AB-advies
schap: AB-vergadering van: 2 juli 2015 behoort bij agendapunt: 5a besproken en goedgekeurd d.d.
kenmerk: opsteller: e-mail: voorzitter
secretaris
Onderwerp Voorstel aanpassing ontmantelingsproces
Aanleiding Risicoanalyse, stakeholdersanalyse, analyse en voorstel Twynstra Gudde
Advies 1. Het Dagelijks Bestuur aanwijzen als bestuurlijk opdrachtgever van de ontmanteling van het recreatieschap. 2. Het Dagelijks Bestuur mandateren om alle besluiten te nemen met betrekking tot de ontmanteling en de noodzakelijke juridische en financiële verplichtingen aan te gaan of te ontbinden binnen de navolgende kaders/uitgangspunten: - Het taakstellende budget voor de ontmanteling bedraagt € 6,3 miljoen per 1-12018 + € 800.000,- proceskosten; - Het streven is om de totale ontmantelingskosten en proceskosten zoveel mogelijk te beperken; - Iedere deelnemende gemeente betaalt tot en met het jaar 2017 haar reguliere financiële bijdrage aan het recreatieschap; - De deadline van 1 januari 2018 voor de opheffing (eindafrekening in het voorjaar van 2018); - De inhoudelijke uitgangspunten met betrekking tot openbare toegankelijkheid van recreatieve voorzieningen, de borging van de kwaliteit van de voorzieningen en het stimuleren van vraaggerichte ontwikkeling (daar waar mogelijk); - De wens om RMN voor toekomstige beheertaken in te schakelen. 3. Het Dagelijks Bestuur opdragen om u elk kwartaal te informeren over de voortgang van de ontmanteling middels een bestuurlijke voortgangsrapportage. 4. Het Dagelijks Bestuur verzoeken u te informeren over het besluit over aanpassingen in het trekkerschap van de verschillende pakketten.
Toelichting Eind maart 2015 heeft Twynstra Gudde opdracht gekregen om het ontmantelingsproces van het recreatieschap UHVK te begeleiden. In april is het bureau gestart met fase 1. Centraal daarin staan de stakeholderanalyse en de risicoanalyse voor het ontmantelingsproces. Parallel wordt door Twynstra Gudde gewerkt aan een voortgangsrapportage en een financieel sturingsmodel. In deze notitie worden eerst de uitgangspunten van de ontmanteling benoemd en vervolgens de belangrijkste bevindingen door Twynstra Gudde uit de stakeholderanalyse en de risicoanalyse op een rij gezet. De bevindingen zijn gebaseerd op: - Analyse van diverse documenten; - Gesprekken met DB-leden en vertegenwoordigers van RMN; - Ambtelijk overleg.
Op basis hiervan heeft Twynstra Gudde enkele voorstellen geformuleerd om de risico’s beter te beheersen en het ontmantelingsproces efficiënt en effectief te laten verlopen. Het Dagelijks Bestuur heeft deze voorstellen besproken en op onderdelen aangepast. In deze notitie worden de voorstellen van Dagelijks Bestuur aan Algemeen Bestuur toegelicht. Uitgangspunten ontmanteling Op basis van onder meer het Buck-rapport en de koersnotitie is het Algemeen Bestuur van het recreatieschap eind 2013 tot de conclusie gekomen dat het recreatieschap moet worden ontmanteld. Begin 2014 hebben alle gemeenteraden en Gedeputeerde Staten het voorgenomen besluit besproken en, op één gemeente na, ingestemd met de ontmanteling. De volgende uitgangspunten zijn voor het ontmantelingsproces van belang: - Uiterlijk op 1 januari 2018 is het recreatieschap opgeheven; - Er is een taakstellend budget voor de ontmanteling van ca. € 7,3 miljoen en daarnaast een budget gereserveerd voor onderzoekskosten van € 800.000,-. De gemeenten en provincie nemen ieder naar rato van hun jaarlijkse inbreng een deel van de ontmantelingskosten voor hun rekening. Gestreefd wordt naar zo laag mogelijke kosten. De onderzoekskosten hebben als doel om de afkoopsom van € 7,3 miljoen fors te verlagen. - Inhoudelijke randvoorwaarden zijn: . De recreatiegebieden blijven openbaar toegankelijk; . De kwaliteit en continuïteit van de voorzieningen moet worden geborgd; . Stimuleren van vraaggerichte ontwikkeling. - Daarnaast is de wens uitgesproken om RMN een rol te geven bij het toekomstig beheer van de gebieden en voorzieningen na opheffing van het schap Voor de uitvoering van het ontmantelingsproces is afgesproken dat elk pakket een bestuurlijke trekker heeft, die verantwoordelijk is voor het aan het AB voorleggen van een voorstel voor een oplossing: de overdracht van het betreffende pakket aan een rechtsopvolger. In totaal zijn er 10 pakketten. Belangrijkste bevindingen stakeholdersanalyse en risicoanalyse Voor de stakeholdersanalyse (bijlage 5a-2) zijn gesprekken gevoerd met de meeste DBleden van het recreatieschap. Daarnaast is de stakeholdersanalyse besproken in het ambtelijk overleg. Aan de hand van een risicoanalyse, met inschattingen van de kans dat een risico optreedt en de omvang van het gevolg voor het ontmantelingsproces, is een overzicht gemaakt van de zwaarste risico’s. Tevens zijn beheersmaatregelen geformuleerd. De risico-analyse is door het Dagelijks Bestuur besproken en is, vanwege de marktgevoeligheid, niet openbaar. De belangrijkste bevinding uit de stakeholdersanalyse en risicoanalyse is dat het besluit tot ontmanteling van het recreatieschap vooral is ingegeven door het gebrek aan solidariteit tussen de deelnemende partijen. Bij het besluit waren er een paar duidelijke voorstanders en een enkele tegenstander; voor een handvol partijen had het besluit niet gehoeven maar ze volgen de lijn. De consequenties van het besluit tot ontmanteling, inhoudelijk en procesmatig, lijken niet voldoende doordacht. Dat komt tot uiting in: - De huidige stand van zaken in relatie tot de planning; - De rol van het Algemeen Bestuur; - Eigenaarschap en opdrachtgeverschap van de ontmanteling; - Het trekkerschap van de verschillende pakketten (dubbele petten-problematiek).
1. De huidige stand van zaken in relatie tot de planning Het besluit tot ontmanteling dateert van begin 2014. De voortgang van de ontmanteling is tot op heden niet groot, om uiteenlopende redenen. Er zijn plannen van aanpak gemaakt en er is procesgeld beschikbaar gesteld begin 2015. Een aantal pakketten moet nog steeds worden opgestart. Alleen voor het pakket Henschotermeer is er inmiddels een oplossingsrichting geformuleerd in samenspraak met de belangrijkste stakeholders. Hiertoe wordt separaat een voorstel aan het Algemeen Bestuur voorgelegd. De beperkte voortgang betekent dat er nu meer tempo moet worden gemaakt om de opheffingsdatum van 1 januari 2018 te kunnen halen. Zorgen worden vooral uitgesproken over de voortgang van de pakketten Kwintelooijen en Routes&Paden. Het planningsrisico kan worden beheerst door enkele procesaanpassingen door te voeren. 2. De rol van het Algemeen Bestuur Het AB neemt in de huidige situatie als hoogste orgaan van het recreatieschap de uiteindelijke besluiten over de ontmanteling van het recreatieschap en de wijze waarop de pakketten worden overgedragen aan rechtsopvolgers. Mede als gevolg van de samenstelling van het AB worden agendapunten tijdens vergaderingen vooral besproken vanuit het perspectief van de individuele gemeente: “als mijn gemeente er maar goed uitspringt”. Dat is op zichzelf begrijpelijk en legitiem, maar is niet in het collectieve belang van de recreatie en het collectieve belang van een efficiënt ontmantelingsproces. Doordat alle besluiten moeten worden voorgelegd aan het AB bestaat het risico dat het proces stroperig wordt en concrete besluiten moeilijk worden genomen. Zie bijvoorbeeld de besluitvorming over de proceskosten. 3. Eigenaarschap en opdrachtgeverschap van de ontmanteling Mede uit het vorige punt blijkt, dat het eigenaarschap en opdrachtgeverschap van het ontmantelingsproces van het recreatieschap niet goed is belegd. Het belang van het recreatieschap is vertaald in de kwalitatieve en inhoudelijke voorwaarden waaraan de pakketten moeten voldoen, maar die voorwaarden zijn op verschillende manieren te interpreteren (maatwerk is mogelijk). Vaak onbewust blijkt het individuele eigen belang te prevaleren, ook al is iedereen van goede wil. Het zoveel mogelijk drukken van de kosten voor het recreatieschap (collectief belang) betekent voor een individuele gemeente als rechtsopvolger dat de kosten na opheffing zullen toenemen. En de deelnemende partijen die potentiële rechtsopvolger van het recreatieschap zijn (pakkettrekkers) zitten er natuurlijk anders in dan deelnemende partijen die niet als potentiële rechtsopvolger zullen optreden. Verschillende gemeenten wijzen naar de provincie als aangewezen partij om het bovengemeentelijke belang – dat was de belangrijkste reden om het recreatieschap in de huidige vorm op te richten – na opheffing te behartigen. De provincie hecht in haar recreatiebeleid aan recreatieve hoofdstructuren (coalitieakkoord 2015-2019), maar moet dat nog concretiseren. 4. Het trekkerschap van de verschillende pakketten Het trekkerschap van de verschillende pakketten heeft twee aspecten: - Inhoudelijk ligt dat meestal bij een potentiële rechtsopvolger - Het is belegd op bestuurlijk niveau. De trekker is daarmee tegelijk vertegenwoordiger van de verkoper en van de potentiële koper. Dit geldt zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. In het bijzonder de voorzitter heeft te maken met verschillende petten: als voorzitter van de verkopende partij, als wethouder in een gemeente die potentieel rechtsopvolger is en als lid van het bestuur van RMN. De dubbele petten-problematiek heeft risico’s voor een soepele besluitvorming in het DB/AB over pakketten. Daarnaast heeft het beleggen van het trekkerschap op bestuurlijk niveau tot gevolg dat er niet echt een escalatieniveau meer is. Het DB/AB kan hierdoor in een ongemakkelijke positie terecht komen.
De regievoering vanuit de opdrachtgever (het recreatieschap) wordt bemoeilijkt door het trekkerschap op pakketniveau te leggen. Een voortgangrapportage zal de regie vanuit de opdrachtgever kunnen ondersteunen, maar de opdrachtgever kan daarmee nog niet goed richting geven/sturen op de gestelde voorwaarden en de planning en het budget. De regie is door deze werkwijze vooral reactief. Voorstellen voor een soepel ontmantelingsproces Gezien de bovenstaande bevindingen/risico’s stelt het Dagelijks Bestuur voor de volgende risicobeheersende maatregelen door te voeren in de wijze waarop het ontmantelingsproces is georganiseerd: 1. Het Dagelijks Bestuur aanwijzen als bestuurlijk opdrachtgever van de ontmanteling van het recreatieschap; 2. Mandatering van het Dagelijks Bestuur door het Algemeen Bestuur en herbevestiging van de kaders/uitgangspunten; 3. Opstellen van een bestuurlijke voortgangsrapportage om te voorzien in de informatiebehoefte bij het Algemeen Bestuur en de colleges en gemeenteraden; 4. Nader bezien van het trekkerschap/opdrachtnemerschap van de pakketten. 1. Het Dagelijks Bestuur als bestuurlijk opdrachtgever van de ontmanteling Voorgesteld wordt om Dagelijks Bestuur als bestuurlijk opdrachtgever van de ontmanteling van het recreatieschap te laten fungeren. Als zodanig heeft het Dagelijks Bestuur tot taak de ontmanteling uit te (laten) voeren binnen de kaders die door het Algemeen Bestuur zijn geformuleerd. Het Dagelijks Bestuur wordt bij de uitvoering ondersteund door de secretaris, die daarbij optreedt als ambtelijk opdrachtgever en door Twynstra Gudde. 2. Mandatering van het DB door het AB en herbevestiging van kaders/uitgangspunten Voorgesteld wordt dat het Algemeen Bestuur het Dagelijks Bestuur mandaat verleent voor het nemen van alle noodzakelijke uitvoeringsbesluiten over de ontmanteling. Dit voorstel is nadrukkelijk niet bedoeld om het Algemeen Bestuur buiten spel te zetten, maar om het Algemeen Bestuur de kaders/uitgangspunten te laten bepalen en de uitvoering van de ontmanteling te delegeren en efficiënter te laten verlopen. Dit betekent dat het Dagelijks Bestuur gemachtigd wordt om alle noodzakelijke besluiten te nemen en juridische, contractuele en financiële verplichtingen namens het recreatieschap aan te gaan of te ontbinden. Wanneer het Dagelijks Bestuur besluiten wil nemen die buiten de kaders/uitgangspunten vallen, is goedkeuring door het Algemeen Bestuur vereist. De herbevestiging van de kaders/uitgangspunten achten wij noodzakelijk, omdat het besluit tot opheffing van het recreatieschap is genomen tijdens de vorige raadsperiode en omdat het Algemeen Bestuur de uitvoeringsbesluiten van het Dagelijks Bestuur op deze wijze goed kan toetsen. De herbevestiging van de kaders/uitgangspunten betreft: a. Het taakstellende budget voor de ontmanteling van € 6,3 mln per 1-1-2018 + € 800k proceskosten. b. Iedere deelnemende partij in het recreatieschap betaalt tot en met het jaar 2017 haar reguliere financiële bijdrage aan het recreatieschap. c. Het streven om de totale ontmantelingskosten en proceskosten zoveel mogelijk te beperken. d. De deadline van 1 januari 2018 voor de opheffing (eindafrekening voorjaar 2018) e. De inhoudelijke uitgangspunten: openbare toegankelijkheid van recreatieve voorzieningen, borging van de kwaliteit van de voorzieningen en stimuleren van vraaggerichte ontwikkeling (daar waar mogelijk). f. De wens om RMN voor toekomstige beheertaken in te schakelen.
Het taakstellende budget van € 6,3 miljoen per 1-1-2018 is afgeleid van het budget van € 7,3 miljoen per 1-1-2015 (daling door afschrijvingen via reguliere begroting en lagere afkoopkosten). Vervolgens is het aan het Dagelijks Bestuur om periodiek het Algemeen Bestuur, en tevens de colleges en gemeenteraden, te informeren over voortgang en te toetsen aan de gestelde kaders/-uitgangspunten. Het voorstel is daarom dat het Algemeen Bestuur het Dagelijks Bestuur opdraagt met een bestuurlijke voortgangsrapportage, 1 keer per kwartaal, te rapporteren over de voortgang van de ontmanteling. 3. Nader bezien van het trekkerschap/opdrachtnemerschap van pakketten Het Dagelijks Bestuur is zich bewust van de dubbele-petten-problematiek die zich bij de meeste pakketten voor kan doen. Ter voorkoming van deze dubbele-petten-problematiek kunnen de belangen worden ontrafeld door het trekkerschap van de verschillende pakketten niet meer te beleggen bij de potentiële rechtsopvolger, maar bij de provincie of een externe partij. Voorts is het een overweging om het trekkerschap niet op bestuurlijk niveau, maar op ambtelijk niveau te beleggen. De bestuurders houden in dat geval hun handen vrij namens de potentiële rechtsopvolger en richting de eigen gemeenteraad. Het afbreukrisico wordt op deze wijze sterk verminderd. Het aanpassen van het trekkerschap van pakketten kan evenwel niet generiek plaatsvinden. De specifieke situatie bij de verschillende pakketten speelt immers een rol bij de beoordeling of het aanpassen wenselijk is en op welk moment de aanpassing zou moeten worden doorgevoerd. Daarom stellen wij voor dat de secretaris een nader voorstel uitwerkt waarin het trekkerschap per pakket nader wordt bezien. In ieder geval is het belangrijk dat de voorstellen voor besluitvorming voor de vergaderingen van het Dagelijks Bestuur worden geagendeerd via/door de secretaris, ondersteund door Twynstra Gudde, om zo de regie op het ontmantelingsproces te borgen. Het Dagelijks Bestuur zal over dit voorstel een besluit nemen en het Algemeen Bestuur daarover informeren.
Resumerend stellen wij voor dat het Algemeen Bestuur de volgende besluiten neemt: 1. Het Dagelijks Bestuur aanwijzen als bestuurlijk opdrachtgever van de ontmanteling van het recreatieschap. 2. Het Dagelijks Bestuur mandateren om alle besluiten te nemen met betrekking tot de ontmanteling en de noodzakelijke juridische en financiële verplichtingen aan te gaan of te ontbinden binnen de navolgende kaders/uitgangspunten: - Het taakstellende budget voor de ontmanteling bedraagt € 6,3 miljoen per 1-12018 + € 800.000,- proceskosten; - Het streven is om de totale ontmantelingskosten en proceskosten zoveel mogelijk te beperken; - Iedere deelnemende gemeente betaalt tot en met het jaar 2017 haar reguliere financiële bijdrage aan het recreatieschap; - De deadline van 1 januari 2018 voor de opheffing (eindafrekening in het voorjaar van 2018); - De inhoudelijke uitgangspunten met betrekking tot openbare toegankelijkheid van recreatieve voorzieningen, de borging van de kwaliteit van de voorzieningen en het stimuleren van vraaggerichte ontwikkeling (daar waar mogelijk); - De wens om RMN voor toekomstige beheertaken in te schakelen. 3. Het Dagelijks Bestuur opdragen om u elk kwartaal te informeren over de voortgang van de ontmanteling middels een bestuurlijke voortgangsrapportage.
4.
Het Dagelijks Bestuur verzoeken u te informeren over het besluit over aanpassingen in het trekkerschap van de verschillende pakketten.
Bijlage 5a-2: stakeholderanalyse
