Bepaling toezichtvorm Gemeente Kerkrade Financieel verdiepingsonderzoek

Bepaling toezichtvorm 2012-2015 Gemeente Kerkrade Financieel verdiepingsonderzoek

Provincie Limburg, juni 2012

Verdiepingsonderzoek Kerkrade

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ...................................................................................................................................5

2. 2.1. 2.2. 2.3.

Conclusie, aandachtspunten en samenvatting ...................................................................7 Conclusie van het onderzoek....................................................................................................7 Aandachtspunten ......................................................................................................................8 Samenvatting ............................................................................................................................8

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

Aandachtsgebieden..............................................................................................................13 Analyse begroting en meerjarenraming..................................................................................14 Analyse vermogen ..................................................................................................................26 Analyse stuurinformatie ..........................................................................................................31 Analyse weten regelgeving...................................................................................................35

4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.

Financieel beleid en beheer .................................................................................................39 Lokale heffingen......................................................................................................................40 Weerstandsvermogen.............................................................................................................43 Onderhoud van kapitaalgoederen ..........................................................................................48 Financiering.............................................................................................................................54 Bedrijfsvoering ........................................................................................................................59 Verbonden partijen..................................................................................................................62 Grondbeleid.............................................................................................................................65

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Het onderzoek .......................................................................................................................71 Inleiding...................................................................................................................................71 Doel en kaders financieel toezicht ..........................................................................................74 Werkwijze................................................................................................................................76 Reikwijdte van het onderzoek .................................................................................................78 Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek ...........................................................79

6.

Begrippen ..............................................................................................................................81

7.

Bronnen .................................................................................................................................87


3


4

1.

Inleiding

Het financieel verdiepingsonderzoek Voor u ligt het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Kerkrade. Wij maken als het ware een foto van de financiële positie en financiële functie. Op basis van dit rapport doen Gedeputeerde Staten (GS) van Limburg een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar. Het financieel verdiepingsonderzoek is een belangrijk onderdeel van de modernisering toezicht, waartoe GS in 2004 hebben besloten. Dit onderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek. Het vernieuwende is, dat wij het verdiepingsonderzoek gebruiken om de toezichtvorm voor in principe vier jaar te bepalen. Het rapport geeft aan, wat de belangrijkste aandachtspunten voor de financiële positie en financiële functie zijn. En waar wij de gemeente op monitoren. Daarbij staan vier aandachtsgebieden centraal. Deze aandachtsgebieden én de onderwerpen uit de zeven verplichte paragrafen bij de begroting en de jaarstukken zijn de punten die in het financiële verdiepingsonderzoek aan de orde komen. Een nadere toelichting op de door ons gehanteerde werkwijze is opgenomen in paragraaf 5.3. Bij de verdiepingsonderzoeken in de andere regio’s heeft de Visitatiecommissie Bestuurskracht Gemeenten tegelijkertijd bij de onderzochte gemeenten een bestuurskrachtmeting uitgevoerd. Net als bij de verdiepingsonderzoeken in 2010 in Midden-Limburg en in 2011 in Noord-Limburg heeft er geen bestuurskrachtmeting plaatsgevonden bij de verdiepingsonderzoeken 2012 in Parkstad Limburg en de Westelijke Mijnstreek. De verwijzingen in de rapporten van eerdere verdiepingsonderzoeken naar de bestuurskrachtmeting zijn daarom in dit rapport achterwege gelaten.

Het rapport Het rapport heeft steeds dezelfde opbouw. We beginnen met de hoofdlijnen en werken die vervolgens verder uit. De lezer kan op die manier gemakkelijk kiezen of hij volstaat met de hoofdlijnen. Of dat hij ook de nadere detaillering van dit onderwerp wil lezen. De naam van hoofdstuk 2, Conclusie, aandachtspunten en samenvatting, geeft aan dat hier de kern van het financiële verdiepingsonderzoek is te vinden.

Wij adviseren in elk geval hoofdstuk 2 (Conclusie, aandachtspunten en samenvatting) te lezen.

Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden, en hoofdstuk 4, Financieel beleid en beheer, bevatten de verslagen van het onderzoek. Ook deze hoofdstukken kennen een opbouw, waarbij eerst de hoofdlijnen worden geschetst, waarna de detaillering volgt. In hoofdstuk 5 wordt dieper ingegaan op kaders rondom toezicht en het financieel verdiepingsonderzoek.


5

De twee laatste hoofdstukken, Begrippen en Bronnen, geven nadere toelichtingen.

1. Inleiding

2. Conclusie, aandachtspunten en samenvatting

3. Aandachtsgebieden (uitwerking + analyse)

4. Financieel beleid en beheer (Paragrafen en detailgegevens) 5. Het onderzoek 6. Begrippen 7. Bronnen


6

2.

Conclusie, aandachtspunten en samenvatting

2.1.

Conclusie van het onderzoek

Op 13 december 2011 hebben Gedeputeerde Staten van Limburg besloten om de gemeente Kerkrade op basis van de begroting 2012 repressief toezicht1 toe te kennen. Dit betekent dat de Provincie (college van Gedeputeerde Staten) de begroting en begrotingswijzigingen niet hoeft goed te keuren.

Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat de gemeente aan de voorwaarden van de modernisering toezicht voldoet. Kerkrade komt daarmee in aanmerking voor meerjarig repressief toezicht. Dit betekent, dat, zodra Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen, de periode vanaf de bekendmaking van het besluit van GS tot en met het begrotingsjaar 2015 toezichtarm zal zijn.

Meerjarig repressief toezicht Als Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen, komt Kerkrade in aanmerking voor meerjarig (vier jaren) repressief toezicht Een en ander betekent dat wij de gemeente in de ‘toezichtarme’ periode op afstand volgen met behulp van risicoanalysemodellen en letten dan vooral op de aandachtspunten uit dit rapport. Aan alle voorwaarden voldaan Wij zijn tot deze conclusie “meerjarig repressief” gekomen, omdat uit ons onderzoek blijkt, dat de financiële positie van de gemeente aan alle voorwaarden van de modernisering toezicht voldoet. De formele saldi van de afzonderlijke jaarschijven laten voor de jaren 2012 en 2013 overschotten zien en voor de jaarschijven 2014 en 2015 tekorten. De Najaarsnota 2011 laat vervolgens zien dat de gemeente voor deze laatste twee jaarschijven ook een sluitend beeld heeft weten te realiseren. De structurele lasten zijn gedekt met structurele baten. Er is bij de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming dan ook sprake van structureel en duurzaam financieel evenwicht. Van belang is dat Kerkrade blijft werken aan het materieel en structureel in evenwicht houden van de begroting 2013 en de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming. De begroting kent ook na het aanbrengen van onze correcties materieel, structureel en duurzaam financieel evenwicht. De risico’s en aandachtspunten die bij de geraamde saldi horen zijn goed in beeld en worden nauwlettend gevolgd. De vermogenspositie is naar ons oordeel voldoende robuust (met name de incidentele weerstandscapaciteit). De structurele weerstandscapaciteit is beperkt. Bovendien houdt de gemeente zich goed aan de (vanuit financieel oogpunt) relevante weten regelgeving. De gemeente beschikt over voldoende instrumenten om financieel in control te kunnen zijn.

1

De tegenhanger van repressief toezicht, is preventief toezicht. Hierbij dient Gedeputeerde Staten wel goedkeuring te geven aan zowel begroting als begrotingswijzigingen.


7

En ze laat ons ook zien, dat zij dat ook is. Het college en de raad beschikken over voldoende instrumenten om die besluiten te kunnen nemen, waarmee de gemeente haar doelstellingen kan bereiken. Daarnaast werkt de gemeente hard aan het verder ontwikkelen van de kaderstellingen en de p&c cyclus. Dit is een continu proces, bijvoorbeeld het verhaal structureel versus incidenteel. Het beeld dat wij van de gemeente hebben, is dat Kerkrade zoekt naar het evenwicht tussen de financiën en de gemeentelijke ambities. In de toekomst kan het maken van duidelijke beleidskeuzes noodzakelijk blijken.

2.2.

Aandachtspunten

Op basis van ons onderzoek hebben wij vertrouwen in de verdere ontwikkeling van de financiële positie en de financiële functie. Mede gelet op het ontwikkelingstraject van de gemeente heeft dit gevolgen voor het karakter van de aanbevelingen en aandachtspunten in ons onderzoeksrapport. Deze aanbevelingen kunnen helpen om te komen tot een verdere verbetering en versterking van de financiële positie en de financiële functie. In paragraaf 2.3 volgt een samenvatting van ons onderzoek waarbij tevens de belangrijkste resultaten en aandachtspunten van de vier aandachtsvelden zijn uiteengezet.

2.3.

Samenvatting

In paragraaf 5.3 Werkwijze zijn de belangrijkste aandachtsgebieden van ons onderzoek benoemd. Wij hebben dit verder geconcretiseerd door aan deze aandachtsgebieden kritische indicatoren te koppelen. Dit heeft geleid tot de volgende scorecard van de gemeente Kerkrade: Begroting en meerjarenraming Materieel begrotingsevenwicht

voldoende

Structureel begrotingsevenwicht

voldoende

Duurzaam financieel evenwicht

voldoende

Wet- en regelgeving Termijnen

goed

BBV

goed

Conclusie Meerjarig repressief

Vermogen Weerstandsvermogen

Algemene reserve 10% Gun

Stuurinformatie Strategisch

goed

Tactisch

goed

Operationeel

goed

goed

voldoende


8

Toelichting op hoofdlijnen Het middenvlak is groen: het resultaat van een integrale afweging tussen de vier aandachtsgebieden, waarbij het zwaartepunt op de financiële aspecten ligt. Met deze kleur wordt, net als bij een verkeerslicht, een duidelijk signaal gegeven2. Groen in de situatie van Kerkrade betekent, dat wij het totaal van de financiële aspecten als goed beoordelen, waardoor de gemeente in aanmerking komt voor meerjarig repressief toezicht. In de paragrafen 2.1 en 2.2 hebben wij dit nader toegelicht. De scorecard toont op dit moment een evenwichtig beeld tussen externe (Begroting en meerjarenraming en Vermogen) en interne perspectieven (Stuurinformatie en Wet- en regelgeving). De gemeente scoort op alle aandachtsgebieden voldoende tot goed. Wij richten ons, als toezichthouder, in eerste instantie op de gemeentelijke financiën (externe blik op de gemeente). Ons algemene oordeel over de gemeentelijke financiële positie is, dat er een voldoende financiële situatie is rondom de kaders (zie paragraaf 5.2 van dit rapport), die wij als provincie stellen. De financiële positie van Kerkrade voldoet aan de voorwaarden om voor meerjarig repressief toezicht in aanmerking te komen. Wij zijn hier in het voorgaande al even op ingegaan. Wij vinden het bovendien belangrijk naar de interne kant van de gemeente te kijken. De processen die ten grondslag liggen aan de ramingen moeten kwalitatief goed zijn. Met andere woorden: we hebben in dit verdiepingsonderzoek óók gekeken naar het systeem van bestuurlijke informatievoorziening, voor zover dat relevant is voor de gemeentelijke financiële positie. En ook het naleven van relevante weten regelgeving is in ons onderzoek betrokken.

Belangrijkste resultaten en aandachtspunten bij de vier aandachtsgebieden Begroting en meerjarenraming De gemeente presenteert een sluitende begroting 2012. Dit beeld is mede het gevolg van het ontvangen van een Meerjarig Aanvullende Uitkering (MAU) en een meerjarige positieve impuls in de algemene uitkering van krimpgelden. Er is nog geen rekening gehouden met een mogelijke korting op de algemene uitkering en andere rijksbezuinigingen voor de jaren 2013-2015. Evenwel zijn ook deze jaarschijven sluitend gepresenteerd (na onze correcties). Wij stellen vast dat er sprake is van een meerjarig structureel sluitende en duurzaam evenwichtige begroting. Het huidige risicoprofiel van de gemeente Kerkrade speelt daarbij een belangrijke rol. Wel is de structurele ruimte binnen de begroting en meerjarenraming minimaal. Dit laatste wordt zowel veroorzaakt door externe ontwikkelingen (zoals de gevolgen van de financiële en economische crisis voor het Rijksbeleid) als door ‘interne’ ontwikkelingen (waaronder de inzet van enkele grote

2

Andere mogelijkheden zijn:

−

Oranje: de gemeente krijgt meerjarig repressief toezicht, maar er worden afspraken gemaakt om deze status te handhaven.

−

Rood: de gemeente krijgt geen meerjarig repressief toezicht. Voor deze gemeente geldt geen toezicht op afstand.


9

bestemmingsreserves, de verwachte verdere ontwikkeling van de WWB- en WMO-budgetten, de tekorten bij WSW/Licom, de demografische ontwikkelingen en het ontbreken van majeure winstgevende grondexploitaties). Daarnaast toont de Najaarsnota 2011 aan dat er zonder verdere maatregelen sprake is van een toenemend reëel onevenwichtig beeld. De begroting 2012 laat zien dat ook voor de komende jaren (incidentele) ruimte aanwezig is voor beleidsontwikkeling en het realiseren van ambities. De geraamde inzet van de reserve Structuurfonds maakt het mogelijk om ambities te realiseren, maar leidt tot een flinke afname van de reservepositie. In de (concept-)voorjaarsnota 2012 worden nieuwe bezuinigingsmaatregelen gepresenteerd, die moeten bijdragen aan het meerjarig instandhouden van het begrotingsevenwicht. Dit evenwicht is met vrij grote onzekerheden omgeven, waardoor, zoals de gemeente zelf stelt; voorzichtigheid en terughoudendheid zijn geboden. In de P&C stukken wordt de voortgang van de bezuinigingen gevolgd, waardoor tijdige bijsturing mogelijk is. Voor het opvangen van incidentele tegenvallers heeft de gemeente de beschikking over een ruime incidentele weerstandscapaciteit.

Vermogen De beleidsvorming voor het weerstandsvermogen en het risicomanagement is goed. De vermogenspositie is voldoende robuust en het weerstandsvermogen is momenteel ruim te noemen (incidenteel), vooral gelet op de huidige omvang van de algemene reserve en de aanwezigheid van bepaalde bestemmingsreserves met een bufferfunctie en de vrije ruimte bij enkele andere bestemmingsreserves. De structurele weerstandscapaciteit (met name de exploitatie) is krap. De informatievoorziening over het vermogen is goed en consistent. De gemeente beschikt over een nota reserves en voorzieningen uit 2011. In deze nota, is in combinatie met de paragraaf in de begroting, beleid geformuleerd voor het weerstandsvermogen, waarbij ook de relatie met het aspect risicomanagement aandacht krijgt. Ook de kwantificering van de risico’s en het structureren en organisatorisch inbedden van het risicomanagement krijgen al langer de nodige aandacht. Er zijn veel risico’s voor de gemeente die om een voldoende weerstandsvermogen en een goed functionerend integraal systeem van risicomanagement vragen. Hier moet Kerkrade aan blijven werken. De relatie tussen de weerstandscapaciteit en het gewenste risicoprofiel mag explicieter worden geformuleerd.

Wet- en regelgeving De gemeente voldoet goed aan de eisen die weten regelgeving (Gemeentewet, Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten) aan haar stelt. Bij enkele onderdelen in dit rapport zijn aanbevelingen opgenomen om de begroting nog meer in overeenstemming te brengen met de voorschriften. In paragraaf 3.4 zijn de belangrijkste aanbevelingen genoemd. Daarnaast zijn in de overige paragrafen specifieke aanbevelingen per paragraaf/onderwerp opgenomen. Wij vragen aandacht voor de eisen die de wetgever stelt. Het duidelijker aanbrengen van onderscheid in incidentele en structurele baten en lasten in de Verdiepingsonderzoek Kerkrade

10

beleidsvelden leveren een meer transparante begroting op waarmee de raad zijn kaderstellende en controlerende functie beter kan vervullen.

Stuurinformatie Ons onderzoek toont dat de kwaliteit van de stuurinformatie op alle niveaus gemiddeld goed is. De strategische informatie kan verbeterd worden door een integrale visie vast te stellen voor met name het onderhoud van de kapitaalgoederen. Het is de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van de raad om kaders te stellen, om in control te (kunnen) zijn en blijven. Onze onderzoeksresultaten laten verder zien dat de raad een aantal beleidslijnen moet vaststellen om zijn kaderstellende functie goed uit te kunnen voeren. Dit betreft met name het formuleren van het gewenste risicoprofiel bij het weerstandsvermogen en risicomanagement. Ook aan de kaderstelling wordt op dit moment veel aandacht besteed. Voor alle beleidsvelden en programma’s loopt het traject van kaderstelling door de raad. De raad heeft in december 2011 de nota reserves en voorzieningen geactualiseerd. Met betrekking tot het onderhoud van de kapitaalgoederen moet de begroting, uitgaande van het expliciet door de raad gekozen kwaliteitsniveau, duidelijk inzicht geven in de onderhoudstoestand van de kapitaalgoederen van Kerkrade. De raad moet voor het onderhoud van enkele belangrijke kapitaalgoederen beleids- en/ of beheerplannen opnieuw vaststellen.


11


12

3.

Aandachtsgebieden

Zoals wij in de inleiding van deze rapportage al hebben aangegeven, zijn de belangrijkste aandachtsgebieden om te komen tot een meerjarige uitspraak over de vorm van toezicht: - Begroting en meerjarenraming (paragraaf 3.1); - Vermogen (paragraaf 3.2); - Stuurinformatie (paragraaf 3.3); - Wet- en regelgeving (paragraaf 3.4).

Leeswijzer tabellen: In hoofdstuk 3 en 4 (met uitzondering van de paragrafen 3.3 en 3.4) vatten we de onderzoeksresultaten ook samen in tabellen aan het begin van de paragraaf. Deze resultaten hebben betrekking op: Financiële aspecten Hierbij ligt met name de nadruk op de kwaliteit van de ramingen van begroting en meerjarenraming. Betekenis symbolen en afkortingen in dit veld (tevens ook in het veld algemeen oordeel): ☺ = positief; = neutraal; = negatief. Stuurinformatie Hierbij kijken we naar de kwaliteit van stuurinformatie. Die maken we op strategisch, tactisch en operationeel niveau inzichtelijk. De scores die de gemeente kan behalen zijn: goed, voldoende, onvoldoende en slecht. Algemeen oordeel In dit veld bekijken we de financiële scores en de scores op stuurinformatie integraal. Ontwikkeling Met dit veld geven wij aan, of sprake is van ontwikkelingen die het beeld binnen de meerjarenraming kunnen beïnvloeden. Deze ontwikkelingen moeten wel concreet zijn. Bijvoorbeeld op basis van een besluit door college en/of de raad. Betekenis van de symbolen in dit veld: = ontwikkelingen laten een duidelijke verbetering zien; = er zijn geen ontwikkelingen die het beeld bijstellen; = ontwikkelingen laten duidelijke verslechtering zien.


13

3.1.

Analyse begroting en meerjarenraming

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Begroting en meerjarenraming

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Goed

Goed

☺

Conclusie De gemeente presenteert een sluitende begroting 2012. Dit beeld is mede het gevolg van het ontvangen van een Meerjarig Aanvullende Uitkering (MAU) en een meerjarige positieve impuls in de algemene uitkering van krimpgelden. Er is nog geen rekening gehouden met een mogelijke korting op de algemene uitkering en andere rijksbezuinigingen voor de jaren 2013-2015. Evenwel zijn ook deze jaarschijven sluitend gepresenteerd (na onze correcties). Wij stellen vast dat er sprake is van een meerjarig structureel sluitende en duurzaam evenwichtige begroting. Het huidige risicoprofiel van de gemeente Kerkrade speelt daarbij een belangrijke rol. Wel is de structurele ruimte binnen de begroting en meerjarenraming minimaal. Dit laatste wordt zowel veroorzaakt door externe ontwikkelingen (zoals de gevolgen van de financiële en economische crisis voor het Rijksbeleid) als door ‘interne’ ontwikkelingen (waaronder de inzet van enkele grote bestemmingsreserves, de verwachte verdere ontwikkeling van de WWB- en WMO-budgetten, de tekorten bij WSW/Licom, de demografische ontwikkelingen en het ontbreken van majeure winstgevende grondexploitaties). Daarnaast toont de Najaarsnota 2011 aan dat er zonder verdere maatregelen sprake is van een toenemend reëel onevenwichtig beeld. De begroting 2012 laat zien dat ook voor de komende jaren (incidentele) ruimte aanwezig is voor beleidsontwikkeling en het realiseren van ambities. De geraamde inzet van de reserve Structuurfonds maakt het mogelijk om ambities te realiseren, maar leidt tot een flinke afname van de reservepositie. In de (concept-)voorjaarsnota 2012 worden nieuwe bezuinigingsmaatregelen gepresenteerd, die moeten bijdragen aan het meerjarig instandhouden van het begrotingsevenwicht. Dit evenwicht is met vrij grote onzekerheden omgeven, waardoor, zoals de gemeente zelf stelt; voorzichtigheid en terughoudendheid zijn geboden. In de P&C stukken wordt de voortgang van de bezuinigingen gevolgd, waardoor tijdige bijsturing mogelijk is. Voor het opvangen van incidentele tegenvallers heeft de gemeente de beschikking over een ruime incidentele weerstandscapaciteit. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen − blijf ervoor zorgen dat de begroting en meerjarenraming reëel sluitend zijn; − maak in de begrotingsuitkomsten duidelijk onderscheid in beïnvloedbare en niet beïnvloedbare ontwikkelingen.


14

Waarom onderzoek naar de begroting en meerjarenraming? Wij onderzoeken de gemeentelijke financiële positie, omdat dit essentieel is voor een meerjarige uitspraak over de toezichtvorm. In de Gemeentewet (art. 189) en Gemeenschappelijk Toezichtkader staan een aantal toetsingskaders die van belang zijn om voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Kwaliteit van de ramingen, zowel in de begroting als meerjarenraming, is belangrijk in onze beoordeling. Speciale aandacht hebben wij daarbij ook voor ontwikkelingen en risico’s die de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden, zoals grondexploitaties en achterstanden bij het onderhoud van kapitaalgoederen. Daarom beoordelen wij de budgettaire positie van de gemeente, oftewel het evenwicht tussen de jaarlijkse uitgaven en inkomsten, inclusief meerjarenraming. Hoofdzaak is, dat de begroting reëel sluitend moet zijn. Is dit niet het geval dan moet er een reëel perspectief op evenwicht zijn. Daarnaast kijken wij naar behaalde resultaten, zoals deze zijn vastgesteld in de jaarrekeningen. Wanneer er sprake is van structurele jaarrekeningtekorten, kan dat een reden zijn om de gemeente onder preventief toezicht te stellen. Onderzoek en bevindingen In de regel kijken wij bij ons onderzoek zowel terug als naar voren. Wij kijken terug vanaf het jaar 2009. Het financieel verdiepingsonderzoek 2011 richt zich op de begroting 2012 en de bijhorende meerjarenraming 2013-2015. De raad van Kerkrade heeft de begroting 2012 op 10 november 2011 vastgesteld. De begroting 2012 staat voor wat betreft het financiële beeld sterk in het teken van de economische situatie en de rijksbezuinigingen. Dat was ook al het geval bij de begrotingen 2010 en 2011 en naar het zich laat aanzien, zal dit in versterkte mate ook gelden voor de begrotingen van de eerst komende jaren. De Gemeentewet gaat uit van een sluitende begroting en dus zijn gemeenten vanaf 2010 sterk aan het ombuigen en taakstellingen aan het ramen. Probleem daarbij was eigenlijk elk jaar opnieuw dat het met name voor de meerjarenraming onmogelijk was een nauwkeurig beeld te krijgen. Eerst was er onzekerheid over de ontwikkeling van het gemeentefonds na het herstel vanaf 2012 van de normale indexering. Vervolgens kwam de vraag hoe de nieuwe te decentraliseren taken zullen worden verdeeld en welke korting daarbij zit. Ook over de kortingen op bestaande taken was veel onduidelijkheid. En op dit moment speelt dat op korte termijn zicht zal moeten zijn op nieuwe bezuinigingen die het Rijk doorvoert om in 2013 het EMU-saldo te beperken. Bij de begroting 2012 speelde vooral de onzekerheid over de kortingen bij de na 2012 naar de gemeenten komende nieuwe taken op het gebied van de Jeugdzorg en begeleiding die nu nog onder de AWBZ valt. Bovendien waren er vanaf 2013 de bezuinigingen op de nieuwe Wet Werken naar Vermogen (WWnV), waarin onder meer de huidige WWB en WSW zouden opgaan. Het herstel van de oude indexeringsmethodiek voor het gemeentefonds vanaf 2012, algemeen bekend onder de term ‘samen de trap op en samen de trap af’, pakte veel positiever voor de gemeenten uit dan eerder verwacht. In deze paragraaf is de vraag aan de orde hoe dit alles voor de gemeente Kerkrade heeft uitgepakt, hoe is de gemeente met de onzekerheden omgegaan en welke risico’s zijn er? De focus bij het verdiepingsonderzoek ligt bij de begroting en de meerjarenraming. Dit laatste omdat het onderzoek een antwoord moet geven op de vraag of het mogelijk is Kerkrade voor vier jaar repressief toezicht te geven.


15

De te onderzoeken documenten bij het verdiepingsonderzoek 2012 Na deze inleiding gaan we nu over tot de beoordeling van de begroting 2012 en meerjarenraming 20132015 en de overige onderwerpen die we in deze paragraaf aan de orde stellen. Naast de begroting 2012, blikken we verderop in deze paragraaf, terug op de jaren 2009 tot en met 2011. Met name in de begrotingen van de jaren 2010 en 2011 zijn de gevolgen van de economische crisis voor het eerst duidelijk naar voren gekomen. Ook de (concept-)Voorjaarsnota 2012 komt aan de orde. In de regel kijken we bij een verdiepingsonderzoek niet naar de financiële ontwikkelingen die zich daarna voordoen. We moeten nu eenmaal ergens een grens trekken en de vastgestelde begroting, de tegelijkertijd vastgestelde begrotingswijzigingen en de daarbij behorende meerjarenraming zijn een logisch afgebakende basis voor het onderzoek. Daarbij hebben we wel altijd de uitzondering gemaakt dat ontwikkelingen die zich vóór de afronding van het onderzoek voordoen en die het financiële beeld van een gemeente ingrijpend kunnen wijzigen, in het onderzoek worden meegenomen. Het heeft namelijk weinig zin een beeld te schetsen van een financiële situatie, waarvan we weten dat die op het moment van het verschijnen van het rapport niet meer bestaat. Begroting 2012 en meerjarenraming 2013-2015 De begroting 2012 laat zien dat de gemeente een solide financieel beleid voorstaat en daarbij een evenwicht zoekt tussen de gepresenteerde ambities, horende bij de visie van de gemeente en de beschikbare middelen (zowel exploitatie als reservepositie). De begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 laten zowel een materieel als een structureel sluitend beeld zien. De begroting 2012 betreft de facto een uitwerking van de Voorjaarsnota 2011. Ook in deze voorjaarsnota maakt de gemeente melding van een op te lossen structureel financieel tekort en een verder dalend weerstandsvermogen, als gevolg van nog (deels) te realiseren taakstellingen en autonome ontwikkelingen als de rijksbezuinigingen, de decentralisatie van doeluitkeringen en de tekorten bij de WWB, de WMO (zogenaamde “Kerkraadse WMO-model”) en de WSW/Licom. Ook het ambitieniveau van de gemeente gekoppeld aan de structuurvisie en eerder ingezet beleid worden hier genoemd. Voorafgaand aan de begroting 2013 gaat de gemeente de financiële effecten van in gang gezette ontwikkelingen, de middelen benodigd om de ambities te realiseren en de noodzakelijke middelen om de gedane toezeggingen te kunnen uitvoeren nader in beeld brengen. Hierdoor kan Kerkrade verdere keuzes maken en de juiste bezuinigingen doorvoeren. De impact van de genoemde (extra) rijksbezuinigingen kan groot zijn voor de exploitatie van Kerkrade. De gemeente heeft de keuze gemaakt om niet al kortingen in te boeken op de algemene uitkering, vooruitlopend op de mogelijke bezuinigingen. De Voorjaarsnota 2011 geeft ook andere verdergaande (dan al aangegeven in de begroting 2010) oplossingen aan: een structurele verlaging van het reguliere investeringsprogramma en het financieren van te initiëren vernieuwingsimpulsen (met incidentele middelen) uit de reserve Structuurfonds. De lokale lasten stijgen alleen met een percentage voor de correctie van de inflatie. In de begroting 2012 zijn alle voorstellen uit de Voorjaarsnota verwerkt. De begroting geeft tevens aan dat wordt gewerkt aan de verdere kaderstelling en is ingedeeld in elf beleidsvelden en 8 programma’s. De in de Voorjaarsnota 2011 en de jaarrekening 2010 gesignaleerde toename van de risico’s is uitgebreid verwerkt in de begroting 2012 (in de beleidsvelden en verder toegelicht in de paragraaf weerstandsvermogen). De gemeente heeft enkele risico’s die financieel grote gevolgen kunnen hebben nader uitgewerkt om aan te geven dat naast de te maken keuzes ook het daadwerkelijk optreden van


16

risico’s invloed op de financiële positie kan hebben. Als belangrijke risico’s worden genoemd de ontwikkelingen rond de WMO-budgetten, de garantstelling Parkstad Limburg Stadion, de verwachte negatieve exploitatieresultaten van Licom (WSW) en de al eerder genoemde rijksbezuinigingen. De provinciale beleidslijn stelt dat gemeenten maximaal 1% van het genormeerde uitgavenniveau aan taakstellingen mogen ramen, zonder dat hier een duidelijke invulling aan gegeven is. In de begroting 2012 en meerjarenraming heeft Kerkrade geen PM-posten opgenomen. In de Najaarsnota 2011 en de (concept-)voorjaarsnota 2012 worden opnieuw verdergaande voorstellen gedaan voor het sluitend houden van de begroting en meerjarenraming. De begroting 2012 is formeel gebaseerd op de septembercirculaire 2011. De saldi van de begroting 2012 en de meerjarenraming zijn in tabel 3.1.1 gepresenteerd. Allereerst volgt een toelichting op de drie gepresenteerde saldi in de tabel. Het formele begrotingssaldo is het saldo van de begroting na resultaatbestemming, zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting. Dit saldo geeft echter onvoldoende inzicht in de financiële positie. Zo kan er sprake zijn van een tekortsituatie, waarbij inzet van reserves nodig is. Het zou ook kunnen, dat een gemeente overgaat tot verkoop van tafelzilver. Wanneer sprake is van zo’n situatie, kunnen we ons terecht afvragen, of wel sprake is van een gezond duurzaam financieel beleid. In onze analyse gaat onze aandacht daarom uit naar het materiële begrotingsevenwicht. Dit is het evenwicht waarbij structurele lasten gedekt worden door structurele baten. Deze analyse gebeurt met behulp van het structureel gezuiverde saldo inclusief nieuw beleid en dekkingsplan op basis van de besluitvorming bij de begroting 2012. Daarnaast kijken we naar de ontwikkeling van de meerjarige saldi met behulp van het structureel gezuiverde saldo exclusief nieuw beleid en dekkingsplan. In onze analyse zuiveren wij het door de gemeente gepresenteerde saldo van incidentele lasten en baten. Daarnaast corrigeren wij ruimte in de begroting en meerjarenraming, wanneer de gemeente afwijkt van de normen die wij stellen (gemeenschappelijk toezichtkader en begrotingsbrief). Dit ‘zuiveren’ levert het volgende beeld van de begroting en meerjarenraming op. Tabel 3.1.1 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2012-2015 (bedragen * € 1.000) Saldo B2012 B2013 B2014 B2015 Gemeente 1.039 165 -319 -378 (formeel saldo na vaststelling inclusief aangenomen amendementen) Structureel gezuiverd saldo inclusief nieuw beleid en 631 63 648 66 dekkingsplan Structureel gezuiverd saldo exclusief nieuw beleid en n.v.t. 2.587 1.020 234 dekkingsplan in de meerjarenraming Uit dit overzicht blijkt, dat de gemeente voor het begrotingsjaar een overschot raamt, en ook voor de jaarschijf 2013 van de meerjarenraming een positief financieel beeld verwacht. Voor de jaarschijven 2014 en 2015 werden relatief geringe tekorten verwacht.


17

Onze correcties in de regel ‘structureel gezuiverd saldo inclusief nieuw beleid en dekkingsplan’ betreffen met name de incidentele lasten en baten en afwijkingen ten opzichte van de kaders aangegeven in onze jaarlijkse begrotingsbrief. De provincie Limburg gaat voor alle Limburgse gemeenten uit van de septembercirculaire 2011. Wij hebben de cijfers hiervoor gecorrigeerd. In de beleidscyclus van Kerkrade wordt de septembercirculaire 2011 meegenomen in de voorjaarsnota 2012 (en daarmee dus in de begroting 2013). Omdat het structureel gezuiverde saldo niet fundamenteel afwijkt van het formele begrotingssaldo hebben GS in december 2011 de begroting 2012 van Kerkrade in aanmerking laten komen voor repressief toezicht. Risico’s rond de begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 Bij de saldi van de begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 kunnen een aantal opmerkingen worden gemaakt. Het betreft ramingen of het ontbreken daarvan, waardoor er risico’s zijn die de resultaten nadelig kunnen beïnvloeden. We noemen hier de belangrijkste risico’s. Nieuwe bezuinigingen door het Rijk en de Wet HOF Het Rijk komt met een nieuw en zeer aanzienlijk pakket aan bezuinigingen vanaf 2013, waarvan ook de gemeenten de gevolgen gaan ondervinden. Verder ligt er een voorstel om ook gemeenten veel strakker te binden aan een EMU-saldo bij de uitvoering van hun begroting. Dit wordt geregeld in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF). Beide ontwikkelingen zijn ontstaan na de vaststelling van de begroting 2012, maar zijn ons inziens wel van dusdanig belang voor het meerjarige financiële beeld van de gemeente dat we ze hier meenemen. Bij het opstellen van de begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 was nog niet duidelijk voor welke bedrag de nieuwe rijksuitkeringen voor de nieuwe taken Jeugdzorg en begeleiding die nu nog onder de AWBZ valt, zouden worden gekort. Ook de kortingen op de uitkeringen van het Rijk voor de taken die samen worden gevoegd in de WWnV waren nog niet geheel bekend. Al deze kortingen treden op na 2012. Hoewel de bedragen (nog) niet bekend zijn, kan het bij deze rijksbezuinigingen voor Kerkrade toch al gauw om behoorlijke bedragen gaan (dus om een aanzienlijke, structurele taakstelling voor de totale begroting). En daarmee is er sprake van een aanzienlijk risico. In de meerjarenraming 2013-2015 heeft Kerkrade nog geen rekening gehouden met deze kortingen. Over de Wet HOF hebben we in paragraaf 4.4, Financiering, meer geschreven. Hier merken we op dat bij aanvaarding van het wetsvoorstel gemeenten vanaf 2013 zich ook moeten houden aan een EMU-norm voor hun begroting. Dit zal kunnen betekenen dat investeringen minder gemakkelijk uitgevoerd kunnen worden. Het financiële risico is dat de gemeente bij overschrijding van de EMU-norm te maken krijgt met boetes of kortingen op het gemeentefonds door de minister van Financiën. Een niet-financieel risico is dat de gemeente bij overschrijding van de EMU-norm met haar begroting onder preventief toezicht van de provincie kan komen te staan. Een nieuwe MAU vanaf 2012 Kerkrade komt structureel tekort bij de uitkering van het Rijk aan de gemeente voor de bijstandsuitkeringen. Vanaf 2009 is er voor gemeenten als Kerkrade een extra compensatiesysteem, de Meerjarige Aanvullende Uitkering (MAU). De MAU wordt voor drie jaar toegekend. Afhankelijk van de wijze van uitvoering van de regelgeving door de gemeente blijft een hoger of lager bedrag van het tekort


18

voor rekening van de gemeente. Uiteindelijk is dit eigen risico voor Kerkrade voor de periode 2009-2011 op het laagste niveau uitgekomen, te weten 2,5% van de basisuitkering van het Rijk aan Kerkrade voor de bijstandsuitkeringen. Voor de periode 2012-2014 heeft Kerkrade een nieuwe MAU aangevraagd. Kerkrade is in de begroting 2012 en de meerjarenraming ervan uitgegaan dat het eigen risico in de laagste categorie blijft zitten. Uit de (concept-)jaarrekening 2011 blijkt dat het eigen risico bij de MAU 2012-2014 op 2,5% blijft staan. Dit risico in de begroting 2012 is dus verdwenen. Verbonden partijen Paragraaf 4.6 is gewijd aan verbonden partijen. Hier geven wij aan dat Kerkrade belangrijke publieke taken door verbonden partijen laat uitvoeren. Er kunnen veel voordelen aan uitvoering door verbonden partijen zijn, maar elke gemeente die publieke taken door verbonden partijen laat uitvoeren, moet zich ook realiseren dat de risico’s die samenhangen met die publieke taken, daarmee niet automatisch voor de gemeente zijn verdwenen. Wel staan de taken en daarmee ook de risico’s op wat meer afstand van de gemeente. In deze tijd nemen ook voor de verbonden partijen de risico’s toe. Kerkrade heeft dat recent al ervaren. Het bekendste voorbeeld is Licom. Voor Kerkrade is het van groot belang dat de gemeente een goed en actueel zicht heeft op de ontwikkelingen bij alle verbonden partijen, dat de gemeente goede mogelijkheden heeft om haar belangen te behartigen en dat risico’s van verbonden partijen zoveel mogelijk door die partijen zelf worden opgevangen. Maar de gemeente moet er rekening mee houden dat er in de komende jaren risico’s bij verbonden partijen ontstaan die uiteindelijk ook (deels) bij de deelnemers terechtkomen. Overige onderwerpen Naast de financiële gevolgen is het nuttig om te bekijken of er indicaties of signalen zijn die het financiële beeld van de gemeente verder kunnen verstoren. Onze aandacht gaat daarom uit naar het realiteitsgehalte van dit beeld. Met andere woorden: is er sprake van reële ramingen en/of zijn er bijzondere risico’s? Hierbij is gebruik gemaakt van een analyse van de beleidsonderwerpen, zoals te vinden in de verplichte paragrafen uit de programmabegroting. Tabel 3.1.2 geeft de financiële effecten weer van een analyse van de verplichte paragrafen (hoofdstuk 4). Tabel 3.1.2 Financiële effecten uit de paragrafen Paragraaf Lokale heffingen Weerstandsvermogen Onderhoud van kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid

Begroting

Meerjarenraming

☺ ☺

Betekenis symbolen en afkortingen: ☺ = positief, = neutraal; = negatief.


19

Uit de tabel blijkt dat in de paragrafen nauwelijks bijzonderheden bevatten, die het geschetste beeld van de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden. De financiële effecten blijken in de gemeente Kerkrade voor de overige onderwerpen goed doorvertaald naar de begroting. In de meerjarenraming zijn geen ‘lachende gezichtjes’ te zien. Dit heeft vooral te maken met onze constatering, dat de meerjarige financiële effecten niet altijd positief zijn. Ruimte in de begroting en ruimte voor nieuw beleid Een goede financiële positie komt ook tot uitdrukking in het positieve saldo dat bij het opstellen van de begroting ontstaat en dat de gemeente voor nieuw beleid kan inzetten. Als een gemeente zonder extra ombuigingen en zonder grote belastingverhoging in staat is een begroting te presenteren die voldoende ruimte biedt om het gewenste nieuw beleid te realiseren, dan kan gesproken worden van een gezonde financiële positie. De gemeente werkt actief aan het structureel sluitend houden dan wel krijgen van de begroting en meerjarenraming en houdt zowel het bestaande als het nieuwe beleid kritisch tegen het licht. Haalbaarheid en noodzaak van het beleid worden daarbij beoordeeld. Bij de belastingen en heffingen zijn nog beperkte maatregelen genomen. Een van de mogelijke maatregelen om de inkomsten structureel sluitend te verhogen, is een meerjarige verhoging van het OZB-opbrengstvolume. De gemeente Kerkrade kiest hier expliciet nog niet voor en laat de opbrengst alleen stijgen met de inflatiecorrectie (1,5%). Daarnaast is het ook van belang om te kijken naar de ontwikkelingen die ruimte vragen. De onderhoudsplannen voor de gemeentelijke kapitaalgoederen zijn structureel vertaald in de exploitatie en getroffen voorzieningen. Ondanks reeds doorgevoerde bezuinigingen op het onderhoud van kapitaalgoederen is er geen indicatie dat sprake is van achterstallig onderhoud. De ruimte voor structureel nieuw beleid is erg beperkt. De financiële gevolgen van de dalende WWB-budgetten zijn behoorlijk en de ontwikkelingen van de WMO en de WSW moeten nadrukkelijk in de gaten gehouden worden. De brede gevolgen van de bevolkingskrimp vormen een bijzonder risico. Kerkrade gaat hier op meerdere plaatsen in de begroting uitvoerig op in (onder meer een separate paragraaf Krimp en demografische ontwikkelingen). Hierna gaan wij verder in op dit onderwerp. Economische crisis De gevolgen van de economische crisis zijn ook in de begroting van Kerkrade terug te zien. Ten eerste door gerichte besluiten van de gemeente om te reageren op deze situatie. Ten tweede door lasten die door de economische situatie zijn gestegen c.q. gaan stijgen en door dalende baten. Te denken valt aan de gestegen uitkeringen van de WWB, de verwachte sterke daling van de algemene uitkering als gevolg van de Rijksbezuinigingen (om het EMU-saldo niet te hoog te laten oplopen). Wat, wanneer gebeurt, is nog steeds niet helemaal duidelijk. Dat de gemeente door de economische ontwikkeling ook grote risico’s loopt, staat echter wel vast. De gemeente houdt hier voortdurend rekening mee, getuige de diverse P&C documenten. Momenteel heeft de gemeente nog een klein aantal rendabele grondexploitaties. Het beleid van Kerkrade om via het grondbeleid (werkreserve grondexploitatie OBK) voldoende middelen te genereren om publieke doelstellingen en gemeenschapsvoorzieningen te kunnen realiseren kan echter in steeds


20

mindere mate worden uitgevoerd. In 2010 en 2011 zijn nog enkele kleinere winstnemingen gedaan (toegevoegd aan deze reserve). Ook voor 2012 en verder zijn geringe winstnemingen voorzien. Deze zijn echter onvoldoende om de onrendabele projecten in financiële zin te dekken. Mede door de inzet van de reserve structuurfonds kan Kerkrade nog grote(re) projecten realiseren en in voorbereiding nemen en zo haar investeringsambities realiseren. De grondexploitatie heeft als taakstelling om in de periode 2011-2015 voor een bedrag van € 2,3 miljoen aan inkomsten te realiseren. Demografische ontwikkeling Aangezien de demografische ontwikkeling betrekking heeft op alle beleidsterreinen moeten passende beleidsreacties ervoor zorgen dat de financiële gevolgen niet onnodig groot zijn en in de tijd gespreid. Alle reden dus voor ons om ook vanuit financieel perspectief tijdig aandacht te vragen voor de gevolgen van bevolkingsdaling. Ook voor dit onderwerp is het van belang om ontwikkelingen te volgen en tijdig te anticiperen. Het onderwerp is enkele jaren geleden op landelijk niveau opgepakt. Dit heeft onder andere geresulteerd in het interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling, dat in 2009 door het Rijk samen met het IPO en de VNG is opgesteld. In dit plan zijn Parkstad Limburg samen met Noord-Oost-Groningen en Zeeuws Vlaanderen genoemd als drie topkrimpregio’s. Een van de voordelen van dit plan is de invoering van een maatstaf bevolkingsdaling in het gemeentefonds. Voorlopig ontvangen krimpgemeenten voor vijf jaar extra middelen uit dit fonds, de zogenaamde krimpmaatstaf. Kerkrade ontvangt in totaliteit vanaf 2011 tot en met 2015 ruim € 5 miljoen. Als blijkt dat krimpgemeenten aantoonbaar extra lasten hebben, zal de maatstaf structureel worden ingevoerd. De gemeente heeft in de begroting 2012 een paragraaf Krimp opgenomen. Hierin wordt de principiële visie van Kerkrade gememoreerd op de krimp als autonome ontwikkeling. In de Reisgids Kerkrade 2030 (januari 2011) en de Structuurvisie Kerkrade 2010-2030 (maart 2011) wordt een duidelijke visie op de toekomst geschetst en worden zowel bedreigingen als kansen geschetst. Het krimpscenario wordt daar nadrukkelijk bij betrokken. Bij de vaststelling van de genoemde structuurvisie heeft de raad uitgesproken dat bij de (voorbereiding van de) kaderstelling en specifiek beleid de feiten van de bevolkingsontwikkeling worden meegewogen vanuit het perspectief van een kansrijke toekomst met ambities. Voor Kerkrade wordt over de periode 2010-2030 uitgegaan van een forse krimp, waarbij met name de crux ligt bij de afname van het aantal inwoners in absolute zin (circa 21%). Ten behoeve van de evaluatie dient in de paragraaf Krimp ook inhoudelijk aandacht te zijn voor de financiële aspecten. Hiermee worden handvaten geboden om de kwaliteit van de paragraaf te verbeteren zodat ook evaluatie/monitoring mogelijk is. In de paragraaf zijn hier al goede aanzetten voor gedaan. Het bovenstaande onderstreept dat de mogelijkheden op basis van de huidige stand van zaken beperkt zijn. Voor de gemeente is het een uitdaging om in de komende jaren het evenwicht te houden tussen ambities en mogelijkheden (personeel/financieel), binnen een (meerjarig) sluitende begroting. Een van de bouwstenen van het gemeentelijk financieel beleid om ruimte voor nieuw beleid te scheppen is het maximaal aanboren van externe (financiële) bronnen (subsidies en co-financiering) en het zoeken naar samenwerkingsmogelijkheden. Wij adviseren de gemeente daar actief op in te blijven zetten.


21

Het financiële beeld van de jaren 2009 tot en met 2011 Begroting 2009, Voorjaarsnota en Najaarsnota 2009 Bij de opstelling van de begroting 2009 (gebaseerd op de voorjaarsnota 2008) was de economische crisis nog niet begonnen. De saldi van de Voorjaarsnota 2008 en de Najaarsnota 2008 laten nog positieve saldi zien voor alle jaarschijven. De meevallende algemene uitkering was hier een belangrijke oorzaak van. In de Voorjaarsnota 2009 begint de economische crisis zichtbaar te worden. De structurele gevolgen voor de algemene uitkering na 2009 en de oplopende tekorten bij de WWB zijn duidelijk. Fasering van investeringen en diverse incidentele meevallers en ombuigingen resulteren in een overschot voor 2009. Dit heeft in de voor- en najaarsnota geresulteerd in een storting in de reserve parkeerfonds exploitatie van circa € 3,1 miljoen. In de jaarschijven 2011 tot en met 2013 zijn nog niet nader geconcretiseerde taakstellingen opgenomen van € 3,6 miljoen in 2011 tot € 3,7 miljoen in 2012 en 2013. De Najaarsnota laat voor de jaren 2012 en 2013 een lichte verbetering zien door een veelvoud aan kleine mutaties. De jaarschijf 2011 is daarbij in evenwicht door de inzet van de reserve parkeerfonds. Jaarrekening 2009 De jaarrekening 2009 (inclusief addendum) laat een overschot zien van € 41,3 miljoen. Dat saldo was voornamelijk van incidentele aard. In 2009 heeft Kerkrade de aandelen Essent verkocht. Uit de opbrengst zijn onder meer de reserve Structuurfonds en de reserve Essent gevormd. Kerkrade heeft met het oog op het investeringsprogramma en de liquiditeitsprognoses de keuze gemaakt om de verkoopopbrengst als intern financieringsmiddel in te zetten. De gemeente heeft maatregelen genomen om het wegvallende dividend van € 1,67 miljoen te compenseren, door onder meer een afboeking van activa met maatschappelijk nut te doen voor een bedrag van € 10 miljoen. Het reguliere resultaat ad € 0,83 miljoen is toegevoegd aan de reserve parkeerfonds exploitatie. In 2009 zijn de risico’s bij de WWB en de grondexploitatie toegenomen. Vanaf 2009 ontvangt Kerkrade voor het structurele tekort bij de bijstandsuitkeringen als extra compensatie vanuit het rijk de Meerjarig Aanvullende Uitkering (MAU) (toekenning voor drie jaar). Kerkrade heeft hierbij een eigen risico van 2,5% van de basisuitkering van het rijk. Deze uitkering compenseert voor een groot deel de tekorten Begroting 2010, Voorjaarsnota en Najaarsnota 2010 De begroting 2010 (gebaseerd op de voorjaarsnota 2009) liet een sluitend beeld zien voor de jaarschijf 2010, mede door een incidentele inzet van de reserve parkeerfonds exploitatie van € 2,3 miljoen (hier stonden minimaal evenveel incidentele lasten tegenover). De jaren 2011 tot en met 2013 lieten forse tekorten zien, die als taakstellende bezuinigingen werden gepresenteerd in afwachting van nadere analyses van brede bezuinigingsmogelijkheden. Ten opzichte van de Najaarsnota 2009 zijn de in de voorjaarsnota 2010 voor de jaarschijven 2012 tot en met 2014 gepresenteerde tekorten kleiner geworden (€ 1,3 miljoen voor 2012, € 2 miljoen voor 2013 en € 1,9 miljoen voor 2014). Ingaande 2011 is de (tijdelijke) krimpmaatstaf in de uitkering van Kerkrade opgenomen (in totaal tot en met 2015 ruim € 5 miljoen). Meevallers bij de algemene uitkering, minder kapitaallasten als gevolg van de afboeking van activa uit de Essent-opbrengst en een hogere (verwachte) MAU vanaf 2012 zijn de belangrijkste oorzaken hiervoor. Jaarrekening 2010 De jaarrekening 2010 (inclusief addendum) vertoont een voordelig exploitatiesaldo van € 1,44 miljoen. Dit overschot is voornamelijk van incidentele aard en is uitvoerig geanalyseerd en toegelicht in de


22

jaarstukken 2010. Belangrijkste oorzaken zijn de vrijval van terugbetaalverplichtingen aan het rijk en meevallers bij de algemene uitkering, de personele kosten en kapitaallasten. In totaal is een bedrag van ruim € 8 miljoen toegevoegd aan de reserve parkeerfonds exploitatie. Begroting 2011, Voorjaarsnota en Najaarsnota 2011 De Voorjaarsnota 2011 is de basis voor de begroting 2012. De nota laat zien dat zonder verdere maatregelen sprake is van toenemend reëel onevenwichtige jaarschijven 2014 en 2015. De jaarschijven 2011 tot en met 2013 tonen nog een overschot (respectievelijk € 3,6 miljoen, € 1,04 miljoen en € 0,16 miljoen). De nota laat ook weer de zogenaamde investeringsambities zien (“denkrichtingen”) die in het Collegeprogramma 2010-2014 zijn afgesproken en voornamelijk ten laste van de uit de Essentgelden gevormde reserve Structuurfonds worden gebracht (zoals de centrumontwikkeling, Atrium, stadsvernieuwing en herstructurering). Deze reserve is aangevuld met een deel van de reserve parkeerfonds exploitatie en de vrijgevallen middelen uit de herprioritering van reguliere investeringen. In de risicoparagraaf geeft de gemeente aan dat er op termijn weer sprake zal zijn van een meerjarig begrotingstekort. En dat het aanwezige risicoprofiel nog steeds maant tot voorzichtigheid. In de beleidscyclus wordt de Najaarsnota 2011 beschouwd als de eerste bijstelling van de begroting 2012. Het beeld dat de Voorjaarsnota 2011 liet zien heeft doorgezet. In de Najaarsnota 2011 wordt geanticipeerd op de tekorten bij WSW/ Licom door het vormen van een reserve WSW van € 6 miljoen. Ook is de verkoop zichtbaar van het aandeel in Borssele (€ 4 miljoen, toegevoegd aan de reserve Structuurfonds). De jaarschijven van de begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 zijn door een aantal meevallers en bijsturende maatregelen in evenwicht. De gemeente geeft aan dat bezuinigingsvoorstellen zijn geformuleerd voor een bedrag van circa € 3,4 miljoen. (Concept-)Jaarrekening 2011 De (concept-)jaarrekening laat een batig exploitatiesaldo zien van € 0,35 miljoen (ten opzichte van de Najaarsnota 2011). Met name incidentele factoren hebben dit resultaat bepaald, zoals een hogere algemene uitkering en hogere WMO uitgaven. De verkoop van het aandeel in Borssele (€ 4 miljoen) is al hiervoor gememoreerd. Het aandeel van Kerkrade in het tekort Licom (€ 3 miljoen) is ten laste van de reserve WSW gebracht. De gemeente kwalificeert haar structurele weerstandscapaciteit als onvoldoende en de incidentele capaciteit als ruim. Het totale risicoprofiel van de gemeente is toegenomen. De gemeente heeft de omvang van de algemene reserve verhoogd tot € 5,2 miljoen. De vrije ruimte van de reserve parkeerfonds exploitatie is ultimo 2011 nihil geworden. Aanvulling zal in de komende periode moeten plaatsvinden. Begroting 2012 en (Concept-)Voorjaarsnota 2012 Zoals eerder besproken is de begroting 2012 gebaseerd op de septembercirculaire 2010 (in de voorjaarsnota 2011). De Najaarsnota 2011 geeft een actueler beeld van de begroting 2012. Kerkrade wil evenals in 2012 naast bezuinigen ook blijven investeren. Dit zal allemaal moeten plaatsvinden binnen de gestelde financiële uitgangspunten, uitgaande van de begroting 2012 De bezuinigingsvoorstellen die in het najaar van 2011 in beeld zijn gebracht voor de jaren 2012 tot en met 2016 maken deel uit van de voorstellen in de voorjaarsnota 2012 . Ook nu wordt opgemerkt dat de rijksbezuinigingen nog grote financiële gevolgen kunnen hebben voor Kerkrade.


23

De concept-Voorjaarsnota 2012 laat zien dat structureel bezuinigingen (ad € 1 miljoen) zijn geraamd om de begroting in evenwicht te houden/krijgen. De nota laat voor alle jaarschijven een sluitend beeld zien (met kleine overschotten), waarbij wederom wordt gewezen op het bestaan van een aantal belangrijke risico’s en onzekerheden. Kerkrade geeft aan dat de rijksbezuinigingen op het participatiebudget, de ontwikkelingen bij de WMO en bij de WSW/Licom de grootste “knelpunten” zijn voor de begroting 2013. In de nota wordt ook expliciet aandacht gegeven aan de omvang van de incidentele weerstandscapaciteit voor het opvangen van risico’s en incidentele lasten (omvang circa € 17,4 miljoen), alsmede de beschikbare investeringsruimte (becijferd op € 46,4 miljoen) voor het reguliere investeringsprogramma en het eerder gememoreerde structuurfonds. Indicatoren voor evenwicht Al eerder hebben wij het structurele evenwicht als een belangrijke factor in onze analyses genoemd. Wij gaan hier nog verder op in. Ons toezicht kent een drietal belangrijke indicatoren voor evenwicht: - materieel begrotingsevenwicht; - structureel begrotingsevenwicht; - duurzaam financieel evenwicht. Materieel begrotingsevenwicht Met materieel begrotingsevenwicht bedoelen wij de situatie waarin, uitgaande van het bestaande beleid: - de structurele baten tenminste alle structurele lasten dekken en - de incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve) alleen incidentele lasten dekken. In deze situatie mogen incidentele lasten wel door structurele baten worden gedekt en moeten de ramingen reëel zijn. Het inzicht wordt vergroot door het overzicht van incidentele baten en lasten. Of de ramingen reëel zijn, toetsen wij onder meer aan de hand van de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie. Uit onze analyse blijkt, dat Kerkrade aan deze voorwaarde voldoet in het begrotingsjaar 2011. Materieel begrotingsevenwicht Beoordeling: Voldoende Structureel begrotingsevenwicht Met structureel begrotingsevenwicht bedoelen wij de situatie waarin, op basis van bestaand beleid, ten minste het laatste jaar van de meerjarenraming materieel in evenwicht is. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie in Kerkrade van toepassing is. Structureel begrotingsevenwicht Beoordeling: Voldoende Duurzaam financieel evenwicht Met duurzaam financieel evenwicht bedoelen wij de situatie, waarin het aannemelijk is, dat binnen de termijn van de meerjarenraming een situatie van materieel evenwicht ontstaat voor zowel het bestaande als het nieuwe beleid (cf. art. 22 BBV). Dit materieel evenwicht moet zich in een volgende


24

meerjarenraming stabiliseren. Bij een uitspraak over duurzaam financieel evenwicht, betrekken wij het gemeentelijke risicoprofiel. Als we de definitie volgen, is dit evenwicht in Kerkrade voor alle jaarschijven aanwezig. In deze beoordeling hebben we ook het risicoprofiel betrokken. De middelste regel van tabel 3.1.1 maakt deze conclusie zichtbaar. Duurzaam financieel evenwicht Beoordeling: Voldoende Sturen met de programmabegroting De programmabegroting is niet alleen van belang voor het financiële inzicht. Zij is ook stuurmiddel van de raad. Een goede programmabegroting levert een essentiële bijdrage aan het in control zijn. In ons onderzoek hebben wij ook gekeken naar de aanwezigheid van visie, ontwikkelingen, de relatie met programma’s en duidelijke doelstellingen. De gemeente heeft de relatie tussen haar strategische visie en de doelstellingen goed uitgewerkt. De relatie met de beleidsvelden en programma’s die worden ingezet om de geformuleerde doelen te bereiken komt goed naar voren. Daarom vinden wij de aanwezige strategische stuurinformatie van een goed niveau. Ook op tactisch en operationeel niveau vinden wij dat de programmabegroting, jaarrekening en tussentijdse rapportages van Kerkrade voldoende tot goede informatie bevatten om in control te kunnen zijn. Zo handelt de gemeente volgens haar verordening 212 wat betreft het volgen van de budgetcyclus (tactisch) en geeft zij daarbij voldoende financiële informatie (operationeel) die bijsturing mogelijk maakt. De begroting biedt financieel inzicht in: − bestaand beleid; − nieuw beleid; − autonome ontwikkelingen; − vervangings- versus uitbreidingsinvesteringen; − resultaat voor bestemming; − resultaat na bestemming. De begroting en meerjarenraming geeft naar onze mening een voldoende transparant beeld van de werkelijke meerjarige begrotingssaldi. Het meerjarige inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente is ook voldoende. De gemeente presenteert consequent de ontwikkeling van de saldi in de P&C cyclus. De mogelijke te nemen dekkingsmaatregelen voor de jaarschijven van de (meerjaren)begroting worden in de P&C documenten vermeld, zodat de raad hierover een expliciete uitspraak kan doen. Tot slot adviseren wij om in de begrotingsuitkomsten duidelijk een onderscheid te maken in beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare ontwikkelingen (bijvoorbeeld de WMO is deels wel en deels niet te beïnvloeden) en daarbij beter aan te geven of de uitkomsten een structureel of incidenteel karakter hebben. Een (meerjarig) overzicht van incidentele baten en lasten conform artikel 19 BBV is nog niet opgenomen in de begroting. Het (meerjarig) overzicht zal worden aangepast aan de aanbevelingen bij de Notitie incidentele baten en lasten van de Commissie BBV.


25

3.2.

Analyse vermogen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Vermogen

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Goed

Goed

Conclusie Kerkrade scoort voldoende op het onderdeel vermogen. Het weerstandsvermogen is op dit moment nog voldoende robuust (met name incidenteel). De gemeente heeft een actuele door de raad vastgestelde nota reserves en voorzieningen. Een expliciete door de raad vastgestelde visie op het gewenste risicoprofiel en het daarbij aan te houden weerstandsvermogen is nog niet aanwezig. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen - verbeter bij de eerstvolgende actualisatie van de nota reserves en voorzieningen tevens de relatie met de (meerjarige) ontwikkelingen en beleidsvelden in de begroting; - werk de kwantificering van de risico’s genoemd in de paragraaf Weerstandsvermogen verder uit.

Waarom onderzoek naar vermogen? Het vermogen heeft bij gemeenten een andere rol dan bij bedrijven. Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel: continuïteit waarborgen. Via de exploitatie trachten zij inkomsten te verwerven. Het accent ligt daardoor op het vermogen/de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter voor realisatie van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste. Het vermogen is secundair. Toch is een juist inzicht in de gemeentelijke vermogenspositie belangrijk om de financiële positie te kunnen beoordelen. Hoe gaat Kerkrade om met haar reserves en voorzieningen? Beschikt zij over voldoende weerstandscapaciteit om eventuele tegenvallers op te vangen? Onderzoek en bevindingen In ons onderzoek naar de vermogenspositie kijken we, net als bij de analyse van de exploitatie, zowel terug als vooruit. Zo heeft de ontwikkeling van de vermogenspositie vanaf 2007 meegewogen in onze beeldvorming over de verwachte ontwikkeling van de vermogenspositie in de periode 2012-2015. Voor een meerjarige uitspraak is de ontwikkeling van de vermogenspositie een belangrijk punt. Maar onze aandacht gaat in eerste instantie uit naar de kaders die de gemeente en derden hebben geformuleerd en hoe de gemeente Kerkrade daar invulling aan geeft. Beleid In de Gemeentewet en het BBV zijn geen bepalingen te vinden over te vormen reserves, laat staan over de minimale omvang van reserves. Wel geeft het BBV aan dat voor de jaren van de begroting en meerjarenraming de stand en het verloop van de reserves (en de voorzieningen) moeten worden weergegeven. Verder bepaalt het BBV dat een gemeente in de paragraaf weerstandsvermogen in moet


26

gaan op haar weerstandscapaciteit. Een belangrijk onderdeel van de weerstandscapaciteit zijn de reserves. Het weerstandsvermogen komt in paragraaf 4.2 aan de orde. Ook in ons provinciaal toezichtskader, het GTK uit 2008, zijn geen bepalingen over de vorming en minimale omvang van reserves opgenomen. Alleen als een gemeente haar beleid voor het weerstandsvermogen (nog) niet heeft uitgewerkt, houden wij vast aan een oude norm voor de minimale omvang van de algemene reserve. Die norm is dat de algemene reserve minimaal 10% van het genormeerd uitgavenniveau moet bedragen. Kerkrade heeft in haar financiële verordening bepaald dat de raad minimaal vierjaarlijks een (bijgestelde) nota reserves en voorzieningen moet vaststellen. Deze nota moet aangeven welke reserves en voorzieningen de gemeente heeft, welke bestedingsdoelen de reserves en voorzieningen hebben en overige relevante aspecten. De raad van Kerkrade heeft in december 2011 de vigerende nota reserves en voorzieningen vastgesteld, waarbij tevens een herschikking van alle reserves en voorzieningen heeft plaatsgevonden. De nota geeft de uitgangspunten voor verschillende reserves en voorzieningen. Het reservebeleid van Kerkrade is kort samengevat als volgt: het beleid moet passen binnen het algemeen financieel beleid en moet het maken van integrale beleidsafwegingen bevorderen. De gemeente probeert het aantal reserves zoveel mogelijk te beperken. In principe wordt geen rente toegevoegd aan reserves. De bespaarde rente wordt aan de exploitatie toegevoegd; de zogenaamde bespaarde rente mag niet worden ingezet voor dekking van structurele uitgaven omdat de reserves dan zijn geblokkeerd. Hier wordt expliciet op gestuurd; als er investeringen gedaan worden in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut en hiervoor een reserve beschikbaar is, wordt de reserve in mindering gebracht op de investering. We zien dat Kerkrade zich aan de geldende kaders rond reserves en voorzieningen houdt. Wij vinden het belangrijk dat er een duidelijke relatie ligt tussen het beleid van reserves en voorzieningen en datgene wat de gemeente volgens haar visie wil. Ontwikkelingen kunnen leiden tot een verandering in de behoeften aan reserves en voorzieningen. Kerkrade staat bewust stil bij de vraag of de kaders nog voldoende zijn en of aanpassingen nodig zijn. Overigens wordt de raad voortdurend in alle P&C documenten geïnformeerd over de wijzigingen in reserves en voorzieningen. De gemeente werkt met een gestructureerde vorm van risicomanagement, maar heeft daarvoor geen expliciet beleid uitgewerkt. De raad stelt jaarlijks met de vaststelling van de begroting en de jaarrekening het beleid rond het weerstandsvermogen en het risicomanagement formeel vast. De gemeente stelt dat haar beleid rond weerstandsvermogen, reserves en voorzieningen voldoende is vastgelegd in verordening 212 en de Nota reserves en voorzieningen 2011. In de begroting en de jaarstukken vindt de confrontatie plaats tussen het weerstandsvermogen en de in de risicoparagraaf opgenomen risico’s. Vanuit het oogpunt van tactische en operationele stuurinformatie wordt er in de programmabegroting (zij het summier) meerjarig inzicht geboden in reserves en voorzieningen. Deze informatie voldoet aan het BBV en aan de kaders van de verordening 212. Het overzicht van de aanwezige reserves en voorzieningen sluit aan op de in de begroting geschetste ontwikkelingen.


27

Ontwikkeling vermogenspositie De ontwikkeling van de vermogenspositie geeft ook inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie. Er is duidelijk sprake van communicerende vaten tussen exploitatie en vermogen. Gaat het financieel minder goed met een gemeente, dan zien wij dat vaak terug in een afname van de algemene reserve. Bij overschotten is vaak sprake van groei. Door zowel terug te kijken naar de ontwikkeling van reserves en voorzieningen als vooruit te blikken, hebben we bekeken in welke mate sprake is van een solide beeld. In onderstaande tabel 3.2.1 wordt teruggeblikt op het verloop van de reserves en de voorzieningen in de periode 2006-2010. Tabel 3.2.1 Terugblik reserves en voorzieningen 2006-2010, stand per 31-12 (bedragen * € 1.000) Jaar R2006 R2007 R2008 R2009 R2010 ConceptR2011 Algemene reserve 4.515 4.515 4.515 4.515 4.515 5.215 Algemene reserve OBK Reserve grondexploitatie OBK Reserve parkeerfonds exploitatie Reserve Essent Reserve Structuurfonds

1.250

1.250

1.250

1.250

1.250

1.250

148

345

91

790

1.224

1.475

2.804

4.379

6.764

7.778 15.460

11.643 15.460

-24 18.892

15.000

15.000 0

20.673 2.610

Reserve WSW (Licom) Overige bestemmingsreserves3 Voorzieningen4

13.145 13.452

14.781 9.788

16.491 2.917

13.078 7.036

14.760 7.054

20.435 5.071

Totaal

35.314

35.058

32.028

64.907

70.906

72.987

Vooruitlopend op de invoering van het BBV in 2004 heeft er besluitvorming plaatsgevonden over de noodzaak en omvang van reserves door middel van de nota reserves en voorzieningen. Daarna heeft de gemeente alle reserves en voorzieningen herijkt in november 2007. De gemeente heeft, in overeenstemming met verordening 212, de nota opnieuw vastgesteld in december 2011. In het kader van de vereiste ombuigingen en bezuinigingen is en wordt ook naar de reserves en voorzieningen gekeken. Het reservebeleid van de gemeente past binnen het totale financiële beleid. Een uitgangspunt is om het aantal reserves en voorzieningen tot een minimum te beperken en zodoende een versnippering van gereserveerde middelen tegen te gaan. Ook kunnen integrale beleidsafwegingen worden gemaakt (hiermee wordt immers de inzichtelijkheid vergroot). In de genoemde nota reserves en voorzieningen wordt tevens aandacht geschonken aan de spelregels voor de inzet en vorming van bestemmingsreserves. Jaarlijks wordt in de begroting en de jaarstukken een toelichting gegeven op de 3 4

Inclusief reserves onderwijs en egalisatie-reserves Inclusief voorzieningen oninbare belastingdebiteuren en sozawe-debiteuren


28

individuele reserves en voorzieningen. Tussentijdse wijzigingen worden tevens vermeld in de tussentijdse rapportages Gezien de grote invloed op de exploitatie en de vermogenspositie van de wijze waarop een gemeente activa afschrijft heeft de gemeente het afschrijvings- en activabeleid uitgewerkt in overeenstemming met artikel 9 van de verordening 212. De gehanteerde afschrijvingstermijnen geven geen opvallend beeld te zien. Kerkrade werkt niet met bruteringsreserves voor de dekking van kapitaallasten van activa met economisch nut. Activa met maatschappelijk nut worden voor zover mogelijk ten laste van de exploitatie gebracht. Over het verloop van de standen van reserves en voorzieningen merken we nog het volgende op: de voorzieningen zijn primo 2008 gedaald als gevolg van een wijziging in de regelgeving (BBV), waardoor een deel van de voorzieningen naar de overlopende passiva zijn overgeheveld; − de mutaties van de reserves in de jaarrekening 2010 zijn het gevolg van de herschikkingen van de reserves en voorzieningen a.g.v. het vaststellen van de notitie reserves en voorzieningen − het positieve resultaat in 2009 en 2010 is het gevolg van incidentele factoren. In 2009 betrof het hierbij vooral het resultaat van de verkoop van de aandelen Essent, terwijl het resultaat 2010 voornamelijk uit een hogere algemene uitkering en begrotingstechnische aspecten kan worden verklaard; − De voorzieningen zijn herschikt. De voorziening onderhoud gebouwen is omgevormd tot een reserve gebouwen. Incidentele opbrengsten (zoals uit de verkoop van gebouwen) worden in deze reserve gestort. −

Naast een terugblik op de behaalde resultaten, zoals verantwoord in de jaarrekeningen, is voor een duurzaam financieel evenwicht ook de toekomstige ontwikkeling van de reserves en voorzieningen van belang. In onderstaande tabel 3.2.2 zijn deze cijfers uit de begroting 2012 en meerjarenraming 2013-2015 opgenomen. Tabel 3.2.2 Reserves en voorzieningen 2012-2015, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000) Jaar B2012 B2013 B2014 B2015 Algemene reserve 4.515 4.515 4.515 4.515 Algemene reserve OBK Reserve grondexploitatie OBK Reserve parkeerfonds exploitatie Reserve Essent Reserve Structuurfonds Overige bestemmingsreserves Voorzieningen Totaal

1.250 1.576

1.250 1.558

1.250 1.314

1.250 1.483

850 15.460 20.533 14.684 7.528 66.396

950 15.460 8.418 14.935 7.591 54.677

1.040 15.460 2.470 15.324 7.654 49.027

1.040 15.460 1.901 15.995 7.717 49.361

Op basis van de begroting 2012, de programmarekening 2010, de najaarsnota 2011 en lettende op de nota reserves en voorzieningen kan worden geconcludeerd dat de vermogenspositie voldoende is. Wij merken hierbij op dat het grootste deel van de reserves een nadere, door de raad bepaalde bestemming heeft. De raad heeft de mogelijkheid een andere bestemming aan deze reserves te geven.


29

Over de geprognosticeerde standen van reserves en voorzieningen merken we het volgende op: − de omvang van de algemene reserve is door de gemeente afgestemd met de “oude” beleidskaders van de provincie Limburg (10 % van het zogenaamde genormeerde uitgavenniveau) en bepaald op € 5 miljoen. In de Najaarsnota 2011 is de algemene reserve verhoogt tot € 5,2 miljoen. Dit is nog niet opgenomen in bovenstaand overzicht; − in de Najaarsnota 2011 is een reserve WSW/Licom gevormd (ten laste van de jaarschijven 2011 en 2012) van € 6 miljoen. De concept-jaarrekening 2011 laat zien dat voor de dekking van het negatieve resultaat 2011 van Licom vervolgens een bedrag van € 3 miljoen uit deze reserve is gehaald. Dit is nog niet verwerkt in bovenstaand overzicht; − de reserve Structuurfonds wordt in de periode 2012-2016 geheel ingezet voor investeringen in het kader van de ambities van de gemeente; − de reserve Essent heeft een vrij beschikbaar deel van € 11 miljoen, dat wordt beschouwd als “appeltje voor de dorst” en daarmee als onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit wordt gerekend; − de gemeente geeft aan dat de voorzieningen in het algemeen op het vereiste niveau zijn. De vermogenspositie in absolute zin lijkt voor een gemeente met de omvang van Kerkrade voldoende. Op basis van dit totaalplaatje tekent zich een dalende vermogenspositie af. Vanuit het gemeentelijke risicoprofiel worden daarnaast dusdanige financiële risico’s verwacht, dat dit financiële beeld op de langere termijn behoorlijk kan veranderen en tot een behoorlijke nuancering van de aanwezige vermogenspositie dwingt. In paragraaf 3.1 zijn wij al nader ingegaan op de belangrijkste risicovolle ontwikkelingen. Ook is een groot deel van de reserves te rangschikken als reserve met een duidelijke spaarfunctie.


30

3.3.

Analyse stuurinformatie

Conclusie De gemeente beschikt over voldoende instrumenten om financieel in control te kunnen zijn. Op zowel strategisch, tactisch als operationeel niveau wordt gemiddeld voldoende gescoord, waarbij op strategisch vlak ook de kwaliteit van het coalitieprogramma 2010-2014 en de nota ‘Reisgids 2030 Dromen over de toekomst’ (augustus 2011) is meegewogen. Kerkrade heeft behoorlijke ambities. De inzet van de reserve Structuurfonds maakt het mogelijk deze ambities vorm te geven. De structurele financiële ruimte in de begroting is echter zeer beperkt . Het is daarom van belang dat de raad zijn kaderstellende rol actief blijft uitoefenen. De vertaling van het coalitieprogramma komt in de stukken tot uitdrukking. Onder meer de wijze van doorontwikkeling van de begroting en de verdere uitwerking van de (integrale) strategische visie op de toekomst naar de beleidsvelden en programma’s laat zien dat de gemeente dit goed oppakt. Het verder ontwikkelen van indicatoren om betere (bij)sturingsmogelijkheden te bieden aan de raad is een belangrijke stap voor het verbeteren van de informatieve waarde van de begroting en meerjarenraming. Ook het implementeren van de adviezen van de Rekenkamer met betrekking tot de sturing en beheersing van grote projecten draagt bij aan de verbetering van de informatievoorziening aan de raad. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling − kijk kritisch naar de strategische ontwikkelingen binnen de gemeente en stem de specifieke kaderstelling en informatiebehoefte hierop af.

Stuurinformatie Oordeel strategisch: goed Oordeel tactisch: goed Oordeel operationeel: goed Waarom onderzoek naar stuurinformatie? Een gemeente is een complexe organisatie met een grote diversiteit aan producten en diensten. Om sturing te kunnen geven, is het van belang, dat de raad kaders stelt. Het is voor raad en college van groot belang om in control te zijn en om in control te blijven. Daarmee bedoelen we, dat de gemeente in staat is, sturing te geven aan haar financiële positie. Om dit te kunnen bereiken dient de raad invulling te geven aan zijn functies, namelijk de kaderstellende, de autorisatie-, de allocatie- en de controlerende functie. Om al deze functies adequaat te kunnen uitvoeren, zal de raad onder meer nota’s en plannen vaststellen. Met de vaststelling van de verordening ex art. 212 Gemeentewet, de financiële beheersverordening, legt de raad de basis voor veel van deze kaders. Ook zal de gemeente over actuele (door de raad) vastgestelde beheerplannen moeten beschikken. Onderzoek en bevindingen Ons onderzoek richt zich op de randvoorwaarden om in control te kunnen zijn. Dit doen we door met name te kijken naar drie informatieniveaus: strategisch, tactisch en operationeel.


31

De raad stelt de kaders op basis van een visie, interne en externe ontwikkelingen. Dit gebeurt met de programmabegroting, kaderstellende nota’s en andere beleidstukken. Het komt ook voor dat gemeenten de paragrafen uit de begroting een kaderstellende functie laten vervullen. Dit alles kan worden omschreven als informatievoorziening op strategisch niveau. Om de doelstellingen te bereiken, is informatievoorziening op tactisch niveau nodig. Hiermee kunnen beslissingen worden genomen die betrekking hebben op het toewijzen van middelen, vaststellen van procedures, budgetten en de beoordeling ervan. De informatiebehoefte wordt dus bepaald door de informatie die nodig is om de doelstellingen mogelijk te maken. Deze wordt in de regel verschaft op het niveau van verordeningen, paragrafen en programma’s. Om uiteindelijk de juiste beslissingen te kunnen nemen of om bijsturing te kunnen geven, zijn vaak meer detaillistische gegevens nodig. Kwaliteit en tijdigheid van deze informatie zijn belangrijk en moeten afgestemd zijn op de informatie die nodig is om de juiste beslissingen te kunnen nemen in lijn met de doelstellingen van de programmabegroting. Dit is informatievoorziening op operationeel niveau. In ons onderzoek is onze aandacht met name uitgegaan naar die onderwerpen die voor sturing op de financiële positie belangrijk zijn en bovendien bij elke gemeente voorkomen. In onderstaande tabel 3.3.1 zijn de resultaten van ons onderzoek naar stuurinformatie samengevat: Tabel 3.3.1 Resultaten onderzoek stuurinformatie begroting 2012 Stuurinformatie Strategisch Tactisch Begroting en meerjarenraming Goed Goed Vermogen Goed Goed Lokale heffingen Goed Voldoende Weerstandsvermogen Goed Voldoende Onderhoud van kapitaalgoederen Goed Voldoende Financiering Goed Goed Bedrijfsvoering Goed Voldoende Verbonden partijen Goed Voldoende Grondbeleid Goed Goed

Operationeel Goed Goed Goed Goed Goed Goed Voldoende Voldoende Goed

WF 7 3 1 2 2 1 1 1 2

Uit deze tabel blijkt dat Kerkrade op de meeste niveaus voldoende dan wel goed scoort. Op het strategische niveau scoort de gemeente op alle onderdelen goed. Bij vijf onderdelen kan de gemeente op het tactische niveau nog een verbeterslag maken door een duidelijke relatie te leggen met de beleidsvelden van de gemeente en de kaderstelling te verbeteren. Een goede toepassing van de bepalingen in de eigen financiële verordening en van het BBV is belangrijk om de tactische informatie overal minimaal op een voldoende niveau te houden. Ook op operationeel niveau wordt voor de meeste paragrafen voldoende tot goed gescoord. Opgemerkt wordt dat de gemeente veel aandacht geeft aan het voortdurend blijven doorontwikkelen van de stuurinformatie in de beleidsstukken. Kerkrade heeft de financiële verordening in 2008 vastgesteld. Met betrekking tot de kaderstelling heeft de gemeente er in het algemeen voor gekozen de vereiste informatie volgens het BBV op te nemen in de


32

paragrafen als vast onderdeel van de begroting. Dit betekent dat de kaderstellende rol (lees: het beleid) in de paragrafen tot uitdrukking moet komen. Deze zullen daardoor uitgebreider moeten zijn dan wanneer de gemeente alleen met beleidsnota’s werkt. Voor bepaalde onderwerpen hanteert de gemeente wel uitgebreide beleidsnota’s (zoals verbonden partijen, grondbeleid). Voor de verbonden partijen werkt de gemeente ook nog met een specifiek register. Om tot een eindoordeel over stuurinformatie te komen gebruiken wij wegingsfactoren (zie kolom WF). Hierbij weegt de stuurinformatie met betrekking tot de begroting en meerjarenraming het zwaarst. Deze scores leiden tot een eindoordeel waarbij op alle drie niveaus (gewogen) gemiddeld een voldoende wordt gescoord. Wat betekent nu dit eindoordeel? De voldoende beoordeling op de diverse informatieniveaus betekent dat de gemeente Kerkrade over voldoende instrumenten beschikt om financieel in control te kunnen zijn. In het kader van het ontwikkelingstraject wordt door de gemeente hard gewerkt aan het opnemen van de kaderstellingen in de thema’s en paragrafen. De raad wordt hier nadrukkelijk bij betrokken. Naast de indeling strategisch, tactisch, operationeel biedt een andere doorsnede ook inzicht in de werking van control. Hierbij gaan we uit van twee andere randvoorwaardelijke pijlers om in control te kunnen zijn: − structuur en beleid; − planning en controlcyclus. Het is van belang dat de kwaliteit van de pijlers van een vergelijkbaar niveau is. Zo is het van belang dat de planning en controlcyclus ruim voldoende ontwikkeld is in relatie tot de pijler structuur en beleid. Het is niet verwonderlijk dat een andere dwarsdoorsnede ook tot een voldoende beoordeling van de pijlers leidt. Structuur en beleid De onderzochte elementen uit deze pijler moeten duidelijk aangeven wat de doelstellingen van de gemeente zijn en op welke wijze zij deze denkt te realiseren. Er ligt hier een duidelijke relatie met het strategische informatieniveau. Wij hebben hierbij gekeken naar de kaderstelling door de raad: wat wil men bereiken. Uit ons onderzoek blijkt dat er op de onderzochte onderwerpen voldoende tot goede kaderstelling heeft plaatsgevonden. Planning en controlcyclus In de verordening 212 geeft de raad de ‘spelregels’ om sturing te kunnen geven aan de financiële positie. Dit houdt onder meer in dat bij de aanvang van een nieuwe raadsperiode een programma-indeling wordt vastgesteld, met de beoogde maatschappelijke effecten en de daarbij horende indicatoren. De planning en control-cyclus bestaat uit de begroting, twee tussentijdse rapportages en de jaarrekening. Het belangrijkste doel vanuit financieel perspectief is het verschaffen van een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de baten en lasten. De relatie tussen visie en uitvoering moet in de begroting en jaarrekening zichtbaar zijn, met aandacht voor interne en externe ontwikkelingen. De gemeente werkt voortvarend aan het invoeren en verbeteren van zowel de kwantitatieve als kwalitatieve prestatienormering. Op strategisch en tactisch niveau zien wij dit al terug in de programmabegroting. Deze normering is belangrijk bij het geven van sturing om de


33

doelstellingen te kunnen bereiken. Wij merken daarbij op dat het specifiek aangeven van de wijze waarop de resultaatmeting plaatsvindt in de beleidsvelden en programma’s niet alleen een bijdrage levert aan het SMART formuleren van de beoogde maatschappelijke effecten en doelstellingen, maar ook aan de transparantie van de uitvoering van de begroting. De gemeente heeft hierbij al redelijke stappen gezet in de afgelopen jaren en gaat op een zichtbare wijze door met de ontwikkeling van de begroting. Voor alle programma’s vindt de kaderstelling door de raad op dit moment plaats door het opnemen van een zogenaamde ‘doelenboom’ bij het betreffende beleidsveld in de begroting. De noodzakelijke transparantie is gedeeltelijk geborgd in de naleving van de voorschriften. De gemeente volgt de voorschriften goed (zie paragraaf 3.4 Analyse weten regelgeving) en geeft goed inzicht in belangrijke items als de post onvoorzien, de bezuinigingen, het nieuwe beleid, investeringen en beleidsoverwegingen. De conclusie is dat de gemeente nu al over een voldoende werkend systeem van planning en control beschikt. Een indicator die wij hiervoor hanteren is de confrontatie tussen de begrotingen en de behaalde resultaten. Uit deze resultaten en toelichtingen blijkt dat de grip op de begrotingen en de jaarrekeningen voldoende is en, passende in het organisatie-ontwikkelingstraject van de gemeente, groeiende is. Afwijkingen tussen de Najaarsnota 2010 en het uiteindelijk gerealiseerde jaarrekeningresultaat hadden in 2010 een incidenteel karakter. Voor de concept-jaarstukken 2011 is eenzelfde beeld te zien. Een goede beheersbaarheid van de financiële organisatie is ook een belangrijk criterium. Hierbij kan direct worden gedacht aan de administratieve organisatie en interne controle. Deze functioneren voldoende (blijkt onder meer uit de aanpassingen in werkprocessen naar aanleiding van de uitgevoerde interne controles en de rapportages van de externe accountant). In dit kader is ook de redelijk grote dekking met actuele beheerplannen van belang. Dit geeft aan dat de gemeente beheersmatig haar zaken voldoende onder controle heeft dan wel binnen afzienbare tijd krijgt. Activerings- en afschrijvingenbeleid In artikel 9 van verordening 212 worden de kaders gesteld voor de waardering en de afschrijving van de vaste activa. In een bijlage bij deze verordening vindt de verdere uitwerking van het afschrijvingsbeleid plaats. De activeringswijze en de afschrijvingen voldoen aan de geldende weten regelgeving. Kerkrade conformeert zich aan ons beleidskader rondom de kapitaallasten.


34

3.4. Analyse weten regelgeving

Conclusie De gemeente geeft in voldoende mate invulling aan de kritische weten regelgeving. Dit biedt de raad de mogelijkheid zijn kaderstellende en controlerende taak naar behoren uit te voeren. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling − ga na het vervallen van de verplichting tot het uitvoeren van 213a-onderzoeken na of de gemeente de behoefte aan dit soort onderzoeken houdt.

Waarom onderzoek naar weten regelgeving? Gemeenten moeten voldoen aan allerlei Wet- en regelgeving. Vanuit financieel perspectief zijn met name die regels en wetten van belang die de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende taak ondersteunen. Vanuit onze toezichthoudende rol ligt de focus op termijnen van begroting en rekening, het navolgen van het Besluit Begroting en Verantwoording, aanwezigheid van de rekenkamerfunctie en de aanwezigheid van de verplichte verordeningen 212, 213 en 213a. Wanneer een gemeente niet aan wettelijke verplichtingen voldoet, kan dit reden zijn om de gemeente onder preventief toezicht te stellen. Onderzoek en bevindingen In ons onderzoek hebben wij gekeken naar de termijnen en de toepassing van het BBV. Naast de wettelijke regelgeving hebben we de specifieke kaders getoetst waartoe de raad heeft besloten in de verordeningen 212, 213 en 213a. Termijnen De begroting 2012 is door de raad van Kerkrade vastgesteld op 19 oktober 2011 en is door Gedeputeerde Staten van de Provincie Limburg ontvangen op 3 november 2011. De jaarrekening 2010 is door de raad vastgesteld op 29 juni 2011 en is door Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg op 1 juli 2011 ontvangen. De gemeente voldoet voor beide documenten aan de wettelijke termijn van inzending op grond van de artikelen 191 en 200 van de Gemeentewet. Termijnen Beoordeling: goed Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) Volgens de voorschriften, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), bestaat de begroting tenminste uit een beleidsbegroting, onderverdeeld in een programmaplan en paragrafen en uit een financiële begroting, onderverdeeld in een overzicht van baten en lasten en de toelichting alsmede de uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting. De indeling van de rekening dient identiek te zijn aan die van de begroting. De gemeente Kerkrade heeft de begroting 2012 ingedeeld volgens het BBV. De begroting voldoet in het algemeen aan het BBV. Om het inzicht in de financiële positie te verbeteren, kan de begroting nog


35

worden verbeterd door een (meerjarig) overzicht van incidentele baten en lasten op te nemen (art. 19 BBV). Om een betere interpretatie van de baten en lasten te krijgen (en dus ook van de financiële positie), is het van belang dat meer inzicht wordt geboden in het onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten. Ook de jaarstukken voldoen aan het BBV. In de paragrafen worden onderwerpen behandeld die van belang zijn voor het inzicht in de financiële positie. Een zevental paragrafen is verplicht gesteld. De gemeente heeft de verplichte paragrafen opgenomen in de begroting en rekening. In hoofdstuk 4 van dit financieel verdiepingsonderzoek kunt u een nadere analyse van de genoemde onderwerpen terugvinden en worden specifiek aanbevelingen genoemd voor de paragrafen. Wij zien de afgelopen jaren dat er sprake is van een duidelijke toename van de kwaliteit en dat er (gemiddeld genomen) goede operationele informatie is opgenomen Wij concluderen dat de voorschriften goed worden nageleefd, zodat een goed beeld van de financiële positie wordt verkregen. BBV Beoordeling: goed Naast de algemeen geldende kaders die gesteld zijn in de Gemeentewet en het BBV, heeft de gemeente specifieke kaders gesteld in de verordeningen 212 en 213. De financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet De raad van Kerkrade heeft de financiële verordening 212 op 25 juni 2008 vastgesteld. Op 24 februari 2010 is de verordening aangepast met betrekking tot artikel 14 Financieringsfunctie lid 2. In deze verordening geeft de raad de uitgangspunten voor het financiële beleid, de regels voor het financiële beheer en de regels voor de inrichting van de financiële organisatie. Deze uitgangspunten zijn van strategisch belang voor de financiële huishouding van de gemeente. Een belangrijk aandachtspunt van het financiële beheer is de administratieve organisatie en de interne controle. Het is van belang dat de gemeente handelt conform haar eigen regelgeving. De gemeente heeft bij de jaarrekening 2010 ook voor de financiële rechtmatigheid een goedkeurende verklaring gekregen. Dit zegt iets over de tactische en operationele bedrijfsvoering. De gemeente heeft een beheersingsmechanisme waarmee naleving van alle relevante weten regelgeving (en daarmee dus het rechtmatig handelen) in belangrijke mate wordt gewaarborgd. Bij de jaarrekening 2011 wordt ook een goedkeurende controleverklaring door de accountant afgegeven. De controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet In verordening 213 (vastgesteld op 15 november 2003) heeft de raad de regels vastgelegd voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente. De raad stelt jaarlijks een controleprotocol vast voor de externe accountant waarin de normenkaders en criteria voor de controle zijn vastgesteld. Met het normenkader geeft de raad nadere aanwijzingen voor de controle op de financiële rechtmatigheid.


36

De verordening op doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 213a Gemeentewet In verordening 213a wordt normaliter geregeld dat de doelmatigheid en de doeltreffendheid van organisatie-eenheden en de uitvoering van taken door de gemeente periodiek wordt onderzocht. Verder wordt de toetsing van de doeltreffendheid van programma’s en/ of paragrafen geregeld. De raad heeft het onderzoeksplan 2012 niet vastgesteld. Rekenkamercommissie De raad heeft in december 2005 besloten om een (lokale) rekenkamercommissie in te stellen, bestaande uit drie externe leden en drie raadsleden (w.o. de voorzitter). Daartoe is een verordening op de rekenkamercommissie vastgesteld. Deze commissie fungeert als rekenkamer en voert tevens de taken uit van de ‘oude’ rekeningcommissie (onder meer als ‘scharnier’ tussen de raad en de externe accountant). In de afgelopen jaren zijn een groot aantal onderzoeken uitgevoerd. Het betreft hierbij onder anderen: - Doelen aan de horizon: een andere kijk op de programmabegroting; - Minimabeleid; - Het verband met verbonden partijen; - WMO; - Subsidiebeleid; - Onderzoek gemeentelijk grondbeleid, alsmede de uitvoering en verantwoording ervan; - Sturing en beheersing grote projecten. De opvolging van de conclusies en aanbevelingen uit deze rapporten wordt goed gemonitord door de gemeente.


37


38

4.

Financieel beleid en beheer

Kwaliteit van financieel beheer en beleid is van belang om een reële begroting te kunnen presenteren, en de financiële positie te sturen. Om te kunnen bepalen, óf de gemeente op belangrijke beleidsterreinen voldoende in control is, en of belangrijke financiële aspecten zijn doorvertaald in begroting, meerjarenraming en vermogenspositie passen wij in ons onderzoek een verdiepingsslag toe. De resultaten van deze verdiepingsslag, die wij in dit hoofdstuk presenteren, zijn al meegenomen in de beoordeling van de verschillende onderdelen van Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden. De verdiepingsslag houdt in dat we een analyse maken van onderwerpen, die zijn afgeleid van de verplichte paragrafen. Dat is op zich ook een logische keuze, omdat in de paragrafen de belangrijkste beheersaspecten aan de orde komen. Bovendien komen de paragrafen als verplichte onderdelen van de begroting bij iedere gemeente voor, waardoor de paragrafen een altijd aanwezig vertrekpunt zijn voor ons onderzoek. Aan deze verplichte onderdelen zijn vaak ook grote financiële belangen gekoppeld. Ze geven (extra) informatie over de gemeentelijke financiële positie op de kortere en langere termijn. In weten regelgeving zijn belangrijke kaders rondom informatievoorziening vastgelegd, zoals in het Besluit Begroting en Verantwoording. Dit besluit heeft als doel de raad met begrotings- en verantwoordingsopzet te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende taak. Daarnaast geeft de raad met verordeningen de uitgangspunten aan voor het financiële beleid en de regels voor financieel beheer en inrichting van de gemeentelijke financiële organisatie. Deze verordeningen moeten waarborgen, dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Gemeenten gaan in de regel divers om met de kaderstelling en verslaglegging op dit terrein. Onze bevindingen rondom het financiële beleid en beheer bij Kerkrade zijn te vinden in de volgende paragrafen: - 4.1 lokale heffingen; - 4.2 weerstandsvermogen; - 4.3 onderhoud van kapitaalgoederen; - 4.4 financiering; - 4.5 bedrijfsvoering; - 4.6 verbonden partijen; - 4.7 grondbeleid.


39

4.1.

Lokale heffingen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Lokale heffingen

☺

Goed

Goed

Goed

☺

Conclusie(s) De gemeente heeft geen separate nota lokale heffingen. In de paragraaf worden de beleidsuitgangspunten weergegeven voor de lokale heffingen, alsmede financiële gegevens. Jaarlijks wordt een tarievennota opgesteld, waarin uitgangspunten, actuele tarieven en verordeningen en de woonlasten voor de Parkstadgemeenten worden gepresenteerd. De gemeente past het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten goed toe. De stuurinformatie op strategisch, tactisch en operationeel niveau beoordelen wij als goed. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling - neem in de paragraaf lokale heffingen informatie op voor de meerjarenraming over de lokale belastingen en heffingen voor burgers en bedrijven.

Waarom onderzoek naar de lokale heffingen? Lokale heffingen hebben betrekking op heffingen, waarvan de besteding gebonden en ongebonden is. In de verplichte paragraaf moet de gemeente de beleidsvoornemens rondom de lokale heffingen en een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waaronder belastingen opnemen. De lokale heffingen vormen een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke inkomsten. Ze zijn daarom integraal onderdeel van gemeentelijk beleid. Een overzicht van (en daarmee meer inzicht in) de lokale heffingen is van belang voor de raad. Een aanduiding van de lokale lastendruk is nodig voor integrale afweging tussen beleid, lasten en baten. Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid maakt het beeld van de lokale lasten compleet. Art. 10 van het BBV legt de eisen aan deze verplichte paragraaf vast. Onderzoek en bevindingen In het collegeprogramma 2010-2014 wordt niets opgemerkt met betrekking tot de lokale heffingen. Het al langer bestaande beleid heeft als uitgangspunt dat de lokale woonlasten jaarlijks slechts minimaal mogen stijgen. In de paragraaf wordt inzicht gegeven in de uitgangspunten van de lokale heffingen: in 2012 zullen de OZB-opbrengsten met 1,5% stijgen; voor de tarieven van de afvalstoffenheffing, rioolheffing en de leges is 100% kostendekkendheid bepalend.


40

Kerkrade stelt de WOZ-waarden jaarlijks vast. De tarieven 2012 zijn gebaseerd op deze waarden. Dit geldt zowel voor de gebruikers- als voor de eigenarenbelasting. In de paragraaf vermeldt de gemeente dat met ingang van 1 januari 2010 de wet Gemeentelijke Watertaken in werking is getreden. Dit betekent dat de gemeente naast de zorgplicht voor het afvalwater ook de zorgplicht heeft voor het hemel- en grondwater. In het Gemeentelijk Riolerings Plan (GRP) houdt de gemeente nadrukkelijk rekening met de bovengenoemde zorgplichten. De tarieven voor de zogenaamde brede rioolheffing voor 2012 zijn gebaseerd op de jaarlijkse evaluatie van het GRP. Uitgangspunt hierbij is een 100% kostendekkendheid. Om schommelingen in het tarief te voorkomen is een egalisatiereserve riolen in het leven geroepen. De stand van deze reserve bedraagt per 1 januari 2012 ca. € 1,87 miljoen. Het tarief is gebaseerd op de jaarlijkse evaluatie van het GRP. Bij de afvalstoffenheffing hanteert de gemeente als uitgangspunt dat deze kostendekkend moet zijn en dat de vervuiler betaalt. De tarieven zijn mede gebaseerd op gegevens van de Reinigingsdiensten Rd4. Er is geen meerjarig overzicht opgenomen. Om schommelingen in het tarief te voorkomen is een egalisatiereserve afvalverwerking in het leven geroepen. De stand van deze reserve bedraagt per 1 januari 2012 € 1,1 miljoen Belastingdrukgegevens Verder wordt er in de paragraaf ingegaan op de lokale belastingdruk. In de tarievennota 2012 is aangegeven dat de gemiddelde belastingdruk van een huishouden in 2012 € 651,00 bedraagt. Daarmee heeft de gemeente de laagste woonlasten van de Parkstadgemeenten. Onlangs zijn ook de belastingdrukgegevens 2012 van de Limburgse gemeenten gepubliceerd. Dit laat zien dat de inwoners van de gemeente Kerkrade gemiddeld iets lagere lasten voor OZB woningen en rioolrecht hebben en hogere lasten voor de afvalstoffenheffing. Tabel 4.1.1 Belastingdruk gemeente Kerkrade vergeleken met Limburgse gemiddelde (in €) Limburg 2011 Kerkrade 2011 Limburg 2012 Kerkrade 2012 OZB woningen 212,12 212,79 222,00 217,19 Rioolrecht 187,13 178,00 193,16 188,00 Afvalstoffenheffing 246,39 262,80 239,67 247,80 Daarnaast wordt er in de paragraaf kort ingegaan op diverse andere categorieën belastingen (zoals parkeergelden, hondenbelasting, reclamebelasting, marktgelden, toeristenbelasting), alsmede op actuele externe ontwikkelingen en het kwijtscheldingsbeleid. Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten moet de paragraaf lokale heffingen van de begroting inzicht geven in de geraamde inkomsten, het beleid ten aanzien van de lokale heffingen, een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, een aanduiding van de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. In de paragraaf is ook een overzicht op hoofdlijnen opgenomen van de geraamde opbrengsten voor alle belastingen voor het begrotingsjaar conform artikel 10 van het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Een meerjarig overzicht van de geraamde opbrengsten ontbreekt nog. Verdiepingsonderzoek Kerkrade

41

De Financiële verordening gemeente Kerkrade (verordening 212) geeft in artikel 22 aan dat de gemeente in de verplichte paragrafen bij de begroting en jaarstukken ten minste aan de wettelijke eisen moet voldoen (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten). Daarnaast kan het college aanvullende relevante informatie opnemen en kan de raad verzoeken om aanvullende informatie op te nemen. Wij stellen vast dat de gemeente in overeenstemming met haar eigen verordening 212 en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten werkt. De gemeente heeft op diverse plaatsen in de begroting informatie over lokale heffingen vermeld. In de paragraaf lokale heffingen wordt summier ingegaan op het beleid van de lokale heffingen, de geraamde inkomsten, een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, een aanduiding van de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. In de separate tarievennota 2012 (raad december 2011) wordt nog aanvullende informatie verstrekt over de tarieven en een overzicht van de woonlasten van de Parkstadgemeenten. Tevens maken alle belastingverordeningen voor 2012 deel uit van deze nota. Op grond van het bovenstaande beoordelen wij de strategische, tactische en operationele stuurinformatie als voldoende tot goed. Op het strategische niveau heeft de gemeente een actueel kader voor de lokale heffingen, maar een integrale kijk op deze heffingen kan worden toegevoegd.


42

4.2.

Weerstandsvermogen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

Algemeen

raming

Weerstandsvermogen

☺

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Voldoende

Goed

Conclusie De gemeente Kerkrade heeft haar weerstandscapaciteit integraal in beeld gebracht in de begroting 2012. Naar onze beoordeling heeft de gemeente op dit moment een ruime (incidentele) weerstandscapaciteit in de vorm van de reservepositie. Daardoor hoeft niet iedere tegenvaller direct tot ombuigingen te leiden. De stuurinformatie wordt op alle niveaus als voldoende tot goed beoordeeld. De gemeente zelf beoordeelt haar structurele weerstandscapaciteit als beperkt. De relatie tussen het weerstandsvermogen en risicomanagement krijgt aandacht in de paragraaf. Ook in de nota reserves en voorzieningen gaar de gemeente nog in op het weerstandsvermogen. Na het kwantificeren van alle gesignaleerde risico’s moet de raad expliciet aangeven of de weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s voldoende is en of het aanwezige weerstandsvermogen dus toereikend is. De raad zal ook een uitspraak moeten doen over het door de gemeente te hanteren risicoprofiel. Voor de grondexploitatie wordt ook een algemene (risico)reserve aangehouden. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen - benoem het gewenste risicoprofiel van de gemeente; - ga verder met het kwantificeren van de risico’s die in de paragraaf Weerstandsvermogen worden genoemd en confronteer de weerstandscapaciteit met de aanwezige risico’s.

Waarom onderzoek naar weerstandsvermogen? Bij weerstandscapaciteit gaat het om middelen en mogelijkheden, waarover de gemeente beschikt of kan beschikken. Er kunnen niet begrote kosten mee worden gedekt. Wanneer we weerstandscapaciteit zien in relatie tot risico’s5 spreken we over weerstandsvermogen. Vanuit beleidsmatig perspectief, is het van belang, een afweging te maken tussen de risico's die de gemeente loopt en de manier om daarmee om te gaan. Of de gemeente zich bijvoorbeeld wil verzekeren en/of de aanwezige weerstandscapaciteit in dat licht moet worden verhoogd of verlaagd. Het is hierbij van belang te bekijken of de programma's en activiteiten, die de gemeente ontplooit, op het gewenste niveau kunnen blijven gehandhaafd. Ook als er tegenvallers zijn. Daarom is het voor gemeenten van belang jaarlijks te overwegen, of de aanwezige weerstandscapaciteit meerjarig

5

Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd, óf die niet tot afwaardering van activa hebben geleid. En die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de gemeentelijke financiële positie.


43

voldoende is met het oog op de gemeentelijke risico's. Kortom: hoe robuust is de begroting en meerjarenraming? Uit de verplichte paragraaf weerstandsvermogen moet deze robuustheid in elk geval duidelijk worden. Door aandacht voor het weerstandsvermogen kan de gemeente voorkomen, dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Volgens art. 11 van het BBV moeten in de paragraaf de weerstandscapaciteit en de risico's zijn geïnventariseerd en het beleid zijn geformuleerd. Onderzoek en bevindingen Beleid weerstandsvermogen Van een gemeente wordt verwacht dat ze een visie heeft op haar weerstandscapaciteit en op welke wijze zij daarmee wenst om te gaan. Op basis van artikel 11 van verordening 212 moet het college minimaal iedere collegeperiode een (bijgestelde) nota reserves en voorzieningen aanbieden ter vaststelling door de raad. De nota reserves en voorzieningen is in december 2011 door de raad vastgesteld. In deze nota wordt summier aandacht besteed aan de relatie weerstandsvermogen met risicomanagement en worden de relevante kaders weten regelgeving gepresenteerd. Van belang is om een relatie te leggen tussen de reserves en de voorzieningen, de weerstandscapaciteit en de risico’s. Wat is het risicoprofiel van de gemeente? De paragraaf Weerstandsvermogen gaat in op de samenstelling van het weerstandsvermogen en het beleidskader voor risicomanagement. Het is van belang een meerjarige visie te hebben op met name de reserves. Voorzieningen zijn namelijk gebaseerd op hieraan ten grondslag liggende verplichtingen of in te schatten risico’s. De opgenomen voorzieningen moeten in principe door een onderliggend plan worden onderbouwd. De gemeente stelt periodiek haar beleid voor het weerstandsvermogen en het risicomanagement vast, door het vaststellen van de begroting en de jaarstukken. Gedurende de hele P&C-cyclus worden de reserves en voorzieningen gevolgd en wordt aangegeven of het beleid bijstelling vereist. De integrale afweging over het al dan niet toevoegen aan reserves komt jaarlijks in de raad bij de behandeling van de begroting en de jaarrekening. Verordening 212 (artikel 12) stelt voldoende eisen aan de P&C-cyclus, voor het in beeld brengen van de reserves en voorzieningen. Weerstandscapaciteit De berekening van de weerstandscapaciteit wordt door een aantal aspecten bepaald. Kerkrade definieert het onderscheid in de incidentele en de structurele weerstandscapaciteit. Voor de bepaling van de weerstandscapaciteit zijn de volgende aspecten van belang: Structureel de stelpost voor onvoorziene en onvermijdbare uitgaven; − de onbenutte belastingcapaciteit; incidenteel − de algemene reserve (bufferfunctie); − de reserve parkeerfonds exploitatie (bufferfunctie); −


44

− − − −

de algemene reserve OBK (bufferfunctie); de vrije ruimte bestemmingsreserves; de vrije begrotingsruimte; de eventueel aanwezige stille reserves;

Uitgaande van bovenstaande aspecten is in onderstaande tabel de berekening van de weerstandscapaciteit voor de gemeente opgenomen voor 2012 (eigen cijfers gemeente). Tabel: 4.2.1 Berekening weerstandscapaciteit begroting 2012 + NJN 2011 (* € 1.000) Onderdeel Incidenteel Structureel Totaal Post Onvoorzien en 239 (en 100 239 (en 100 onvermijdbaar investeringsruimte) investeringsruimte) Onbenutte belastingcapaciteit 195 195 Algemene reserve 5..215 5.2156 Algemene reserve OBK 1.250 1.250 Reserve parkeerfonds exploitatie 1.000 1.000 Vrije begrotingsruimte jaarschijf 0 0 2012 Vrije ruimte 24.700 24.700 7 bestemmingsreserves Stille reserves PM PM Totaal aanwezige >= 32.165 + PM 434 >= 32.599 + PM weerstandscapaciteit B2012 De door de gemeente gepresenteerde weerstandscapaciteit heeft grotendeels een incidenteel karakter en is in lijn met de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen uit december 2011. Algemene reserve Een belangrijk onderdeel van de weerstandscapaciteit is de algemene reserve. Het provinciaal beleidskader bepaalde tot voor kort dat de algemene reserve minimaal 10% van het genormeerde uitgavenniveau diende te bedragen. Deze norm is in het nieuwe beleidskader losgelaten. In principe vindt nu een toets plaats van de weerstandscapaciteit gerelateerd aan de risico’s van de gemeente. Het genormeerde uitgavenniveau 2012 van Kerkrade bedraagt circa € 51,6 miljoen. Refererend aan onze voormalige norm betekent dit dat de algemene reserve minimaal € 5,2 miljoen moet bedragen. De gemeente heeft met de vaststelling van de nota reserves en voorzieningen in 2011 de ondergrens van de algemene reserve (vrije ruimte) bepaald op € 5,2 miljoen, met een bandbreedte van plus of min € 0,3 miljoen. De algemene reserve van Kerkrade is in de Najaarsnota 2011 opgetrokken naar € 5,2 miljoen en voldoet daarmee aan de eigen norm. De gemeente voert een gedegen en behoedzaam financieel beleid. Voortdurend wordt gewerkt aan een gestructureerd risicomanagement binnen de organisatie. Wij benadrukken het belang van het beoordelen van de weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Een risicoanalyse kan leiden tot het bepalen van een 6 7

In de Najaarsnota 2011 verhoogd naar € 5,2 miljoen. De vrije ruimte bestemmingsreserves is in de Najaarsnota 2011 op € 24,7 miljoen becijferd.


45

minimale omvang van de algemene reserve, die afwijkt van het gestelde in het provinciaal beleidskader. De gemeente onderschrijft dit standpunt. De gemeente kwalificeert haar eigen (structurele) weerstandscapaciteit als ‘aan de krappe kant’. Naast de gevolgen van de onzekerheid over de omvang van de rijksbezuinigingen speelt daarbij ook het krimpscenario een grote rol (zowel met structurele als incidentele financiële gevolgen). Bestemmingsreserves De bestemmingsreserves (totaalbedrag op 1 januari 2012 ad € 54,4 miljoen) maken in principe deel uit van de weerstandscapaciteit, zij het dat een belangrijk deel van deze reserves feitelijk niet vrij beschikbaar is en bestemd is voor de instandhouding van het voorzieningenniveau van de gemeente. Ons beleidskader geeft aan dat de bestemmingsreserves ad € 54,4 miljoen in principe vrij aanwendbaar zijn en dus geheel bij de weerstandscapaciteit mogen worden betrokken, tenzij er harde verplichtingen zijn geraamd die de vrije inzetbaarheid beperken. Met betrekking tot de bestemmingsreserves neemt Kerkrade alleen de vrije ruimte mee. De gemeente stelt dat de aanwezige bestemmingsreserves ad € 54,4 miljoen, voor een bedrag van € 33 miljoen verplicht zijn. Het betreft vooral reserves met een bufferfunctie, reserves met een egaliserend karakter, de reserve Parkstad (ten behoeve van de Buitenring), het geblokkeerde deel van de reserve Essent en de claim op de reserve Structuurfonds/ Investeringsambities). Hierdoor resteert een vrije ruimte van € 21,4 miljoen die bij de bepaling van de weerstandscapaciteit kan worden betrokken. Dit is inclusief de ruimte in de reserve Essent (€ 7,7 miljoen in begroting 2012). Bij de Najaarsnota 2011 is deze reserve opgehoogd tot € 18,8 miljoen (uit de ‘schikking Borssele’). Deze reserve heeft zowel een risicomotief als een spaarmotief. De Najaarsnota 2011 laat zien dat de vrij beschikbare ruimte van deze reserve € 11 miljoen bedraagt. Deze ruimte beschouwt de gemeente als onderdeel van de buffer voor risico’s en dus beschikbaar voor het dekken van incidentele lasten en investeringen. Stille reserves Hoewel er stille reserves zijn, heeft de waardering van deze reserves nog niet plaatsgevonden (aangegeven wordt dat de marktwaarde de boekwaarde zou kunnen overstijgen, maar dat de meeste bezittingen niet-verkoopbaar zijn). In de paragraaf wordt aangegeven dat het diverse gronden, gebouwen en aandelen betreft. Het beleid voor deze bezittingen is dat de gemeente verkoopbare stukken groen en gebouwen die als niet-strategisch worden beschouwd (deels) afstoot. Dit is al grotendeels gebeurd. Onvoorzien De provincie hanteerde tot en met 2008 een norm voor onvoorzien en onvermijdbaar van 0,6% van het genormeerde uitgavenniveau. Ook deze norm is losgelaten. Voor 2012 is op basis van eigen beleid en ervaringsgegevens een structureel bedrag van € 0,24 miljoen geraamd voor de exploitatie en € 0,1 miljoen voor investeringen. Onbenutte belastingcapaciteit De onbenutte belastingcapaciteit is een begrip uit het artikel 12-beleid. In dat kader moet een gemeente (onder meer) haar belastingen op een zodanig peil hebben dat er geen onbenutte capaciteit meer is. De tarieven van de OZB moeten daarbij minimaal op 120% van het gemiddelde tarief in Nderland zitten. Voor 2012 is dat tarief 0,1432%. De gemeente heeft in de begroting 2012 de onbenutte belastingcapaciteit OZB structureel op circa € 0,2 miljoen becijferd. De tarieven voor afvalstoffenheffing


46

en rioolheffing zijn volgens de becijfering van de gemeente kostendekkend. Opgemerkt wordt dat ook al heeft Kerkrade nagenoeg geen onbenutte belastingcapaciteit, de vrijheid om de tarieven naar eigen inzicht te wijzigen bestaat. Confrontatie weerstandsvermogen en risicoparagraaf De begroting geeft inzicht in de belangrijkste risico’s voor zover deze bekend zijn. Het is voor ons moeilijk om te bepalen in welke mate de hier genoemde risico’s volledig zijn. Niet alle gemeenten lopen dezelfde risico’s en er is geen algemene norm voor de relatie tussen weerstandscapaciteit en risico’s. Juist daarom is een kwalitatief goed risicomanagement belangrijk. Wel hebben wij gezien dat het risicoprofiel de laatste jaren weinig is veranderd. De gemeente hanteert een vorm van integraal risicomanagement, waarmee zij in staat is nieuwe risico’s te herkennen en daarop in te spelen (de gemeente is in control op dit onderdeel). De gemeente heeft haar risicomanagement ingebed in de reguliere werkprocessen, waaraan door de lijn verder invulling wordt gegeven. De risico’s die de gemeente opsomt, hebben zowel betrekking op externe als interne risico’s. De risico’s van de grondexploitaties zijn nader belicht in de paragraaf grondbeleid. Hoewel niet alle risico’s en onzekerheden gelijktijdig optreden, wordt momenteel de structurele weerstandscapaciteit door Kerkrade als “krap” ingeschat. Belangrijke factoren daarin vormen de onzekerheid over de mogelijke rijksbezuinigingen met hun weerslag op de algemene uitkering, op allerlei specifieke geldstromen/uitkeringen en overheveling van taken naar gemeenten, alsmede risico’s bij verbonden partijen en gevolgen van de demografische ontwikkelingen. De incidentele weerstandscapaciteit (reservepositie) is ruim en kan worden ingezet voor het opvangen van de incidentele tegenvallers en risico’s. Mede gelet op de risico’s en onzekerheden dient er ook in de komende jaren evenwicht te zijn tussen ambities en mogelijkheden binnen een meerjarig sluitende begroting. Naar ons oordeel is op dit moment de gepresenteerde totale reservepositie als voldoende te omschrijven. Hierbij benadrukken wij wel, dat ons oordeel is gebaseerd op de door de gemeente geïnventariseerde risico’s. Deze worden goed gevolgd door de gemeente De gemeente heeft nog voldoende mogelijkheden om incidenteel tegenvallers op te vangen en voert hierbij een gedegen beleid. Zoals gesteld in paragraaf 3.2 confronteert de raad de risico’s en de weerstandscapaciteit en bepaalt aldus het nodige weerstandsvermogen. Hierbij moet zij bepalen welk risicoprofiel zij wenst te hanteren. Weerstandsvermogen Beoordeling: voldoende


47

4.3.

Onderhoud van kapitaalgoederen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Onderhoud kapitaalgoederen

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Voldoende

Goed

Conclusie In het collegeprogramma ‘Samen verder werken aan onze toekomst’ geeft de gemeente haar visie op de leefbaarheid in de gemeentelijke openbare ruimte. Veiligheid, duurzaamheid en de kwaliteit van de infrastructuur spelen daarbij een belangrijke rol. Een expliciete visie op de openbare ruimte wordt daarbij gegeven. De raad van Kerkrade heeft nog geen integraal beheerplan (met daarin opgenomen een integrale visie op het beheer van de openbare ruimte) vastgesteld, waarbij ook expliciet aandacht wordt geschonken aan het onderhoud van de kapitaalgoederen. In de begroting 2012 wordt aangegeven dat eerst de gevolgen van belangrijke wijzigingen in de infrastructuur alsmede de herstructurering van de beheersgebieden in beeld moeten zijn, voordat met de opstelling van een integraal plan wordt gestart. Inmiddels is de gemeente bezig met het opstellen van dit plan. Dit zal in de loop van 2012 zijn beslag krijgen. De gemeente geeft niet expliciet aan of de begroting voldoende middelen bevat voor het onderhoud van de kapitaalgoederen. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen legt de relatie met het beleidsveld Beheer. In de begroting geeft de gemeente inzicht in de relatie tussen kapitaalgoederen en de gemeentelijke uitgangspunten en beleidsthema’s. De indeling van het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten wordt in voldoende mate gevolgd door de gemeente. De paragraaf geeft cijfermatig inzicht in de bedragen die in de exploitatie zijn opgenomen voor onderhoud en kapitaallasten van de kapitaalgoederen. Ook de relatie met reserves en voorzieningen is nader belicht. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen − stel een integrale visie/kaderstelling op voor het beheer van de openbare ruimte op, waaraan alle reeds aanwezige beeldkwaliteiten kunnen worden gekoppeld; − geef expliciet aan of er sprake is van achterstallig onderhoud en kwantificeer dit. Als er geen sprake is van achterstallig onderhoud, is dit ook relevante informatie.

Waarom onderzoek naar onderhoud van kapitaalgoederen? Raadsleden worden vaak aangesproken op onderhoud van kapitaalgoederen. Loszittende stoeptegels, gaten in de wegen, slecht onderhouden schoolgebouwen. Onderhoud is belangrijk, maar niet elk individueel onderdeel hoeft te worden besproken. Met de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen krijgt de raad de mogelijkheid kaders te stellen voor onderhoud van infrastructuur (wegen, water, riolering, kunstwerken), voorzieningen (groen, verlichting, sportfaciliteiten) en gebouwen.


48

Daarnaast zijn kapitaalgoederen van belang voor realisatie van gemeentelijke programma’s, zoals milieu, onderwijs en verkeer. De meeste kapitaalgoederen vervullen daarbij een belangrijke rol. Een integrale afweging tussen aanwezigheid van kapitaalgoederen, kwaliteitsniveau, onderhoud en visie is van strategisch belang voor de gemeente, en voor de financiële positie. Een aantal van de taken, waarop kapitaalgoederen betrekking hebben, is verplicht. Zo heeft de gemeente een wettelijke plicht rondom riolering en onderhoud van wegen. Achterstallig onderhoud kan leiden tot risico’s en daarbij mogelijke aansprakelijkstelling van de gemeente. Bovendien kan het leiden tot kapitaalvernietiging. Er is enige keuzevrijheid bij onderhoud van kapitaalgoederen. De raad kan kiezen uit kwaliteitsniveaus bij onderhoud. Het is in dat verband aan te bevelen dat de raad zich binnen een periode van vier jaar ten minste één keer buigt over de vraag welke kwaliteitsniveaus passend worden gevonden. Oftewel: welke kwaliteit wil de raad, wat gaat dat kosten, nu en in de toekomst? De onderhoudstoestand van kapitaalgoederen en de daaraan gerelateerde kosten beslaan een substantieel deel van de gemeentelijke begroting (landelijk gemiddelde 15%). Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten zijn daarom van groot belang voor een goed inzicht in de financiële positie. Lasten van instandhouding (onderhoud en vervanging) moeten realistisch zijn geraamd, conform beheerplannen. Verschuiven van lasten naar de toekomst is geen echte oplossing van een financieel probleem en moet daarom worden voorkomen. Kwalitatief goede beheerplannen zijn daarom belangrijk. Onderzoek en bevindingen Wij hebben gekeken in welke mate sprake is van actuele beheerplannen en hoe de vertaling van de exploitatielasten van deze beheerplannen naar de begroting 2012 en de meerjarenraming 2013-2015 heeft plaatsgevonden. Ook is gekeken in hoeverre in een door de raad vastgestelde integrale visie aandacht is voor kapitaalgoederen en voorzieningen. Tot slot hebben wij getoetst in welke mate de stuurinformatie uit de paragraaf kapitaalgoederen in de begroting 2012 voldoet aan het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en in welke mate de Financiële verordening 212 van Kerkrade is nageleefd. In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen zijn de belangrijkste door de raad vastgestelde beleids- en beheerplannen voor de kapitaalgoederen benoemd. De begroting 2012 geeft beknopt inzicht in deze plannen. Er wordt conform de beschikbare plannen gewerkt. De paragraaf biedt een behoorlijk financieel inzicht. Beheer openbare ruimte Het fundament voor het instandhouden van de openbare ruimte is vastgelegd in de diverse beleids- en beheerplannen. (o.a. Bouwen en wonen (1), Verkeer en vervoer (2) en Beheer (11)) en de bijlage beleidskaders van de begroting zijn de kaders van het beleid aangegeven. De relatie met de programma’s wordt in de paragraaf aangeduid. In beleidsveld 11 Beheer van de begroting 2012 wordt gesteld dat de gemeente zorgt voor een goede, veilige, duurzame infrastructuur en openbare ruimte, waarbij de bewoners nadrukkelijk worden betrokken (instrument van zelfsturing). Voor Kerkrade is het uitgangspunt dat minimaal de huidige kwaliteit van de


49

openbare ruimte (zoals wegen, bermen, groenvoorzieningen, fiets- en voetpaden, openbare verlichting, afvalstoffenbeleid, parkeerbeleid) wordt gehandhaafd. Het belang van kapitaalgoederen voor de programma’s/beleidsvelden kan worden benadrukt door vanuit een nader te formuleren integrale visie ook aandacht te schenken aan het beheer van kapitaalgoederen. Een integraal beheerplan openbare ruimte met daaraan gekoppeld beheerplannen voor wegen, groen, rioleringen, openbare verlichting en civieltechnische is nog niet beschikbaar. Op dit moment werkt de gemeente aan de opstelling van een dergelijk plan, waaraan alle reeds aanwezige beeldkwaliteiten en referentiebeelden kunnen worden gekoppeld Daarbij zullen ook de door de raad vast te stellen kwaliteitsniveaus worden aangegeven en wordt aandacht gegeven aan de onderlinge samenhang tussen alle elementen van de openbare ruimte, zodat de inrichting van de openbare ruimte en de leefbaarheid binnen de gemeente in verhouding staan tot de kwaliteit van onderhoud en de kosten ervan. Kerkrade werkt met wijkgericht aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Bij het beheer van de openbare ruimte wordt gestreefd naar een prettige woon- en werkomgeving. Daartoe hanteert de gemeente een buurtmonitor. De uitvoering van het onderhoud vindt gedeeltelijk plaats in eigen beheer. Voor het goed onderhouden van de openbare ruimte (voor met name het wegenonderhoud) is een klachtensysteem operationeel aanwezig en metingen van beheer en onderhoud in de buurten worden gedaan met een (twee)-jaarlijkse schouw van het burgeronderzoek en de Parkstadmonitor. De gemeente gaat in de begroting al in op mogelijke demografische ontwikkelingen, zoals bevolkingskrimp, vergrijzing en ontgroening. Dit met het oog op de hierdoor sterk wijzigende behoefte aan voorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte in de komende jaren. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen vormt een dwarsdoorsnede van de begroting. Daarnaast heeft de gemeente, zoals al opgemerkt, een apart ‘regulier’ beleidsveld Beheer, waarin alle onderhoudstaken zijn opgenomen. De daarbij gehanteerde kaders voor de diverse kapitaalgoederen worden summier aangeduid. Ook de beleidsvelden Bouwen en wonen en Verkeer en vervoer gaan in op onderhoudsaspecten. Afwijkingen ten opzichte van het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau worden niet benoemd. Tabel 4.3.1 geeft een overzicht van de aanwezige beleids- en beheerplannen. Tabel 4.3.1 Aanwezige beleids- en beheerplannen Beleids- en beheerplannen Vastgesteld Jaar door de raad Wegenbeheerplan 2007Ja 2006 2011 Gemeentelijk Rioleringsplan 2002-2006 Jaarlijkse evaluatienota Groen (uitbesteed voor periode 2007-2010)

Ja

2001

Ja Ja

2011 2006

Financiële vertaling begroting 2012 Regulier onderhoud € 0,72 mln; Reconstructies € 2,3 mln (vanaf 2013 € 2,16 mln); Regulier onderhoud € 0,71 mln; IP 2012 € 2 mln, 2013 en 2014 € 3,9 mln en 2015 € 2,9 mln; Licom-contract € 0,96 mln en € 0,3 mln voor regiewerk/ overig; IP structureel 2012 € 0,4 mln; Reserve plantsoenen is buffer.


50

Gebouwenbeheer (jaarlijks plan passend binnen financiële kaders) Openbare verlichting 1997-2010 Civieltechnische kunstwerken

Ja

2007

Regulier beheer € 0,16 mln; IP 2012 € 0,7 mln structureel.

Ja

1998

Nee

2007

Regulier onderhoud € 0,55 mln; IP 2012 € 0,16 mln. Regulier € 0,035 mln IP € 0,08 mln

Wegen Het onderhoud van de wegen is gebaseerd op het wegenbeheerplan 2007-2010. Voor het in stand houden van het wegenbestand wordt een geautomatiseerd beheersysteem gehanteerd. Het kwaliteitsbeeld “voldoende” voldoet momenteel nog voor alle gebieden en onderdelen van het programma. Het beheer gebeurt aan de hand van kwaliteitsbeelden en een tweejaarlijkse technische beoordeling. Het wegenbeheersplan 2012-2016 wordt in de loop van dit jaar door de gemeente vastgesteld. De middelen voor het wegenbeheer (zowel dagelijks als planmatig onderhoud en inclusief straatreiniging) zijn in de reguliere exploitatie opgenomen en bedragen circa € 0,72 miljoen voor regulier onderhoud en voor reconstructies van wegen € 2,3 miljoen (vanaf 2013 structureel € 2,16 miljoen). In de paragraaf wordt ook ingegaan op de gevolgen van de demografische ontwikkelingen voor het te onderhouden wegenareaal. Of er sprake is van enig achterstallig onderhoud wordt niet expliciet vermeld. Riolering Voor het aanleggen en onderhouden van de riolering en gemalen hanteert Kerkrade een verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). De toegepaste methodiek van het werken met een egalisatiereserve en jaarlijks terugkerende kosten uit de exploitatiebegroting wordt daarin, uitgaande van het beschikbare budget, uitgewerkt. Jaarlijks vindt een evaluatie plaats. Het tarief is kostendekkend (gebaseerd op prijspeil 2010) en er wordt gewerkt met een egalisatiereserve riolering voor de tariefsegalisatie. Investeringen worden geactiveerd. Rondom het GRP is in 2011 in Parkstad gestart met het onderzoeken van de samenwerking in de (afval)waterketen. Dit moet ertoe leiden dat er in 2014 een gezamenlijk GRP voor de Parkstad is opgesteld met een afzonderlijk kostendekkingsplan voor iedere individuele gemeente. De begroting geeft geen informatie over eventuele achterstalligheid van onderhoud of vertragingen bij de uitvoering van projecten. Per 1 januari 2011 beschikte de gemeente over een egalisatiereserve rioleringen van € 1,87 miljoen. Daarnaast is in de begroting 2012 (programma 11.Beheer) en de meerjarenraming 2013-2015 voor onderhoud en kapitaallasten een exploitatiebudget van € 0,7 miljoen opgenomen. In het IP 2012-2015 is een totaalbedrag van € 13,7 miljoen opgenomen. Groen De gemeente zet in op het behoud en uitbreiding van de huidige groenstructuur en het ontwikkelen van groene verbindingszones. De gemeente hanteert een verouderd groenstructuurplan uit 1992. Actualisatie van dit structuurplan is momenteel onderhanden. Het vigerende groenbeheerplan dateert uit 2006 en is opgesteld op basis van beeldkwaliteiten per wijkgebied. Dit plan is uitgangspunt voor het beheer van het


51

openbare groen en de daarvoor nodige groencontracten. In 2011 is een nieuwe (Europese) aanbestedingsprocedure voor de periode vanaf 2012 opgestart. De gemeente stelt bij het maken van de verschillende beheer- en onderhoudsprogramma’s eerst de uitgangspunten en de kaders vast. Zo ook voor het openbare groen. Een belangrijk uitgangspunt voor de gemeente Kerkrade wordt zelfsturing en betrokkenheid/verantwoordelijkheid van de burgers gehanteerd. De begroting geeft geen uitsluitsel over de onderhoudstoestand van het groen. In beleidsveld 11 Beheer zijn de uitgaven voor het onderhoud van de groenvoorzieningen en de overige beheeractiviteiten (inclusief boom- en bosbeheer) geraamd. De reguliere begroting en het meerjareninvesteringsplan bevatten middelen voor structurele vervangingen en reconstructies van plantsoenen (€ 0,4 miljoen). Gemeentelijke gebouwen De gemeente heeft de gebouwen onderverdeeld in een zogenaamde strategische voorraad (voor de huisvesting van primaire en secundaire doelgroepen) en overige gebouwen. Bij deze laatste groep wordt marginaal onderhoud uitgevoerd op basis van een klachtensysteem (onderhoud moet uit veiligheids- of economische redenen onontkoombaar zijn). Voor de strategische gebouwen wordt gestuurd op een goed onderhoudsniveau. Voor het onderhoud van gemeentelijke gebouwen, sportaccommodaties, welzijnsgebouwen en schoolgebouwen hanteert de gemeente een gebouwenbeheersysteem (Planon) en een jaarplan onderhoud gebouwen, passend binnen de financiële kaders. Het vastgoedbeheer wordt pro-actief uitgevoerd. In 2011 is een inventarisatie gemaakt van de beschikbare vastgoedgegevens (meer specifiek het meerjarig onderhoud, de huurinkomsten en –uitgaven en contracten). Het in gebruik zijnde beheersysteem wordt voor de vastlegging van de administratieve en financiële vastgoedgegevens uitgebreid. De gemeente stemt het beheer af op het in stand houden van de gebouwen voor het doel waarvoor ze bestemd zijn. Er wordt geen melding gedaan van achterstallig onderhoud. Naast een jaarlijkse visuele inspectie wordt periodiek een uitgebreide inspectie uitgevoerd op basis waarvan de onderhoudsplannen worden bijgesteld. De beschikbare budgetten voor het reguliere en groot onderhoud (in de exploitatie opgenomen) worden als voldoende aangemerkt. De gemeente heeft een reserve Gebouwen om de kosten van de gemeentelijke gebouwen op te vangen (saldo primo 2012 € 1,07 miljoen). Nagenoeg alle onderhoudskosten worden al in de exploitatie begroot. Incidentele meevallers (bijvoorbeeld uit de verkoop van gebouwen) worden hierin gestort. De voorziening onderhoud gebouwen is opgeheven. Civieltechnische kunstwerken Het onderhoud van de civieltechnische kunstwerken vindt plaats op ad hoc-basis. De gemeente werkt met een onderhoudsplan op basis van inventarisatie en inspectie. Het budget wordt jaarlijks bepaald. Openbare verlichting Voor de openbare verlichting beschikt de gemeente over een beleidsplan openbare verlichting uit 1998. De uitvoering vindt plaats door en in samenwerking met Essent. De energiekosten alsmede de kosten


52

van klein en groot onderhoud zijn jaarlijks terugkomende kosten en vallen binnen de exploitatie. Op basis van door Essent opgestelde vervangingsplannen worden de vervangingsinvesteringen gepland (de afgelopen jaren heeft de gemeente een inhaalslag gepleegd bij de vervanging van lichtmasten en armaturen). De openbare verlichting voldoet aan de NPR norm. De paragraaf geeft verder geen inhoudelijke informatie over de verwachte kostenontwikkelingen in de komende jaren. Wij adviseren het beleidsplan openbare verlichting te actualiseren, waarbij de raad het hierbij gewenste kwaliteitsniveau opnieuw vaststelt. Het is aan te bevelen om in een op te stellen beheerplan ook de gewenste uitbreidingsinvesteringen mee te nemen. BBV en verordening 212 Artikel 12 van het BBV schrijft voor aan welke kapitaalgoederen minimaal aandacht moet worden geschonken. Dat zijn wegen, riolering, water, openbaar groen en gebouwen. Daarbij moet de gemeente het beleidskader aangeven, alsmede de financiële gevolgen en de vertaling daarvan in de begroting. In beleidsveld 11 Beheer wordt aanvullende informatie gegeven. Wij concluderen, dat de paragraaf voldoet aan de richtlijnen van het BBV. Operationeel vinden wij de in de begroting en verantwoording aanwezige stuurinformatie voldoende. Van alle kapitaalgoederen geeft de gemeente aan waar het beleidskader is te vinden. Voor deze goederen geeft Kerkrade aan of de uit de beleidskaders voortvloeiende (financiële) consequenties zijn doorvertaald Uit ons onderzoek blijkt dat dit van toepassing is op de begroting 2012 en de meerjarenraming 20132015. Wij zijn van mening dat in het licht van de ontwikkelingen bij Kerkrade de bestuurlijke informatievoorziening op alle niveaus op dit moment voldoende tot goed is. De raad heeft voldoende mogelijkheden tot bijsturing. De gemeente blijft werken aan het (door)ontwikkelen van de begroting en de verantwoordingsinformatie, gebaseerd op de beschikbare beheerplannen. Daarbij adviseren wij in de paragraaf aanvullende informatie op te nemen over de onderhoudstoestand van de diverse kapitaalgoederen en de relatie met de betreffende programmadoelstellingen expliciet aan te duiden (bijvoorbeeld zelfwerkzaamheid van de burgers). Op operationeel niveau moeten nog stappen worden gezet en verbeteringen worden doorgevoerd.


53

4.4.

Financiering

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Financiering

☺

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Goed

Goed

☺

Conclusie Op alle niveaus is goede informatie beschikbaar. De gemeente biedt goed inzicht in de financiering op strategisch, tactisch en operationeel vlak en stuurt actief op haar liquiditeitspositie door het opstellen van liquiditeitsprognoses. De paragraaf geeft geen informatie over het EMU-saldo van de begroting. Die informatie is elders in de begroting terug te vinden (bijlagenboek). In het kader van het Europese en Nederlandse beleid om het EMU-tekort snel te beperken, gaat het EMU-saldo de komende jaren heel veel aandacht krijgen. Zeker als het voorstel voor de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) wordt aangenomen en op 1 januari 2013 ingaat. Die wet verplicht Nederland om niet alleen aan tekortreductie te werken als het EMU-tekort boven de 3% van het BBP ligt, maar ook als het EMU-saldo nog niet tussen + 0,5% en – 0,5% van het BBP ligt. En niet alleen de rijksoverheid krijgt die verplichting, maar onder andere ook alle decentrale overheden. Zo bepaalt de minister van Financiën elk jaar voor elke afzonderlijke gemeente haar EMU-norm (een klein tekort óf een klein overschot), waaraan de gemeente gehouden is. Overtreding van de EMU-norm kan leiden tot een boete voor de gemeente en/of een korting van het gemeentefonds door de minister, en het instellen van preventief toezicht door de provincie. Een strenge EMU-norm maakt het vooral moeilijk investeringen te realiseren. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling - biedt het meerjarig financieel inzicht over het EMU-saldo in de paragraaf in plaats van in de bijlage.

Waarom onderzoek naar financiering? Bij financiering gaat het om de vraag, hoe de gemeente regelt, dat ze steeds voldoende geld heeft om alle rekeningen te betalen. Lenen bij liquiditeitstekorten, beleggen bij liquiditeitsoverschotten, sparen of juist lenen voor grote uitgaven. Oftewel: hoe staat het met de gemeentelijke financieringsportefeuille? Deze moet adequaat worden beheerd om (ermee verbonden) kosten en risico’s te beperken. Onderzoek en bevindingen In de paragraaf dient volgens artikel 13 van het BBV in ieder geval aandacht geschonken te worden aan de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille. De relatie tussen de paragraaf en de diverse beleidsvelden/ programma’s waar de financiering een duidelijke rol bij speelt is niet exact te duiden; de gemeente werkt met zogenaamde totaalfinanciering. Verdiepingsonderzoek Kerkrade

54

In de paragraaf Financiering wordt voor de beleidsuitgangspunten verwezen naar het treasurystatuut 2010 van Kerkrade. In de paragraaf wordt summier ingegaan op ontwikkelingen, hetgeen voldoende is gelet op de huidige situatie. Uit oogpunt van operationele informatievoorziening scoort de paragraaf goed. De paragraaf voldoet aan de voorwaarden van het BBV en aan de uitgangspunten die in verordening 212 artikel 14 zijn vastgelegd. Inzicht in de kosten en opbrengsten van de financieringsfunctie wordt naast de paragraaf ook gegeven in het begrotingsonderdeel Algemene dekkingsmiddelen. Ook een beoordeling van de looptijden van de schulden is in de begrotingsstukken opgenomen, alsmede een uitgebreid overzicht van de gewaarborgde geldleningen. Vanuit het oogpunt van tactisch bestuurlijke informatievoorziening wordt goed gescoord. Tabel 4.4.1 geeft weer in welke mate de activa van de gemeente zijn gefinancierd met eigen financieringsmiddelen en met vreemd vermogen. Uitgangspunt is dat de gemeente in eerste instantie eigen financieringsmiddelen inzet om de activa te financieren. In de tabel is de situatie weergegeven voor de rekeningen 2010 en 2011 en de begroting 2012. Indien we kijken naar het gewicht van de financieringsfunctie en de ontwikkelingen hierin, speelt dit in de beoordeling een beperkte rol. Voor onze berekening van het structureel gezuiverd saldo is het financieringssaldo dan ook buiten beschouwing gebleven. Tabel 4.4.1 Verhouding activa gefinancierd met eigen vermogen en vreemd vermogen (* € 1.000) Rekening 2010 Begroting 2012 Rekening 2011 (concept) Vaste activa 126.421 125.004 142.875 Voorraad bouwgrond -1.520 -624 Totaal activa 124.901 125.004 142.251 - Eigen vermogen (incl. voorzieningen) 70.326 66.396 70.805 - Vreemd vermogen (incl. vaste 70.447 65.541 76.541 geldleningen) Totaal vermogen 140.773 131.937 147.346 Financieringssaldo 15.872 6.933 5.095 Uit bovenstaande opstelling blijkt dat de gemeente begin 2012 een geraamd financieringsoverschot had van € 6,9 miljoen. Begin 2011 was er sprake van een overschot van € 5,1 miljoen. Vooral de afname van het eigen en vreemd vermogen is debet aan deze omslag. De gemeente financiert met kort geld als dit voordeliger blijkt. Voor 2012 benut de gemeente de maximale ruimte van de kasgeldlimiet ad € 14,7 miljoen. Deze omslag is met name het gevolg van de toename van de geactiveerde investeringen. De activa in de jaarrekening 2011 zijn voor 49,8% gefinancierd met eigen vermogen, terwijl dit aandeel in de begroting 2012 53% bedraagt. Dit is een verslechtering. Als het aandeel daalt, kan de rentegevoeligheid van de gemeentelijke begroting stijgen. De liquiditeitspositie laat zien dat de gemeente er voldoende voor staat. Indien de kasgeldlimiet structureel wordt overschreden, betekent dit voor een gemeente, dat zij een vaste geldlening zal moeten aantrekken. In 2010 en 2011 is de limiet niet overschreden en was sprake van een overschot aan Verdiepingsonderzoek Kerkrade

55

vlottende middelen. Ook voor 2012 wordt geen overschrijding van de kasgeldlimiet verwacht. De begroting 2012 geeft aan dat Kerkrade naar de huidige inzichten in 2012 geen nieuwe leningen hoeft aan te trekken. Voor de jaren 2013 tot en met 2015 zullen wel nieuwe langlopende leningen worden aangetrokken voor een totaalbedrag van € 37 miljoen. Sinds 2010 hoeft de gemeente niet meer elk kwartaal een overzicht van de vlottende schuld en de vlottende middelen naar de provincie te sturen. Daarvoor in de plaats is de verplichting gekomen om in de paragraaf bij de begroting in te gaan op die kwartaalcijfers over de laatste kwartalen afgezet tegen de geldende kasgeldlimiet. Voor de begroting t gaat het om de kwartalen 3 en 4 van t-2 en de kwartalen 1 en 2 van t-1. Bij de jaarrekening zijn het de vier kwartalen van het rekeningjaar. De begroting en de jaarrekening voldoen aan deze verplichting. Een ander belangrijk aandachtspunt bij de financiering zijn de renterisico’s. De begroting geeft daartoe inzicht in de renterisiconorm en de renterisico’s op de vaste schuld. Het renterisico op de vaste schuld voor een gemeente vloeit voort uit de mate waarin het saldo van rentelasten en –baten gevoelig is voor wijzigingen in het rentepercentage op aangetrokken leningen en uitzettingen. Op basis van de evenwichtige opbouw van de huidige leningportefeuille en het uitblijven van herfinancieringen in 2012 kan worden geconcludeerd dat het renterisico van de vaste schuld vrij beperkt is. Uit de paragraaf financiering blijkt dat dit beeld binnen de meerjarenraming niet zal veranderen. De post rente is goed verwerkt in zowel begroting als meerjarenraming. De informatie in de begroting en jaarrekening is goed gestructureerd en biedt de mogelijkheid om het financieringsbeleid bij te sturen. Er is sprake van een duidelijke structuur in de presentatie en er wordt voldoende informatie geboden over het financieringbeleid van de gemeente. De gemeente stuurt actief op haar liquiditeitspositie m.b.v. liquiditeitsprognoses. Deze prognoses maken deel uit van de P&C-cyclus. De begroting biedt een voldoende actueel cijfermatig inzicht in financiering. Wij concluderen dat de operationele bestuurlijke informatievoorziening goed is. De Essent-verkoopopbrengsten zijn in een aparte reserve Essent gestort (saldo 1-1-2012 € 18,8 miljoen). Hiervan is een bedrag van € 11 miljoen vrij beschikbaar. Een bedrag van € 7,8 miljoen is geblokkeerd en dient ter compensatie van de structureel weggevallen dividendinkomsten. EMU-saldo We gaan bij de paragraaf financiering ook in op het EMU-saldo. Kerkrade verstrekt in het staten- en bijlagenboek bij de begroting 2012 meerjarige informatie over het EMU-saldo, hetgeen sinds 2005 verplicht is. Het EMU-saldo is het saldo van de begroting op kasbasis, terwijl de gemeente zelf met het stelsel van lasten en baten werkt en op basis daarvan ook haar saldo bepaalt, zoals dat in de begroting wordt gepresenteerd. De saldi kunnen dan ook sterk uiteen lopen. Dat de gemeente toch het EMU-saldo moet laten zien, heeft te maken met de afspraken in Europa over de maximaal toegestane tekorten in de collectieve sector in de landen van de euro. Ook de EMU-saldi van de gemeenten tellen daarbij mee. Daarom moet elke gemeente haar EMU-saldo aan het CBS melden. Over het EMU-saldo is nu wel wat meer te zeggen. Het is zeer waarschijnlijk dat het EMU-saldo in de zeer nabije toekomst een grote rol gaat spelen in de beleidsruimte van alle overheden. Tot nu toe is het


56

vooral een onderwerp waar het Rijk zich mee bezighoudt. Gemeenten ondervinden nu al indirect de gevolgen, omdat het Rijk momenteel hard bezuinigt, ook op de uitkeringen aan gemeenten, om het EMU-tekort van Nederland onder de 3% van het BBP te krijgen. Direct hebben gemeenten nu ook al met het EMU-saldo te maken, omdat er al enkele jaren afspraken tussen het Rijk en de VNG zijn over het toegestane EMU-tekort voor alle gemeenten gezamenlijk. Dit is destijds bepaald op 0,38% van het BBP, ongeveer € 2,3 miljard. Aan de hand van de begrotingstotalen van alle gemeenten heeft het Rijk het toegestane EMU-tekort gemeenten verdeeld over de gemeenten, de zogenaamde referentiewaarden. In de septembercirculaires maakt het Rijk de referentiewaarden voor het komende jaar bekend. Volgens de septembercirculaire 2011 heeft Kerkrade voor 2012 een toegestaan EMU-tekort van € 7,1 miljoen. Kerkrade berekent zelf voor 2012 een EMU-tekort van € 3,36 miljoen. Tot dusverre heeft het eigen EMU-saldo praktisch voor gemeenten nog weinig betekenis. Het is het saldo van de begroting op basis van het kasstelsel. Hoeveel ontvangt de gemeente in een jaar en hoeveel geeft ze in dat jaar uit. Maar de eigen begroting, zoals de raad die vaststelt, is, verplicht, gebaseerd op het stelsel van lasten en baten. Het saldo van de begroting en de meerjarenraming op basis van het stelsel van lasten en baten bepaalt of we spreken van een al dan niet sluitende begroting en meerjarenraming en van al dan niet een evenwichtige financiële situatie. En dat bepaalt weer of de begroting onder preventief toezicht komt te staan. Er zijn nogal wat verschillen tussen het kasstelsel en het stelsel van lasten en baten. Zo zijn investeringen in het jaar dat de investering plaatsvindt, uitgaven volgens het kasstelsel, maar zijn er in de regel nog geen lasten bij het stelsel van lasten en baten. Omgekeerd zijn afschrijvingen geen uitgaven en dus voor het kasstelsel niet relevant, maar zijn afschrijvingen wel lasten in het stelsel van lasten en baten. Hoewel het eigen EMU-saldo nu voor een gemeente weinig betekenis heeft, telt het wel mee in het EMU-saldo van de totale collectieve sector van Nederland. Overschrijding van de grens van de EMUnorm voor alle gemeenten gezamenlijk, waar op dit moment sprake van is, draagt bij aan de (verdere) overschrijding van de EMU-norm van 3% van het BBP van de totale collectieve sector. Op Europees niveau zijn in 2011 afspraken gemaakt die ervoor moeten zorgen dat de bestaande normen uit het Stabiliteits- en Groeipact beter worden nageleefd. Het betekent onder andere dat lidstaten aan een tekortreductie moeten blijven werken, zolang het EMU-saldo niet tussen – 0,5% en + 0,5% van het BBP ligt. Bovendien moeten lidstaten deze doelen in wetgeving vastleggen. Om dat laatste te realiseren ligt er nu een voorstel ‘Wet houdbare overheidsfinanciën’ (Wet HOF). De wet voorziet er onder andere in dat gemeenten niet alleen een sluitende begroting op basis van het stelsel van lasten en baten hebben, maar ook dat hun EMU-saldo voldoet aan de EMU-norm die voor dat jaar aan elke afzonderlijke gemeente door de minister van Financiën is gesteld. De EMU-norm voor een jaar kan een (klein) tekort zijn, maar ook een (klein) overschot. Als een gemeente niet aan de EMU-norm voldoet, kan dat tot een boete van het Rijk leiden en tot preventief toezicht. Als de gemeenten collectief hun EMU-norm overschrijden, kan dat tot een korting van het gemeentefonds leiden. Boetes en kortingen staan los van de vraag of de EU Nederland een boete oplegt in verband met het overschrijden van de EMU-regels en –afspraken. De Wet HOF moet 1 januari 2013 ingaan. Onder deze wet moeten gemeenten voldoen aan de voor hen elk jaar opnieuw geformuleerde EMU-norm, waarbij het kasstelsel wordt gevolgd. Op basis van de Gemeentewet moeten gemeenten voldoen aan de norm dat hun begroting of meerjarenraming sluitend is


57

conform het stelsel van lasten en baten. In de praktijk zullen gemeenten meer moeite hebben om investeringen te realiseren. Hoe kleiner de gemeente is, des te sterker zal dit spelen. Elke gemeente, dus ook Kerkrade, zal moeten bezien welke gevolgen de Wet HOF voor haar beleid en met name haar investeringsprogramma heeft. Op welke wijze wil, kan, moet de gemeente hierop reageren. Zeker is dat met de Wet HOF het EMU-saldo niet meer iets is dat ergens achteraan in de begroting zal worden vermeld.


58

4.5.

Bedrijfsvoering

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Bedrijfsvoering

☺

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Voldoende

Voldoende

Conclusie De gemeente Kerkrade geeft veel aandacht aan de bedrijfsvoering en bouwt door aan de kwaliteit van de organisatie. Het coalitieprogramma 2010-2014 ‘Samen verder werken aan onze toekomst’ spreekt over de door de gemeente te hanteren kernbegrippen efficiency en doelmatigheid, betrokken bij de door de gemeente te maken keuzes en heroverwegingen. Deze visie is ook terug te vinden in de besturings- en dienstverleningsfilosofie. Wij zien dit eigenlijk terugkomen in de gehele strategische beleidsvorming (zoals grondbeleid, visie op dienstverlening en informatiebeleid, deregulering). De gemeente hanteert een integrale aanpak voor de totale ontwikkeling van de organisatie, waarvan de bedrijfsvoering deel uitmaakt. Het gehanteerde dienstverleningsconcept en de aanwezige instrumenten zorgen ervoor dat de gemeente degelijk kan opereren. Dit heeft onder meer geresulteerd in een goedkeurende accountantsverklaring voor rechtmatigheid. Vanuit het perspectief van stuurinformatie wordt op het strategische niveau goed en op de overige niveaus voldoende gescoord. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling - geef in de paragraaf ook (meerjarig) cijfermatig inzicht in de kosten en opbrengsten van de bedrijfsvoering. Verbeter de paragraaf door aanvullende onderwerpen op te nemen.

Waarom onderzoek naar bedrijfsvoering? Bedrijfsvoering is van belang voor het slagen van de gemeentelijke programma’s. In de paragraaf moet de gemeente volgens artikel 14 van het BBV ten minste de stand van zaken en de beleidsvoornemens rondom de bedrijfsvoering aangeven. Bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de onderdelen personeel, automatisering, communicatie, organisatie, financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie en de interne controle) en huisvesting. Onderzoek en bevindingen Bij de beoordeling van de bedrijfsvoering kijken we naar de bedrijfsvoering in het algemeen en naar de financiële bedrijfsvoering in het bijzonder. Kerkrade heeft de afgelopen periode veel werk verzet op het gebied van de bedrijfsvoering. Daartoe zijn enkele belangrijke notities opgesteld. Het collegeprogramma 2010-2014 “Samen verder werken aan onze toekomst’ (september 2010) gaat in op de ambities en strategische beleidskaders van Kerkrade. De gemeente geeft permanent aandacht aan de (interne) werkprocessen. Het optimaliseren van de Verdiepingsonderzoek Kerkrade

59

dienstverlening is daarbij ook een permanent proces. Een optimale interne bedrijfsvoering is daarvoor een belangrijke voorwaarde. De gemeente heeft een nota dienstverlening ‘Verschillende klanten, verschillende aanpak’ opgesteld, met als onderdelen de dienstverlening, de externe oriëntatie van de organisatie, de medewerkersontwikkeling en de systemen (facilitering en ondersteuning van de organisatie). Bij dit laatste moet worden gedacht aan de werkprocessen (programmamanagement) en het projectmatig aanpakken van projecten, het zaaksgewijs werken en de constante (door)ontwikkeling van de bedrijfsvoering. In de paragraaf bedrijfsvoering geeft Kerkrade de aandachtspunten van de bedrijfsvoering voor 2012 aan. Met name de omvorming naar een ‘digitale’ omgeving, de zorg voor het scheppen van de organisatorische condities en afspraken voor een doeltreffende uitvoering van het raadsprogramma en de ontwikkeling van de kwaliteiten van de organisatie, zoals beschreven in de besturingsfilosofie. Daarbij wordt een integraal ondernemingsmodel gehanteerd, gekoppeld aan een intergemeentelijk samenwerkingsmodel. Gekozen is voor een praktische en bedrijfsmatige aanpak in de taakuitvoering. In de praktijk wordt gewerkt aan bedrijfsmatig werken, hetgeen doelmatig en doeltreffend werken en integrale dienstverlening (klantgericht en proactief) inhoudt. De filosofie voor de bedrijfsvoering moet hierop aansluiten. Het formuleren van een dergelijke filosofie is strategisch van belang voor de gemeente. De gemeente verstrekt summiere informatie over interne ontwikkelingen als organisatorische aspecten, uitbesteding van werkzaamheden, verbeteracties, speerpunten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, urentoerekening, inhuur derden, etcetera. De gemeente beschikt over een informatiebeleidsplan 20072010 en een communicatiebeleidsplan (2011). In beleidsveld 10 Bestuur en bedrijfsvoering wordt nog verder ingegaan op een aantal aspecten van de bedrijfsvoering die vanaf 2012 worden opgepakt. Ook in de Financiële begroting wordt nog financiële informatie verstrekt over bedrijfsvoeringsaspecten De administratieve organisatie en de interne controle functioneren in voldoende mate. Aan de verbetering van de werkprocessen en –procedures en de kwaliteit van de interne controlewerkzaamheden wordt permanente aandacht gegeven. Verbeterpunten worden actief opgepakt. In de jaarlijkse managementletter gaat de accountant in op diverse aspecten van de administratieve organisatie en de interne controle. De financiële cijfers en de naleving van de relevante weten regelgeving worden procesgewijs intern getoetst. Bij de jaarrekeningen 2010 en 2011 heeft de externe accountant ook een goedkeurende verklaring voor het aspect rechtmatigheid verstrekt. Hieruit blijkt dat de gemeente zich houdt aan haar eigen regels. Dit geeft tevens een oordeel over de werking van het planning en control instrumentarium Toetsing aan regelgeving De strategische stuurinformatie is goed. De gemeente heeft haar visie goed uitgewerkt en geeft daarnaast in de paragraaf inzicht in een aantal belangrijke ontwikkelingen bij de bedrijfsvoering. Wij zien de hiervoor genoemde onderwerpen voor een belangrijk deel terug in de paragraaf Bedrijfsvoering in de begroting 2012 en voor een deel in het beleidsveld 10 Bestuur en bedrijfsvoering en paragraaf 3 van de Financiële begroting. De paragraaf voldoet hiermee in voldoende mate aan de vereisten van het BBV. Op tactisch niveau wordt dan ook voldoende gescoord.


60

Ook bevat de paragraaf voldoende operationele informatie bevat. Wij adviseren om in de paragraaf ook (meerjarig) cijfermatig/ financieel inzicht te geven in de kosten van de belangrijkste aspecten van de bedrijfsvoering (onder meer de aan projecten doorberekende uren, de kosten van inhuur en het ziekteverzuim). Ook wordt verwezen naar de onderhanden analyse van de kostenplaatsen/ indirecte kosten (waar de personele kosten ook bij betrokken worden). Overigens is het opnemen van financiële informatie in deze paragraaf niet verplicht. Planning en control De gemeente werkt in het kader van de P&C-cyclus onder meer aan het duidelijk formuleren van prioriteiten binnen de begroting, aan de hand van nader uit te werken prestatie-indicatoren in de vorm van een doelenboom. De in de begroting aangegeven doelstellingen tot verbetering en stroomlijning van de bedrijfsvoering kunnen zo beter worden gevolgd. Daarbij wordt actief gestuurd op prioriteiten en voor de meer reguliere beleidsvelden op uitzonderingen. Op enig moment moeten de doelenboom en de prioriteiten worden herzien. In paragraaf 3.3 en paragraaf 3.4 is het instrumentarium dat de financiële huishouding bestuurt reeds besproken. Een kwalitatief goede beleidscyclus is uiteraard ook direct te relateren aan bedrijfsvoering. Financiën zijn immers ook de reflectie van zowel politiek als organisatorisch handelen. Financieel Ook de bedrijfsvoering zal een belangrijke bijdrage moeten leveren aan de bezuinigingen die de gemeente moet doorvoeren. In dat kader is al gekeken naar de overhead van het ambtelijk apparaat, naar het gebouwenbeheer en naar het optimaliseren van werkprocessen. In de komende periode zal in samenspraak met de raad worden gewerkt aan het nader invulling geven en concretiseren van de noodzakelijke bezuinigingen.


61

4.6.

Verbonden partijen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Verbonden partijen

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Voldoende

Voldoende

Voldoende

Conclusie Kerkrade heeft een aantal verbonden partijen die publieke taken voor de gemeente uitvoeren. In 2009 is eigen beleid voor verbonden partijen vastgesteld op basis van een rapport van de rekenkamercommissie Parkstad Limburg. Daarnaast zijn in het collegeprogramma ontwikkelingen geschetst die het aandeel in verbonden partijen in de toekomst kunnen beïnvloeden/veranderen. De gemeente zal het beleid in de tweede helft van 2012 actualiseren. Leidende principes voor Kerkrade zijn diversiteit, duurzaamheid en zelfsturing. In het collegeprogramma is verder aangegeven dat de positie van Kerkrade moet leiden tot regionale samenwerking. Zowel in het collegeprogramma als in de paragraaf legt Kerkrade een relatie met de beleidsvelden/programma’s uit de begroting. De paragraaf in de begroting 2012 is heel summier, maar in de bijlagen is een Overzicht verbonden partijen opgenomen waarin per verbonden partij informatie wordt verstrekt over doel/openbaar belang, beleidsvoornemen, relatie met het betreffende beleidsveld en de rechtsgrond. Ook hanteert de gemeente een register voor de verbonden partijen. De gemeente voldoet in voldoende mate aan de eisen die het BBV stelt. De paragraaf (plus genoemde bijlage) is gestructureerd van opzet. Cijfermatige informatie ontbreekt grotendeels; deze is te vinden in het genoemde register. De huidige nota geeft veel aandacht aan de risicobeheersing van de verbonden partijen. Op dit moment zien we grote risico’s bij een aantal verbonden partijen. Deze risico’s worden ook bij het risicomanagement en het weerstandsvermogen betrokken. In de paragraaf/bijlage ontbreekt het (meerjarig) inzicht in ontwikkelingen en risico’s. Op alle niveaus scoort de informatievoorziening voldoende. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen - leg in de nota Verbonden partijen 2012 een relatie tussen de algemene criteria waaraan verbonden partijen moeten voldoen en de strategische toekomstvisie en/of collegeprogramma; - ga in de paragraaf in op meerjarige ontwikkelingen, volg voortdurend deze ontwikkelingen en monitor de risico’s die verbonden partijen met zich meebrengen; - ga meer in op externe en interne ontwikkelingen die verband houden met verbonden partijen; - ga in de paragraaf meer in op het eigen en vreemd vermogen en het resultaat van de verbonden partij, het gemeentelijk aandeel in de kosten en de risico’s en weerstandspositie.


62

Waarom onderzoek naar verbonden partijen? Verbonden partijen dragen bij aan uitvoering van gemeentelijk beleid. Ze zijn daarom van belang bij het uitvoeren van programma’s. Vanuit financieel perspectief is met name van belang: - Het financiële belang8 van de gemeente in de verbonden partij; - Te verwachten resultaten van de verbonden partij; - Inzicht in de samenhangende risico’s en in de weerstandspositie van de verbonden partij. Praktijkvoorbeelden hebben laten zien dat er grote risico’s kunnen vastzitten aan verbonden partijen, zoals sociale werkvoorzieningschappen. Dat er ook positieve risico’s bij verbonden partijen kunnen optreden, bewijzen recent de dividenden van deelnemingen. Onderzoek en bevindingen Volgens artikel 15 BBV moet de paragraaf een visie geven op de verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen, die zijn opgenomen in de begroting en de beleidsvoornemens rondom verbonden partijen. De in 2009 vastgestelde nota Verbonden partijen is (uitgaande van de eigen visie van de gemeente) de uitwerking van het rapport van de rekenkamercommissie Parkstad Limburg uit 2008 (“Het verband met verbonden partijen”). In het collegeprogramma heeft de gemeente geschetst dat diversiteit, duurzaamheid en zelfstandigheid leidende principes zijn voor de ontwikkelingen in de gemeente. Regionale en grensoverschrijdende samenwerking zijn speerpunten voor de gemeente. Met de bovenstaande informatie in het collegeprogramma heeft de raad geen beleid bepaald voor verbonden partijen. Wel zijn in dit programma ontwikkelingen geschetst die het aandeel in verbonden partijen in de toekomst kunnen beïnvloeden/veranderen. In het collegeprogramma is een relatie gelegd met de beleidsvelden uit de begroting. Ook in de paragraaf/bijlage is een relatie aangegeven met de beleidsveldenprogramma’s uit de begroting. Verbonden partijen vragen bijzondere aandacht van de raad. De doelen die verbonden partijen realiseren kunnen van groot belang zijn. Daarnaast kunnen verbonden partijen bestuurlijke en organisatorische risico’s met zich meebrengen. Om die reden is het van belang om aan de vastgestelde algemene criteria te blijven toetsen waaraan verbonden partijen moeten voldoen voor het aangaan van een relatie met een verbonden partij. Samenwerking met en participatie in verbonden partijen worden beoordeeld op basis van de uitgangspunten . In de paragraaf plus bijlage gaat Kerkrade in op ontwikkelingen die vooral extern gericht zijn. Zo zijn bij enkele verbonden partijen veranderingen geschetst die zich gedurende het begrotingsjaar hebben voorgedaan/gaan voordoen. De summiere beschrijving van enkele externe ontwikkelingen kan worden aangevuld door informatie over besluitvorming van het Rijk op te nemen en mutaties in bevoegdheden en vertegenwoordiging te vermelden als hier sprake van is. In de paragraaf wordt verder beperkt ingegaan op meerjarige ontwikkelingen. De paragraaf voldoet grotendeels aan de eisen die het BBV stelt. Algemene criteria waaraan verbonden partijen moeten voldoen zijn opgenomen gesteld in de nota. Het BBV vraagt wel een visie op verbonden 8

Met een financieel belang wordt bedoeld dat de gemeente middelen ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is in geval van faillissement van de verbonden partij en/of als financiële problemen bij de verbonden partij verhaald kunnen worden op de gemeente.


63

partijen. Kerkrade geeft in de paragraaf plus bijlage per verbonden partij informatie over ‘doel/openbaar belang’ en summier over de ‘beleidsvoornemens’. Verder gaat Kerkrade per verbonden partij in op de activiteiten/prestaties van de verbonden partij en het organisatie/bestuurlijk belang. Op het eigen en vreemd vermogen en het resultaat van de verbonden partij, het gemeentelijk aandeel in de kosten en de risico’s en weerstandspositie wordt niet verder ingegaan. Deze informatie is in het register te vinden. Verordening 212 stelt geen nadere eisen aan de paragraaf. Wij constateren dat de paragraaf plus bijlage, aangevuld met de beschikbare informatie in het register verbonden partijen voldoende inzicht geeft in de verbonden partijen. De informatie is voldoende gestructureerd van opzet. Op onderdelen zijn verdere verbeteringen mogelijk. Naast meer inzicht in de risico’s is het van belang om ook in te gaan op meerjarige ontwikkelingen. Wij adviseren om de meerjarige ontwikkelingen en risico’s bij verbonden partijen voortdurend te blijven volgen en monitoren. Wij zijn van mening dat de stuurinformatie op alle niveaus voldoende scoort. De nota Verbonden partijen is sterk gericht op risicobeheersing. In de risicoparagraaf geeft de gemeente aan dat met name bij Licom/WSW risico’s aanwezig zijn die om een sterk risicomanagement vragen. Voor dit risico is in de Najaarsnota 2011 de reserve WSW gevormd met een bufferfunctie. Het saldo van deze reserve bedraagt ultimo 2011 € 2,6 miljoen.


64

4.7.

Grondbeleid

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming

Grondbeleid

Algemeen

Ontwikkeling

oordeel

Goed

Goed

Goed

☺

Conclusie De grondnota en de paragraaf Grondbeleid geven duidelijke kaders voor het grondbeleid van Kerkrade. Het grondbeleid wordt vooral gebruikt voor de beleidsvelden Bouwen en wonen en Economie en toerisme. De gemeente voert over het algemeen een actief en strategisch grondbeleid. Medebepalend daarbij moeten de grondvoorraad en de afzetbaarheid van de gronden zijn. De nota grondbeleid en de paragraaf geven een uiteenzetting van de richting waarin de ontwikkelingen gaan. Onder meer demografische veranderingen en de omslag in de economische structuur en omstandigheden hebben tot gevolg dat de gemeente de komende jaren steeds minder inkomsten heeft en de in uitvoering te nemen projecten een groter beslag op middelen dan voorzien leggen. Dit betekent dat eerder gestelde prioriteiten zijn/worden herzien. De claims en risico’s van het grondbedrijf zijn in beeld. De gemeente heeft gelet op de relatief beperkte verwachte verliezen geen afzonderlijke voorzieningen getroffen voor verlieslatende exploitaties. De reserve grondexploitatie OBK wordt nauwlettend gevolgd. De gemeente geeft in de begroting goede (cijfermatige) informatie over de totale grondexploitatie. Deze informatie is ook terug te vinden in de jaarrekening. Alle grondexploitaties worden (minimaal) jaarlijks geactualiseerd, waarbij mogelijke risico’s direct worden onderkend. Het weerstandsvermogen voor de grondexploitatie is voldoende, uitgaande van het risicoprofiel van de toegelichte exploitaties. Uit de analyses blijkt dat de gemeente de gesignaleerde risico’s goed volgt. In onze optiek is dit van strategisch belang voor de financiële positie van de gemeente. Vanuit het perspectief van stuurinformatie wordt op de diverse niveaus goed gescoord (zeker als de paragraaf wordt gelezen in samenhang met de jaarlijkse grondnota). Zowel deze nota als de paragraaf gaan uitgebreid in op een groot aantal aspecten van de grondexploitatie. De informatie in beide documenten is in principe op elkaar afgestemd. Opgemerkt wordt dat de grondnota 2012 nog niet opgeleverd en vastgesteld is. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen − blijf actief zoeken naar andere dekkingsmiddelen voor onrendabele projecten, nu de bijdragen vanuit de grote grondexploitaties minimaal zijn geworden; − geef een duidelijke relatie aan met de speerpunten uit de actuele nota grondbeleid.


65

Waarom onderzoek naar grondbeleid? Grondexploitatie is het proces waarbij grond wordt aangekocht, bouwrijp wordt gemaakt en rioleringen en wegen worden aangelegd om vervolgens grond te verkopen voor de bouw van woningen en/of bedrijven. Grondbeleid is voor de raad van belang vanwege de relatie met de programmadoelstellingen. Via het grondbeleid kan een gemeente nadere invulling geven aan het uitvoeren van programma's. Denk aan: groen, water, wonen, werken en recreëren. Verder is grondbeleid van belang vanwege de financiële betekenis en de risico's. Grondbeleid kan leiden tot extra lasten, maar ook tot extra baten. Deze kunnen een significante invloed hebben op de gemeentelijke financiële positie. Onderzoek en bevindingen De grondexploitatie vormt een wezenlijk onderdeel van de gemeentelijke financiën en kan gepaard gaan met relatief grote financiële risico’s. De grondexploitatie maakt deel uit van de totale gemeentelijke exploitatie. Kerkrade heeft de projectorganisatie Ontwikkelingsbedrijf Kerkrade belast met de uitvoering van de ontwikkelingsprogramma’s woningbouw en bedrijventerreinen. Hiertoe zijn uitgebreide kaders (processen en procedures) opgesteld in de vorm van beheersvoorschriften. De raad heeft in augustus 2010 de grondnota 2010 vastgesteld. In deze (jaarlijkse) nota wordt het ontwikkelingsprogramma voor woningbouw en bedrijventerreinen vastgesteld en een beeld geschetst van het grondbeleid en wordt de relatie gelegd tussen de ruimtelijke taakstelling uit het regionaal woningbouwprogramma en het ontwikkelingsprogramma bedrijfs- en industrieterreinen. Ook worden de recente ontwikkelingen geschetst. De herstructureringsvisie binnen Parkstad voor de periode 2010-2020 is uitgewekt in de Structuurvisie voor Kerkrade (raad maart 2011). Doel van de structuurvisie is de ruimtelijke strategie voor de gemeente Kerkrade te beschrijven. De ruimtelijke visie hangt samen met verschillende vormen van sectoraal beleid, namelijk verkeer, milieu, en landschap. Daarnaast geeft de structuurvisie het kader voor verschillende stadsdeelvisies met bijhorende uitvoeringsprogramma’s. Gemiddeld wordt de structuurvisie elke vijf jaar herzien. De structuurvisie is aangepast als gevolg van veranderingen in wetgeving en demografische ontwikkelingen. Naast locatieontwikkelingen vinden ook steeds meer integrale gebiedsontwikkelingen plaats (via programmamanagement). Ook de beheersvoorschriften 2010 van het Ontwikkelingsbedrijf Kerkrade zijn onderdeel van de grondnota. De grondnota 2012 is nog niet opgeleverd en moet dus nog in de raad komen. Enkele uitgangspunten voor het grondbeleid van Kerkrade zijn: - De gemeente kiest voor een actief grondbeleid, waarbij een duidelijke kaderstelling aanwezig is; - De gemeente bedingt steeds dat zij een beslissende stem heeft betreffende het bouwprogramma, stedenbouwkundige plannen en beeldkwaliteit ; - De gemeente wil maatschappelijk gewenst en efficiënt ruimtegebruik bewerkstelligen waarbij gestreefd wordt naar een optimale prijs/kwaliteitsverhouding; - De gemeente hanteert jaarlijks maximaal marktconforme grondprijzen gebaseerd op de comperatieve methode (regionale vergelijking) die vierjaarlijks wordt geijkt middels residuele berekeningen; - De gemeente wil via het grondbeleid ervoor zorgen dat voldoende geld beschikbaar komt voor de realisatie van publieke doelstellingen en gemeenschapsvoorzieningen en eventuele (in financiële zin) negatieve resultaten op bepaalde locaties opvangen door positieve resultaten op andere locaties.


66

Reserves en voorzieningen grondexploitatie Het Ontwikkelingsbedrijf werkt met een aantal reserves bij de grondexploitatie. Deze reserves komen hierna aan de orde. Algemene reserve OBK De algemene reserve OBK heeft een bufferfunctie voor de grondexploitatie (voor het kunnen opvangen van tegenvallende ontwikkelingen in (lopende) exploitaties en projecten). De raad heeft de maximale omvang van deze reserve bepaald op € 1,25 miljoen. Er is geen regelgeving die het instellen van een aparte algemene reserve voor de grondexploitatie afdwingt. Het actuele risicoprofiel van de grondexploitatie is jaarlijks het uitgangspunt voor de noodzakelijke omvang van deze reserve. Structureel wordt het maximale niveau van deze reserve aangehouden. Reserve grondexploitatie OBK Alle mutaties, waaronder mee- en tegenvallers lopen via de reserve grondexploitatie OBK. De gemeente beschouwt deze reserve als de ‘werkreserve’ waaruit grondexploitaties worden bekostigd, dan wel opbrengsten worden geparkeerd ten behoeve van investeringen. Naast deze opbrengsten int de gemeente nog bijdragen voor onder meer wijkontwikkelingsplannen en planontwikkelingskosten. Vanuit de reserve worden, naast de financiële bijdragen aan nader bepaalde projecten, dan ook structurele bijdragen gedaan aan wijkontwikkelingsprogramma’s en andere gemeentelijke kosten (voor 2012 nog € 0,43 miljoen). Vanaf 2013 is deze bijdrage aan de wijkontwikkelingsprogramma’s stopgezet. Dit vermindert de druk op de reserve. Het meerjarig verloop van deze reserve wordt in de beleidscyclus consequent geanalyseerd en waar nodig bijgesteld. De gemeente geeft reeds langer aan dat er nog weinig nieuwe winstgevende exploitaties komen en dat de huidige resultaten uit het ontwikkelingsprogramma OBK en de binnenkomende bijdragen reeds geheel zijn bestemd. Nieuwe ontwikkelingsprojecten betreffen herstructureringen en binnenstedelijke locaties, waarvan de financiële haalbaarheid vaak een probleem is. Ook de demografische ontwikkelingen binnen Kerkrade leveren (door hun gevolgen voor de regionale woningmarkt) extra risico’s op. De financiële positie van het OBK is vanaf 2010 zwakker geworden. In de komende jaren doet het ontwikkelingsbedrijf vaker een beroep op het investeringsprogramma voor de dekking van investeringen in de openbare ruimte binnen grondexploitaties. Relatie met de beleidsvelden Het grondbeleid moet de beleidsvelden in de programmabegroting faciliteren. Grondexploitaties zijn belangrijk voor ontwikkelingen op het gebied van woningbouw, economische ontwikkeling van bedrijventerreinen, maar hangen ook samen met een groot aantal beleidsvelden (met de nadruk op wonen, welzijn en zorg). Het beleid moet zodanig worden ingezet, dat de in de programma’s beschreven doelstellingen (zo efficiënt mogelijk) kunnen worden gerealiseerd. De voortgang van de grondexploitaties wordt via de reguliere P&C-cyclus gevolgd. De grondexploitatiewet (als onderdeel van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening) maakt deel uit van het in de grondnota 2010 verwoorde grondbeleid. Kerkrade vult met deze jaarlijkse nota een belangrijk onderdeel van de strategisch bestuurlijke informatievoorziening in.


67

Ook in de diverse beleidsvelden (zoals Bouwen en Wonen, Economie en Toerisme en Beheer ) wordt hier aandacht aan besteed, alsmede aan de Structuurvisie en regionale woonvisie die Kerkrade hanteert. De paragraaf grondbeleid in de begroting geeft uitgebreid inzicht in de status van het grondbeleid; in de jaarrekening 2010 wordt uitgebreid ingegaan op de in het BBV aangegeven aspecten van het grondbeleid. Ook geeft de paragraaf goed inzicht in de status van het grondbeleid. En de relatie met de beleidsvelden 1 (‘Bouwen en wonen’) en 4 (Economie en toerisme). De paragraaf voldoet aan de normen die artikel 16 van het BBV eraan stelt. Verordening 212 stelt geen eisen aan de paragraaf. De tactisch bestuurlijke informatievoorziening scoort goed. Rapport Rekenkamercommissie “Zicht op de bodem” In november 2009 heeft de gemeentelijke Rekenkamercommissie een onderzoek gepresenteerd naar het grondbeleid van Kerkrade (inclusief de sturing- en beheersingsaspecten). De conclusies en aanbevelingen uit het rapport zijn daarna in het grondbeleid ingepast. De Rekenkamercommissie heeft geconcludeerd dat de paragraaf grondbeleid de raad voldoende mogelijkheden geeft om haar kaderstellende en controlerende rol te kunnen invullen. De aanbevelingen waren: - de grondnota en voortgangsrapportages van majeure projecten dienen in de verantwoordelijke vakcommissie te worden behandeld; - grondbeleid moet breder worden geformuleerd dan alleen de grondexploitaties; - er moet een integrale strategie worden ontwikkeld om de gevolgen van de afgenomen verdiencapaciteit van het Ontwikkelbedrijf opvangen (zowel conjuncturele als structurele oorzaken); - het achterstallig onderhoud bij het beheer en de administratie van het gemeentelijk grondbezit moet worden opgeheven. Ons is meegedeeld dat deze aanbevelingen inmiddels zijn overgenomen en zijn ingevoerd. De gemeente hanteert een integrale aanpak voor de problematiek van de omgekeerde verdiencapaciteit. In dit kader wordt het project Kerkrade-West als pilot gezien. Voor de Stadsdeelvisie van Kerkrade-West is een behoorlijke claim gelegd op de reserve Structuurfonds ad € 2,4 miljoen. Risico’s grondbeleid De gemeente geeft aan dat door de slechte economische omstandigheden en de ongunstige ontwikkelingen op de woningmarkt bij meerdere projecten vertragingen zijn opgetreden, hetgeen ook gevolgen heeft voor de opbrengsten uit deze projecten. Daarnaast constateert de gemeente dat ook de structurele verdiencapaciteit van het ontwikkelingsbedrijf klein is geworden. Dit als gevolg van de lange termijn beweging van de woningmarkt in de hele regio Parkstad en door het ontbreken van goede ontwikkelingslocaties. De risico’s van de grondexploitaties worden onderscheiden naar juridische risico’s, planschade en marktrisico’s. Met betrekking tot de marktrisico’s geeft de gemeente aan dat (inclusief de verwachte gevolgen van het krimpscenario) het OBK nagenoeg geen nieuwe winstgevende locaties heeft, waarmee negatieve ontwikkelingen in de geprognosticeerde grondverkopen kunnen worden opgevangen. De winstgevende locaties die nu in het ontwikkelingsprogramma zijn opgenomen zijn reeds helemaal geclaimd. De paragraaf Weerstandsvermogen geeft in dit verband nog aan dat er voor de periode 2011-2015 een taakstelling ligt om inkomsten te realiseren voor een bedrag van € 2,3 miljoen.


68

Kerkrade werkt met wijkontwikkeling (wijkgericht) aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente streeft bij het beheer van de openbare ruimte naar een prettige woon- en werkomgeving en hanteert daartoe een buurtmonitor. De nieuwe ontwikkelingslocaties liggen in binnenstedelijke locaties en herstructureringsgebieden. Hierbij is sprake van grondexploitaties met forse grondkosten, waarbij de financiële haalbaarheid van de plannen een kritisch probleem vormt. Zeker als gevolg van de krimp is bij de herstructureringslocaties sprake van tekortlocaties en niet meer van opbrengstlocaties Deze risico’s worden periodiek geactualiseerd (binnen de reguliere P&C cyclus) en blijvend in beeld gehouden. Financieel evenwichtig Het uitgangspunt voor een financieel evenwichtige uitvoering is het opstellen en jaarlijks actualiseren van een exploitatieopzet, waarbij het sluitende karakter centraal staat. Het kan uit oogpunt van ruimtelijke of lokale belangen wenselijk zijn om plannen toch te realiseren, al zijn ze financieel niet sluitend. De gemeente gaat verantwoord om met het (tussentijds) nemen van winsten. Afzonderlijke voorzieningen voor verwachte nadelige exploitaties worden niet getroffen. Hiervoor is de reserve grondexploitatie OBK bedoeld. De gemeente houdt rekening met de relevante verslaggevingsvoorschriften. In de begroting 2012 is een specificatie van in eigen exploitatie zijnde complexen en een meerjarige prognose van de te verwachten resultaten opgenomen. Wij merken nog op dat het in de begroting opgenomen meerjarig verloopoverzicht van de reserve grondexploitatie OBK niet geheel aansluit op het in de begroting opgenomen verloopoverzicht reserves en voorzieningen. Dit is het gevolg van het baseren van de begrotingscijfers op de voorjaarsnota 2011. De paragraaf Grondbeleid geeft het meest actuele inzicht en heeft dan ook het meeste ‘gewicht’. De begroting verstrekt geen nadere informatie over de in 2012 geraamde ontwikkeling van de boekwaarden van de in exploitatie genomen respectievelijk niet in exploitatie genomen projecten. De concept-jaarrekening 2011 geeft wel financieel inzicht in de ontwikkeling van de boekwaarden van de diverse individuele exploitaties. Hieruit blijkt dat de voorraad niet in exploitatie gronden van beperkte omvang is. Wij stellen vast dat Kerkrade haar grondbeleid financieel evenwichtig uitvoert. Kerkrade geeft veel aandacht aan de bedrijfsvoering van de grondexploitatie, waarbij budgetbewaking, taakstellende planningen, voortgangsrapportages en een gestructureerde vorm van risicomanagement worden gehanteerd. Op operationeel niveau geeft de gemeente een goede invulling aan de informatiehuishouding. Zoals eerder belicht wordt het risicomanagement voortvarend ingevuld.


69


70

5.

Het onderzoek

5.1.

Inleiding

Het financieel verdiepingsonderzoek Dit is het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Kerkrade. De provincie Limburg voert bij elke gemeente één keer in de vier jaar zo’n financieel verdiepingsonderzoek uit. Dit is een belangrijk onderdeel van de modernisering toezicht, waartoe Gedeputeerde Staten in september 2004 hebben besloten.

Doel van het financieel verdiepingsonderzoek is, een meerjarige uitspraak te doen over de vorm van financieel toezicht. Op basis van dit onderzoek nemen Gedeputeerde Staten een besluit over de toezichtvorm, die in principe voor vier jaar geldt.

Het onderzoek in Kerkrade Het financieel verdiepingsonderzoek hebben wij bij Kerkrade uitgevoerd in de periode maart-mei 2012 op basis van de begroting 2012. Wij danken de gemeente voor de samenwerking en bereidheid op korte termijn antwoord te geven op onze vragen om informatie en toelichting. De Provincie draagt ondanks de afstemming met de gemeente als enige de verantwoordelijkheid voor het financiële verdiepingsonderzoek en het rapport. Dat is ook logisch, omdat wij dit financieel onderzoek gebruiken om een uitspraak te doen over de toezichtvorm voor de gemeente Kerkrade voor de komende vier jaar.


71

Het financieel verdiepingsonderzoek in ontwikkeling Het doen van een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar is (nog) niet gebaseerd op een wettelijke bepaling, maar is een vervolg op een pilot die de Provincie met instemming van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot 2010 heeft uitgevoerd. Ook het financieel verdiepingsonderzoek maakte deel uit van deze proef. Uit de voorstellen voor de modernisering van de toezichtbepalingen blijkt dat elke financieel toezichthouder de mogelijkheid krijgt om het toezicht op deze manier uit te voeren. Er is nog niet eerder ervaring opgedaan met deze aanpak. Dat betekent dat het financieel verdiepingsonderzoek nog een ontwikkeling doormaakt. Het innovatieve onderzoekskarakter kan tot gevolg hebben, dat wij aanpak, normen, wegingen en scores binnen ons onderzoek in de toekomst wellicht nog (enigszins) moeten aanpassen. Voor dit financieel verdiepingsonderzoek zal dat echter geen gevolgen meer hebben.

Uitspraak rondom toezicht Wij gebruiken het financiële verdiepingsonderzoek om een uitspraak te doen over de toezichtvorm voor vier jaar. Zo’n uitspraak voor vier jaar repressief toezicht is natuurlijk goed mogelijk als uit het onderzoek blijkt dat de financiële positie en functie in orde zijn. De gemeente krijgt in het financiële verdiepingsonderzoek groen licht. Alleen bij extreme in- of externe schokken, waardoor de gemeente volledig uit de financiële koers raakt, komt de Provincie in die periode van vier jaar terug op haar uitspraak. Als het financiële verdiepingsonderzoek voor vier jaar structurele tekorten laat zien dan is een uitspraak voor vier jaar repressief toezicht natuurlijk uitgesloten. De gemeente valt onder het preventieve toezicht. De gemeente krijgt in het financiële verdiepingsonderzoek rood licht. GS kunnen alleen voor het volgende begrotingsjaar besluiten een gemeente onder preventief toezicht te plaatsen. In die situatie zal de Provincie daarom op de oude manier jaarlijks de begroting en meerjarenraming van die gemeente beoordelen en op basis daarvan de toezichtvorm voor het volgende begrotingsjaar bepalen. Net als een verkeerslicht heeft het financiële verdiepingsonderzoek ook een oranje licht. Dit is het geval bij een gemeente die op basis van het onderzoek voor vier jaar repressief toezicht in aanmerking komt, onder de voorwaarde dat binnen een benoemde termijn één of meer voorwaarden worden vervuld. Als de gemeente de voorwaarden niet op tijd realiseert, dan kunnen GS hun uitspraak van vier jaar repressief toezicht herzien. Vervult de gemeente de voorwaarden, dan is de situatie voor die gemeente daarna gelijk aan die voor een gemeente met groen licht. Ongeacht de uitkomst verricht de Provincie na vier jaar een nieuw financieel verdiepingsonderzoek en wordt opnieuw de kleur van het licht bepaald. De periode tot het volgende financiële verdiepingsonderzoek Tot het volgende financiële verdiepingsonderzoek volgt de Provincie ook de gemeenten die vier jaar repressief toezicht hebben gekregen, zij het op een aangepaste manier. De Provincie bekijkt globaal of


72

een gemeente financieel op koers blijft. De Provincie zal dan ook jaarlijks, net als tot nu toe, in december de gemeente een brief sturen, waarin de toezichtvorm voor het volgende begrotingsjaar wordt medegedeeld. Voor alle duidelijkheid: die toezichtvorm is en blijft repressief, tenzij de financiële situatie dramatisch is verslechterd. Daarnaast bevatten alle financiële verdiepingsonderzoeken aanbevelingen voor de gemeente. Wij vertrouwen erop dat de gemeenten daar op adequate wijze uitvoering aan geven. In de periode tot het volgende onderzoek zullen wij de uitvoering van de aanbevelingen door de gemeente volgen.


73

5.2.

Doel en kaders financieel toezicht

Doel van financieel toezicht is: het bevorderen van een financieel gezonde situatie bij gemeenten. Hiermee bedoelen we een situatie, waarin een gemeente kan voortbestaan, zónder beroep te hoeven doen op de collectiviteit van gemeenten; de zogeheten artikel 12 steun van de Financiële verhoudingswet. Onze missie als financieel toezichthouder is dan ook: Houd de Limburgse gemeenten financieel gezond! Gemeenten zijn allereerst zelf verantwoordelijk voor een gezond financieel beleid. Als financieel toezichthouder willen wij er echter graag aan bijdragen, dat gemeenten goed in staat blijven hun rol en taak waar te maken. Dat betekent in de praktijk, dat wij de eigen verantwoordelijkheid respecteren, maar reageren op risico’s, die tot financiële ontsporingen kunnen leiden.

Wij toetsen via ons financieel verdiepingsonderzoek, of er binnen de gemeente sprake is van een structureel evenwichtige situatie. Hierbij kijken wij verder dan de cijfers. Het gaat bij ons toezicht ook duidelijk om de vraag, of de processen die ten grondslag liggen aan de gepresenteerde ramingen kwalitatief goed zijn. Ons financieel toezicht richt zich daarbij vooral op het volgen van de hele (financiële) gemeentelijke beleidscyclus. Zo beschikken we over relevante en actuele informatie rondom financiële ontwikkelingen en/of problemen, op basis waarvan de bepaling van de toezichtvorm voor de gemeente uiteindelijk ook tot stand komt. Toezichthouden moet door gemeenten trouwens niet worden verward met controleren. Toezichthouders varen immers ook duidelijk op vertrouwen. Dat vertrouwen moet wel kunnen worden geverifieerd bij bijvoorbeeld substantiële afwijkingen. Aanvullend op andere controlemechanismen Toezicht bestaat naast andere controlemechanismen. Bij de gemeente hebben de raad, de accountant en de rekenkamer(functie) een controlerende functie. Wij wijken van dit rijtje af door onze plaats in een verticale lijn ten opzichte van de gemeente, waardoor onafhankelijkheid gemakkelijker gewaarborgd is. En door het accent te leggen op de begroting en niet op de jaarstukken, waardoor wij zaken eerder kunnen signaleren.

Kaders waaruit wij ons oordeel vormen: - Gemeentewet - Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) - Gemeenschappelijk minimum beleidskader (juni 2003) - Provinciaal beleidskader (2008) - Jaarlijkse begrotingsbrief aan gemeenten


74

We kunnen onafhankelijk het toezichtwerk doen, omdat wij geen rol vervullen in de wijze waarop de financiële positie en functie, die wij beoordelen, tot stand zijn gekomen. Via publicatie van en toelichting op onze bevindingen bieden we de gemeenten transparantie. Tegen onderzoeksresultaten is geen officieel bezwaar en/of beroep mogelijk. Wel is, conform de Algemene wet bestuursrecht, bezwaar en/of beroep mogelijk tegen de besluitvorming door Gedeputeerde Staten over de vorm van toezicht. Zodra Gedeputeerde Staten een besluit over de toezichtvorm hebben genomen, informeren wij de gemeente schriftelijk hierover.


75

5.3.

Werkwijze

Het belangrijkste doel van ons onderzoek is, om een uitspraak te doen over de vorm van toezicht voor vier jaar. Om voor een meerjarig repressieve uitspraak in aanmerking te kunnen komen, moet de gemeente minimaal voldoende scoren op een aantal kritische factoren. Deze factoren vloeien voort uit de kaders zoals beschreven in paragraaf 5.2 Doel en kaders van financieel toezicht.

Ons onderzoek richt zich niet op de vraag of de gemeente al dan niet haar bestuurlijke doelstellingen bereikt. Dit vraagt om een kwalitatief/politiek oordeel, dat niet aan de financieel toezichthouder is opgedragen.

Op basis van de in paragraaf 5.2 genoemde kaders van financieel toezicht zijn er vier belangrijke aandachtsgebieden: - Begroting en meerjarenraming; - Vermogen; - Wet- en regelgeving; - Stuurinformatie. In hoofdstuk 3 van dit rapport komen deze vier aandachtsgebieden aan de orde. Extern perspectief

Intern perspectief

Begroting en meerjarenraming

Wet- en regelgeving

Oordeel toezicht

Vermogen

Stuurinformatie


76

Deze aandachtsgebieden zijn niet zomaar gekozen. De aandachtsgebieden Begroting en meerjarenraming en Vermogen, geven inzicht in de financiële positie zoals die ook voor de omgeving van de gemeente, waartoe ook de toezichthouder behoort, zichtbaar is. De aandachtsgebieden Wet- en regelgeving en Stuurinformatie zijn onderwerpen die vooral binnen de gemeente / gemeentelijke organisatie spelen. Deze zeggen veel meer over de procesmatige kant en zijn van belang voor de beoordeling of de financiële ramingen kwalitatief goed zijn. En of de gemeente over voldoende instrumenten beschikt om financieel in control te kunnen zijn. Al deze aandachtsgebieden zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar. In onze ogen is sprake van een financieel gezonde gemeente als de uit de aandachtsgebieden voortvloeiende kritische indicatoren voldoende tot goed scoren en daarmee een evenwichtig beeld vertonen. Een voorbeeld De financiële positie van een gemeente lijkt goed te zijn. Het ontbreekt deze gemeente echter aan essentiële stuurinformatie. Dit kan betekenen, dat deze gemeente onvoldoende mogelijkheden heeft om in control te zijn. Zij loopt hiermee aanzienlijk financieel risico. Op basis van het verdiepingsonderzoek formuleren wij dan aandacht- en / of verbeterpunten. Afhankelijk van hun belang volgen we op verschillende manieren hoe een gemeente deze punten in de tussenliggende jaren, dus tot aan ons volgende verdiepingsonderzoek oppakt. In enkele gevallen kunnen behaalde tussentijdse resultaten bepalend zijn, of een gemeente een meerjarige status kan behouden. Als dit voor een gemeente speelt, dan benoemen wij deze punten expliciet met vermelding hoe en wanneer invulling aan deze punten moet zijn gegeven. In zo’n geval heeft de gemeente oranje licht gekregen in het financieel verdiepingsonderzoek.


77

5.4.

Reikwijdte van het onderzoek

Primair richt het onderzoek zich op de financiële positie, zoals de gemeente die presenteert in de begroting 2012 en de bijhorende meerjarenraming 2013-2015. Ook behaalde resultaten, zoals gepresenteerd in de jaarrekeningen 2010 en de concept-jaarrekening 2011 van de gemeente Kerkrade zijn nader onderzocht, net als de tussentijdse rapportages van 2010 en 2011.


78

5.5.

Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek

In oktober 2008 is er in het blad B&G een artikel gepubliceerd door drs. Jean Schutgens, Anke Maessen MSc LLB, en prof. dr. Arno Korsten over de betekenis van een financieel verdiepingsonderzoek bij gemeenten in het kader van het moderne provinciaal toezicht. Zij concluderen onder meer het volgende:

Het onderzoek is breder dan de traditionele beoordeling van begrotingsstukken van gemeenten en levert in de praktijk bruikbaar materiaal op voor de financiële planningsfunctie. Voor gemeenten is het instrument nuttig omdat iedere toetsing door een onafhankelijke instantie aan een vooraf vastgesteld toetsingskader een zekere waarborg geeft voor de kwaliteit van het gevoerde financiële beleid. Zeker het gebruik van indicatoren – zoals materieel, structureel en duurzaam financieel evenwicht – geeft de gemeentebesturen inzicht in de ‘gezondheid’ van de eigen financiële huishouding. Daarboven levert het financiële verdiepingsonderzoek aanbevelingen op ter verbetering vooral van de begrotingskant (planning) daar waar de accountant met zijn managementletter zich meer richt op de betrouwbaarheid van de verantwoordingsinformatie en de rechtmatigheid van de uitvoering. De vraag ‘ Kan een scan ook elders in Nederland worden toegepast?’ beantwoorden de auteurs positief. De gebruikte indicatoren zijn universeel toepasbaar en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (deel toetsingskader) geldt voor alle gemeenten. De auteurs merken verder op dat het onderzoek een momentopname is. Volgend jaar kan het beeld anders zijn.


79


80

6.

Begrippen

Dit hoofdstuk bundelt de belangrijkste begrippen uit deze rapportage, die betrekking hebben op gemeentefinanciën. Algemene reserve Reserve waaraan door de raad nog geen bestemming is gegeven. De algemene reserve heeft primair een bufferfunctie voor het opvangen van onvoorziene, eenmalige tegenvallers. Artikel 12 uitkering Een artikel 12 uitkering is een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds, die op grond van artikel 12 van de financiële verhoudingswet voor één of meerdere jaren door de fondsbeheerders wordt verstrekt. Dit op verzoek van een gemeente, waarvan de algemene middelen aanmerkelijk én structureel tekort schieten om in de noodzakelijke behoefte te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van die gemeente zich op een redelijk peil bevinden. Behoedzaamheidreserve De behoedzaamheidreserve is een gedeelte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds, dat vooralsnog niet tot uitkering komt wegens een verwachte onderuitputting op de rijksuitgaven. Beleidsregel: bij het financiële toezicht hanteren wij als beleidsregel, dat een jaarlijks vast te stellen percentage van de behoedzaamheidsreserve (in de afgelopen jaren was dat maximaal 50%, vanaf 2010 komt dit te vervallen) als structureel dekkingsmiddel mag worden ingezet. Dekkingsreserve/bruteringsreserve Dekkingsreserve/bruteringsreserve is een geblokkeerde (bestemmings)reserve, waaraan jaarlijks een vooraf vastgesteld bedrag wordt onttrokken om (een deel van) de kapitaallasten van een specifieke investering te dekken. Duurzaam financieel evenwicht Er is sprake van duurzaam financieel evenwicht als, met in achtneming van het risicoprofiel van de gemeente, aannemelijk is, dat in beginsel binnen de termijn van de meerjarenraming een situatie van materieel evenwicht ontstaat voor bestaand en nieuw beleid (cf. art. 22 BBV). Een situatie die zich daarna, vanuit een volgende meerjarenraming, bestendigt . Facultatief preventief toezicht Facultatief preventief toezicht is de toezichtvorm, die de toezichthouder voor het begin van een begrotingsjaar voor betreffend begrotingsjaar kan vaststellen, als één of meerdere van onderstaande situaties zich voordoet: - De begroting en/of jaarrekening wordt niet vóór de wettelijke termijn ingezonden (GW) - De jaarrekening van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar vertoont een tekort (GW) - Stukken worden niet of onvolledig ingezonden, danwel zijn van slechte kwaliteit (BBV) - Aanwijzingen worden niet opgevolgd (GTK). Het besluit van de toezichthouder moet de gemeente voorafgaand aan het begrotingsjaar worden meegedeeld. Zowel de begroting als de wijzigingen daarvan, hebben in deze situatie de goedkeuring van Verdiepingsonderzoek Kerkrade

81

de toezichthouder nodig. Tot het tijdstip van de goedkeuring mag de ondertoezichtgestelde, zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder, geen verplichtingen aangaan/uitgaven doen. Financiële functie Onder de financiële functie wordt verstaan, alles wat van belang is voor de wijze waarop gemeenten omgaan met hun financiële middelen, zoals de beleidsbegroting, financiële begroting, meerjarenraming, productenraming, jaarverslag en jaarrekening, treasuryfunctie, planning & control, kostprijzen, rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Financieringsratio De relatie tussen de vrijkomende middelen en de betaalde aflossingen op lang vreemd vermogen is een indicator voor het vermogen van de gemeente om het investeringsvolume op peil te houden, zonder nieuw vreemd vermogen aan te trekken. Tot de vrijgekomen middelen rekenen we dan de afschrijvingen, aflossingen op verstrekte geldleningen, kapitaalverstrekkingen en dergelijke. Als deze ratio kleiner is dan 1, betekent dit, dat minder middelen vrijkomen dan aan aflossingen betaald moeten worden. In de nabije toekomst zal dan een extra beroep moeten worden gedaan op vreemd vermogen om investeringen te financieren, wat extra renterisico met zich mee kan brengen. Formeel begrotingsevenwicht Onder formeel begrotingsevenwicht verstaan we, de situatie waarin de door de raad vastgestelde baten en de lasten van het begrotingsjaar ten minste in evenwicht zijn. Formeel begrotingssaldo Formeel begrotingssaldo is het saldo van de begroting na resultaatbestemming, zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting. Geblokkeerde reserves Geblokkeerde reserves zijn reserves waarover niet geheel of gedeeltelijk vrij kan worden beschikt, omdat deze reserves worden gebruikt om structurele dekkingsmiddelen voor de gemeentelijke begroting te genereren en bij andere inzet van deze reserves vervangende structurele dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen. Het gaat vooral om reserves waarvan de rente geheel of gedeeltelijk als structureel dekkingsmiddel ten gunste van de gemeentelijke begroting wordt gebracht en om reserves die het BBV verplicht en waar de raad formeel over heeft besloten. Groot onderhoud Onderhoud voor uitvoering van preventieve dan wel correctieve maatregelen om het kapitaalgoed (gedurende de levensduur) in goede staat te houden of te brengen. Onderhoud valt uiteen in groot onderhoud en klein onderhoud. Onder groot onderhoud wordt verstaan: onderhoud van veelal ingrijpende aard dat over (een groot deel van) het kapitaalgoed wordt uitgevoerd. Klein onderhoud is het onderhoud, dat in het eerste of het lopende planjaar over een klein gedeelte van het kapitaalgoed wordt uitgevoerd. Onderhoud betreft maatregelen die de levensduur van het kapitaalgoed niet verlengen. Onderhoudskosten kunnen niet worden geactiveerd, maar moeten (jaarlijks) ten laste van de begroting worden gebracht. De kosten van groot onderhoud kunnen via een jaarlijkse storting in een voorziening ex art. 44 van het BBV over de totale levensduur worden uitgestreken.


82

Imperatief preventief toezicht Imperatief preventief toezicht is de toezichtvorm, die van toepassing is, wanneer de toezichthouder vaststelt, dat de gemeentelijke begroting geen materieel of structureel evenwicht laat zien. De toezichthouder deelt dit dan voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar aan de gemeente mee. Wanneer de begroting niet sluit en de sluitendheid via de meerjarenraming moet worden aangetoond, mag de evenwichtssituatie bij een volgende begroting niet telkens opnieuw een jaar worden opgeschoven. Zowel de begroting als de wijzigingen daarvan, hebben in deze situatie de goedkeuring van de toezichthouder nodig. Tot het tijdstip van de goedkeuring mag de ondertoezichtgestelde, zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder, geen nieuwe verplichtingen aangaan/uitgaven doen. Incidenteel/structureel Onder structurele baten en lasten verstaan we: baten en lasten, die zich in beginsel in elk jaar van de begroting en meerjarenramingen voordoen. De overige baten en lasten worden als incidenteel aangemerkt. Incidentele weerstandscapaciteit Incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen om onverwachte eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de gemeentelijke taken. De middelen die dit vermogen bepalen zijn: Algemene reserve en reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven, die kan worden gewijzigd. In de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hieraan nog geen bestemming is gegeven. Incidenteel rekeningsaldo, dat nog niet aan de algemene reserve is toegevoegd. Stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn. Investeringsratio De verhouding tussen de vrijgekomen middelen en de betaalde aflossingen wordt, uitgaande van het feit dat de aflossingen een min of meer vast karakter hebben, bepaald door het afschrijvingsbeleid. De gemiddelde restant afschrijvingstermijn wordt bepaald door de boekwaarde (exclusief grondexploitatie, hypothecaire geldleningen personeel, deelnemingen, beleggingen en kapitaalverstrekkingen woningbouw) per 1 januari te delen door de geraamde afschrijvingslasten. Het hanteren van relatief lange afschrijvingstermijnen kan erop duiden, dat een gemeente te kampen heeft met een zekere financiële problematiek. Immers: het hanteren van lange afschrijvingstermijnen betekent dat (kapitaal)lasten naar de toekomst worden verschoven. NB: In uitzonderlijke gevallen kan een relatief lange gemiddelde afschrijvingstermijn veroorzaakt worden door één of meerdere investeringen met een grote omvang, waarvan de kapitaallasten in het eerste jaar niet worden geraamd. Materieel begrotingsevenwicht Materieel begrotingsevenwicht is de situatie waarin, uitgaande van het bestaande beleid, alle structurele lasten ten minste worden gedekt door structurele baten en incidentele lasten worden gedekt door incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve). In deze situatie mogen incidentele lasten wel door structurele baten worden gedekt en moeten de ramingen, gelet op onder meer de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie, reëel zijn.


83

Materieel begrotingssaldo Materieel begrotingssaldo is het saldo van de begroting na resultaatbestemming, met inachtneming van eventuele correcties hierop van de toezichthouder aan de hand van de uitgangspunten van het materiële begrotingsevenwicht. Materieel rekeningsaldo Materieel rekeningsaldo is het saldo van de rekening na resultaatbestemming, met inachtneming van eventuele correcties hierop van de toezichthouder aan de hand van de uitgangspunten van het materiële evenwicht. Voor de uitwerking hiervan kan onderstaande optelling worden gehanteerd. Rekeningsaldo na bestemming Buitengewone baten Buitengewone lasten Saldo uit de normale bedrijfsuitoefening Bijzondere baten Bijzondere lasten Materieel saldo = saldo uit de normale baten en lasten

-/+ -/+

Mutaties die betrekking hebben op grondexploitatie worden geheel gecorrigeerd bij de bijzondere baten en lasten. Normale baten en lasten: komen voort uit gebeurtenissen of handelingen die karakteristiek (gewoon) zijn voor de gemeente. Het criterium frequentie van voorkomen is hierbij mede bepalend. Te denken valt aan normale baten en lasten, incidentele hogere en lagere baten en lasten van het jaar zelf en beperkte afwikkelingsverschillen van vorige jaren. Bijzondere baten en lasten: komen voort uit de normale bedrijfsuitoefening en worden met het oog op analyse en vergelijkbaarheid van de begroting met de rekening afzonderlijk in de presentatie van het rekeningsaldo vermeld, zoals: - Resultaten uit (af)gesloten exploitaties. - Het effect van wijziging van de geschatte gebruiksduur van vaste activa. - Belangrijke afwikkelingsverschillen van vorige jaren. Buitengewone baten en lasten: baten en lasten die niet voortkomen uit de normale bedrijfsuitoefening van gemeenten, zoals: Incidentele baten, bijvoorbeeld ontstaan door de verkoop van een vast actief (boekwinst stille reserve). Verzekeringsuitkeringen voor zover afwijkend van de boekwaarde van de verloren gegane activa. Lasten vanwege de aanspraak op garanties of voortvloeiend uit reorganisaties. Stelselwijzigingen van afschrijvingsmethodiek (van lineair naar annuïtair). Onbenutte belastingcapaciteit De belastingcapaciteit waarvan bij het financiële toezicht op gemeenten wordt uitgegaan, is bepaald op de ruimte tot de tarieven van de OZB, zoals ze voor een art. 12-aanvraag vereist zijn en de ruimte tot 100% kostendekkende tarieven voor rioolrechten/-heffingen en reinigingsheffingen.


84

Onderuitputting Het achterblijven van de lasten ten opzichte van de ramingen. Post onvoorzien De post onvoorzien is een post waarop nooit rechtstreeks betalingen mogen worden gedaan. Het karakter van deze post is, dat met het daarop uitgetrokken bedrag de raming van andere posten in de begroting die te laag of baten die te hoog blijken te zijn, bijgesteld kan worden. Ook kunnen bedragen worden afgeraamd en op andere posten bijgeraamd voor in de loop van het jaar op de begroting nieuw te brengen posten. Repressief toezicht Repressief toezicht is de toezichtvorm, die van toepassing is, als de begroting niet onder het imperatief of het facultatief preventieve toezicht valt. De begroting en de begrotingswijzigingen krijgen rechtskracht, zonder afhankelijk te zijn van een besluit tot goedkeuring. Saldo financieringsfunctie Saldo financieringsfunctie is het saldo van (a) de betaalde rente (last) over de aangegane leningen en over de aangetrokken middelen in rekening courant en (b) de ontvangen rente (baat) over de uitzettingen. Berekende rente over het eigen vermogen is algemeen dekkingsmiddel, maar valt niet hieronder (Cie. BBV). Solvabiliteit De verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen. Een toename van deze ratio geeft aan, dat de gemeente minder afhankelijk wordt van vreemd vermogen en dat het weerstandsvermogen toeneemt. Ook zegt deze verhouding iets over de mate waarin de gemeentebegroting gevoelig is voor renteontwikkeling. Structureel begrotingsevenwicht Structureel begrotingsevenwicht is de situatie waarin, op basis van bestaand beleid, ten minste het laatste jaar van de meerjarenraming materieel in evenwicht is. Structurele weerstandscapaciteit Structurele weerstandscapaciteit is het vermogen om onverwachte, structurele tegenvallers in de gemeentelijke begroting op te vangen, zonder dat dit gevolgen heeft voor voortzetting van de gemeentelijke taken. De middelen die dit vermogen bepalen: Onbenutte belastingcapaciteit. In de begroting opgenomen structurele ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hieraan nog geen bestemming is gegeven. Structureel rekeningsaldo voor zover nog niet in de begroting verwerkt. Toegerekende apparaatskosten Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor realisatie van zaken en / of diensten, die in rekening worden gebracht bij die zaken en/of diensten met als gevolg, dat deze lasten niet meer of niet


85

meer direct volledig op de gemeentelijke begroting van dat jaar drukken, maar (deels) worden gedekt door de rechten of andere baten. Toegerekende apparaatskosten aan grondexploitatie Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor realisatie van een aantal fasen (programma-, ontwerp- en realisatiefase en eventueel ook initiatieffase) van bouwgrondexploitatiegebieden (uitleg-, herstructurering-, functieverandering- en inbreidingsgebieden), die worden toegerekend aan die exploitatiegebieden en daardoor niet meer volledig op de gemeentelijke begroting drukken, maar (deels) worden gedekt uit de opbrengsten van de betreffende exploitatiegebieden (grondopbrengsten, subsidies of bijdragen uit reserves). Toegerekende apparaatskosten aan investeringen Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor realisatie van investeringen met een publiek karakter en een meerjarig economisch of maatschappelijk nut. Zulke lasten worden in rekening gebracht aan die investeringen en drukken daardoor niet meer direct of volledig op de begroting. In geval van kapitaliseren van die investeringen worden ze geleidelijk en in delen, in aantal gelijk aan de afschrijvingstermijn en in omvang afhankelijk van de afschrijvingsmethodiek, ten laste van de gemeentelijke begroting gebracht. Of ze worden in één keer gedekt uit incidentele middelen, zoals reserves, bijdragen van derden en incidentele baten. Vrije reserve Vrije reserve is een reserve, waarvan de aanwending geen budgettaire gevolgen heeft, omdat de bespaarde rente niet als structureel dekkingsmiddel wordt gebruikt. Weerstandscapaciteit Weerstandscapaciteit van een gemeente is het totaal aan potentiële financiële middelen, die kunnen worden ingezet voor het opvangen van niet begrote financiële tegenvallers. De weerstandscapaciteit kan worden onderscheiden in een incidentele en een structurele weerstandscapaciteit. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen geeft de mate aan, waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken danwel middelen heeft vrijgemaakt om niet begrote financiële tegenvallers op te vangen, zónder ingrijpende beleidswijzigingen. Het weerstandsvermogen bestaat uit twee onderdelen, namelijk: de weerstandscapaciteit en de risico's. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding tussen deze twee aan.


86

7.

Bronnen

Gemeentelijke bronnen: - Programmabegrotingen 2009–2012; - Jaarrekeningen 2007-2011; - Grondnota 2010; - Structuurvisie Kerkrade 2010-2030 (maart 2011); - Nota reserves en voorzieningen 2011 (december 2011); - Tarievennota’s 2011 en 2012; - Collegeprogramma 2010-2014 ‘Samen verder werken aan onze toekomst’; - Bestuurskrachtmonitor (opgavenprofiel maart 2008); - (Concept) nota Kerkrade reisgids 2030; - Notitie Besturingsmodel en organisatiestructuur; - Notitie Dienstverlening gemeente Kerkrade; - Treasurystatuut 2008; - Verordeningen 212, 213 en 213a Gemeentewet; - Onderzoeksplan 2012 ex artikel 213a GW - Beleids- en beheerplannen onderhoud kapitaalgoederen; - Nota Verbonden Partijen 2009 - Voorjaarsnota’s 2009-2011 en (concept)-Voorjaarsnota 2012; - Najaarsnota’s 2008-2011; - Bezuinigingsvoorstellen college januari 2012 (‘blauwe boekje’); - Rekenkamerrapport ‘Zicht op de bodem’ (gemeentelijk grondbeleid; november 2009); - Rekenkamerrapport ‘Onderzoek sturing en beheersing grote projecten’ (januari 2012); - Rekenkamerrapport ‘Doelen aan de horizon 2006’; - www.Kerkrade.nl Provincie Limburg: - Begrotingsbrieven 2011 en 2012; - Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader ‘Zichtbaar Toezicht’ 2008; - www.limburg.nl/gemeentefinancien Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: - www.finveen.nl; - Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten; - Gemeentewet; - Wet financiering decentrale overheden en Besluit Ruddo; - Handleiding Artikel 12, Fvw (mei 2011).


87

Bepaling toezichtvorm Gemeente Kerkrade Financieel verdiepingsonderzoek

Recommend Documents