Kaderovereenkomst nr. 30-CE-0197396/00-06 Evaluatie van de weerslag van de GLB-maatregelen op sectoren die rechtstreekse steun genieten of hebben genoten. Perceel 6: Rijst en tabak
Beoordeling van de GLB-maatregelen voor de rijstsector
Samenvatting
November 2009
1
Het doel van de evaluatie is een balans op te maken van de gevolgen van de maatregelen van het hervormde GLB met betrekking tot de rijstsector. De beoordelingsmethodologie combineert een klassieke kwantitatieve statistische analyse en een modelleringsanalyse (Positieve Mathematische Programmering) met een kwalitatieve beoordeling van gegevens. De modelleringsanalyse PMP, ter uitvoering waarvan een uitgangspositie (2006) is genomen en waarbij gebruik is gemaakt van de gegevens van Informatienet inzake Landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB) betreffende de rijstbouw in vier regio’s van de Europese Unie1, gaat uit van de overgang naar een geheel ontkoppelde steun.
1. REGELGEVINGSKADER Bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad is de steun voor de rijstsector opgenomen in de bedrijfstoeslagregeling (BTR). Verordening (EG) nr. 1785/2003 is van toepassing op de GMO voor rijst (interventieregeling voor de interne markt en uitwisseling met derde landen). De hervorming van 2003 van de Raad heeft onder meer geleid tot een vermindering van de interventieprijs met 50% en een beperking van de interventieaankopen. De rechtstreekse steun is verhoogd van 52,63 euro/t tot 177 euro/t waarvan 102 euro/t vermenigvuldigd met de gemiddelde opbrengst, is geïntegreerd in de BTR, en 75 euro/t vermenigvuldigd met de opbrengst als specifieke steun is toegekend, teneinde de rijstproductie in de traditionele productiegebieden op peil te houden (op basis van een nationaal basisoppervlak per lidstaat). Wat betreft regelgeving inzake de externe markt, gewijzigd in 2004, is het nieuwe regime douanerechten nu een systeem van “gespreide” vaste rechten. Verder heeft de EU veel preferentiële handelsovereenkomsten met derde landen.
1
Piemonte (Italië); Centraal Macedonië (Griekenland); Andalusië (Spanje); de regio Entre Douro e Minho/Beira Litoral (EDMBL) (Portugal).
2
2. BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 2.1.
De gevolgen van de maatregelen van het hervormde GLB voor de productie in de Europese Unie
In de Europese Unie is de rijstbouw door de hervorming qua oppervlakte, totale productie en opbrengst niet duidelijk veranderd. De verschillen tussen de lidstaten (verhoogde productie in de oude lidstaten Italië en Griekenland en in de nieuwe lidstaten Roemenië en Bulgarije, verlaagde productie in Spanje en Frankrijk) lijken eerder verband te houden met exogene factoren. Bovendien heeft de hervorming geen invloed gehad op de kwaliteit van de padie rijst. De productie van indica rijst (padie) en de import van gepelde en volwitte rijst van het type indica vertonen een tegengestelde ontwikkeling die zichtbaar wordt in een verlaagde productie en een verhoogde import. Dit gaat echter niet op voor de japonica rijst. Tengevolge van de daling van de interventieprijs en de stijging van de marktprijs is de interventieaankoop tot nul gedaald. Verder heeft de hervorming ervoor gezorgd dat de communautaire prijs van padie beter werd afgestemd op de situatie op de internationale markt.
2.2.
De gevolgen voor de concurrentiepositie en de inkomsten van de producenten
2.2.1. De gevolgen voor de besluitvorming van de producenten en de concurrentiepositie van de gewassen
Een analyse van de gevolgen van de hervorming (bron: ILB 2000-2006) wijst uit dat:
de rijstteelt in verhouding tot alternatieve teelten concurrerend is en in het algemeen per arbeidseenheid positieve marges garandeert die niet lager zijn dan die van de alternatieve teelten (met uitzondering van de tuinbouwgewassen in Portugal). Na de hervorming blijft de opbrengst hetzelfde, al zijn de marges per eenheid kleiner;
in Piemonte en Macedonië de concurrentiepositie van rijst in vergelijking met de alternatieve gewassen bijzonder goed is, maar de omstandigheden voor een goede concurrentiepositie in Andalusië en Portugal minder gunstig lijken.
Een contrafeitelijke analyse (buiten de steunmaatregelen om) bevestigt dat de concurrentiepositie van rijst zelfs zonder gekoppelde steun in het algemeen goed te noemen is, vergeleken met de belangrijkste alternatieve gewassen. Wat betreft de besluitvorming inzake de productie: uit een analyse van het grondgebruik (bron: constante steekproef ILB 2003-2006) blijkt dat de exploitanten, met uitzondering van Macedonië, er na de hervorming voor gekozen hebben de rijstbouw voort te zetten. Dit is niet alleen het gevolg van de hervorming van de rijstsector, maar ook van de algehele hervorming van het GLB. 2.2.2. De gevolgen van de specifieke steun voor de besluitvorming en voor een betere marktgerichtheid van de producenten
De PMP-modellen geven aan dat een algehele ontkoppeling van de steun aan de rijstsector zou leiden tot een per geanalyseerde regio gedifferentieerde productiedaling: de inkrimping in Macedonië en Portugal zou groter zijn dan die in Andalusië en Piemonte. In de meeste gevallen zou de ontkoppeling van de steun een positief, hoewel zeer beperkt effect hebben op de economische opbrengst van landbouwbedrijven. Bovendien heeft de ontkoppeling van de steun meestal tot gevolg dat de afgesproken grondprijzen dalen, waaruit blijkt dat de gekoppelde steun de grondprijzen kunstmatig hoog houdt. 2.2.3. De gevolgen voor de inkomsten van de landbouwers
De hervorming heeft geen zichtbaar effect gehad op de hoogte van de inkomsten van een familiebedrijf per hectare rijst, noch op de invloed van de gekoppelde steun op de inkomensvorming van de landbouwbedrijven, maar wat dit laatste betreft vormt Spanje een uitzondering (bron: ILB 2000-2006).
3
De specifieke steun heeft echter een grotere invloed op de inkomsten uit de rijstteelt dan de compensatiebedragen (van voor de hervorming). Ten gevolge van de hervorming zijn de inkomsten dus afhankelijker van de gekoppelde steun. Uit de analyse is ook gebleken dat de rijstteeltbedrijven na de hervorming gevoeliger waren voor de volatiliteit van de markt als gevolg van de instabielere prijzen.
2.3.
De gevolgen op landelijk niveau
Uit de analyse is gebleken dat de hervorming geenszins tot gevolg heeft gehad dat de productie zich binnen de lidstaten heeft verplaatst. Er zijn alleen enkele verwaarloosbare regionale verplaatsingen (in Spanje en Frankrijk) geconstateerd. De specifieke steun lijkt van invloed te zijn geweest op het handhaven van de rijstsector in de plattelandseconomie van de productiegebieden: na 2003 is het aandeel van de rijstteelt in de landbouwproductie van de geanalyseerde gebieden gestegen ten gevolge van een algemene daling van de totale OCG, en is de structurele ontwikkeling ten bhoeve van de rijststeelt overeenkomstig verbeterd. Dat heeft ertoe geleid dat (behalve in Andalusië) de werkgelegenheid in de rijstteeltbedrijven gelijk is gebleven of zelfs is gestegen (Centraal Macedonië). Wat de werkgelegenheid betreft geven de PMP modellen aan dat een algehele ontkoppeling van de specifieke steun tegenovergestelde gevolgen zou hebben: een negatief effect op de werkgelegenheid in de regio Entre Douro e Minho/Beira Litoral (EDMBL) (- 10%) en Piemonte (- 4,7%) en een positief effect in Macedonië (3%) en Andalusië (5,3%). Op industrieel gebied blijkt uit de gegevens van Cogea dat de verwerkingsstructuur momenteel krimpt, terwijl de operationele capaciteit stijgt en er een moderniseringsproces plaatsvindt.
2.4.
De gevolgen voor de verwerkende bedrijven, de import, export en het marktevenwicht
2.4.1. De gevolgen van de wijzigingen van het externe regime van de GMO voor rijst voor het beschermingsniveau en de handel
De hervorming van 2003 heeft geleid tot een wijziging inzake de structuur van de douanerechten voor de MBN-import: padie geniet momenteel de hoogste bescherming. Wat betreft verwerkte rijst is na de hervorming het verschil tussen het douanerecht voor volwitte rijst en dat voor gedopte rijst kleiner geworden, en van 199 euro/t gedaald tot 110 euro/t. Het is nog steeds voordeliger – hoewel na de hervorming minder concurrerend - om gedopte rijst in te voeren in de EU dan volwitte rijst. Verder:
blijkt uit een analyse van de GATT contingenten dat het door de hervorming minder voordelig is geworden om gedopte rijst in te voeren in het kader van de GATT-contingenten, omdat het geconsolideerde recht nu lager is dan het vroeger in het kader van de contingenten toegekende recht.
blijkt uit een analyse van de import op basis van de preferentiële overeenkomsten, dat de hervorming heeft geleid tot een afbrokkeling van deze preferenties, in meerdere mate voor de landen en gebieden overzee en de EBA landen, en in mindere mate voor de ACS-landen, Egypte en Bangladesh.
2.4.2. De gevolgen van de hervorming voor de strategieën van de verwerkingsindustrie
Na de hervorming heeft de industrie in de oude lidstaten de bevoorradingsstrategie aangepast, maar wel op gedifferentieerde wijze. Wat betreft de producenten in de oude lidstaten:
hebben de rijstpellerijen in Italië en Frankrijk over het algemeen hun positie als leveranciers aan de verwerkingsindustrie van de andere lidstaten versterkt, terwijl deze positie voor de rijstpellerijen in Spanje en Griekenland is verzwakt.
is in alle lidstaten meer halfwitte rijst beschikbaar (de in het land zelf geproduceerde rijst / de rechtstreeks ingevoerde en uit de andere lidstaten binnengebrachte rijst), behalve in sommige lidstaten voor japonicarijst, omdat het volume van alle bevoorradingsbronnen is toegenomen.
in alle producerende oude lidstaten is halfwitte indicarijst verhoudingsgewijs meer beschikbaar, hetgeen de grotere privévoorraden padie van deze soort gedeeltelijk verklaart.
4
Wat betreft de oude lidstaten die geen rijst produceren:
is de totale beschikbaarheid van volwitte rijst (verwerkt en ingevoerd) voor beide rijstsoorten verhoogd (al is de hoeveelheid indicarijst aanzienlijk hoger dan de hoeveelheid japonicarijst);
neemt de beschikbaarheid van alle componenten van de bevoorradingen ook toe, hetgeen wordt veroorzaakt door de toename van het volume van alle bevoorradingsbronnen.
De industrieën in de oude lidstaten hebben hun activiteiten gewijzigd (van bewerking naar afzet/verpakking): in Italië en Portugal (indica) en in Spanje en Griekenland (japonica) is de verpakking/afzet van het geïmporteerde en het uit andere lidstaten binnengebrachte verwerkte product toegenomen. In Spanje en Griekenland (indica) en Portugal (japonica) is het omgekeerde gebeurd. In de niet-producerende oude lidstaten is de verwerking van gedopte rijst (indica) na de hervorming verhoudingsgewijs minder belangrijk geworden. Deze veranderingen zijn het gevolg van de uitbreiding van de Europese Unie, en in mindere mate van de wijzigingen van het douanetariefsysteem. 2.4.3. De gevolgen voor het marktevenwicht
De hervorming heeft het marktevenwicht in de Europese Unie over het algemeen meer afhankelijk gemaakt van de externe variabelen en het evenwicht op de wereldmarkt:
door de verlaagde douanerechten kan aan bijna de totale interne behoefte worden voldaan door een grotere import van rijst, met name indicarijst;
door het gewijzigde systeem van bescherming aan de grenzen hebben de instabiele internationale prijzen van bewerkte rijst een grotere impact op de interne prijzen;
de ontwikkeling van de euro/dollar wisselkoers heeft een stabiliserende invloed gehad op de communautaire marktprijzen.
2.5.
De ecologische gevolgen van de specifieke steun voor het productiesysteem van de bedrijven
De meest karakteristieke eigenschap van de teelt van rijst in vergelijking met andere teelten is het zeer hoge watergebruik voor de irrigatie. Enerzijds zorgt dit voor problemen (water, lucht. bodemproblemen), met name:
omdat de rijstvelden in de zomer een zeer grote behoefte hebben aan water, wat leidt tot watergebrek in sommige gebieden van biologisch belang van het Natura 2000 netwerk;
omdat in sommige door droogte getroffen rijstteeltgebieden (Andalusië en Centraal Macedonië) de waterbehoefte van de rijstvelden negatieve gevolgen kan hebben voor de andere gebruikers;
omdat irrigatie door onder water zetten de verspreiding van onkruid bevordert; dit vergt een grootverbruik aan onkruidverdelgers die zowel het oppervlaktewater als het grondwater vervuilen.
Anderzijds heeft het watergebruik ook positieve effecten:
het water op de rijstvelden is een ideale habitat voor verschillende diersoorten, zoals vogels, met name enkele beschermde diersoorten (biodiversiteit);
in de zoutwatergebieden daalt het zoutgehalte door het onder water zetten van de rijstvelden, hetgeen de uitputting van de grond voorkomt;
het water op de rijstvelden houdt het grondwater op peil en zorgt voor een doeltreffend waterbeheer.
2.6.
De doelmatigheid van de maatregelen van het hervormde GLB voor de rijstsector in verhouding tot de doelstellingen Wat betreft de doelstelling om de concurrentiepositie van een duurzame, meer marktgerichte landbouw te verbeteren, blijkt uit het verband tussen de aan de steun verbonden begrotingsuitgaven en de waarde van de communautaire productie van padie, dat de doelmatigheid na de hervorming is toegenomen.
5
Wat betreft de doelstelling om voor de landbouwers een billijke levensstandaard te waarborgen, blijkt uit het feit dat het inkomen van een familiebedrijf per werkeenheid in 2006 hoger was dan in 2003 dat de maatregelen in de rijstsector in alle bestudeerde gebieden efficiënter zijn. Wat betreft de doelstelling om het beleid te vereenvoudigen, is het naast elkaar bestaan van twee systemen (bedrijfstoeslagregeling en specifieke gekoppelde steun) er de oorzaak van dat de regeling minder doelmatig functioneert.
2.7.
De samenhang tussen de maatregelen voor de rijstsector en de algemene beginselen van het in 2003 hervormde GLB: de doelstelling om duurzame landbouw te bevorderen en de maatregelen van de programma’s voor plattelandsontwikkeling
Theoretisch gezien is er een algehele verbetering vastgesteld van de samenhang tussen de steun aan de rijstsector en de doelstelling duurzame landbouw, al zijn er nog steeds incoherenties vanwege de gedeeltelijke handhaving van de gekoppelde steun. De uitslag van de theoretische analyse wordt bevestigd door de empirische analyse:
de contrafeitelijke analyse bevestigt dat de rijstsector zonder enige steun (voor de hervorming) ten opzichte van de alternatieve teelten een goede concurrentiepositie had en (na de hervorming) nog steeds heeft, met uitzondering van Portugal. Er bestaat dus een samenhang tussen de gevolgen van de hervorming en de economische betekenis van de duurzame landbouw;
wat betreft de doelstelling om een billijke levensstandaard te waarborgen en de werkgelegenheid in de rijstteeltbedrijven te handhaven, beantwoorden de gevolgen van de hervorming aan de theoretische verwachtingen;
wat betreft het milieu bevestigen de resultaten dat de hervorming slechts in sommige omstandigheden beantwoordt aan de theoretische verwachtingen.
Wat betreft de horizontale samenhang tussen de beide pijlers van het GLB, is zowel door de theoretische analyse als door de studie van de programmeringsdocumenten aangetoond dat er een nauwe band bestaat tussen as 2 van de PPO’s en de doelstelling de biodiversiteit te beschermen en te stimuleren, en tussen as 1 (plus maatregel 214) en de doelstelling het waterbeheer te optimaliseren.
2.8.
De samenhang tussen de maatregelen met betrekking tot de rijstsector en de preferentiële handelsovereenkomsten op het vlak van de verbetering van de toegankelijkheid van de communautaire markt voor de ontwikkelingslanden
De hervorming heeft twee belangrijke gevolgen gehad voor de ontwikkelingslanden die profiteren van de handelspreferenties: enerzijds heeft de verlaging van de geconsolideerde douanerechten MBN ertoe geleid dat de marges van de verleende preferenties kleiner werden, anderzijds is de verlaging van de douanerechten niet voor de hele rijstsector gelijk geweest, en heeft zij de tariefstructuur van de EU gewijzigd. De landen die profiteren van de handelspreferenties zagen hun concurrentievoordeel aanzienlijk dalen en verloren marktaandeel op de communautaire markt.
3. AANBEVELINGEN Uit de evaluatie komt naar voren dat de wijziging van de belangrijkste economische variabelen van de sector vooral zijn toe te schrijven aan de uitbreiding van de EU naar 27 lidstaten, de omstandigheden op de wereldmarkt (prijsstijgingen, beperkende exportmaatregelen van enkele derde landen, ontwikkeling van de euro/dollar wisselkoers, et cetera), en factoren van conjuncturele aard (bijvoorbeeld de droogte in Andalusië). In deze omstandigheden zijn de communautaire productie en het inkomen van de producenten dank zij de hervorming op hetzelfde niveau gebleven als in de voorafgaande periode, hetgeen eraan heeft bijgedragen dat de betekenis van de rijstteelt voor de economie en het milieu in de traditionele productiegebieden is behouden. Bovendien heeft de analyse aangetoond dat de hervorming van de rijstsector de doelmatigheid van de maatregelen voor de rijstbouw ten opzichte van de doelstellingen over het geheel genomen heeft vergroot, evenals de samenhang met de algemene beginselen van het hervormde GLB.
6
Alles welbeschouwd, geeft de uitkomst van de analyses geenszins aanleiding tot verdere aanbevelingen.
7
