Servicenormen op basis van klachtenanalyse

Servicenormen op basis van klachtenanalyse – Een handreiking aan overheidsinstanties ter verbetering van hun dienstverlening

Opgesteld door PricewaterhouseCoopers op basis van klachten die burgers hebben ingediend bij het meldpunt ‘Last van de Overheid’ In opdracht van het Team Kwaliteitshandvesten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

22 oktober 2007

Samenvatting De afgelopen drie jaar zijn ruim 2.000 klachten binnengekomen bij het meldpunt ‘Last van de Overheid’. Dit is een duidelijk signaal dat de dienstverlening van de overheid aan burgers voor verbetering vatbaar is. Deze handreiking gaat in op de vraag welke klachten mogelijkerwijs kunnen worden ondervangen met servicenormen. Goede servicenormen voorzien in een continue kwaliteitsborging van de dienstverlening. De handreiking biedt voorbeelden van servicenormen, afgeleid van ontvangen klachten bij het meldpunt. Het doel is om overheidsinstanties aan te moedigen een dienstverlening te bieden, waarin een begripvolle en probleemoplossende insteek centraal staat. Niet alle klachten kunnen worden ondervangen door servicenormen. Soms ligt de oplossing van klachten buiten de reikwijdte van de ambtenaar, die de burger te woord staat. Het gaat dan bijvoorbeeld om aanpassing van wetgeving of technische/ organisatorische aanpassingen binnen de organisatie. Voor drie categorieën van klachten kunnen servicenormen wel een belangrijke rol spelen in de verbetering van de dienstverlening, te weten wacht- en doorlooptijden, normen op het gebied van helderheid van informatievoorziening en normen voor bejegening. Gegeven de klachten die bij het meldpunt binnenkwamen, is de conclusie dat een goed kwaliteitshandvest in ieder geval servicenormen bevat op deze drie aspecten van dienstverlening. Beter drie betekenisvolle servicenormen dan een hele lijst van normen die niet van toegevoegde waarde zijn voor de burger!

De opbouw van deze handreiking is als volgt: 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 3 2. De aard van de klachten ..................................................................................................................... 4 3. De wenselijkheid van een servicenorm ............................................................................................... 5 4. Welke klachten lenen zich het best voor een norm? .......................................................................... 6 Bijlage A – Top tien knelpunten............................................................................................................... 8 Bijlage B – Tips voor de verwoording van een servicenorm ................................................................... 8

2

1. Inleiding Wat is een beter startpunt voor verbetering van de overheidsdienstverlening dan de klachten van burgers over diezelfde dienstverlening? Daarom hebben wij onderzocht of, en zo ja hoe, de klachten die het afgelopen jaar zijn binnengekomen bij het meldpunt ‘Last van de Overheid’ vertaald kunnen worden in goede servicenormen voor overheidsinstanties. De ‘goede servicenormen’ in deze handreiking zijn bedoeld als voorbeeld en ter inspiratie voor alle overheidsinstanties die met hun dienstverlening in direct contact staan met burgers. Deze handreiking is gebaseerd op de circa 2.000 klachten die in de periode van oktober 2004 tot en met juli 2007 zijn binnengekomen bij het meldpunt ‘Last van de Overheid’. In dezelfde periode is er een vijftal voortgangsrapportages uitgebracht waarin de binnengekomen klachten zijn ingedeeld naar categorie en naar uitvoerende instantie. In de handreiking zijn de categorieën waar de meeste klachten over zijn binnengekomen behandeld. Per geïdentificeerde categorie is vastgesteld waar een servicenorm een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan het structureel oplossen van een klacht. Daarnaast biedt de handreiking tips voor het opstellen van een goede servicenorm. Kortom, de handreiking beantwoordt twee vragen: Vraag 1: Wanneer vraagt een klacht om een externe servicenorm? Vraag 2: Wat zijn voorbeelden van goede servicenormen? Een goede servicenorm is in ieder geval: Controleerbaar

Bij voorkeur is een norm objectief toetsbaar, zodat de burger tijdens de dienstverlening direct kan bepalen of de norm gehaald wordt. Toch kan ook een kwalitatieve gedragsnorm een goed middel zijn tot gewenste verbeteringen in de dienstverlening leiden. In ieder geval moet een servicenorm positief zijn geformuleerd en een concrete belofte bieden aan de individuele burger.

Betekenisvol

Burgers moeten de norm belangrijk vinden. Een norm moet zich daarom richten op die elementen van de dienstverlening, waar burgers vaak tegenaan lopen. Een goede norm vormt tegelijkertijd een uitdaging voor de uitvoerende organisatie. Omdat de ontwikkeling en de naleving van een goede servicenorm de nodige moeite kost, is het ook van belang dat de norm zich richt op de kern van de dienstverlening van de uitvoerende organisatie.

Gericht op burgers*

De normen zijn bedoeld om de burger een merkbaar betere dienstverlening te bieden. Interne normen, waar de burger hooguit indirect profijt van heeft, zoals maximale foutpercentages, productiviteitsnormen etc. bieden geen houvast voor de burgers en vormen geen onderdeel van deze leidraad.

* Noot: Deze handreiking concentreert zich op dienstverlening van overheidsinstanties aan burgers. Even zo goed kan het raamwerk worden toegepast op dienstverlening aan bedrijven. In essentie moet een servicenorm in ieder geval klantgericht zijn.

3

2. De aard van de klachten Figuur 1 toont een overzicht van de hoeveelheid klachten die per categorie zijn binnengekomen bij het meldpunt ‘Last van de Overheid’. Als bron zijn hier vijf bestaande voortgangsrapportages gebruikt. De categorieën sluiten grotendeels aan op de door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gepubliceerde top tien van knelpunten in de dienstverlening (zie bijlage A). Figuur 1– Veel voorkomende klachten van burgers over de dienstverlening van de overheid

Meldingenrapportages 25

Percentage

20 15 10 5

In vu lle n

Du bb elw va er n k fo r m O u nk lie un re O de nb n W eg ,o ac nw rij h tti pe il o jd lijk fg e eb t e Va ks re k n te aa n he n tk i n as Sy lev tje Sl ste in ec na g e ht m ar e f ou de be te re m n ikb uu Sl rg ec aa ht es rh e ei tu in d ur f O or d nr m w ec or at de ie ht vo va n or ar zie di ge ni ng re ge lg ev in g An de rs

0

Rapportage aug. 2006 - half mrt. 2007 Rapportage feb.-jul. 2006 Rapportage jun.-dec. 2005 Rapportage jan.-mei 2005 Rapportage okt.-dec. 2004

Categorieën

De categorie ‘Invullen van formulieren’ illustreert bovendien de complexiteit om klachten eenduidig te categoriseren. Ergernis over het invullen van formulieren ontstaat vooral wanneer er gegevens moeten worden ingevuld: (a) die al reeds bij de opvragende instantie bekend zouden moeten zijn (‘dubbelwerk’); (b) die niet duidelijk zijn gedefinieerd (‘onbegrijpelijke teksten’); (c) die moeilijk op te leveren zijn; (d) waarvan de noodzaak onduidelijk is. In aanvulling op deze figuur is het belangrijk om vast te stellen, dat veel klachten een combinatie zijn van meerdere categorieën. Men vindt het bijvoorbeeld vervelend als men geconfronteerd wordt met een registratiefout in informatiesystemen, maar het ontaardt pas in een klacht als men vervolgens het gevoel heeft dat men niet serieus wordt geholpen. “Door een fout is mijn buurman als medebewoner op mijn adres beland met als resultaat veel gedoe met belastingen en huursubsidie. Eén kleine tikfout van een ambtenaar heeft mij op dit moment al drie ochtenden gemeentehuis gekost en voor ruim 10 euro aan telefoonkosten met de diverse instanties. De gemeente maakt een fout, en ik moet hemel en aarde bewegen om dit alles weer recht te zetten. Veelal word ik hierbij ook nog tegengewerkt door de bestaande regelgeving.”

4

3. De wenselijkheid van een servicenorm Externe servicenormen zijn niet de geëigende oplossing voor alle klachten. Twee dimensies spelen een centrale rol, de frequentie van de klachten en de aard van de oplossing. Een servicenorm leent zich in de eerste plaats voor klachten die frequent voorkomen, omdat een norm eerder ‘betekenisvol’ zal zijn als de toegevoegde waarde wordt erkend door een groot deel van de klandizie van een overheidsinstantie. “Binnen zes maanden na ontvangst van mijn bezwaarschrift inzake de WOZ zou ik van mijn gemeente een antwoord ontvangen en na de afdeling herhaaldelijk te hebben gebeld, blijkt dit nu uit handen gegeven te zijn aan een taxateur. Dit wordt na acht maanden verteld, alleen omdat ik zelf ben gaan bellen. Nu spreekt men al over een jaar. Is hier niets aan te doen?” Ten tweede is de aard van de oplossingsrichting van belang: het voldoen aan de norm moet binnen de scope van de behandelend ambtenaar liggen. Indien een klacht bijvoorbeeld vraagt om verandering van wet- en regelgeving, biedt een servicenorm geen soulaas. Met andere woorden: waar beleidsmaatregelen de inhoud van de dienstverlening kunnen veranderen, zijn goede servicenormen bedoeld voor continue kwaliteitsborging van die dienstverlening. De opties die wij langs deze weg geïdentificeerd hebben zijn: -

Externe servicenormen: De achterliggende gedachte van een servicenorm is dat de uitvoerende overheidsinstantie haar klanten actief attendeert op het bestaan van de norm. De klanten zullen dit alleen op prijs stellen als zij de norm voldoende betekenisvol achten. Het is niet de bedoeling om veel klanten lastig te vallen met een norm die voor hen niet relevant is of door hun als vanzelfsprekend wordt geacht.

-

Interne gedragscodes, Als een klacht duidelijk betrekking heeft op de manier waarop dienstverlening plaatsvindt maar slechts incidenteel voorkomt en/of betrekking heeft of een uitzonderlijke situatie, is het weinig effectief om een externe servicenorm met een generiek karakter uit te schrijven. Wel kan dan een interne gedragscode, die een meer algemene attitude beschrijft bij onvoorziene situaties, de klacht wellicht ondervangen.

-

Beleidsmaatregelen, Beleidsmaatregelen verwijzen naar alle inhoudelijke aanpassingen in de dienstverlening die betrekking heeft op wet en regelgeving en al het onderliggende beleid. Het is goed mogelijk dat een klacht in eerste instantie vraagt om een inhoudelijke aanpassing in het beleid en vervolgens moet worden aangevuld met een servicenorm om de kwaliteit van de uitvoering veilig te stellen.

De onderstaande klacht illustreert de dynamiek van de praktijk goed. Hoewel de klacht vraagt om een servicenorm zodat de burger niet langer door ambtenaren wordt opgezadeld met onverwacht dubbelwerk, zullen er hoogstwaarschijnlijk eerst de nodige beleidsmaatregelen moeten worden getroffen om de miscommunicatie te verhelpen. “In het centrum is een parkeervergunningsysteem. E.e.a. zou eenvoudig kunnen worden geregeld met automatische incasso, waarna vergunning en pasje voor de garage verzonden zouden kunnen worden. De praktijk in de gemeente Leiden is anders. Daar krijg je elke drie maanden een acceptgiro. Als je niet op tijd betaalt, wordt de vergunning ingetrokken en kom je op de wachtlijst. Voor het pasje van de garage moet je ook weer elke drie maanden met vergunning in de hand (en risico van bekeuring van 47 euro) naar het hokje van de parkeergarage om contant te betalen.”

5

4. Welke klachten lenen zich het best voor een norm? Veel klachten bij het meldpunt vragen – in ieder geval in eerste instantie – om inhoudelijke beleidsmaatregelen. Voor een drietal categorieën biedt een externe servicenorm de mogelijkheid om de dienstverlening effectief te verbeteren. Dit zijn: ‘Invullen van formulieren’, ‘Wachttijd’ en ‘Onkunde, onwil of gebrek aan inleving’. Deze categorieën voldoen aan de criteria die in het vorige hoofdstuk zijn onderscheiden. Het zijn categorieën, waarover veel klachten binnenkomen. De oplossing daarvan is dus voor veel burgers betekenisvol. Bovendien zijn het punten die aangrijpen op het moment van dienstverlening en speelt de wijze van dienstverlening een belangrijke rol bij de tevredenheid van de burgers daarover. Voorbeelden van goede servicenormen Op basis van de onderzochte klachten zijn wij voor drie categorieën van klachten gekomen tot voorbeelden van servicenormen. Zie bijlage B voor de richtlijnen die wij hebben toegepast bij de verwoording van de normen. In de categorie ‘Invullen van formulieren’ Representatieve klacht: “Bij het aanvragen van kinderbijslag kreeg ik een formulier met daar op een vraag wat het inschrijvingsnummer van mijn ex-partner is. Ik zou het echt niet weten. Als het goed is, kunnen ze dit zelf in hun administratie terug vinden.” Bij het invullen van formulieren worden meerdere problemen ervaren. Eén daarvan leent zich uitstekend voor een servicenorm, namelijk waarom de gevraagde informatie nodig is. De norm hiervoor kan als volgt worden geformuleerd: Indien u vragen heeft over de noodzaak van het aanleveren van bepaalde gegevens, voorzien wij u graag van toelichting. Bovenstaande normen betekenen meteen een stimulans voor de organisatie om selectief om te gaan met informatievragen aan burgers. Op het moment dat de noodzaak niet kan worden uitgelegd, kan dit aanleiding vormen de informatie in de toekomst niet meer te vragen.

In de categorie ‘Wachttijd/doorlooptijd’ Representatieve klacht: “Binnen zes maanden na ontvangst van mijn bezwaarschrift inzake de WOZ zou ik van mijn gemeente een antwoord ontvangen en na de afdeling herhaaldelijk te hebben gebeld, blijkt dit nu uit handen gegeven te zijn aan een taxateur. Dit wordt na acht maanden verteld, alleen omdat ik zelf ben gaan bellen. Nu spreekt men al over een jaar. Is hier niets aan te doen?” De lange doorlooptijd en de onduidelijkheid daarover is een klacht die veel terugkomt. Veelal moet de burger zelf aan de bel trekken om stappen gezet te krijgen. De norm hiervoor kan als volgt worden geformuleerd: U hoort van ons direct hoe lang de behandeling van uw verzoek gaat duren. In geval van onvoorziene vertraging wordt u daarover direct geïnformeerd. Afhankelijk van de organisatie en/of het onderwerp kan deze norm specifieker gemaakt worden. Dit varieert van de wachttijd aan de balie, de snelheid waarmee een telefonische vraag wordt verwerkt of de (wettelijke) responstermijn bij bijvoorbeeld vergunningaanvragen.

6

In de categorie ‘Onkunde, onwil of gebrek aan inleving’ “Hoe kan men het in z’n hoofd halen om een uitkering aan mensen met een psychische handicap stop te zetten als deze niet reageren op hun oproep voor een uitkering. Ik ben nu al meer dan een jaar bezig om de uitkering aan mijn zus te herstellen.” “In het verpleegtehuis kreeg ik van mijn moeder, 94 jaar oud lichamelijk wrak, een brief geschreven door het verpleegtehuis, waarin stond dat de familie moest zorgen voor een geldig legitimatiebewijs. Zorgen voor een ambtenaar en fotograaf aan huis was klaarblijkelijk te veel gevraagd. Elk soort vervoer is voor mijn moeder een kwelling. Zij is dus niet in staat een legitimatiebewijs aan te vragen. Waarom mensen in een verpleegtehuis lastig vallen met deze onzin, daar zij bijna allemaal over een oud legitimatiebewijs beschikken!?” De manier waarop de burger geholpen wordt speelt een belangrijke rol bij de tevredenheid over de dienstverlening. Als een verzoek van de burger niet gehonoreerd kan worden, bijv. op basis van wettelijke gronden, kan de burger even goed tevreden zijn over de dienstverlening op het moment dat hem duidelijk en begripvol wordt uitgelegd waarom. Hoewel het niet eenvoudig zal zijn om een dergelijke houding en/of bejegening te ondervangen met een meetbare norm, moet het wel degelijk mogelijk zijn om tot normering te komen die in ieder geval betekenisvol is voor zowel de burger als de behandelend ambtenaar. De norm zou er als volgt uit kunnen zien: Onze medewerkers zoeken graag samen met u actief naar een antwoord op uw vraag of een oplossing voor uw probleem. De belofte in de vorm van deze norm geeft vooral aan dat de medewerker zijn best doet om mee te denken met de burger.

7

Bijlage A – Top tien knelpunten Het kabinet heeft een inventarisatie gemaakt van de meest gevoelde knelpunten in de 1 overheidsdienstverlening : 1. snel en zeker inzicht in wacht- en doorlooptijden en kortere wachttijden door afhandeling via internet; 2. eenvoudige aanvraag en verantwoording van bijstand eenvoudige (elektronische) aanvraag en efficiëntere verantwoording van de bijstand; 3. één keer je gegevens verstrekken alle inkomensafhankelijke regelingen in een persoonlijke internetpagina; 4. makkelijk een reisdocument verkrijgen aanvragen bij gemeentehuis naar eigen keuze en foto en vingerafdruk maken aan de balie bij paspoorten en identiteitskaart; 5. minder vergunningen direct aan de slag door verschuiving van vergunning naar algemene regels, bijvoorbeeld voor het kappen van een boom; 6. begrijpelijke taal eenvoudige formulieren voor het doorgeven van een verhuizing, aanvraag zorgvoorzieningen (bijvoorbeeld rollator) en aanvraag uittreksel GBA; 7. meer vertrouwen meer verantwoordingsvrije bedragen in de zorg en sociale zekerheid; 8. een luisterend oor voor klachten problemen met de overheid oplossen door mediation in plaats van ‘juridisering’ door bezwaaren klacht procedures; 9. ruimte geven aan vrijwilligers vrijwilligersorganisaties als groepen burgers behandelen in plaats van als bedrijven; maakt het organiseren evenementen makkelijker; 10. kwaliteit voorop minimaal een 7 voor overheidsdienstverlening.

Bijlage B – Tips voor de verwoording van een servicenorm Indien een servicenorm wenselijk is, moet er gezocht worden naar een effectieve verwoording. Een goed geformuleerde servicenorm belooft een bepaalde garantie aan de individuele burger. Deze dient dan ook geformuleerd te worden vanuit het perspectief van die individuele burger. De 2 volgende woorden en zinsneden kunnen beter worden vermeden :  Niet, nooit (probeer positief te formuleren)  Snel, goed (probeer specifieker te formuleren)  Altijd (dat is immers al het idee van een belofte)  Gemiddeld, in de meeste gevallen (heeft geen betrekking op een belofte aan een individu)  Met uitzondering van, op voorwaarde dat, tenzij (ontkracht de belofte)  Wij streven er naar om (een belofte is meer dan een goed bedoelde poging)

1

Bron: http://www.minbzk.nl/onderwerpen/dienstverlening-van/administratieve/10-knelpunten-van. Bron: Brochure ‘Gemeentelijke kwaliteitshandvesten op maat’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, november 2006 2

8