Er is een overweldigende hoeveelheid aan theorieën en benaderingen. Het is niet eenvoudig om deze met elkaar te vergelijken (Van Heffen e.a., 1996; Thompson e.a., 1990). Bovendien is het vaak problematisch om zulke theorieën te operationaliseren en empirisch te toetsen (Van Heffen en Van Vught, 1996). Voor het doel van ons onderzoek hebben we behoefte aan een model dat het mogelijk maakt om een verband te leggen tussen individuele en institutionele, bestuurlijke waarden. Voor dat doel biedt de Culturele Theorie van Mary Douglas, ook wel aangeduid als de culturele gridgroup theorie, een uitstekend vertrekpunt. Anders dan bijvoorbeeld veel postmoderne cultuurtheorieën, die individuele waarden beschrijven in termen van een bonte verzameling van onderling niet of nauwelijks samenhangende persoonlijke attitudes (bijv. Inglehart, 1990), gaat de Culturele Theorie uit van een beperkt aantal wereldbeelden. Deze worden aangeduid met termen die voor de bestuurskundige zeer herkenbaar zijn, zoals hiërarchie, markt en netwerk. De wereldbeelden liggen ten grondslag aan de perceptie van het individu met betrekking tot zijn plaats in de wereld en zijn relaties met anderen. Het is mogelijk om een hypothetische relatie te leggen tussen specifieke strategische perspectieven en de wereldbeelden die de Culturele Theorie onderscheidt.10 In de volgende paragraaf wordt op basis van dit vertrekpunt een hypothetisch model ontwikkeld. Ook de cultuurtheorie van Hofstede maakt gebruik van een beperkt aantal dimensies om culturen van elkaar te onderscheiden. Deze dimensies hebben echter in de eerste plaats betrekking op psychologische attitudes van het individu (Hofstede, 1991). Dat maakt het moeilijk om een verband te leggen tussen deze attitudes en bestuurlijke waarden. Het is zeker de moeite waard om deze relatie nader te onderzoeken en het is goed denkbaar dat deze attitudes van invloed zijn op de strategische perspectieven van managers (Hampden-Turner en Trompenaars, 1990). Maar wij zijn vooral geïnteresseerd in de bestuurlijke betekenis van deze perspectieven. Daarvoor biedt de Culturele Theorie betere en meer directe aanknopingspunten dan de benadering van Hofstede.11 Dat betekent overigens nog niet dat deze theorie onomstreden is, integendeel. In deze paragraaf worden eerst de belangrijkste karakteristieken van de Culturele Theorie uiteengezet. Vervolgens wordt de betekenis aangegeven van culturele pluraliteit voor het in gang zetten van bestuurlijke veranderprocessen. Tenslotte wordt ingegaan op de belangrijkste bezwaren die zijn ingebracht tegen de Culturele Theorie en op de consequenties daarvan voor dit onderzoek.

10 Voor een vergelijking van de verklarende kracht van postmoderne theorieën en de Culturele Theorie, zie Carrière en Scruggs (2001). 11 Voor een vergelijking van de dimensies van Hofstede met de culturele typologie van Douglas, zie Dixon (2003; 104-112).


27-09-2007 18:44:57

69


Het model De Culturele Theorie van Mary Douglas is ontstaan vanuit de culturele antropologie en met name vanuit de behoefte om de vergelijking tussen culturen mogelijk te maken op basis van een typologie. Douglas plaatst de theorie in een traditie die zij zelf omschrijft als de sociologische benadering van menselijke cognitie. Deze is gevoed door sociologen als Durkheim en Fleck (Hendriks, 1996: 52). De theorie van Douglas toont ook verwantschap met het werk van March en Olsen. Het begrip ‘omgevingsdruk’ vormt daarbij de verbindende factor. De Culturele Theorie beschrijft deze in termen van een tweetal specifieke variabelen (groepsdruk en regeldruk). Gezamenlijk bepalen deze factoren, aldus Douglas, het hele spectrum van mogelijke sociaal-culturele verbanden. Deze verbanden worden beschreven in termen van world views die enerzijds worden gedragen door individuen, anderzijds tot uitdrukking komen in instituties die het onderlinge sociale verkeer ‘regelen’. Inmiddels is de culturele grid-group theorie ook buiten de antropologie verspreid en toegepast. Thompson, Elis en Wildavsky hebben de uitgangspunten van de Culturele Theorie gekoppeld aan onderscheidingen in de hoofdstromingen van de sociologie, antropologie en politicologie (Thompson e.a., 1990). Dixon geeft een overzicht van bedrijfskundige en bestuurskundige thema’s en beschrijft de relatie tussen deze thema’s en de culturele typen. Vooral door het werk van Wildavsky (die nauw met Douglas heeft samengewerkt) en Hood heeft de theorie ook ingang gevonden in het domein van de bestuurskunde. Zo is de theorie gebruikt om licht te werpen op uiteenlopende kwesties als verkeersbeleid, de verhouding tussen kerk en staat, benaderingen van psychiatrie, financieel risicomanagement en populistische stromingen in Latijns Amerika (Thompson e.a., 1999; Coyle en Ellis, 1994; Mamadouh, 1999; Hendriks, 1996; Van Gunsteren, 1994; Dixon, 2003). Hood omschrijft de betekenis van de Culturele Theorie voor het bestuderen van bestuurlijke verschijnselen als volgt: ‘If we look across time and space, we can identify ideas about how to organize government and public services that correspond to each of the four polar categories contained in cultural theory. (…) Application of a cultural-theory framework can illuminate many of the central analytic questions of public management, including the analysis of collapse and failure in public services, the analysis of control and regulation, and the analysis of how public management ideas become persuasive.’ (Hood, 1998: 6). De theorie ontleent zijn aanduiding als grid-group theorie aan twee fundamentele sociale organisatiemechanismen, die door Durkheim werden geïdentificeerd als de belangrijkste ordeningsmechanismen in elke samenleving: grid en group. Grid wordt in het Nederlands wel vertaald als raster, maar kan wellicht beter worden aangeduid als regeldruk. Het betreft de mate waarin sociale verbanden en interacties binnen een groep een vast patroon van formele en informele regels


27-09-2007 18:44:57

70


volgen. Als de regeldruk hoog is, legt dat beperkingen op aan de mogelijkheden voor het individu om keuzes te maken en zich vrij te bewegen. Het handelt volgens voorgeschreven rollen. Bij lage regeldruk geldt het omgekeerde. Het individu bepaalt zijn eigen keuzes en ontwikkelt zijn eigen rolgedrag. De groepsdimensie betreft de mate waarin het doen en laten van personen worden bepaald door hun betrokkenheid in een sociaal verband. Een hoge groepsdruk betekent dat het individu sterk afhankelijk is van de groep waarvan het deel uitmaakt en van de besluiten die de groep neemt. Het individu is gebonden aan de groep en ook niet vrij om zich tussen verschillende groepen te bewegen. Bij een lage groepsdruk is het individu veel meer op zichzelf aangewezen. Douglas gebruikte de twee ordeningsmechanismen van Durkheim als basis voor een typologie van culturen, door deze aan elkaar te koppelen in de vorm van een matrix. De ordeningsmechanismen fungeren als de assen van deze matrix. Zo ontstaan vier cellen en deze vier cellen komen overeen met vier ideaaltypische sociale structuren of, wanneer deze structuren worden beschouwd als culturele preferenties, vier world views. Deze worden doorgaans aangeduid met: hiërarchie, egalitarisme, individualisme en fatalisme (Hendriks, 1996; Mamadou, 1999; Dixon, 2003).

Lage regeldruk

Hoge regeldruk

De Culturele Grid -Group Matrix

Fatalisme

Hierarchie

Individualisme

Egalitarisme

Lage groepsdruk

Hoge groepsdruk

Figuur 3.1 De matrix van sociale structuren zoals gedefinieerd door de culturele grid-group theorie 1 Hiërarchie wordt gekenmerkt door een hoge regeldruk gecombineerd met een hoge groepsdruk. Het belang van het geheel wordt beschouwd als zijnde van een hogere orde dan het individuele belang. Daarom wordt ook wel gesproken over collectivisme. Het individu ontleent zijn status aan zijn positie in de vastomlijnde groep. Het opereert op basis van eerder vastgestelde regels en procedures of anders op basis van een opdracht van hogerhand.


27-09-2007 18:44:57

71


2 Egalitarisme wordt gekenmerkt door een lage regeldruk en een hoge groepsdruk. Binnen de groep is iedereen gelijk. Besluiten worden genomen op basis van gezamenlijk overleg. Vervolgens dient iedereen zich wel aan die besluiten te houden. Netwerken zorgen voor verbindingen tussen de groepsleden onderling. De buitenwereld wordt vaak vijandig tegemoet getreden. 3 Individualisme wordt gekenmerkt door een lage regeldruk en een lage groepsdruk. Het individu is vrij om verbindingen aan te gaan met anderen, als in een markt. Sociale verbindingen en grenzen hebben een tijdelijk karakter (bijvoorbeeld voor de duur van een contract). Het individu bepaalt zelf bij welke groep hij zich aansluit en voelt zich nooit ondergeschikt aan de groep waarvan hij deel uitmaakt. 4 Fatalisme wordt gekenmerkt door een hoge regeldruk en een lage groepsdruk. Het individu bevindt zich in een geïsoleerde positie (of althans ervaart dat zo) en voelt zich gevangen in een web van geschreven en ongeschreven regels. Hij heeft weinig of geen invloed op die regels en maakt zich dan ook weinig illusies. Hij is gericht op ‘overleven’. De vier typen verwijzen zowel naar maatschappelijke verbanden en organisatiestructuren als naar culturele vooringenomenheid (cultural bias). Geva-May geeft de volgende verduidelijking, die is ontleend aan een elektronische discussie met Mary Douglas: ‘The guiding assumption is that judgements of value emerge as justifications of distinctive forms of organization. (…) Furthermore, that there are only a limited number of possible organizations, and also that each develops its own cultural set, a cognitive and moral bias that contributes to reflexivity to the social organization, affects conceptions of time and space, and the functioning of memory’ (Geva-May, 2002: 254). Culturele pluraliteit Culturele dynamiek vooronderstelt een zekere mate van culturele diversiteit (Thomson e.a., 1990: 96-97). Daarom is ook de verdeling van strategische opvattingen en bestuurlijke waarden binnen overheidsorganisaties van belang. Een al te grote dominantie van bepaalde strategische perspectieven en/of bepaalde culturele typen onder topambtenaren vergroot de kans op stagnatie en draagt bij aan het onvermogen van instituties om zich flexibel aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen. Deze constatering spruit voort uit de Culturele Theorie, maar is ook door andere bestuurskundigen benadrukt. Zo stelt Peters dat er geen ‘single best solution’ bestaat voor de eigentijdse sturingsopgaven waarvoor regeringen en de ambtelijke organisaties worden gesteld (Peters, 1996). Juist de erkenning van de pluraliteit van mogelijke oplossingen en het vermogen om die in wisselende omstandigheden en in verschillende combinaties toe te passen op een concreet maatschappelijk probleem zijn voorwaarden om effectief te kunnen besturen (Hendriks, 1996, 83; Dixon, 2003: 102). Hood waarschuwt dat hoe meer bestuurders op één bestuurlijk model leunen, des te groter het risico optreedt van ‘blind spots’ en van ideologische patstellingen


27-09-2007 18:44:57

72


(Hood, 1998: 217). ‘The essential skill of ‘management’ (…) might be more like that of a stepdancer – the ability to shift the balance among a set of ambitious positions no one of which can be sustained for long’ (ibidem: 211). De aanwezigheid van uiteenlopende strategische opvattingen en bestuurlijke waarden vormt daarom een essentiële voorwaarde voor institutionele vernieuwing. De kritiek De Culturele Theorie ontleent zijn aantrekkelijkheid voor een belangrijk deel aan zijn eenvoud en aan de mogelijkheid om een groot aantal zeer diverse culturele verschijnselen te interpreteren met behulp van een beperkt aantal uitgangspunten. Maar juist deze reductie en de wijze waarop het model is geconstrueerd op basis van slechts twee dimensies, groepsdruk en regeldruk, geeft ook aanleiding tot kritiek en discussie (Selle, 1991; Coyle,1994). Het debat heeft betrekking op drie cruciale kwesties: - de constructie van het model; - de toepasbaarheid van de theorie; - de betekenis van het model voor het begrijpen van culturele verandering. Hierbij moet worden aangetekend dat de theorie nog erg jong is en, hoewel omgeven met veel pretenties, nog in hoge mate het karakter draagt van een theorie in ontwikkeling. Veel aspecten van de theorie moeten nog verder worden uitgewerkt en getoetst. Het is nog niet goed mogelijk om definitieve conclusies te trekken uit de tot dusver gevoerde debatten. Hieronder zal kort worden ingegaan op elk van de drie genoemde kwesties. Er wordt met name gerefereerd aan het principiële debat erover tussen Selle en Wildavsky. Daarbij zal ook een aantal keuzes worden verduidelijkt die bij de uitwerking van het onderhavige onderzoek zijn gemaakt en wordt nader geëxpliciteerd welke betekenis de Culturele Theorie in het kader van dit onderzoek wordt toegedicht. De constructie van het model De meest fundamentele kritiek op de Culturele Theorie betreft het uitgangspunt dat met behulp van slechts twee dimensies alle culturele verschillen kunnen worden getypeerd (Selle, 1991). Zijn er niet meer of ook andere dimensies denkbaar dan de twee genoemde, groepsdruk en regeldruk? Wildavsky brengt hier tegenin dat de twee dimensies voortkomen uit eerder sociologisch onderzoek. Hij staat open voor de suggestie dat er andere dimensies denkbaar zijn, maar dimensies met een even sterke onderscheidende kracht en coherentie zijn vooralsnog niet geïdentificeerd (Wildavsky, 1991). De bal ligt op het veld van de critici: kom maar met een beter voorstel. Tot dusver zijn geen concrete alternatieven aangereikt.


27-09-2007 18:44:57

73


Ook de wijze waarop de culturele typen worden geconstrueerd op basis van het combineren van de twee dimensies wordt veelvuldig ter discussie gesteld. Er zijn verschillende varianten van het gepresenteerde model voorgesteld. Zo is het de vraag of de twee ‘assen’ van het model een glijdende schaal vormen of niet. Bij een glijdende schaal kan een nader onderscheid binnen de kwadranten worden aangebracht en ontstaat een groter aantal culturele typen. Dat leidt tot een verfijning van het model maar dat gaat wel ten koste van het heuristische nut (Hendriks, 1996: 56). Sommigen stellen de positie van het nulpunt ter discussie: ligt dat links onder of in het midden van de matrix? De betekenis hiervan is dat zo een vijfde type kan worden geïntroduceerd, namelijk het type individu dat zich niets gelegen laat liggen aan groepsdruk of regeldruk. Dit type wordt gesitueerd in het midden van de matrix met het nulpunt in het midden. Individuen van dit type gaan als autonome ‘kluizenaar’ door het leven (Thompson e.a., 1990:8; Mamadouh, 1999). Hendriks merkt droogjes op dat hij zich weinig kan voorstellen bij een negatieve groepsdruk of regeldruk (Hendriks, 1996: 55). De introductie van de kluizenaar als vijfde type heeft weinig navolging gekregen. Ook is de vraag opgeworpen of een individu (bijvoorbeeld in verschillende sociale settings) twee of meer verschillende world views kan aanhangen. Dat geeft aanleiding tot allerlei speculaties over combinaties die elkaar aanvullen en goed samengaan of die elkaar juist afstoten (Hoppe, 2002; Hendriks, 1996: 74-76). Selle waarschuwt dat al deze verschillende interpretaties erop wijzen dat de theorie nog niet voldoende is ‘uitontwikkeld’. Het bestaan van de varianten noopt in ieder geval tot voorzichtigheid bij het vergelijken van de uitkomsten van verschillende onderzoeksresultaten. Zijn de types wel op dezelfde wijze gedefinieerd? Sommigen laten de assen helemaal achterwege en hanteren alleen het typologisch onderscheid (door Thompson aangeduid als Culturele Theorie zonder grid en group). Dat is de benadering die ook Hood volgt (Hood, 1998). Hood maakt zichtbaar dat in ieder geval drie van de vier typen goed zijn te plaatsen in de bestuurskundige geschiedenis en literatuur. Alleen het fatalistische type is minder herkenbaar en de definitie daarvan vraagt nadere aandacht. Wij sluiten in dit onderzoek aan bij de benadering van Thompson en Hood. We zijn immers vooral geïnteresseerd in de vraag of er een relatie kan worden gevonden tussen strategische perspectieven en bepaalde bestuurlijke voorkeuren. Daarom zijn vooral de typen als zodanig van belang en de world views die met deze typen zijn verbonden. De onderliggende dimensies geven ons aanvullende informatie ten aanzien van de duiding en vergelijking van deze typen. Het blijkt overigens ook niet goed mogelijk om eenduidig en consistent een directe, hypothetische relatie te leggen tussen de onderliggende dimensies en de strategische perspectieven. Dat lukt veel beter als we de typen zelf tot vertrekpunt nemen (zie de volgende paragraaf ). Deze ervaring geeft eens te meer aan dat Selle’s kritiek op de constructie van het model niet zonder grond is. Daarom zal bij de toepassing van het culturele model in ons onderzoek extra aandacht worden besteed aan de omschrijving van de cultuurtypen en het onderscheid daartussen, zoals gehanteerd in dit onderzoek.


27-09-2007 18:44:57

74


De toepasbaarheid De Culturele Theorie is ontwikkeld als antropologisch classificatiesysteem. Traditioneel antropologisch onderzoek is vooral gericht op bevolkingsgroepen die in relatieve afzondering leven en een tamelijk homogeen karakter hebben. Maar is dit systeem ook toepasbaar voor het classificeren van politieke culturen, instituties of organisaties in de meer ontwikkelde wereld? Zijn deze daarvoor niet te complex en ontdaan van homogeniteit (Selle, 1991)? De onderliggende vraag is op welk analyseniveau de Culturele Theorie nog zinvol kan worden toegepast. Wildavsky is hierover zeer uitgesproken: het gesocialiseerde individu vormt de eenheid van analyse. Op andere niveaus zal in de regel sprake zijn van een mix van cultuurtypen die dwars door elkaar lopen. Hij waarschuwt dan ook voor het doen van uitspraken over culturele verschillen, bijvoorbeeld tussen landen of specifieke organisaties, op basis van typologische kenmerken. En zelfs het individu verkeert meestal in verschillende omgevingen (werk, familie, sociale netwerken) met uiteenlopende culturele ordeningen. Waar het om gaat is dat het individu op basis van zijn ervaringen zijn eigen culturele voorkeuren ontwikkelt en die uitdraagt in de verschillende contexten waarin hij zich beweegt: ‘People construct their culture in the proces of decision making. When choices are not completely controlled by context, people discover their preferences by deciding whether they will reaffirm, modify or abandon their way of life’ (Wildavsky, 1984: 7). Voor Wildavsky biedt de Culturele Theorie in de eerste plaats een alternatief voor rationele en economische besluitvormingsmodellen ter verklaring van individueel gedrag. Maar verschillende onderzoekers hebben de theorie ook op andere niveaus toegepast. Selle ziet het probleem maar is toch geneigd om de Culturele Theorie ook te gebruiken voor bijvoorbeeld het analyseren van vrijwilligersorganisaties of zelfs de politieke cultuur van de Verenigde Staten. Het is de uitdaging om de theorie zodanig verder te ontwikkelen dat dit op gefundeerde en zinvolle wijze mogelijk is en ervoor te zorgen dat de theorie meer kan produceren dan ‘interesting typologies supported by an illustrative use of empirical data’ (Selle, 1991: 123). Ook andere onderzoekers passen de theorie toe op uiteenlopende niveaus. Zo gebruikt Hendriks deze om verschillende beleidsculturen van elkaar te onderscheiden en onderzoekt hij hun doorwerking in ‘beleidsregimes’. In het algemeen kan worden gesteld dat de theorie zich goed leent voor het interpreteren van culturele verschijnselen. Maar het is lastiger om kwantitatieve uitspraken te doen, gebaseerd op empirisch onderzoek naar variabelen die zijn afgeleid van de Culturele Theorie, op niveaus die het individu overstijgen. Zulk onderzoek is dan ook betrekkelijk weinig uitgevoerd. In ons onderzoek richten we ons op de vraag of de relatie tussen world views en strategische perspectieven empirisch kan worden aangetoond. Daarbij vormt de overheidsmanager de eenheid van analyse. Zowel Wildavsky als Selle zijn het erover eens dat de theorie in ieder geval op dit niveau zinvol kan worden toegepast. Culturele verandering Volgens Selle is de Culturele Theorie, anders dan hierboven gesuggereerd, juist niet goed in staat om culturele verandering te verklaren. Maar deze kritiek hangt vooral samen met het gehanteerde


27-09-2007 18:44:57

75


analyseniveau. Juist wanneer organisaties of nog grotere culturele verbanden tot vertrekpunt worden genomen is het risico groot dat dit leidt tot nogal deterministische of zelfs tautologische uitspraken: de organisatie versterkt de culturele voorkeuren van het individu en deze versterken op hun beurt de dominante world view in de organisatie. Hoe komt dan verandering tot stand? Selle lijkt gelijk te hebben. Maar wanneer daarentegen niet de organisatie maar het gesocialiseerde individu het uitgangspunt vormt, dat in verschillende contexten functioneert, wordt culturele dynamiek wel degelijk beter begrijpbaar. Het individu ontwikkelt immers binnen deze diversiteit aan socio-culturele ervaringen (en ook beïnvloeding door de media) zijn eigen voorkeuren en ‘infecteert’ daarmee op zijn beurt weer zijn omgeving. In de interactie met anderen kunnen dan bestaande gedragspatronen worden bevestigd, maar ook nieuwe patronen ontstaan. Volgens Wildavsky zijn veranderingen op individueel niveau het gevolg van ‘surprises’ die optreden als de verwachtingen die een cultuur genereert niet langer aansluiten bij wat het individu in de praktijk ervaart of percipieert en wanneer een andere cultuur betere perspectieven lijkt te bieden (Wildavsky, 1991: 358). Dit mondt op individueel en op institutioneel uit in een opeenvolging van perioden van verandering en van relatieve stabiliteit (Thompson e.a., 1991: 69-99). Omdat in ons onderzoek de bestuurlijke waarden van individuele topambtenaren het vertrekpunt vormen, is de kritiek van Selle zeker in dit geval niet van toepassing

3.4 Een hypothetisch model De Culturele Theorie stipuleert dat er een beperkt aantal bestuurlijke waarden kan worden geïdentificeerd die enerzijds de werking van bestuurlijke instituties beschrijven en anderzijds tot uitdrukking komen in de overtuigingen en vooroordelen van personen die werkzaam zijn binnen deze instituties. Maar is het ook mogelijk om voorafgaand aan ons onderzoek en bijvoorbeeld op basis van eerder onderzoek of van deductie hypothetische uitspraken te doen over de relatie tussen de verschillende bestuursculturele typen en specifieke strategische perspectieven? Met name de interpretaties van de Culturele Theorie door Hood en Dixon bieden aanknopingspunten voor het opstellen van een hypothetisch model waarin deze relaties worden beschreven. Empirisch onderzoek naar de mogelijke relaties tussen strategische perspectieven en de bestuursculturele types is nog niet eerder verricht. De politicologische en bestuurskundige studies die in het raam van de culturele grid-group theorie zijn gedaan, leggen vooral verbanden tussen beleidsinhoudelijke opvattingen en de vier typen. Welke opvattingen over milieubeleid of over verkeersbeleid passen bij verschillende wereldbeschouwelijke uitgangspunten? Helaas biedt dit geen aanknopingspunten voor het leggen van een verband met (beleidsonafhankelijk geformuleerde) strategische perspectieven. Geva-May, die de culturele variabele omschrijft als een neglected variable, stelt voor om de culturele types te relateren aan stadia van het proces van beleidsontwikkeling zoals probleemidentificatie, probleemmodellering, de formulering van beleidsalternatieven en van beleidsargumenten, de visie op de beleidscontext en de implementatie


27-09-2007 18:44:58

76


van de uiteindelijk gemaakte keuzes. Maar zij komt niet toe aan de nadere invulling van de culturele types met (veronderstelde) stijlen van beleidsontwikkeling (Geva-May, 2002: 251-254). Ook Hoppe doet een aanzet om stijlen van probleemstructurering te koppelen aan de vier culturele types, maar dit werpt geen licht op de daarbij gehanteerde strategische perspectieven (Hoppe, 2002). Grendstad en Strand leggen een verband tussen organisatietypes en leiderschapsrollen. Zij doen dit vanuit de veronderstelling dat een organisatie alleen effectief kan functioneren als er sprake is van een match tussen beide. Dit sluit aan bij de Culturele Theorie. Als leiderschapsrollen onderscheiden zij de producer, de administrator, de integrator en de entrepreneur. De rollen zelf worden echter niet gerelateerd aan de culturele typen maar aan weer een ander model met als dimensies stabiliteit versus verandering en interne gerichtheid versus externe gerichtheid (Grendstad en Strand, 1999). Daarom biedt ook deze benadering geen goede aanknopingspunten voor het relateren van strategische perspectieven aan culturele typen. Ook Hood en Dixon onderscheiden vier verschillende managementstijlen. Zij doen dit op basis van het onderscheid naar de vier culturele typen zoals geïdentificeerd door de culturele gridgroup theorie. Beiden doen dat niet op basis van empirisch onderzoek, maar op basis van literatuurstudie. Hood heeft een aparte publicatie gewijd aan de interpretatie van bestuursmodellen en managementstijlen in het kader van de Culturele Theorie (1998). Dixon presenteert niet minder dan 45 dimensies die te maken hebben met management- en bestuursstijlen en analyseert op basis van beschikbare theorieën hoe deze samenhangen met de culturele types (Dixon, 2003: 102-126). Deze interpretaties vormen een goed uitgangspunt voor een nadere definiëring van de culturele matrix. Vervolgens wordt een verband gelegd met de strategische perspectieven die in het vorige hoofdstuk zijn geïdentificeerd. In The Art of the State vult Hood de vier kwadranten van het Culturele Theoriemodel in met begrippen en thema’s uit de bestuurskunde.12 Deze houden soms kleine aanpassingen in ten opzichte van het oorspronkelijke model. De belangrijkste aanpassingen betreffen het fatalistische kwadrant.13 Hood vult het begrip fatalisme in met beschouwingen over chaostheorie en het

12 Men kan grote vraagtekens zetten bij de wijze waarop Hood nationale bestuursmodellen in het heden en verleden typeert aan de hand van de Culturele Theorie. Niet alleen heeft deze typering een nogal eclectisch karakter. Zij druist ook in tegen de waarschuwing van Wildavsky dat uitsluitend het gesocialiseerde individu geldt als analyseniveau waarop de Culturele Theorie toepasbaar is. Dat is het niveau waarop onze interpretatie betrekking heeft. 13 De term fatalisme is niet door Douglas maar door Wildavsky geïntroduceerd; Douglas sprak over geatomiseerde subordinatie en over ‘de geïsoleerden’ (Mamadouh, 1999: 399-401). Overigens heeft ook Wildavsky een ontwikkeling doorgemaakt. Eerder, in een beschouwing over de leiderschapstijl van Mozes, legde hij een relatie tussen dit kwadrant en slavernij (1984). Het valt op dat hij in dit werk de overige kwadranten op identieke wijze invulde als Mary Douglas, terwijl hij toen voor zover bekend nog geen kennis had genomen van haar model. De herdefiniëring van dit specifieke kwadrant


27-09-2007 18:44:58

77


garbage can model. De opvatting dat publieke organisaties onvoorspelbaar en chaotisch gedrag vertonen is kenmerkend voor een aldus geïnterpreteerde fatalistische houding. In deze opvatting kunnen ook sommige publieke managers zich herkennen. Enigszins cynisch spreekt Hood zelfs van een fatalistisch syndroom dat sommige delen van publieke organisaties kenmerkt en dat tot uitdrukking wordt gebracht in Scott Adams’ Dilbert Principle. Hierin worden management hypes en organisatieprincipes geridiculiseerd en lijkt het wel of managers het nooit goed kunnen doen. Er is ook een link te leggen met de beschrijving van Downs van de bureaucraat als ‘survivor’ (Downs, 1967). Maar dat is natuurlijk wel een beladen omschrijving. ‘Fatalisten’ zullen hun houding zelf waarschijnlijk eerder als realistisch, pragmatisch, cynisch en/of ironisch omschrijven. Wilson gebruikt bij zijn beschrijving van bureaucratische organisaties onder meer de term ‘coping organization’ (1989). Je moet er het beste van zien te maken. Deze typering past in feite goed bij dit kwadrant. Waar het om gaat is dat aanhangers van dit wereldbeeld zich weinig illusies maken over de mogelijkheid om daadwerkelijk veel invloed uit te oefenen op de ‘loop der dingen’. Er spreekt een zekere mate van aanvaarding uit. Overigens kan dit in de praktijk goed samengaan met de bereidheid om risico’s te nemen: niet geschoten is immers altijd mis. De term ‘fatalisme’ omschrijft het wereldbeeld van een ambtenaar waarin de bovengenoemde elementen samenkomen. Een tweede aanpassing ten opzichte van het oorspronkelijke model betreft het egalitaristische kwadrant. Hood rekent hieronder ook moderne opvattingen over burgerschap en managementopvattingen met betrekking tot empowerment. Men kan hieraan ook het denken in termen van netwerkmanagement toevoegen. De klassieke opvattingen over dit kwadrant leggen veel nadruk op de sterke groepsafbakening die eigen zou zijn aan egalitaristen. Zij worden daarom soms ook wel aangeduid als separatisten (Mahmadou, 1999). Maar bijvoorbeeld voor actiegroepen geldt dat deze zich vaak moreel verbonden voelen met de hele wereld als leefgemeenschap. Weliswaar erkennen zij culturele grenzen tussen subgroepen, maar tegelijk relativeren zij de betekenis daarvan. Het gelijkheidsdenken is sterker dan het denken in termen van afgescheiden groepen. Dat geldt ook voor publieke managers die werken voor internationale organisaties. Dit onderscheidt hen enerzijds van de individualisten en maakt hen tot ‘groepsdieren’, maar voorkomt anderzijds dat zij zich volledig terugtrekken binnen de grenzen van een bijzondere groep. Daarom verdient Hood’s interpretatie de voorkeur. Aldus ontstaat het volgende schema.

is waarschijnlijk ingegeven door de overweging dat de term slavernij in een moderne samenleving geen betekenis meer heeft.


27-09-2007 18:44:58

78


*EXEPMWQ 7XVIWWSR YRTVIHMGXMFMPMX] 7IIWTVSFPIQ GLESWMRSVKERMWEXMSR 6IQIH] EHLSGVIWTSRWIWEJXIVIZIRXW ;EXGL[SVH VIWMPMIRGI %GLMPPIWLIIP YR[MPPMRKRIWWXSTPERELIEH MRIVXMEERHTEWWMZMX]

,MIVEVGL] 7XVIWWSR 7IIWTVSFPIQ 6IQIH] ;EXGL[SVH %GLMPPIWLIIP

)KEPMXEVMERMWQ

-RHMZMHYEPMWQ 7XVIWWSR 7IIWTVSFPIQ 6IQIH] ;EXGL[SVH %GLMPPIWLIIP

VEXMSREPMRHMZMHYEPW MRGIRXMZIWXVYGXYVIW QEVOIXQIGLERMWQW IRPMKLXIRIHWIPJMRXIVIWX TYXXMRKMRHMZMHYEPFIJSVI GSPPIGXMZIPEGOSJGSSTIVEXMSR

QEREKIQIRXTPERRMRKI\TIVXMWI GSQTPMERGI[MXLTVSGIHYVIW XMKLXTVSGIHYVIWQEREKIVMEPKVMT WXIIVMRK QMWTPEGIHXLVYWXMREYXLSVMX]ERH VIPMERGISRªXLMROFMK«TPERW

7XVIWWSR 7IIWTVSFPIQ 6IQIH] ;EXGL[SVH %GLMPPIWLIIP

KVSYTERHTS[IVWXVYGXYVIW YWIERHEFYWISJTS[IV TEVXMGMTEXMSRGSQQYRMXEVMERMWQ GSQQYRMX]TEVXMGMTEXMSR YR[MPPMRKRIWWXSEGGITXEYXLSVMX] ERHYRVIWSPZIHJIYHW

Figuur 3.2 Een bestuurskundige interpretatie van de culturele grid-group theorie gebaseerd op Hood (1998) Drie van de vier kwadranten zijn zeer herkenbaar in de literatuur over bestuursvormen. De bureaucratie, de markt en netwerksturing zijn dominant aanwezig in deze literatuur en komen globaal overeen met hiërarchie, individualisme en egalitarisme (Consodine en Lewis, 2003; Thompson, 1991; Breed, 2000: 122-127). De Geus onderscheidt drie alternatieve organisatieconcepties in de politieke filosofie (het rationele, het libertaire en het integrerende concept) die ook verwantschap vertonen met de genoemde sturingsmodellen (De Geus, 1989). Alleen het fatalistische kwadrant ontbreekt doorgaans. Peters beschrijft vier ‘emerging government models’, die langs verschillende wegen proberen antwoorden te formuleren op gepercipieerde tekortkomingen van het vigerende, hiërarchische model (Peters, 1996). Twee van deze ‘emerging models’, het marktmodel en het dereguleringsmodel, kunnen tot het individualistische kwadrant worden gerekend. Participatieve sturing hoort bij het egalitaire kwadrant. Peters’ vierde model, ‘flexible government’, is lastiger te plaatsen. Het begrip staat voor de notie dat bestaande organisaties zich voortdurend moeten kunnen richten op nieuwe ontwikkelingen en prioriteiten. Geen enkele organisatie kan worden ingericht volgens een permanent geldende organisatiefilosofie. Dat uitgangspunt legt dus de nadruk op de betekenis van pluralisme. Flexibel bestuur kan daarom niet worden beschouwd als een apart model, maar alleen als aanbeveling voor het omgaan met complexiteit. Overigens is dit een pro-actief, normatief beginsel. Flexibiliteit in deze zin past daarom ook niet bij het fatalistische type zoals gedefinieerd in ons model, dat toch eerder reactief van aard is.


27-09-2007 18:44:58

79


Door gebruik te maken van de interpretaties van Hood, aangevuld met de interpretaties van Dixon, is het mogelijk om een hypothetische koppeling aan te brengen tussen enerzijds de strategische perspectieven die in het vorige hoofdstuk zijn gepresenteerd (samengevat in tabel 3.1) en anderzijds de vier culturele typen van de hierboven gepresenteerde matrix. Een eerste benadering van deze opgave bestaat uit een poging om de strategische perspectieven rechtstreeks te relateren aan de onderliggende dimensies van de Culturele Theorie: groepsdruk en regeldruk. Maar een korte beschouwing leert ons dat deze benadering ons niet erg ver brengt. In deze benadering kan bijvoorbeeld een verband worden gelegd tussen de groepsdimensie en de paradox tussen rivaliteit (lage groepsdimensie) en samenwerking (hoge groepsdimensie) bij het aangaan van externe relaties. Ook ligt het voor de hand een verband te leggen tussen deze dimensie en de strategische perspectieven synergie (hoge groepsdimensie) en slagvaardigheid (lage groepsdimensie). De regeldrukdimensie en de daaruit voortvloeiende perceptie van handelingsvrijheid zijn verwant met de paradox tussen vormen (voluntarisme, lage regeldruk) en volgen (determinisme, hoge regeldruk). Wanneer we de vier culturele types afzonderlijk nagaan, dan zullen individualisten dus volgens deze redenering hoog scoren op de perspectieven slagvaardigheid, rivaliteit en vormen. Egalitaristen scoren dan hoog op synergie, samenwerking en vormen. Fatalisten zouden volgens dit model scoren op volgen, slagvaardigheid en rivaliteit. En hiërarchisten scoren dan hoog op synergie, samenwerking en volgen. Maar deze aannames lijken bij nadere beschouwing toch niet erg realistisch. Zo is het in de praktijk niet waarschijnlijk dat hiërarchisten erg gericht zijn op samenwerking met anderen buiten de organisatie. Want de eigen doelen staan in deze wereldbeschouwing zeer centraal en dan is samenwerking met anderen hooguit een tactisch hulpmiddel om die te bereiken. De relaties met andere organisaties zullen eerder een component van rivaliteit in zich dragen. Ook is het de vraag of egalitaristen nu werkelijk zoveel nadruk zullen leggen op het vormen van hun omgeving, of dat zij eerder geneigd zullen zijn tot aanpassing en derhalve een meer volgende benadering. Beide aannames zijn denkbaar. Tenslotte kan men vraagtekens plaatsen bij de mate waarin fatalisten in de praktijk gericht zullen zijn op slagvaardigheid. Het valt eerder te verwachten dat zij vrij laag zullen scoren op dit perspectief omdat zij nu eenmaal weinig illusies koesteren over de mogelijkheid zelf veel invloed uit te oefenen op het bereiken van resultaten (zij het dat het geloof in de waarde van synergie vermoedelijk nog lager uitvalt). Deze beschouwingen brengen ons al met al dus niet erg ver. En dan zijn er nog zes andere strategische paradoxen waarmee een relatie moet worden gelegd. Het lukt beter om een verbinding aan te brengen tussen de Culturele Theorie en de negen paradoxen wanneer we de beschrijvingen van de vier culturele types zelf tot vertrekpunt nemen. Bij het hiërarchische type zijn dan twee perspectieven bijna per definitie dominant. Er zal een sterk accent liggen op zowel het politieke leiderschap aan de organisatie als op het organisatorische leider-


27-09-2007 18:44:58

80


schap binnen de organisatie. Dat betekent een hoge score op het politieke instrument perspectief en op het organisationeel leiderschap perspectief. Zowel Hood als Dixon stellen dat hiërarchisten mede gekenmerkt worden door een rationele en planmatige benadering van beleids- en strategieontwikkeling. Dat is nodig om de politieke besluiten en de beslissingen van het hogere management gecontroleerd te kunnen omzetten in organisatie-handelen. Doordat de eigen doelen centraal staan, overheerst een van-binnen-naar-buiten perspectief. De organisatie zal verder een sterk gecentraliseerd karakter hebben die functioneert op basis van eenheid van leiding. Er is dus weinig ruimte voor zelfstandig opererende eenheden en er ligt accent op de noodzaak van afstemming en synergie. In de relatie met andere organisaties ligt de nadruk op de zelfstandigheid van de eigen organisatie. De verwevenheid met andere overheidorganisaties is weliswaar in sommige gevallen aanwezig, maar de loyaliteit aan de eigen politieke bestuurders is altijd hoger dan de neiging om intensieve samenwerking met deze organisaties te zoeken. Volgens Dixon zijn hiërarchisten ook eerder geneigd om zich volgend op te stellen ten opzichte van veranderingen in de omgeving dan om veranderingen te initiëren (Dixon, 2003: 111). Ook wordt de voorkeur gegeven aan evolutionaire veranderingsprocessen boven revolutionaire veranderingen (welke laatste worden gezien als een potentiële bedreiging voor het vermogen om command-and-control processen te blijven navolgen). Het individualistische type kenmerkt zich in eerste instantie vooral door het accent op slagvaardigheid en contractafspraken binnen de organisatie (integraal management) en op zelfstandigheid in de relatie met andere organisaties. Ook houden individualisten niet erg van strakke, planmatige en procedurele aanpakken die zij als verstarrend beschouwen en als een inperking van de individuele vrijheid ervaren. In de organisationele context ligt het accent op empowerment en op het ruimte geven aan de organisatiedynamiek (wat ten koste gaat aan het vermogen om de organisatie te beheersen). Zij zullen verder waarschijnlijk onverschillig staan ten opzichte van het doel van de organisatie (en dus laag scoren op zowel het politiek instrument perspectief als het maatschappelijke dienstbaarheid perspectief ). Maar met betrekking tot de andere paradoxen is het lastig om van te voren in te schatten aan welk perspectief de voorkeur wordt gegeven. Hood stelt dat individualisten vaak een voorkeur hebben voor rationaliteit en logica, maar Dixon stelt daartegenover dat veel individualisten juist hechten aan creatieve en horizontale denkmethoden voor het aanpakken van problemen. Hun ondernemerschap kan zich zowel uiten in van-buiten-naar-binnen denken als in van-binnen-naar-buiten denken. Met betrekking tot de andere strategische vraagstukken vertonen individualisten waarschijnlijk eerder opportunistisch gedrag dan dat zij bij voorbaat een uitgesproken voorkeur hebben voor een specifiek bij dit vraagstuk passend perspectief. Egalitaristen kenmerken zich vooral door het accent op samenwerking en een integrerende benadering binnen de organisatie en op verwevenheid in de relatie met andere organisaties. Netwerken binnen en buiten de organisatie zijn het belangrijkste middel om tot samenhang en afstemming te komen. Het doel van de organisatie wordt vooral beschouwd in termen van maatschap-


27-09-2007 18:44:58

81


pelijke dienstbaarheid en niet in termen van een politieke instrument-benadering. Er bestaat een afkeer van sterk leiderschap binnen de organisatie en een grote voorkeur voor het ruimte geven aan organisatiedynamische processen op de werkvloer. Daarbij past geen planmatige ontwikkelbenadering, maar juist een benadering waarbij het accent ligt op organisationeel leren, op strategisch incrementalisme en op evolutionaire (in plaats van revolutionaire) veranderprocessen binnen de organisatie. Brainstorming moet leiden tot creativiteit, hetgeen belangrijker wordt gevonden dan rationele analyse en logica. Volgens Dixon is de relatie met de omgeving eerder volgend (gericht op aanpassing en ‘mee-bewegen’) dan vormend (gericht op het initiëren van veranderingen). Tegelijk zijn egalitaristen vaak missiegedreven. Dat kan zich uiten in de neiging om toch te willen vormen (in de richting van zelf geformuleerde doelstellingen). Missiegedrevenheid werkt wel in de hand dat egalitaristen eerder geneigd zijn om van binnen naar buiten te denken dan andersom (ibidem: 108). Het fatalistische type ten slotte kenmerkt zich bij uitstek door weinig uitgesproken scores op welk strategisch perspectief dan ook. Hij is, behoudens enkele uitzonderingen, geneigd de waarde van al deze perspectieven sterk te relativeren. De eerste uitzondering hierop betreft een sterk gearticuleerd ongeloof in de maakbaarheid van beleidsvelden en derhalve een sterk geloof in de evolutionaire, zelfstandige dynamiek daarvan. De tweede uitzondering betreft het ongeloof in de maakbaarheid van de eigen organisatie en het geloof in de (niet te vermijden) stroperigheid van de organisationele dynamiek. Beide uitzonderingen hebben overigens een enigszins gelaten (of ironische) ondertoon en zijn niet gebaseerd op een positief waardeoordeel ten opzichte van de geaccentueerde perspectieven. De derde uitzondering is dat fatalisten weinig geloof zullen hechten aan zware planprocedures (die bij implementatie al gauw door de werkelijke ontwikkelingen achterhaald raken). Een incrementalistische benadering wordt realistischer gevonden. Ook revolutionaire verandermodellen stuiten bij de realist op scepsis; evolutionaire veranderingen liggen meer voor de hand. Dixon wijst nog op het ontbreken van geloof in logica en een vermoedelijk licht accent op intuïtie en (op basis daarvan) creativiteit (ibidem: 111). Een en ander kan worden samengevat in de volgende tabel:


27-09-2007 18:44:58

82


Tabel 3.1 De hypothetische koppeling van culturele types en strategische perspectieven Strat. Vraag

Paradox

Perspectief

Hierar.

Indiv.

Egalit.

Fatal.

1 Doelorg.

Verantwoording

Pol. Instrument

+

0

-

0

Verantwoordelijkheid Maatsch.Dienstbaar

0

0

+

0

2 Directie/

Vraag

Buiten-naar-binnen

-

±

0

0

Dienst

Vermogen

Binnen-naar-buiten

+

±

+

0

3 Min./Prov.

Slagvaardigheid

Holding organisatie

0

+

-

0

Gemeente

Synergie

Geintegreerde org.

+

-

+

0

4 Netwerk

Rivaliteit

Zelfstandige org.

+

+

-

0

Samenwerking

Verweven org.

-

-

+

0

Vormen

Maakbaar veld

-

0

±

-

veld context Volgen

Evolutionair veld

+

0

±

+

6 Organisa-

Beheersing

Org. Leiderschap

+

-

-

-

tie context

Chaos

Org. Dynamiek

-

+

+

+

7 Denk-

Logica

Rationeel denken

+

±

0

0

Proces

Creativiteit

Generatief denken

0

±

+

+

8 Strategie-

Ontwerpen

Strat. Planning

+

-

0

0

Vorming

Ontvouwen

Incrementalisme

0

+

+

+

9 Verander-

Revolutie

Discontinuïteiten

-

0

0

-

Proces

Evolutie

Continuïteit

+

0

+

+

5 Beleids-

In de tabel is onderscheid gemaakt tussen hypothetische positieve (+) respectievelijk negatieve (-) connotaties. Bij onverschilligheid of een vermoedelijk weinig uitgesproken score voor een perspectief is een ‘0’ ingevoerd, terwijl de aanduiding ‘±’ indiceert dat zowel een duidelijk positieve als een duidelijk negatieve connotatie denkbaar is. Een nadere analyse van het schema wijst uit dat bij 9 van de in totaal 18 perspectieven sterk uiteenlopende en kenmerkende verschillen bestaan tussen twee of meer culturele types. Individualisten en egalitaristen verschillen vooral met betrekking tot hun benadering van de netwerkparadox. Ook hebben zij afwijkende voorkeuren met betrekking tot de interne organisatie: individualisten gaan uit van het holding organisatie-principe, terwijl egalitaristen (en ook hiërarchisten) juist uitgaan van een geïntegreerd functionerende organisatie. Hiërarchisten en egalitaristen verschillen onderling scherp met betrekking tot hun waardering voor het politieke instrument perspectief. Hiërarchisten scoren positief, egalitaristen negatief. Ook met betrekking tot de gepercipieerde zelfstandigheid respectievelijk verwevenheid van de organisatie staan beide types radicaal tegenover elkaar. Dat geldt tenslotte ook voor beide perspectieven die te maken hebben met de visie op organisationeel leiderschap respectievelijk de


27-09-2007 18:44:58


83

organisationele dynamiek. Op dit vlak staan de hiërarchisten ook tegenover de individualisten en de fatalisten Hiërarchisten neigen in relatie tot individualisten bovendien tot scherp tegenovergestelde benaderingen met betrekking tot het strategische planning perspectief en het incrementalisme perspectief. Het fatalistische cultuurtype kenmerkt zich eigenlijk vooral door het ontbreken van uitgesproken voorkeuren met betrekking tot de meeste perspectieven, daar waar egalitaristen en individualisten op een aantal perspectieven wel degelijk hoog of juist laag scoren. De fatalisten onderscheiden zich van hiërarchisten vooral met betrekking tot hun visie op de maakbaarheid respectievelijk de evolutionaire aard van het beleidsveld en met betrekking tot organisationeel leiderschap respectievelijk organisationele dynamiek. Dit alles roept de vraag op of de ‘gevonden’ theoretische en hypothetische verbanden en verschillen ook empirisch toetsbaar zijn (en zo ja hoe) en of de uitkomsten van die empirische toets de hier geformuleerde aannames bevestigen of juist ontkrachten. In het hiernavolgende hoofdstuk 4 wordt de eerste vraag positief beantwoord en wordt de gevolgde onderzoeksaanpak nader geëxpliciteerd. Vervolgens worden in de daarop volgende hoofdstukken de uitkomsten van het onderzoek en de daaruit voortvloeiende conclusies beschreven.


27-09-2007 18:44:58

84



27-09-2007 18:44:58

85

4 Het onderzoek: aanpak en methode

4.1 Inleiding Nadat in het voorafgaande hoofdstuk het theoretische kader voor het onderzoek is uiteengezet, worden in dit hoofdstuk de onderzoeksaanpak en -methode nader beschreven en verantwoord. Allereerst wordt een beknopt overzicht geboden van eerder verricht onderzoek dat gerelateerd is aan het onderhavige. Vervolgens worden de onderzoeksvragen nader afgebakend op basis van reeds eerder geformuleerde definities en hypotheses. Ook wordt de keuze voor het onderzoeksinstrument en de totstandkoming van de vragenlijst nader toegelicht.

4.2 Onderzoek naar attitudes van topambtenaren Onderzoek naar de vraag door welke strategische opvattingen topambtenaren zich laten leiden is betrekkelijk schaars. Binnen de bestuurskunde moet dit onderzoek worden gerekend tot het toepassingsgerichte argumentatieve onderzoek (Hakvoort, 1996: 207). Het onderzoeksveld bevindt zich in de pioniersfase, ook al wordt de relevantie ervan onderkend (Hakvoort, 1996: 207-208; Peters, 1992: 97). Er is veel onderzoek verricht naar institutionele en organisatorische ontwikkelingen binnen de overheid, maar daarbij is nauwelijks aandacht geschonken aan de mogelijke invloed van opvattingen hieromtrent van betrokken ambtenaren (bijv. Bekke, Hakvoort en De Heer, 1994). Daarom kan slechts in beperkte mate worden voortgebouwd op de resultaten van zulk onderzoek. Het onderstaande overzicht geeft een illustratief, zij het niet uitputtend beeld van eerder onderzoek naar de attitudes van topambtenaren. In de hoofdstukken 2 en 3 is al gerefereerd aan de conceptuele betekenis van een aantal van de hier vermelde onderzoeken bij het opstellen van een typologie van strategische opvattingen en van bestuursculturele waarden. Er is veel onderzoek gedaan naar vragen met betrekking tot de relatie tussen topambtenaren en politieke bestuurders, met als klassiek voorbeeld het onderzoek van Aberbach, Putnam en Rockman (1981; zie ook Schreurs, 2003). In Nederland moet in de eerste plaats het werk van Hoogerwerf worden genoemd, waarin hij ‘visies van de elite’ (ministers, staatssecretarissen, ambtenaren en adviseurs) presenteerde (1986). Ook een recent onderzoek naar het functioneren


27-09-2007 18:44:58

86


van gemeentesecretarissen brengt opvattingen over de onderlinge relaties in beeld (Berveling, Van Dam en Neelen, 1997). Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven betreft dit een belangrijk aspect van het functioneren van ambtenaren, maar de andere strategische dimensies, samengevat in acht aanvullende paradoxen, blijven zo buiten beeld. Schouw en Tops brengen vijf bestuursstijlen in beeld die een zinvol onderscheid maken tussen kenmerkende ‘uitingen van bestuurlijk gedrag’ (Schouw en Tops, 1998). Deze stijlkenmerken betreffen echter bestuurders met een politiek mandaat (wethouders) en niet de ambtelijke verantwoordelijken. Dezelfde beperking kleeft aan het onderzoek van Tops en Zouridis naar lokale democratie (2002). Er is daarnaast ook onderzoek gedaan naar opvattingen van ambtenaren. Maar aan zulk onderzoek, hoe interessant ook, kleven vaak beperkingen in het licht van onze vraagstelling. Zo worden hierin ambtelijke opvattingen doorgaans inhoudelijk sterk gekoppeld aan één bepaald beleidsveld, zodat het niet mogelijk is om op basis daarvan beleidsveldoverstijgende vergelijkingen te verrichten (o.a. Hoppe, 2002; Hendriks, 1996). Van Twist e.a. hebben 150 interviews gehouden met bestuurders in Nederland (2002). Deze zijn geordend op basis van beelden van bestuur die in deze interviews tot uitdrukking worden gebracht. Deze beelden hebben met name betrekking op de relatie tussen overheid en samenleving en dus een zekere verband met de culturele typen. Het accent ligt echter op de kwalitatieve vergelijking van deze beelden en niet op kwantitatieve analyses. Ook is onderzoek verricht naar ambtelijke beroepsbeelden en rollen. De beperking hiervan is dat het zich richt op de rol van ambtenaren in één specifieke beleidsfase, namelijk de beleidsvoorbereiding (Hoppe en Jeliazkova, 2004). Noordegraaf richt zich op de relatie tussen mental maps van overheidsmanagers en hun dagelijks functioneren. Hij concludeert dat cognitieve processen een belangrijke rol spelen, maar gaat slechts sporadisch in op de vraag welke inhoudelijke opvattingen daarbij aan de orde komen (Noordegraaf, 2000). Nelissen heeft onderzocht in welke mate ambtenaren zich laten leiden door culturele waarden en hun missiegedrevenheid. Hij baseert zich daarbij op eerder werk van Denhardt naar de betekenis van waardenoriëntaties voor het begrijpen van ambtelijk gedrag. Maar ook Nelissen benoemt de waarden in kwestie verder niet. Bovendien richt hij zich vooral op één type ambtenaar, de ‘significante topambtenaar’ (Nelissen e.a., 1996). Hartman en Tops concentreren zich op de doorwerking van ‘overheidsbeelden’ in gedrag. De betekenis daarvan is dat de relatie tussen cognitieve vooronderstellingen en gedrag inzichtelijk wordt gemaakt (Hartman en Tops, 1987). De gehanteerde overheidsbeelden hebben echter een tamelijk generiek karakter. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen bestuurlijke waarden en strategische opvattingen, ofwel tussen values en beliefs. Dat is de nadere verfijning die in ons onderzoek wordt aangebracht met als doel om zo de specifieke betekenis van professionele opvattingen van topambtenaren te kunnen duiden. Van der Meer en Roborgh hebben een onderzoek verricht naar de samenstelling en representativiteit van de ambtelijke organisatie in Nederland (Van der Meer en Roborgh, 1993). Dit onderzoek geeft onder meer inzicht in de opleiding, ideologische achtergronden en recrutering van ambtena-


27-09-2007 18:44:58

87

hoofdstuk 4: het onderzoek: aanpak en methode

ren. Het is een omvattend overzicht waarin niet alleen op centraal niveau maar ook op decentrale niveaus inzicht wordt geboden in de mate waarin het ambtelijk apparaat een representatieve weerspiegeling vormt van de samenstelling van de bevolking. Enkele controlevariabelen uit ons onderzoek zijn aan dit werk ontleend. Het onderzoeksbureau Twijnstra Gudde heeft onderzoek verricht naar de betekenis die ambtenaren toekennen aan de Algemene Bestuursdienst. Hierbij zijn hun attitudes en beelden in kaart gebracht met betrekking tot de noodzaak van het ontwikkelen van een rijksbreed ‘esprit de corps’ en de mogelijke invloed van de factor mobiliteit daarop (Twijnstra Gudde, 1997). Berenschot heeft de doorwerking van het functioneren van de Algemene Bestuursdienst geëvalueerd. Ook hierin staat de beeldvorming centraal (Berenschot, 1997). De vorming van de Algemene Bestuursdienst is voor een belangrijk deel ingegeven door de wens om ambtelijke verkokering tegen te gaan en departementale samenwerking te bevorderen. Dit vraagstuk maakt deel uit van de strategische afwegingen die een topambtenaar maakt. Maar ook hier geldt weer: het is lang niet de enige afweging. Verschillende onderzoekers hebben grootschalig onderzoek gedaan naar culturele waarden met een bestuurlijke betekenis. Allereerst moet Inglehart worden genoemd, die op basis van veeljarige tijdreeksen de ontwikkeling van politiek-culturele attitudes onder de Europese bevolking heeft beschreven (1990). Hij beschrijft een geleidelijke overgang van materiële naar postmateriële waarden. De bestuurlijke betekenis hiervan zou kunnen zijn dat deze verschuiving samenhangt met de vorming van (en voorkeur voor) een netwerksamenleving. Dat is één van de vier kwadranten die de Culturele Theorie onderscheidt. Ons onderzoek is er op gericht de culturele waarden van overheidsmanagers in beeld te brengen. Dat kan onder meer antwoord geven op de vraag of de trend die Inglehart waarneemt ook terug te vinden is in het waardepatroon van ambtenaren. Waar Inglehart een groot aantal onderling nauwelijks gestructureerde attitudes tot vertrekpunt nam, heeft Hofstede een beperkt (en daardoor beter hanteerbaar) aantal psychologische attitudes geïntroduceerd die betrekking hebben op de wijze waarop mensen omgaan met elkaar en met gezagsdragers (1991). Op basis daarvan heeft hij culturele vergelijkingen gemaakt, onder meer tussen verschillende naties en religies, maar ook onderzoek verricht naar de organisatiecultuur van een bedrijf als IBM. Voor zover bekend zijn Hofstede’s categorieën nooit toegepast in wetenschappelijk onderzoek naar de organisatiecultuur van publieke organisaties. Deze categorieën zijn voor ons onderzoek ook minder geschikt. De attitudes die Hofstede onderscheidt, zoals de mate van gezagsacceptatie, hebben weliswaar effect op het functioneren van bestuurlijke instituties, maar zijn zelf geen uitdrukking van bestuurlijke waarden (zoals een voorkeur voor een hiërarchische, markt- of netwerkordening dat wel zijn).14 Christensen en Laegreid hebben de culturele doorwerking van New Public Management belicht op basis van kwalitatief onderzoek

14 Dixon geeft aan wat de samenhang zou kunnen zijn tussen de dimensies van Hofstede en deze bestuurlijke dimensies (Dixon, 2003). Deze samenhang is echter niet empirisch vastgesteld.


27-09-2007 18:44:58

88


(2002). Grendstad heeft statistisch, internationaal vergelijkend onderzoek verricht naar de culturele voorkeuren zoals getypeerd door de Culturele Theorie (Grendstad, 1999; 2000). Zo heeft hij de ontwikkeling van politiek oriëntaties in verschillend Europese landen met elkaar vergeleken. In ons onderzoek is voor het operationaliseren van de culturele variabele gebruik gemaakt van de vragenlijst die hij hierbij heeft gehanteerd (Grendstad, 1999). Tot slot van dit overzicht moet ook het recente GLOBE-onderzoek worden genoemd (Thierry e.a., 2003). Hierin staat de vraag centraal of kenmerken van goed leiderschap een universeel karakter hebben of dat deze cultuuren tijdgebonden zijn. Aan het onderzoek is deelgenomen door vele honderden managers uit het bedrijfsleven in 61 landen. Uit dit onderzoek blijkt onder meer dat in Nederland thans een grotere betekenis wordt toegekend aan de rol van individuele managers dan in het verleden. Waar voor het bereiken van succes in het verleden ‘de omstandigheden’ een dominante invloed werd toebedacht, wordt nu veel meer gekeken naar de persoonlijke bijdragen van mensen in het bedrijf. Het is jammer dat geen onderzoek is verricht naar de attitudes van publieke managers. Maar de gememoreerde uitkomst maakt ons eens te meer nieuwsgierig naar het antwoord op de vraag: wat is de individuele rol van topambtenaren met betrekking tot het functioneren van de publieke instituties?

4.3 Onderzoeksvragen en -aanpak Operationele onderzoeksvragen In de vorige hoofdstukken is een conceptueel kader opgebouwd dat het mogelijk maakt om de onderzoeksvraag aan te scherpen en vervolgens te operationaliseren. In hoofdstuk 2 is een begrippenkader gepresenteerd op basis waarvan negen dimensies van strategie zijn onderscheiden. Hierbij is de volgende werkdefinitie voor het begrip strategie geïntroduceerd die als uitgangspunt dient voor het onderzoek: Strategie is het geheel aan opvattingen en argumenten dat een topambtenaar hanteert bij de vraag welke koers hij uitzet voor zijn organisatie of adviseert aan het politieke bestuur. Een vergelijking van organisatiekundige en besluitvormingstheorieën, in het bijzonder de strategic choice-benadering, leidde tot het inzicht dat personal constructs een belangrijke cognitieve rol spelen bij strategische processen. Strategische opvattingen kunnen in dit verband en vanuit een actie-theoretische optiek worden beschouwd als strategische perspectieven: Een strategisch perspectief is de wijze waarop een topambtenaar een concreet vraagstuk benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en vanuit een bepaalde overtuiging hoe het vraagstuk het beste kan worden opgelost.


27-09-2007 18:44:58

89


In hoofdstuk 1 zijn de hoofdvragen van dit onderzoek uiteengezet. Door welke strategische percepties laten topambtenaren bij de overheid zich leiden bij de uitoefening van hun professie? Bestaat er verband tussen deze strategische percepties en bestuursculturele waarden die topambtenaren aanhangen? Biedt de Culturele Theorie een verklaring voor de strategische voorkeurpercepties waardoor topambtenaren zich laten leiden? Deze hoofdvragen kunnen worden vertaald in vier operationele vragen: 1 Aan welke strategische perspectieven geven topambtenaren de voorkeur bij het uitoefenen van hun politiek adviserende en leidinggevende rol? In hoofdstuk 2 is ook een typologie van strategische perspectieven gepresenteerd. Hierbij kan de vraag worden gesteld of er samenhang bestaat tussen de individuele voorkeur voor specifieke strategische perspectieven. Is een ambtenaar met een voorkeur voor het leiderschapsperspectief ook geneigd om een planningsbenadering te volgen, terwijl het tegenovergestelde perspectief (de ‘chaos’-benadering) wellicht samenhangt met de voorkeur voor een incrementele aanpak? Dit leidt tot de tweede onderzoeksvraag: 2 Bestaat er samenhang tussen de voorkeuren van topambtenaren voor specifieke strategische perspectieven? Zo ja, welke? De voor de hand liggende vervolgvraag is welke factoren kunnen worden geïdentificeerd die een mogelijke verklaring vormen voor het optreden van bepaalde voorkeuren of zelfs sets van met elkaar samenhangende strategische voorkeuren. In hoofdstuk 3 is als hypothese geformuleerd dat culturele waarden, zoals getypeerd in de Culturele Theorie, daarbij een belangrijke factor vormen. Op basis van een bestuurskundige interpretatie van deze theorie en beschikbare literatuur is een hypothetisch model geconstrueerd waarin vier culturele ‘typen’ worden omschreven met elk een kenmerkende set van strategische perspectieven. In het onderzoek zal worden getoetst of deze sets van strategische perspectieven ook daadwerkelijk voorkomen en of er een samenhang bestaat tussen deze sets en de veronderstelde aanwezigheid van specifiek bestuursculturele waarden (world views): 3 Welk verband bestaat er tussen de voorkeur voor strategische perspectieven, of sets daarvan, en de culturele typen die de culturele grid-group theorie heeft geïdentificeerd? De organisatiekundige relevantie van deze vraag is dat, als het verband kan worden aangetoond, dit laat zien dat er daadwerkelijk een relatie bestaat tussen values en beliefs zoals in veel modellen wordt voorondersteld. De bestuurskundige relevantie gaat nog verder. Het bestaan van een


27-09-2007 18:44:59

90


verband duidt erop dat de professionele, strategische opvattingen van een topambtenaar een bestuursculturele betekenis hebben en niet waardeneutraal zijn. Het geeft een indicatie voor de mate waarin verschillende waarden, onder invloed van de veranderingen die in het publieke domein hebben plaatsgevonden, door topambtenaren zijn geïnternaliseerd. Het wijst ook op een specifieke, bestuursculturele vooringenomenheid die mede van invloed is op de vorming en de werking van instituties, op het proces van stolling en ontstolling van waarden daarbinnen. Het onderzoek draagt aldus bij aan een beter begrip van de dynamiek van instituties, de rol van individuen daarbij en in het bijzonder de invloed van topambtenaren. In hoofdstuk 3 is ook kort ingegaan op de betekenis van pluraliteit voor de kwaliteit van besluitvormingsprocessen en ter voorkoming van institutionele verstarring. In ons onderzoek zal mede worden onderzocht wat de verdeling is van strategische en culturele voorkeuren in verschillende subgroepen om te zien in welke mate deze pluraliteit optreedt of niet. Treden er kenmerkende verschillen op tussen bijvoorbeeld de beleidsfunctie en de uitvoerende functie? Of tussen departementen of per functieschaal? Zijn er kenmerkende verschillen die samenhangen met opleiding, sekse, leeftijd of ervaring in een leidinggevende functie? 4 Welke verschillen treden op in de verdeling van strategische en culturele voorkeuren op grond van een aantal achtergrond variabelen, zoals departement, functieschaal, leeftijd, sekse en opleiding? Het antwoord op deze vraag geeft een indicatie voor de mate waarin binnen en/of tussen groepen de kans bestaat op spanningen (bij grote diversiteit) of juist verstarring en processen van groupthink (bij te weinig diversiteit).15 Ook dat draagt bij aan een beter begrip van besluitvormingsprocessen die optreden in de garbage can van March en Olsen. Onderzoeksaanpak Er zijn verschillende aanpakken denkbaar voor het onderzoek naar deze vragen. In de bestuurskunde wordt veelvuldig gebruik gemaakt van case studies. Deze maken het mogelijk om diepgaand onderzoek te verrichten naar specifieke processen en doen recht aan de complexiteit en ambiguïteit waarmee deze gepaard gaan. Dat sluit in feite goed aan bij de complexiteit en specificiteit van strategische processen in de praktijk. Dit is dan ook de benadering die Hendriks heeft gekozen bij zijn onderzoek naar cultuurgebondenheid van beleidsprocessen in verschillende steden (Hendriks, 1996). Het nadeel van deze benadering is dat het slechts beperkt mogelijk is om generieke conclusies te verbinden aan zulk onderzoek. Dit nadeel kan worden ondervangen door het aantal cases uit te breiden, maar zelfs dan zijn de inzichten weliswaar analytisch beter,

15 Zie voetnoot 5 bij hoofdstuk 1.


27-09-2007 18:44:59

91


maar nog steeds niet goed statistisch overdraagbaar (ibidem: 11). Een tweede optie is om het onderzoek uit te voeren op basis van observatie van management-gedrag en om uit dat gedrag af te leiden welke management-opvattingen daaraan ten grondslag liggen. Deze aanpak heeft Noordegraaf gevolgd bij zijn onderzoek naar de invloed van publieke managers op beleidsprocessen (Noordegraaf, 2000). Over het algemeen is het mogelijk om meer observaties te doen dan case studies te verrichten. De gegevensset is dus groter. Deze kan bovendien beter worden (voor-) gestructureerd dan bij case studies het geval is, zodat relatief waardevoller statistische analyses gedaan kunnen worden. Het nadeel van observatieonderzoek is echter dat veel afhangt van de interpretatie van de onderzoeker en dus van zijn eigen cognitieve vertrekpunten. Het is de vraag in hoeverre zijn deducties met betrekking tot onderliggende assumpties van topambtenaren ook daadwerkelijk door henzelf worden herkend. Dit wordt des te moeilijker naarmate het onderzoek zich richt op dieperliggende waarden, zoals world views. Daarom is ook deze methode niet bijzonder geschikt voor ons doel. Een derde optie is om onderzoek te doen op basis van een vragenlijst, welke door respondenten zelf wordt ingevuld. Dat is de aanpak die in ons onderzoek zal worden gevolgd. Deze aanpak is eerder ook gehanteerd in het onderzoek naar de positie van gemeentesecretarissen door Berveling, Van Dam en Neelen (1997) en in het GLOBE-onderzoek naar de relatie tussen cultuur en leiderschap (Thierry e.a., 2003; Koopman e.a., 2003). Deze aanpak leent zich het beste voor statistisch onderzoek naar verbanden tussen verschillende (mogelijke) antwoorden, vooral als gebruik wordt gemaakt van voorgestructureerde antwoordcategorieën. Aan deze aanpak kleven ook enkele nadelen. De eerste is dat respondenten geen mogelijkheid hebben om antwoorden te geven die buiten de antwoordcategorieën vallen. Dit stelt hoge eisen aan het ontwerp van de vragenlijst (Hofstee, 1999). Het is belangrijk om de vragenlijst vooraf te testen en te zien of de voorgestructureerde antwoorden voldoende herkenbaar zijn voor de ondervraagde groep dan wel dat relevante antwoordmogelijkheden worden gemist. Deze toets is in ons onderzoek gepleegd. Het tweede nadeel van (vooral mondeling) enquêteonderzoek is dat respondenten mogelijk geneigd zijn om sociaal wenselijke antwoorden te geven. Om dit bezwaar zoveel mogelijk te ondervangen is ervoor gekozen om het onderzoek uit te voeren op basis van een schriftelijke enquête waarbij de anonimiteit van de respondenten en van de door hen gegeven antwoorden volledig is gegarandeerd. Voor het onderzoek naar strategische perspectieven kon geen gebruik worden gemaakt van al eerder gebruikte vragenlijsten. Wel kon worden voortgebouwd op inzichten die zijn ontleend aan het promotieonderzoek van Meyer (2007). Dit is erop gericht om een bruikbaar enquête-instrument te ontwikkelen. In strategisch onderzoek is het, net als in de bestuurskunde, meer gebruikelijk om kwalitatieve (emische) methoden te hanteren, meestal in de vorm van case studies. Kwantitatieve (etische) onderzoeksmethoden worden veel minder toegepast. Kwantitatief onderzoek is erop gericht om grote populaties te bestuderen en om op basis daarvan classificatieschema’s (typologieën) te ontwikkelen en te testen. De complexe werkelijkheid waarin de strateeg opereert


27-09-2007 18:44:59

92


wordt daarbij gereduceerd tot een meer beperkte weergave van de werkelijkheid, beschreven met behulp van een beperkt aantal variabelen. Daardoor kan zicht worden geboden op onderliggende structurele kenmerken en relaties. Het meetinstrument van Meyer is ontwikkeld op basis van een deductieve aanpak. De strategische management literatuur vormde het uitgangspunt voor het formuleren van een aantal mogelijke strategische perspectieven. Hierbij is ervan uitgegaan dat de strategische perspectieven zoals gevonden in de literatuur een weergave bieden van strategische perspectieven die onderzoekers eerder in concrete situaties hebben aangetroffen en op basis van inductie hebben blootgelegd. Deze zijn echter nooit eerder systematisch met elkaar in verband gebracht of vergeleken. Bij het onderzoek naar culturele waarden kon gebruik worden gemaakt van een al wat langere onderzoekstraditie die is ontstaan doordat een reeks van onderzoekers de culturele grid-group theorie als vertrekpunt bij hun werk hebben gebruikt (Mamadouh, 1999). Ook daarbij geldt dat kwalitatieve benaderingen de boventoon hebben gevoerd. Er is echter al langer nagedacht over de wenselijkheid van het verrichten van statistische methoden en daarbij optredende problemen (Gross en Rayner, 1985). Met name een aantal Noorse onderzoekers, met de politicoloog Grendstad als de waarschijnlijk meest bekende, hebben gebruik gemaakt van statistische methoden en vragenlijsten (Grendstad en Selle, 1997; Grendstad, 1999; Grendstad, 2001; zie ook Boyle en Coughlin, 1994). Het belangrijkste probleem bij dit type onderzoek is om geschikte items (uitspraken waarmee de respondent kan aangeven het ‘eens’ of ‘oneens’ te zijn) te vinden die de vier verschillende world views goed representeren. Deze uitspraken (die worden beschouwd als een weergave van de onafhankelijke variabele in het onderzoek) mogen vervolgens niet overlappen met uitspraken over het specifieke onderwerp van het onderzoek (items als afhankelijke variabele). In de woorden van Grendstad: ‘The basic problem in measuring biases [world views, KB] is to get hold of a minimum number of biases items (to get better scales) measured in their own right, id est sufficiently close to the theoretical core of the relevant bias and sufficiently far away from the topic or theme of the ‘dependent variable’ in order to minimize contamination, so that high correlations do not lead researchers to claim too much on behalf of predictor variables that fall close to the dependent variable in the causal chain’ (e-mailcorrespondentie). De onderzoeker moet zich voorts goed bewust zijn van de vraag wat hij precies wil meten. Gaat het om de onderliggende dimensies die de matrix vormen (grid en group) of om de resulterende typen (Coughlin en Lockhart, 1998)? In ons onderzoek is ervoor gekozen om de typen tot uitgangspunt te nemen. Carrière en Scruggs wijzen erop dat de gevonden culturele waarden misschien minder duurzaam zijn dan de theorie veronderstelt (2001). Voor ons onderzoek is deze beperking echter niet zo relevant, omdat het ons vooral te doen is om de mogelijke samenhang


27-09-2007 18:44:59

93


tussen culturele waarden (die op het moment van antwoorden worden aangehangen door de respondent) en zijn voorkeur voor een bepaalde set van strategische perspectieven (op datzelfde moment). De veronderstelde samenhang tussen culturele waarden en strategische perspectieven is beschreven in de matrix die is weergegeven in tabel 3.1. De individuele voorkeur voor culturele waarden wordt daarbij verondersteld te fungeren als onafhankelijke variabele terwijl de voorkeur voor strategische perspectieven fungeert als afhankelijke variabele. Hierboven is al aangegeven dat het voor dit type onderzoek cruciaal is dat voldoende afstand bestaat tussen de formulering van beide typen variabelen. Wat betreft het interpreteren van de uitkomsten wijzen de testdeskundigen Drenth en Sijtsma erop dat nooit definitief kan worden bewezen of een test al of niet een bepaalde theoretische betekenis heeft. ‘De voorspelling als zodanig kan hoogstens de [van te voren gepostuleerde, KB] theoretische verklaring verstevigen of verzwakken. [Daarom] is het hierbij evenzeer van belang alternatieve hypothesen te kunnen verwerpen als de oorspronkelijke theorie te bevestigen’ (Drenth en Sijtsma, 1990: 203). Als alternatieve hypothese kan bijvoorbeeld worden gesteld dat andere variabelen dan de primair onderzochte variabelen de werkelijke oorzaak zijn van eventueel gevonden statistische correlaties. In ons onderzoek zijn daarom een aantal persoonsgebonden en plaatsgebonden kenmerken van de respondent als achtergrondvariabelen meegenomen. De persoonsgebonden variabelen betreffen leeftijd, sekse, studie en managementervaring. De plaatsgebonden variabelen betreffen het departement waarin de respondent werkzaam is, de functie (centrale staf, beleid of uitvoering) en de functieschaal. De resultaten van het onderzoek zijn tot slot in een aantal presentaties voorgelegd aan groepen (top)ambtenaren in verschillende samenstelling. Reacties en commentaar uit deze bijeenkomsten zijn mede verwerkt in de bevindingen en conclusies die in de volgende hoofdstukken worden gepresenteerd.

4.4 Het onderzoeksinstrument Als onderzoeksinstrument wordt een vragenlijst gehanteerd. Deze vragenlijst bestaat uit drie componenten: 1 Vragen met betrekking tot voorkeur voor culturele waarden Als uitgangspunt voor dit onderdeel van de vragenlijst is een reeds eerder gehanteerde lijst genomen. Grendstad gebruikte deze om culturele voorkeuren in vier landen (Noorwegen, Nieuw Zeeland, Bulgarije en Rusland) met elkaar te kunnen vergelijken en deze vervolgens te correleren aan opvattingen over milieu en duurzaamheid (Grendstad, 1999). Deze lijst bevat items van algemeen maatschappelijke aard, die geen directe relatie met strategische opvattingen hebben. Daardoor garandeert hij de gewenste onafhankelijkheid ten opzichte van de vragen die betrek-


27-09-2007 18:44:59

94


king hebben op strategie. Per cultureel type zijn twee items geformuleerd. Bij elk item kan de respondent scoren op een vijfpunts-schaal (helemaal niet mee eens, niet mee eens, noch eens/noch oneens, mee eens, helemaal mee eens). Door de scores per type op te tellen en te vergelijken met de scores voor andere culturele waarden kan de dominante culturele waarde worden vastgesteld. Dit leidde in de praktijk vaak tot uitkomsten waarbij twee culturele waarden even dominant leken te zijn. Dit resultaat heeft wellicht als oorzaak dat het instrument zelf te weinig mogelijkheden tot differentiatie biedt (Carrière en Scruggs, 2001). Om dit nadeel te ondervangen staan twee wegen open: uitbreiding van het aantal items respectievelijk vergroten van het aantal mogelijke antwoorden per item (bijvoorbeeld door een zevenpunts-schaal te hanteren). Om inhoudelijk zo dicht mogelijk bij de oorspronkelijk gebruikte vragenlijst te kunnen blijven is gekozen voor deze laatste optie. Aan de oorspronkelijke antwoordmogelijkheden zijn twee categorieën toegevoegd: ‘gedeeltelijk mee oneens’ respectievelijk ‘gedeeltelijk mee eens’. 2 Vragen met betrekking tot voorkeur voor strategische perspectieven Hierbij kon geen gebruik worden gemaakt van reeds bestaande vragenlijsten. Bij het opstellen van dit gedeelte is vooral voortgebouwd op inzichten ontleend aan het promotieonderzoek van Meyer (2007). De vragenlijst bevat korte casus-beschrijvingen voorafgaand aan de items teneinde de respondent te prikkelen om actiegerichte uitspraken te doen (wat zou u doen in de gegeven situatie). In hoofdstuk 3 is immers aangegeven dat strategische perspectieven in feite betrekking hebben op theories-in-use. Bij elke casus zijn vier items per strategisch perspectief geformuleerd en twee tegenover elkaar staande perspectieven in beeld gebracht. In totaal dus acht items. Per item is een vijfpunts-schaal gehanteerd (zie ook Hofstee, 1999: 117-120). Zo kan steeds de voorkeur voor één van beide perspectieven worden gemeten door de scores van de vier bijbehorende items op te tellen en te vergelijken met de opgetelde scores voor het andere perspectief. Tegelijk wordt voorkomen dat afhankelijkheid ontstaat tussen de gemeten voorkeuren. Dit zou wel het geval zijn als de respondent zou worden gevraagd om telkens te kiezen tussen twee mogelijke items op één enkele, glijdende schaal (‘Geeft u meer de voorkeur aan een bottom-up benadering of aan een top-down benadering?’). De vragenlijst is voorgelegd aan een drietal topambtenaren met uiteenlopende functies (beleid, uitvoering, staf ) om de inhoudelijke validiteit te toetsen (de constructvaliditeit, zie Drenth en Sijtsma, 1990:179) alsmede de door de vragenlijst opgewekte bereidheid en interesse om de vragen te beantwoorden. Deze laatste factor bepaalt immers mede de te verwachten respons wanneer de enquête in een grotere groep wordt uitgezet. Ook is de tijd opgemeten die het kost om de vragenlijst in te vullen. Daarnaast is de vragenlijst uitgezet onder een groep van 30 deskundigen (consultants van een adviesbureau, die zich richten op de overheid als markt). Daardoor kon tevens worden beoordeeld of de vragen voldoende differentiatie aanbrachten om statistisch relevante conclusies te kunnen trekken. Dit testonderzoek heeft geleid tot enkele kleine wijzigingen in de formuleringen van de casus-situaties en van enkele antwoordmogelijkheden die niet voldoende helder werden bevonden. Eén casus is op basis van deze beta-test


27-09-2007 18:44:59

95


geschrapt uit de vragenlijst (en ook uit de typologie in hoofdstuk 2). Deze had betrekking op de zogenaamde internationalisatieparadox (globalisatie versus localisatie). De respondenten gaven vrijwel unaniem aan dat de antwoorden op deze vragen eerder politiek geladen zijn dan dat zij berusten op ambtelijk-strategische overwegingen. Hoewel dit op zichzelf een interessante observatie mag worden genoemd is er toch voor gekozen om de items met betrekking tot deze paradox verder geheel te laten vervallen. Zo kon tegelijk de responstijd enigszins worden bekort. 3 Vragen met betrekking tot achtergrondvariabelen Deze vragen hebben betrekking op een aantal persoonsgebonden (leeftijd, sekse, opleiding, ervaring in een leidinggevende functie) en functiegebonden kenmerken (organisatie, soort functie en functieschaal). Bij de factor leeftijd moet worden opgemerkt dat dit een cohortanalyse betreft (van groepen mensen die ‘in dezelfde tijd’ zijn opgegroeid, hebben gestudeerd en ervaring hebben opgedaan als leidinggevende). Met betrekking tot deze en de overige achtergrondvariabelen geldt dat deze door diverse wetenschappelijke gesprekspartners zijn genoemd als ‘meest voor de hand liggend’ tijdens de voorbereiding van het onderzoek. Er bestaan echter geen eerdere studies waarin de relatie tussen deze factoren en strategische perspectieven zijn onderzocht. Idealiter hadden we ook graag een vraag opgenomen over de politieke voorkeur van de respondent. Deze vraag werd echter door enkele proefpersonen als ‘te gevoelig’ beschouwd en zou de respons waarschijnlijk negatief beïnvloeden. Ook het bureau ABD maakte bezwaar tegen de vraag. Daarom is hij niet in de vragenlijst opgenomen. De vragenlijst is toegestuurd naar alle topambtenaren die behoren tot de Algemene Bestuursdienst (ABD). Ter vergelijking is de vragenlijst ook toegestuurd naar een beperkt aantal topambtenaren die niet tot de rijksoverheid horen. De achtergrondvariabelen zijn bij de analyse van de respons mede gebruikt om zicht te krijgen op de representativiteit van de respondenten ten opzichte van de doelgroep als geheel (zie hoofdstuk 5.2). De variabelen zijn eerder beschreven in het onderzoek van Van der Meer en Roborgh naar de omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijke apparaat in Nederland (1993) en/of gebruikt in het Jaarverslag van de ABD. Daardoor kunnen de uitkomsten op basis van de respons goed worden vergeleken met die van de totale populatie en is dus een globale inschatting van de representativiteit mogelijk. De vragenlijst is in zijn geheel als bijlage toegevoegd.


27-09-2007 18:44:59

96



27-09-2007 18:44:59

deel iii

Het onderzoek


27-09-2007 18:44:59


27-09-2007 18:44:59

99

5 Onderzoeksresultaten en bevindingen

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd en geanalyseerd. Nadat de respons, representativiteit en betrouwbaarheid is beschreven, worden in paragraaf 5.3 de onderzoeksresultaten met betrekking tot de bestuursculturele voorkeuren van topambtenaren weergegeven. Vervolgens worden de uitkomsten beschreven die betrekking hebben op verdeling van de strategische perspectieven en op de onderlinge samenhang tussen de strategische voorkeuren (zie de paragrafen 5.4 en 5.5). In paragraaf 5.6 wordt de kwalitatieve en kwantitatieve samenhang tussen de culturele en strategische voorkeuren in beeld gebracht. Tot slot wordt de verdeling van culturele voorkeuren en strategische perspectieven van specifieke subgroepen beschreven in paragraaf 5.7.

5.2 Respons, representativiteit en betrouwbaarheid Respons en representativiteit Als onderzoekspopulatie is het hogere management van de rijksdienst genomen, dat wil zeggen die ambtenaren die deel uitmaken van de Algemene Bestuursdienst. Dit zijn ambtenaren van schaal 15 en hoger met zelfstandige budgettaire verantwoordelijkheden. De gehele populatie is benaderd. Voor de verzending van de vragenlijst is gebruik gemaakt van het adressenband van het Bureau Algemene Bestuursdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze lijst omvat niet alleen alle topambtenaren die tot de Algemene Bestuursdienst horen, maar ook degenen die op de nominatie staan om ABD-manager te worden (de zogenaamde ‘kandidaten’, met schaal 14 of 15) en een aantal topambtenaren van overheidsorganisaties die niet tot de rijksdienst behoren. Met deze organisaties bestaan afspraken om te bevorderen dat ook managers van buiten de rijksdienst in aanmerking komen voor benoemingen binnen het Rijk en omgekeerd. Dit zijn de zogenaamde ‘conventieleden’. Een bijzondere subgroep van het ABDbestand bestaat uit de zogeheten ‘topmanagers’. Deze bestaat uit ambtenaren met de hoogste functieschaal, namelijk schaal 19. Zij worden aangeduid als de ‘TMG-ers’. Zij bekleden binnen de rijksdienst meestal de functie van directeur-generaal of secretaris-generaal.


27-09-2007 18:44:59

100


Tabel 5.1 Respons per ABD-categorie Status

Populatie

Respons Percentage

ABD-leden

918

334

36 %

Kandidaten

73

29

40 %

TMG-ers

71

27

38 %

Conventie

38

8

21 %

1100

398

36 %

Totaal

Toelichting: TMG = Top Management Groep (schaal 19); Conventieleden zijn ambtenaren die geen deel uitmaken van de rijksdienst, maar wel zijn geregistreerd door het Bureau ABD.

In totaal zijn 1100 vragenlijsten verstuurd en 398 ingevulde lijsten ontvangen. De totale respons bedraagt daardoor 36 procent. Dat is een respons die het mogelijk maakt om goede vergelijkende analyses uit te voeren. In tabel 5.1 is de verdeling van de respons weergegeven. Hieruit blijkt dat alle categorieën goed zijn vertegenwoordigd in de respons, zij het dat relatief weinig ‘conventieleden’ hebben gereageerd. Bij de verdeling van de respons per functieschaal (zie tabel 5.2) valt op dat ook de ‘hogere’ managementlagen, zowel in absolute aantallen als in relatieve zin, goed aanwezig zijn. Dat geldt ook voor de lagere schalen, mede door de respons onder de ABD-kandidaten. Deze hebben meestal schaal 14 of 15, ofschoon sommige functies met schaal 15 al tot de ABD zelf worden gerekend (namelijk wanneer sprake is van een functie met zelfstandige budgettaire verantwoordelijkheid). Alleen schaal 16 is relatief minder sterk vertegenwoordigd. Tabel 5.2 Respons per functieschaal Schaal 14

Populatie

Respons

Percentage

7

7

100 %

15

163

81

50 %

16

482

123

26 %

17

271

131

48 %

18

59

29

49 %

19

75

27

36 %

Onbekend

43

nvt

nvt

1100

398

36 %

Totaal

Ook de respons per departement is in beeld gebracht in tabel 5.3. Hier geldt eveneens dat de respons een representatief beeld geeft van de gehele populatie. De categorie ‘overige’ in de tabel omvat zowel de conventie-leden als de ambtenaren van de Hoge Colleges van Staat. Aan deze groep wordt in het onderzoek de rol van ‘controlegroep’ toebedeeld. In positieve zin valt de hoge score van het ministerie van LNV op. De laagste respons is afkomstig van de ministeries van OCW, AZ en BuiZa. Maar ook deze percentages zijn over het algemeen hoog genoeg om betekenisvolle


27-09-2007 18:44:59

101

hoofdstuk 5: onderzoek sresultaten en bevindingen

statistische analyses te kunnen uitvoeren. Bij het ministerie van Financiën is in het bijzonder gekeken naar de verdeling van de respons over het beleidsdepartement (22 respondenten, 32%) respectievelijk de Belastingsdienst (61 respondenten, 38%). Deze aantallen geven geen reden om te veronderstellen dat de scores van dit departement zijn vertekend door een oververtegenwoordiging van één van beide organisatiedelen. Tabel 5.3 Respons per ministerie Ministerie

Populatie

Respons

Percentage

Algemene Zaken

21

6

29 %

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

55

23

42 %

Buitenlandse Zaken

22

6

27 %

Defensie

25

10

40 %

Economische Zaken

95

29

31 %

Financien

235

83

35 %

Justitie

105

39

37 %

Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit

59

33

56 %

Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

46

14

30 %

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

57

26

46 %

Verkeer en Waterstaat

140

49

35 %

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

105

31

30 %

VROM (Wonen, Ruimt. Ordening en Milieu)

80

29

36 %

Overige organisaties

59

20

34 %

1100

398

36 %

Totaal

Hoewel het absolute aantal vrouwen in de top van het Rijk nog altijd beduidend lager ligt dan het aantal mannen, zijn beide seksen relatief goed vertegenwoordigd in de respons op de vragenlijst. Ook de absolute aantallen zijn hoog genoeg om betrouwbare metingen en vergelijkende analyses te kunnen uitvoeren (zie voor de respons naar sekse, leeftijd en opleiding bijlage 2). Datzelfde kan worden geconcludeerd met betrekking tot de verdeling van de respons naar leeftijdscategorie. Tot slot is gekeken naar de respons per opleidingscategorie. Hierbij is dezelfde indeling gebruikt als die Van der Meer en Roborgh hebben gehanteerd bij hun onderzoek naar de representativiteit van de ambtelijke organisatie (1993). Er zijn geen actuele gegevens bekend over de verdeling van opleidingen over de populatie. Een aantal respondenten gaf overigens op meer dan één academische studie te hebben gevolgd. Zij zijn verwerkt als afzonderlijke categorie. De percentages geven geen aanleiding om te verwachten dat op grond van de opleidingsachtergrond een vertekening van het totaalbeeld optreedt.


27-09-2007 18:44:59

102


Samengevat kan worden geconcludeerd dat de respons op de onderzoeksenquête hoog is en qua samenstelling een representatieve weergave vormt van de doelgroep. Er treden geen opvallende afwijkingen op ten opzichte van de samenstelling van de onderzoekspopulatie voor zover daarover gegevens bekend zijn. Betrouwbaarheid Wat kan in aanvulling op de stappen die zijn gezet bij de voorbereiding van het onderzoek (zie paragraaf 4.3) worden gezegd over de betrouwbaarheid van het onderzoeksinstrument en van de resultaten? De waarborg voor anonimiteit van de respondenten zorgt ervoor dat de neiging tot het geven van sociaal wenselijke antwoorden zoveel mogelijk is teruggedrongen. Een indicatie voor de betrouwbaarheid van het meetinstrument is dat bij vrijwel alle items zowel de minimumscore als de maximumscore als antwoord is gegeven. Slechts bij acht (van de in totaal 72 ‘strategische’ items) komt het voor dat slechts vier van de vijf mogelijke scores zijn gegeven (met een range van 0-3 of van 1-4 in plaats van de totale range van 0-4). Bij de culturele items komen alle mogelijke scores daadwerkelijk voor. Als statistische maat voor de betrouwbaarheid van een test geldt Cronbach’s alfa als een goede test, die meet in hoeverre items ‘hetzelfde meten’, dat wil zeggen een correlatie hebben met dezelfde variabele. De gevonden scores voor deze maat bevestigen de betrouwbaarheid van de vragenlijst, zowel in zijn geheel als per afzonderlijk strategisch perspectief (zie bijlage 3).

5.3 De bestuursculturele voorkeur van topambtenaren In hoofdstuk 3 is de hypothese geformuleerd dat de culturele wereldbeelden van topambtenaren invloed hebben op hun strategische percepties. Er werden vier culturele types omschreven: het hiërarchische type, het egalitaire type, het individualistische type en het fatalistische type. Voor een gedetailleerde omschrijving van deze typen wordt verwezen naar hoofdstuk 3. Aan welk wereldbeeld geven topambtenaren de voorkeur? In de onderzoeksenquête zijn acht stellingen opgenomen die hiervoor een indicatie bieden. De respondenten konden telkens aangeven in hoeverre zij wel of niet instemmen met deze stellingen. In tabel 5.4 worden de antwoorden van de respondenten gepresenteerd.


27-09-2007 18:44:59

103


Tabel 5.4 Scores van de respondenten per cultureel item in de enquête (N= 398) Stellingen

Cultureel

Oneens

Neutraal

Eens

type 1 De overheid dient inkomens te herverdelen zodat degenen met een hoger inkomen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de lagere inkomensposities.

Egalitair (+)

28 %

5%

67 %

2 In elke samenleving komen ongelijkheden voor. Het is beter als de overheid zich daar niet mee bemoeit.

Egalitair (-)

83 %

4%

13 %

3 Mensen met geld moeten zelf kunnen genieten van hun rijkdom.

Individualistisch (+)

19 %

10 %

71 %

4 Aan commerciële bedrijven moeten beperkingen worden opgelegd ter bescherming van de behoeften van anderen in de samenleving.

Individualistisch (-)

24 %

8%

68 %

5 Een probleem van deze tijd is dat de mensen het gezag te vaak uitdagen.

Hiërarchisch (+)

50 %

14 %

36 %

6 Soms is het beter wanneer de mensen hun Hiërargeweten volgen, ook als dat tegen de bestaande chisch (-) wetten ingaat.

21 %

10 %

69 %

7 Er is weinig dat je kunt doen om de wereld echt te verbeteren.

Fatalistisch (+)

82 %

3%

15 %

8 Als je maar goed weet wat je wilt, is alles mogelijk.

Fatalistisch (-)

15 %

8%

77 %

Toelichting: elke stelling geldt als de positieve of juist negatieve uitdrukking van een bepaald cultuurtype. In de tweede kolom is dit aangeduid met een plus- of minteken. Wanneer men het oneens is met een stelling die een negatieve uitdrukking is van het cultuurtype geldt dat als een bevestiging van steun voor het betreffende type. Per cultureel type is benadrukt welke percentages van respondenten een positieve ondersteuning (in kolom 5) dan wel negatieve ondersteuning (in kolom 3) voor het type uitdrukken.

Bij zeven van de acht stellingen tekent zich een duidelijke meerderheid af van respondenten die het met de stelling eens zijn (stelling 1, 3, 4, 6 en 8) of juist niet (stelling 2 en 7), ook al zijn er telkens wel ‘minderheden’ met een tegenovergestelde voorkeur. Alleen bij stelling 5 (de gezagsvraag) zijn de antwoorden over de hele linie meer verdeeld. In meerderheid is de top van de rijksdienst vóór inkomensherverdeling (1) en tégen de stelling dat de overheid zich niet met ongelijkheden moet bemoeien (2). Tegelijk spreekt een meerderheid zich uit vóór de stelling dat mensen moeten kunnen genieten van hun rijkdom (3). Ook is een meerderheid voor het opleggen van beperkingen aan de vrijheid van commerciële bedrijven ter bescherming van de behoeften van anderen in de samenleving (4). Uit de scores blijkt verder dat de topambtenaren het in meerderheid eens zijn met de stelling dat het soms beter kan zijn als de mensen hun geweten volgen, ook als dat tegen bestaande wetten ingaat (6). Ook is vijftig procent van de respondenten het


27-09-2007 18:44:59

104


niet eens met de stelling dat het ‘een probleem van deze tijd is dat de mensen het gezag te vaak uitdagen’ (5). Dat zou je bij voorbaat niet direct verwachten, althans niet zo geprononceerd, van een beroepsgroep die toch bij uitstek is toegerust op het uitdragen van (overheids-)gezag, op het ontwikkelen van regelgeving en op het toezien op de handhaving daarvan. Uit de scores voor de beide laatste stellingen spreekt tot slot enerzijds een afwijzing van een fatalistisch ongeloof in de mogelijkheden om bij te dragen aan het verbeteren van de wereld (7) en anderzijds een zelfbewust geloof aan de potentiële kracht van het individu (‘als je maar goed weet wat je wilt’). Wat kan op basis van deze uitkomsten worden gezegd over het bestuursculturele profiel van de ambtelijke top? Bij het beantwoorden van deze vraag wordt ervan uitgegaan dat elke stelling de uitdrukking is van een specifiek wereldbeeld en ‘past’ bij een cultureel type. Voor elk type zijn telkens twee stellingen geformuleerd. Eén stelling is geformuleerd als een positieve uitdrukking van de betreffende culturele voorkeur. De tweede stelling zo geformuleerd dat een ‘aanhanger’ van het betreffende wereldbeeld het waarschijnlijk niet eens is met deze stelling. Zo vormt de eerste stelling over inkomensherverdeling een indicatie voor een egalitair wereldbeeld. Stelling twee gaat over de het accepteren van ongelijkheid en de onwenselijkheid van overheidsinterventie. Iemand die met een egalitair wereldbeeld is het waarschijnlijk niet eens met deze stelling. In de tabel is aangegeven aan welk cultuurtype de stellingen zijn gekoppeld en of deze koppeling een positief (+) of negatief (-) karakter heeft. Door de antwoorden op alle stellingen met elkaar te vergelijken kan worden geconcludeerd aan welke bestuurscultuur de respondent de voorkeur geeft. Om een kwantitatieve vergelijking mogelijk te maken zijn scores toegekend aan de antwoorden. De respondenten konden op een zevenpuntsschaal aangeven in hoeverre zij het ‘eens’ respectievelijk ‘oneens’ waren met elke afzonderlijke stelling. Voor de positief geformuleerde stellingen zijn aan de antwoorden de scores 0 (volledig mee oneens) tot en met 6 (volledig mee eens) toegekend en voor de tegengestelde, negatieve stellingen de scores 6 (volledig mee oneens) tot en met 0 (volledig mee eens). De scores per cultureel type zijn vervolgens bij elkaar opgeteld. Elke respondent kan per cultureel type minimaal een score van 0 (bij volledige afwijzing) en maximaal een score van 12 (bij volledige omarming van het type) behalen. Hoe hoger de score, des te sterker de voorkeur van de respondent voor het betreffende culturele type. Per type kunnen nu de scores met elkaar worden vergeleken. In tabel 5.5 is het geaggregeerde gemiddelde aangegeven voor de scores per cultureel type.


27-09-2007 18:44:59

105


Tabel 5.5 Geaggregeerde gemiddelde voorkeur voor de cultuurtypen (N= 398) Hiërarchisch cultuurtype Gemiddelde voorkeur

4,9

Egalitair cultuurtype

Individualistisch cultuurtype

8,1

6,1

Fatalistisch cultuurtype 3,7

Toelichting: per cultuurtype is de maximum score 12 (bij sterke voorkeur) en de minimumscore 0 (bij volledige afwijzing van het type).

Uit deze tabel blijkt de dominantie van het egalitaire wereldbeeld, zoals je ook al kon afleiden uit de grote steun voor stelling 1 gepaard gaande met de afwijzing van stelling 2. Het individualistische type komt op de tweede plaats. Uit tabel 5.4 blijkt dat weliswaar de vrijheid van het individu ‘om te genieten van zijn rijkdom’ positief wordt gewaardeerd (stelling 3) maar dat dit niet gepaard gaat met een massale afwijzing van de beteugeling van bedrijven (stelling 4). Daarom blijft de Tabel 5.6 Factorscores per cultureel item Stellingen

Cultureel

Factor 1 Factor 2 Factor 3

type 1 De overheid dient inkomens te herverdelen zodat degenen met een hoger inkomen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de lagere inkomensposities. 2 In elke samenleving komen ongelijkheden voor. Het is beter als de overheid zich daar niet mee bemoeit. 3 Mensen met geld moeten zelf kunnen genieten van hun rijkdom. 4 Aan commerciële bedrijven moeten beperkingen worden opgelegd ter bescherming van de behoeften van anderen in de samenleving. 5 Een probleem van deze tijd is dat de mensen het gezag te vaak uitdagen. 6 Soms is het beter wanneer de mensen hun geweten volgen, ook als dat tegen de bestaande wetten ingaat. 7 Er is weinig dat je kunt doen om de wereld echt te verbeteren. 8 Als je maar goed weet wat je wilt, is alles mogelijk.

Egalitair (+)

- 0,73

- 0,06

0,12

Egalitair (-)

0,67

0,00

0,04

Individualistisch (+)

0,47

0,09

0,53

Individualistisch (-)

- 0,56

0,22

0,26

Hiërarchisch (+)

0,13

0,21

- 0,47

Hiërarchisch (-)

- 0,13

0,06

0,74

0,17

0,79

0,03

0,29

- 0,70

0,12

Fatalistisch (+) Fatalistisch (-)

Toelichting: De factorscores liggen tussen min 1 en plus 1. Zij geven aan in hoeverre het item ‘laadt’ op de factor. Een hoge lading indiceert een sterke samenhang. Het plus- of min-teken geeft aan of die samenhang in dezelfde richting of juist in tegengestelde richting wijst.


27-09-2007 18:44:59

106


gemiddelde score voor dit type achter bij de steun voor het egalitaire type. Het hiërarchische type en het fatalistische type scoren beide beduidend lager en worden in meerderheid zelfs afgewezen. Factoranalyse van deze scores brengt een interessant onderliggend patroon aan het licht. Deze vorm van analyse is een statistisch hulpmiddel om te onderzoeken welke samenhang er bestaat tussen onderzoeksvariabelen, in dit geval de scores op de cultuurtypische stellingen. In bijlage 5 wordt deze techniek en de wijze waarop deze in dit onderzoek is toegepast nader toegelicht. In tabel 5.6 worden de factorscores per cultureel item aangegeven. Hoge scores (of ‘ladingen’, maximaal 1) op één zelfde factor vormen in deze tabel een aanwijzing voor een sterke samenhang tussen de items. Het plus- of min-teken geeft aan of de samenhang in dezelfde richting wijst of juist in tegengestelde richting. Zo gezien ‘klopt’ het dus met de theorie dat stelling 1 en 2 beide hoog scoren op eenzelfde factor (factor 1) en bovendien een tegengestelde lading hebben. De tweede stelling beweert immers het tegenovergestelde van de eerste. Dat komt ook in de score tot uitdrukking. Ook de uitkomst dat stelling 7 en 8 hoog scoren op factor 2 kan worden gezien als een bevestiging van de aanname dat beide stellingen verwijzen naar een specifiek wereldbeeld, door ons als fatalistisch aangeduid. Hetzelfde geldt voor factor 3, met hoge en tegengestelde ladingen voor stelling 5 en 6. Maar stelling 3 en 4 laden niet op een afzonderlijke factor, zoals je zou kunnen verwachten, maar beide op factor 1. Stelling 3 laadt tegelijk ook op factor 3. Waarop duiden deze uitkomsten? De stellingen met betrekking tot het egalitaire en het individualistische cultuurtype scoren in feite hoog op een gemeenschappelijke factor (factor 1), zij het in tegengestelde richting. In combinatie met elkaar lijken de stellingen te duiden op de mate waarin systeeminterventie door de overheid wordt aanvaard dan wel afgewezen. ‘Aanhangers’ van het individualistische wereldbeeld (stelling 3) wijzen overheidsinterventie af (stelling 1, 2 en 4). Daartegenover staat de opvatting dat door overheidsinterventie scherpe economische tegenstellingen kunnen worden verzacht, hetgeen in overeenstemming is met het egalitaire wereldbeeld. Het individualistische en het egalitaire wereldbeeld staan hierbij dus lijnrecht tegenover elkaar. Factor 3 legt een samenhang bloot tussen de items 3, 5 en 6. Deze factor betreft de betekenis die wordt toegekend aan het gezag van de overheid respectievelijk het ‘eigen geweten’. Respondenten die veel gewicht toekennen aan het eigen geweten (stelling 5 en 6) neigen tot een individualistisch wereldbeeld (stelling 3). Hier bestaat spanning tussen het individualistische en het hiërarchische wereldbeeld, dat juist meer gewicht toekent aan het gezag van de overheid. Zo laat de tabel zien dat het individualistische wereldbeeld op gespannen voet staat met enerzijds het egalitaire, anderzijds het hiërarchische wereldbeeld. Zulke directe spanningen, in de vorm van negatieve correlaties, bestaan niet tussen het egalitaire en het hiërarchische wereldbeeld. Ook het fatalistische wereldbeeld brengt een zelfstandige dimensie tot uitdrukking die niet positief of negatief samenhangt met één van de andere dimensies. De belangrijkste conclusie


27-09-2007 18:45:00

107


uit deze analyse is dat er een zekere cultuurtypische spanning bestaat in de ambtelijke top tussen aanhangers van enerzijds het egalitaire en anderzijds het individualistische wereldbeeld, waarbij het eerstgenoemde wereldbeeld dominant aanwezig is. Ook bestaat spanning tussen aanhangers van het individualistische en het hiërarchische wereldbeeld, maar hierbij is juist het individualistische wereldbeeld dominant. De dominantie van de genoemde cultuurtypen bleek eerder uit de gemiddelde scores van de respondenten per cultureel type. Hij kan ook op een andere manier worden weergegeven, door te bezien hoeveel respondenten de voorkeur geven aan een specifiek wereldbeeld (tabel 5.7). Het aantal respondenten dat de hoogste voorkeur geeft aan het egalitaire wereldbeeld, namelijk 269 (59 %) is veruit het grootst. Daarnaast hebben 111 respondenten (24 %) een voorkeur voor het individualistische wereldbeeld. Respondenten met een hogere score voor het hiërarchische of fatalistische wereldbeeld vormen slechts een kleine minderheid. Tabel 5.7 De verdeling van dominante voorkeuren voor cultuurtypen onder respondenten Dominante type

Aantal respon-

Percentage

denten Hiërarchisch

53

12 %

269

59 %

Individualistisch

111

24 %

Fatalistisch

22

5%

455

100 %

Egalitair

Totaal

Toelichting: Het totale aantal respondenten in de tabel is wat hoger dan het aantal ‘werkelijke’ respondenten. Wanneer de score van een respondent voor verschillende typen gelijk was en hoger dan die voor de andere typen, dan zijn beide hoogste scores in de tabel opgenomen.

In de terminologie van de Culturele Theorie laten deze uitkomsten zien dat de kwadranten met een lage ‘grid’-dimensie (het egalitaire en het individualistische kwadrant) zeer dominant zijn ten opzichte van de beide kwadranten met een hoge ‘grid’-dimensie. Regeldruk (‘grid’) speelt dus geen grote rol in de cultuur van de ambtelijke top, hetgeen toch opmerkelijk is voor een groep mensen die functioneert in een bureaucratische organisatie. Onderlinge verschillen en zelfs spanningen hebben vooral betrekking op de ‘groep’-dimensie van de Culturele Theorie. De meerderheid heeft een voorkeur voor het cultuurtype waarin groepsdruk een grote rol speelt (het egalitaire cultuurtype), terwijl een substantiële minderheid juist blijk geeft van een cultuurtype dat weinig betekenis toekent aan groepsdruk (het individualistische cultuurtype). Aanhangers van beide cultuurtypen hebben de neiging om het ‘andere’ cultuurtype af te wijzen.


27-09-2007 18:45:00

108


5.4 De strategische voorkeurperspectieven van topambtenaren De geaggregeerde gemiddelde scores per strategisch perspectief bieden een eerste beeld van de strategische voorkeuren van ABD-managers. De resultaten staan vermeld in tabel 5.8. De tegengestelde perspectieven ( de ‘paradoxen’) zijn telkens per rij gepresenteerd.16 De perspectieven worden in dit hoofdstuk overigens slechts aangeduid met een indicatief trefwoord. Zij zijn in paragraaf 2.4 uitgebreid beschreven en toegelicht. De tabel geeft aan welke strategische perspectieven dominant aanwezig zijn in de ambtelijke top. Tabel 5.8 De geaggregeerde gemiddelde scores per strategisch perspectief Perspectief

Gemiddelde score

Gemiddelde Perspectief score

1 Maatschapp. dienstbaarheid

2,4

1,7

Politiek instrument

2 Van binnen naar buiten

2,0

2,8

Van buiten naar binnen

3 Holding organisatie

1,3

3,1

Synergie

4 Zelfstandige organisatie

1,7

2,9

Samenwerking met anderen

5 Volgen van omgeving

1,7

2,7

Vormen van omgeving

6 Leiderschap

2,2

2,3

Organisatie-dynamiek

7 Rationeel denken

2,1

2,6

Generatief denken

8 Strategische planning

2,3

2,8

Incrementele aanpak

9 Evolutionaire benadering

2,1

1,9

Revolutionaire benadering

In absolute zin valt op dat een aantal perspectieven een gemiddelde score hebben die hoger is dan 2,5. Dat geeft aan dat gemiddeld genomen de respondenten het met dit perspectief ‘eens’ zijn. Dit geldt voor het Van buiten naar binnen-perspectief, de gerichtheid op Synergie binnen de eigen organisatie, de gerichtheid op Samenwerking met anderen buiten de eigen organisatie, de Vormende benadering (van de beleidsomgeving waarin men opereert), Generatief denken en ten slotte voor de Incrementele aanpak. Daarentegen valt op dat de Holding organisatie-benadering (die aangeeft dat men binnen de eigen organisatie bij voorkeur werkt op basis van helder afgebakende werkterreinen en met afzonderlijk geformuleerde doelstellingen per directie) gemiddeld lager dan 1,5 scoort wat wijst op een bijna collectieve afwijzing (‘mee oneens’) van dit perspectief.

16 De tabel is verder als volgt geconstrueerd. Per strategisch perspectief kregen de respondenten telkens vier uitspraken voorgelegd. Zij konden aangeven het ‘helemaal oneens’ te zijn met de uitspraak, of ‘oneens’, ‘noch mee eens, noch mee oneens’, ‘mee eens’ of ‘helemaal mee eens’. Aan deze scores werd een waarde toegekend variërend van nul tot en met vier. De neutrale middenscore is twee. Per respondent en per afzonderlijk perspectief zijn de scores bij elkaar opgeteld en door vier gedeeld. Het rijksbrede gemiddelde ontstaat door de scores per perspectief van alle respondenten bij elkaar op te tellen en te delen door het totale aantal respondenten.


27-09-2007 18:45:00

109


De gemiddelde scores voor de overige perspectieven schommelen rond de score 2, een gemiddeld neutrale voorkeur (‘noch mee eens, noch mee oneens’). In relatieve zin kan men uit de scores aflezen dat bij vijf paradoxen een duidelijke of soms zelfs zeer duidelijke gemiddelde voorkeur voor één van de genoemde strategische perspectieven bestaat. Dit geldt voor het Maatschappelijke dienstbaarheid-perspectief (van paradox 1), voor de Van Buiten Naar Binnen-benadering (paradox 2), voor gerichtheid op Synergie (paradox 3), voor gerichtheid op Samenwerking (paradox 4) en tot slot voor de gericht op Vormen van de omgeving (paradox 5). Bij de andere paradoxen houden de perspectieven elkaar vrijwel in evenwicht, zij het dat het Generatieve perspectief en het Incrementele perspectief gemiddeld licht de voorkeur genieten ten opzichte van de aan hen tegenovergestelde strategische perspectieven. Voor een meer gedetailleerd beeld van de voorkeur voor bepaalde strategische perspectieven is gekeken naar de verdeling van individuele scores per paradox. Hoe ‘schever’ de verdeling, des te sterker is de dominantie van het betreffende perspectief. De eerste vijf paradoxen kenmerken zich door een vrij sterke scheve verdeling, met als grootste uitschieter paradox 3. De paradoxen 6-9 zijn meer gelijk verdeeld, wat aangeeft dat het aantal aanhangers van de tegenovergestelde perspectieven ongeveer even groot is. Grafiek 5.1 maakt voor de eerste paradox zichtbaar dat het aantal respondenten met een voorkeur voor Maatschappelijke dienstbaarheid veruit in de meerderheid is ten opzichte van degenen met een tegenovergestelde voorkeur. De grafiek toont links van de nullijn de aantallen respondenten met een voorkeur voor het Maatschappelijke dienstbaarheid-perspectief en rechts van de nullijn de respondenten met een voorkeur voor het Politiek instrument-perspectief.17 Hoe ‘hoger’ de

17 De grafieken met individuele voorkeuren zijn als volgt geconstrueerd. Van elke respondent afzonderlijk zijn telkens de scores voor de beide tegenovergestelde perspectieven met elkaar vergeleken. Het verschil tussen deze scores geeft aan of de respondent een duidelijke voorkeur heeft voor één van beide perspectieven. Als maatstaf is genomen dat een verschil van nul tot 0,5 geen duidelijke voorkeur indiceert. Bij een verschil van 0,5 tot 1,5 is sprake van een waarneembare voorkeur en bij een verschil van meer dan 1,5 kan men concluderen dat de respondent een zeer sterke voorkeur heeft voor één perspectief. Zo resulteert een score van 3 voor perspectief A respectievelijk 1 voor perspectief B in een zeer duidelijke voorkeur (+2) voor het eerste perspectief. De omgekeerde situatie mondt uit in een negatieve score (-2) wat duidt op een sterke voorkeur voor perspectief B. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit verschil ook het resultaat kan zijn van andere absolute scores (bijvoorbeeld 4 voor perspectief A en 2 voor perspectief B of omgekeerd). Bij de analyse van individuele voorkeuren zijn we echter niet geïnteresseerd in de absolute scores maar juist in de relatieve scores. Want juist daaruit blijkt dat een respondent ongeveer gelijke of juist heel verschillende waarden toekent aan de twee perspectieven die in het geding zijn. Met andere woorden: daaruit spreekt zijn persoonlijke voorkeur voor een bepaald strategisch perspectief. In de staafdiagrammen geeft de hoogte van de kolommen het aantal respondenten weer met een zelfde negatieve of positieve


27-09-2007 18:45:00

110


positieve of juist negatieve score, des te sterker is de voorkeur. Deze paradox geeft aan hoe de respondenten aankijken tegen het doel, de bestaansreden van een organisatie. Een ruime meerderheid van alle respondenten heeft een voorkeur voor het eerste perspectief. Bijna een kwart geeft zelfs een sterke voorkeur aan (met een score lager dan -1,5). Maar toch opteert een kleine groep respondenten voor het tweede perspectief. Deze ‘scheve verdeling’ maakt dus duidelijk dat, ondanks het lage geaggregeerde gemiddelde voor het Politiek instrument-perspectief, er toch een kleine groep respondenten bestaat die wel degelijk een voorkeur voor dit perspectief heeft. De voorkeur voor het eerste perspectief is wel dominant maar het is niet zo dat de topambtenaren unaniem zijn in hun oordeel. Wanneer de tegengestelde ‘uitersten’ elkaar treffen (bijvoorbeeld in een managementteam of in een projectteam) mag worden verwacht dat strategische verschillen van inzicht optreden in discussies die te maken hebben met het doel van de organisatie. 105 98 91 84 77

Aantal respondenten

70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0

<= -3

<= -2,5

<= -2

<= -1,5

<= -1

<= -0,5

<0

>0

>= 0,5

>= 1

>= 1,5

>= 2

Grafiek 5.1 Paradox 1: Maatschappelijke dienstbaarheid vs. Politiek instrument De relatieve voorkeur voor het Maatschappelijke dienstbaarheid-perspectief ten opzichte van het Politieke instrument-perspectief is bepaald niet vanzelfsprekend. Weliswaar is in de afgelopen jaren de druk op ambtenaren om zich bewust te zijn van de maatschappelijke betekenis van hun handelen toegenomen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de roep om een ‘responsieve overheid’, die gevoelig is voor signalen uit de samenleving (OECD, 1996). Dat maakt de relatieve

score. Een negatieve score houdt een voorkeur in voor het eerstgenoemde perspectief van de paradox. Een positieve score betekent een voorkeur voor het laatstgenoemde perspectief. Om de grafieken in één oogopslag beter te kunnen ‘lezen’ is de nullijn zichtbaar gemaakt als verticale lijn.


27-09-2007 18:45:01


111

voorkeur voor dit perspectief ook begrijpelijk. Maar daar staat tegenover dat politieke bestuurders juist hebben opgeroepen tot een versterking van het politieke primaat. Zij legden het accent op het versterken van het instrumentele karakter van overheidsorganisaties. In dat opzicht is de lage gemiddelde score van de respondenten op het Politiek-instrumentele perspectief op zijn minst opmerkelijk te noemen. Uit het onderzoeksresultaat mag men weliswaar niet direct de conclusie verbinden dat topambtenaren weinig gewicht toekennen aan hun ondersteunende rol in de relatie met politieke bestuurders. Zij wijzen het instrumentele perspectief immers niet af. Maar men kan tenminste concluderen dat de respondenten de zorg van politieke bestuurders op dit vlak niet delen. De perceptie dat het politiek-instrumentele karakter van overheidsorganisaties moet worden versterkt is, over het geheel genomen, niet de hunne. Bij paradox 2 bestaat een ruime meerderheid voor het van-buiten-naar-binnen-perspectief. Toch zijn er ook respondenten met een voorkeur voor het van-buiten-naar-binnen-perspectief. We brengen in herinnering dat bij het eerste perspectief de maatschappelijke vraag centraal staat, bijvoorbeeld bij het vaststellen van een jaarplan, terwijl bij het tweede perspectief de beschikbare middelen (zoals menskracht, geld en goede naam) het vertrekpunt vormen. De voorkeur voor het Van Buiten Naar Binnen-perspectief wekt weinig verrassing. In de afgelopen jaren is de noodzaak om van buiten naar binnen te leren denken een telkens terugkerend thema in tal van departementale ontwikkelingsprogramma’s, in management-opleidingen voor ambtenaren en in de pleidooien voor cultuurverandering binnen de overheidsorganisatie. Dit heeft er blijkbaar toe geleid dat deze benadering is verankerd in het strategische denken van topambtenaren, zoals blijkt uit de beantwoording van de vragen door de respondenten. Dat wil overigens nog niet zeggen dat de tegenovergestelde benadering aan het verdwijnen is. Want ook het middelenbeheer, gekoppeld aan de begrotingscyclus en tal van verantwoordingsmechanismen, heeft juist in de afgelopen jaren stevige impulsen gekend (bijvoorbeeld in VBTB-operaties). Dit past meer bij een Van Binnen Naar Buiten-benadering. Deze benadering wordt door de respondenten niet afgewezen, maar er wordt minder belang aan gehecht dan aan het tegenovergestelde perspectief.


27-09-2007 18:45:01

112


98 91 84 77

Aantal respondenten

70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0

<= -2,5 <= -2 <= -1,5 <= -1 <= -0,5

<0

>0

>= 0,5

>= 1

>= 1,5

>= 2

>= 2,5

>= 3

Grafiek 5.2 Paradox 2: Van binnen naar buiten vs. Van buiten naar binnen De ‘scheefste verdeling’ van alle treffen we aan bij paradox 3. Het aantal respondenten dat een voorkeur voor Synergie uitspreekt is zeer dominant ten opzichte van het aantal met een voorkeur voor het Holding organisatie-perspectief. Bij meer dan de helft is zelfs sprake van een sterke voorkeur. Een beperkt aantal respondenten heeft geen voorkeur en slechts een enkeling geeft blijk van een voorkeur voor het Holding organisatie-perspectief. Dit laatste perspectief houdt in dat men binnen de eigen organisatie bij voorkeur werkt op basis van helder afgebakende werkterreinen en met afzonderlijk geformuleerde doelstellingen per directie. We zagen al eerder dat ook de geaggregeerde gemiddelde score voor dit perspectief zeer laag was. Men kan op basis van deze resultaten concluderen dat hier sprake is van een vrijwel collectief afgewezen perspectief. Bij geen van de andere paradoxen komt een zo scherpe voorkeur van de respondenten naar voren. De voorkeur voor het Synergie-perspectief en overigens ook voor het Samenwerkingsperspectief (zie hierna) kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Hij kan duiden op een diep geworteld besef dat overheidsdoelen altijd in onderlinge samenhang moeten worden beschouwd en nagestreefd. Topambtenaren zijn zich ervan bewust dat de overheid het algemeen belang vertegenwoordigt en daarin is geen plek voor particularisme, niet in de relaties met externen en al helemaal niet intern. Er kunnen ook meer pragmatische opvattingen aan ten grondslag liggen, volgens welke overheidsorganisaties, om effectief te zijn, maar beter kunnen zorgen voor een goede afstemming met aanpalende directies en organisaties. Ook de maatschappelijke kritiek


27-09-2007 18:45:02

113


op het langs elkaar heen of zelfs onderling strijdig opereren van publieke organisaties kan een rol spelen. De frustraties van topambtenaren als gevolg van de eigen ervaringen met verkokering klinken vermoedelijk ook door in de hoge scores voor beide voorkeursperspectieven.

112 104 96 88

Aantal respondenten

80 72 64 56 48 40 32 24 16 8 0

<= -2,5

<= -1,5 <= -2

<= -0,5 <= -1

>0 <0

>= 1 >= 0,5

>= 2 >= 1,5

>= 3 >= 2,5

>= 4 >= 3,5

Grafiek 5.3 Paradox 3: Holding organisatie vs. Synergie Deze scores zijn opvallend in het licht van eerdere stromingen in het denken over publieke organisaties waarin juist de noodzaak werd benadrukt dat deze meer als marktorganisaties zouden moeten gaan functioneren, in concurrentie met elkaar en met partijen buiten de overheid. In Public Choice-theorieën werd gesteld dat ‘het’ algemeen belang een fictie is en dat verschillende delen van de overheid uiteenlopende, zelfs strijdige publieke belangen kunnen behartigen (zoals economische groei en milieubescherming). Daarom zou het niet erg of zelfs wenselijk zijn dat overheidsorganisaties met elkaar concurreren. Onderlinge concurrentie zou ten goede komen aan de effectiviteit en de efficiëntie van de afzonderlijke overheidsorganisaties. Blijkbaar hechten de huidige topambtenaren van de rijksoverheid niet aan deze inzichten en worden deze zelfs vrijwel collectief afgewezen. Ook de aanhangers van het Samenwerking-perspectief zijn, zoals blijkt uit grafiek 5.4 zeer sterk in de meerderheid ten opzichte van de aanhangers van het tegenovergestelde perspectief, zij het minder geprononceerd dan bij de vorige paradox. Waar de vorige paradox betrekking had op de relaties binnen een organisatie gaat het in paradox 4 om de vraag hoe om te gaan met de externe


27-09-2007 18:45:04

114


relaties (met zowel publieke als niet-publieke instellingen buiten de eigen organisatie). Bijna een kwart van de respondenten laat in dit geval geen duidelijke voorkeur zien. Daarnaast geven enkelen een lichte voorkeur voor het Zelfstandige organisatie-perspectief aan. Hoewel sprake is van een duidelijke voorkeur voor Samenwerking, wordt het tegenovergestelde perspectief niet collectief afgewezen zoals bij de vorige paradox. Het veiligstellen van eigen organisatiedoelen in de relaties met anderen is zeker niet taboe. Toch weegt de noodzaak tot of behoefte aan samenwerking blijkbaar zwaarder dan het koste wat het kost najagen van de eigen doelstellingen. Bij presentaties van deze onderzoeksresultaten aan groepen ambtenaren wezen velen erop dat zij samenwerking eenvoudig als het meest realistische perspectief beschouwden: in isolement krijg je nou eenmaal niets voor elkaar. Eigen doelstellingen kunnen alleen door samenwerking worden gerealiseerd.

105 98 91 84

Aantal respondenten

77 70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0

<= -1

<= -0,5

< 0

> 0

>= 0,5 >= 1,0

>= 1,5

>= 2,0 >= 2,5 >= 3,0 >= 3,5

>= 4

Grafiek 5.4 Paradox 4: Zelfstandige organisatie vs. Samenwerking Paradox 5 heeft betrekking op de mate waarin men erop is gericht de omgeving te vormen, te ‘maken’, respectievelijk juist denkt de eigen doelstellingen te kunnen bereiken door mee te bewegen met de omgeving (te ‘volgen’). Het ‘Vormen’-perspectief heeft hierbij aanzienlijk meer aantrekkingskracht dan het ‘Volgen’-perspectief. Er is een duidelijke piek zichtbaar in de kolom met respondenten die een lichte voorkeur voor het eerste perspectief uitspreken. De strategische voorkeur voor het Vormen van de omgeving duidt erop dat het maakbaarheidsdenken sterk aanwezig is in de rijksoverheid. Dit vormt een afwijking ten opzichte van een eerdere periode waarin dit type denken, in ieder geval in bestuurskundige theorieën, stevig werd gerelativeerd.


27-09-2007 18:45:05

115


Zo wezen auteurs als Stone en Hood op het ogenschijnlijk hardnekkige fenomeen dat overheidshandelen minder dan het gewenste effect heeft of zelfs averechts uitpakt (Stone, 2002; Hood, 2001). Het is de vraag of en in hoeverre ook topambtenaren het vormende vermogen van de overheid in de afgelopen jaren hebben gerelativeerd. Maar uit de reacties op de onderzoeksvragen blijkt dat het maakbaarheidsdenken in 2005 in ieder geval (weer of nog steeds) een sterke invloed heeft. De hoge score voor dit perspectief kan mede worden beschouwd als een reflectie van de politieke en maatschappelijke druk om te ‘presteren’ en niet langer te gedogen of genoegen te nemen met kleine stapjes in een beleidsomgeving die (in het perspectief van het Volgen van de omgeving) wordt aangedreven door een eigen maatschappelijke dynamiek.

%ERXEPVIWTSRHIRXIR

!

!

!

!

"

"!

"!

"!

"!

"!

"!

"!

Grafiek 5.5 Paradox 5: Volgen vs. Vormen Naast de vijf paradoxen waarbij sprake is van een voorkeursperspectief, zoals hierboven is beschreven, zijn er ook vier paradoxen waarbij de verschillende perspectieven elkaar min of meer in evenwicht houden. Dit betreft: - Leiderschap versus Organisatiedynamiek; - Rationeel denken versus Generatief denken; - Strategische planning versus Incrementele aanpak; - Revolutionaire benadering versus Evolutionaire benadering.


27-09-2007 18:45:07

116


Bij deze strategische thema’s tekent zich geen duidelijke meerderheid af voor één van beide perspectieven: er wordt in de rijksdienst blijkbaar zeer verschillend over gedacht. De voor- en tegenstanders van uiteenlopende benaderingen houden elkaar min of meer in evenwicht (zie bijlage 4).

5.5 Patronen in de verdeling van strategische voorkeuren In de vorige paragrafen hebben we gezien hoe sterk de voorkeur is van de respondenten voor de afzonderlijke strategische perspectieven. We onderzoeken vervolgens de vraag of er ook verbanden bestaan tussen de individuele voorkeuren voor deze perspectieven. Afhankelijk van de theoretische aannames kan men verschillende samenhangen verwachten. In hoofdstuk 3 is een hypothetisch model gepresenteerd van een plausibele samenhang tussen de strategische voorkeuren op basis van de aanname dat voorkeuren kunnen worden verklaard op basis van onderliggende culturele waardenverschillen tussen de respondenten. Maar voordat we de samenhang onderzoeken tussen de bestuursculturele voorkeuren van topambtenaren en hun strategische preferenties analyseren we eerst de onderlinge samenhang tussen deze strategische preferenties. Uit factoranalyse blijkt dat er een onderliggend statistisch verband bestaat tussen de gegeven antwoorden. Bijna 50 procent van alle verschillen tussen de individuele scores kan worden beschreven (‘verklaard’) met behulp van slechts drie factoren. Deze drie factoren omvatten alle hierboven beschreven strategische perspectieven. In bijlage 5 wordt deze techniek en de wijze waarop deze in dit onderzoek is toegepast nader toegelicht. Dit resultaat is in een aantal opzichten bijzonder. Het percentage van verklaarde diversiteit geeft aan dat aan het door factoranalyse blootgelegde patroon een zeker gewicht mag worden toegekend, ook al blijft daarnaast een vrijwel even groot deel van de verschillen ‘onverklaard’. Verder is het bij deze test heel goed mogelijk dat één of meerdere strategische perspectieven geheel buiten het beeld vallen. Ook had de uitkomst kunnen zijn dat er een groter aantal factoren zou zijn gevonden, of dat perspectieven op meer dan één factor zouden laden waardoor het lastiger wordt om de betekenis van de factoren scherp te duiden. Tabel 5.9 geeft aan welke strategische perspectieven door de drie factoren worden beschreven. De tabel beschrijft een statistische configuratie van strategische voorkeuren. Een individuele voorkeur voor een bepaald strategisch perspectief binnen één paradox blijkt samen te gaan met specifieke voorkeuren van diezelfde respondent voor strategische perspectieven die bij andere paradoxen ‘horen’. In elke cel van de tabel worden clusters van strategische voorkeuren beschreven die statistisch met elkaar samenhangen. Per factor zijn dat steeds twee tegenovergestelde clusters. Overigens moet voor alle duidelijkheid worden aangetekend dat er géén samenhang bestaat tussen de factoren onderling. Er bestaat dus geen samenhang tussen de drie clusters in een kolom. De presentatie van de clusters is in dat opzicht willekeurig. Wanneer strategische perspectieven laden op een gemeenschappelijke ‘factor’ (dus binnen een cel) is dat aanleiding voor het vermoeden dat er een onderliggende variabele is die ten grondslag ligt aan de gevonden


27-09-2007 18:45:07

117


samenhang tussen de voorkeur voor bepaalde strategische perspectieven. Wat die onderliggende variabele zou kunnen zijn, is vervolgens een kwestie van interpretatie. Hieronder wordt beargumenteerd dat per cluster van met elkaar samenhangende strategische voorkeuren in feite sprake is van een onderliggende, meer algemene oriëntatie ten aanzien van een strategisch (meta-)vraagstuk dat boven de specifieke paradoxen uitsteekt. De houding van de topambtenaar tegenover dit metavraagstuk bepaalt dan voor een belangrijk deel (‘50 %’) zijn meer specifieke strategische voorkeuren. Tabel 5.9 Factorsamenhang tussen de strategische perspectieven Samenhang tussen enerzijds

… en anderzijds

Factor 1

1 Politiek Instrument 5 Volgen van de omgeving 7 Rationeel denken 8 Strategische planning

Maatschapp. dienstbaarheid Vormen van de omgeving Generatief denken Incrementele aanpak

Factor 2

2 Van Binnen Naar Buiten 6 Organisatiedynamiek 9 Evolutionaire benadering

Van Buiten Naar Binnen Leiderschap Revolutionaire benadering

Factor 3

3 Holding organisatie 4 Zelfstandige organisatie

Synergie Samenwerking met anderen

Toelichting: In bijlage 5 wordt de statistische analyse beschreven die aan deze tabel ten grondslag ligt.

De eerste factor laat zien dat er een relatie bestaat tussen vier paradoxen. Zo is er een verband tussen enerzijds de scores die een voorkeur aangeven voor het Politieke instrument-perspectief, voor het Volgen van de omgeving, voor Rationeel denken en voor Strategische planning. Anderzijds hangen ook de voorkeuren voor het Maatschappelijke dienstbaarheid-perspectief, het Vormen van de omgeving, Generatief denken en de Incrementele aanpak met elkaar samen. De correlatie tussen deze paradoxen lijkt te verwijzen naar een al vaker beschreven onderscheid tussen ambtelijke rolopvattingen, bijvoorbeeld door Aberbach c.s. (1981). Aberbach maakte onderscheid gemaakt tussen ‘klassieke’ ambtenaren die hun eigen rol omschrijven als neutral executor of laws en ‘politieke’ ambtenaren die advocacy als legitiem en onlosmakelijk onderdeel van hun rol beschouwen (idem: 220). Hij sprak de verwachting uit dat de rol van de politicus en die van de ambtenaar in toenemende mate naar elkaar zouden toegroeien. Ruim twintig jaar later kan worden geconcludeerd dat het onderzoek van Aberbach c.s. in ieder geval een onderliggende spanning in de rolopvatting van topambtenaren heeft blootgelegd. Een recent rapport over de cultuur van de rijksdienst spreekt in dit verband zelfs over een spagaat-positie waarin veel ambtenaren momenteel verkeren (Rob, 2004: 23). In de klassieke instrumentele benadering wordt dienstbaarheid aan het politieke bestuur gezien als de kern van de ambtelijke professie. De hierboven eerstgenoemde samenhang beschrijft in feite deze klassiek instrumentele oriëntatie. Daartegenover staat de benadering die een groter accent legt bij de verantwoordelijkheid die een ambtenaar voelt om een bijdrage te leveren aan het


27-09-2007 18:45:07

118


oplossen van maatschappelijke problemen (‘advocacy’). Het tweede cluster van voorkeuren komt overeenkomt met een dergelijke oriëntatie. De eerste factor laat, aldus geïnterpreteerd, verschillende strategische opvattingen zien over de professie en rol van de ambtelijk manager. Deze tegenovergestelde opvattingen kunnen worden beschouwd als een nieuwe paradox. We zullen deze aanduiden als de ‘professie-paradox’. Daarbij staan de klassieke instrumentele oriëntatie en de maatschappelijk betrokken oriëntatie tegenover elkaar. De gevonden samenhang met de paradox Vormen - Volgen verdient hierbij nog een nadere beschouwing. Hoe kan de onderzoeksuitkomst, volgens welke het Politiek-instrumentele perspectief samenhangt met een voorkeur voor Volgen en Maatschappelijke dienstbaarheid wordt gekoppeld aan Vormen, worden geïnterpreteerd? De verklaring zou kunnen zijn dat het instrumentele perspectief samenhangt met een politiek gevoelige antenne voor de omgeving. Politici hebben over het algemeen meer oog voor de noodzaak om gelijke tred te houden met ontwikkelingen in de omgeving en er niet teveel op vooruit te lopen (op straffe van het verlies van hun electorale positie). Ogenschijnlijk logenstrafte Pim Fortuyn dit uitgangspunt van meebewegen, maar je kunt ook stellen dat hij meebewoog met een maatschappelijke onderstroom die nog niet eerder zichtbaar was geworden. Daarentegen werkt de maatschappelijk betrokken benadering in de hand dat de aandacht wordt gericht op maatschappelijke problemen die om een oplossing vragen. Men gelooft meer in maakbaarheid. Wanneer dat leidt tot weerstand moet daarmee natuurlijk wel prudent worden omgegaan. Dat verklaart wellicht de koppeling van dit perspectief aan een incrementele strategische benadering en een generatieve (niet louter rationele) aanpak. Wanneer men de scores van de respondenten voor de betreffende strategische perspectieven onder dezelfde noemer brengt (de individuele scores per perspectief worden bij elkaar opgeteld en door vier gedeeld), kan in beeld worden gebracht hoeveel respondenten een voorkeur hebben voor een ‘klassiek instrumentele’ respectievelijk een ‘maatschappelijk betrokken’ professie-oriëntatie. Grafiek 5.6 geeft de gecombineerde voorkeurscores weer. De gecombineerde scores geven aan dat de grote meerderheid van de respondenten een voorkeur heeft voor de maatschappelijk betrokken oriëntatie. Een derde deel van de respondenten scoort ‘neutraal’ en een zeer kleine minderheid heeft een voorkeur voor het instrumentele perspectief. De onderzoeksresultaten werpen wellicht enig licht op recente spanningen die zijn opgetreden tussen politieke bestuurders en de ambtelijke top (bijvoorbeeld ’t Hart, 2004; Nieuwenkamp, 2001). Op grond van het onderhavige onderzoek kan de vraag worden gesteld of verschillen met betrekking tot de rolopvatting van ambtenaren niet minstens zo belangrijk zijn als bijvoorbeeld inhoudelijke meningsverschillen bij optredende conflicten.


27-09-2007 18:45:07

119


150 140 130 120

Aantal respondenten

110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

<= -,5

<0

>0

>= 0,5

>= 1,0

>= 1,5

>= 2

>= 2,5

Grafiek 5.6 De professie-paradox: Klassiek-instrumentele vs. Maatschappelijk betrokken oriëntatie De tweede factor uit tabel 5.9 geeft aan dat er samenhang bestaat tussen enerzijds een cluster van voorkeuren voor het Van Binnen Naar Buiten-perspectief, het Organisatiedynamiek-perspectief en de Evolutionaire benadering van organisatieverandering. Anderzijds is er een samenhang tussen de voorkeuren voor het Van Buiten Naar Binnen-perspectief, Leiderschap en de Revolutionaire benadering. De combinatie van beide laatstgenoemde paradoxen (p6 en p9) verwijst naar enerzijds een organische kijk op veranderingsprocessen, anderzijds een van bovenaf gestuurde, schoksgewijze benadering van organisatieverandering. Maar welke betekenis heeft in dit verband de correlatie met de derde paradox, het Van binnen naar buiten-perspectief of juist het omgekeerde daarvan? Een mogelijke interpretatie is dat ambtenaren met een organische oriëntatie van mening zijn dat de organisatie zich nu eenmaal niet snel kan aanpassen aan veranderingen in de omgeving. ‘We zullen het moeten doen met de mensen en middelen die ons ter beschikking staan en met het lerend vermogen dat aanwezig is. We passen ons geleidelijk aan en intussen doen we wat we kunnen. Daarop is mijn strategie gebaseerd’, zo zou de redenering kunnen luiden. De omgekeerde redenering zou dan zijn: ‘We moeten leveren wat de omgeving van ons vraagt. Als dat vereist dat de organisatie drastisch moet veranderen dan zij dat zo. Ik als leidinggevende zal ervoor zorgen dat die veranderingen snel worden gerealiseerd’. In de organisatiekundige literatuur over leiderschap worden de spanningen beschreven die het gevolg zijn van twee uiteenlopende eisen die aan managers worden gesteld: resultaatgerichtheid en ruimte geven aan professionals.


27-09-2007 18:45:08

120


In theorie sluiten beide uitgangspunten goed bij elkaar aan, maar in de praktijk leggen managers vaak een sterk accent bij één van beide uitgangspunten18. ’t Hart neemt in een politicologische studie naar de ontwikkeling van politiek leiderschap een verschuiving waar van wat hij noemt ‘sterk leiderschap’ naar ‘authentiek leiderschap’. Dit laatste type richt zich niet zozeer op het met kracht realiseren van een kant en klare visie maar veeleer op de processen waarin politieke menings- en bestuurlijke wilsvorming tot stand komen (2004: 276-280). Maar divergerende leiderschapsstijlen kunnen ook leiden tot onderlinge spanningen tussen politieke bestuurders en ambtelijke managers (ibidem, 123-170). Het is, kortom, niet verrassend dat deze thematiek een belangrijke plaats inneemt in het strategische denken van topambtenaren. Als deze interpretatie plausibel wordt geacht, dan kan de onderliggende variabele waarnaar de tweede factor verwijst worden beschouwd als een ‘leiderschap-paradox’, met als tegengestelde oriëntaties ‘sturend’ versus ‘organisch’ leiderschap. Grafiek 5.7 geeft de verdeling aan van de voorkeuren voor beide oriëntaties.

%ERXEPVIWTSRHIRXIR

!

!

!

"

"!

"!

"!

"!

Grafiek 5.7 De Leiderschap-paradox: Sturende vs. Organische oriëntatie De grafiek geeft aan dat er een grote diversiteit bestaat onder de respondenten wat betreft het geprefereerde leiderschapsperspectief. Er zijn aan beide zijden van het spectrum substantiële groepen met een gematigde of juist een meer uitgesproken voorkeur. Aanhangers van de orga-

18 Zie bijvoorbeeld Collins (2005), Covey (2004), Senge (1992), Van Doorn (2000), Quinn (1991), ’t Hart en Ten Hooven (2004), Aardema e.a. (2004) en Nirenberg (1993).


27-09-2007 18:45:10

121


nische oriëntatie zijn daarbij licht in de meerderheid. Maar er is ook een tamelijk grote middengroep. Dit geeft aan dat de opvattingen weliswaar kunnen verschillen maar dat geen sprake is van polarisatie. Er is immers geen sprake van twee afzonderlijke pieken aan weerskanten van het spectrum, maar van een normale verdeling rondom het gemiddelde. Op grond van de onderzoeksresultaten mag worden geconcludeerd dat er bepaald nog geen communis opinio bestaat over de vraag wat de juiste leiderschapsbenadering is. De derde factor geeft aan dat een verband bestaat tussen een hogere score voor Synergie (binnen de organisatie) en een hogere score voor Samenwerking (met organisaties van buiten). Een lagere score voor Synergie of een score die duidt op een voorkeur voor de Holding organisatie gaat samen met een lagere score voor Samenwerking of een voorkeur voor Zelfstandigheid in relatie met de buitenwereld. De centrale vraag lijkt te zijn in hoeverre de topambtenaar gericht is op samenwerking (binnen en buiten de organisatie) of juist gericht is op een autonome opstelling binnen gescheiden kaders. Deze vraag ontleent zijn betekenis aan een onderliggende kwestie: in hoeverre is het nodig en/of mogelijk om de rol van de overheid te heroverwegen in het licht van wat wordt getypeerd als de ontwikkeling van een netwerksamenleving? Dit is een terugkerend thema in veel publicaties over publiek management (bijv. Frissen, 1996; Kooiman, 1993; Du Gay, 2005). Het zoeken naar nieuwe wegen om verbindingen en sociale cohesie te bevorderen in een samenleving die door individualisering en mondialisering ingrijpend van karakter verandert is ook één van de hoofdthema’s in de politiek-bestuurlijke debatten van onze tijd. Het versterken van samenwerking tussen overheidsorganisaties, maar ook met semi-publieke en private organisaties in ketenverband wordt gezien als een voorwaarde om het hoofd te bieden aan de toegenomen complexiteit in de samenleving (Van Duivenboden, 2000). Deze derde factor kan aldus worden beschouwd als de uitdrukking van een ketenparadox met als tegengestelde oriëntaties een gerichtheid op Autonomie of juist op Samenwerking. Hoe scoren de respondenten op deze paradox? Het is niet verrassend, gezien de scores voor de onderliggende strategische perspectieven zoals beschreven in de vorige paragraaf, dat het overgrote deel van de respondenten een sterke voorkeur voor samenwerking tentoonspreidt. Er zijn maar heel weinig respondenten met een neutrale score of een voorkeur voor een autonome opstelling. De helft van de respondenten scoort meer dan 1,5 punt hoger op de eerstgenoemde meta-oriëntatie. De meningen verschillen slechts met betrekking tot de mate waarin samenwerking wenselijk wordt geacht. In tabel 5.10 worden tot slot van deze paragraaf de interpretaties die zijn gegeven aan de gevonden samenhangen nog eens bondig samengevat. In de linkerkolom is de (meta-)paradox weergegeven waarvan de factor wordt verondersteld een uitdrukking te zijn. In de tweede en derde kolom worden de tegengestelde perspectieven per paradox aangeduid.


27-09-2007 18:45:10

122


%ERXEPVIWTSRHIRXIR

!

!

"

"!

"!

"!

"!

"!

"!

"!

Grafiek 5.8 De Ketenparadox: Autonome vs. op Samenwerking gerichte oriëntatie Tabel 5.10 Interpretatie van de factoren met tegengestelde oriëntaties per paradox Factor 1: Professie-paradox

Klassiek instrumentele rolopvatting

versus

Maatschappelijk betrokken rolopvatting

Factor 2: Leiderschap-paradox

Organische leiderschapsoriëntatie

versus

Sturende leiderschapsoriëntatie

Factor 3: Keten-paradox

Gerichtheid op autonomie

versus

Gerichtheid op samenwerking

Uit de factoranalyse kan, kortom, worden geconcludeerd, dat een clustering van strategische perspectieven optreedt die te maken heeft met drie strategische hoofdvragen voor topambtenaren: - Wat is de strategische rol van een topambtenaar? - Welk type ambtelijk leiderschap is vereist? - In welke mate is ketensamenwerking noodzakelijk? De respondenten hebben in meerderheid een duidelijke voorkeur voor een maatschappelijk betrokken rolopvatting en voor een gerichtheid op samenwerking. Wat betreft de visie op ambtelijk leiderschap staken de stemmen. Wat is het verband tussen dit resultaat en de analyse van culturele voorkeuren, eerder in dit hoofdstuk?


27-09-2007 18:45:11

123


5.6 Samenhang tussen bestuursculturele en strategische voorkeuren Wanneer we de strategische voorkeuren van de respondenten bezien in het licht van de eerder geanalyseerde bestuursculturele voorkeuren ontstaat een globaal beeld dat redelijk consistent kan worden genoemd. Het egalitaire wereldbeeld is zeer dominant aanwezig, terwijl daarnaast een substantiële minderheid een voorkeur heeft voor het individualistische wereldbeeld. Vier van de vijf dominante strategische perspectieven kunnen, volgens het hypothetische model dat in hoofdstuk 3 is gepresenteerd, worden beschouwd als een uitdrukking van het egalitaire wereldbeeld. Dit betreft de voorkeur voor: - Maatschappelijke dienstbaarheid - Synergie binnen de organisatie - Samenwerking met anderen buiten de organisatie - Vorming van het beleidsveld. Bij deze laatste voorkeur moet worden opgemerkt dat in het hypothetische model geen stellige uitspraak werd gedaan over de samenhang van deze voorkeur met het egalitaire cultuurtype. Het werd wel als een plausibele mogelijkheid gepresenteerd. Het vijfde strategische voorkeursperspectief ‘hoort’ niet zozeer bij het egalitaire cultuurtype (dat staat neutraal tegenover deze voorkeur), maar past wel bij het individualistische cultuurtype. Dit globale beeld wordt nog eens versterkt wanneer we de clustering beschouwen die optreedt rondom een aantal strategische voorkeuren. Een grote meerderheid spreekt zich uit voor wat we een ‘maatschappelijk betrokken’ rolopvatting van de ambtelijke professie hebben genoemd. En een overgrote meerderheid is een voorstander van het (versterken van) ketensamenwerking. Ook deze uitkomsten zijn consistent met de dominantie van het egalitaire wereldbeeld. Bij het derde cluster, de leiderschap-paradox, is sprake van twee oriëntaties die beide ongeveer even sterk naar voren komen bij de onderzoeksgroep. De ‘organisch leiderschap’-benadering sluit opnieuw goed aan bij het egalitaire wereldbeeld. De ‘sturend leiderschap’-benadering past eerder bij het hiërarchische cultuurtype, of ook wel bij een individualistische oriëntatie (als we deze benadering beschouwen als een leiderschapstijl waarbij het accent ligt op ‘de krachtige leider’). Het egalitaire wereldbeeld is zo sterk dat we mogen concluderen dat sprake is van een vrij hecht ’esprit de corps’ binnen de ambtelijke top met een kenmerkende cognitieve kaart. Er is sprake van een gedeeld wereldbeeld, gekoppeld aan een aantal typische strategische noties: ‘zo doen wij dat hier’. Er bestaat daarnaast enige spanning tussen aanhangers van het dominante egalitaire wereldbeeld en topambtenaren met een individualistisch wereldbeeld, die een substantiële minderheid vormen. De ‘dragers’ van deze cultuurtypen hebben de neiging om het ‘andere’ wereldbeeld af te wijzen. Deze spanning komt het sterkste tot uitdrukking bij de vraag welke stijl van ambtelijk leiderschap het meest in aanmerking komt.


27-09-2007 18:45:11

124


Het gaat echter te ver om hieruit te concluderen dat er sprake is van een bestuursculturele ‘stammenstrijd’ binnen de ambtelijke top met heldere demarcatielijnen tussen de diverse groepen. Want een nadere kwantitatieve analyse van de correlaties tussen individuele bestuursculturele voorkeuren en strategische preferenties brengt aan het licht dat deze niet erg sterk zijn. Het blijkt in de praktijk geen wet van Meden en Perzen dat een individuele ambtenaar met een egalitair wereldbeeld per definitie ook een voorkeur heeft voor alle genoemde strategische perspectieven, of dat een ambtenaar met een individualistische oriëntatie ook vanzelfsprekend een voorkeur heeft voor ‘sturend leiderschap’. Op individueel niveau komen verschillende combinaties voor. De configuratie van dominante voorkeuren treedt vooral op geaggregeerd niveau aan het licht. Tabel 5.11 geeft de correlaties weer tussen de cultuurtypen en de strategische voorkeurscores op basis van Pearson’s correlatietoets.19 Deze toets geeft aan in welke mate er, gegeven een bepaalde omvang van de totale populatie, een statistisch verband bestaat tussen de hoogte van de scores voor bestuurscultuur (als onafhankelijke variabele) en de scores voor strategische voorkeuren (als afhankelijke variabele). De statistisch relevante correlaties20 zijn geïndiceerd met een asterisk *. De strategische voorkeur per paradox kan worden uitgedrukt in een positieve of negatieve r-waarde. Dit is afhankelijk van de vraag aan welk perspectief binnen deze paradox de voorkeur wordt gegeven. Een negatieve waarde duidt op een voorkeur voor het eerstgenoemde strategische perspectief bij elke paradox. Een positieve voorkeur duidt op een voorkeur voor het laatstgenoemde perspectief. Derhalve moet een negatieve r-waarde worden beschouwd als indicatie voor een correlatie in de richting van het eerstgenoemde strategische perspectief. Een positieve rwaarde geeft dan een correlatie aan in de richting van het laatstgenoemde perspectief. Het aantal statistisch relevante correlaties is laag en ook de significante r-waarden zijn betrekkelijk laag. De hoogste r-waarde betreft de correlatie tussen Rationeel denken en het hiërarchische type en die is -0,20. Dit geeft aan dat er geen sterk statistisch verband is tussen de bestuursculturele voorkeur en strategische voorkeuren. Maar de richting van de gevonden correlaties klopt grotendeels met

19 De mate van correlatie wordt uitgedrukt in Pearsons r. Bij een absolute waarde van 0 is sprake van geen enkele correlatie, bij een absolute waarde van 1 is juist sprake van een volledige correlatie (die bijvoorbeeld zou optreden wanneer je de variabele ‘lengte van een persoon’ zou relateren aan zijn ‘kledingmaat’). Het plus- of minteken geeft de richting van de correlatie aan. Plus geeft aan: hoe hoger de onafhankelijke variabele des te hoger is ook de afhankelijke variabele. Minus geeft aan: hoe hoger de onafhankelijke variabele des te lager is de afhankelijke variabele. 20 Statistisch relevant wil in dit verband zeggen dat de gevonden correlaties voor 95 procent betrouwbaar kunnen worden geacht. Met andere woorden: het is vrijwel uitgesloten dat de gevonden correlatie het gevolg zijn van ‘toeval’, van een bepaalde spreiding tussen scores die altijd wel optreedt als je een groep respondenten een bepaalde vraag voorlegt.


27-09-2007 18:45:11

125


Tabel 5.11 Correlaties (r) tussen strategische paradoxen en cultuurtypen (voor p‹0.05) Strategische paradox 1 Maatsch.dienstbaarheid vs. Politiek instrument

Hiërarchisch Egalitair

Individualistisch

Fatalistisch

Type

type

type

Type 0,15 *

- 0,08

0,06

0,13 * - 0,11 *

2 Van Binnen Naar Buiten vs. Van Buiten Naar Binnen

- 0,09

- 0.06

0,01

3 Holding organisatie vs. Synergie

- 0,03

0,05

- 0,01

- 0,01

0,21 *

- 0,16 *

0,03 - 0,14 *

4 Zelfstandige organisatie vs. Samenwerking

0,01

5 Volgen van de omgeving vs. Vormen van de omgeving

- 0,17 *

0,05

- 0,02

6 Leiderschap vs. Organisatiedynamiek

- 0,03

0,08

0,01

7 Rationeel denken vs. Generatief denken

- 0,20 *

0,02

- 0,03

- 0,17 *

8 Strategische planning vs. Incrementele aanpak

- 0,08

0,00

- 0,08

- 0,08

9 Evolutionaire benadering vs. Revolutionaire benadering

- 0,04

- 0,04

- 0,02

- 0,01

- 0,05

Toelichting: Pearsons r ligt tussen plus of min 1. Hoe hoger de absolute waarde, des te sterker de correlatie. De statistisch significante waarden zijn aangeduid met een asterisk *.

onze hypothetische verwachtingen (zie hoofdstuk 3). Wanneer we kijken naar de significante resultaten kunnen deze als volgt worden samengevat: - Het hiërarchische type gaat samen met het Politiek instrumentperspectief, de gerichtheid op het Volgen van de omgeving en Rationeel denken. - Het egalitaire type gaat samen met het Samenwerkingsperspectief. - Het individualistische type vertoont samenhang met het Zelfstandige organisatieperspectief. - Het fatalistische type gaat samen met het Politiek instrument-perspectief, het Van Binnen Naar Buiten-perspectief, de gerichtheid op het Volgen van de omgeving en Rationeel denken. Hierbij valt op dat de correlaties voor het hiërarchische en het fatalistische type vrijwel samenvallen. Het fatalistische type vertoont, in aanvulling op de correlaties die het type deelt met het hiër archische type, een lichte correlatie met het Van Binnen Naar Buiten-perspectief. Het egalitaire en het individualistische type correleren beide met dezelfde paradox, elk met een tegenovergesteld perspectief. Het egalitaire type heeft een voorkeur voor Samenwerking, terwijl het individualis-


27-09-2007 18:45:11

126


tische type eerder kiest voor een Zelfstandige organisatie-benadering. Dit is consistent met het bestuursculturele onderscheid tussen beide typen langs de as van de ‘groep’-dimensie. Op analoge wijze als hierboven geschetst is ook getoetst in hoeverre een statistisch verband bestaat tussen de scores op de bestuursculturele voorkeuren en de scores voor de drie factoren die zijn geïdentificeerd in de factoranalyse. Het resultaat van deze toets is samengevat in tabel 5.12. Tabel 5.12 Correlaties r tussen de strategische factorscores en de cultuurtypen (voor p‹ 0,05) Hiërarchisch

Egalitair

Individualistisch

Fatalistisch

type

type

type

type

Factor 1 (paradox 1, 5, 7, 8)

- 0,23 *

Factor 2 (paradox 2, 6, 9)

- 0,04

Factor 3 (paradox 3, 4)

- 0,02

0,05

- 0,07

- 0,20 *

- 0,08

- 0,02

- 0,03

0,15 *

- 0,10 *

0,01

Toelichting: de statistisch significante correlaties zijn gemarkeerd met een asterisk *.

De eerder gevonden correlaties per paradox weerspiegelen zich in deze resultaten. Het egalitaire respectievelijk individualistische type blijven met elkaar van mening verschillen met betrekking tot de paradoxen 3 en 4 (die betrekking hebben op ketensamenwerking). De correlatie tussen de voorkeur voor het hiërarchische en het fatalistische type en factor 1 (de professieopvatting) zijn vrijwel gelijk. Dit kwam al eerder aan het licht bij de vrijwel identieke scores voor de vier paradoxen die deel uitmaken van deze factor. Het onderscheid tussen beide cultuurtypen lijkt dan ook, in het kader van dit onderzoek, van weinig betekenis. Er is overigens geen enkele significante correlatie met factor 2 (de leiderschap-paradox). Samengevat geldt opnieuw: de correlaties zijn zwak, maar zij tonen een zeer consistent beeld wat betreft de richting van de samenhang tussen cultuurtypen en strategische preferenties.

5.7 Subgroepen in de ambtelijke top met een specifieke voorkeur De analyse had tot dusver betrekking op de gehele onderzoekspopulatie. Maar zijn er wellicht subgroepen te identificeren binnen de ambtelijke top met een kenmerkende bestuurscultuur en/ of typische strategische voorkeuren? In het onderzoek hebben we de invloed geanalyseerd van zeven achtergrondvariabelen. Drie daarvan hebben betrekking op de functie die een respondent bekleedt: departement, departementsonderdeel en functieschaal. Vier andere betreffen persoonlijke kenmerken: leeftijd, sekse, opleiding en het aantal jaren managementervaring. De functiegebonden variabelen kunnen ons antwoord geven op de vraag in hoeverre het bekende adagium ‘Where you stand depends on where you sit’ daadwerkelijk opgeld doet.


27-09-2007 18:45:11

127


Departementale verschillen De departementen verschillen onderling niet wat betreft de verhouding tussen de bestuursculturele voorkeuren. Uit variantieanalyse (ANOVA),21 waarbij departementale gemiddelden met elkaar worden vergeleken, blijkt dat er geen significante onderlinge afwijkingen bestaan. Wel treedt er een klein maar significant verschil op als we kijken naar de variabele ‘departementsonderdeel’. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen het kerndepartement (waarin de beleidsdirecties domineren), de centrale staven en uitvoerende organisatie-onderdelen.22 De Centrale Staven scoren gemiddeld iets hoger dan de kerndepartementen én de uitvoerende organisatie-eenheden met betrekking tot de voorkeur voor het hiërarchische culturele type (5,4 tegen 4,5 respectievelijk 4,9). De variabele ‘departement’ leidt bij enkele strategische paradoxen wel degelijk tot een significant verschil tussen de gemiddelde voorkeurscores. Dat is met name het geval bij vijf paradoxen. In onderstaande tabel zijn voor deze paradoxen de gemiddelde scores per departement weergegeven. De significante afwijkingen zijn weer gemarkeerd. De tabel laat het volgende beeld zien: - BuiZa scoort gemiddeld hoger op Rationeel denken en op Van buiten naar binnen-denken. - Defensie scoort gemiddeld hoger op Rationeel denken. - EZ wijkt af met zijn tamelijk lage score voor Generatief denken. - Financiën wijkt bij vier paradoxen af met een hoge score voor Generatief denken, voor de Incrementele aanpak, voor Samenwerking en voor Organisatiedynamiek. - LNV scoort gemiddeld hoog bij Generatief denken. - V&W scoort hoog bij Generatief denken, bij de Van buiten naar binnen-benadering, bij Samenwerking en bij Leiderschap.

21 De ANOVA-test vergelijkt niet alleen het verschil tussen de gemiddelden van subgroepen maar kijkt ook naar de standaarddeviatie, zowel binnen de afzonderlijke groepen als in de totale populatie. In statistische terminologie: de variantie binnen de afzonderlijke groepen wordt gerelateerd aan de variantie tussen de groepen. Dit wordt uitgedrukt in een F-ratio. Boven een bepaalde waarde (die mede afhankelijk is van de grootte van de gehele populatie en de mate van betrouwbaarheid) duidt deze F-ratio op een statistisch significant verschil. Nog preciezer geformuleerd: de nulhypothese die luidt dat er geen statistisch verband tussen de onderzochte variabelen bestaat wordt verworpen wanneer de gevonden waarde voor de F-ratio een bepaalde waarde (die is gerelateerd aan de omvang van de populatie N en een betrouwbaarheidswaarde p) overstijgt. Daarbij kan het voorkomen dat een schijnbaar ‘groot verschil’ niet altijd als significant wordt aangemerkt, terwijl soms juist een ogenschijnlijk klein verschil toch wel degelijk als significant moet worden beschouwd. Door het post hoc vergelijken van gemiddelden wordt vervolgens zichtbaar gemaakt welke subgroepen significant ten opzichte van elkaar verschillen. 22 Het DG Rijkswaterstaat en het DG Belastingdienst worden tot de uitvoerende organisatie-eenheden gerekend. De overige Directoraten-Generaal zijn beschouwd als ‘behorend tot het kerndepartement’. Er is binnen deze Directoraten-Generaal overigens geen nader onderscheid gemaakt tussen beleidsdirecties en (decentrale) stafeenheden.


27-09-2007 18:45:11

128


- VWS scoort gemiddeld lager bij Generatief denken en bij Samenwerking. - VROM scoort hoog op de Van buiten naar binnen-benadering. - De ‘Overigen’ scoren eveneens hoog op de Van buiten naar binnen-benadering. Tabel 5.13 Geaggregeerde voorkeurscores voor enkele paradoxen per departement23 Departe-

v. Binnen

Zelfstandige

Leiderschap

Rationeel

Strategische

ment

naar buiten

organisatie

vs. Organisatie- denken vs.

planning vs.

vs. v. Buiten

vs. Samen-

dynamiek

Generatief

Incrementele

naar binnen

werking

denken

aanpak

Rijksgem.

0,80

1,24

0,15

0,41

0,50

AZ

1,13

1,08

- 0,04

0,75

0,21

BZK

0,84

1,14

- 0,12

0,40

0,63

BuiZa

1,30 *

1,17

0,33

- 0,21 *

0,58

Def

0,15

1,15

- 0,05

- 0,03 *

0,40

EZ

0,67

1,08

0,19

0,19 *

0,28

Fin

0,63

1,50 *

0,58 *

0,63 *

0,92 *

Jus

0,67

1,35

0,29

0,31

0,33

LNV

0,78

1,22

0,02

0,64 *

0,57

OCW

0,82

1,23

- 0,20

0,13

0,25

SZW

0,89

1,29

0,23

0,27

0,32

V&W

1,16 *

1,09 *

- 0,46 *

0,68 *

0,45

VWS

0,81

0,72 *

0,04

0,12 *

0,21

VROM

1,21 *

1,46

0,20

0,25

0,21

Overig1

0,49 *

1,21

0,36

0,25

0,60

1 De categorie ‘overige’ betreft ABD-managers die niet voor of binnen een departement werken, maar voor de Hoge Colleges van Staat of voor enkele gemeenten waarmee het bureau ABD structureel samenwerkt op het terrein van management development. Toelichting: De significante onderlinge afwijkingen tussen de departementen (voor p<0,05) zijn gemarkeerd met een asterisk *.

De meest in het oog springende verschillen treden op tussen enerzijds Defensie en BuiZa met een gerichtheid op Rationeel denken en de overige departementen met een voorkeur voor Generatief denken (met V&W, LNV en Fin als significante koplopers). Ook is er verschil tussen enerzijds V&W

23 Een afwijkende score in deze tabel betekent niet dat het departementale gemiddelde significant afwijkt van alle andere departementale gemiddelden. In de praktijk is sprake van significante verschillen met slechts een aantal andere departementen. In de tabel zijn alleen departementen gemarkeerd die een afwijkende score met drie of meer andere departementen vertonen. In de tabel is niet zichtbaar welke andere departementen daarbij in het spel zijn (behalve wanneer dat departement zelf ook met minstens drie departementen significant verschilt).


27-09-2007 18:45:12

129


(gerichtheid op Leiderschap) en anderzijds Fin (gerichtheid op Organisatiedynamiek). Voor onze analyse is echter niet zozeer van belang welke departementen precies met elkaar verschillen, maar wel dát er significante verschillen optreden. Dat betekent immers dat deze variabele wel degelijk invloed heeft. De verschillen zijn niet opvallend hoog. Maar de departementale achtergrond speelt wel een rol. Op analoge wijze kan de betekenis van de variabele ‘departement’ voor de strategische factorscores in beeld worden gebracht. Dit resulteert in de onderstaande tabel. Deze bevestigt het eerdere beeld: de departementale achtergrond speelt een beperkte, maar in enkele gevallen wel significante rol bij de voorkeur voor een aantal strategische perspectieven. Tabel 5.14 De gemiddelde factorscores per departement Departement

Factor 1

Factor 2

Rolopvatting

Factor 3

Leiderschap

Ketensamenwerking

Rijksgem.

0,68

0,15

1,52

AZ

0,71

0,32

1,67

BZK

0,82

0,41*

1,43

BuiZa

0,65

0,26

1,46

Def

0,53

0,07

1,39

EZ

0,57

0,12

1,43

Fin

0,91*

- 0,07*

1,70

Jus

0,59

0,01

1,60

LNV

0,72

0,20

1,63

OCW

0,51

0,16

1,54

SZW

0,50

0,03

1,48

V&W

0,76

0,57*

1,40

VWS

0,45*

0,15

1,21*

VROM

0,57

0,24

1,58

Overig

0,67

- 0,01

1,44

Toelichting: De significante afwijkingen zijn gemarkeerd met een asterisk * (voor p<0,05).

De tabel leert ons het volgende: - BZK scoort gemiddeld significant hoger op factor 2 (Organisch leiderschap). - Financiën heeft eerder een voorkeur voor Sturend leiderschap en scoort bovendien hoger op factor 1 (Maatschappelijke betrokkenheid). - V&W heeft de hoogste gemiddelde score voor Organisch leiderschap. - Bij VWS is de voorkeur voor Maatschappelijke betrokkenheid het laagst en dat geldt ook voor de gerichtheid op ketensamenwerking.


27-09-2007 18:45:12

130


Wat betreft de departementsonderdelen zijn de verschillen over het algemeen niet statistisch significant. Slechts bij één strategisch perspectief is sprake van een opvallend verschil. Bij het Maatschappelijke dienstbaarheid-perspectief scoren de managers van uitvoerende organisatieeenheden beduidend hoger dan de managers van centrale stafeenheden (0,9 om 0,5; de managers van de kerndepartementen scoren gemiddeld daartussenin, namelijk 0,7). De Centrale Staven hebben ten opzichte van de andere departementsonderdelen gemiddeld een hogere voorkeur voor het Politiek-instrumentele perspectief. Ook verschillen de scores met betrekking tot de professieopvatting (factor 1, maatschappelijke betrokkenheid). Hier scoren de uitvoerende organisatie-eenheden en de kerndepartementen even hoog (gemiddeld 0,7), terwijl de gemiddelde score van de centrale staven blijft steken op 0,5. Deze uitkomsten geven dus een consistent beeld te zien. De uitvoering staat dichter bij ‘het veld’ terwijl de Centrale Staven juist dichter bij de politieke top verkeren. Deze uitkomst is ook consistent met de hogere score van deze subgroep voor het hiërarchische cultuurtype, zoals hierboven al werd aangegeven. Functieschaal Ook de variabele ‘functieschaal’ heeft geen significante invloed op de bestuursculturele voorkeuren. We vinden bij elk functieniveau ongeveer dezelfde verdeling van bestuursculturele voorkeuren. We blijken er enkele verschillen te bestaan tussen de strategische voorkeuren van ambtenaren naarmate deze een hogere functieschaal heeft. Pearson’s correlatietoets laat zien dat een lichte, maar wel significante samenhang bestaat tussen deze variabele en de scores op drie paradoxen: Rationeel vs. Generatief denken, Strategische planning vs. Incrementele aanpak en het Leiderschap- vs. Organisatiedynamiek-perspectief. Naarmate de functieschaal hoger is, neemt de voorkeur toe voor Rationeel Denken (r = - 0,22), voor een Planmatige Aanpak (r = - 0,15) en voor het (top down) Leiderschap-perspectief (r = - 0,18). Dat beeld wordt bevestigd door de ANOVA-test, waarbij we de gemiddelde scores per functieschaal vergelijken. Tabel 5.15 De gemiddelde scores per functieschaal voor drie strategische paradoxen Schaal

Leiderschap vs.

Rationeel denken vs.

Strategische planning vs.

Organisatiedynamiek

Generatief denken

Incrementele aanpak

Alle

0,15

0,41

0,50

14

0,10

0,82*

0,93

15

0,31*

0,67*

0,63*

16

0,25*

0,42*

0,58*

17

0,16*

0,37*

0,45

18

- 0,33*

0,13*

0,28

19

- 0,37*

- 0,06*

0,10*

Toelichting: Alleen de paradoxen waarbij significante afwijkingen optreden tussen de functieschalen zijn weergegeven. De significante afwijkingen zijn gemarkeerd met een asterisk * (voor p<0,05).


27-09-2007 18:45:12

131


Bij Leiderschap vs. Organisatiedynamiek valt op dat zowel schaal 18 als schaal 19 significant meer aan de kant van het Leiderschap-perspectief zitten (met negatieve gemiddelde scores) terwijl de overige schalen juist meer gericht zijn op het Organisatiedynamiek-perspectief. Bij Strategische planning vs. Incrementele aanpak scoort schaal 19 het laagste, terwijl met name de schalen 15 en 16 significant hoger scoren dan de anderen wat duidt op de voorkeur voor een Incrementele aanpak. Bij Rationeel vs. Generatief denken scoren de schalen 14 en 15 significant hoger dan de overige groepen. Schaal 19 scoort het laagst (de negatieve score indiceert een voorkeur voor Rationeel denken). Ook bij factor 2, de leiderschap-paradox, treden significante verschillen aan de dag. Deze zijn overigens niet erg groot. Maar wel geldt: hoe hoger de functieschaal, des te lager de gemiddelde score voor deze factor (r = - 0,20; de gemiddelde score loopt af van 0,9 voor schaal 14 tot 0,5 voor schaal 19). De gevonden verschillen bieden een indicatie voor een verschil in de stijl van leidinggeven. Managers met departementale eindverantwoordelijkheid (schaal 18 en 19) hebben eerder de neiging om sturend leiderschap belangrijk te vinden, terwijl managers op het middenniveau (schaal 14-17) een voorkeur hebben voor organisch leiderschap. Men zou wellicht kunnen denken dat dit mede is ingegeven door leeftijd en ervaring, omdat de hogere managementschalen doorgaans pas na het doorlopen van een zeker carrièrepad worden bereikt. Maar uit statistische analyse blijkt dat de variabelen leeftijd en (aantal jaren) managementervaring geen invloed hebben op deze strategische voorkeuren. Louter het schaalniveau van de respondent is binnen het onderzoek dus de onderscheidende factor. Misschien wel net zo opvallend als dit verschil in leiderschapstijl is de uitkomst dat er voor het overige juist géén verschillen optreden. De Top Management Groep (TMG, schaal 19) geldt binnen de Algemene Bestuursdienst als een select gezelschap van enkele tientallen topambtenaren met een bijzondere positie en taak. Zij vormen het scharnier tussen het politieke bestuur, de ministers, en de ambtelijke organisatie. Maar dat uit zich niet in bijvoorbeeld een afwijkende score met betrekking tot het Politiek-instrumentele perspectief of tot een meer klassiek instrumentele rolopvatting. Ook zijn er – als gezegd – geen verschillen voor wat betreft de bestuursculturele voorkeuren. De TMG onderscheidt zich enkel door een groter accent op sturend (top down) leiderschap, op Rationaliteit en op Planning. Maar verder verschilt deze groep in niets van andere ambtenaren die deel uitmaken van de Algemene Bestuursdienst. Zij wijken nauwelijks af van de rijksbrede ‘esprit de corps’ van deze groep. Sekse, leeftijd, ervaring en opleiding Naast de mogelijke invloed van functiegebonden achtergrondvariabelen is ook onderzocht in hoeverre persoonlijke kenmerken effect hebben op de bestuursculturele en/ of strategische voorkeuren:


27-09-2007 18:45:12

132


- Hebben vrouwelijke topambtenaren wellicht andere voorkeuren dan hun mannelijke collega’s? - Welke invloed hebben de leeftijd en/of het aantal jaren managementervaring van topambtenaren? - Welk effect heeft de gevolgde opleiding op de voorkeuren van ambtenaren in een leidinggevende functie? Wanneer we de relatie tussen de genoemde variabelen en de culturele preferenties analyseren, blijkt dat vrouwen gemiddeld (en significant) iets hoger scoren op het egalitaire cultuurtype dan mannen (6,6 om 6,0). Bovendien blijkt dat een lichte correlatie bestaat tussen leeftijd en enerzijds het individualistische type (r= -0,17), anderzijds het fatalistische type (r = 0,14). Dit wil zeggen dat jongeren eerder neigen naar het individualistische wereldbeeld en ouderen meer naar een fatalistisch wereldbeeld. Bij de variabelen leeftijd, sekse en aantal jaren managementervaring blijkt geen enkel statistisch relevant verband met de voorkeur voor één van de strategische perspectieven te bestaan. Deze variabelen spelen op dit niveau dus geen zichtbare rol. Ook met betrekking tot de strategische factorscores treedt geen significante correlatie aan het licht tussen deze scores en de variabelen leeftijd en managementervaring. Wel is er een significant verband met sekse. Bij factor 1 (voorkeur voor Maatschappelijke betrokkenheid) scoren vrouwen gemiddeld iets hoger dan mannen (0,8 om 0,7). Ook bij de variabele opleiding is er geen verschil naar bestuursculturele voorkeur of naar factorscore. Maar wel treden bij twee strategische paradoxen statistisch relevante verschillen op tussen de gemiddelde scores per opleidingsgroep. Nadere analyse maakt zichtbaar welke subgroepen in de populatie met name een significant afwijkend gemiddelde laten zien. In de onderstaande tabel 5.16 zijn de significante verschillen gemarkeerd. De eerste paradox betreft Strategische planning versus de Incrementele aanpak. We zien dat vooral de scores voor Rechten en voor ‘Meer dan één academische opleiding’ er bovenuit springen. Zij zijn significant hoger en geven een grotere voorkeur aan voor de Incrementele aanpak. Dat de lage gemiddelde score voor ‘Geen HBO- of WO’ verder niet tot relevante verschillen leidt moet vooral worden geweten aan het zeer lage aantal respondenten (in totaal 4) dat tot deze groep hoort. Ook bij de tweede paradox valt op dat de groep met ‘Meer dan één academische opleiding’ gemiddeld hoger scoort dan de meeste overige groepen. Deze groep heeft dus een grotere voorkeur voor het Organisatiedynamiek-perspectief. De groep Rechten scoort alleen ten opzichte van de groep met het laagste gemiddelde, de Beta-wetenschappers, significant hoger met betrekking tot dit perspectief. De Beta-wetenschappers hebben gemiddeld een lichte voorkeur voor het Leiderschap-perspectief. Deze verschillen zijn overigens niet goed te duiden. Bij de overige stra-


27-09-2007 18:45:12

133


tegische paradoxen zijn geen significante verschillen tussen de gemiddelde voorkeurscores per opleidingsgroep aan het licht gekomen. Tabel 5.16 Geaggregeerde gemiddelde voorkeuren per opleiding voor twee paradoxen Opleiding Geen HBO/ WO

Strategische planning

Leiderschap vs.

vs. Incrementalisme

Organisatie-dynamiek

- 0,50

0,06

Rechten

0,79*

0,30*

Econ. en soc. wet.

0,44

0,14

Bèta-wetenschappen

0,36

- 0,16*

Overige richtingen

0,35

0,07

Meer dan één academ. opl.

0,81*

0,59*

Toelichting: Alleen de paradoxen waarbij significante afwijkingen optreden tussen de opleidingen zijn weergegeven. De significante afwijkingen zijn gemarkeerd met een asterisk * (voor p<0,05).


27-09-2007 18:45:12

134



27-09-2007 18:45:12

135

6 Conclusies en slotbeschouwing

6.1 Inleiding Welke bestuursculturele normen en waarden zijn dominant in de opvattingen van de ambtelijke top van de rijksdienst? Door welke strategische premissen laten topambtenaren zich leiden? Waarover zijn zij het onderling eens en waarover niet? Deze vragen vormden het vertrekpunt van ons onderzoek. In dit hoofdstuk worden de conclusies gepresenteerd die kunnen worden ontleend aan de onderzoeksresultaten die hiervoor zijn beschreven. Ook wordt het algemene beeld geschetst dat op grond van deze bevindingen oprijst met betrekking tot de cultuur van de Algemene Bestuursdienst. Dit resulteert in de beschrijving van het profiel van ‘de’ topambtenaar bij de Nederlandse rijksoverheid. Op het diepste culturele niveau lijkt sprake van een consistent geheel aan gedeelde assumpties die kunnen duiden op het ontluiken van een nieuw, neo-Weberiaans bureaucratisch ethos. Het hoofdstuk sluit af met een aantal aanbevelingen en suggesties voor vervolgonderzoek.

6.2 Conclusies uit de bevindingen In hoofdstuk 1 zijn de centrale vraagstellingen uiteengezet waarop dit onderzoek zich richt. Wat kan worden gezegd over de cognitieve kaart van topambtenaren? In de afgelopen jaren hebben tal van politieke en maatschappelijke bewegingen én tegenbewegingen invloed uitgeoefend op het functioneren van topambtenaren. Politici hebben druk uitgeoefend om het ‘primaat van de politiek’ te herstellen. Tegelijk is gewezen op de eigenstandige maatschappelijke verantwoordelijkheid van ambtenaren. Topambtenaren moesten meer als managers gaan functioneren, maar tegelijk is ook de kritiek op het technocratische efficiëntiedenken gegroeid. De overheid moest bovendien beter worden toegesneden op de eisen die een netwerkmaatschappij stelt aan het functioneren van het bestuur, maar stuit daarbij soms op de grenzen van de democratische legitimiteit. Al met al er is weinig bekend over de vraag hoe topambtenaren omgaan met al deze nieuwe en vaak strijdige functie-eisen. Is er sprake van een gemeenschappelijke tendens of bewegen zij in verschillende richtingen? Is het mogelijk en zinvol om een typologie op te stellen van topambtenaren op basis van kenmerkende overeenkomsten en verschillen in hun strategisch denken? Welk beeld van de Algemene Bestuursdienst en welk profiel van ‘de’ topambtenaar levert het antwoord op deze vragen op? Voor het onderzoek is een vragenlijst ontworpen die is voorge-


27-09-2007 18:45:12

136


legd aan alle ambtenaren die deel uitmaken van de Algemene Bestuursdienst. Aansluitend op de statistische analyses van hun antwoorden die in het vorige hoofdstuk zijn gepresenteerd kunnen zes primaire conclusies worden getrokken. 1 Er is sprake van een dominante, egalitaire bestuurscultuur onder topambtenaren. De Culturele Theorie van Mary Douglas, die het vertrekpunt vormt voor het onderzoek, maakt onderscheid tussen vier wereldbeelden. Het hiërarchische wereldbeeld stelt de groep boven het individu en kent veel belang toe aan rangverschillen. Het individualistische wereldbeeld stelt juist het individu voorop en geeft de voorkeur aan vrije marktwerking en contractrelaties tussen individuen. In het egalitaire wereldbeeld wordt de gelijkheid tussen individuen benadrukt en wordt veel betekenis toegekend aan netwerken als maatschappelijke relatievorm. Het fatalistische wereldbeeld gaat ervan uit dat het individu weinig verschil kan maken in de samenleving. Wetten en regels en daarnaast allerlei autonome maatschappelijke ontwikkelingen perken de mogelijkheden van het individu om ‘het verschil’ te maken dramatisch in. In hoofdstuk 3 worden deze wereldbeelden en de theorie die eraan ten grondslag ligt uitvoerig beschreven. Uit het onderzoek blijkt dat een absolute meerderheid van alle ondervraagden (59%) een egalitair wereldbeeld aanhangt. Daarnaast heeft 24 % van hen een voorkeur voor het individualistische wereldbeeld. Slechts een kleine minderheid in de onderzoekspopulatie ziet zichzelf als aanhanger van het hiërarchische (12 %) of het fatalistische wereldbeeld (5 %). In totaal is dus meer dan 80 % van alle respondenten aanhanger van een egalitair of individualistisch wereldbeeld. Voor deze beide wereldbeelden geldt dat het minder belangrijk wordt geacht om zich te conformeren aan bestaande (formele en informele) regels en aan vaste procedures dan bij de twee eerstgenoemde wereldbeelden. Het grote onderscheid tussen de twee laatstgenoemde wereldbeelden heeft betrekking op de mate waarin het ik- dan wel juist het wij-gevoel wordt benadrukt. Een grote meerderheid is voorstander van het egalitaire cultuurtype. Deze alom aanwezige dominantie is overigens opvallend in het licht van eerder bestuurskundig onderzoek dat juist het optreden van grote departementale cultuurverschillen accentueerde. Zulke verschillen komen nauwelijks tot uitdrukking in onze onderzoeksresultaten. In paragraaf 6.5 gaan we nader in op de betekenis van deze discrepantie. 2 Tegelijk is sprake van een aantal dominante strategische voorkeuren onder topambtenaren; deze voorkeuren zijn consistent met de egalitaire bestuurscultuur. In het onderzoek is ook gekeken naar de mate waarin topambtenaren bepaalde strategische opvattingen aanhangen of juist afwijzen. Deze strategische opvattingen zijn gegroepeerd rond negen strategische paradoxen waarbij per paradox telkens twee tegengestelde strategische perspectieven zijn benoemd. In hoofdstuk 2 is dit model uitvoerig toegelicht. In tabel 6.1 wordt het nog eens kort samengevat.


27-09-2007 18:45:12

137

hoofdstuk 6: conclusies en slotbeschouwing

Tabel 6.1 Strategische perspectieven 1 Maatschappelijke dienstbaarheid

versus

Politiek-instrumentele benadering

2 Van binnen naar buiten

versus


3 Holding organisatie versus

versus

Synergie

4 Zelfstandige organisatie

versus

Samenwerking met andere organisaties

5 Volgen van omgeving

versus

Vormen van omgeving

6 Leiderschap (top-down)

versus

Organisatie-dynamiek (bottom-up)

7 Rationeel denken

versus

Generatief denken

8 Strategische planning

versus

Incrementele aanpak

9 Evolutionaire benadering

versus

Revolutionaire benadering

Vijf strategische perspectieven zijn in de onderzoekspopulatie dominant aanwezig. Dit betreft de gerichtheid op: - Maatschappelijke dienstbaarheid (versus een politiek instrumentele benadering, waarbij allereerst de dienstbaarheid aan het politieke bestuur wordt benadrukt). - Synergie binnen de organisatie (versus de holding organisatie-benadering). - Samenwerking met externe organisaties (versus de gerichtheid op zelfstandigheid in de relatie met externen). - Het vormen van de omgeving (versus de benadering waarbij het volgen van de omgeving voorop staat). - De van buiten naar binnen-benadering waarbij externe behoeften zwaarder wegen dan de reeds beschikbare competenties en middelen in de organisatie (versus een van binnen naar buitenbenadering waarbij het omgekeerde wordt benadrukt). De eerste vier voorkeuren sluiten goed aan bij het egalitaire wereldbeeld en versterken het beeld van dominantie ervan. Ook de voorkeur voor het van buiten naar binnen-denken is in ieder geval niet strijdig met een egalitair wereldbeeld, hoewel hij volgens onze theoretische aannames (zie hoofdstuk 3) eerder de uitdrukking vormt van een individualistisch, marktgericht wereldbeeld. Er is dus over het geheel genomen sprake van een samenhangend geheel van een overheersend bestuurscultureel type en een aantal dominante strategische preferenties. De statistische correlaties tussen de bestuursculturele respectievelijk strategische voorkeuren zijn weliswaar zwak, maar zij zijn wel significant en wijzen in dezelfde richting. Deze samenhang komt eens te meer naar voren als we de onderlinge correlatie tussen strategische voorkeuren analyseren. Dan treden drie clusters van strategische voorkeurperspectieven aan het licht, samengeklonterd rond drie statistische factoren (zie hoofdstuk 5). Deze clusters vormen in onze interpretatie een weerspiegeling van de oriëntatie van respondenten met betrekking tot drie strategische hoofdvragen:


27-09-2007 18:45:12

138


- Wat is de strategische rol van een topambtenaar in relatie tot het politieke bestuur en de maatschappij? - In welke mate is meer (keten)samenwerking noodzakelijk? - Welk type ambtelijk leiderschap is vereist? Een grote meerderheid van de respondenten legt bij de eerste vraag een groter accent op de maatschappelijke betrokkenheid van de ambtenaar dan op een klassiek-instrumentele rol als dienaar van het politieke bestuur. Ook zijn vrijwel alle topambtenaren het erover eens dat meer (keten-)samenwerking noodzakelijk is. Deze opvattingen sluiten goed aan bij het beeld van de samenleving als een netwerkmaatschappij, het egalitaire wereldbeeld. Alleen over de vraag welk type ambtelijk leiderschap de voorkeur verdient verschillen de meningen. Aanhangers van een sturende leiderschapsbenadering en die van een organische leiderschapsbenadering houden elkaar in evenwicht. Deze laatste oriëntatie past overigens ook weer goed binnen een egalitair wereldbeeld, terwijl de eerste benadering eerder aansluit bij een hiërarchische of misschien ook een individualistische bestuurscultuur (met in dat laatste geval een accent op sterk individueel leiderschap). Overigens wijzen recente publicaties van het Bureau ABD erop dat dit bureau de discussie over verschillende leiderschapsstijlen wil stimuleren en de diversiteit op dit vlak wil aanmoedigen (bijvoorbeeld Van Doorn, 2005). Onder topambtenaren leidt dit thema potentieel tot spanningen. 3 De dominante bestuurscultuur gaat gepaard met een aantal onderliggende spanningen in de ambtelijke top van de rijksdienst. Uit de statistische analyse van de bestuursculturele opvattingen van de ambtelijke top blijkt dat de voorkeur voor een egalitaire bestuurcultuur samengaat met de neiging om het individualistische wereldbeeld af te wijzen en omgekeerd. Dit wijst op een zekere spanning binnen de gelederen van de Algemene Bestuursdienst als geheel. Die spanning zien we terugkeren in de beantwoording van de drie grote vragen met betrekking tot strategie. Weliswaar geeft een meerderheid de voorkeur aan een maatschappelijk-verantwoordelijke invulling van de eigen functie boven een politiek-instrumentele, maar ook het omgekeerde komt voor. Daarnaast is weliswaar een grote meerderheid van de respondenten voorstander van een maatschappelijk betrokken rolopvatting en van ketensamenwerking, maar willen sommigen daarin verder gaan dan anderen. Met betrekking tot deze beide vragen zijn er topambtenaren met een meer ‘gematigde’ en met een meer ‘radicale’ voorkeur. Ook bestaan er verschillende benaderingen met betrekking tot ambtelijk leiderschap zoals hierboven al is aangegeven. Ongeveer 50 procent van de variantie tussen alle gegeven antwoorden kan statistisch worden herleid tot verschillen in opvatting over de drie strategische vragen die hiervoor zijn genoemd.


27-09-2007 18:45:12

139


4 De theoretisch geconstrueerde typologie van topambtenaren op grond van verwachte samenhangen en verschillen tussen bestuursculturele en strategische voorkeuren komt niet tot uitdrukking in de onderzoeksresultaten. Hoewel we een aantal specifieke spanningen binnen de ambtelijke top hebben geïdentificeerd, zijn er geen scherp afgebakende subgroepen te onderscheiden met een kenmerkende combinatie van samenhangende of juist afwijkende opvattingen. Veel ambtenaren volgen individueel met betrekking tot sommige vraagstukken de dominante cultuur of opinie, maar wijken bij een andere vraag ook wel eens af van de dominante benadering. Ook het individualistische cultuurtype, dat in de minderheid is, gaat in de praktijk op individueel niveau regelmatig samen met strategische voorkeuren die men eerder bij het egalitaire wereldbeeld zou verwachten. Dat laatste wereldbeeld is sowieso dominant en dat bepaalt het gehele beeld dat uit het onderzoek naar voren komt. Daardoor heeft onze geconstrueerde typologie in de praktijk weinig betekenis. De metaforische vergelijking van March en Olsen dringt zich op, waarbij de strategische ruimte van problemen en oplossingen in een organisatie wordt vergeleken met een garbage can. Vertaald naar de Algemene Bestuursdienst en naar onze onderzoeksresultaten houdt deze metafoor in dat binnen de ABD een aantal bestuursculturele oriëntaties aanwezig is alsmede een scala van strategische preferenties. Maar de wijze waarop deze oriëntaties en preferenties samenvallen en zich uitkristalliseren in de cognitieve kaart van een specifieke ambtenaar ligt niet bij voorbaat vast. Er zijn weliswaar onderlinge spanningen te onderkennen (zie de vorige conclusie), maar deze monden niet uit in polarisatie tussen groepen topambtenaren. De dominantie van het egalitaire wereldbeeld maakt dat het totaalbeeld toch vooral homogeniteit uitstraalt. 5 De bestuursculturele voorkeur van de topambtenaar wordt beïnvloed door de variabelen leeftijd, sekse en departementsonderdeel. Uit de statistische analyse blijkt dat vrouwen gemiddeld nog iets sterker scoren op de voorkeur voor een egalitaire bestuurscultuur dan hun mannelijke collega’s. Verder neigen jongere topambtenaren eerder tot een individualistisch wereldbeeld, terwijl ouderen meer dan gemiddeld neigen tot een fatalistisch wereldbeeld. Aanhangers van het hiërarchische wereldbeeld, tot slot, zijn sterker vertegenwoordigd onder managers van de centrale staven dan onder hun collega’s van het kerndepartement of van uitvoerende dienstonderdelen. De correlaties zijn zwak, maar wel significant. Zoals hierboven al is aangegeven, gaat dit over het algemeen niet gepaard met significante verschillen tussen deze subgroepen met betrekking tot hun strategische voorkeuren, maar er zijn twee uitzonderingen. Vrouwen scoren iets hoger dan anderen als het gaat om een maatschappelijk betrokken rolopvatting. In termen van gematigd-radicaal is de voorkeur van vrouwen in dit opzicht dus gemiddeld iets extremer dan die van hun mannelijke collega’s. Daarnaast scoren de centrale staven iets hoger op het politiek-instrumentele perspectief, hetgeen consistent is met hun voorkeur voor het hiërarchische wereldbeeld en waarschijnlijk voortkomt uit hun positie dicht bij de politieke top van het departement en ver van de uitvoeringspraktijk.


27-09-2007 18:45:12

140


6 De strategische voorkeuren van de topambtenaar worden licht beïnvloed door de variabelen departement, departementsonderdeel, functieschaal en opleiding. Bij de variabele functieschaal valt op dat ABD-managers uit de hoogste schalen over het algemeen meer hechten aan een sturende leiderschapsbenadering, aan strategische planning en aan rationeel denken. Middenmanagers (schaal 14-17) geven gemiddeld genomen juist de voorkeur aan organisch leiderschap, incrementalisme en generatief denken. Hier lijkt sprake te zijn van een functiegebonden verschil in leiderschapstijl. Wellicht duidt dit ook op een zeker (bewust of onbewust) selectiemechanisme dat het doorstromen van ambtenaren met een sturende leiderschapstijl naar de hoogste schaalniveaus bevordert en een rem zet op de loopbaan van middenmanagers met een organische leiderschapsbenadering. Minstens zo opvallend is verder dat er voor het overige juist géén noemenswaardige verschillen optreden tussen respondenten uit de zogenaamde topmanagement groep (TMG, schaal 19) en de overigen. Deze bijzondere groep topambtenaren bestaande uit de hoogste leidinggevenden in de rijksdienst kenmerkt zich dus grotendeels door dezelfde bestuursculturele en strategische voorkeuren als de ‘rest’ van de ABD. Zij vormen geen ‘groep binnen de groep’ van ambtelijk leidinggevenden. Er treden geen statistisch significante verschillen op tussen de bestuursculturele voorkeuren van ambtenaren van verschillende departementen. Wel zijn er kleine verschillen met betrekking tot de geventileerde strategische opvattingen, hoewel het te ver gaat om op grond van de onderzoeksresultaten te concluderen dat de departementale achtergrond bepalend is voor de kleuring van de strategische voorkeuren van een topambtenaar. De verschillen zijn niet groot genoeg om met recht te kunnen spreken van afwijkende departementale stammen of culturen. Bij vijf van de negen strategische paradoxen (zie tabel 6.1) treden kleine accentverschillen aan het licht. Daarbij zijn acht van de dertien departementen betrokken. Het gaat hierbij om lichte afwijkingen ten opzichte van het rijksbrede gemiddelde. Bij de factorscores (die betrekking hebben op de drie belangrijkste strategische vragen) vertonen vier departementen licht afwijkende profielen: BZK, Financiën, V&W en VWS. Daarnaast heeft de variabele opleiding een lichte invloed op de voorkeuren voor twee strategische perspectieven (planning versus incrementalisme en leiderschap versus organisatiedynamiek). Daarbij valt op dat topambtenaren met een dubbele opleiding of met een rechtenstudie significant hoger scoren op een incrementele alsook op een organisatiedynamische benadering.

6.3 De ‘esprit de corps’ van de Algemene Bestuursdienst Het globale beeld van de Algemene Bestuursdienst dat uit de onderzoeksresultaten naar boven komt is dat van een over het geheel genomen opmerkelijk homogene groep met een sterke ‘esprit de corps’, hier opgevat als een set van gedeelde opvattingen. Tegelijk ziet de groep topambtenaren in zijn geheel zich gesteld voor een aantal indringende en existentiële vragen. Deze vragen hebben betrekking op de relatie van topambtenaren met het politieke bestuur, met de samen-


27-09-2007 18:45:13

141


leving en met hun eigen departement. Hierover bestaan uiteenlopende opvattingen, maar er is geen sprake van polarisatie binnen de ambtelijke gelederen. De dominantie van het egalitaire wereldbeeld kan wellicht worden beschouwd als de expressie (of het gevolg) van een typisch Nederlands bestuursmodel met een lange traditie: het poldermodel. Hoewel het onderzoek als zodanig slechts een momentopname betreft en er alleen opvattingen zijn gemeten en dus geen gedrag, lijkt het geen al te boude bewering dat deze samenhang bestaat. Noch binnen het poldermodel, noch binnen het egalitaire denken is veel plaats voor het articuleren van maatschappelijke of individuele verschillen. Binnen beide is veel aandacht voor het creëren van de voorwaarden om tot politiek-bestuurlijke consensus te komen, zonder groepen in de samenleving uit te sluiten of aan hen kansen te ontnemen. Het is op zijn minst opmerkelijk te noemen dat de egalitaire bestuurcultuur onder topambtenaren (nog steeds) dominant is, ook al streeft het politieke bestuur al minstens een decennium lang hervormingen na die de invoering en/of versterking van marktconforme instituties beogen. De gerichtheid op marktwerking en een individualistisch wereldbeeld zijn volgens de Culturele Theorie twee kanten van dezelfde medaille. Zo beschouwd moet het onderzoeksresultaat waaruit blijkt dat een substantiële minderheid van de ABD-managers een voorkeur heeft voor het individualistische wereldbeeld wellicht worden gezien als een weerspiegeling van deze politiek tendens. Maar volgens deze zelfde theorie gaat het egalitaire denken veel soepeler samen met het beeld van de samenleving als een netwerkmaatschappij. Wanneer deze aanname juist is gaat het veel topambtenaren, op grond van de geconstateerde dominantie van het egalitaire wereldbeeld, gemakkelijker af om te denken in ‘netwerk’-termen dan in het jargon van marktsturing. Hierbij moet worden aangetekend dat juist onder jongere topambtenaren het individualistische, meer marktgerichte denken sterker aanwezig is dan bij de ouderen. Wereldbeelden zijn diepgeworteld. Die veranderen niet zomaar even. Het is mogelijk dat de effecten van verschuivingen in de politieke context pas over een aantal jaren zichtbaar worden in de ambtelijke bestuurscultuur als een nieuwe generatie ambtenaren de topposities gaat bekleden. De actuele en existentiële vragen die topambtenaren zich zelf stellen zijn consistent met hun huidige perceptie van de samenleving als een netwerkmaatschappij. Wat is in deze context mijn rol als topambtenaar? Hoe verhoudt het klassiek-instrumentele karakter van deze rol zich tot het belang van een maatschappelijk betrokken attitude? Wat is het belang van maatschappelijke ketensamenwerking om effectief te kunnen functioneren en hoe moet ik dat belang vertalen in een strategie voor mijn departement of directie? En hoe moet ik leidinggeven aan de veranderingen binnen mijn organisatie die noodzakelijk zijn om beter aan te sluiten bij ontwikkelingen in de samenleving? Topambtenaren stellen zichzelf deze vragen. Voor de buitenstaander is de vraag interessant in hoeverre de thans dominante bestuurcultuur in de rijksdienst bestendig is en ook bepalend zal zijn voor de beantwoording van de genoemde vragen. Het is immers ook heel goed denkbaar dat politieke en maatschappelijke (ook internationale) ontwikkelingen geleidelijk zullen resulteren in bestuursculturele verschuivingen in de ambtelijke organisatie, of tot een erosie van


27-09-2007 18:45:13

142


de thans bestaande ‘esprit de corps’. Wanneer de globale beleidskoers van de politieke bestuurders zich in de komende jaren verdergaand zal richten op het versterken van individualistische waarden en (markt-)instituties in de samenleving, is het niet onwaarschijnlijk dat dit zal leiden tot een toename van de spanningen tussen de politieke en de ambtelijke top. Volgens Collins en Porras is een hechte basis van gedeelde waarden, althans in een commercieel bedrijf, een essentiële voorwaarde voor duurzaam succes (1998). Vanuit die optiek zou je kunnen concluderen dat binnen de rijksdienst de voorwaarden voor stabiliteit aanwezig zijn. Maar het is ook denkbaar dat een hechte bestuurscultuur leidt tot collectieve blinde vlekken en tot weerstand tegen veranderingen, wanneer die worden gepercipieerd als een bedreiging van de bestaande mores. De toekomst zal ons leren of de ambtelijke top in staat zal zijn flexibel mee te bewegen met veranderingen in de omgeving, met de huidige bestuurscultuur als fundament, of dat zij zich genoodzaakt zullen zien om zich ook op cultureel niveau fundamenteel aan te passen.

6.4 Het profiel van ‘de’ topambtenaar Welk beeld resulteert nu uit het onderzoek met betrekking tot het profiel van ‘de’ topambtenaar? In de vorige paragraaf is beschreven dat bij de ABD grosso modo sprake is van een homogene groep met een gedeeld wereldbeeld die worstelt met een aantal existentiële vragen. Vertaald naar het individuele niveau kan het geschetste beeld nader worden ingevuld en aangescherpt. De gemiddelde topambtenaar is een man, van rond de vijftig jaar en vrijwel zonder uitzondering met een universitaire opleiding. De meerderheid van de topambtenaren heeft een juridische, economische of sociaal-wetenschappelijke achtergrond. Slechts 15 procent van hen heeft een bètastudie gevolgd. Zijn (slechts in minderheid: ‘haar’) wereldbeeld wordt sterk gekleurd door een dominante preferentie voor egalitaire verhoudingen en netwerkdenken en omvat daarnaast een substantiële component van individualistisch, marktgericht denken. Het hiërarchische en het fatalistische wereldbeeld zijn vrijwel afwezig. Deze bestuursculturele oriëntatie van de topambtenaar hangt samen met zijn strategische oriëntatie, waarbij hij met name aandacht heeft voor drie metavragen. Deze spelen steeds een rol bij het bepalen van de richting waarin hij oplossingen zoekt voor de concrete kwesties die zich aan hem voordoen. Zij hebben betrekking op de invulling van zijn professionele rol in relatie tot zijn (maatschappelijke) omgeving, tot de politieke top en tot zijn eigen organisatie. De eerste metavraag betreft de relaties met de omgeving. Als het gaat om de kwestie of hierbij strategische samenwerking dan wel de autonome doelstellingen van de eigen organisatie het vertrekpunt moeten vormen, is de keuze voor een topambtenaar over het algemeen snel gemaakt. In lijn met het egalitaire wereldbeeld en met de Nederlandse traditie van bestuurlijk ‘polderen’ wordt samenwerking gezien als een absolute noodzaak. Het is een voorwaarde om effectief te kunnen handelen. Dit betreft in de eerste plaats de samenwerking met andere directies of organisaties


27-09-2007 18:45:13

143


binnen de overheid, maar dit besef strekt zich ook uit tot de notie dat overheidsdoelstellingen alleen kunnen worden gerealiseerd door allianties en gezamenlijkheid na te streven met andere actoren in de samenleving: maatschappelijke organisaties, bedrijven, burgers en actiegroepen. Sommige topambtenaren benadrukken dit nog sterker dan anderen, maar zij onderschrijven allemaal het belang van deze strategische koers. Dit gaat zelfs zover dat een waarschuwing op zijn plaats lijkt met betrekking tot de algehele vanzelfsprekendheid waarmee dit uitgangspunt wordt omarmd. Want de gerichtheid op samenwerking kan ook tot een doel op zichzelf worden, zeker tegen de achtergrond van het dominante bestuursculturele wereldbeeld. Het egalitaire denken verzet zich tegen het uitsteken van het eigen hoofd boven het maaiveld en richt zich bovendien gemakkelijk tegen andere ‘uitgestoken hoofden’. Dat werkt in de hand dat men al gauw genoegen neemt met grijze en soms wollige uitkomsten van de samenwerking. Dat is geen vruchtbare bodem voor innovatie en vernieuwing. In dit verband is wellicht ook het vrijwel ontbreken van een fatalistisch perspectief betekenisvol. Want juist de aanwezigheid van een dergelijk perspectief kan ertoe bijdragen dat ambtenaren meer risico’s durven te nemen en de nek uitsteken (‘we zien wel waar het schip strandt’). Topambtenaren nemen over het algemeen weinig risico’s en bereiden elke volgende stap steeds zorgvuldig, misschien wel te zorgvuldig voor. Het mag immers nooit fout gaan. Anticipatie op mogelijke risico’s leidt dan tot onzekerheidsreductie en risicomijdend gedrag. Wildavsky noemt dit het streven naar ‘trial without error’, wat leidt tot een aantasting van het lerend vermogen (Wildavsky, 1988). De gerichtheid op samenwerking kan ertoe leiden dat onderlinge tegenstellingen, vooral tussen topambtenaren onderling, minder scherp worden gearticuleerd of worden onderschat of weggemoffeld vanuit een collegiale houding van onderlinge non-interventie. Spanningen worden niet opgezocht en benut als bron voor een creatieve zoektocht naar nieuwe oplossingen. De resulterende ‘gezamenlijke koers’ zou wel eens suboptimaal kunnen zijn, ook al berust deze op een breed draagvlak. Maar dan komt wel het ambtelijke – en uiteindelijk waarschijnlijk ook het politieke – ‘doorzettingsvermogen’ in het gedrang. Er wordt in de afgelopen jaren veel gesproken over de noodzaak om dit vermogen te versterken, maar daarbij wordt zelden verwezen naar de onderliggende bestuursculturele en strategische oriëntaties in de ambtelijke top die hierbij mogelijk in de weg zitten. De gerichtheid op egalitarisme, netwerken en strategische samenwerking werkt ook door in de tweede metavraag, die de relatie tussen de politieke en de ambtelijke top betreft. Veel topambtenaren worstelen met de vraag of zij zich in de eerste plaats instrumenteel dienen op te stellen naar de politieke top of dat zij de zelf beleefde, eigen verantwoordelijkheid voor het maatschappelijke beleidsveld tot vertrekpunt moeten nemen. Een substantiële meerderheid is geneigd tot het laatste, al betwist niemand dat het primaat voor de besluitvorming en koersbepaling bij de politiek ligt. De meeste politiek-ambtelijke conflicten die in de afgelopen jaren naar buiten zijn


27-09-2007 18:45:13

144


gekomen, zijn een uitdrukking van dit spanningsveld. Waar politici spreken in termen van het ‘ primaat van de politiek’ vertalen zij dit niet zelden in de aanname dat de ambtelijke top hiërarchisch ondergeschikt is aan de politieke leiding. Maar op grond van het vrijwel ontbreken van de hiërarchische component in het bestuursculturele wereldbeeld van topambtenaren mag worden verondersteld dat topambtenaren deze relatie anders zien. Zij gaan eerder uit van gelijkwaardigheid in deze verhouding en leggen vanuit de egalitaire en individualistische componenten in hun denken de nadruk op de wederzijdse contractrelatie. Politici vervullen daarin de rol van opdrachtgever, ambtenaren die van opdrachtnemer. In jaarlijkse managementcontracten wordt vastgelegd welke prestaties van hen mogen worden verwacht. Natuurlijk zal de topambtenaar niet handelen in tegenspraak met de belangen van zijn opdrachtgever, maar voor het overige is hij betrekkelijk vrij om zijn rol autonoom en naar eigen goeddunken in te vullen binnen de voorwaarden die zijn overeengekomen. De botsing tussen verticale sturingsrelaties, kenmerkend voor de maatschappelijke en ook politiek-ambtelijke relaties in de vorige eeuw, en horizontale sturingsrelaties die aan het einde van die eeuw zijn opgekomen en zich nu breed manifesteren, komt aldus ook tot uitdrukking in spanningen tussen politieke bestuurders en de ambtelijke top. De sinds lang gevoerde discussies over de betekenis van het begrip ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ gaan voor een belangrijk deel met name over deze botsing. En de moeite die het nog steeds kost om de overheidsorganisatie op een nieuwe leest te schoeien in overeenstemming met de nieuwe maatschappelijke context waarin deze opereert, kan aldus beschouwd voor een deel worden teruggevoerd op de moeite die het politici kost om afstand te doen van lang gekoesterde, vooral hiërarchisch gekleurde opvattingen over hun relatie tot de ambtelijke organisatie. Zolang er geen alternatief opdoemt voor deze traditionele rolverdeling is het onvermijdelijk dat topambtenaren blijven worstelen met hun eigen rolopvatting. De derde metavraag betreft de wijze waarop een topambtenaar leiding geeft aan zijn eigen organisatie. Hierbij tekenen zich twee stromingen af. De ene stroming geeft de voorkeur aan een sterk sturende benadering, waarbij hijzelf als leidinggevende een sterk bepalende rol vervult. De andere stroming legt het accent bij de eigen dynamiek van ontwikkelingen in de organisatie en ziet voor zichzelf eerder een rol weggelegd als facilitator of wellicht katalysator van deze ontwikkelingen. Het valt op dat ‘hogere’ topambtenaren zich relatief vaker als aanhanger van de sturende benadering profileren, terwijl ambtelijke middenmanagers juist eerder de eigen dynamiek van organisatieprocessen benadrukken. In een concreet reorganisatieproces kan dit tot spanningen en zelfs stagnatie leiden. De hoogste leiding ziet de implementatie van zijn visie dan smoren in de pogingen van de projectdirecteuren en programmamanagers om allerlei bottom-up processen in gang te zetten en zo draagvlak voor de veranderingen te bewerkstelligen. Dit is een herkenbaar patroon, dat overigens niet alleen bij publieke maar ook bij private reorganisaties regelmatig voor frustraties zorgt. Dit patroon moet als een tweede mogelijke oorzaak worden genoemd voor de moeite die het telkens weer kost om binnen overheidsorganisaties grote veranderingen door te voeren.


27-09-2007 18:45:13

145


Positief geformuleerd kan men concluderen dat ‘de’ topambtenaar een scherp oog heeft voor ontwikkelingen in de samenleving die gaan in de richting van een postmoderne netwerkmaatschappij. Hij probeert die ontwikkelingen te vertalen in nieuwe benaderingswijzen en adequate sturingsrelaties in de verhouding tussen overheid en samenleving. Ook probeert hij een nieuwe invulling te geven aan zijn professionele relatie met politieke bestuurders en gaat hij daarover het debat aan. En tegelijk probeert hij zijn organisatie, met vaste hand of met duwtjes in de goede richting, grondig om te vormen teneinde effectief te kunnen functioneren onder gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Maar men kan ook meer negatief stellen, dat topambtenaren niet goed in staat lijken om zich individueel te manifesteren of zichzelf en anderen tot innovatie en verandering te inspireren. Zij zitten opgesloten in het egalitaire denken en hebben vaak een gespannen relatie met hun politieke bestuurders. Ook lopen ze vast in hun pogingen om de eigen organisatie te kantelen en opnieuw in te richten. Zowel het geschetste positieve beeld als het negatieve beeld is eenzijdig en als zodanig onjuist. Maar elke topambtenaar zal zich herkennen in onderdelen van beide beelden, worstelt met de combinatie ervan en stelt zichzelf de vragen die daarmee gepaard gaan.

6.5 Naar een nieuw bureaucratisch ethos? In paragraaf 6.2 is er al op gewezen dat de onderzoeksuitkomsten op het eerste gezicht afwijken van eerder bestuurskundig onderzoek waarbij vaak werd gewezen op de aanwezige of minstens veronderstelde verschillen tussen departementale culturen. In paragraaf 1.2 is de ontwikkeling van de theorievorming tot dusver over dit thema kort weergegeven. Hoe moeten de onderzoeksresultaten in dit licht worden geduid? Men zou allereerst kunnen opmerken dat de typologie welke de Culturele Theorie aanreikt wellicht te grofmazig is om de meer subtiele verschillen tussen departementale culturen aan te duiden. Bij verfijning van de typologie zouden die verschillen wel degelijk aan het licht kunnen komen. Maar dan moet wel worden opgemerkt dat het gemaakte onderscheid tussen de cultuurtypen goed aansluit bij het globale onderscheid tussen sturingsconcepten (of coördinatiemechanismen zoals hiërarchie, markt en netwerk; zie hoofdstuk 3, dat in de bestuurskunde alom wordt gehanteerd. Het is daarom zeker nuttig om te bezien of deze cultuurtypen in sommige departementen sterker aanwezig zijn dan in andere, om vervolgens te constateren dat op dit abstracte niveau geen significante verschillen optreden. Een tweede tegenwerping tegen het onderzoek kan zijn dat de Culturele Theorie zelf nog in de kinderschoenen staat en dat bijvoorbeeld vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de operationalisatie van de typen. De discussie hierover is nog gaande. Ook vertoont de vragenlijst zelf wellicht tekortkomingen. Zo is het aantal items waarmee een cultuurtype wordt getoetst thans nog beperkt. Deze bezwaren zijn ten dele gerechtvaardigd en nopen tot enige voorzichtigheid bij het trekken van vergaande, ‘harde’ conclusies. Dat neemt niet weg dat voor het eerst empirisch onderzoek op zo’n brede schaal onder alle topambtenaren van de rijksdienst is verricht. Daarbij zijn aannames gedaan en keuzes gemaakt, die zijn beschreven in de hoofdstukken 3 en 4. Ook al is nadere toetsing van de


27-09-2007 18:45:13

146


bevindingen in toekomstig onderzoek (bijvoorbeeld via diepte-interviews) zeker nodig en wenselijk, vooralsnog vormen de voorliggende onderzoeksresultaten het empirisch materiaal waarover we beschikken. De analyse daarvan wijst in een bepaalde richting en we moeten ons terdege afvragen welke betekenis deze uitkomsten hebben. Een derde bezwaar zou tot slot kunnen zijn dat geen nader onderscheid is gemaakt tussen beleidsvelden en/of Directoraten-Generaal. Het is denkbaar dat juist op dat niveau culturele verschillen naar boven komen die het beeld van departementale en zelfs interdepartementale homogeniteit verstoren. Op grond van ons onderzoek en vooral vanwege het geringe aantal respondenten per directoraat-generaal kunnen hierover geen statistisch significante uitspraken worden gedaan. Ook dit is dus een thema dat zich leent voor vervolgonderzoek. Maar er moeten daarbij op zijn minst wel vraagtekens worden geplaatst bij de vanzelfsprekendheid waarmee tot dusver in bestuurskundige verhandelingen is uitgegaan van het optreden van grote cultuurverschillen. Misschien zijn die in de praktijk veel minder aanwezig dan vaak is gedacht, of in ieder geval nu minder dan ten tijde van de eerdere onderzoeken het geval was. Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat de vorming van de Algemene Bestuursdienst tot een meer homogene bestuurscultuur heeft geleid. Een andere mogelijke verklaring is dat de beleidscontexten waarin afzonderlijke ministeries opereerden steeds meer met elkaar verweven zijn geraakt. Deze steeds meer gemeenschappelijke context vertaalt zich in het naar elkaar toegroeien van de bestuurculturele waarden van topambtenaren. In dit verband is het boeiend om de onderzoeksuitkomsten te beschouwen vanuit het analytische onderscheid naar drie niveaus van departementale cultuur dat Veenswijk heeft geïntroduceerd (1994). Hij onderscheidt een ‘diepste niveau’, dat van de bureaucratische grondslag van de ambtelijke organisatie dat voor elk onderdeel daarvan gelijk is en dat gekenmerkt wordt door ‘in hoge mate impliciete assumpties over thema’s als controle, rationaliteit, macht et cetera’ (1994: 116). Veenswijk verwijst in dit verband naar de cultuursociologische betekenis van het begrip bureaucratie en naar Weber’s ideaaltypische beschrijving van de politieke bureaucratie. Daarbovenop komt dan een tweede niveau van gedifferentieerde ‘waarden’ die binnen een specifiek organisatieonderdeel worden aangehangen, zoals meer beheerstechnische waarden bij het DG Vervoer en meer sociale waarden bij het DG Welzijn. Deze hangen samen met een beleidsveld. Op een derde niveau spelen tot slot zichtbare cultuurelementen zoals gedragscodes, rituelen, symbolen en taal een rol. Ook deze kunnen per departement en per onderdeel daarvan verschillen. Zou het kunnen zijn dat onze onderzoeksresultaten in de eerste plaats betrekking hebben op het diepste niveau van de departementale cultuur, dat volgens Veenswijk gekenmerkt wordt door in hoge mate impliciete assumpties en dat weinig verschillen per departement vertoont? En zo ja, wat is dan de betekenis van de basisassumpties die door het onderzoek – thans expliciet – aan het licht worden gebracht?


27-09-2007 18:45:13


147

Om deze vraag te kunnen beantwoorden zullen we eerst bezien hoe de onderzoeksresultaten zich verhouden tot de uitgangspunten voor een professionele bureaucratie die doorgaans worden aangeduid met ‘Weberiaans’. Veenswijk vat ze samen als: gereguleerde competenties, ambtelijke hiërarchie, vastgelegde professionele kwalificaties (opleidingen), regelkennis, schriftelijke bedrijfsvoering alsmede voltijdse uitoefening van de functies. Dit is een ideaaltypische omschrijving. In de kern genomen gaat het erom dat ambtenaren binnen een dergelijk stelsel van uitgangspunten en randvoorwaarden functioneren als professionele, neutrale en loyale dienaren van het politieke bestuur. In ons onderzoek valt echter op dat de respondenten weinig hechten aan een hiërarchisch wereldbeeld. Zij geven de voorkeur aan een egalitair wereldbeeld en beschouwen de samenleving in de eerste plaats als een netwerkmaatschappij. Zij hebben voorts moeite met het afwegen van hun instrumentele rol ten opzichte van het politiek bestuur in relatie tot hun gepercipieerde maatschappelijke verantwoordelijkheid. Daarnaast vergt de samenwerking tussen overheidsorganisaties onderling en met maatschappelijke actoren (burgers, bedrijven en organisaties) ambtelijke procescompetenties en kwalificaties die vaak een fluïde karakter hebben. Deze zijn eerder dynamisch dan statisch te noemen. Zij kunnen daarom ook minder goed gereguleerd of in eenduidige termen vastgelegd worden. De topambtenaren uit onze populatie hebben een grote verscheidenheid aan opleidingen gevolgd. Zij verschillen onderling weliswaar van mening over de vraag welke type leiderschapskwaliteiten voor hun functies vereist is, maar deze kwaliteiten zijn in ieder geval niet louter formeel-procedureel van aard of alleen gericht op schriftelijke bedrijfsvoering maar omvatten ook een grote mensgerichte en sociale component. Dit alles bij elkaar genomen vormt aanleiding tot de veronderstelling dat de uitgangspunten voor het functioneren van een professionele bureaucratie in onze tijd wellicht toch anders moeten worden beschreven dan in de tijd van Weber. Nog steeds is de (top-)ambtenaar de professionele, toegewijde en loyale dienaar, maar zijn functiebeschrijving in algemene zin lijkt toch aan herziening toe. Het bureaucratische ethos dat opgeld deed en functioneel was in een hoofdzakelijk hiërarchisch ingerichte maatschappij is niet hetzelfde als het bureaucratische ethos dat past bij een netwerkmaatschappij met egalitaire verhoudingen op alle niveaus in de samenleving. Kortom, zo beschouwd geven de resultaten van dit onderzoek aanleiding om de traditionele uitgangspunten en diepste normatieve oriëntaties van de bureaucratie kritisch tegen het licht te houden en mogelijk te herformuleren. De tot dusver onveranderlijk geachte, impliciete basisassumpties van de bureaucratie lijken immers wel degelijk te zijn verschoven. De onderzoeksresultaten geven een eerste indicatie in welke richting deze herformulering zou kunnen gaan. Op grond daarvan kan men speculeren dat – althans onder Nederlandse topambtenaren – aspecten van een egalitair wereldbeeld deel uitmaken van de praktisch gepercipieerde ambtelijke ethiek. Ook het sterke accent op de eigenstandige maatschappelijke verantwoordelijkheid van ambtenaren en de gerichtheid op samenwerking maken hiervan deel uit. De vraag welke type ambtelijk leiderschap hierbij past blijft nog onduidelijk. Meer in het algemeen geldt, zoals we hebben gezien, dat de gehanteerde


27-09-2007 18:45:13

148


normen en waarden niet van intrinsieke spanningen zijn gespeend. Juist het kunnen omgaan met deze spanningen is waarschijnlijk een belangrijk aspect van dit eigentijdse geheel van (neo-Weberiaanse?) bureaucratische normen en waarden. Nelissen en De Goede spreken in dit verband over ambiguity tolerance als een noodzakelijke competentie voor excellente topambtenaren (2003). Deze beschouwing vormt tegelijk het antwoord op de hierboven gestelde vraag welke betekenis kan worden toegekend aan de basisassumpties die thans – in het onderzoek – zijn geëxpliciteerd. Als gedeelde assumpties die bij topambtenaren van alle departementen min of meer in gelijke mate zijn terug te vinden, kunnen zij worden beschouwd als de uitdrukking van een ontluikend nieuw bureaucratisch ethos dat ten grondslag ligt aan de ambtelijke professie in onze tijd.

6.6 Slotconclusies en aanbevelingen Wat is ervoor nodig om de in paragraaf 6.4 genoemde positieve aspecten van het profiel van top ambtenaren te versterken en tot hun recht te laten komen, respectievelijk te voorkomen dat de negatieve aspecten zich al te nadrukkelijk manifesteren? Hoe moet de ambtelijke top omgaan met de belangrijkste strategische vragen die hierboven zijn geschetst? 1 Het is in de eerste plaats essentieel dat onderlinge verschillen van inzicht tussen topambtenaren niet langer taboe zijn en juist meer worden geëxpliciteerd. Dit lijkt misschien een open deur, maar de onderzoeksresultaten onderstrepen de betekenis van deze stelling eens te meer. Het grootste risico dat de egalitaire bestuurscultuur, samen met de welhaast vanzelfsprekende gerichtheid op samenwerking als strategische noodzaak, met zich brengt is dat men potentiële meningsverschillen en onderlinge conflicten uit de weg gaat of dat men er te omzichtig mee omgaat. Want ‘dat ligt immers gevoelig’. Het lijkt er vaak op dat men met onderlinge meningsverschillen niet goed raad weet. Dat werkt in de hand dat onder de oppervlakte tal van veenbrandjes ontstaan die ongemerkt toch doorwerken op de kwaliteit van de afstemming en de feitelijke samenwerking. De op veel plaatsen nog steeds heersende cultuur van onderlinge non-interventie tussen ‘gelijke’ topambtenaren moet worden doorbroken. Zij moeten bereid zijn om elkaar scherper aan te spreken maar ook open te staan voor elkaars inbreng. Het afdwingen van het eigen gelijk respectievelijk het zich schikken naar een ander is geen oplossing en leidt tot suboptimale resultaten. De erkenning dat de problemen waarvoor men zich ziet gesteld vaker wel dan niet een wicked karakter hebben en dat er dus per definitie geen kant-enklare oplossingen voor bestaan, biedt meer kansen op een positief resultaat. Dat houdt namelijk meteen ook in dat de strategische koers die een individuele topambtenaar voorstaat niet per se de enig juiste of de beste hoeft te zijn. Er staan ook andere wegen open die allemaal hun eigen merites, maar ook valkuilen in zich dragen. Alleen door het eigen gelijk enigszins te relativeren en open te staan voor een diepgaande, inhoudelijke bespreking van de verschillende opties is het mogelijk om gezamenlijk te zoeken naar nieuwe combinaties en innovatieve oplossingsrichtingen.


27-09-2007 18:45:13

149


2 In een strategische politiek-ambtelijke dialoog moet de feitelijke en wenselijke rolverdeling tussen politieke bestuurders en de ambtelijke top aan de orde worden gesteld. Hoewel dit onderzoek zich richtte op de cognitieve aannames van topambtenaren en niet op die van politici, is het geen boude veronderstelling om te beweren dat de beelden over de onderlinge rolverdeling over en weer niet altijd met elkaar sporen. Hoe kan tegelijk recht worden gedaan aan het uitgangspunt dat enerzijds in een democratische rechtstaat het primaat van de politiek geldt bij de besluitvorming op strategische hoofdlijnen en soms zelfs tot in de kleinste details van de uitvoering, en dat anderzijds de hoogste leidinggevenden in een organisatie ook een eigen verantwoordelijkheid dragen voor het effectief en efficiënt functioneren van die organisatie? Het is onvermijdelijk dat tussen deze uitgangspunten een zekere spanning bestaat en dat die ook regelmatig tot uitdrukking komt in onderlinge conflicten tussen een minister en zijn topambtenaren. Maar door de discussie hierover ook op strategisch niveau met elkaar te voeren en niet alleen op grond van afzonderlijke incidenten die zich voordoen in de praktijk, kan wel een beter fundament onder de wederzijdse samenwerking worden gelegd. Voor politici is het noodzakelijk dat zij een beter begrip krijgen voor de verantwoordelijkheden en strategische opvattingen van waaruit een topambtenaar opereert. Van de ambtelijke top vergt het een zekere mate van lef om deze discussie aan te gaan met politieke bestuurders, niet alleen individueel (zoals een aantal topambtenaren dat al doet) maar ook collectief en principieel. Het vergt ook doorzettingsvermogen om de stereotype beelden en soms hardnekkige misverstanden over ambtenaren die bij politici leven steeds weer het hoofd te bieden. Maar om te komen tot een gezonde onderlinge werkrelatie die zowel politici als topambtenaren in staat stelt om hun werk goed te doen en resultaten te boeken, op een wijze die past bij de maatschappelijke werkelijkheid en de verhoudingen van de 21e eeuw, is zo’n dialoog hard nodig. 3 Een combinatie van harde en zachte, organische sturing is nodig om noodzakelijke veranderingen binnen de overheidsorganisatie met kracht en effectief te kunnen realiseren. De vraag welk type leiderschap bij uitstek nodig is om beweging te krijgen in de mammoet-tanker die de rijksdienst is, wordt door topambtenaren verschillend beantwoord. Is sterke sturing en desnoods hard optreden noodzakelijk? Of is het beter om gebruik te maken van de krachten die in een organisatie aanwezig zijn en om te proberen die in een bepaalde richting te laten werken? Juist bij dit vraagstuk hebben topambtenaren vaak de neiging om de eigen, maar vaak ook eenzijdige benadering ervan voor te stellen als de enig juiste of in ieder geval de meest kansrijke weg. Wanneer topambtenaren over dit thema langs elkaar heen schuren, lijkt stagnatie en frustratie onvermijdelijk en blijft de tanker als gevolg daarvan onbeweeglijk liggen. Een meer constructieve benadering is om te onderkennen dat beide vertrekpunten hun sterke en zwakke kanten hebben. Harde sturing maakt het mogelijk om een organisatie vanuit een scherpe visie in hoog tempo aan te passen aan de (vaak snel wisselende) eisen van de omgeving. Maar het risico bestaat dat een organisatie die veranderingen niet allemaal even snel kan verwerken, dat de medewerkers afha-


27-09-2007 18:45:13

150


ken, processen chaotisch verlopen en uiteindelijk ook de dienstverlening aan de buitenwereld daaronder leidt. Wanneer je daarentegen vertrekt vanuit de sterke kanten van een organisatie, de aanwezige competenties van de medewerkers, de organisatiedynamiek, de (reeds) bestaande wettelijke mogelijkheden en de opgebouwde goede naam en faam is het beter mogelijk om de continuïteit en de kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen. Het risico is dat de organisatie in zichzelf gekeerd raakt en signalen uit de omgeving onvoldoende of niet tijdig oppikt. Door enerzijds een hechte organisatie op te bouwen en anderzijds, bijvoorbeeld met programma- en projectteams of met flexibele taakgroepen, in te spelen op actuele eisen en veranderingen, is het in beginsel mogelijk om de voordelen van beide benaderingen te realiseren en de risico’s ervan te minimaliseren. Daarnaast is het noodzakelijk om ook met de politieke leiding de dialoog te voeren over ambtelijke leiderschapsstijlen, om ervoor te zorgen dat de onderlinge eisen en verwachtingen goed op elkaar zijn afgestemd. 4 De ‘esprit de corps’ van de Algemene Bestuursdienst moet een meer dynamische en veelzijdige invulling krijgen. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat er een tamelijk hecht ‘esprit de corps’, een set van gedeelde groepsopvattingen, onder topambtenaren aanwezig is. Dit komt tot uitdrukking in een dominante bestuursculturele voorkeur en in een aantal dominante strategische opvattingen. Ook is er bijvoorbeeld weinig verschil in het profiel van de ambtelijke top van verschillende ministeries. Je zou daaruit kunnen afleiden dat de ambities die ten grondslag lagen aan de instelling van de ABD en aan het bevorderen van de ambtelijke mobiliteit voor een belangrijk deel zijn gerealiseerd. Maar daarbij is ook een kanttekening op zijn plaats. Want juist een hecht ‘esprit de corps’, een gezamenlijk en gedeeld beeld over ‘zo doen wij de dingen hier’, kan ook verlammend werken of vormen van groepsdenken in de hand werken. Het moet ook mogelijk zijn om algemeen aanvaarde opvattingen en werkwijzen structureel ter discussie te stellen en om het debat daarover aan te gaan, onderling en ook met politieke bestuurders. Dat vergt enerzijds meer ‘ambtelijk lef’ (Wildavsky spreekt over resilience; 1988) dan nu vaak wordt vertoond, een ambtelijke moed die mede kan worden versterkt door het vergroten van de fatalistische component in de bestuurscultuur en het terugdringen van de angst om fouten te maken. Anderzijds is het ook niet goed om de hiërarchische bestuurcultuur bij voorbaat af te wijzen of de potentiële waarde ervan te onderschatten. Dat maakt het gesprek met politieke bestuurders bij voorbaat lastiger. En ook deze bestuursculturele component is slechts beperkt vertegenwoordigd in de huidige ambtelijke top. Een evenwichtiger en veelzijdiger verdeling van de bestuursculturele preferenties en daarmee samenhangende waarden is in dit verband dus wenselijk. Maar dat helpt alleen maar als tegelijk het vermogen om met open vizier en constructief over onderlinge verschillen van opvatting in discussie te gaan, wordt vergroot. Anders werkt een vergrote veelzijdigheid eerder contraproductief. Juist dat vermogen tot het voeren van de strategische dialoog vormt idealiter de kern van de ‘esprit de corps’ van de ambtelijke top. Want dit stelt hen bij uitstek in staat om de politieke


27-09-2007 18:45:13

151


top steeds adequaat te adviseren over complexe vraagstukken, om waar nodig de discussie aan te gaan en tegelijk leiding te geven aan de ambtelijke organisaties bij de uitvoering van al hun diverse taken. Een ‘esprit de corps’ waarin dit vermogen aanwezig is, is niet statisch ingevuld met een weliswaar gedeelde maar tegelijk eenzijdige set van waarden en uitgangspunten, maar is juist voortdurend in beweging en veelzijdig. Door in de werving en selectieprocessen en bij de opleidingen van topambtenaren (en aanstormende talenten) structureel aandacht te geven aan de kerncompetenties op dit vlak is het mogelijk om het huidige profiel van de ABD geleidelijk binnen een aantal jaren bij te buigen in deze richting. Zo kan een verdere versterking van het strategische en innovatieve vermogen worden gerealiseerd en kan ook het vermogen om daadwerkelijk te veranderen binnen de rijksdienst drastisch worden vergroot.

6.7 Vervolgvragen In algemene zin geven de onderzoeksuitkomsten aanleiding tot een nadere bezinning op de vraag welke rol culturele waarden en strategische percepties spelen in publieke besluitvormingsprocessen. Bestuurskundig onderzoek richt zich traditioneel vooral op de werking van institutionele factoren en processen. Dit werkt wellicht een onderschatting in de hand van de betekenis van het individu hierbij en van cognitieve processen die hierbij optreden. Een verdergaand systematisch onderzoek naar psychosociale factoren in het besluitvormingsproces kan leiden tot een verdere verrijking van de theorievorming alsmede tot een verdieping van het inzicht in de werking van de instituties. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van inzichten en onderzoeksinstrumenten die zijn ontleend aan aanpalende wetenschapsgebieden, zoals de organisatiekunde en de organisatiepsychologie. Naast de onmiddellijk uit het onderzoek volgende vervolgvragen die in de vorige paragrafen al zijn aangeduid, geeft het onderzoek ook aanleiding tot enkele vragen van principiële en conceptuele aard. Een belangrijke vraag die nadere aandacht behoeft is de relatie tussen cognitie en gedrag. Het onderzoek heeft zich uitsluitend gericht op het in kaart brengen van cognitieve elementen. Daarbij is een schriftelijke vragenlijst gehanteerd die werd voorgelegd aan de respondenten. Het resultaat is een soort van collectief zelfbeeld van topambtenaren. De vraag is legitiem in hoeverre het beeld zoals dat uit het onderzoek naar voren komt een afspiegeling vormt van daadwerkelijk gedrag. Het vermoeden bestaat dat dit maar tot op zekere hoogte het geval is. Zo is een in het oog springende dissonantie die tussen de alom uitgedrukte intentie tot samenwerking en de veel voorkomende praktijk van verkokering en stroperigheid. Bij presentaties van de onderzoeksresultaten bleek dat sommige respondenten zich bewust waren geweest van het feit dat hun antwoord soms afweek van de dagelijkse ervaren praktijk, ook in het eigen handelen, bijvoorbeeld als het gaat om de feitelijke mate waarin samenwerking binnen de rijksdienst wordt nagestreefd. Waarschijnlijk treden in de praktijk diverse groepsdynamische processen op of zijn nog andere factoren in het geding die de articulatie van waarden en strategische voorkeuren


27-09-2007 18:45:13

152


beïnvloeden. Het ligt voor de hand om bij nader onderzoek op dit vlak ook de interactie tussen het politiek-bestuurlijke systeem (met gescheiden politieke verantwoordelijkheden en een belangrijke rol voor de ministeriële verantwoordelijkheid) en het functioneren van de ambtelijke organisatie te betrekken. De gevolgde onderzoeksmethode sluit niet uit dat respondenten vooral sociaal wenselijke antwoorden hebben gegeven. Sommige respondenten gaven als commentaar bij de vragenlijst aan dat zij zich soms eerder lieten leiden door de wenselijkheid van een bepaald antwoord dan door de praktijk. Maar zij leken daarbij eerder te verwijzen naar wat zijzelf wenselijk vonden dan dat zij zich conformeerden aan een gemeenschappelijk veronderstelde norm. Daarbij moet overigens worden opgemerkt dat aan de respondenten volledige anonimiteit is gegarandeerd. Zij hoefden dus alleen aan zichzelf verantwoording af te leggen over de gegeven antwoorden. Het is niettemin de moeite waard om te onderzoeken in hoeverre bepaalde bestuursculturele waarden en strategische percepties ook kunnen worden gedestilleerd uit een gedegen analyse van strategische processen in de praktijk. Een andere mogelijkheid is om het zelfbeeld van de ambtelijke top te toetsen aan de beelden die anderen over hen hebben, zoals belanghebbenden in de diverse beleidssectoren en/of medewerkers uit de eigen organisaties. De uitkomsten van het thans gepresenteerde onderzoek kunnen richting geven aan een dergelijk vervolgonderzoek en tegelijk nader worden getoetst. Internationaal vergelijkend onderzoek, waarbij de culturele en strategische voorkeuren van topambtenaren in verschillende landen met elkaar worden vergeleken, kan het inzicht in de betekenis van de onderzoeksresultaten verder verdiepen. Het is met name interessant om na te gaan of in landen waarbij andere culturele preferenties de boventoon voeren ook de strategische preferenties en (uiteindelijk) het gedrag van topambtenaren afwijken van de Nederlandse praktijk. Zo zal in veel Aziatische landen naar verwachting de fatalistische component sterker aanwezig zijn. Hoe werkt dat door in het denken en handelen van topambtenaren? Welke dynamiek is daarvan het gevolg? Soortgelijke vragen kan men natuurlijk stellen met betrekking tot de dominante cultuur in andere EU-landen. Zijn er kenmerkende verschillende tussen bijvoorbeeld Duitsland, Groot-Brittannië en Frankrijk? En komt de Nederlandse ambtelijke cultuur wellicht meer overeen met één van deze landen of bijvoorbeeld juist met die in de Scandinavische landen? Wat zijn de effecten voor internationale samenwerking en niet in de laatste plaats voor de ambtelijke cultuur in de burelen van de Europese Unie? Ten slotte is het ook de moeite waard om het thans uitgevoerde onderzoek over enkele jaren te herhalen. Dat kan aan het licht brengen in hoeverre de bestuursculturele en de strategische preferenties stabiel zijn of juist onderhevig aan veranderingen of zelfs modes. De basishypothese zou kunnen luiden dat bestuursculturele waarden stabieler zijn dan strategische voorkeuren.


27-09-2007 18:45:13


153

Maar het onderzoek zou ook kunnen uitwijzen dat de configuratie van strategische paradoxen, resulterend in een drietal metavragen, zich na verloop van jaren wijzigt. Zulk onderzoek kan in beeld brengen of het nieuwe bureaucratische ethos dat doorklinkt in het voorliggende onderzoek slechts een tijdelijk verschijnsel is of dat het zich in de komende jaren steeds hechter zal vastzetten in de cultuur van de ambtelijke top.


27-09-2007 18:45:13

154


27-09-2007 18:45:13

155

Literatuur •

Aardema, Harrie (red.), Verbindend leiderschap – Inspiratie voor leren en veranderen bij de overheid, Den Haag 2004.

•

Aberbach, Joel D., Robert D. Putnam and Bert A. Rockman, Bureaucrats and politicians in Western democracies, Cambridge (Mass.) 1981.

•

Allison, Graham, Conceptual models and the Cuban missile crisis, in: American political science review, nr. 3, 1969, pp. 689-718.

•

Allison, G.T., Public and private management – Are they fundamentally alike in all unimportant aspects ?, in: J.L. Perry and K.L. Kraemer (eds.), Public management – Public and private perspectives, Palo Alto 1983, pp. 72-92.

•

Argyris, Chris, Problems in producing usable knowledge for implementing liberating alternatives, in: David E. Bell, Howard Raiffa and Amos Tversky (ed.), Decision making – Descriptive, normative and prescriptive interactions, Cambridge 1988, pp. 540-561.

•

Argyris, C. and D. Schön, Organizational learning – a theory of action perspective, Reading

•

Arnold, Hugh J. and Daniel C. Feldman, Organizational behavior, New York 1986.

•

Baakman, N. en W. van de Donk, Mythe en logica van de veertien wetsfamilies – gezond-

(Mass.) 1978.

heidszorg bijvoorbeeld, discussiepaper ten behoeve van het congres van de Vereniging voor Bestuurskunde in 1985. •

Bekke, Hans, Duurzaamheid en dynamiek – Over het nut van het veranderen van instituties en organisaties, Leiden 2003 (afscheidscollege).

•

Bekke, A.J.G.M., James L. Perry and Theo A.J. Toonen (eds.), Civil service systems in comparative perspective, Bloomington 1996.

•

Bekke, A.J.G.M., J.L.M. Hakvoort en J.M. de Heer (red), Departementen in beweging, Den Haag 1994.

•

Bekke, A.J.G.M., De betrouwbare bureaucratie – over veranderingen van bureaucratische organisaties en ontwikkelingen in het maatschappelijk bestel, Alphen aan den Rijn 1990 (inaugurele rede).

•

Bekkers, Victor en Kees Breed, Bestuurlijke en technologische trends – de context van kennismanagement, in: Hein van Duivenboden, Miriam Lips en Paul Frissen (red), Kennismanagement in de publieke sector, Den Haag 1999, pp. 23-44.

•

Bekkers, Victor, Grenzeloze overheid – over informatisering en grensveranderingen in het

•

Bell, David E. , Howard Raiffa and Amos Tversky (ed.), Decision making – Descriptive, norma-

•

Berenschot, Eindrapport ABD-evaluatie, Utrecht 1997.

openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn 1998. tive and prescriptive interactions, Cambridge 1988.


27-09-2007 18:45:13

156

•


Berveling, J., M. van Dam en G. Neelen, ‘De deugd in het midden’ – over de sleutelpositie van de gemeentesecretaris, Delft 1997.

•

Bish, Robert, Intergovernmental relations in the United States – some concepts and implications from a public choice perspective, in: Kenneth Hanf and Fritz W. Scharpf, Interorganizational policy making – limits to coordination and central control, London 1978, pp.19-36.

•

Bourgois III, L.J., Strategic management and determinism, in: The Academy of Management

•

Boyle, Richard P. and Richard M. Coughlin, Conceptualizing and operationalizing cultural

Review, vol. 9 nr. 4, 1984, pp. 586-596. theory, in: Dennis J. Coyle en Richard J. Ellis (eds), Politics, policy and culture, Boulder 1994, pp.191-218. •

Bozeman, Barry and Jeffrey D. Straussman, Public management strategies – guidelines for

•

Brand-Koolen, M.J.M., Factoranalyse in het sociologisch onderzoek – explicatie en evaluatie

•

Breed, C.J.M., Het doel van overheidsorganisaties – de paradox van verantwoording en ver-

•

Breed, Kees, Bob de Wit, Ron Meyer en Mascha Brouwer, Het doel van overheidsorganisaties

managerial effectiveness, San Francisco 1990. van enige modellen, Leiden 1972 (proefschrift). antwoordelijkheid, in: VOM Jaarboek 2001, Den Haag 2001, pp. 27-37. – de paradox van verantwoording en verantwoordelijkheid, in: Holland Management Review, nr. 74, 2000 (nov-dec), pp. 52-57. •

Breed, C.J.M., Democratie na 2000 - Zingeving, vrijheid en politiek in de narratieve maatschappij, Kampen 1996.

•

Breed, C.J.M. en J.W. Lintsen, De overheid en haar omgeving – conceptuele en praktrische vragen, in: W. Lemstra, C.J.N. Versteden en W.J. Kuijken, Handboek overheidsmanagement, tweede geheel herziene druk, Alphen aan den Rijn 1996, pp. 15-53.

•

Brink, W.P. en G.J. Mellenbergh, Testleer en testconstructie, Amsterdam 1998.

•

Bryson, John M., Strategic planning for public and non-profit organizations, revised edition.,

•

Bryson, John M., Strategic planning and management, in: B. Guy Peters and Jon Pierre (ed.),

•

Budding, G.T. en T.L.C.M. Groot, New public management – grondslagen en effecten, in: Eco-

•

Burgess, Thomas F., A general introduction to the design of questionnaires for survey re-

San Francisco 1995. Handbook of public administration, London 2003 pp. 38-47. nomische en Statistische Berichten, 28 november 2003, pp. 556-558. search, Leeds 2001. •

Carrière, Erin and Lyle Scruggs, A cross-national study of the cultural sources of environmental attitudes – evidence from the 2000 ISSP, paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting in San Francisco 2001.

•

Centraal Planbureau/ Sociaal Cultureel Planbureau, Trends, dilemma’s en beleid – Essays over ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag 2000.


27-09-2007 18:45:13

157

liter atuur

•

Chai, Sun-Ki and Brendon Swedlow (eds.), Aaron Wildavsky – culture and social theory, New Brunswick 1998.

•

Christensen, Tom and B. Guy Peters, Structure, culture and governance – A comparison of Norway and the United States, Lanham (Maryland) 1999.

•

Christensen, T. and P. Laegreid (eds.), New public management – the transformation of ideas and practice, Aldershot 2002.

•

Cliteur, Paul, Ambtenaar en politiek – over de anarchie in ons openbaar bestuur, in: Liberaal reveil, augustus 1999.

•

Collins, J., Good to great – waarom sommige bedrijven een sprong maken en andere niet, Amsterdam 2004.

•

Collins, J. en J. Porras, Built to last – successful habits of visionary companies, London 1998.

•

Conklin, Jeff, Dialog mapping – Builiding shaerd understanding of wicked problems, Indianapolis 2005.

•

Considine, Mark and Jenny M. Lewis, Bureaucracy, network or enterprise? Comparing models of governance in Australia, Britain, the Netherlands and New Zealand, in: Public Administration Review, vol. 62, nr. 2, 2003, pp. 131-140.

•

Coops, R.H., B.M.J. Pauw, Y.C.M.T. van Rooy en J. Weitenberg, Van overheid naar markt – theo-

•

Coughlin, Richard M. and Charles Lockhart, Grid-group theory and political ideology – a

rie, praktijk en analyse, Den Haag 1995. consideration of their relative strengths and weaknesses for explaining the structure of mass belief systems, in: Journal of Theoretical Politics, vol. 10 nr. 1, 1998, pp. 33-58. •

Couture, Jocelyne, Kai Nielsen and Michel Seymour (eds.), Rethinking nationalism, Calgary

•

Covey, S.R., The 8th habit – from effectiveness to greatness, New York 2004.

•

Coyle, Dennis J. and Richard J. Ellis (eds.), Politics, policy and culture, Boulder 1994.

•

Coyle, Dennis J., The theory that would be king, in: Dennis J. Coyle and Richard J. Ellis (eds.),

•

Cyert, R.M., Defining leadership and explicating the process, in: Non-profit management and

•

Denhardt, R.B., The ethics of public service – resolving moral dilemma’s in public organizati-

•

Dijke, P. van, e.a., De wetsfamilies – verslag van de discussiedag aangeboden aan dr. S.O. van

1998.

Politics, policy and culture, Boulder 1994, pp. 219-240. leadership, vol. 1 nr. 1, 1990, pp. 29-38. ons, New York 1988. Poelje in verband met zijn afscheid van het Instituut voor Bestuurskunde, Den Haag 1977. •

Dixon, John, Responses to governance – governing corporations, societies and the world, Westport 2003,

•

Doorn, M. van (e.a.), Leiderschap – een reis in beeld, Spijkenisse, 2005.

•

Doorn, M. van, Flitsen van het sublieme – acht manieren om met behulp van tegenstellingen tot een intenser bewustzijn te komen, Zeist 2000.


27-09-2007 18:45:13

158


•

Downs, Anthony, Inside bureaucracy, Boston 1967.

•

Drenth, P.J.D. en K. Sijtsma, Testtheorie, Houten 1990.

•

Dror, Y., Design for policy sciences, New York 1971.

•

Du Gay, P. (ed.), The values of bureaucracy, Oxford 2005.

•

Duivenboden, H. van, M. Lips en P. Frissen (red.), Kennismanagement in de publieke sector, Den Haag 1999.

•

Duivenboden, H. van, M. van Twist, M. Veldhuizen en R. in ’t Veld (red.), Ketenmanagement in de publieke sector, Utrecht 2000.

•

Dijkstra, G.S.A., Strategisch management voor de publieke sector, in: Management in overheidsorganisaties, 1998, pp. 1-17.

•

Dijkstra, G.S.A., F.M. van der Meer en M.R. Rutgers, Het belang van de publieke zaak – be-

•

Eadie, Douglas C., Building the capacity for strategic management, in: James L. Perry (ed.),

•

Eeten, M.J.G. van, M.J.W. van Twist en P.R. Kalder, Van een narratieve bestuurskunde naar een

•

Egeberg, M., How bureaucratic structure matters – an organizational perspective, in: B. Guy

•

Ellis, R.J. and Michael Thompson (eds.), Culture Matters – essays in honor of Aaron Wildavsky,

•

Emery, F.E. and E.L. Trist, The causal texture of organizational environments, in: Human relati-

schouwingen over bestuurskunde en openbaar bestuur, Delft 2003. Handbook of public administration, San Francisco 1989, pp. 162-176. postmoderne beweerkunde?, in: Bestuurskunde, jrg. 5, nr. 4, 1996. Peters and Jon Pierre (eds.), Handbook of public administration, London 2003, pp. 116-126. Boulder 1997. ons, vol. 18, 1965, pp. 245-262. •

Farrell, Catherine and Jonathan Morris, The ‘neo-bureaucratic’ state – professionals, managers and professional managers in schools, general practices and social work, in: Organization, vol. 10, nr. 1, 2003 (febr.), pp. 129-155.

•

Feldman, Martha S. and Anne M. Khademian, To manage is to govern, in: Public Administra-

•

Franklin, Peter, Thinking of strategy in a postmodern way – toward an agreed paradigm, in:

•

Friedman, Jonathan, Cultural identity and global process, London 1994.

•

Friend, John and Allen Hickling, Planning under pressure – The strategic choice approach,

tion Review, vol. 62, nr. 5, 2002 (sept.-oct.), pp. 541-554. Strategic change, nr. 7, 1998, pp. 313-331.

Oxford 1987. •

Frissen, P.H.A., De virtuele staat – Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal,

•

Galtung, Johan, Theory and methods of social research, London 1967.

•

Geus, A. de, Planning as learning, in: Harvard Business Review, 1988 (march- april), pp. 89-

Schoonhoven 1996.

98. •

Geus, M. de, Organisatietheorie in de politieke filosofie, Delft 1989.


27-09-2007 18:45:14

liter atuur

•

159

Geva-May, Iris, Cultural theory – the neglectyed variable in the craft of policy analysis, in: Journal of Comparative Policy Analysis, nr. 4, 2002, pp. 243-265.

•

Gibson, Frederick W. and Fred E. Fiedler, Leadership, in: Jay M. Shafritz (ed.), Defining public administration –Selections from the international encyclopedia of public policy and administration, Boulder 2000, pp. 191-207.

•

Giddens, Anthony, The third way – the renewal of social democracy, Cambridge 1998.

•

Grendstad, G., Culture, in: Journal of Comparative Policy Analysis, vol. 3, nr. 1, 2001, pp. 5-30.

•

Grendstad, G., Grid-group theory and political orientations – effects of cultural biases in Nor-

•

Grendstad, G, A political cultural map of Europe – a survey approach, in: Geojournal, vol. 47,

way in the 1990s, in: Scandinavian Political Studies, vol. 23, nr. 3, 2000, pp. 217-244. 1999, pp. 463-475. •

Grendstad, Gunnar and Torodd Strand, Organizational types and leadership roles, in: Scandinavian Journal of Management, vol 15, 1999, pp. 385-403.

•

Grendstad, G. and P. Selle, Cultural theory, postmaterialism and environmental attitudes, in: R.J. Ellis and Michael Thompson (eds.), Culture Matters – essays in honor of Aaron Wildavsky, Boulder 1997, pp. 151-168.

•

Grendstad, G. and P. Selle, Cultural theory and the new institutionalism, in: Journal of Theore-

•

Goodsell, Charles T., Balancing competing values, in: James L. Perry (ed.), Handbook of public

•

Gross, J.L. and S. Rayner, Measuring culture – a paradigm for the analysis of social organiza-

tical Politics, vol. 7, nr. 1, 1995, pp. 221-243. administration, San Francisco 1989, pp. 575-584. tion, New York 1985. •

Hakvoort, J.L.M., Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek, Delft 1996.

•

Hakvoort, J.L.M. en J.M. de Heer, Wetenschap over departementen – theoretische confronta-

•

Hamel, G. en C.K. Prahalad, Competing for the future, Boston 1994.

•

Hampden-Turner, C. and Fons Trompenaars, The seven cultures of capitalism, New York 1990.

•

Hanf, Kenneth and Fritz W. Scharpf, Interorganizational policy making – limits to coordination

•

Hart, Paul ’t, Anchrit Wille e.a., Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, Amsterdam

•

Hart, Paul ’t en Marcel ten Hooven, Op zoek naar leiderschap – regeren na de revolte, Amster-

ties, Den Haag 1989.

and central control, London 1978. 2002. dam, 2004. •

Hartman, G.J.C. en P.W. Tops, Van overheidsbeelden naar concreet gedrag, in: Beleidswetenschap, jrg. 41, nr. 4, 1987, pp. 325-355.

•

Haselhoff, F. Verbeeldingskracht en macht – hoe ver reikt strategisch management?, Deventer 1987.

•

Healey, J.L., Statistics – a tool for social research, Belmont 2002.


27-09-2007 18:45:14

160

•


Heer, J.M. de, Betrouwbare overheid en de uitdaging van strategisch management, in: G.S.A. Dijkstra, F.M. van der Meer en M.R. Rutgers (red.), Het belang van de publieke zaak – beschouwingen over bestuurskunde en openbaar bestuur, Delft 2003.

•

Heer, J.M. de, Strategisch management, in: A.J.G.M. Bekke, J.L.M. Hakvoort en J.M. de Heer

•

Heffen, O. van, P-J. Klok en M.S. de Vries (red.), Culturele dynamiek en beleidsontwikkeling in

•

Heffen, O. van en F. van Vught, Mogelijkheden en moeilijkheden van cultuuronderzoek, in: O.

(red.), Departementen in beweging, Den Haag 1994, pp. 183-202. Nederland, Assen 1996. van Heffen, P-J. Klok en M.S. de Vries (red.), Culturele dynamiek en beleidsontwikkeling in Nederland, Assen 1996, pp. 56-70. •

Hendriks, Frank and Theo A.J. Toonen (ed.), Polder politics – The re-invention of consensus

•

Hendriks, Frank, Beleid, cultuur en instituties – Het verhaal van twee steden, Leiden 1996

•

Hesse, Joachim Jens, Christopher Hood and B. Guy Peters (eds.), Paradoxes in public sector

•

Hickson, David J., Richard J. Butler a.o., Top decisions – Strategic decision-making in organiza-

•

Hilhorst, C. en H. Kuipers, Integraal management in de publieke sector, Deventer 1999.

•

Hodge, B.J., William P. Anthony and Lawrence M. Gales, Organization theory – a strategic ap-

democracy in the Netherlands, Aldershot 2001. (proefschrift). reform – an international comparison, Berlin 2003. tions, Oxford 1986.

proach (5th ed.), London 1996. •

Hofstede, G., Cultures and organizations – software of the mind, London 1991.

•

Hofstee, Willem K.B., Principes van beoordeling – methodiek en ethiek van selectie, examinering en evaluatie, Lisse 1999.

•

Hoogerwerf, A. (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn 1978.

•

Hood, Christopher, The art of the state – Culture, rhetoric and public management, Oxford

•

Hood, Christopher, Exploring variations of public management reform of the 1980s, in: Hans

1998. A.G.M. Bekke, James L. Perry and Theo A.J. Toonen (eds.), Civil service systems in comparative perspective, Bloomington 1996, pp. 268-287. •

Hoogerwerf, A., Van de top af gezien – Visies van de politieke elite; uitspraken van 57 ministers, staatssecretarissen en adviseurs, Amsterdam 1976.

•

Hoppe, R., M. Jeliazkova, H. van de Graaf en J. Grin, Beleidsnota’s die (door-)werken, Bussum

•

Hoppe, Robert, Cultures of public policy problems, in: Journal of Comparative Policy Analysis,

•

Hughes, Owen E., Public management and administration – An introduction (2nd ed.), London

2004. nr. 4, 2002, pp. 305-326. 1998.


27-09-2007 18:45:14

161

liter atuur

•

Huxham, Chris and Nic Beech, Contrary prescriptions – recognizing good practice tensions in management, in: Organization studies, vol. 24, nr. 1, 2003, pp. 69-93.

•

Inglehart, R., Culture shift in advanced industrial society, Princeton 1990.

•

Isenberg, Daniel J., How senior managers think, in: David E. Bell, Howard Raiffa and Amos Tversky (eds.), Decision making – Descriptive, normative and prescriptive interactions, Cambridge 1988, pp. 525-539.

•

Janis, Irving L., Victims of groupthink – a psychological study of foreign policy decisions and fiascoes, Boston 1972.

•

Johnson, B., Polarity management – identifying and managing unsolvable problems, Amherst 1992.

•

Kanter, R.M., When giants learn to dance, New York 1989.

•

Keeny, Ralph L., Value-focused thinking and the study of values, in: David E. Bell, Howard Raiffa and Amos Tversky (eds.), Decision making – Descriptive, normative and prescriptive interactions, Cambridge 1988, pp. 465-496.

•

Keeney, Ralph L. Value-focused thinking – A path to creative decisionmaking, Cambridge

•

Kickert, Walter J.M. and Frans A. van Vught (eds.), Public policy and administration sciences in

•

Kooiman, Jan (ed.), Modern governance – new government-society interactions, London 1993.

•

Koopman, P.L., D.N. den Hartog, H. Thierry en C.P.M. Wilderom, Leiderschap in de polder –

(Mass.) 1992. The Netherlands, London 1995.

resultaten van het Nederlandse deel van het GLOBE-onderzoek naar cultuur en leiderschap, in: Maatschappij en Onderneming, 2003, nr. 2 (maart-april), pp. 31-46. •

Koppenjan, J.F.M., J.A. de Bruijn en W.J.M. Kickert (red.), Netwerkmanagement in het openbaar bestuur – over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, Den Haag 1993.

•

Korsten, A.F.A., Grote klasse! – Op zoek naar excellente ambtenaren en leiderschap, Heerlen

•

Kouwer, B.J., Inleiding tot de factoranalyse, Groningen 1971.

•

Kuilboer, J.P.M., Management van verandering, in: W. Lemstra e.a., Handboek overheidsma-

2005.

nagement, eerste druk, Alphen aan den Rijn 1988. •

Lane, Jan-Erik, The public sector – concepts, models and approaches (2nd ed.), London 1995.

•

Lane, Jan-Erik and Svante O. Ersson, Politics and society in Western Europe, 2nd ed., London 1991.

•

Leavitt, Harold J. and Homa Bahrami, Managerial psychology – Managing behavior in organizations, 5th ed., London 1988.

•

Leeuw, F.L., Productie en effectiviteit van overheidsbeleid – institutionele analyse en effectmeting, Den Haag 1992.


27-09-2007 18:45:14

162

•


Lemstra, W., De Secretaris-Generaal – een onderzoek naar de rol van de Secretaris-Generaal in het overheidsmanagement, Alphen aan den Rijn 1993 (proefschrift).

•

Lemstra, W., C.J.N. Versteden en W.J. Kuijken, Handboek overheidsmanagement, tweede geheel herziene druk, Alphen aan den Rijn 1996.

•

Lindblom, Charles E., The science of muddling through, in: Public Administration

•

Review, vol. 19, 1959 (spring), pp. 79-88.

•

Lindblom, Charles E., Still muddling, not yet through, in: Public Administration

•

Review, vol. 39, nr. 6, 1979, pp. 517-26.

•

Mamadouh, Virginie, Grid-group cultural theory – an introduction, in: Geojournal, nr. 47, 1999, pp. 395-409.

•

Mandelbaum, S.J., Planning theory (North American), in: International encyclopedia of the

•

March, J.G. and J.P. Olsen, Ambiguity and choice in organizations, Bergen 1976.

•

March, James G., Bounded rationality, ambiguity and the engineering of choice, in: David E.

social and behavioral sciences, 2001, pp. 11491-97.

Bell, Howard Raiffa and Amos Tversky (ed.), Decision making – Descriptive, normative and prescriptive interactions, Cambridge 1988, pp. 33-57. •

Mason, Richard and Ian Mitroff, Challenging strategic planning assumptions, New York 1981.

•

Meer, F.M. van der en L.J. Roborgh, Ambtenaren in Nederland – Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat, Leiden 1993 (proefschrift).

•

Mertens, Ferdinand, Vriendelijk converseren en krachtig optreden – over vakmanschap in de beleidsadvisering, Rotterdam 1996 (inaugurele rede).

•

Metcalfe, Les, Policy making in turbulent environments, in: Kenneth Hanf and Fritz W. Scharpf, Interorganizational policy making – limits to coordination and central control, London 1978, pp. 37-56.

•

Meyer, R., Mapping the mind of the strategist – a quantitative methodology for measuring the strategic beliefs of executives (Rotterdam 2007, proefschrift)

•

Mierop, Roy en Carla Bastiaansen, De actieve overheid, Utrecht 2002.

•

Mintzberg, H. en F. Westley, Decision making: it’s not what you think, in: Sloan management

•

Mintzberg, H. and J.B. Quinn, The strategy process – concepts and contexts, Englewood Cliffs

•

Moore, Mark H., Creating public value – Strategic management in government, Cambridge

review, vol. 42, nr. 3, 2001, pp. 89-93. 1980. (Mass.) 1995. •

Nelissen, N., P. de Goede en M. van Twist, Oog voor openbaar bestuur – een beknopte geschiedenis van de bestuurskunde, Den Haag 2004.

•

Nelissen, N. and P. de Goede, Public management – The need for ambiguity tolerance and moral engagement, in: International Journal of Public Administration, vol. 26 nr. 1, pp. 19-34.


27-09-2007 18:45:14

liter atuur

•

163

Nelissen, N.J.M., M.P.C. Bressers en S.J.F. Engelen, De opkomst van een nieuwe overheidsmanager – een onderzoek naar significante topambtenaren, Bussum 1996.

•

Newman, J., Bending bureaucracy – leadership and multi-level governance, in: P. Du Gay (ed.), The values of bureaucracy, Oxford 2005, pp. 191-210.

•

Nieuwenkamp, Roel, De prijs van het politieke primaat – wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top, Delft 2001 (proefschrift).

•

Nirenberg, J., The living organization – transforming teams into workplace communities, San Diego 1993.

•

Noordegraaf, Mirko, Attention! – Work and behavior of public managers amidst ambiguity, Delft, 2000.

•

Noordegraaf, M., A.B. Ringeling en F.J.M. Zwetsloot (red.), De ambtenaar als publiek onderne-

•

NRC Handelsblad, Inhoudelijke kennis wordt steeds meer als een besmettelijke ziekte voor-

•

OECD, Responsive government – service quality initiatives, Parijs 1996.

•

Ohmae, K., The mind of the strategist, New York 1982.

•

Osborne, David and Ted Gaebler, Reinventing government – How the entrepreneurial spirit is

•

Osborne, David and Peter Plastik, Banishing bureaucracy – The five strategies for reinventing

•

Page, Edward C., Political authority and bureaucratic power – a comparative analysis, New

mer, Bussum 1995. gesteld (4 december 2004).

transforming the public sector, Reading (Mass.) 1993. government, Reading (Mass.) 1997. York 1985. •

Perry, James L. (ed.), Handbook of public administration, San Francisco 1989.

•

Peters, B. Guy, Institutional theory in political science – the ‘new institutionalism’, London

•

Peters, B. Guy, The future of governing – Four emerging models, Kansas 1996.

•

Peters, B. Guy and Jon Pierre (eds.), Handbook of public administration, London 2003.

•

Peters, B. Guy, Comparative perspectives on bureaucracy in the policy process, in: The state

•

Pettigrew, A., H. Thoams and R. Whittingtong (eds.), Handbook of strategy and management,

•

Powell, W.W., and P.J. DiMaggio, (eds.), The new institutionalism in organizational analysis,

1999.

of public bureaucracy, Larry B. Hill, Gary L. Wamsley a.o., New York 1992, pp. 87-110. London 2002. Chicago 1991. •

Quinn, J.B. Strategies for change, in: H. Mintzberg and J.B. Quinn, The strategy process – concepts and contexts, Englewood Cliffs 1980, pp. 3-20.

•

Quinn, R. E., Persoonlijk meesterschap in management – voorbij rationeel management, Schoonhoven 2003.

•

Raad van State, Jaarverslag 2003, Den Haag 2004.


27-09-2007 18:45:14

164

•


Radin, B.A., The instruments of intergovernmental management, in: B. Guy Peters and Jon Pierre (eds.), Handbook of public administration, London 2003, pp. 607-618.

•

Rainey, Hal G., Understanding and managing public organizations, tweede editie, San Francisco 1997.

•

Ring, Peter Smith and James L. Perry, Strategic management in public and private organizations - Implications of distinctive contexts and constraints, Paper presented at the annual meeting of the academy of management, Monterey (Cal) 1981.

•

Ringeling, A.B. (red.), Ambtelijke cultuur en verandering van het openbaar bestuur –congres-

•

Rittel, Horst W.J. and Melvin Webber, Dilemma’s in a general theory of planning, in: Policy

publicatie van de Vereniging voor Bestuurskunde, Den Haag 1985. sciences, nr. 4, 1973, pp. 155-69. •

Rob, Raad voor het openbaar bestuur, Cultuur met een FORS postuur – rijksdienst tussen rechtsstaat en flexibiliteit, Den Haag 2004.

•

Rosenthal, U., Bureaupolitiek en bureaupolitisme – over het behoud van een competitief overheidsbestel, Alphen aan den Rijn 1988.

•

Rutgers, M.R., Grondslagen van de bestuurskunde – historie, begripsvorming en kennisintegratie, Bussum 2004.

•

Rutgers, Mark R., Splitting the universe – On the relevance of dichotomies for the study of public administration, in: Administration and society, vol. 33, nr. 1, 2001, pp. 3-20.

•

Scharpf, Fritz W., Interorganizational policy studies – issues, concepts and perspectives, in: Kenneth Hanf and Fritz W. Scharpf, Interorganizational policy making – limits to coordination and central control, London 1978, pp. 345-370.

•

Schendelen, M.P.C.M. van, Naar een transnationale bureaucratie, in: W.J.H. van ’t Spijker, W.Ph.G. Voogt e.a. (red.), Bestuursvernieuwing bij de overheid – tussen beleidsdoeltreffendheid en beheersdoelmatigheid, Alphen aan den Rijn 1992, pp. 211-223.

•

Schouw, G. en P. Tops, Stijlen van besturen, Amsterdam 1998.

•

Schreurs, Petra, Enchanting rationality – an analysis of rationality in the anglo-american discourse on public organization, Leiden 2000 (proefschrift).

•

Scott, Cynthia D. and Dennis T. Jaffe, Empowerment – building a committed workforce, Los Altos 1991.

•

Selle, P., Culture and the study of politics, in: Scandinavian Political Studies, vol. 14 nr. 2, 1991, pp. 97-124.

•

Senge, P.M., De vijfde discipline – de kunst en praktijk van de lerende organisatie, Schiedam

•

Shafrits, Jay M. and E.W. Russel, Introducing public administration, New York 1996.

•

Sharkansky, Ira, Public administration – Policy making in government agencies, tweede

1992.

editie, Chicago 1972.


27-09-2007 18:45:14

liter atuur

•

165

Simon, H. A., Administrative behavior – A study of decision-making processes in administrative organization, New York 1976.

•

Smircich, L and Ch. Stubbart, Strategic management in an enacted world, in: The Academy of Mangement Review, vol. 9 nr. 4, 1985, pp. 724-736.

•

Snellen, I. Th. M., Benaderingen in strategieformulering – Een bijdrage tot de beleidswetenschappen, Alphen aan den Rijn 1975.

•

Snellen, I. Th. M., Boeiend en geboeid – Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde, Tilburg 1987 (inaugurele rede).

•

Spijker, W.J.H. van ’t, W.Ph.G. Voogt e.a. (red.), Bestuursvernieuwing bij de overheid – tussen beleidsdoeltreffendheid en beheersdoelmatigheid, Alphen aan den Rijn 1992.

•

Stacey, R.D., Strategic management and organisational dynamics, Londen 1993.

•

Steen, Trui, Casper van den Berg en Frits van der Meer, Andere Overheid in het buitenland – internationale vergelijking van veranderprocessen bij de centrale overheid (onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), Den Haag 2005.

•

Steunenberg, Bernard, Institutionele verandering – Naar een bestuurskunde bewegend tus-

•

Stone, Deborah, Policy paradox - The art of political decision making, New York 2002.

•

Swanborn, P.G. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Amsterdam 1993.

•

Swedlow, Brendon, Toward cultural analysis in policy analysis – picking up where Aaron Wil-

•

Terry, L.D., Leadership of public bureaucracies, the administrator as conservator, New York

sen ‘vloeibare’ en ‘gestolde’ voorkeuren, Bussum 2001 (inaugurele rede).

davsky left off, in: Journal of Comparative Policy Analysis, nr. 4, 2002. 2003. •

Thierry, H., P.L. Koopman, D.N. den Hartog en C.P.M. Wilderom, Cultuur in de polder – resultaten van het Nederlandse deel van het GLOBE-onderzoek naar cultuur en leiderschap, in: Management en Onderneming, nr. 2 (maart-april), 2003, pp. 17-30.

•

Thomas, David A. and Robin J. Ely, Making differences matter – a new paradigm for managing

•

Thompson, Michael, Richard Ellis and Aaron Wildavsky, Cultural theory, Boulder 1990.

•

Thompson, Michael, Gunnar Grendstad and Per Selle (eds.), Cultural theory as political sci-

diversity, in: Harvard Business Review, 1996 (sept.-oct.) pp.79-90.

ence, London 1999. •

Throgmorton, James A., Learning through conflict at Oxford, in: Journal of planning education and research, 1999, pp. 269-70.

•

Thijn, Ed van, Politiek en bureaucratie – baas boven baas, Amsterdam 1997.

•

Thijn, Ed van, Publieke zaken, Amsterdam 2001.

•

Tjeenk Willink, H.D. e.a., Haagse tegenstrijdigheden – Vier essays over burgers, overheid en

•

Tjeenk Willink, H.D., Kwaliteit van de overheid in een veranderende wereld, in: VOM Jaarboek

politieke partijen in Nederland, Amsterdam 2002. 2001, Den Haag 2001, pp. 11-26.


27-09-2007 18:45:14

166

•


Tjosvold, Dean and David W. Johnson, Productive conflict management – perspectives for organizations, Minneapolis 1989.

•

Toonen, Theo A.J., The comparative dimension of administrative reform - Creating open villages and redesigning the politics of administration, in: Bureaucrats and politicians, London 2001, pp. 183-201.

•

Toonen, Theo A.J., Administrative reform – analytics, in: B. Guy Peters and Jon Pierre (eds.),

•

Tops, P. en S. Zouridis, De binnenkant van politiek – vertegenwoordiging en verantwoording

•

Twijnstra Gudde, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Algemene Bestuursdienst – Onderzoek

Handbook of public administration, London 2003, pp. 465-477. in lokale democratie, Amsterdam 2002. naar beeldvorming en beoordelingskader ABD, Amersfoort 1997. •

Twist, M.J.W. van, M.C. den Boer, B.P.A. van Mil, L. Geut, Beelden van bestuur, Utrecht 2002.

•

Twist, M.J.W van en R.J. in ’t Veld (red.), Over kerndepartementen – een vergelijkend onderzoek naar departementale veranderingsprocessen in Groot-Brittannië, Zweden, Noorwegen en Denemarken, Den Haag 1993.

•

Van Wart, Montgomery, Public-sector leadership theory – an assesment, in: Public Administration Review, vol. 63 nr. 2 (march/april), 2003, pp. 214-228.

•

Veenswijk, M., Departementale cultuur – IJzeren kooi, bron van versplintering of politiek werktuig, Rotterdam 1995 (proefschrift).

•

Veenswijk, M., Cultuur van departementen, in: A.J.G.M. Bekke, J.L.M. Hakvoort en J.M. de Heer (red.), Departementen in beweging, Den Haag 1994, pp. 107-124.

•

Veld, R.J. in ’t, Noorderlicht - Over scheiding en samenballing, Den Haag 1997.

•

Veld, R.J. in ’t, Beleidsstijlen en wetsfamilies, in: A.B. Ringeling (red.), Ambtelijke cultuur en verandering van het openbaar bestuur –congrespublicatie van de Vereniging voor Bestuurskunde, Den Haag 1985.

•

Ven, Arco van de, Adoptie van circulerende concepten en instrumenten voor de beheersing van organisaties – meer dan een kwestie van kiezen, Hendrik Ido Ambacht 2001 (proefschrift).

•

Verbrugge, A., Tijd van onbehagen – filosofische essays over een cultuur op drift, Amsterdam 2005.

•

Verdaas, C. en G. Arts, Strategisch beleid: een nadere verkenning, in: Tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij, jrg. 26, nr. 3, 1999, pp. 153-162.

•

Vettoretto, Luciano, Planning theory and fragmented societies – Explorations into Melvin

•

Vliet, Ger van, Willem de Jong en Felicité Adams, De strategische functie – vergelijkend on-

Webber’s civic liberalism, Internet, 1997. derzoek bij zeven departementen (onderzoeksrapport van het ministerie van Sociale Zaken), Den Haag 2000. •

Webster’s new twentieth century dictionary of the English language (2nd ed.), Cleveland 1971.


27-09-2007 18:45:14

liter atuur

167

•

White, Jay D. and Guy B. Adams, Research in public administration, London 1994.

•

Wildavsky, A., From political economy to political culture or rational people defend their way

•

Wildavsky, A., What other theory would be expected to answer such profound questions – a

of life, American Political Science Association, Annual Meeting, 1984 (paper). reply to Per Selle’s critique of Cultural Theory, in: Scandinavian Political Studies, vol. 14 nr. 4, 1991, pp. 355-360. •

Wildavsky, A., The nursing father – Moses as a political leader, Alabama 1984.

•

Wildavsky, A., Searching for safety, New Brunswick and Oxford 1988.

•

Wilson, J.Q., Bureaucracy – what government agencies do and why they do it, New York 1989.

•

Wit, Bob de and Ron Meyer, Strategy – Process, content, context (2nd and 3d ed.), London, 1998 and 2004.

•

Wit, Bob de and Ron Meyer, Strategy synthesis – Resolving strategy paradoxes to create competitive advantage, London 1999.

•

Wit, Bob de, Ron Meyer en Kees Breed, Strategisch management van publieke organisaties – De overheid in paradoxen, Utrecht 2000.

•

Wollmann, H., Coordination in the intergovernmental setting, in: B. Guy Peters and Jon Pierre (eds.), Handbook of public administration, London 2003, pp. 594-606.

•

Wrapp, H.E., Good managers don’t make policy decisions, in: Harvard Business Review, vol. 62 nr. 4, 1984, pp. 8-21.

•

Zwaan, A.H. van der, Organisatie-onderzoek – Leerboek voor de praktijk (derde druk), Assen 1995.


27-09-2007 18:45:14

168



27-09-2007 18:45:14

bijlagen


27-09-2007 18:45:14


27-09-2007 18:45:14

171

Bijlage 1

De vragenlijst

A

Vragen gericht op strategische voorkeur

De items zijn hieronder gerangschikt naar strategisch perspectief. In de feitelijke vragenlijst zijn deze per casus in een andere volgorde opgevoerd. Ook de casusposities zijn in een gewijzigde volgorde voorgelegd. Casus 1 De organisatie waaraan u leiding geeft staat onder politieke en maatschappelijke druk. Er is kritiek op het uitblijven van concrete resultaten bij het oplossen van een lastig maatschappelijk probleem. Maar het bestaande beleid biedt u onvoldoende basis om snel verbeteringen te realiseren. Hoe gaat u te werk? Perspectief Maatschappelijke dienstbaarheid - Ik vraag de minister bij voorkeur om een breed mandaat met een grote eigen verantwoordelijkheid teneinde de problemen te kunnen oplossen. - Mijn eerste zorg is om in een dialoog met de beleidssector gezamenlijk te onderzoeken langs welke weg verbeteringen mogelijk zijn. - Ik zie het als mijn belangrijkste taak om te zorgen voor maatschappelijke effecten en steun vanuit het veld, ook als dat leidt tot fricties met mijn minister. - Ik wil voorkomen dat de sector mij bekritiseert vanwege het niet nemen van mijn verantwoordelijkheid. Perspectief Politiek instrument - Ik vraag de minister bij voorkeur om gedetailleerde aanwijzingen met betrekking tot de wijze waarop de problemen moeten worden aangepakt. - Mijn eerste zorg is om formeel verantwoording af te leggen aan mijn minister over het functioneren van mijn organisatie op basis van diens instructies. - Ik zie het als mijn belangrijkste taak om de minister te steunen en te volgen, ook als dat leidt


27-09-2007 18:45:14

172


tot maatschappelijke kritiek op mijn organisatie. - Ik wil voorkomen dat de minister mij bekritiseert vanwege mijn eigenmachtige optreden. Casus 2 U bent zojuist benoemd tot directeur van een inspectiedienst. Uw dienst wordt bedreigd door bezuinigingen. Tegelijk ontstaan twee nieuwe terreinen waar inspectie noodzakelijk zal worden. Eén terrein (X) ligt in het verlengde van het huidige inspectiewerk, maar heeft (nog) weinig politieke en maatschappelijke prioriteit. Voor het andere terrein (Y) heeft uw organisatie niet de juiste competenties (vermogens) in huis, maar het staat wel hoog op de politieke agenda. Hoe gaat u te werk? Perspectief Van binnen naar buiten - Ik streef bij voorkeur alleen nieuwe activiteiten na die goed aansluiten bij onze huidige competenties (vermogens). - Ik laat mij liever niet beperken door de actuele maatschappelijke en/of politieke behoeften. - Ik claim het inspectiewerk op terrein X. - Je kunt nu eenmaal niet alles doen wat de omgeving van je vraagt. Perspectief Van buiten naar binnen - Ik laat mij liever niet beperken door onze huidige competentieprofiel. - Ik streef bij voorkeur alleen nieuwe activiteiten na waaraan sterke maatschappelijke en/of politieke behoefte bestaat. - Ik claim het inspectiewerk op terrein Y. - Je kunt je niet blijven beperken tot datgene waarin je toevallig goed bent. Casus 3 De Ministerraad heeft hoge prioriteit gegeven aan een nieuw beleidsthema (bijvoorbeeld veiligheid of ouderenbeleid). Verschillende directies binnen uw departement hebben raakvlakken met dit nieuwe thema. U wordt aangesteld als projectmanager. Hoe pakt u dit aan? Perspectief Holding organisatie - Ik maak bij voorkeur met de directies afzonderlijk afspraken over hun zelfstandige invulling aan de nieuwe beleidsprioriteit. - Ik richt me op de voortgang per directie en beperk de onderlinge afstemming tussen de directies tot het minimaal noodzakelijke. - Ik formuleer per directie afzonderlijk strategische doelstellingen; de optelsom daarvan vormt de departementale strategie. - Ik zie als grootste risicofactor de onbeheersbaarheid van complexe afstemmingsprocessen.


27-09-2007 18:45:14

bijl age 1: de vr agenlijst

173

Perspectief Synergie - Ik stel bij voorkeur een overkoepelende taakgroep in, teneinde in gezamenlijk overleg invulling te geven aan de nieuwe beleidsprioriteit. - Ik richt me op de coördinatie van de activiteiten tussen de directies, om zo onderlinge synergie tot stand te brengen. - Ik ontwikkel gezamenlijke strategische doelstellingen voor het hele departement; deze moeten per directie nader worden uitgewerkt. - Ik zie als grootste risicofactor het langs elkaar heen opereren van de afzonderlijke directies. Casus 4 U staat aan het hoofd van een departementale beleidsdirectie. Zowel bij andere departementen als bij de provincies vinden velen dat besluiten op uw terrein gevolgen zullen hebben voor hun beleidsveld. Wat doet u? Perspectief Zelfstandige organisatie - Ik richt me bij voorkeur op het realiseren van onze eigen departementale doelstellingen en beperk de externe afstemming tot het minimaal noodzakelijke. - Ik laat mijn eigen slagvaardigheid niet inperken door steeds met anderen overleg te moeten voeren. - Ik probeer te voorkomen dat onze directie afhankelijk wordt van de besluiten van andere beleidsmakers. - In contacten met andere beleidsmakers vraag ik mij altijd weer af: what’s in it for me? Perspectief Samenwerking - Ik zoek het liefst in samenwerking met andere beleidsmakers naar een manier waarop wij gezamenlijk onze doelstellingen kunnen realiseren. - Ik stimuleer overleg met andere beleidsmakers om zo een integrale aanpak te bevorderen. - Ik probeer te voorkomen dat beleid wordt ontwikkeld dat conflicteert met de besluiten van andere beleidsmakers. - In contacten met andere beleidsmakers stel ik de opbouw van een duurzame relatie voorop. Casus 5 Een uitkeringsinstelling worstelt met grote problemen doordat de regelingen steeds ingewikkelder worden, terwijl het aantal uitkeringsgerechtigden toeneemt. Het aantal klachten neemt toe. Wat doet u als directeur van deze instelling?


27-09-2007 18:45:14

174


Perspectief Volgen van de omgeving - Ik neem bij voorkeur de bestaande regels als gegeven en pas de organisatie aan om deze zo goed mogelijk uit te voeren. - Ik gebruik de klachten louter als hefboom voor het doorvoeren van interne organisatieveranderingen. - Ik houd mijn medewerkers voor dat ‘wij samen er het beste van moeten zien te maken’. - Het is nu eenmaal niet realistisch je te verzetten tegen regels en ontwikkelingen die je toch niet kunt veranderen. Perspectief Vormen van de omgeving - Ik stel bij voorkeur de bestaande regels ter discussie en wijs alle betrokkenen op de onuitvoerbaarheid ervan. - Ik mobiliseer de onvrede als impuls voor het creëren van een breed draagvlak voor een ingrijpende systeemverandering. - Ik ontwikkel een creatieve toekomstvisie, die laat zien ‘hoe het anders kan’. - Er is altijd een weg om bestaande regels en ontwikkelingen (meer) naar je hand te zetten. Casus 6 Drie organisaties worden samengevoegd, waarbij de onderdelen worden geïntegreerd. U krijgt de leiding over de nieuwe organisatie, die moet worden heringericht op basis van een strategische visie en koersbepaling. Hoe gaat u te werk? Perspectief Leiderschap - Ik bepaal bij voorkeur zelf de strategische visie op de organisatie en implementeer deze topdown in de organisatie. - Ik streef na om het reorganisatieproces in een korte tijd af te ronden en dwing de noodzakelijke veranderingen af. - Ik doorbreek gevestigde belangen en tradities die in strijd zijn met mijn visie. - De grootste valkuil van elk veranderingsproces is dat de manager niet krachtig zijn koers doorzet. Perspectief Organisatiedynamiek - Ik faciliteer bij voorkeur een bottom-up proces waarbij een gezamenlijke strategische visie van de drie organisaties ontstaat. - Ik geef het reorganisatieproces veel tijd vanuit het besef dat zulke processen hun eigen dynamiek hebben. - Ik ga omzichtig om met bestaande belangen en tradities teneinde steeds voldoende draagvlak voor de vernieuwing te houden.


27-09-2007 18:45:14


175

- De grootste valkuil van elk veranderingsproces is dat het draagvlak onder de medewerkers niet wordt gezocht. Casus 7 U geeft leiding aan het proces om een nieuwe strategische koers te ontwikkelen voor uw organisatie. Hoe gaat u te werk? Perspectief Rationeel denken - Zonder grondig onderzoek naar trends en ontwikkelingen is strategie-ontwikkeling niet goed mogelijk. - Ik bepaal de hoofdlijnen van de nieuwe strategie bij voorkeur op basis van gedegen analyses. - Ik hanteer beproefde methoden en een vaste structuur bij de ontwikkeling van de nieuwe strategie. - Voor zweverige ideeën die losstaan van de werkelijkheid is geen plaats. Perspectief Generatief denken - Zonder verbeeldingskracht is strategie-ontwikkeling niet goed mogelijk. - Ik bepaal de hoofdlijnen van de nieuwe strategie bij voorkeur op basis van mijn intuïtieve inzicht. - Ik hanteer een onorthodoxe aanpak en stimuleer creatieve verwarring bij de ontwikkeling van de nieuwe strategie. - De status-quo en gevestigde opvattingen gaan in beginsel overboord. Casus 8 U geeft leiding aan een uitvoerende organisatie die op de nominatie staat om zich in de komende vier jaar te ontwikkelen tot een agentschap. De zaak ligt politiek gevoelig. Hoe gaat u te werk? Perspectief Strategische planning - Ik ontwerp het liefst een scherp omlijnd beeld van de beoogde eindsituatie en beredeneer van daaruit terug de stappen die achtereenvolgens moeten worden gezet. - Ik vorm een strakke projectorganisatie met exact benoemde doelen, mijlpalen en beoogde (tussen-)resultaten. - Ik vind het heel belangrijk om mijn medewerkers snel en exact duidelijkheid te geven over het beoogde eindresultaat. - Ik wil vóór alles voorkomen dat het veranderingsproces blijft steken in vage doelstellingen en in ad hoc denken en doen.


27-09-2007 18:45:14

176


Perspectief Incrementele aanpak - Ik schets bij voorkeur slechts enkele contouren en bepaal gaandeweg de concrete stappen die nodig zijn om de gewenste veranderingen te realiseren. - Ik vorm een flexibele projectorganisatie met veel ruimte voor experimenten en het leren van ervaringen. - Ik vind het heel belangrijk om mijn medewerkers te betrekken in een gezamenlijk zoeken leerproces. - Ik wil vóór alles vermijden dat het geformuleerde einddoel al weer achterhaald is op het moment dat het wordt gerealiseerd. Casus 9 Maatschappelijke ontwikkelingen en politieke besluiten maken een majeure herschikking noodzakelijk van de mensen en middelen waarover uw organisatie beschikt. Hoe gaat u als veranderingsmanager te werk? Perspectief Evolutionaire organisatieverandering - Ik zet het liefst een proces van geleidelijke veranderingen in gang dat de organisatie in staat stelt om toe te groeien naar een nieuwe rol. - Ik hecht veel waarde aan het zorgdragen voor de continuïteit in de organisatie, als basis voor een breed gedragen veranderingsproces. - Ik houd de medewerkers voor dat het proces stapsgewijs plaatsvindt zodat iedereen voldoende tijd heeft om te leren en zich aan te passen. - Drastische veranderingen leiden alleen maar tot weerstand in de organisatie. Je bereikt er niets mee. Perspectief Revolutionaire organisatieverandering - Ik zet bij voorkeur een radicaal veranderingsproces in gang dat de organisatie in staat stelt om op korte termijn de nieuwe opgaven te realiseren. - Alleen door een scherpe breuk met bestaande structuren en werkwijzen kan duurzame vernieuwing worden gerealiseerd. - Ik confronteer de medewerkers met het gegeven dat veranderen nu eenmaal pijn doet en dat je die pijn het beste in één keer kan verwerken. - Permanente veranderingen leiden alleen maar tot verandermoeheid in de organisatie. Je bereikt er niets mee.


27-09-2007 18:45:14


B

177

Vragen gericht op culturele voorkeur

Per cultureel type zijn telkens twee items voorgelegd. Deze zijn hieronder gerangschikt per cultureel type. In de feitelijke vragenlijst zijn de items in een andere volgorde voorgelegd aan de respondent. Egalitair type - De overheid dient inkomens te herverdelen zodat degenen met een hoger inkomen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de lagere inkomensposities. - In elke samenleving komen ongelijkheden voor. Het is beter als de overheid zich daar niet mee bemoeit. Individualistisch type - Mensen met geld moeten zelf kunnen genieten van hun rijkdom. - Aan commerciële bedrijven moeten beperkingen worden opgelegd ter bescherming van de behoeften van anderen in de samenleving. Hiërarchisch type - Een probleem van deze tijd is dat de mensen het gezag te vaak uitdagen. - Soms is het beter wanneer de mensen hun geweten volgen, ook als dat tegen de bestaande wetten ingaat. Fatalistisch type - Er is weinig dat je kunt doen om de wereld echt te verbeteren. - Als je maar goed weet wat je wilt, is alles mogelijk.


27-09-2007 18:45:15

178



27-09-2007 18:45:15

179

Bijlage 2

Respons naar sekse, leeftijd en opleiding

Tabel B2.1 Respons naar sekse Sekse

Populatie

Respons

Percentage

Man

915

336

36 %

Vrouw

185

62

34 %

Totaal

1100

398

36 %

Tabel B2.2 Respons naar leeftijdscategorie Leeftijd

Populatie

Respons

Percentage

<= 41 jr

110

42

38 %

42-49 jr

308

128

42 %

50-57 jr

462

172

37 %

>=58 jr

176

53

30 %

Onbekend

44

3

7%

Totaal

1100

398

36 %

Tabel B2.3 Respons naar opleidingscategorie Opleiding

Aantal res-

Percentage

Percentage

pondenten

2004

Geen HBO/ WO

4

1%

Rechten

81

20 %

29 %

Economie en sociale wetenschappen

151

38 %

42 %

Wiskunde, natuur- en technische wetenschappen

59

15 %

21 %

Overige richtingen

74

19 %

8%

Meer dan één richting

29

7%

Totaal

398

100 %


1988 onbekend

onbekend

100 %

27-09-2007 18:45:15

180



27-09-2007 18:45:15

181

Bijlage 3

Betrouwbaarheidstest: Cronbachs alfa

Cronbachs alfa is een indicatie voor de betrouwbaarheid van de test op basis van de berekende samenhang tussen de items per variabele (Brink en Mellenbergh, 1998; Burgess, 2001; Healy, 2002). Cronbach’s alfa heeft een waarde die schommelt tussen nul en één, waarbij een score nul betekent dat de items voor een specifieke variabele geen enkele relatie met elkaar hebben (en dus niet hetzelfde meten), terwijl een score van één inhoudt dat verschillende items in feite identiek zijn. Enkele items zijn dan dus in feite overbodig (Brink en Mellenbergh, 1998; Burgess, 2001; Healy, 2002). Als vuistregel geldt dat een score tussen 0,3 en 0,7 een positieve indicatie is voor de betrouwbaarheid van de items: zij meten blijkbaar verschillende aspecten van een zelfde variabele. Daarbij geldt overigens dat bij een gering aantal items Cronbach’s alfa meestal aan de lage kant is. Bij de achttien strategische perspectieven uit ons onderzoek schommelt de waarde van Cronbach’s alfa rond de 0,5 (zie tabel b.3.1). Drie perspectieven scoren in deze test aan de lage kant (0,26 voor incrementalisme, 0,28 voor maatschappelijke dienstbaarheid en 0,29 voor vormen), wat mede verklaard wordt door het geringe aantal items in de test. De waarde neemt nauwelijks toe wanneer één van de items zou worden weggelaten. Maar de vragenlijst is met betrekking tot deze items vatbaar voor verbetering. Positieve uitschieters zijn de waarden voor strategische planning en voor het evolutionaire perspectief (beide 0,69). Op grond van deze scores mag de betrouwbaarheid van de vragenlijst in zijn geheel als ‘redelijk tot goed’ worden geclassificeerd.


27-09-2007 18:45:15

182


Tabel B3.1 Cronbach’s alfa per strategische variabele Strategisch perspectief

Cronbach’s alfa

Maatschappelijke dienstbaarheid

0,28

Politiek instrument

0,37

Van binnen naar buiten

0,30


0,53

Holding organisatie

0,56

Synergie

0,50

Zelfstandige organisatie

0,45

Samenwerking

0,42

Volgen van de omgeving

0,41

Vormen van de omgeving

0,29

Leiderschap

0,53

Organisatiedynamiek

0,51

Rationeel denken

0,41

Generatief denken

0,45

Strategische planning

0,69

Incrementele aanpak

0,26

Evolutionaire organisatieverandering

0,69

Revolutionaire organisatieverandering

0,47

Gemiddelde waarde

0,51


27-09-2007 18:45:15

183

Bijlage 4

Verdeling van strategische perspectieven Grafiek B4.1 Paradox 1: Maatschappelijke dienstbaarheid vs. Politiek instrument 105 98 91 84 77

Aantal respondenten

70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0

<= -3

<= -2,5

<= -2

<= -1,5

<= -1

<= -0,5

<0

>0

>= 0,5

>= 1

>= 1,5

>= 2

Grafiek B4.2 Paradox 2: Van binnen naar buiten vs. Van buiten naar binnen

%ERXEPVIWTSRHIRXIR


!

!

!

!

!

"

"!

"!

"!

"!

"!

"!

27-09-2007 18:45:17

184


Grafiek B4.3 Paradox 3: Holding organisatie vs. Synergie 112 104 96 88

Aantal respondenten

80 72 64 56 48 40 32 24 16 8 0

<= -2,5

<= -1,5 <= -2

<= -0,5 <= -1

>0 <0

>= 1 >= 0,5

>= 2 >= 1,5

>= 3 >= 2,5

>= 4 >= 3,5

Grafiek B4.4 Paradox 4: Zelfstandige organisatie vs. Samenwerking

105 98 91 84

Aantal respondenten

77 70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0


<= -1

<= -0,5

< 0

> 0

>= 0,5 >= 1,0

>= 1,5

>= 2,0 >= 2,5 >= 3,0 >= 3,5

>= 4

27-09-2007 18:45:20

185

bijl age 4: verdeling van str ategische perspectieven

Grafiek B4.5 Paradox 5: Volgen vs. Vormen

112 104 96 88

Aantal respondenten

80 72 64 56 48 40 32 24 16 8 0

<= -2 <= -1,5 <= -1 <= -0,5

<0

>0

>= 0,5

>= 1

>= 1,5

>= 2

>= 2,5

>= 3

>= 3,5

Grafiek B4.6 Paradox 6: Leiderschap vs. Organisatiedynamiek

%ERXEPVIWTSRHIRXIR


! ! ! !

!

"

"! "! "!

"! "! "!

27-09-2007 18:45:23

186


Grafiek B4.7 Paradox 7: Rationeel vs. Generatief denken

98 91 84 77

Aantal respondenten

70 63 56 49 42 35 28 21 14 7 0

<= - 2,5

<= - 1,5 <= - 2

<= - 0,5 <= - 1

>0 <0

>= 1 >= 0,5

>= 2 >= 1,5

>= 3 >= 2,5

Grafiek B4.8 Paradox 8: Strategische planning vs. Incrementele aanpak

%ERXEPVIWTSRHIRXIR

!

! !


!

"! "

"! "!

"! "!

"! "!

"!

27-09-2007 18:45:26

187

bijl age 4: verdeling van str ategische perspectieven

Grafiek B4.9 Paradox 9: Evolutionaire vs. Revolutionaire organisatieverandering

70 65 60 55

Aantal respondenten

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

a


<= - 3,5

<= - 2,5 <= - 3

<= - 1,5 <= - 2

<= - 0,5 <= - 1

>0 <0

>= 1 >= 0,5

>= 2 >= 1,5

>= 3 >= 2,5

27-09-2007 18:45:27

188



27-09-2007 18:45:27

189

Bijlage 5

Factoranalyse van strategische perspectieven

Factoranalyse is een methode waardoor men een aantal variabelen kan beschrijven met behulp van een (meestal kleiner) aantal nieuwe variabelen, de factoren. Deze methode vormt een goed hulpmiddel om ordening aan te brengen in onoverzichtelijk materiaal (Brand-Koolen, 1972). Dat is vooral nuttig bij onderzoek dat een geheel nieuw gebied bestrijkt, waarover nog geen of weinig empirisch materiaal is verzameld. Dat maakt het moeilijk om vooraf hypothesen op te stellen over de verwachte samenhang tussen variabelen. Deze variabelen kunnen worden geïnventariseerd met een analyse van de frequentieverdelingen, maar meestal is men ook geïnteresseerd in een beschrijving van de samenhangen in het materiaal. Bij een grote correlatiematrix raakt men immers al spoedig de draad kwijt in de wirwar van allerlei samenhangen. Factoranalyse biedt daarbij uitkomst. Wanneer een factorsamenhang wordt gevonden is het verder vooral een kwestie van interpretatie om de factor te benoemen. Wat maakt dat de variabelen met elkaar samenhangen? Wat is de onderliggende ‘factor’? En waarin onderscheidt deze zich van de andere factoren? De factormatrix biedt hierbij aanknopingspunten. De gevonden clusters van variabelen in deze matrix zetten de onderzoekers op het spoor om namen te verbinden aan de gevonden samenhangen. In de analyse is gebruik gemaakt van twee technieken: de principale componenten-test en de varimax-rotatie (Brand-Koolen, 1972; Kouwer, 1971). De eerste test geeft aan welke factoren kunnen worden onderscheiden. Meestal worden er ongeveer evenveel factoren gevonden als er variabelen zijn. De ‘eigenwaarde’24 van de factor is een indicatie van de betekenis van de factor: hoe hoger de eigenwaarde, des te hoger is de beschrijvende of ‘verklarende’ waarde van de factor. In technische zin gaat het om de mate van variantie tussen de antwoorden op de variabelen die door de factor wordt beschreven. Een vuistregel luidt dat een eigenwaarde hoger dan 1 aangeeft dat de factor een hogere beschrijvende waarde heeft dan de individuele onderliggende variabelen (Brand-Koolen, 1972: 98). Een waarde onder de 1 indiceert dat de beschrijvende kracht niet toeneemt maar juist afneemt. Zulke factoren zijn meestal niet zinvol om verder in de analyse te betrekken.

24 Deze waarde is vernoemd naar de wetenschapper met de naam Eigen en heeft dus geen relatie met het Nederlandse woord ‘eigenwaarde’.


27-09-2007 18:45:27

190


Tabel B5.1 De factoren met een eigenwaarde >1 Eigenwaarde

Totale Variantie

Cumulatieve

Cumulatief

Factor 1

1,98

21,97%

1,98

21,97%

Factor 2

1,47

16,38%

3,45

38,35%

Factor 3

1,01

11,22%

4,46

49,57%

Eigenwaarde

Deze techniek geeft ook antwoord op de vraag hoeveel variantie door de factor wordt beschreven als percentage van de totale variantie. Wanneer dit percentage gelijk is aan 100, neemt de factor in feite de plaats in van de onderliggende variabelen. Een lager percentage geeft aan dat de variabelen verwijzen naar de factor, maar dat ook nog andere invloeden bestaan die niet door de variabelen worden beschreven. In sociaal-wetenschappelijk en psychometrisch onderzoek is dat bijna altijd het geval. We zijn geïnteresseerd in de factoren die gezamenlijk zoveel mogelijk van de totale variantie beschrijven. Tabel B5.1 laat zien dat er drie factoren zijn gevonden met een eigenwaarde van hoger dan 1, die in totaal bijna 50 procent van de totale variantie beschrijven. Dat is voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek bepaald geen slechte score. De volgende stap is om te onderzoeken wat de lading is van de verschillende variabelen ten opzichte van de factoren. Dat doen we met de varimax-techniek. Variabelen met een hoge ‘lading’ op een zelfde factor vormen samen een cluster. Deze clustering van variabelen stelt ons in staat om de factoren te interpreteren en te benoemen. Tabel B5.2 Factorladingen (op basis van Varimax-methode) van de strategische voorkeurscores Factor 1

Factor 2

Factor 3

p1 Maatsch. Dienstbaarheid vs. Politiek Instrument

- 0,54 *

0,06

p2 Van Binnen naar Buiten vs. Van Buiten Naar Binnen

0,17

0,36 *

0,18

p3 Holding Organisatie vs. Synergie

0,06

0,07

0,83 *

p4 Zelfstandige Organisatie vs. Samenwerking

0,05

- 0,34

0,72 *

p5 Volgen vs. Vormen van de Omgeving

0,54 *

0,13

p6 Leiderschap vs. Organisatiedynamiek

0,15

- 0,74 *

0,25

p7 Rationeel vs. Generatief Denken

0,69 *

0,09

0,03

p8 Strategische Planning vs. Incrementalisme

0,71 *

- 0,18

0,01

p9 Evolutionaire vs. Revolutionaire Verandering v. Org.

0,06

0,79 *

0,04

0,11

- 0,21

Toelichting: per factor zijn de hoogste ladingen (positief en/of negatief ) gemarkeerd met een asterisk *.


27-09-2007 18:45:28

191

bijl age 5: factor analyse van str ategische perspectieven

In ons onderzoek hebben we de individuele voorkeurscores per paradox als variabelen genomen. Deze scores zijn het resultaat van een vergelijking van de voorkeuren voor twee strategische perspectieven. De resulterende score kan positief uitvallen (wanneer het laatstgenoemde strategische perspectief de voorkeur heeft) of negatief (wanneer het eerstgenoemde perspectief de voorkeur heeft). Zoals tabel B5.2 laat zien hebben ook de gevonden ladingen van de variabelen op de factoren een positieve of negatieve waarde. Een hoge positieve lading (>0,35) betekent dat het laatstgenoemde strategische perspectief positief correleert met de factor en dat het eerstgenoemde perspectief negatief correleert met de gevonden factor. Een sterk negatieve lading (<-0,35) indiceert het omgekeerde. Variabelen met een hoge positieve of negatieve lading vormen samen een cluster (Brand-Koolen geeft hierbij de voorkeur aan de term pseudo-cluster). Het plus- of minteken helpt ons bij de identificatie van de strategische perspectieven die in dezelfde richting wijzen. Deze samenhang kan ook grafisch in beeld worden gebracht, zoals in grafiek B5.1. In deze grafiek worden de ladingen van alle variabelen voor twee factoren weergegeven, één op de x-as (factor 1) en één op de y-as (factor 2). De grafiek toont een cluster van vier variabelen met een hoge positieve respectievelijk juist negatieve lading voor factor 1: de variabelen p1, p5, p7 en p8. De andere variabelen hebben een lage lading op deze factor. Twee variabelen hebben een hoge positieve respectievelijk negatieve lading voor factor 2: dit betreft p6 en p9. Ook p2 laadt nog vrij hoog op deze factor. Dat geldt in iets mindere mate voor p4. Uit de volgende grafiek blijkt dat p4 samen met p3 juist hoog scoort op factor 3. Daarom wordt deze variabele in onze analyse gekoppeld aan deze factor. Grafiek B5.1 Grafische weergave van de factorladingen voor factor 1 en 2 1 p9 0,6

Factor 2

p2 0,2

p5 p7

p3

p1

p8

-0,2 p4 -0,6 p6 -1 -1

-0,6

-0,2

0,2

0,6

1

Factor 1


27-09-2007 18:45:28

192


Grafiek B5.2 laat op dezelfde wijze zien welke paradoxen hoog laden op factor 1 en factor 3. Factor 1 is weer afgebeeld langs de x-as en uiteraard zijn de ladingen langs deze as gelijk aan die in de vorige grafiek. Factor 3 is afgebeeld langs de y-as. De paradoxen p3 en p4 laden hoog op deze factor en vormen dus samen weer een cluster. Grafiek B5.2 Grafische weergave van de factorladingen voor factor 1 en 3

1 p3 p4

0,6

Factor 3

p6 0,2

p2 p9

-0,2

p5

p7

p8

p1

-0,6 -1 -1

-0,6

-0,2

0,2

0,6

1

Factor 1

Deze resultaten maken een clustering van variabelen en van de betreffende strategische perspectieven mogelijk. Door rekening te houden met de positieve of negatieve waarde van de ladingen ontstaat het totaalbeeld zoals samengevat in tabel b5.3. In hoofdstuk 5 wordt de betekenis van deze clustering inhoudelijk nader beschouwd en geïnterpreteerd.


27-09-2007 18:45:28

bijl age 5: factor analyse van str ategische perspectieven

193

Tabel B5.3 Clustering van variabelen en strategische perspectieven op basis van factorladingen Variabele Samenhang tussen enerzijds

… en anderzijds

Factor 1

p1 p5 p7 p8

Politiek Instrument Volgen van de omgeving Rationeel denken Strategische planning

Maatschappelijke dienstbaarheid Vormen van de omgeving Generatief denken Incrementele aanpak

Factor 2

p2 p6 p9

Van Buiten Naar Binnen Leiderschap Revolutionaire benadering

Van Binnen Naar Buiten Organisatiedynamiek Evolutionaire benadering

Factor 3

p3 p4

Synergie Samenwerking met anderen

Holding organisatie Zelfstandige organisatie

NB: Er bestaat geen samenhang tussen de factoren onderling. De wijze waarop de cellen verticaal onder elkaar zijn geplaatst is dus willekeurig. Per rij worden tegengestelde perspectieven gepresenteerd met per cel een cluster van met elkaar verbonden strategische perspectieven.


27-09-2007 18:45:28

194



27-09-2007 18:45:28

195

Samenvatting

Bestuurscultuur en strategie Een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren Topambtenaren zijn evenwichtskunstenaars. Zij staan bloot aan veelzijdige politieke en maatschappelijke druk. Zij vervullen meerdere rollen tegelijk, die niet zelden met elkaar conflicteren: adviseur van het politieke bestuur, civil servant met een zorgplicht naar de samenleving, manager van een grote organisatie en speler in tal van bestuurlijke en maatschappelijke netwerken. Hoe gaan topambtenaren om met deze druk en welke keuzen maken zij daarbij? Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de vraag door welke waarden en strategische percepties topambtenaren bij de Nederlandse centrale overheid zich laten leiden bij de uitoefening van hun professie. Waarover zijn zij het eens en waarover niet? Is het mogelijk om een typologie van topambtenaren op te stellen op basis van deze onderlinge overeenkomsten en verschillen? En zijn er kenmerkende verschillen tussen topambtenaren op grond van hun departementale afkomst, functie, leeftijd of sekse? Bestuurskundige onderzoekers hebben in de afgelopen jaren meer aandacht gekregen voor de subjectieve component van het functioneren van ambtenaren. Zo is gebleken dat topambtenaren in vergelijkbare situaties vaak geheel verschillende oplossingsrichtingen volgden, afhankelijk van hun perceptie van het probleem en hun inschatting van ‘wat werkt en wat niet’. Het vertrekpunt van het onderhavige onderzoek is de veronderstelling dat bestuursculturele waarden van grote invloed zijn op de strategische percepties van topambtenaren. Meer specifiek wordt de vraag gesteld of de strategische percepties van topambtenaren kunnen worden herleid tot hun voorkeur voor hiërarchische, egalitaire, individualistische of juist fatalistische bestuursculturele waarden. Dit typologische onderscheid is ontleend aan de zogenoemde Culturele Theorie, zoals geformuleerd door de antropologe Mary Douglas en toegepast door bestuurskundigen als Wildavsky en Hood. Wereldbeelden en bestuurculturen worden in deze theorie beschouwd als twee zijden van dezelfde medaille. Strategie wordt in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel aan opvattingen en argumenten dat een topambtenaar hanteert bij de vraag welke koers hij uitzet voor zijn organisatie of adviseert aan het politieke bestuur. Een strategische perceptie wordt dan gezien als de wijze waarop een topambtenaar een concreet vraagstuk benadert, vanuit de betekenis die hij eraan toekent en van-


27-09-2007 18:45:28

196


uit een bepaalde overtuiging hoe het vraagstuk het beste kan worden opgelost. In hoofdstuk 2 worden kenmerkende strategische vraagstukken in kaart gebracht. Per vraagstuk worden telkens twee geheel uiteenlopende, ogenschijnlijk conflicterende benaderingen gepresenteerd. Deze vraagstukken en oplossingsrichtingen zijn beschreven in de vorm van een negental strategische paradoxen. In hoofdstuk 3 worden deze strategische oplossingsrichtingen in verband gebracht met het typologisch onderscheid tussen vier wereldbeelden, zoals beschreven door de Culturele Theorie en met name door Hood. Het hiërarchische wereldbeeld stelt de groep boven het individu en kent veel belang toe aan rangverschillen. Het individualistische wereldbeeld stelt juist het individu voorop en geeft de voorkeur aan vrije marktwerking en contractrelaties tussen individuen. In het egalitaire wereldbeeld wordt de gelijkheid tussen individuen benadrukt en wordt veel betekenis toegekend aan netwerken als maatschappelijke relatievorm. Het fatalistische wereldbeeld gaat ervan uit dat het individu weinig verschil kan maken in de samenleving. Wetten en regels en daarnaast allerlei autonome maatschappelijke ontwikkelingen perken de mogelijkheden van het individu om ‘het verschil’ te maken dramatisch in. Per wereldbeeld wordt aangegeven welke hypothetische samenhang bestaat tussen deze wereldbeelden en specifieke strategische percepties. In hoofdstuk 4 wordt de onderzoeksopzet toegelicht. In de bestuurskunde wordt veelvuldig gebruik gemaakt van case studies. Het nadeel van deze benadering is dat het slechts beperkt mogelijk is om generieke conclusies te verbinden aan zulk onderzoek. Een tweede optie is om het onderzoek uit te voeren op basis van observatie van managementgedrag en om uit dat gedrag af te leiden welke managementopvattingen daaraan ten grondslag liggen. Het nadeel van deze aanpak is echter dat veel afhangt van de interpretatie van de onderzoeker en dus van zijn eigen cognitieve vertrekpunten. Een derde optie is om onderzoek te doen op basis van een vragenlijst, welke door respondenten zelf anoniem wordt ingevuld. Dat is de aanpak die is gevolgd. De vragenlijst is samengesteld uit één deel dat eerder is gehanteerd voor internationaal vergelijkend onderzoek met betrekking tot bestuursculturele waarden en één deel voor het meten van strategische percepties dat specifiek voor het onderzoek is ontworpen en getest. De vragenlijst is toegestuurd aan alle topambtenaren van de Nederlandse rijksdienst. De respons bedroeg 36 procent van de gehele populatie, in totaal 398 respondenten. Uit een analyse van de herkomst van deze respons naar departement, leeftijd, functie, functieschaal, sekse en opleiding blijkt dat deze groep als representatief voor de gehele populatie mag worden beschouwd. De kwantitatieve onderzoeksresultaten zijn beschreven in hoofdstuk 5. Hieruit blijkt dat het egalitaire wereldbeeld veruit dominant is (59 %). Een substantiële minderheid is aanhanger van het individualistische wereldbeeld (24 %). Kleine minderheden betonen zich een aanhanger van het hiërarchische (12 %) respectievelijk het fatalistische wereldbeeld (5 %). De variantie tussen


27-09-2007 18:45:28

samenvatting

197

strategische percepties is geanalyseerd met behulp van factoranalyse. Dit resulteert in een uitputtende clustering van strategische perspectieven rondom drie meta-paradoxen. Deze zijn geïnterpreteerd als de professieparadox (waarbij een politiek-instrumentele rolopvatting staat tegenover een in de eerste plaats maatschappelijk betrokken rolopvatting), de leiderschapsparadox (met als tegengestelde oriëntaties een organische versus een sturende leiderschapsoriëntatie) en de netwerkparadox (waarbij gerichtheid op samenwerking staat tegenover gerichtheid op de eigen autonomie). De meerderheid van de respondenten heeft een voorkeur voor samenwerking en voor de maatschappelijk betrokken rolopvatting. Bij de gerichtheid op een sturende dan wel organische leiderschapsoriëntatie zijn er evenveel aanhangers voor beide benaderingen. Wel valt op dat ambtenaren met de hoogste functies meer geneigd zijn tot een top-down benadering, terwijl middenmanagers eerder neigen tot een bottom-up approach. De drie gevonden factoren beschrijven 50 % van alle variantie in de onderzoeksresultaten. Vervolgens blijkt uit correlatie-analyse dat er een significante samenhang bestaat tussen de strategische voorkeur voor samenwerking en de voorkeur voor een egalitair wereldbeeld, terwijl omgekeerd het individualistische wereldbeeld eerder neigt naar autonomie. Zowel het hiërarchische als het fatalistische wereldbeeld vertonen samenhang met een politiek-instrumentele rolopvatting (maar zijn sterk in de minderheid). Daarnaast valt op dat er slechts minieme verschillen bestaan tussen ambtenaren die op verschillende departementen werkzaam zijn. In hoofdstuk 6 worden conclusies getrokken uit de onderzoeksbevindingen. De eerste hoofdconclusie luidt dat de egalitaire bestuurscultuur veruit dominant is onder topambtenaren. Dat blijkt zowel uit hun bestuursculturele voorkeuren als uit de daarmee consistente voorkeur voor een reeks strategische perspectieven, met name de gerichtheid op samenwerking en op een maatschappelijke betrokken rolopvatting. Ook de voorkeur voor een organische leiderschapsoriëntatie (bij de helft van de respondenten) is consistent met dit dominante wereldbeeld. Deze dominantie is zo sterk dat het weinig zinvol wordt geacht om een typologie van topambtenaren op te stellen op grond van afzonderlijke sets van kenmerkende bestuursculturele voorkeuren en strategische percepties. De tweede hoofdconclusie is dat er vrijwel geen onderscheid bestaat tussen de bestuursculturele voorkeuren van topambtenaren van verschillende departementen. Dat is opmerkelijk gezien eerder onderzoek waarin zulke departementale verschillen wel prominent voor het voetlicht werden gebracht. Er is sprake van een esprit de corps, een set van gedeelde waarden en opvattingen die door vrijwel de gehele ambtelijke top wordt gedragen. Tegelijk moet worden geconstateerd dat de bestuursculturele waarden van topambtenaren en de strategische vertaling daarvan niet overeenkomen met een aantal kenmerkende aspecten van een klassiek en instrumenteel bureaucratisch ethos. Dit roept de vraag op of niet moet worden gesproken van een nieuw, neo-Weberiaans bureaucratisch ethos dat kenmerkend is voor het functioneren van topambtenaren in een samenleving die door henzelf in de eerste plaats wordt gepercipieerd als een egalitaire netwerksamenleving.


27-09-2007 18:45:28

198



27-09-2007 18:45:28

199

Summary

Governance culture and strategy A research study into the cognitive map of top civil servants Top civil servants are tight-rope walkers. They are exposed to many-sided political and societal pressures. They fulfill multiple, sometimes conflicting roles at the same time, as advisers to politicians, as civil servants with a duty to serve society, as managers of large organizations and as key players in numerous governmental and societal networks. How do top civil servants cope with these pressures and what choices do they have to make? This study aims to answer questions such as: What are the underlying values and strategic perceptions that guide Dutch top civil servants when exercising their profession? Which values do they share and where do they go their separate ways? Is it possible to design a typology of civil servants based on these similarities and differences? And to what extent are the characteristic differences among civil servants produced by their departmental background, function, age or gender? In recent years, researchers in the field of public administration have attributed a growing importance to the subjective component of administrative performance. They found that top civil servants developed, under similar circumstances, often quite differentiated strategies to deal with a situation, dependent on their specific perception of the problem and their assessment of ‘what works and what does not’. This research starts with the assumption that cultural values related to governance have a great impact on the strategic perceptions of top civil servants. More specifically, it will investigate whether the strategic perceptions of top civil servants can be related to their preferred hierarchical, egalitarian, individualistic or fatalistic cultural values. This typological distinction is derived from the so-called Cultural Theory as formulated by the anthropologist Mary Douglas and applied by political scientists such as Wildavsky and Hood. According to this theory, world views and governance cultures are simply two sides of the same coin. In this research study, strategy will be defined as the total body of ideas that a top civil servant holds about where he leads his organization and why, or advises his political principal to do so. A strategic perspective is defined as the way in which a top civil servant approaches a concrete issue, based on his interpretation of the issue and his conviction of how the issue at hand can be


27-09-2007 18:45:28

200


effectively resolved. In chapter 2, a number of characteristic strategic issues are described. Per issue, two valid but opposite approaches to deal with the issue are explained. These issues and strategic perspectives are presented as nine strategic paradoxes. In chapter 3, these strategic perspectives are related to the typological differences between four world views, as depicted by the Cultural Theory and more specifically by Hood. In the hierarchical world view, the group is more important than the individual and ranks are crucial. In the individualistic world view, the individual is ascribed the highest importance. The relationship among individuals is shaped by contractual bonds and free market operations. The egalitarian world view stresses the equality of people and attributes a great significance to networks as regulatory social mechanisms. Finally, the fatalistic world view is based on the idea that individuals can make no difference to society. Rules, regulations and all sorts of autonomous social developments dramatically reduce the possibilities for an individual to exert a substantial influence on the course of things. Per world view, a hypothetical connection is described between the specific world view and the strategic perspectives presented in chapter 2. The outline of the research project is explained in chapter 4. In public management sciences, researchers often use case studies as their preferred methodology. This is of course completely valid, but it is very difficult to draw generic conclusions based on the study of just a few cases. A second option is to observe management behavior and to deduct management-beliefs from those observations. But the down-side of this approach is that a great deal depends on the researcher’s interpretation of what he sees and thus on his own cognitive views. A third option is to conduct research based on a questionnaire that is answered anonymously by the respondents themselves. This last option was the approach selected for this project. The questionnaire is, in part, derived from a similar list that has been applied in international comparative research for measuring governmental cultural values. The section for mapping strategic perspectives has been developed and tested specifically for the purpose of this research project. The questionnaire was sent to all top civil servants of the central government in the Netherlands. In total, 398 of them reacted positively, resulting in a response of 36 percent of the entire population of top civil servants. An analysis of the background of these respondents as to department, age, function, gender and education revealed that this group can be considered as a representative cross-section of top civil servants in office today. The quantitative outcome of the research is described and analyzed in chapter 5. The egalitarian world view proves by far to be the dominant one (59 %). A substantial minority clings to the individualistic world view (24 %). Small minorities adhere to the hierarchical (12 %) or the fatalistic world view (5 %). Factor analysis was used to analyze the variance between strategy perspectives. This resulted in the clustering of all strategy perspectives into three meta-paradoxes. These


27-09-2007 18:45:28

summary

201

were interpreted as, firstly, the profession paradox (with a political-instrumental role view and a society-oriented role view on opposite sides), secondly the leadership paradox (where a polarity appears between an organic versus a directive leadership orientation) and thirdly the network paradox (where there is an inclination towards cooperation as opposed to an inclination towards autonomy). The majority of the respondents expressed a preference for cooperation and a society-oriented world view. Regarding the leadership orientation, there are as many respondents preferring an organic (‘bottom-up’) leadership approach as those preferring a directive (‘topdown’) approach. It is striking though that civil servants in the highest ranks are more inclined to favour the latter, while middle managers in general prefer the former. The three factors combined describe fifty percent of all variance in the research outcome. Consequently, statistical analysis shows that there is a significant correlation between the strategic preference for cooperation and the preference for an egalitarian world view, while at the same time the individualistic world view corresponds with the inclination towards strategic autonomy. Both the hierarchical and the fatalistic world view are related to the political-instrumental role view (but these respondents are only a small minority). Finally, it appears that the differences between civil servants from separate departments are only minimal and hardly significant. In chapter 6, some conclusions are drawn based on the analysis of the research data. The first main conclusion is that the egalitarian world view is very dominant among top civil servants. This is shown both by the explicit preference for this world view as by the dominant inclination towards a number of strategy perspectives that is consistent with this world view. Most prominent in this respect is the adherence to cooperation and to a society-oriented professional role view. And the organic leadership orientation, preferred by half of all respondents, is also consistent with this dominant world view. This dominance is so strong that it would not be worthwhile to develop a typology of top civil servants based on separate sets of characteristic governmental cultural values and strategic perceptions. The second main conclusion is that there are hardly any differences between governmental cultural values as preferred by top civil servants from separate departments. This is remarkable, as previous research brought such differences rather prominently into the lime-light. Based on the current research it seems that a set of shared values and beliefs does exist, an ‘esprit de corps’, that is accepted by almost the entire top of the complete civil service apparatus. At the same it can be noted that the cultural values and strategic perspectives of top civil servants do not match with a number of attitudes usually associated with a classical and instrumental bureaucratic ethos. This raises the question whether perhaps a new neo-Weberian bureaucratic ethos is on the rise, that is characteristic for the performance of top civil servants in a society that they themselves perceive primarily as an egalitarian network society.


27-09-2007 18:45:28

202



27-09-2007 18:45:28

203

Curriculum vitae

Kees Breed werd geboren op 20 maart 1955 in Amsterdam. Na het behalen van het diploma gymnasium bèta in 1973 studeerde hij politieke wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam. In 1982 slaagde hij voor het doctoraal examen. Zijn maatschappelijke loopbaan startte hij als medewerker bij het Instituut voor Maatschappijwetenschappelijk Onderzoek in Ontwikkelingslanden (IMWOO). Na enkele jaren werd hij directie-adviseur van Nuffic, de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking van universiteiten en hogescholen. In 1991 verhuisde hij naar het ministerie van Binnenlandse Zaken. De organisatie van de rijksdienst hoorde tot zijn takenpakket en hij coördineerde de rijksbrede Grote Efficiency Operatie. Ook was hij secretaris van het beraad van Secretarissen-Generaal en van de Ministeriële Commissie voor bestuurlijke vernieuwing. Als gedelegeerde van het ministerie werd hij uitgezonden naar de Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie, ten tijde van de (voorbereiding van) het Nederlandse voorzitterschap in 1997. In hetzelfde jaar publiceerde hij ‘Democratie na 2000 – zingeving, vrijheid en politiek in de narratieve samenleving’. In 1998 trad Kees Breed in dienst van Cap Gemini Business Consulting. Als strategisch adviseur voerde hij opdrachten uit voor ministeries, provincies en gemeenten. Ook schreef hij samen met Bob de Wit, Ron Meyer en een aantal collega’s ‘Strategisch management van publieke organisaties – de overheid in paradoxen’. Hij leidde tal van workshops en trainingen op het vlak van strategisch management. Ook was hij gastdocent bij de Rotterdamse Business School, de Universiteit van Maastricht, het Rijks Opleidingen Instituut en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. In 2006 werd hij benoemd tot secretaris van de Raad voor het openbaar bestuur, tevens secretaris van de Raad voor financiële verhoudingen. Beide raden adviseren de ministerraad en de Staten-Generaal over de effectiviteit en efficiëntie van het Nederlands bestuur en over de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.


27-09-2007 18:45:28

204



27-09-2007 18:45:28

205

Eerder verschenen boeken in de ROI-reeks

De ROI-reeks is een platform voor creatieve, prikkelende opinies en studie voor en door mensen in het openbaar bestuur. ROI- reeks deel 1 Politiek en ambtenarij, twee werelden die elkaar dagelijks tegenkomen en die elkaar toch slecht begrijpen. Waar komt dit onbegrip vandaan, wat zijn de gevolgen ervan en hoe kunnen we politici en ambtenaren nader tot elkaar brengen? Op deze vragen geeft De ontbrekende dialoog antwoord. Er is op de bestuurlijke dialoog in Nederland veel aan te merken, maar de uitgave beperkt zich niet tot een analyse. Er worden ook suggesties voor verbetering gegeven. Doorgewinterde ambtenaren en politici zullen veel herkennen in de beschrijving van de vreemde dialoog tussen henzelf en ‘die anderen’. Startende ambtenaren vinden in dit boek, naast een duiding van de nieuwe wereld die ze betreden, handvatten om slagvaardig te opereren in hun omgang met de bewindslieden, media, Kamerleden en hun eigen ambtelijke bazen. U kunt dit boek bestellen bij ROI ([email protected]). De kosten voor ROI reeks deel 1 - De ontbrekende dialoog zijn € 12,50. ROI-reeks deel 2 - Excellent Public Leadership Europa wordt steeds belangrijker. Als speler op het wereldtoneel, maar ook als co-regisseur van het binnenlands beleid. De Europese Unie staat daarbij voor grote uitdagingen. Om deze te adresseren is effectief Europees leiderschap nodig, in Brussel en in de lidstaten. Maar bestaat er dan zoiets als Europees leiderschap? En welke kwalificaties maken iemand een succesvol Europese leider? Wat moet je als publiek leider weten, kunnen en zijn om succes te boeken in Brussel? Deze vragen vormen het uitgangspunt van het boek Excellent Public Leadership, 7 competencies for Europe van Becking en Hopman, ROI Centre for Public Leadership. Becking en Hopman gaan in op de ontwikkeling van publiek leiderschap in Europa. Op basis van hun onderzoek in de 25 lidstaten definiëren zij een zevental kernkwalificaties voor Europees leiderschap. Hiermee ontwikkelen zij een nieuw concept: excellent publiek


27-09-2007 18:45:29

206


leiderschap. De praktijkgerichte insteek en de in Europa breed gedeelde aanpak maken dit werk uniek. U kunt dit boek bestellen bij ROI ([email protected]). De kosten voor ROI reeks deel 2 - Excellent Public Leadership zijn € 12,50. ROI-reeks deel 3 - Meesterlijk besturen Dit boek gaat over actuele vraagstukken met betrekking tot de positie van de burgemeester en de uitdagingen vanuit het perspectief van publiek leiderschap. Spraakmakende auteurs bundelen hun kennis en inzicht van leiderschap in het lokaal bestuur. Het openbaar bestuur heeft leiders nodig die met de uitdagingen van vandaag en morgen kunnen omgaan. Welke uitdagingen zijn er voor burgemeesters? Hoe was dat vroeger? En hoe ziet dat er in de nabije toekomst uit? Dit overzichtswerk verschaft een bijzonder interessant inkijkje in het functioneren en de positie van de burgemeester. De kracht van het boek bestaat eruit dat het werk direct gerelateerd is aan de dagelijkse praktijk van de burgemeester. ROI verzorgt namelijk al jaren een groot deel van het opleidingsprogramma voor burgemeesters in opdracht van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. U kunt dit boek bestellen bij ROI ([email protected]). De kosten voor ROI reeks deel 3 -Meesterlijk besturen zijn € 15,00. ROI-reeks deel 4 – Vernieuwend Leiderschap Johan Remkes, Ben Verwaayen, Jacques Wallage, Tjibbe Joustra, Wim Deetman en vele andere bekende leiders en wetenschappers uit binnenen buitenland hebben een bijdrage geleverd aan dit boek over vernieuwend leiderschap. Vaak zijn de bijdragen heel persoonlijk van aard; de auteurs hebben zelf ervaring als leider in het publieke domein. Behalve persoonlijke verhalen biedt dit boek u ook waardevolle theoretische. Vernieuwend Leiderschap is daarmee een bijzonder boek door en voor topmanagers en bestuurders in het publieke domein. Leiderschap spreekt tot de verbeelding. Publiek leiderschap is daarbij zo mogelijk nog complexer dan privaat leiderschap. De huidige staat van het openbaar bestuur vraagt om vernieuwing, zowel van structuur als van bemensing, als een nieuwe oriëntatie op het hoe en waarom van de publieke sector. U kunt dit boek bestellen bij ROI ([email protected]). De kosten voor ROI reeks deel 4 – Vernieuwend Leiderschap zijn € 12,50.


27-09-2007 18:45:29


27-09-2007 18:45:29


27-09-2007 18:45:29

Bestuurscultuur en strategie Een onderzoek naar de cognitieve kaart van topambtenaren

Recommend Documents