BESTUUR
AnneGeurts, Maarten Otto & Jac Geurts Drs. A.S. Geurts, Twynstra Gudde, drs. M.J. Otto, Ten Have Change Management & prof.dr. J.L.A. Geurts, Universiteit van Tilburg.
Besluitvorming op basis van win-win In veel projecten wordt in het besluitvormingsproces de consensusbenadering gepraktiseerd. Is dat naïef? Moet er niet daadkrachtig worden bestuurd en opgetreden om stroperigheid te vermijden?
B
ij het project Maasvlakte 2 en bij de planstudie A4 Delft - Schiedam gebruikte men een identieke methode in het besluitvormingsproces, de consensusbenadering. De kern van deze aanpak is, dat belanghebbenden (stakeholders) vroegtijdig bij de onderhandelingen over besluiten worden betrokken en dat oplossingen ook de belangen van deze betrokkenen, win-win, dienen. Evers en Susskind geven verschillende voorbeelden van dit soort projecten uit de ruimtelijke ordening in Nederland.1 De auteurs beschrijven de ontwikkeling van een gemeenschappelijke strategie voor de Greenport Bollenstreek, de inrichting van de vliegbasis Aviolanda bij Woensdrecht en het debat over IJburg in Amsterdam. De processen werden door verschillende deskundigen van de consensusbenadering begeleid. Partijen kwamen tot overeenstemming, terwijl standpunten in eerste instantie meer of minder ver uit elkaar lagen. In essentie gaat de strategie uit van het verbreden van de keuzeruimte (het vergroten van de taart) door het verbinden van belangen. De methode voorkomt dat partijen zich alleen richten op het behalen van hun gelijk of op het vinden van een compromis dat niemand echt tevreden stelt. Onderhandelen In de jaren ’80 schreven Roger Fisher en William Ury hun bestseller over onderhandelen, getiteld Getting to Yes.2 Het succes van dit boek markeerde een omslag in het denken over onderhandelingen. Hun kritiek op de gangbare invulling van onderhandelen was dat er door het duwen en trekken tussen partijen veel waarde verloren gaat. Hun kernbood-
O P EN B A A R B E S T UUR F E BRU A RI 2 0 1 4
schap was dat partijen vanuit belangen moeten onderhandelen, in plaats van standpunten. Alleen dan zijn zij in staat oplossingen te bedenken die tot wederzijds voordeel (win-win) leiden. In de literatuur wordt de door hen voorgestelde onderhandelingswijze aangeduid met de begrippen ‘integratief ’ en ‘principieel’. Integratief (in tegenstelling tot distributief ), omdat partijen in onderhandeling moeten proberen hun belangen te integreren en voor iedereen waarde dienen te creëren. Principieel (in tegenstelling tot positioneel), omdat belangen centraal moeten staan en niet standpunten of meningen. De distributieve/positionele strategie volstaat als het om een eenmalige of eenvoudige onderhandeling gaat en het effect dat de onderhandeling heeft er niet zoveel toe doet. Een voorbeeld is de prijs bepalen van een kilo appels op de markt. Voordelen Hoe meer verschillende partijen in een onderhandeling zijn betrokken, des te kleiner is de kans dat een oplossing vanuit posities of standpunten kan worden gevonden. Onderhandelen volgens de integratief/principiële strategie heeft de voorkeur wanneer de toekomstige relatie tussen de partijen van belang is, wanneer er voor hen (relatief ) veel op het spel staat en als het om een complex vraagstuk gaat
1 2
Evers, F. & L. Susskind, Het kan wel! Bestuurlijk onderhandelen voor een duurzaam resultaat, MGMC, Haarlem, 2009. Fisher, R. & W. Ury, Getting to Yes; negotiating agreement without giving in, Penguin Books, London, 1991.
7
BESTUUR
distributief/positioneel
integratief/principieel
t t t t t
t t t t t
XBBSEFTUBBUWBTU QBSUJKFONPFUFOXBBSEFDMBJNFO XJOMPTF JOGPSNBUJFBDIUFSIPVEFO WBOVJUTUBOEQVOUFO
(als alles met elkaar samenhangt). De belangrijkste drie voordelen van de integratief/principiële benadering zijn: t het vinden van een betere oplossing met meer winst voor allen, t en efficiënter proces, t een verbeterde relatie tussen partijen. Het verschil tussen het sluiten van een compromis en de win-win-benadering kan worden geïllustreerd aan de hand van het volgende voorbeeld, ook wel bekend als de sinaasappelcase.
Partijen moeten vanuit belangen onderhandelen, in plaats van standpunten Stel dat twee personen negen sinaasappels moeten verdelen. Bij een compromis wordt dit eerlijk verdeeld. Beide krijgen vier en een halve sinaasappel. Als zij te werk zouden gaan volgens de win-winbenadering van onderhandelen, zouden zij elkaar eerst vragen waarom de ander de sinaasappels wil. Dan blijkt dat de één deze wil, omdat hij van het vruchtvlees sap wil maken. De ander heeft gekonfijte schillen nodig als garnering van taarten. Beide partijen eindigen met negen sinaasappels, althans, met dat deel van de sinaasappel dat zij nodig hebben. Win-win in de publieke context In de publieke arena ontmoeten partijen met verschillende belangen elkaar, ieder met een eigen achterban, professioneel of minder professioneel georganiseerd. Ze onderhandelen over verschillende lastige en gevoelige kwesties, die ze niet afzonderlijk opgelost krijgen. Hoe moet in een dergelijke publieke
4VTTLJOE -1'JFME Dealing with an Angry Public. The Mutual Gains Approach to resolving disputes 5IF'SFF1SFTT /FX:PSL
8
XBBSEFJTPOCFQBBME QBSUJKFONPFUFOXBBSEFDSFÑSFO XJOXJO JOGPSNBUJFEFMFO WBOVJUCFMBOHFO
context volgens het win-win-principe worden onderhandeld? Vanuit dezelfde visie als die van Fischer en Ury werkte hun collega Susskind met anderen een win-win-benadering uit over complexe kwesties met verschillende belangenpartijen. Zij noemden deze consensusbenadering van onderhandelen de mutual gains approach. Susskind en Field riepen zowel publieke als private organisaties op om hun omgeving (burgers, klanten, belangenorganisaties) niet buiten spel te zetten, maar juist bij hun plannen te betrekken.3 Met hun methode wilden zij een alternatief bieden voor maatschappelijke besluitvorming vanuit een meerderheid van stemmen. Deze (parlementaire, rigide) besluitvormingswijze voldoet volgens hen in veel gevallen niet (meer). Het succes van hun methode in beleidsprojecten maakte dat deze ook internationaal aandacht kreeg, vooral in het milieubeleid. Proces Met de win-win-benadering wordt in de literatuur niet alleen het principe van onderhandelen bedoeld, maar ook de procesvorm die daarvoor nodig is. De procesvorm kent de volgende vijf elementen: initiatief nemen, toekennen van rollen en verantwoordelijkheden, faciliteren van een zoektocht naar gemeenschappelijke oplossingen, het bereiken van overeenstemming en mensen aan hun verantwoordelijkheden houden. De vijf elementen van mutual gains approach zijn te herkennen in het voorbeeld van de besluitvorming over de problematiek rond het Noord-Hollandse veenweidelandschap. Omdat de verhoudingen tussen natuurorganisaties en boeren waren verslechterd, nam de gedeputeerde het initiatief een taskforce in te stellen. De groep bestond uit ambtenaren van de provincie, beleidsmedewerkers van landbouworganisatie WLTO, medewerkers van drie natuur- en milieuorganisaties in het gebied en twee personen van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Een onafhankelijk voorzitter werd aangesteld. OP ENBAAR BEST UUR FEB RUA RI 2014
BESTUUR
Om tot goede werkafspraken te komen, werd tijdens de kick-off-bijeenkomst een simulatie uitgevoerd. Vanuit de ervaringen met deze fictieve casus, konden procesafspraken en basisregels worden opgesteld voor het ‘echte’ proces. In de daarop volgende fase van zoeken naar gemeenschappelijke oplossingen, legden partijen openhartig hun wensen en belangen op tafel. Conflictpunten werden door de voorzitter direct aangepakt door aan conflicterende personen een gezamenlijke opdracht te geven. Uiteindelijk bereikten partijen overeenstemming over een set van oplossingen die zij gezamenlijk aan hun eigen achterban presenteerden. Hoewel de oplossingen niet onmiddellijk konden worden uitgevoerd (financiering was onder meer afhankelijk van Europees geld), hield de overeenkomst ook op langere termijn stand. Machtsbalans in netwerk Met de uitgangspunten van wederzijdse afhankelijkheden tussen actoren, past de win-win-methode binnen de bestuurskundige theorievorming over netwerken. Velen zijn er van overtuigd, dat in een maatschappelijke ontwikkeling die via netwerkachtige structuren verloopt, behoefte bestaat aan vormen van interactieve processtrategieën. Door specialisatie, professionalisering, decentralisatie, individualisering en informatisering zijn er steeds meer plaatsen in de samenleving waar mensen, groepen en organisaties in onderhandeling beslissingen nemen. Onderhandelen is in een netwerksamenleving natuurlijk en vanzelfsprekend. Een overheidsinstantie kan in een netwerksamenleving niet eenzijdig opereren. Burgers en het maatschappelijk middenveld hebben formele en informele bezwaar- en vertraagmogelijkheden, die een eenzijdig daadkrachtig en sturend optreden van de overheid zo goed als onmogelijk maken. Aan de ene kant wenst men daadkracht en leiderschap van overheidinstanties, aan de andere kant zijn daadkracht en leiderschap ongewenst als zij individuele belangen schaden. Er zijn voorbeelden genoeg waarbij overheidinstanties verzand raakten in allerlei juridische (bezwaar)procedures van stakeholders, omdat deze in hun ogen niet in hun belangen werden gekend. Institutionele leegte Overheidsinstituties blijken moeite te hebben met veranderingen in de samenleving en het daaraan aanO P EN B A A R B E S T UUR F E BRU A RI 2 0 1 4
passen van het besluitvormingsproces. Hajer omschrijft dit als ‘institutionele leegte’.4 Er is een nieuwe situatie ontstaan, waarin geen heldere regels en normen gelden aan de hand waarvan beleid ontstaat en besluiten worden overeengekomen. Partijen moeten een passende besluitvormingswijze nog ontdekken en creëren. In het vacuüm wordt met nieuwe procedures geexperimenteerd, maar er wordt ook gerommeld. Vergadertijgers met veel informele contacten en met oude gewoontes blijken het spel van geven en nemen niet transparant en soms ook illegitiem te spelen. Dat kan niet de bedoeling zijn van de rol van de overheid in een netwerksamenleving. Rechtvaardig, rechtsgelijk en rechtszeker zijn principes die ook voor de netwerkende overheid moeten gelden. Mogelijkheden Een aantrekkelijke kant, maar ook een mogelijke valkuil van de win-win-benadering zijn de positieve associaties die het woord ‘winst’ oproept. We leven in een wereld van verdeling van schaarste. Er zijn situaties, waarin niet alle partijen kunnen winnen. Soms zijn belangen zodanig tegenstrijdig, dat er pijnlijke keuzes gemaakt moeten worden.
Dilemma’s bieden geen oplossing, maar vragen om hantering Hoogerwerf stelt dat maken van keuzes tussen tegenstrijdige belangen (dilemma’s) de kerntaak van politiek is.5 Dilemma’s bieden geen oplossing, maar vragen om hantering. De keuzes die daarbij gemaakt worden, kunnen tot een win-lose-situatie leiden. Het is daarom belangrijk, dat we bij het maken van keuzes oog houden voor de balans tussen tegenstrijdige waarden. De consensusbenadering leert dat het begrip winst subjectief is. Iedereen heeft er een andere beleving bij. De winst van een partij is afhankelijk van haar belang. Susskind en zijn medestanders verstaan on-
4
5
Hajer, M., De beleidsarrangementen-benadering en de ‘institutionele leegte’, in B. Arts & P. Leroy (red.), Verandering van politiek, vernieuwing van milieubeleid. Klassieke en post-moderne arrangementen, University Press, Nijmegen, 2003, p. 39-58. Hoogerwerf, A., Politiek als evenwichtskunst, Damon Budel, 2003.
9
BESTUUR
Havenbedrijf Rotterdam N.V., Projectorganisatie Maasvlakte 2Beeld
ken en dat alle belangenpartijen erkend worden? Er is een inspanningsplicht, maar resultaat kan niet altijd worden gegarandeerd.
Het project Maasvlakte 2
der win-win het verbeteren van de best alternative to a negotiated agreement van elke partij, datgene wat elke partij heeft, als ze niet met de andere partijen tot overeenstemming komt: wat heb je als je het alleen doet. Het zoeken naar win-win is het verbeteren van de situatie van elke deelnemende partij, bekeken vanuit elke individuele positie door bijvoorbeeld ‘de taart’ te vergroten. Het uitbreiden van een haven is niet voor alle partijen een interessante oplossing, het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving (economisch, sociaal, ecologisch) is dat wel. Een haven kan zo worden verbreed, dat dit project voor ieders leefomgeving als win-win wordt ervaren. Zelfs bij bedreigende situaties (crisis) kan win-win bestaan. Dat is bijvoorbeeld het geval als iedere partij op een situatie van acceptable loss uitkomt of least possible regret. Het is binnen dit model niet van belang of iedereen evenveel of hetzelfde wint. Het is van belang dat iedereen in zijn belang wordt erkend, ongeacht de feitelijke omvang van het resultaat. Het gaat over het realiseren van doelen doordat ook anderen hun doelen behalen. Vanuit democratisch oogpunt lijkt het transparant en controleerbaar zoeken naar win-win de plicht van elke overheidsinstantie. Houden de beginselen van behoorlijk bestuur immers niet in, dat een overheidsinstantie altijd win-win-oplossingen moet zoe-
6 7 8
10
Smits, J.M., Milieubeleid gestuurd? een onderzoek naar de invloed van het BUGM op het gemeentelijk milieubeleid in Noord-Brabant, Thesis, Amsterdam, 1995. Heyne, G.A.W.M., Participeren met beleid, een evaluatie van participatieve beleidsanalyse, IVA, Tilburg, 2000. Nutt, P., Why decisions fail, Berrett-Koehler, San Francisco, 2002.
Sturen en belangen Onder welke omstandigheden is de win-win-methode voor de overheid een passend middel? Twee principes moeten voorop staan. Ten eerste: elke vorm van overheidshandelen is als een poging tot beïnvloeding, dus sturing, van de samenleving. Ten tweede zijn er verschillende stijlen en instrumenten om de samenleving te (be)sturen. Die moeten door een initiatiefnemer goed gekend en vergeleken worden. Elk beleid veronderstelt een beredeneerde sturingsstrategie. Voor zijn proefschrift over gemeentelijk milieubeleid maakte John Smits een integraal contingentiemodel voor overheidssturing.6 In volgend onderzoek bleek dit empirisch gefundeerde model ook geschikt voor het verklaren van de effectiviteit (of het gebrek daaraan) van interactieve beleidsvorming.7 Dat model komt van pas in het debat over de win-win-methode. De contingentietheorie van Smits geeft aan dat een sturende actor zijn sturingsstrategie moet laten afhangen van drie eigenschappen (dimensies) van de beleidssituatie, die samen de sturingspotentie van de actor bepalen. Smits ordent in het model een groot aantal sturingsinstrumenten, zoals voorschrijven, stimuleren, informeren en consulteren. In het model is ‘onderhandelen’ slechts één van de vele opties om te sturen. De conclusie uit het model is helder. De overheid hoeft alleen te onderhandelen als topdown beleid weinig soulaas biedt. Dat is het geval als: t er een kleine kans is dat de verandering vanzelf gaat (ze willen, kunnen en mogen niet), t de overheid een zwakke positie tegenover de doelgroep heeft, bijvoorbeeld omdat de doelgroep onafhankelijk is, zeer gesloten opereert en een negatief beeld van de overheid heeft. Paul Nutt onderzocht de kwaliteit van vierhonderd besluiten in en tussen organisaties.8 Als beslissingen fout uitpakken, zo stelde hij vast, dan ligt dat vaak aan het vroegtijdig innemen van een standpunt om vervolgens ideeën door te drukken. Succesvol beleid leert volgens de auteur dat het betrekken van stakeholders de beste praktijk is en vroegtijdig moet geOP ENBAAR BEST UUR FEB RUA RI 2014
BESTUUR
beuren. Tot deze conclusie komt ook de CommissieElverding.9 Zij onderzocht hoe de besluitvorming in infrastructurele projecten kan worden versneld. Bij een gebiedsgerichte benadering kan, in een trechtervormige besluitvorming, het beste gewerkt worden naar een oplossingsrichting met een breed draagvlak. Concreet betekent dit dat de initiatieffase bij infrastructurele projecten langer moet duren, aldus de commissie. Verankeren Hoe moet het win-win-denken in een organisatie worden verankerd? Het proces van de dialoog met de omgeving moet intern goed voorbereid en extern helder georganiseerd worden. Veel (overheids-) instanties in het ruimtelijk domein investeren daarom in het professionaliseren van omgevingsmanagement als competentie van (project)organisaties. Professionalisering wordt nagestreefd door het doceren en institutionaliseren van een systematisch proces, het strategisch omgevingsmanagement. In hun handboek beschrijven Wesselink en Paul de manier waarop het Havenbedrijf Rotterdam dat proces bij het Tweede Maasvlakte project integraal heeft toegepast.10 De interactieve methode geeft houvast en bevordert het helder en transparant structureren van projecten. Zorgvuldige omgevingsanalyse van dis-
cussiepunten en stakeholders draagt er toe bij, dat de publieke initiatiefnemer vroegtijdig in gesprek gaat met belanghebbenden, hetgeen de kans vergroot dat het partijen lukt een win-win-oplossing te vinden. Conclusie De overheid heeft in netwerken met wederzijdse afhankelijkheden altijd een dubbelrol. Niet alleen is zij initiatiefnemer, zij is ook scheidsrechter en zij be-
Het streven naar win-win is een kwetsbaar proces paalt de regels. De positie van de overheid zit vol met dilemma’s en verleidingen. De allergrootste verleiding is om niet consequent te zijn en machtsmiddelen te gebruiken als het resultaat dreigt tegen te vallen. Dat zal leiden tot een grote vertrouwensbreuk en ernstige beleidschade. De praktijk toont aan, dat het streven naar win-win een kwetsbaar proces is.
9
Commissie-Elverding, Actieplan sneller en beter, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag, oktober 2008. 10 Wesselink, M. & R. Paul, Handboek strategisch omgevingsmanagement, Kluwer, Deventer, 2010.
Strijd om erfenis Willem III Strijd om een erfenis is van alle tijden. Het gaat er vaak om wie de sterkste en de slimste is. Dat gebeurde in 1702 ook, na de dood van koning-stadhouder Willem III. Om de erfenis die hij naliet, werd gestreden door Johan Willem Friso van Nassau en de Pruisische koning Frederik I. Laatstgenoemde won die strijd. De Staten-Generaal - die als executeurs-testamentair optraden - stelden hem in het bezit van de Oranjelenen in het Westland en van de heerlijkheid Hooge en Lage Zwaluwe. Daardoor werd de koning van Pruisen tevens heer van Hooge en Lage Zwaluwe. De opvolger van Fredrik I, de Pruisische koning Frederik II, besloot in 1740 zijn Hollandse bezittingen te verkopen, ook al duurde het nog tot 1754 voor hij ze aan Anna van Hannover, de weduwe van Willem IV, over kon dragen. In Een uitzonderlijk erfgenaam (Hilversum: Verloren) analyseert Ada Peele de erfenisstrijd rond het Pruisisch gezag in Hooge en Lage Zwaluwe. Op het schilderij van Antoine Pesne staat Frederik II, koning van Pruisen en heer van Hooge en Lage Zwaluwe (1745).
O P EN B A A R B E S T UUR F E BRU A RI 2 0 1 4
11
