Benchmark PPS in Vlaanderen Wat kunnen we leren uit het buitenland?

Benchmark PPS in Vlaanderen Wat kunnen we leren uit het buitenland?

Internationale benchmark betreffende PPS in Vlaanderen In opdracht van: Kenniscentrum Publiek – Private samenwerking van de Vlaamse overheid December 2009

Managementsamenvatting

Publiek-private samenwerking (PPS) heeft de voorbije jaren in Vlaanderen sterk opgang gemaakt als methode voor de realisatie van overheidsprojecten. PPS is een ruim begrip voor langlopende samenwerkingsverbanden tussen de publieke en private sector waarbij taken en risico’s anders worden verdeeld dan in een klassieke overheidsopdracht. Een hele reeks projecten werd opgestart zowel door de Vlaamse overheid als door andere overheden. Om haar investeringsdoelstellingen te realiseren binnen het afgesproken budgettair kader zal de komende jaren PPS een belangrijk instrument blijven voor de Vlaamse overheid. In opdracht van en in samenwerking met het Vlaams Kenniscentrum PPS heeft Deloitte een internationale benchmark uitgevoerd. De benchmark vergelijkt de situatie in Vlaanderen met het buitenland, met bijzondere aandacht voor PPS in Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk en Portugal. De doelstelling van de opdracht is drieledig: • In kaart brengen hoe ver we in Vlaanderen staan met PPS, in het bijzonder Design Build Finance Maintain (DBFM) in verhouding met andere Europese landen; • Onderzoeken wat Vlaanderen kan leren uit de buitenlandse ervaringen; • Conclusies formuleren om de slaagkansen van PPS in Vlaanderen te verhogen. Voor de uitvoering van deze opdracht werd de kennis aanwezig bij de medewerkers van het Kenniscentrum en binnen het Deloitte netwerk aangevuld met studie van binnenlandse en buitenlandse literatuur en werden er interviews opgezet met spelers die actief zijn in de Vlaamse PPS markt. De implementatie en ontwikkeling van PPS in de onderzochte landen is het verst gevorderd in het Verenigd Koninkrijk en Portugal; gevolgd door Frankrijk, Duitsland en Nederland. Als late starter is Vlaanderen het minst ontwikkeld wat de toepassing van PPS betreft. Dit heeft als voordeel dat Vlaanderen kan leren van de evolutie in de andere landen. Binnen België vervult Vlaanderen een voortrekkersrol in vergelijking met het federale niveau en de andere regio’s. Belangrijke sectoren waarin PPS werd ontwikkeld in Europa, zijn: • Weginfrastructuur; • Spoorweginfrastructuur; • Onderwijshuisvesting; • Gezondheidszorg (ziekenhuizen of medische dienstverlening); • Overheidshuisvesting (o.a. kantoren voor (semi)-overheidsorganen); • Rechtshandhaving (politie, justitie/gerechtsgebouwen, gevangenissen). Op basis van cijfers verzameld in opdracht van de Europese Investeringsbank kunnen we besluiten dat PPS in Europa aan belang wint. Enkel in het Verenigd Koninkrijk, Portugal en Spanje is PPS macro-economisch gezien belangrijk te noemen. In andere landen is het aandeel van PPS in vergelijking met traditionele aanbestedingen klein.

PPS in Vlaanderen Managementsamenvatting

3

De beslissing om een project in PPS aan te besteden is in Vlaanderen, vanuit de Vlaamse overheid, sterk geïnspireerd door de noodzaak versneld tegemoet te komen aan maatschappelijke behoeften in combinatie met budgettaire aspecten (de zogenaamde ESR-neutraliteit). Gezien de begrotingstoestand van ons land zal dit de komende jaren zeker blijven meespelen. Ook in het buitenland zien we dat budgettaire druk vaak een reden is om aan PPS te doen. PPS biedt inderdaad de mogelijkheid om projecten vroeger te realiseren en laat toe om de investeringskost te spreiden over een lange periode. Maar bovendien tonen succesverhalen aan dat PPS een belangrijk instrument kan zijn om kwaliteitsvolle overheidsdienstverlening te laten realiseren door de private sector op een manier die een duidelijke meerwaarde oplevert. Meerwaardecreatie kan het best verwezenlijkt worden mits op een (meer dan nu het geval is) structurele manier wordt nagedacht over alle nodige beslissingen of keuzes die in het hele PPS-proces (van initiatiefase tot onderhoudsfase) aan de orde zijn. Deze strategische visie op het hele PPS-traject voorkomt waardeverlies en stimuleert een optimaal en duidelijk afgelijnd procesverloop. Bij de uitvoering van de studie zijn we op zoek gegaan naar concrete thema’s die kunnen bijdragen om maximaal profijt te halen uit de kansen die PPS biedt. Het merendeel van deze thema’s werd tijdens gesprekken met private partijen aangehaald als hinderpalen die momenteel ervaren worden bij PPS projecten in Vlaanderen. Tegelijkertijd vormen ze mogelijke opportuniteiten om PPS meer kansen te geven. Voor elke van de thema’s gingen we op zoek naar benaderingen die hiervoor in het buitenland worden toegepast. Deze aanpak heeft geleid tot een aantal bevindingen die we hieronder integraal weergeven. • Screen investeringsprojecten systematisch op hun PPS potentieel. Op die manier kunnen PPS -opportuniteiten aan het licht komen in sectoren die nu niet of nauwelijks voor PPS kiezen. Bovendien kan dit het aantal projecten dat door middel van PPS ontwikkeld wordt verhogen. Anderzijds wordt vermeden dat projecten die niet geschikt zijn voor PPS in de markt worden gezet. De ESR neutraliteit mag daarbij niet alleen doorslaggevend zijn, meerwaarde (value for money) moet een veel belangrijkere rol gaan spelen. Een instrument zoals de public sector comparator kan gebruikt worden om de meerwaarde te vergelijken. • Besteed aandacht aan marktverkenning. Toets de keuze voor een bepaalde structuur af met de markt. Dit kan eventueel onder de vorm van een marktconsultatie. Bedoeling is om de haalbaarheid van een project te toetsen, alsook de expertise en de interesse van de private sector vroegtijdig af te toetsen. Zo wordt vermeden dat bij het uitschrijven van een overheidsopdracht te weinig geschikte kandidaten opdagen of dat een structuur in de markt wordt gezet die potentiële moeilijkheden in zich draagt. • Kies voor gestandaardiseerde structuren. Zeker in de huidige markt (kredietcrisis) is het sterk aan te bevelen om voor internationaal gekende structuren te opteren. Dit verlaagt de drempel voor potentiële bieders en hun financiers en (verhoogt op die manier de competitie), verlaagt de transactiekosten voor alle partijen en verkort de doorlooptijd van de aanbestedingsprocedure.

4

• Ontwikkel gestandaardiseerde DBFM-contracten naar internationaal model. Dit kan leereffecten bundelen en transactiekosten (zowel financieel als tijdsbesteding) verminderen. De internationale referentie kan de interesse van internationale banken aanmoedigen. Indien er wordt afgeweken van de standaardbenadering wordt verzocht deze afwijking te motiveren zodat de nietprojectspecifieke elementen (vb. financiële afhandeling van een vroegtijdige beëindiging) voor de verschillende projecten van de Vlaamse overheid uniform worden gehouden. Het standaardcontract dient ook zo praktisch mogelijk te worden opgesteld. Eén van de pijnpunten die vaak door private actoren werd aangehaald is de “overjuridisering” van het hele onderhandelingsproces. • Streef een optimale risicoverdeling na (binnen de randvoorwaarden van de ESR neutraliteit) van bij de aanvang van de procedure door de risico’s te leggen bij die partijen die deze het beste kunnen beheersen. Dit werkt kostenverlagend en tijdsbesparend. Zorg daarbij ook voor een bijpassende controlestructuur die enerzijds de private sector voldoende handelingsruimte geeft om de overgedragen risico’s te beheren, en anderzijds de publieke sector voldoende grip geeft om een adequate uitvoering van de publieke taak te waarborgen. • Besteed aandacht aan risicobeheersing gedurende de ganse looptijd van het project. • Onderzoek mogelijke maatregelen als reactie op de kredietcrisis. Naar buitenlands voorbeeld kan, in samenspraak met de sector, gezocht worden naar mechanismen om PPS financiering te faciliteren. Mogelijkheden zijn een specifieke waarborg regeling voor PPS financiering of bijsturing van het aanbestedingsproces (bijvoorbeeld gedeeltelijk gecommitteerde biedingen). • Onderzoek een uniforme rekenvergoeding voor PPS projecten van de Vlaamse overheid met als doel de marktwerking te stimuleren. Dit is zeker van belang voor kleinere spelers. • Versterk de samenwerking en kennisuitwisseling binnen de Vlaamse overheid – met als doel het creëren van een meer uniform beeld van PPS in Vlaanderen op de (internationale) markt. De uitwisseling van leerervaringen en kennisoverdracht verlopen momenteel ad hoc en onvoldoende gestructureerd. Ook een aantal van onze voorstellen kunnen pas succesvol worden ingevoerd indien er een uniforme manier van werken ontstaat binnen heel de Vlaamse overheid (bijvoorbeeld inzake de screening van projecten). Het ambtelijk platform dat werd opgestart door het Kenniscentrum zou hierin een prominente rol kunnen vervullen. Dit rapport heeft niet de ambitie een allesomvattende analyse te bieden van PPS in Vlaanderen. De focus van onze opdracht lag op het zoeken naar leerervaringen in het buitenland die interessant kunnen zijn voor Vlaanderen, aangevuld met resultaten van interviews met marktspelers. Op basis hiervan werden enkele thema’s geselecteerd en werden enkele voorstellen geformuleerd waarvan wij hopen dat ze kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van PPS in Vlaanderen.

PPS in Vlaanderen Managementsamenvatting

5

Inhoud

Dit rapport werd opgemaakt door Deloitte Bedrijfsrevisoren BV ovv CVBA in uitvoering van de opdracht “Uitvoeren van een internationale benchmark betreffende PPS in Vlaanderen met bijzondere aandacht voor PPS in Nederland, Duitsland, Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk; inclusief het oplijsten van de internationale lessons learned” die werd uitgeschreven door het Kenniscentrum PPS van de Vlaamse overheid. De conclusies in dit rapport zijn voor rekening van Deloitte en zijn niet noodzakelijk in lijn met de inzichten van de opdrachtgever van deze studie. De intellectuele eigendomsrechten op dit rapport behoren toe aan de opdrachtgever. Deloitte Bedrijfsrevisoren BV ovv CVBA kan op geen enkele manier aansprakelijk worden gesteld door derden voor enig gebruik dat deze derden maken van dit rapport. Auteurs: Enterprise Risk Services* * A department of Deloitte Bedrijfsrevisoren/Reviseurs d'Entreprises BV o.v.v.e. CVBA 6

7

Inleiding

9

De ontwikkeling van pps in de onderzochte landen

26

Kritieke succesfactoren voor vlaanderen

28

Enkele specifieke thema’s

39

De rol van het kenniscentrum

42

Conclusies

45

Referenties

Inleiding

Achtergrond Bij de aanvang van haar regeerperiode in 2004 koos de vorige Vlaamse Regering ervoor werk te maken van publiek-private samenwerking (PPS) om meerwaarde te creëren in Vlaanderen en dit via1: • Inbedding en afstemming van de verschillende instrumenten, spelers en bestuurscomponenten; • Ingrepen in wet- en regelgeving om PPS-projecten juridisch maximaal te faciliteren of te kunnen uitbreiden; • Versnellen van de PPS-leercurve bij overheden en privépartners; • Permanente aandacht voor nieuwe PPS-opportuniteiten. De afgelopen jaren is er in Vlaanderen heel wat beweging geweest op PPS gebied. Een hele reeks projecten werd opgestart zowel door de Vlaamse overheid als door lokale overheden. De regelgeving werd aangepast om PPS mogelijk te maken (bijvoorbeeld het decreet van 18 juli 2003 betreffende publiekprivate samenwerking) en het Kenniscentrum PPS en de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV) hebben een serieuze inspanning geleverd om te komen tot een gestandaardiseerd instrumentarium. Zoals ook blijkt uit het onderzoek van het Rekenhof2 werd anderzijds ook duidelijk leergeld betaald. Voor een aantal projecten bleek de gekozen structuur niet haalbaar. Ook werd de vooropgestelde timing vaak overschreden en was het aanbestedingstraject duurder dan voorzien. Bovendien is de beoogde meerwaarde van de keuze voor PPS niet altijd aangetoond.

Buitenlandse voorbeelden tonen aan dat PPS een belangrijk instrument kan zijn bij de realisatie van publieke investeringen. Uit onderzoek in landen waar er een stevige PPS traditie bestaat, blijkt dat budget- en tijdsoverschrijdingen bij PPS-projecten minder vaak voorkomen dan bij traditionele aanbestedingen3. Dat enkele van de ons omringende landen – die veel vroeger met PPS zijn gestart – intussen verder staan kan niet worden ontkend. Het Verenigd Koninkrijk en Nederland behoren bijvoorbeeld qua standaardisatie intussen tot de wereldtop4. Dit rapport geeft de resultaten weer van een benchmark die werd uitgevoerd door Deloitte in opdracht van en in samenwerking met het Vlaamse Kenniscentrum PPS. Hierbij werd vertrokken vanuit de kennis aanwezig bij de medewerkers van het Kenniscentrum en binnen het internationale Deloitte netwerk. Dit werd aangevuld met de studie van binnenlandse en buitenlandse literatuur en er werden interviews uitgevoerd met het Instituut van de Overheid, publieke investeringsmaatschappijen en diverse private partijen zoals aannemers, banken en infrastructuurfondsen die actief zijn in de Vlaamse PPS markt. De doelstelling van de opdracht is drieledig: • In kaart brengen hoe ver we in Vlaanderen staan met PPS, in het bijzonder Design Build Finance Maintain (DBFM) in verhouding met andere Europese landen; • Onderzoeken wat Vlaanderen kan leren uit de buitenlandse ervaringen; • Conclusies formuleren om de slaagkansen van PPS in Vlaanderen te verhogen.

Leterme, Y. (2004). Publieke-private samenwerking in Vlaanderen. Willen, kunnen, doen’ Beleidsnota 2004-2009. Brussel Rekenhof, Publiek-private samenwerking bij de Vlaamse overheid. Brussel, Februari 2009. 3 Vooral in het Verenigd Koninkrijk en Australië zijn onderzoeken gedaan naar de meerwaarde van PPS ten opzichte van traditionele aanbestedingen. Enkele belangrijke studies: Examining the Value for Money Deals under the Private Finance Initiative van de National Audit Office (1999), Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia, The Allen Consulting Group (2007). 4 Brief van de Vlaamse minister President aan de eerste voorzitter van het Rekenhof betreffende “Audit van de publiek-private samenwerking bij de Vlaamse Overheid”. Brussel 1 2

PPS in Vlaanderen Inleiding

7

Afbakening van de opdracht PPS is een ruim begrip voor langlopende samenwerkingverbanden tussen de publieke en private sector waarbij taken en risico’s anders worden verdeeld dan in een klassieke overheidsopdracht. In Vlaanderen wordt het onderscheid gemaakt tussen de realisatie van infrastructuur en gebiedsontwikkelingen. In dit rapport besteden we voornamelijk aandacht aan de realisatie van publieke infrastructuur via een DBFM contract omdat dit het soort contractvorm is waarbij de Vlaamse overheid het meest betrokken is. De benchmark vergelijkt de situatie in Vlaanderen met het buitenland, met bijzondere aandacht voor PPS in Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk en Portugal. In het volgende deel van het rapport wordt dieper ingegaan op de situatie in deze landen. Wanneer we de Vlaamse situatie vergelijken met het buitenland is het belangrijk om het onderscheid te maken tussen financiering en bekostiging van infrastructuurprojecten. Met financiering wordt de herkomst van de financiële middelen aangeduid die nodig zijn voor het betalen van de investering. Bij bekostiging gaat het erom wie uiteindelijk de kosten van de investering voor zijn rekening neemt. Bij DBFM bijvoorbeeld hebben we te maken met private financiering maar publieke bekostiging aangezien de overheid de beschikbaarheidsvergoeding betaald. Een private tolweg echter wordt gerealiseerd via private financiering en private bekostiging door middel van tolinkomsten betaald door de gebruikers. In Europa werden op deze manier enkele zeer grote infrastructuurprojecten gerealiseerd, waaronder projecten in Zuid Europa (Frankrijk, Spanje, Italië, Griekenland). In Vlaanderen werd tot nu toe enkel de Liefkenshoektunnel (voor autoverkeer) op deze manier in de markt gezet. Een tussenvorm is een tolweg met private financiering en publieke bekostiging (dus betaald door de overheid) op basis van een vergoeding per gebruiker (schaduwtol). Ook deze vorm wordt gebruikt voor het realiseren van grote infrastructuur projecten. Hierbij ontvangt de private partner die de infrastructuur heeft gebouwd en exploiteert nog altijd een betaling in functie van het aantal gebruikers van deze infrastructuur.

8

Wel gebeurt deze betaling niet langer door de eindgebruiker maar door de overheid. Dit principe werd ondermeer toegepast in Portugal en recentelijk ook in Duitsland, en bij de tunnel van Cointe te Luik (verbinding E40-E42 met de E25). Opbouw van het rapport Het rapport is als volgt opgebouwd: • Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de ontwikkeling van PPS in Europa en er wordt ook gekeken naar de interne organisatie van de overheid in de verschillende landen; • In hoofdstuk 3 wordt stilgestaan bij de uitdagingen voor Vlaanderen om maximaal profijt te halen uit de kansen die PPS biedt bij de realisatie van overheidsprojecten; • Hoofdstuk 4 gaat verder in op enkele specifieke thema’s die voorvloeien uit deze uitdagingen; • In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de rol van het Kenniscentrum en mogelijke verbeteracties op het vlak van verdere professionalisering langs overheidszijde; • Hoofdstuk 6 bevat de conclusies die voortkomen uit deze studieopdracht.

Buitenlandse voorbeelden tonen aan dat PPS een belangrijk instrument kan zijn bij de realisatie van publieke investeringen

De ontwikkeling van PPS in de onderzochte landen

Ontstaansgeschiedenis Publiek-Private Samenwerking (PPS) kent in de Europese Unie een snelle opgang voor de ontwikkeling van infrastructuurprojecten. De vorm van de projecten kan echter sterk verschillen tussen de verschillende landen omwille van verschillen in beleidsprioriteiten, de sectoren waarin gebruik wordt gemaakt van PPS-instrumenten, de vorm van PPS-structuur en de ordegrootte van projecten en de te hanteren procedures. Niettemin bestaat er tussen de landen van de Europese Unie gelijkenis voor wat betreft de gelijke behandeling van kandidaat-deelnemers aan het PPS-project, het vrijwaren van transparantie tijdens de gehele procedure, wordt er belang gehecht aan het creëren van een draagvlak voor het project bij de belangrijkste stakeholders en het garanderen van concurrentie tussen verschillende kandidaat-deelnemers aan het PPS-project. Bij de publieke sector, die haar doelstelling wenst te realiseren door middel van PPS, stijgt de erkenning dat de kennis over PPS beperkt is en dus zoveel mogelijk expertise van andere partijen en/of landen gedeeld moet worden. De Europese Commissie, de Europese Investeringsbank en nationale, regionale of sectorale PPS kenniscentra zijn belangrijke kanalen voor het delen van ‘Beste Praktijken’ voor de ontwikkeling van PPS-projecten. Op initiatief van de Europese Commissie, de Europese Investeringsbank en enkele lidstaten werd in september 2008 het European PPP Expertise Centre (EPEC) opgericht. Het Vlaams Kenniscentrum speelde hierin een voortrekkersrol. Het EPEC heeft tot doel de samenwerking en kennisuitwisseling tussen publieke PPS teams in de verschillende lidstaten te versterken. Ook de United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) heeft een gelijkaardig initiatief genomen met de oprichting van een “team of specialist on publicprivate partnerships”. In de huidige tijden van algemene budgettaire beperkingen en economische crisis wordt steeds meer de klemtoon gelegd op het instrument PPS om infrastructurele voorzieningen te realiseren. Twee drijfveren hiervoor zijn de mogelijkheid tot spreiding van de kosten voor een project over lange tijd (veelal een termijn tussen 15 en 35 jaar) en het buiten de overheidsbegroting houden van investeringsuitgaven

(ESR-neutraliteit5). Omwille van politieke, juridische, economische of culturele verschillen bestaat er wel een verschil in ontwikkeling van de PPS-programma’s in de verschillende landen. Naast de wil om de budgettaire druk van overheidsbegrotingen te verlichten, wordt in sommige landen zoals het Verenigd Koninkrijk en Nederland veel belang gehecht aan ‘Value for Money’, wat de optimale balans is tussen de levenscycluskost van een project en de kwaliteit met het oog op het bereiken van de eisen van de gebruiker. Belangrijke voorwaarden opdat ‘Value for Money’ wordt bereikt zijn: • Optimale risicoallocatie tussen publieke en private partijen; • Optimaal gebruik maken van specifieke sector expertise bij private bedrijven; • Levenscyclusbenadering; • Optimaal gebruik maken van de risicomanagement expertise en discipline van private financiers, onder meer door het uitvoeren van een effectieve due diligence; • Gebruik van outputgebaseerde specificaties; • Voldoende flexibiliteit bewaren in de contractuele bepalingen; • Voldoende en geschikte incentives voor private partijen inbouwen; • Garanderen van concurrentie. Afhankelijk van de doelstellingen van de aanbestedende overheid weegt de beweegreden om aan PPS te doen meer door naar ESR-neutraliteit dan naar Value for Money. Bepaalde landen vertrekken vanuit een fundamentele wil om de wijze van aankopen van publieke diensten te hervormen. Zo wordt er een voorafgaandelijke afweging gemaakt tussen verschillende opties voor het verwerven van een bepaald goed of dienstverlening. Overheden beseffen immers, dat naast het financieringsaspect, PPS ook efficiëntieverhogend kan werken omwille van een betere prijs-kwaliteitverhouding. Ook voor het stimuleren van innovatie en voor projecten op het vlak van duurzame ontwikkeling blijkt PPS een uitstekend instrument te zijn.

ESR staat voor Europees Stelsel van Rekeningen. Dit stelsel is het boekhoudkundig kader dat door de Europese Unie is vastgelegd voor alle lidstaten. Deze regelgeving definieert onder meer de modaliteiten voor het bepalen van het jaarlijks begrotingsresultaat en de totale overheidsschuld. ESR-neutraal betekent dat een investering, met uitzondering van de in het concrete jaar verschuldigde betalingen, geen impact heeft op het begrotingsresultaat en de overheidsschuld van de betrokken overheid.

5

PPS in Vlaanderen De ontwikkeling van PPS in de onderzochte landen

9

De implementatie en ontwikkeling van PPS in de onderzochte landen is het verst gevorderd in het Verenigd Koninkrijk en Portugal; gevolgd door Frankrijk, Duitsland en Nederland. Als late starter is Vlaanderen het minst ontwikkeld wat de toepassing van PPS betreft. Dit heeft als voordeel dat Vlaanderen kan leren van de evolutie in de andere landen. Binnen België vervult Vlaanderen een voortrekkersrol in vergelijking met het federale niveau en de andere regio’s. Belangrijke sectoren waarin PPS werd ontwikkeld in Europa, zijn: • Weginfrastructuur; • Spoorweginfrastructuur; • Onderwijshuisvesting; • Gezondheidszorg (ziekenhuizen of medische dienstverlening); • Overheidshuisvesting (o.a. kantoren voor (semi)overheidsorganen); • Rechtshandhaving (politie, justitie/gerechtsgebouwen, gevangenissen). Een belangrijke randvoorwaarde van PPS in zijn huidige vorm is de aanwezigheid van politiek engagement. Aangezien PPS een langetermijncontract beoogt, ondergaat dit contract de volatiliteit van de politieke cyclus. In bepaalde landen was negatieve aandacht tijdens de eerste ontwikkelingsjaren van PPS een struikelblok voor de verdere ontwikkeling van PPS. Ook de structuur van de overheid heeft een belangrijke impact op de coördinatie van PPS-projecten. Zo is het eenvoudiger in Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk om PPS-projecten te coördineren dan in de meer gedecentraliseerde landen. In Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is het Ministerie van Financiën verantwoordelijk voor de centrale PPS-eenheid, ondersteund door kleinere PPS-eenheden in andere ministeries. In vergelijking met de onderzochte landen is de ontwikkeling van PPS in Vlaanderen vrij recent ontstaan. Tijdens de legislatuur 1999-2004 zijn de fundamenten gelegd voor de toepassing als instrument voor het leveren van openbare dienstverlening. In 2002 werd het Vlaams Kenniscentrum PPS opgericht, dat als stimulerende factor voor de implementatie van PPS moest dienen. In 2004 werd voor het eerst een

10

beleidsnota voor PPS opgesteld en goedgekeurd die tot doel had de juridische obstakels ten aanzien van PPS weg te werken. Bovendien was het de bedoeling om door implementatie van de meest haalbare projecten ervaring te krijgen en dit zowel voor de publieke partners als de private partners en om tot slot opportuniteiten te identificeren voor PPS door de eventuele meerwaarde van PPS voor de ontwikkeling van grote en complexe infrastructuurprojecten na te gaan. Op 18 juli 2003 werd het Vlaams PPS decreet goedgekeurd, waarmee de oprichting van het Vlaams Kenniscentrum PPS een feit werd, met als doelstelling het voorbereiden, adviseren en evalueren van Vlaamse PPS-projecten. In Vlaanderen werden dan verschillende PPS-projecten opgestart, waaronder de Via-investprojecten voor het wegwerken van zogenaamde ‘missing links’ in de weginfrastructuur (de noordelijke wegontsluiting van de luchthaven van Zaventem, de Kempense noordzuidverbinding, de vervollediging van de zuidelijke tak van de R4 rond Gent, de noord-zuidverbinding te Helchteren/Houthalen, de omvorming van de A11 havenrandweg Zuid naar Zeebrugge, de rondweg N60 te Ronse), de projecten in het kader van het Masterplan Antwerpen (Brabo 1 en de Oosterweelverbinding) en de realisatie van stelplaatsen en tramlijnen van de Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn. Daarnaast kan ook nog een inhaalbeweging in schoolinfrastructuur en sportinfrastructuur via alternatieve financiering worden vermeld. Op lokaal niveau bestaan er nog vele PPS-projecten in Vlaanderen zoals o.m. het project Gent Kantienberg, stadsontwikkelingsprojecten, herontwikkelingsprojecten, bouw van zwembaden en dergelijke meer. Naast de Vlaamse Overheid heeft Infrabel op federaal niveau twee PPS-projecten opgestart, zijnde Diabolo en Liefkenshoekspoortunnel en is er recent een PPS-project opgestart voor de bouw van vier gevangenissen door de Regie der Gebouwen. Eerder heeft de Regie der Gebouwen al de gerechtgebouwen van Antwerpen en Gent aanbesteed op een manier die gelijkenissen met PPS vertoont (lange termijn financiering door private sector), maar ook belangrijke verschillen (zeer beperkte risico overdracht naar de private sector na oplevering, en in ieder geval geen facilitair management).

Het Brussels Gewest heeft in 2001 de bouw en exploitatie van het waterzuiveringsstation Brussel Noord aanbesteed als een concessieopdracht met een duurtijd van 20 jaar (Build Own Operate Transfer project). Er zijn geen andere PPS projecten in infrastructuur in het Brussels Gewest. In het Waals Gewest en de Franstalige Gemeenschap zijn er initiatieven op vlak van onderwijshuisvesting, sportinfrastructuur en de aanleg van een tramlijn. Deze projecten zijn nog niet in de aanbestedingsfase. Daarnaast is er het schaduwtol project voor de tunnel van Cointe te Luik. Dit project werd gerealiseerd via de gemengde investeringsmaatschappij SOFICO. Ook in het domein van de Sociale Huisvesting zijn er initiatieven genomen om door middel van alternatieve financiering sociale woningbouw te realiseren. In dit kader beperken de initiatieven zich evenwel tot promotiecontracten eerder dan een volwaardige PPS structuur. De Duitstalige Gemeenschap heeft een onderwijshuisvesting project in aanbesteding. In Frankrijk is PPS geen nieuw gegeven (concessies voor de uitbating van snelwegen worden al langer succesvol toegepast), maar de wetgeving is in Frankrijk pas laat gewijzigd met het oog op een flexibelere toepassing van PPS. Bovendien is de ervaring in Frankrijk met DBFM niet zo positief geweest in de beginfase, wat een vertragend effect had op de verdere toepassing van PPS. In de jaren ’80 en ’90 werden METP (‘Marchés d’entreprises de travaux publics’) immers door schandalen geplaagd. Deze contracten werden gezien als een manier om de “codes des marchés publics” te omzeilen en ook de problemen met betrekking tot de geldigheid van gunningen voor het Stade de France en de Ring van Lyon droegen bij tot de negatieve perceptie in de publieke opinie ten aanzien van PPS. De effectieve ontwikkeling van PPS en in het bijzonder DBFM werd ook in Frankrijk gestimuleerd onder druk van een stijgende schuldenlast van de overheden, een stijgende nood aan infrastructurele investeringen in de gezondheidszorg, defensie, politie, gevangeniswezen, gerecht en onderwijs, en politieke verschuivingen. Zo werden tolwegen en brugconcessies gegund aan private bedrijven. Voorbeelden hiervan zijn het Viaduct van

Millau, de A28 in Normandië en de A41 in de buurt van Annecy. Een voorbeeld in de spoorweginfrastructuur is de ontwikkeling van een HST tussen Perpignan en Figueras. In januari 2004 werd een grootschalig project opgezet voor de aanschaf van goederen en diensten met betrekking tot wapens, munitie en militair materiaal, alsook diensten gerelateerd aan de militaire strategie. Door een stijgend aantal niet bezette gebouwen is deze vraag echter minder dringend geworden. In januari 2006 werd in de spoorweginfrastructuur een lans gebroken voor lange termijn leasingcontracten door een wetswijziging van de Franse spoorwegbeheerder. Vanaf dat moment konden private partijen participeren in de bouw, onderhandelingen en exploitatie van spoorweginfrastructuur. De verkeersregeling en het beheer en onderhoud van het veiligheidssysteem blijven echter een hoofdverantwoordelijkheid van de SNCF. Momenteel voorziet de wetgeving in de nodige instrumenten voor de implementatie van verschillende projecten op zowel lokaal als nationaal niveau. Omwille van politieke, juridische en economische ontwikkelingen in Frankrijk wordt PPS momenteel gezien als hét instrument voor publieke infrastructuurprojecten. Eén van de stimulerende factoren was het uitgebreide en lange onderzoek bij buurlanden zoals het Verenigd Koninkrijk en de consultatie van sleutelpartijen in de industrie, bij lokale besturen, het bankwezen en juristen. Dankzij deze lange voorbereidingsfase is een robuust netwerk ontstaan voor PPS op juridisch, budgettair en boekhoudkundig vlak. Duitsland is met PPS-projecten gestart voor de bouw van weginfrastructuur door middel van zogenaamde ‘F-modellen’. De ‘Fernstrassenbauprivatfinanzierungsgesetz’ voorzag in 1994 in een juridisch raamwerk voor de bouw, financiering en de exploitatie van bepaalde openbare wegen zoals tunnels, bruggen en bergpassen door private concessiehouders die rechtstreeks tol konden innen van de gebruikers. De hoogte van de tol is wel voorwerp van een goedkeuring door de overheid. Daarbovenop ontvangt de private partner een opstartfinanciering vanwege de overheid. Enkele voorbeelden van dergelijke infrastructuurprojecten zijn: Warnowquerung tunnel in Rostock geopend in 2003 en de Herrentunnel in Lubeck geopend in 2005.


11

In 2000 werden de ‘A-modellen’ ontwikkeld, waarbij private investeerders konden instaan voor de uitbreiding (bouw en financiering) van bepaalde delen van de federale autosnelwegen, alsook het beheer en het onderhoud gedurende 30 jaar. In tegenstelling tot de ‘F-modellen’, wordt er geen rechtstreekse inning van tolgelden bij de gebruikers verkregen, maar krijgt de private partner een vergoeding van de overheid ter compensatie voor de bouw en het beheer van de snelweg (schaduwtol). De Federale overheid betaalt die vergoeding uit de opbrengst van de kilometergerelateerde tolgelden op zware vrachtwagens. Daarbovenop ontvangt de private partner een opstartfinanciering vanwege de overheid. In 2005 werden vier dergelijke projecten gelanceerd. Sinds 2004 is er een snelle stijging van het aantal PPS-projecten vastgesteld op zowel nationaal als regionaal niveau. Naast de weginfrastructuur kwamen ook de luchthavens, havens, afvalverwerking, overheidsaccomodatie, scholen, rechtshandhaving en energievoorzieningen in aanmerking voor PPS. De aanbestedende overheden hadden immers hoge verwachtingen voor de toenemende efficiëntie, snellere ontwikkeling van de wegen en beperktere overheidsbudgetten. De relatief late ontwikkeling van PPS in Duitsland lag voornamelijk aan de juridische obstakels voor PPS en de visie van de publieke opinie dat er voor openbare en sociale diensten gratis in de dienstverlening moest worden voorzien, wat impliceerde dat er via belastingsinkomsten belangrijke investeringen in het onderwijs of weginfrastructuur werden voorzien. De stijgende nood aan investeringen in infrastructuur en de beperkte budgettaire middelen zorgen echter voor verandering. Nederland kent in vergelijking met Frankrijk, Duitsland of Vlaanderen een lange geschiedenis van PPS. Vanaf de jaren ‘90 werden pilootprojecten voor PPS ontwikkeld naar model in het Verenigd Koninkrijk. In 1999 werd door de overheid een introductieprogramma voor PPS ontwikkeld dat tot doel had PPS tot een aanvaard instrument voor de uitwerking van het overheidsbeleid te maken. Elke beleidsmaker moest rekening houden met PPS als mogelijk instrument om de beleidsdoelstelling te halen of uit te voeren op voorwaarde dat dit toegevoegde waarde zou

12

genereren. In 2005 verklaarde de Nederlandse regering haar bereidheid om PPS toe te passen voor publieke bouwprojecten. Dankzij politieke initiatieven en het toepassen van een verplicht overheidsonderzoek om na te gaan of een infrastructuurproject of huisvestingsproject geschikt is voor PPS, werd PPS als een gangbaar instrument benaderd. DBFM werd geleidelijk geïntroduceerd via pilootprojecten in de spoorwegen, wegenbouw, afvalwaterzuivering, onderwijshuisvesting en overheidshuisvesting. Enkele noemenswaardige PPS-projecten zijn: de HST-lijn tussen Amsterdam en de Belgische grens door middel van een 25-jarig DBFM-contract, waarbij de private partner in ruil voor een beschikbaarheidsvergoeding de infrastructuur, de energievoorzieningen, het veiligheids- en communicatiesysteem aanlevert. De Harnaschpolder is een project op initiatief van het Hoogheemraadschap (Overheidsorgaan verantwoordelijk voor waterbeheer) van Delfland voor de bouw en het onderhoud van een grote afvalwaterzuiveringsinstallatie in de regio Delft-Den Haag, de bouw van een nieuw rioleringsgebied op de Harnaschpolder en de installatie van een nieuwe pijplijn tussen die twee gebieden. Voorbeelden van projecten voor de ontwikkeling van weginfrastructuur zijn de A59 en de N31. In de onderwijshuisvesting is het Montaigneproject vermeldenswaard voor de bouw, het onderhoud en de facilitaire dienstverlening van een school in Den Haag. Ook de huisvesting van het hoofdkantoor van het Ministerie van Financiën werd aanbesteed door middel van een 25-jarig DBFM-contract. Een grootscheepse renovatie maakte onderdeel uit van dit contract. Door de introductie in 1999 van nieuwe budgettaire regels voor de overheid waarbij beleid moest vertaald worden in outputtermen met tot doel een beter inzicht te krijgen in het proces van beleidscreatie en de budgettaire vertaling van beleid door de berekening van de werkelijke kost van een project, werd tevens een stimulans voor PPS-projecten gecreëerd. Vanaf 2005 werd namelijk de verplichting opgelegd om naast investeringskosten ook beheersen onderhoudskosten mee te nemen in ramingen van projecten van de overheid, met het oog op een beter inzicht in de kosten van een project. Dit maakt de vergelijking tussen een

klassieke aanbesteding en een PPS-project doorzichtiger. Ook de ontwikkeling van een risicogebaseerde prijszetting voor de publieke sector maakt deze vergelijking doorzichtiger, daar de meeste budgetten van de overheid geen rekening hielden met projectkosten of projectrisico’s maar enkel de bouwen beheerskosten van een project in rekening brachten. Alle infrastructuurprojecten vanaf een bepaalde grens worden in principe uitgevoerd in PPS vorm. De beslissing om een project als PPS op te zetten moet wel steeds beoordeeld worden door toepassing van een vergelijkingsinstrument (zie ook “4.2 Screening van projecten”). Portugal is in 1990 gestart met PPS-projecten vanuit de filosofie dat PPS-projecten de economie konden stimuleren en de werkloosheid konden afremmen zonder verdere overheidsschulden op te bouwen. Zo werden partnerschappen opgericht tussen private entiteiten en de overheid voor de bouw van tolwegen, bruggen, energievoorzieningen en sportfaciliteiten. In Portugal ging men uit van volgende voordelen van PPS: mindere belasting voor de overheidsfinanciën, een efficiëntere openbare dienstverlening, overdracht van een groot deel van de projectrisico’s naar de private sector, snellere oplevering van projecten en een betere dienstverlening voor de eindgebruiker. In de periode 1999-2000 werden concessieovereenkomsten op basis van schaduwtol afgesloten voor de aanleg van in totaal 973 km wegen. De overheid investeert hiervoor ongeveer 700 miljoen euro per jaar over een periode van 25 jaar. Op 30 juni 2005 werd een plan voor de implementatie van de belangrijkste infrastructuurprojecten tussen 2005 en 2009 goedgekeurd. Slechts 25% van het geraamde budget van 20 miljard euro zou via PPS gebeuren, maar niettemin werd het belang van PPS als instrument benadrukt. In juli 2005 werd de bouw en exploitatie van een windmolenpark goedgekeurd dat voor 1700 Megawatt aan energie zou moeten voorzien. Hiermee hoopt Portugal haar doelstelling te realiseren om tegen 2010 meer dan 39% van haar energievoorziening uit hernieuwbare energie te halen.

Ook in de gezondheidszorg is Portugal actief op het vlak van PPS, maar de structuur van PPS verschilt sterk tegenover voorbeelden in andere landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk. De meeste landen werken immers met een PPS overeenkomst waarbij de bouw en het onderhoud van de ziekenhuisinfrastructuur door de private partner wordt gerealiseerd en de overheid verantwoordelijk blijft voor de medische diensten. In Portugal maakt men gebruik van een mengvorm van drie verschillende contracten. Voor de bouw, de financiering, het beheer, het onderhoud en het facilitair management van het ziekenhuisgebouw wordt een concessieovereenkomst voor 30 jaar afgesloten. Voor het uitvoeren van medische diensten wordt een dienstenconcessie van 10 jaar afgesloten. Tussen de concessienemer voor de bouw, het onderhoud en het facilitair management van het gebouw en de concessienemer voor de verlening van medische diensten wordt dan een overeenkomst gesloten voor het gebruik van de diensten van de andere partij. Het Verenigd Koninkrijk kan als pionier gezien worden voor de introductie van de moderne PPS en werd door vele van de bovenvermelde landen als voorbeeld gebruikt voor de toepassing in eigen land. Reeds in de jaren ’50, ’60 en ’70 was er sprake van samenwerking tussen private bouwondernemingen en lokale overheden voor de bouw van huizenblokken. Vanaf de jaren ‘80 en ’90 echter werd het concept PPS geïntroduceerd als integraal onderdeel van het overheidsbeleid. In de jaren ’70 was er immers een enorme terugval in overheidsinvestering voor infrastructuur wat in de jaren ’80 tot een substantieel tekort leidde. De idee om privaat kapitaal te gebruiken voor de financiering van overheidsprojecten werd initieel geïntroduceerd als middel tot het bekomen van bijkomende financiering voor de realisatie van een programma voor weginfrastructuur ter waarde van 12 miljard GBP in begin jaren ’80. In 1981 werden de criteria bepaald waaronder private financiering kon worden toegepast voor overheidsdiensten.


13

De twee belangrijkste drijfveren voor de introductie van PPS waren dat de inbreng van private middelen tot kostenefficiëntie moest leiden en dat de private financiering de overheidsfinanciering zou verminderen. Deze evolutie naar PPS volgde na een golf van privatiseringen in de transportsector en nutsvoorzieningen zoals telecommunicatie. In de jaren ’90 was het overgrote deel van de transportsector en nutsvoorzieningen in private handen, waardoor nieuwe sectoren werden onderzocht met het oog op de introductie van private financiering. De regelgeving ten aanzien van private financiering werd bovendien gewijzigd waardoor deze niet meer uitsluitend ter vervanging van overheidsfinanciering werd gezien, maar aanvullend op de publieke investeringen kon worden ingebracht. De belangrijkste doelstellingen van Private Finance Initiative (PFI) waren ‘Value for Money’ en een evenwichtige risico-overdracht, waarbij de risico’s worden overgedragen aan die partij die ze het beste kan beheersen. In 1997 bereikte de introductie van PFI een hoogtepunt onder de toenmalige Labour-regering met de creatie van de PFI Treasury Taskforce, die tot doel had de overheid bij te staan bij de ontwikkeling van projecten en algemene richtlijnen uit te vaardigen. In 2000 werd de afdeling van PFI Treasury Taskforce die zich met de uitvoering van projecten bezig hield, omgevormd tot de Operational Taskforce. De medewerkers van deze entiteit werden ondergebracht in ‘Partnerships UK’. De beleidsmatige verantwoordelijkheden van de vroegere PFI Treasury Taskforce werden ondergebracht in het PPP Policy Team. Deze afdeling publiceert beleidsdocumenten, richtlijnen en statistieken over PPS/PFI. Sinds 2000 blijft de overheid het gebruik van PPS stimuleren, zowel in sectoren waarbij al gebruik werd gemaakt van PPS, als de ontwikkeling van PPS in nieuwe sectoren en nieuwe vormen van PPS. Op heden zijn de belangrijkste sectoren waarin PPS werd ontwikkeld weginfrastructuur, gezondheidszorg, onderwijshuisvesting, overheids- en sociale huisvesting, politiehuisvesting, brandweerkazernes, gevangenissen, de transportsector, afvalverwerking en defensie.

14

Figuur 1: PPS marktsituatie per land Land

Omschrijving

Duitsland

Redelijk ontwikkeld, groot potentieel aan toekomstige projecten

Frankrijk

Redelijk ontwikkeld, groot potentieel aan toekomstige projecten

Nederland

Redelijk ontwikkeld, redelijk potentieel aan toekomstige projecten

Portugal

Goed ontwikkeld, redelijk potentieel aan toekomstige projecten

Verenigd Koninkrijk

Koploper, grootste markt in Europa

Vlaanderen

Jonge ontwikkeling, redelijk potentieel aan toekomstige projecten

Organisatie van de overheid Hierna volgt per land een omschrijving van de wijze waarop de overheid zich organiseert bij de aanbesteding van PPS-projecten en een beschrijving van de rol van entiteiten die in dit kader werden opgericht. De voornaamste ministeries in Frankrijk die PPS-projecten opstarten zijn het Ministerie van Economie, het Ministerie van Gezondheidszorg, het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Defensie. Elk ministerie heeft zijn eigen cel die de coördinatie van PPS-projecten op zich neemt. Het Ministerie van Economie wordt ondersteund door een task force “Mission d’Appui à la réalisation des Contrats de partenariat – MAPPP” die bijstand levert bij de voorbereiding en onderhandelingen van partnerschapscontracten, expertise aanlevert met betrekking tot de transacties en bijstand levert aan de publieke overheid bij de uitvoering van de initiële haalbaarheidsstudie. Dit kernteam van 6 hooggekwalificeerde en zeer ervaren ambtenaren overlegt op regelmatige basis met een stuurcomité bestaande uit 37 leden van institutionele en professionele organisaties. De MAPPP kan haar expertise aanwenden voor het leveren van advies over de economische impact van het toekomstige project en advies verlenen bij de voorafgaandelijke evaluatie of screening van projecten op hun PPS-potentieel. Het Ministerie van Gezondheidszorg wordt bij de uitvoering van het Hôpital 2007-programma bijgestaan door “Mission Nationale D’Appui à l’investissement hospitalier - MAINH” die de coördinator op nationaal niveau is voor de uitvoering van dit programma. Op regionaal niveau worden de projecten opgevolgd door de “Agences régionales d’hospitalisation – ARH”. De hoofdtaak van MAINH bestaat erin technische supervisie en steun te leveren aan de ARH met als doelstelling de succesvolle renovatie van publieke en private gezondheidsinfrastructuur en het ontwikkelen van innovatieve investeringsinstrumenten. Het Ministerie van Justitie beschikt over een Agentschap dat zich richt op alle aspecten van het aanbestedingsproces voor de huisvesting van gevangenissen. Het Ministerie van Defensie beschikt over een expertencommissie die de evaluatie doet van individuele defensieprojecten voorafgaand aan de lancering van de aanbesteding. De sectorspecifieke PPS-programma’s, werden uitgebreid

met op projectbasis ontwikkelde Design Build Finance Operate (DBFO) contracten voor musea, zoo, scholen, instituten, IT, weginfrastructuur en spoorwegen. In Duitsland is de ontwikkeling van PPS gedecentraliseerd gebeurd mede ingegeven door de decentrale structuur van het land, waarbij elk beleidsniveau naar gelang haar bevoegdheden zelf PPS-projecten kon opstarten. De Grondwet laat slechts een beperkte delegatie van soevereine taken toe aan private ondernemingen of individuele personen. Indien de overheid toch een soevereine taak wenst uit te besteden, dient deze door een Statutaire Autoriteit goedgekeurd te worden en indien er onduidelijkheid bestaat over de noodzaak van een dergelijke autorisatie, dient hierover een specifieke wet gestemd te worden. De sectorspecifieke aanpak zoals in Frankrijk is merkbaar in de bouwsector door de creatie van een PPS Stuurgroep voor infrastructuur die samengesteld is uit publieke organen uit de Federale staat, de Länder (Bondsstaten), gemeenten en vertegenwoordigers uit de bouwsector en het bankwezen. In oktober 2003 werd een Federale Associatie voor de Financiering van Transportinfrastructuur ontwikkeld (VIFG) dat als federaal PPS Kenniscentrum voor transport dienst doet en verantwoordelijk is voor de toekenning van de ontvangsten uit tolinkomsten van vrachtwagens en de bijstand bij de voorbereiding van de implementatie en uitvoering van PPS projecten voor wegenbouw. De Länder nemen zelf ook initiatieven voor PPS. In Noordrijn-Westfalen bijvoorbeeld werd een PPP-Task Force opgericht met het doel het NRW PPP Initiative tot een goed einde te brengen. Deze Task Force kan gezien worden als een kenniscentrum en centraal contactpunt voor private en publieke actoren met interesse voor PPS. Voornamelijk lokale autoriteiten doen beroep op haar kennis. Naast het opstarten en ondersteunen van pilootprojecten, beoogt de Taks Force de standaardisatie van het PPS proces te stimuleren en publiceert zij geregeld richtlijnen over specifieke onderwerpen gerelateerd aan PPS. De beweegredenen hiervoor zijn meer juridische en commerciële zekerheid bieden aan alle stakeholders zoals aanbestedende overheden, mogelijke kandidaat-bieders en consultants en hopelijk efficiëntie winsten te boeken op het vlak van tijdsbesteding als in termen van financiële kosten.


15

Naast het Ministerie van Financiën bestonden er ook PPS-cellen in de Ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV); Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM); Verkeer en Waterstaat en Defensie. In de overige departementen is de focus op PPS op projectmatige basis gebaseerd. De complementariteit tussen het PPS Kenniscentrum en de PPS-cellen in de verschillende ministeries bestond erin dat het Kenniscentrum advies verleent over de financiële en juridische structuur van een project, terwijl de departementen procedurele en inhoudelijke ontwikkeling van PPS-projecten aanstuurden.

Zo worden pilootprojecten voortdurend geëvalueerd en worden de leereffecten ingebed in de richtlijnen. Ook internationale ervaringen met PPS worden aangepast aan de lokale situatie. Tot slot beoogt de Task Force ook nieuwe opportuniteiten voor PPS in Noordrijn-Westfalen te detecteren. Er bestaan ook Task Forces in Hessen, Baden-Wuerttemberg, Sachsen-Anhalt, Beieren en Schleswig-Holstein. Met de oprichting van ‘Partnerschaften Deutschland’ of de ‘ÖPP Deutschland AG‘ werd op 11 november 2008 een onafhankelijke Naamloze Vennootschap opgericht, samengesteld uit private (40% van de aandelen) en publieke (60% van de aandelen) partijen voor het stimuleren van PPS in Duitsland. Deze NV heeft als missie de openbare aanbesteder bij te staan bij PPS-projecten (Federale staat, deelstaten en gemeenten en andere) en dit zowel bij concrete projecten als door het formuleren van beleidsadvies in termen van standaardisatie, kennisoverdracht en de zoektocht naar nieuwe sectoren met PPS-potentieel. Sinds begin 2009 is Partnerschaften Deutschland operationeel en heeft als recente opdrachten het ondersteunen van het project voor de huisvesting van de staatsopera en een theater in de stad Dresden. In Berlijn verlenen ze tevens bijstand voor de huisvesting van een nieuw overheidsgebouw. In Nederland werd een PPS Kenniscentrum ontwikkeld onder auspiciën van het Ministerie van Financiën.

16

Op initiatief van de Minister van Financiën wordt op 25 februari 2005 een Taskforce PPS opgestart voor Infrastructuur, waarbij het Ministerie van Verkeer en Rijkswaterstaat in samenwerking met de grootste werkgeversorganisatie VNO/NCW, de handelsvereniging van bouwbedrijven Bouwend Nederland, de handelsvereniging van ingenieurs, de banken, het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Economische Zaken en van Huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu samen werken aan concrete instrumenten met het oog op de integratie van PPS in het transportbeleid. Hieruit zijn volgende instrumenten voortgevloeid: een DBFM-handboek, een DBFM-basiscontract voor wegenbouw, standaard aanbestedingsrichtlijnen voor weginfrastructuursprojecten op basis van de ‘competitive dialogue’ en een praktisch handboek voor het doorlopen van verschillende procedurele stappen zoals milieueffectrapporten, infrastructurele planning en dergelijke. De gemengde aanpak over de verschillende overheden heeft ertoe geleid dat in geval van de betrokkenheid van meerdere beleidsniveaus er één verantwoordelijk beleidsniveau wordt aangesteld op projectniveau en dat er publiek-publieke deelcontracten worden afgesloten met het oog op de coördinatie van de verschillende markten, belangen, procedures en cash flows. In juli 2006 werd beslist om de rol van het Kenniscentrum te wijzigen. In de toekomst zal het zich richten op kennismanagement en op die sectoren waar PPS nog moeilijk van de grond komt. De activiteiten en de medewerkers van het Kenniscentrum werden ondergebracht in een nieuwe afdeling

binnen het ministerie van Financiën: PPS en Asset Management. Het uithangbord van het PPS beleid van de overheid is tegenwoordig de site van “PPS bij het Rijk”. Deze website is tot stand gekomen door een samenwerking tussen het ministerie van Financiën, de Rijksgebouwendienst, het ministerie van Defensie en Rijkswaterstaat in het samenwerkingsverband PPS bij het Rijk. Op deze website wordt een overzicht van huidige en aankomende PPS-projecten van alle betrokken departementen gegeven, zijn er publicaties en onderzoekrapporten opgenomen, is er een agenda voor PPS-gerelateerde evenementen, kunt u zich aanmelden voor de PPS Post en voorgaande edities teruglezen. Vóór de ontwikkeling van het juridisch raamwerk voor PPS in april 2003 werden PPS-projecten in Portugal gemonitord door de betrokken ministeries op basis van algemene wetgeving van toepassing op contracten en projectspecifieke juridische bepalingen. Met het ontstaan van het PPS juridisch raamwerk kreeg het Ministerie van Financiën een belangrijke rol toebedeeld door middel van de staatsholding ‘Parpublica’. Dit staatsbedrijf kreeg de verantwoordelijkheid inzake de supervisie van PPS-projecten (met uitzondering van wegenprojecten) tijdens de voorbereidings- en ontwikkelingsfase van elk project. Hierbij diende de Parpublica de projecten na te gaan op ‘value for money’ en de risicobeheersing van de projecten te controleren. Deze Parpublica kan bijgevolg gezien worden als de centrale PPS-eenheid in Portugal. De Parpublica staat in voor de uitvoering van een vooronderzoek, waarna het Ministerie van Financiën in samenspraak met de betrokken overheden de scope van het project bepaalt, het aanbestedingsproces definieert, de technische specificaties bepaalt, alsook het financieringsmodel. PPS wordt in het Verenigd Koninkrijk toegepast in alle overheidsdepartementen, maar de koplopers zijn het Ministerie voor Gezondheidszorg, het Departement voor Onderwijs en Vorming, het Departement voor Transport en het Ministerie van Defensie. Alle grote overheidsdepartementen hebben hun eigen ‘Private Finance Unit’ (PFU) die PPS-projecten begeleiden. Bovenop deze eenheden bestaan er ook verscheidene centrale PPS-organen, waarvan het werkgebied soms overlapt met de departementale eenheden. Zo is de ‘HM Treasury Private Finance Unit’

onder meer verantwoordelijk voor de opmaak van gestandaardiseerde richtlijnen voor Private Finance Initiative (PFI) contracten ten behoeve van de overheid door de opmaak van een document ‘Standardisation of PFI Contract’. De unit staat ook in voor het aanleveren van statistische gegevens met betrekking tot PFI aan het Parlement en het Secretariaat van de Project Review Group die alle projecten evalueert. De evaluatie door HM Treasury houdt de facto een finale beoordeling in van de projecten en contracten in termen van risicoverdeling en contractbepalingen. De standaard contractbepalingen (Standardisation of PFI Contracts Version 4, afgekort SoPC4) van HM Treasury zijn verplicht toe te passen voor PFI projecten. Vele van de contractbepalingen zijn eveneens toepasbaar op andere vormen van PPS. Aanbestedende overheden worden dan ook sterk geadviseerd om gebruik te maken van die SoPC4 bij de onderhandeling van contracten voor alternatieve PPS-constructies, zeker in het geval er gebruik wordt gemaakt van private financiering voor kapitaalinvesteringen in een project. Het oordeel van HM Treasury is verplicht voor PFI-contracten, elke afwijking dient goedgekeurd te worden door HM Treasury. Bovendien hebben deze evaluaties wegens het gezag en de autoriteit van HM Treasury een belangrijke impact op de al dan niet uitvoering van andere vormen van PPS-projecten. In mei 2000 werd ‘Partnerships UK’ opgericht met het oog op het begeleiden van zowel publieke als private partijen bij het plannings- en het onderhandelingsproces en het afsluiten van PPS-projecten. Deze entiteit bestaat voor 51% uit private aandeelhouders en voor 49% uit publieke aandeelhouders. Daarnaast bestaat er ook een gecentraliseerde overheidsdienst, genaamd ‘The Office of Government Commerce’, die overheden bijstaat bij het vereenvoudigen van het aanbestedingsproces door bijvoorbeeld de ontwikkeling van e-Procurement. Deze entiteit staat overheden bij bij de herziening en evaluatie van projecten, levert juridisch advies, bijstand en opleiding. Dit orgaan vertegenwoordigt het Verenigd Koninkrijk ook internationaal bij aanbestedingsprojecten.


17

De lokale overheden worden bijgestaan door Local Partnerships. Dit is een samenwerkingsverband tussen the Local Government Association en Partnerships UK. Deze entiteit heeft de diensten van het vroegere ‘Public Private Partnership Programme’ (4ps) overgenomen en biedt begeleiding, opleiding en bijstand aan doorheen het volledige proces. Het bekende “Building Schools for the Future” programma in onderdeel van hun aanbod. Bovendien licht zij projecten op cruciale fases in het proces door met het oog op eventuele bijsturing indien nodig. Tot slot dient zeker het National Audit Office vermeld te worden dat rapporteert aan het parlement over de overheidsbestedingen en de departementen, agentschappen en andere overheidsorganen financieel doorlicht. Deze autoriteit bezit veel gezag en de rapporten worden gebruikt als basis voor de introductie van nieuwe projecten. Het enthousiasme voor PPS is echter niet overal even groot in het Verenigd Koninkrijk. In Engeland en Wales hebben de hierboven beschreven autoriteiten volledige bevoegdheid, maar in Schotland daarentegen is het enthousiasme voor PPS minder groot. De decentralisatie in het Verenigd Koninkrijk heeft ertoe geleid dat ‘Partnerships UK’ en de ‘HM Treasury Project Finance Unit’ geen rechtstreekse bevoegdheid hebben in Schotland. De oprichting van ‘The Financial Partnerships Unit’ zorgt in Schotland voor beleidsadvies aan ministers en staat in voor standaardisatie van contracten en processen over de projecten heen. Het is ook deze eenheid die Schotse projecten mag afsluiten. In Noord-Ierland is één van de sleutelorganen de ‘Strategic Investment Board’ die instaat voor de ontwikkeling van infrastructuur en ressorteert onder het ‘Office of the First Minister en Deputy First Minister’. Dit orgaan staat enerzijds in voor adviesverlening aan de aanbestedende overheid, maar anderzijds kan het ook instaan voor de financiering of co-financiering van specifieke projecten. Het Vlaamse Gewest is de drijvende kracht voor PPS in België. De Vlaamse overheid nam diverse maatregelen voor de ontwikkeling van een juridisch raamwerk en de ontwikkeling van kennis met betrekking tot PPS. Met het

18

oog op het stimuleren van PPS in Vlaanderen werd in 2002 het Vlaams Kenniscentrum PPS opgericht. De vier hoofdverantwoordelijkheden van deze organisatie zijn: • Informatieverstrekking aan Vlaamse Overheid en private partijen over het PPS-beleid en de PPS-mogelijkheden; • Adviesverlening aan beleidsmakers of op projectbasis en verzamelen van kennis, modellen en best practices inzake PPS; • Adviseren en begeleiden van de Vlaamse overheidsadministratie bij het detecteren van potentiële PPS-projecten en bij de vormgeving van deze projecten. • Evaluatie van de meerwaarde van PPS-projecten en het waarborgen van de kwaliteit van PPS-projecten.

Het Vlaams Gewest is de drijvende kracht voor PPS in België Het is belangrijk aan te geven dat het Vlaams Kenniscentrum PPS niet zelf projecten coördineert. Dit blijft een taak van de bevoegde administratie. Wel is het Kenniscentrum betrokken bij de voorbereiding van een PPS-constructie en kunnen de experts van het Kenniscentrum het PPS-proces mee begeleiden. Binnen de aanbestedende overheid zelf wordt een team opgericht (vaak aangevuld met externe adviseurs) dat verantwoordelijk is voor het uitvoeren en coördineren van het PPS-project. De minister-president van de Vlaamse Regering zet het beleid inzake PPS uit. De goedkeuring van het Vlaams PPS-Decreet bood verdere structuur aan de ontwikkeling van PPS, alsook de beleidsnota van 2004-2009 met betrekking tot Publiek-Private Samenwerking. De beleidsnota had tot doel het bestaande juridisch raamwerk en de diverse PPS instrumenten te wijzigen met het oog op het verwijderen van de bestaande hinderpalen voor de ontwikkeling van PPS, het opdoen van ervaring en het identificeren van opportuniteiten. Het Kenniscentrum ontwikkelde een instrumentarium

om het PPS-proces op verschillende momenten te beoordelen op diverse aspecten (draagvlak, financieel, interesse marktpartijen, …) en om mogelijke meerwaarde van een PPS-uitvoering van een concreet project te toetsen. Het gebruik van dit instrumentarium is niet verplicht gemaakt. In praktijk stellen we vast dat het, voor wat betreft de projecten van de Vlaamse overheid, niet systematisch wordt toegepast door de aanbestedende overheidsdiensten. Voor de ontwikkeling van PPS werden door de Vlaamse overheid naast het kaderdecreet ook vehikels opgericht in de schoot van de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV) die zich specifiek richten op de ontwikkeling van PPS-projecten. Het initiëren, opstarten of uitbouwen van initiatieven en projecten met het oog op de realisatie van publiek-private samenwerking in alle bevoegdheidsdomeinen behoort tot de decretale opdracht van PMV. Zo werd de NV VIA-invest als structureel samenwerkingsverband tussen PMV en de Vlaamse Overheid opgericht voor het wegwerken van zogenaamde missing links in de weginfrastructuur. De NV Nautinvest werd opgezet voor de realisatie van nautische en watergebonden investeringsprojecten, onder meer via publiek private samenwerking met het oog op de vrijwaring en verbetering van de concurrentiepositie van de Vlaamse havens en van de Vlaamse maritieme sector. Verder participeert PMV in de onderwijshuisvesting, sportinfrastructuur en binnenvaartprojecten. In Wallonië werd de wetgeving met betrekking tot sociale huisvesting versoepeld met het oog op het uitzonderlijk en specifiek aanwenden van overheidssubsidies voor de financiering van PPS structuren op lokaal niveau. Ook voor de onderwijshuisvesting werd een decretaal initiatief genomen door de Franstalige Gemeenschap met het oog op de ontwikkeling en implementatie van PPS. Met de publicatie van een vademecum wil de Waalse Confederatie Bouw (de CCW) de bouwondernemingen, maar vooral ook de overheid, in staat stellen geleidelijk aan samenwerkingsverbanden aan te gaan binnen de Waalse stedenbouwkundige en wetgevende context. De CCW heeft het vademecum opgevat als een echt didactisch werkinstrument (“gereedschapskist”) dat een overzicht biedt van alle waarborgen en (economische,

financiële, technische, fiscale, ...) voorwaarden die noodzakelijk zijn voor het welslagen van PPS-projecten. Een bijkomende stimulans voor PPS was de creatie in 2007 van een PPS-cel binnen het kabinet van de minister voor huisvesting die verder moet instaan voor de uitwerking van een heldere juridische en praktische omkadering voor PPS. Op federaal niveau werd geen specifieke entiteit opgericht voor het faciliteren van PPS projecten. Het aantal federale projecten is tot nog toe ook beperkt gebleven tot 2 spoorwegprojecten (Infrabel) en de projecten voor de huisvesting van gevangenen (Regie der Gebouwen). Ook in het Brussels gewest is er momenteel geen entiteit die PPS initiatieven coördineert. Kwantitatieve vergelijking In dit deel van het rapport zoomen we in op de sectoren waarin aan PPS wordt gedaan in Europa. In de analyse wordt een onderscheid gemaakt tussen het Verenigd Koninkrijk en de andere landen van de Europese Unie omdat het Verenigd Koninkrijk een veel langere traditie kent in het gebruik van PPS als instrument voor de realisatie van projecten. De cijfergegevens zijn gebaseerd op een studie die werd uitgevoerd door Frédéric BlancBrude, Hugh Goldsmith and Timo Välilä in opdracht van de Europese Investeringsbank en gepubliceerd werd in 20076.

Public-Private Partnerships in Europe: An Update, Frédéric Blanc-Brude, Hugh Goldsmith and Timo Välilä, Economic and Financial Report 2007/03, European Investment Bank.

6


19

De Europese Unie Grafiek 1: Aantal PPS projecten per sector in de Europese Unie (excl. Verenigd Koninkrijk).

Grafiek 2: Waarde van de PPS projecten opgedeeld per sector in de Europese Unie (excl. Verenigd Koninkrijk)

Sectorale verdeling van PPS (excl. VK) … op basis van het aantal projecten

Sectorale verdeling van PPS (excl. VK) … op basis van de waarde van de projecten

0% 1%

0% 0% 3% 1% 2%

7%

10%

4%

24%

5%

84%

59% Gemeentelijke diensten

Gemeentelijke diensten

Defensie

Defensie

Ziekenhuizen

Ziekenhuizen

Scholen

Scholen

Accommodatie

Accommodatie

Transport Diverse

Bovenstaande figuur geeft een overzicht van het aantal projecten per sector dat in PPS werd afgesloten in Europa, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk. De figuur geeft duidelijk aan dat de transportsector veruit het belangrijkst is. Andere sectoren zoals ziekenhuizen, scholen en accommodatie zijn in de meeste landen pas later aan bod gekomen maar winnen wel geleidelijk aan belang.

Transport Diverse

De verdeling per sector op basis van waarde7 van de projecten geeft aan dat de transportsector tevens de grootste projecten vertegenwoordigd. De projecten op vlak van onderwijshuisvesting en ziekenhuizen zijn vaak minder groot. In de periode 1990-2006 werd in Europa 84% van de totale waarde aan PPS projecten gerealiseerd in de transportsector. Wanneer cijfers van andere landen worden geanalyseerd moet er rekening mee gehouden worden dat in sommige landen veel gewerkt wordt met private bekostiging (uitbating van tolwegen, tunnels, … via concessie aan private partijen). Vaak worden op deze manier erg grote projecten aanbesteed in Spanje, Italië en Frankrijk. In andere Europese landen bestaat deze traditie niet.

7

20

De waarde van het project wordt in de geciteerde studie bepaald als de totale financieringsbehoefte. Dit is dus inclusief kosten voor de structurering en financieringskosten tijdens de bouwfase.

Het Verenigd Koninkrijk Grafiek 3: Waarde van de PPS projecten opgedeeld per sector in het Verenigd Koninkrijk

Sectorale verdeling in VK … op basis van de waarde van de projecten 9% 4% 36%

9%

20%

9% 13% Gemeentelijke diensten Defensie Ziekenhuizen Scholen Accommodatie Transport Diverse

In het Verenigd Koninkrijk zien we een ander beeld. Ook hier is de transportsector de grootste maar andere sectoren zoals onderwijshuisvesting en ziekenhuizen hebben een zeer belangrijk aandeel. Hieruit kunnen we afleiden dat in de periode 1990-2006 PPS zich evenwichtig heeft ontwikkeld over de sectoren heen. Ook projecten in defensie, straatverlichting en huisvesting (kazernes, politiegebouwen, …) behoren er tot de courante praktijk. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de grootste ondertekende projecten in het Verenigd Koninkrijk. Hierin zitten de sectoren gezondheidszorg, transport en defensie het meest vertegenwoordigd, met 7 projecten in de gezondheidszorg, 8 projecten in de transportsector, 5 projecten voor defensie en 1 IT en Telecomproject.

Tabel 1: Top van de grootste projecten in het Verenigd Koninkrijk in de periode 2001-2006 Project

Sector

Jaar van Waarde ondertekening in £m

London Underground (Tube Lines)

Transport

2002

5484

Channel Tunnel Rail Link

Transport

1996

4178

Project Allenby/Connaught: Accommodn.

Defensie

2006

1800

Barts & London NHS: Hospital Redevelt.

Gezondheidszorg 2006

1100

Future Provision of Marine Services (FPMS)

Defensie

2007

1000

National Air Traffic Services Ltd (NATS)

Transport

2001

800

Skynet 5

Defensie

2003

750

MoD: Future C Vehicles

Defensie

2005

600

Birmingham NHS: Hospital


560

Ministry of Defence: Colchester Garrison

Defensie

2006

539

Highways Agency: Nat. Roads Telecom.

Transport

2005

490

Highways Agency - National Roads Telecoms Services

IT & Telecom

2007

490

M6 Toll Road

Transport

2000

485

London Underground Connect

Transport

1999

468

Manchester NHS: Hospital accommodn.


415

A13 Thames Gateway

Transport

2000

411

London Underground - Northern Line Trains Rolling Stock

Transport

1995

409

St Helens NHS: Hosp. Accommodn. Gezondheidszorg 2006

380

Coventry & Warwicks. NHS: Hospital


379

N. Staffords NHS: Hospital


350

Peterborough and Stamford Hospitals - Acute Services


335

Bron: Public Private Finance


21

Vergelijking in evolutie tussen Europa en het Verenigd Koninkrijk De evolutie van de toepassing van PPS in Europa in vergelijking met de evolutie in het Verenigd Koninkrijk wordt duidelijk weergegeven in onderstaande figuur8. Zowel het Verenigd Koninkrijk als de Europese Unie doorlopen een gelijkaardige evolutie voor wat de toepassing van PPS betreft. Sinds 1994 is PPS aan een opmars begonnen met een piek aan gesloten deals in het jaar 2000. Na een kleine terugval in 2001 blijft de toepassing van PPS terug stijgen. Sinds 2004 is er in het Verenigd Koninkrijk een kleine terugval in de toepassing van PPS, daar waar het aantal deals in de Europese Unie in de periode 2004-2006 blijft stijgen. Desalniettemin is de dealflow in het Verenigd Koninkrijk van 90 tot 100 getekende deals per jaar een substantieel volume dat twee derden van het volume aan getekende deals in de hele Europese Unie vertegenwoordigt.

Number of deals reaching financial close per year in the EU

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990

1990

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

UK All EU Source: Blanc-Brude, Goldsmith and Välilä

De studie concludeert dat PPS in verschillende Europese landen aan belang wint. Enkel in het Verenigd Koninkrijk, Portugal en Spanje is PPS macro-economisch gezien belangrijk te noemen. In alle andere landen is het aandeel van PPS in vergelijking tot traditionele aanbestedingen klein. In het Verenigd Koninkrijk verloopt bijvoorbeeld 30% van de investeringen in gezondheidszorg via PPS. In de andere Europese landen is dit minder dan 5%9.

De grafiek ‘All EU’ bevat tevens de gegevens voor het Verenigd Koninkrijk. Zoals de auteurs ook opmerken in hun studie moeten de cijfers met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden aangezien de cijfergegevens niet voor alle landen in dezelfde mate beschikbaar zijn.

8 9

22

!

Onderlinge vergelijking van de landen uit de benchmark Wanneer we de waarde van afgesloten PPS contracten in de landen uit de benchmark vergelijken met België geeft dit het volgende beeld over de periode 1990-2006. Waarde van afgesloten projecten 60,0 52,5 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 1,0 0,0

België

5,3

3,5

2,6

1,5

Frankrijk

Duitsland

Nederland

Portugal

VK

Waarde van afgesloten projecten

Bovenstaande figuur geeft de waarde van de afgesloten PPS projecten per land weer in verhouding tot België (waarde 1,0). Deze figuur toont nogmaals de omvang aan van de markt in het Verenigd Koninkrijk. In Frankrijk en Portugal zijn er enkele projecten in de wegenbouw afgesloten met een grote omvang. Dit verklaart de relatief grote omvang van de markt in beide landen. Zoals ook blijkt uit het overzicht in het deel “Stand van zaken in België” zijn er ná 2006 enkele belangrijke projecten afgesloten in Vlaanderen en de rest van België. Tijdens de periode die in bovenstaade grafiek vergeleken wordt, was de PPS activiteit in België nog zeer beperkt.


23

Stand van zaken in België Onderstaande tabel geeft een chronologisch overzicht van de grote projecten die reeds werden afgesloten in de Belgische markt (gebiedsontwikkelingsprojecten zijn niet opgenomen). Benaming

Omschrijving

Aanbesteder

Tunnel Liefkenshoek

Concessieovereenkomst voor het ontwerp, Federale staat de bouw, het beheer en de uitbating van een derde Scheldeoeververbinding in Antwerpen

Mei 1987

Waterzuiveringsstation Noord

Opdracht voor het ontwerp, de bouw en de uitbating van het waterzuiveringsstation ten noorden van Brussel

Brussels gewest

Mei 2001

Sociaal Wonen – perceel 1 en 3

DBFM contract voor 238 sociale woningen op tien locaties

Vlaamse Maatschappij November 2005 voor Sociaal Wonen

Diabolo / Via Zaventem project

DBM + F contract voor de noordelijke spooren wegontsluiting van de luchthaven van Zaventem

Infrabel en Agentschap Wegen en Verkeer/Via-Invest

Oktober 2007

Liefkenshoekspoorwegtunnel

DBFM contract voor spoorwegtunnel onder de Schelde in haven van Antwerpen

Infrabel

November 2008

Brabo I

DBFM contract voor tramverlengingen Deurne-Wijnegem en Mortsel-Boechout en stelplaats in Deurne

Vlaamse Augustus 2009 Vervoersmaatschappij De Lijn en Agentschap Wegen en Verkeer

Kantienberg

DBFM contract voor 650 studentenwoningen Unitversiteit Gent en een ondergrondse parkeergarage en de herontwikkeling van een studentenrestaurant

Oktober 2009

Scholenbouw

Programma voor het ontwerp, de bouw, het onderhoud en de financiering van 211 scholen

2009 (nog geen Financial Close)

AGIOn

Afgesloten

Verder zijn er heel wat projecten op de Belgische markt die zich in een aanbestedingsfase bevinden. Hieronder zijn ze gegroepeerd per aanbesteder:

24

VVM – De Lijn

• Stelplaats Tongeren • Stelplaatsen cluster 1 • Stelplaatsen cluster 2 • Spartacus light-rail • Pegasus

Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media

• 30 kunstgrasvelden

Agentschap Wegen en Verkeer

• Kempische Noord-Zuid verbinding • R4 rond Gent

Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel

• Oosterweelverbinding (grote onzekerheid rond verder verloop)

Regie der Gebouwen

• DBFM contracten voor 4 gevangenissen

Duitstalige Gemeenschap

• Scholenbouwproject

Volgende projecten worden in 2010 op de markt verwacht: Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media

• 20 eenvoudige sporthallen • 4 eenvoudige zwembaden • 10 multifunctionele sportprojecten

Agentschap Wegen en Verkeer

• Noord-zuidverbinding te Helchteren/Houthalen • Omvorming van de A11 havenrandweg Zuid naar Zeebrugge

Waals gewest en Franstalige gemeenschap

• Scholenbouwproject • Tramlijn in Luik • Sportinfrastructuur

Bovenstaand overzicht toont aan dat er momenteel heel wat projecten in de markt zijn en er ook het komende jaar nog een behoorlijk aantal projecten op de markt verwacht wordt. In het regeerakkoord van de huidige Vlaamse regering worden ook investeringen aangekondigd in scholenhuisvesting, de zorgsector, haveninfrastructuur (sluizen) en openbaar vervoer (tramlijnen). Een beslissing over het al dan niet uitvoeren van deze projecten in PPS is nog niet genomen. De “dealflow” op middenlange termijn is zeer moeilijk in te schatten. Dit is ook een commentaar dat regelmatig te horen was tijdens de marktbevraging in het kader van deze opdracht.


25

Kritieke succesfactoren voor Vlaanderen

PPS blijft in Vlaanderen een vrij nieuwe methode om de private sector te betrekken bij het invullen en uitvoeren van overheidstaken. Vooral tijdens de afgelopen legislatuur werden een heel aantal projecten gelanceerd. De komende jaren zullen deze projecten in de bouwfase (dit is nu al het geval voor een aantal projecten) en later in de beheersen dienstverleningsfase komen. Tegelijkertijd zullen nieuwe projecten gelanceerd worden. De beslissing om een project in PPS aan te besteden is in Vlaanderen, vanuit het Vlaams Gewest, sterk geïnspireerd door de noodzaak versneld tegemoet te komen aan maatschappelijke behoeften in combinatie met budgettaire aspecten (de zogenaamde ESR-neutraliteit). Gezien de begrotingstoestand van ons land zal dit de komende jaren zeker blijven meespelen. Ook in het buitenland zien we dat budgettaire druk vaak een reden is om aan PPS te doen. PPS biedt inderdaad de mogelijkheid om projecten vroeger te realiseren en laat toe om de investeringskost te spreiden over een lange periode. Maar bovendien tonen succesverhalen aan dat PPS een belangrijk instrument kan zijn om kwaliteitsvolle overheidsdienstverlening te laten realiseren door de private sector op een manier die een duidelijke meerwaarde oplevert.

Om de mogelijkheden van PPS als instrument maximaal te benutten, moeten volgens onderzoekers van het Internationaal Monetair Fonds10 (IMF) volgende voorwaarden vervuld zijn: • Kwaliteit van de dienst: De publieke partner is in staat om de dienstverlening die hij verwacht van de private partner te vertalen in meetbare output indicatoren zodat betalingen gelinkt kunnen worden aan het al dan niet behalen van de verwachte kwaliteit. Projecten waarbij dit niet mogelijk is, zijn minder geschikt om via DBFM te realiseren (andere vormen van PPS blijven mogelijk). • Risico overdracht: Door een adequate overdracht van risico’s (en inbouwen van prikkels) kan optimaal gebruik worden gemaakt van de expertise en ervaring die aanwezig is bij de private partner en zijn financiers. Dit is essentieel om meerwaarde te kunnen realiseren. • Competitie: Omdat de biedingskosten vaak hoog zijn en een bieder verschillende competenties moet bundelen, ontstaat het gevaar op natuurlijke monopolies. Het bewaren van voldoende concurrentie tijdens heel het aanbestedingstraject is in het belang van de aanbestedende overheid. • Institutioneel kader: Een duidelijk politiek engagement, goed bestuur en een geschikt wetgevend kader geven een private partner de noodzakelijke garantie om in te stappen in een lange termijn contract met de zekerheid dat zijn belangen beschermd zijn en dat de overheid zijn verplichtingen zal nakomen. • Deskundigheid bij de overheid: De overheid moet haar eigen technische expertise ontwikkelen zodat ze in staat is om een PPS programma te managen, projecten te evalueren en te prioritiseren en te zorgen dat PPS kadert in haar bredere objectieven. • Begrotingsimpact: De financiële implicaties van PPS worden correct verwerkt en gerapporteerd. Op die manier wordt vermeden dat PPS enkel gebruikt (of misbruikt) wordt om bepaalde regels te omzeilen en om investeringen buiten balans te houden. Volledige transparantie over de financiële consequenties en risico’s voor de overheid in PPS kan er mee voor zorgen dat er meer aandacht gaat naar “value for money”.

Public-Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk, prepared by a staff team, International Monetary Fund, 2006.

10

26

Met deze voorwaarden als kader en vertrekkende vanuit de huidige situatie in Vlaanderen hebben we een aantal concrete “onderzoeksvragen” geformuleerd: • Worden de goede projecten geselecteerd voor PPS of blijven er mogelijkheden onbenut? • Zijn de voorwaarden voor het creëren van meerwaarde (Value for Money) voldoende aanwezig in Vlaamse PPS projecten? • Zijn er sectoren waarin PPS nog onvoldoende wordt toegepast? • Hoe worden de verschillen in structuren en overeenkomsten tussen de PPS projecten in Vlaanderen ervaren door de private partijen? • Wat is de impact van de financiële crisis op PPS en op welke manier kan de overheid hier mee omgaan? • Hoe kan het aanbestedingsproces verbeterd worden? • Op welke manier kan kennisopbouw en kennisdeling binnen de overheid geoptimaliseerd worden? In een poging om een antwoord te formuleren op deze vragen werden een aantal specifieke thema’s geselecteerd. In het volgende deel van dit rapport wordt hierop uitgebreid ingegaan. Begrotingsimpact, verantwoording en controle komen niet aan bod aangezien dit thema al uitgebreid behandeld werd door het Rekenhof11.

De beslissing om een project in PPS aan te besteden is in Vlaanderen, vanuit het Vlaams Gewest, sterk geïnspireerd door de noodzaak versneld tegemoet te komen aan maatschappelijke behoeften in combinatie met budgettaire aspecten (de zogenaamde ESR-neutraliteit)

Indien er vanuit de overheid een gepast antwoord komt op deze vragen (in de vorm van aangepaste beleid, regelgeving en/of procedures), zal dit ongetwijfeld bijdragen aan de groei en het succes van PPS. In die zin zijn deze elementen kritieke succesfactoren voor PPS in Vlaanderen. De conclusies op het einde van dit rapport bevatten concrete suggesties om hier werk te maken.

Public-Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk, prepared by a staff team, International Monetary Fund, 2006.

11

PPS in Vlaanderen Kritieke succesfactoren voor Vlaanderen

27

Enkele specifieke thema’s

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we dieper in op enkele concrete thema’s die kunnen bijdragen om maximaal profijt te halen uit de kansen die PPS biedt bij de realisatie van overheidsprojecten. Het merendeel van deze thema’s werd tijdens onze gesprekken met private partijen aangehaald als hinderpalen die momenteel ervaren worden bij PPS projecten in Vlaanderen. Tegelijkertijd vormen ze mogelijke opportuniteiten om PPS meer kansen te geven.

• Het project dient voldoende groot te zijn om internationale financiers en concessiemaatschappijen aan te trekken; • De betalingsstroom dient niet alleen betaalbaar te zijn, maar de aanbestedende overheid moet ook kredietwaardig zijn (of gepaste kredietinstrumenten moeten worden geïntroduceerd).

Screening van projecten In haar rapport van februari 2009 over PPS bij de Vlaamse overheid merkt het Rekenhof op dat heel wat ministers en agentschappen PPS hebben voorgesteld om hun investeringsprogramma versneld te kunnen realiseren maar dat de systematiek niet duidelijk is. Er zijn momenteel geen regels voor het systematisch screenen van initiatieven op PPS opportuniteiten.

In Nederland werd in november 2005 met de installatie van een nieuwe regering de belofte gemaakt om werk te maken van het wegwerken van de belemmeringen ten aanzien van PPS. Onderdeel hiervan was de verplichting om voor alle projecten een Public-Private Comparator (PPC) door te voeren, waardoor PPS steeds als een optie overwogen dient te worden. De PPC is een vergelijkingsinstrument om tijdens de initiatiefase van een project de mogelijke meerwaarde van PPS ten opzichte van een traditionele aanbestedingsvorm te beoordelen. Voor alle nieuwe overheidsinvesteringen in infrastructuur ter waarde van meer dan 112,5 miljoen euro en voor accommodatie van meer dan 25 miljoen euro dient deze vergelijking gemaakt te worden. In navolging van het advies van de Commissie Private Financiering van Infrastructuur (Commissie Ruding) werd de grens voor infrastructuurprojecten verlaagd naar 60 miljoen EUR.

In ‘Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships’12 stipt de United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) het belang aan van het selecteren van de juiste PPS-projecten. De uitdaging is om de juiste projecten en sectoren te kiezen waar de kans op succes realistisch is. Om deze kans op succes te vergroten gelden volgens het UNECE volgende criteria bij de selectie van projecten: • Er bestaat een duidelijke sociale en economische nood voor het project en de meeste politieke stakeholders erkennen het belang van de oplevering van het project; • Het project dient gekende en geteste technologieën te gebruiken en er dient een omgeving gepromoot te worden die potentiële leveranciers aantrekt om een partnerschap mee af te sluiten; • De betalingsstroom van het project moet duidelijk betaalbaar zijn voor de aanbestedende overheid (en/ of ondersteund door garanties vanwege het ministerie van Financiën).

In Frankrijk benadert het Partnerschapscontract (Contrat de Partenariat – CP) het best de vorm van een DBFM-contract. Het merendeel van de PPS-contracten wordt onder deze vorm ontwikkeld. In 2004 werd er een decreet ingevoerd (l’Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004) dat de aanbestedende overheden verplicht een voorafgaande evaluatie uit te voeren alvorens gekozen kan worden voor het ontwikkelen van een project onder de vorm van een Partnerschapscontract. Wil de overheid een partnerschapscontract afsluiten dan dient ze dit te motiveren voor redenen van timing of van complexiteit van het project. De keuze voor een Partnerschapscontract dient gemotiveerd en aangetoond te worden door middel van een vergelijkende analyse in termen van totale kosten, risicoverdeling en performantie tussen PPS en andere types contracten. Lokale overheden kunnen een vrijblijvend advies vragen aan het MAPPP voor hun project. Het MAPPP stelt ook een instrument ter beschikking vergelijkbaar met de Public Private

De selectie van de thema’s gebeurde in overleg tussen Deloitte en het Kenniscentrum en dit op basis van contacten met private partijen, het rapport van het Rekenhof en de eigen ervaringen van Deloitte. Voor elk van de thema’s gingen we op zoek naar benaderingen die hiervoor in het buitenland worden toegepast.

Guidebook on promoting good governance in Public-Private Partnerships, United Nations Economic Commission for Europe, United Nations, New York and Geneva, 2007.

12

28

Comparator voor de uitvoering van een financiële vergelijking tussen een Partnerschapscontract en een traditionele aanbesteding. In het Verenigd Koninkrijk worden projecten systematisch gescreend op basis van het criterium “Value for Money”. HM Treasury heeft een ‘Value for Money Assessment Guidance’ uitgebracht waarin de verplichte stappen en methodologie voor het uitvoeren van deze meerwaardetoets worden uitgelegd. In haar beleidsdocument van maart 2008 benadrukt de overheid het belang van de levenscyclusbenadering voor projecten evenals het uitvoeren van een gedegen evaluatie van de meerwaarde die de keuze voor een bepaalde aanbestedingsvorm13. ESR-neutraliteit is voor het Verenigd Koninkrijk een minder grote drijfveer dan value for money. PPS-projecten worden sterk gepromoot door de overheid. HM Treasury hanteert een aantal criteria om het gebruik van een PFI contract in te schatten. Naast de levenscyclusbenadering, een lange termijn planning en de mogelijkheid om outputgerichte specificaties op te stellen ziet zij PFI voornamelijk toepasbaar voor projecten waarvan de kapitaalswaarde groter is dan 20 miljoen pond, een grenswaarde waarbij de transactiekosten niet disproportioneel zijn met de potentiële meerwaarde van het project. Voor Vlaanderen zou de invoering van een systematische screening van initiatieven op hun PPS gehalte en het onderzoeken van de meerwaarde kunnen bijdragen tot een betere selectie en onderbouwing van projecten alvorens te kiezen voor een bepaalde aanbestedingsvorm. Zoals gesteld in het rapport van het Rekenhof heeft het Vlaams Kenniscentrum voor zijn adviezen bijna altijd een elementaire meerwaardetoets uitgevoerd. Tegelijkertijd moeten we ook vaststellen dat het uitvoeren van een gedetailleerde PPC (zoals in Nederland) niet eenvoudig is. De gekozen parameters bepalen het resultaat en zijn moeilijk objectiveerbaar. Ook stelt men in Nederland vast dat het voordeel van de “levenscyclus” benadering van PPS er toe heeft geleid dat er ook in klassieke aanbestedingen vaker gekozen wordt voor de integratie van ontwerp en bouw.

Systematische screening kan er ook toe leiden dat PPS initiatieven worden genomen in sectoren waarin vandaag in Vlaanderen nog niet of slechts beperkt aan PPS gedaan wordt. Voorbeelden hiervan zijn huisvesting overheidsdiensten, afvalverwerking, watervoorziening, (alternatieve) energievoorziening, haveninfrastructuur, musea en cultuur, ICT, … Dit kan bijdragen aan het creëren van een continue dealflow. Een continue stroom van projecten is belangrijk om private spelers geïnteresseerd te houden in de Vlaamse (Belgische) markt. Een belangrijke bron van meerwaarde kan het eerder uitvoeren van een project zijn. Omwille van budgettaire beperkingen is het in sommige gevallen niet mogelijk om projecten op korte termijn uit te voeren binnen de reguliere begroting. PPS kan een manier zijn om de opstart van het project te vervroegen. In dat geval kan een analyse van macro-economische impact van het versneld in de tijd (startdatum) uitvoeren van de infrastructuurwerken en de positief afgeleide effecten die dat heeft op de economie en de maatschappij, een methode zijn om de meerwaarde aan te tonen. Het PPS gehalte van een project kan beoordeeld worden door een marktverkenning uit te voeren om na te gaan of er voldoende interesse bestaat bij bekwame private partners om de mededinging te garanderen. Een systematische toepassing zal de slaagkansen van projecten bevorderen. De screening van projecten en de toetsing in de markt naar bereidheid of interesse om in te stappen in een project kan er ook toe leiden dat men sneller tot een visie komt over hoe de optimale contractvorm en PPS-structuur eruit kan zien. De afwegingen die de diverse partijen maken, kunnen meegenomen worden in de visie op de verdere ontwikkeling van het project in zijn geheel.

HM Treasury, Infrastructure procurement: delivering long-term value, Maart 2008, p. 6 en 9.

13

PPS in Vlaanderen Enkele specifieke thema’s

29

Standaardisatie van structuren en contracten kan vorm geven aan meer zekerheid Standaardisatie Standaardisatie van structuren De eerste golf van PPS projecten in Vlaanderen vertoont grote verschillen tussen de projecten qua structuur. In veel projecten participeert de overheid (meestal via een aparte vennootschap) in de projectvennootschap samen met de private partner. In andere projecten werd er voor geopteerd om de financiering afzonderlijk aan te besteden. Internationaal gezien komen deze vormen van PPS bij infrastructuurprojecten niet vaak voor. Uit de feedback die we ontvingen van private partijen blijkt dat ze weinig enthousiast zijn over de structuren die afwijken van de standaard DBFM benadering. Enkele partijen gaven zelfs aan dat dit voor hen een reden was om niet mee te bieden voor bepaalde projecten. Sommige Belgische spelers moeten ook naar hun buitenlands beslissingscentrum om goedkeuring te krijgen om te mogen bieden. In het buitenland roepen deze niet gekende structuren vragen op en zijn ze in sommige gevallen een reden geweest om geen toestemming te geven. In het licht van de huidige situatie in de financiële markt is het belangrijk om kandidaat-financiers aan boord te houden. Uit vergelijking met het buitenland leren we dat er daar niet of enkel in zeer beperkte mate wordt gekozen voor alternatieve benaderingen14. Uit onze rondvraag is er ook geen duidelijke motivering gevonden waarom er voor participatieve structuren werd gekozen. Volgens enkele spelers in de markt is dit voornamelijk ingegeven door de bekommernis van de aanbesteder om greep te houden op de projecten. Daarbij wordt dan vertrokken vanuit de veronderstelling dat een participatie in de projectvennootschap op dit vlak meer garantie biedt dan een contractuele relatie waarin controle (monitoring) op een andere manier plaats heeft.

Tegelijkertijd stellen we ook vast dat Eurostat de ESR95 regels strikter interpreteert en de ESR neutraliteit van bepaalde structuren niet zomaar aanvaardt, vooral als de economische realiteit niet strookt met de juridische vormgeving. Voorbeelden hiervan zijn o.m. Citeo (investeringsvehikel voor openbaar vervoer van het Brusselse Gewest) en de vragen die Eurostat stelt inzake de ERS neutraliteit van de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM). De UNECE wijst in haar Guidebook (zie supra) naar het belang van de creatie van organen, processen en procedures voor de implementatie van PPS-projecten, waarbij ze aangeeft dat het gebrek aan goed werkende organen (zowel formele als informele) zich uit in onder meer een langere onderhandelingsperiode, trage evolutie naar Financial Close, het gebrek aan flexibiliteit voor risicodeling, en zelfs het annuleren van projecten. De UNECE wijst op het belang van “institutionele zekerheid”15. Private investeerders zijn immers niet bereid in te stappen in projecten die teveel onzekerheden en onvoorziene risico’s met zich meebrengen. Standaardisatie van structuren en contracten kan vorm geven aan meer zekerheid. Wij adviseren om bij de marktverkenning ook een aftoetsing van de beoogde structuur te organiseren bij potentiële bieders en financiële instellingen. Op die manier wordt vermeden dat bepaalde partijen afhaken voor een project of dat er in een latere fase van het aanbestedingsproces problemen opduiken. Standaardisatie van overeenkomsten Er werden in Vlaanderen initiatieven genomen door het Kenniscentrum PPS en PMV (samen met Agentschap Wegen en Verkeer) om te komen tot gestandaardiseerde documenten. In praktijk blijkt dat de Vlaamse overheidsdiensten de uitwerking van de projectspecifieke documenten (selectie- en gunningsleidraad, DBFM contract, …) toch nog ad hoc opstartten en dat er te weinig gebruik wordt gemaakt van de modellen en ervaringen van andere diensten of andere landen, waardoor er geen uniformiteit in de contracten bestaat.

In het verleden zijn er wel dergelijke structuren geweest voor onderwijshuisvesting in het Verenigd Koninkrijk. Guidebook on promoting good governance in Public-Private Partnerships, United Nations Economic Commission for Europe, United Nations, New York and Geneva, 2007, pp.7-9.

14 15

30

Het Verenigd Koninkrijk staat het verst wat standaardisatie betreft. HM Treasury heeft standaarden ontwikkeld (waaronder een standaard risicoverdeling en standaard contractbepalingen). De meest recente versie van maart 2007 ‘Standardisation of PFI Contracts 4 (SoPC4) is verplicht voor alle PFI contracten. Bovendien werd er voor elke sleutelsector een aan de sector aangepast gestandaardiseerd contract ontwikkeld. Elke afwijking van de SoPC of relevant standaardcontract dient goedgekeurd te worden door HM Treasury.16 In het Verenigd Koninkrijk zijn zowel structuren als processen als overeenkomsten volledig gestandaardiseerd. Daarbij is wel rekening gehouden met een vereiste “bewegingsvrijheid” van aanbestedende overheden op bepaalde deelgebieden, zoals bijvoorbeeld ontwerp en de specifieke invulling van diensten. Deze mate van standaardisatie heeft ook te maken met de sterk gecentraliseerde aanpak van PPS waarbij standaarden worden “opgelegd”. Ook Nederland is toonaangevend op het gebied van standaardisatie. De contracten die in Vlaanderen gebruikt worden zijn in grote mate gebaseerd op het Nederlandse model. In juli 2009 werd een nieuwe versie gepubliceerd van de DBFM modelovereenkomst voor infrastructuurprojecten en van de DBFMO modelovereenkomst voor huisvesting. Beide overeenkomsten zijn sterk gelijklopend en worden rijksbreed toegepast. Vanuit de private sector wordt vooral zeer sterk aangedrongen op de verdere standaardisatie omdat dit de transactietijd en de transactiekosten kan verlagen. Private inschrijvers en financiers (en hun adviseurs) moeten zich telkens vertrouwd maken met de specifieke elementen van bepaalde projecten. Nog volgens private partijen is het terugbrengen van de transactiekosten en –tijd enkel mogelijk indien er de gestandaardiseerde overeenkomsten vertrekken vanuit een evenwichtige en marktconforme risicoverdeling en geen elementen inhouden die niet aanvaardbaar zijn voor vreemd vermogensfinanciers. De huidige bestaande contracten en ervaringen bieden daartoe een belangrijke aanzet.

Een belangrijke katalysator om te komen tot een verdere standaardisatie is het gebruik van vergelijkbare structuren (vb. al dan niet zakelijke rechten, participatief versus contractueel, …). Impact van de financiële crisis De kredietcrisis heeft ook op de financiering van PPS projecten een belangrijke impact. De gevolgen situeren zich voornamelijk op volgende vlakken: • Banken zijn minder geneigd om risico’s te dragen. Een structuur waarin de banken verkeersrisico dragen (dit was bijvoorbeeld zo in de initiële financieringsstructuur voor het Oosterweelproject) is in de huidige markt moeilijk of zelf niet financierbaar. Er is nood aan duidelijke en vertrouwde structuren volgens internationale standaarden zodat private aandeelhouders en banken voldoende bekend zijn met en invloed hebben op de risico’s die ze dragen en bijgevolg voldoende geïnteresseerd blijven in de Vlaamse markt. • Het bedrag dat een individuele bank wil onderschrijven ligt lager dan voorheen en de syndicatie van financieringen wordt niet meer toegepast als gevolg van het verminderde vertrouwen tussen de banken. Er zijn ook een aantal financiële instellingen die zich hebben teruggetrokken uit project financiering of zich meer richten op hun thuismarkt. Dit heeft tot gevolg dat de capaciteit in de markt beperkt is, hetgeen uiteraard de concurrentie en de competitiviteit van de financiering dreigt te verlagen. • Door de combinatie van grote verliezen in het recente verleden bij banken, alsmede het verminderde vertrouwen tussen banken, hebben banken minder geld beschikbaar voor het financieren van PPS projecten. Dat betekent dat banken kritischer zijn ten aanzien van de projecten die ze bereid zijn te steunen. Voor Vlaanderen betekent dit dat er meer dan ooit kritisch wordt gekeken naar de efficiëntie van Vlaamse PPS projecten in vergelijking tot PPS projecten elders in Europa. • Een ander gevolg van het verminderde vertrouwen tussen de banken is de stijging van de financieringskost voor de banken. Deze gestegen kost wordt doorgerekend in de verstrekte financiering.

HM Treasury, Infrastructure Procurement: delivering long-term value, Maart 2008, p. 45.

16


31

• Einde 2007 werden er transacties afgesloten aan niveaus van 50 tot 100 basispunten marge. Uit onderzoek van EPEC (European PPP Expertise Centre) blijkt dat de marges nu 150 tot 200 basispunten hoger liggen17. Gelukkig worden de gestegen marges (gedeeltelijk) gecompenseerd door de lage basisrentes die we momenteel kennen. • Niet enkel de marges zijn gestegen maar ook de dekkingsratio’s en andere buffers die worden gehanteerd, zijn strenger geworden. Banken willen hun risico verkleinen door het inbouwen van meer buffers. • De looptijden van financieringen zijn onder druk komen te staan. Momenteel zien we veel “mini perm” financieringen bij PPS projecten. Dit zijn financieringen met een korte looptijd (7 tot 10 jaar met een maximum van 15 jaar) waarna er geherfinancierd moet worden. Voor de crisis konden financieringen afgesloten worden met een soortgelijke looptijd als het DBFM contract (vb. 30 jaar). De laatste maanden is er wel opnieuw een verbetering in de markt merkbaar. Langere termijnen zijn weer mogelijk voor projecten tot ongeveer 300 mio EUR. Voor projecten van een grotere omvang is het nog steeds moeilijker om lange termijn financiering te bekomen.

De gewijzigde marktomstandigheden hebben concrete gevolgen bij de aanbesteding van PPS projecten: • De kostprijs van de financieringscomponent stijgt door hogere marges en strengere ratio’s. Dit kan een impact hebben bij de beoordeling van de meerwaarde en de keuze om een project al dan niet als PPS aan te besteden. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de kosten van het meest voor de hand liggende financieringsalternatief (directe overheidsfinanciering) ook gestegen zijn door de kredietcrisis. • Door de kortere looptijden van de projectfinanciering ontstaat een herfinancieringsrisico. Feedback uit de markt geeft een diffuus beeld over de vraag of investeerders in een projectvennootschap (aannemers, infrastructuurfondsen) momenteel bereid zijn dit risico volledig te dragen. Soms zal de overheid gevraagd worden dit risico minstens gedeeltelijk te dragen. Hierbij zijn verschillende opties mogelijk (contractuele regeling of het verstrekken van een expliciete garantie). De mate waarin de overheid deelt in het herfinancieringsrisico, zal ook zijn weerslag hebben op de inmiddels gebruikelijke bepalingen inzake delen in het mogelijke financiële voordeel bij een herfinanciering. Een aandachtspunt bij het terugnemen van het financieringsrisico door de overheid is het behoud van de ESR-neutraliteit. Het niet lukken van een herfinanciering kan namelijk ook het gevolg zijn van de slechte prestaties van de projectvennootschap. • De verminderde capaciteit voor projectfinanciering heeft tot gevolg dat, zeker voor projecten boven de 100 mio EUR, de overheid erover moet waken dat de aanbestedingsprocedure gericht is op het behouden van concurrentie voor de financiering. Daarom is het niet altijd aangewezen om een volledig gecommitteerde financiering te vragen op het ogenblik dat er nog meerdere bieders zijn. Mogelijke oplossingen zijn het verbieden van exclusieve relaties met financiers en/of het toelaten van gedeeltelijk onderschreven financieringen in biedingen. Het is wel van belang dat de bieding gesteund wordt door een voldoende aantal financiers met een voldoende zwaarwegende committering. Op die manier wordt het risico dat het voorstel achteraf niet financierbaar blijkt te zijn geminimaliseerd.

The financial crisis and the PPP market, European PPP Expertise Centre, 2009, p. 17.

17

32

In het buitenland hebben overheden ook gereageerd op de kredietcrisis. In het Verenigd Koninkrijk werd in maart 2009 door HM Treasury een “PFI Lending Unit” opgericht die leningen verstrekt aan PPS-projecten. Het zal beschikken over middelen afkomstig van begrotingsoverschotten en deze ter beschikking stellen onder de vorm van leningen aan private ondernemingen die onvoldoende financiering kunnen bijeenkrijgen aan aantrekkelijke voorwaarden. Deze leningen zijn bedoeld als een tijdelijke oplossing voor de krapte op de financiële markt en zijn geen vervangmiddel voor financiering door banken, maar wensen deze aan te vullen. Er werd een “Infrastructure Finance Unit” opgericht die de kandidaten voor dergelijke leningen onderzoekt, onderhandelt over de voorwaarden en de aangegane leningen monitort en beheert. Op 8 april 2009 werd de eerste lening toegekend ter waarde van 120 miljoen GBP voor het PPS project van het ‘Greater Manchester Waste Disposal Authority’. In Nederland wordt nagedacht over mogelijkheden om middelen aan te trekken van institutionele beleggers (in hoofdzaak pensioenfondsen) en deze te gebruiken voor de vreemde vermogensfinanciering van DBFM-projecten. In Frankrijk zijn met een wet in februari 2009 ook een aantal maatregelen genomen. Een eerste maatregel is het mechanisme ‘l’offre ajustable’, waarbij de aanbestedende overheid op het moment van contractsluiting aan de private partner kan vragen om een nieuwe consultatie van de financiële markt te laten plaatsvinden met het oog op het zich verzekeren dat de beste marktvoorwaarden werden bekomen voor het totaal van de financiering. Hierbij wordt een deel van de financiering opnieuw in een funding competition geplaatst. Op het moment dat banken zich akkoord verklaren dat deel van de financiering (rentes, marges, commissies) te verstrekken aan gunstigere marktvoorwaarden wordt de financiering toegekend aan de banken met de meest voordelige voorwaarden. Deze maatregel wordt voor het eerst getest maar zou een nuttig instrument kunnen zijn, zeker voor de financiering van grote projecten.

Een tweede mechanisme is een garantieverlening door de overheid voor leningen door projectvennootschappen (SPV’s) en dit voor contracten getekend tot en met 31 december 2010. Dankzij de oprichting van een fonds van 10 miljard EUR, kan de overheid voor 80% van de financiering garanderen in het geval banken geconfronteerd worden met beperkte liquiditeiten en niet langer kunnen instaan voor de financiering van de bieding op het moment van initiële opname van de financiering of bij de herfinanciering van het project. Deze garantie is geen garantie van de schulden van de SPV, maar treedt in de plaats van de leningsgarantie vanwege de banken tijdens de bouwfase van het project. Zo is het o.a. mogelijk gemaakt dat de overheid (via publieke kredietinstellingen) een minderheidsaandeel van het vreemd vermogen aanlevert. Deze vergoede tussenkomst kan pas na advies van de garantiecommissie. Een participatie vanwege de overheid in het eigen vermogen van een projectvennootschap is verboden. Een derde mechanisme is de zogenaamde ‘Cession Dailly’. De schuldvordering die de bank heeft ten opzichte van de private partij (de SPV) wordt overgedragen aan de overheid. Hierbij ontstaat er een schuldgarantie vanwege de overheid aan de banken. Dit maakt het mogelijk voor de banken om het kredietrisico te herwaarderen en goedkopere financiering te verstrekken. De bank wordt rechtstreeks vergoed door de overheid. Een bijkomend mechanisme houdt in dat de bank voor 100% schuldvorderingen kan uitoefenen ten opzichte van de overheid, maar dat de “Acceptation” ten aanzien van de SPV rekening houdt met eventuele strafpunten. Zo zal de overheid 100% betalen aan de bank (bijvoorbeeld in de vorm van beschikbaarheidsvergoedingen), maar zal de SPV haar eventuele strafpunten met een maximum tot 20% van de vorderingen moeten terugstorten aan de overheid. Er werd ook een regeling uitgewerkt waarbij voor grote projecten in de transportsector en het hoger onderwijs een lening kan worden toegekend vanwege ‘la Caisse des Dépôts et Consignations’ om het project te financieren. Hiervoor werd een enveloppe van 8 miljard euro aan langetermijnleningen voorzien gedurende een periode van 5 jaar (2009-2013).


33

In Vlaanderen werd het schuldwaarborg18 decreet (of zal worden) al toegepast voor het PPS Scholenbouwproject en voor het Brabo I tramlijnproject. Uit discussie met financiële instellingen blijkt dat de waarde van deze overheidswaarborg beperkt is en geen aanleiding geeft tot een lagere marge (of slechts beperkte impact). De voornaamste kritieken op het bestaande decreet zijn dat: • De garantie enkel betrekking heeft op de hoofdsom en niet op interesten, verwijlinteresten en gerelateerde kosten; • Eerst de andere zekerheden moeten uitgewonnen worden alvorens een beroep gedaan kan worden op de garantie. Indien Vlaanderen in de toekomst gebruik wil blijven maken van dit soort garanties, lijkt het dan ook aangewezen om een specifieke waarborg regeling uit te werken voor PPS projecten. Dit kan via een specifieke garantieverlening of mogelijks ook via een aangepaste beëindigingsvergoeding in geval van tekortkoming opdrachtnemer. De ESR95-neutraliteit van beide opties zal verder onderzocht moeten worden. Om het herfinancieringsrisico op te vangen werd een specifiek decreet goedgekeurd door het Vlaams Parlement dat uitvoerbaar is voor de PPS projecten van De Lijn en een eerste maal werd toegepast voor het Brabo I project. In geval van een verplichte herfinanciering tussen het vijfde en het tiende jaar na de start van het project zal de overheid de financiering op zich nemen indien de projectvennootschap er niet in slaagt om herfinanciering aan te trekken. Deze regeling is onderworpen aan specifieke modaliteiten (o.a. inspanningsverbintenis van de projectvennootschap). Het is afwachten wat private partijen en financiële instellingen aan garantie van de Vlaamse overheid zullen verwachten in toekomstige projecten. De vraag naar garantie hangt samen met de niet-standaard structuur van bepaalde projecten. Buitenlandse voorbeelden tonen aan dat gestandaardiseerde contracten (tot een bepaalde omvang) nog steeds gefinancierd geraken zonder bijkomende overheidsgaranties.

Risicoverdeling en risicomanagement Voor de meerwaardecreatie in een PPS-project is het van belang om een optimale risicoverdeling te organiseren tussen de private partner en de publieke partner met het oog op het toewijzen van die risico’s bij de partij die deze het best kan beheersen. Een optimale risicoverdeling tijdens de aanbesteding zorgt niet alleen voor een meerwaarde maar voorkomt ook aanslepende onderhandelingen tussen de publieke en de private partners. Indien er teveel risico’s worden overgedragen aan de private partners, dan houden ze hiermee rekening in hun biedingen. Zowel voor het verloop van het onderhandelingsproces als voor de fase van uitvoering is het van belang dat de overheid voorafgaandelijk aan de onderhandelingen nadenkt welke risicoallocatie zij wenselijk en financieel optimaal vindt. Daarbij is het van belang een inzicht te krijgen in de risico’s die zich bij het project kunnen voordoen, maar tevens ervaringen vanuit de markt mee te nemen in de overweging. Indien marktpartijen onvoldoende vertrouwd zijn met een risico, of de kans op voorkomen van een risico te hoog is, zal dit de risicogevoeligheid voor het project verhogen en dus ook nadelige invloed hebben op de bieding. In Nederland werd bij de eerste PPS-projecten getracht een volledige overdracht van alle risico’s van de publieke partij naar de private partij te realiseren. Tegelijkertijd probeerden aanbesteders een grote mate van controle te behouden op de dagelijkse gang van zaken in projecten. Dit resulteerde echter in lange onderhandelingen met als doel voor de private partijen om een meer evenwichtige behandeling te bekomen. In recentere projecten probeert de Nederlandse overheid een meer efficiënte risicoverdeling en controlestructuur na te streven in functie van de hoogste waardecreatie en het beperken van de transactiekosten tijdens de onderhandelingen.

Decreet van 7 mei 2004 houdende bepalingen inzake kas-, schulden waarborgbeheer van de Vlaamse Gemeenschap en van het Vlaamse Gewest.

18

34

In Vlaanderen zien we een soortgelijke leercurve. Het Rekenhof wijst in haar rapport op het belang van een optimale risicoverdeling. Het is dan ook aangewezen dat de overheid van bij de start van een project in eerste instantie een interne oefening doet met het oog op de allocatie van de risico’s en het bepalen van een onderhandelingsstrategie teneinde de optimale risicoverdeling en bijbehorende controlestructuur te bereiken. Bij de Liefkenshoekspoorwegtunnel werd het onderhoud van de rails, de bovenleidingen en de signalisatie bij de opdrachtgever gelegd. Infrabel beschikt over de nodige kennis en ervaring om dit onderhoud zelf op een efficiënte manier uit te voeren. Een gevolg hiervan was wel dat het project minder risicovol werd ervaren door investeerders en banken. Dit voorbeeld toont aan dat een doordachte risicostrategie kan leiden tot meer toegevoegde waarde. Met de goedkeuring van het Decreet houdende de controle op grote infrastructuurprojecten van november 2002 wijst de Vlaamse Regering op het belang van een systeem van risicobeheer voor grote infrastructuurprojecten met het oog op het voorkomen of inperken van voorvallen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het project in gevaar brengen. Volgens datzelfde decreet houdt een systeem van risicobeheer zowel de risico-inschatting, de risicobeheersing als de risicomonitoring in. Naast risicoverdeling, wat aan de orde is tijdens de aanbestedingsfase, is er het continue proces van risicomonitoring en risicobeheersing. Enerzijds moet de opdrachtgever aan de opdrachtnemer voldoende handelingsruimte laten om zijn taak te kunnen uitvoeren, en de overgedragen risico’s te beheren. Anderzijds betekent dit niet dat de overheid de overgedragen risico’s niet verder moet monitoren. Er dient een adequate balans te zijn tussen handelingsruimte en controle. Een voorbeeld hiervan zijn alle risico’s die een vertraging tot gevolg kunnen hebben. De gevolgen van een vertraging zijn er voor alle partijen (vb. buurtbewoners) en vertraging blijft een reputatierisico voor de overheid.

Zeker in een PPS project is een goede verstandhouding en een gezamenlijke visie op risicobeheersing tussen opdrachtgever en opdrachtnemer van cruciaal belang voor het welslagen van een project Zeker in een PPS project is een goede verstandhouding en een gezamenlijke visie op risicobeheersing tussen opdrachtgever en opdrachtnemer van cruciaal belang voor het welslagen van een project. Gezien de termijn van het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld 30 jaar) is het niet gemakkelijk om alle mogelijke aspecten en risico’s die zich kunnen voordoen af te dekken in een contract. Een te sterke juridisering jaagt bovendien zowel de overheid als de private partijen op kosten en kan leiden tot touwtrekkerij die niet bevorderlijk is voor het project. Wederzijds vertrouwen is daarom een belangrijke factor binnen een samenwerkingsrelatie19. Kredietrisico van de aanbestedende overheid In Vlaanderen worden PPS projecten vaak aanbesteed door agentschappen van de overheid of entiteiten die specifiek voor bepaalde projecten werden opgericht. Bij de beoordeling van het kredietrisico van de publieke contractpartij door banken geeft dit vaak aanleiding tot discussie. Vooral buitenlandse banken schatten het kredietrisico van deze entiteiten anders in dan een kredietrisico op de overheid. Voor de PPS projecten van de VVM De Lijn heeft de Vlaamse overheid dit opgelost door het verlenen van een doorbetalingsgarantie. Dit werd geregeld in een specifiek decreet. Betaling van een vergoeding ingevolge een tekortkoming van de opdrachtnemer of een grond voor onmiddellijke beëindiging vallen niet onder deze regeling. Ook in andere Belgische projecten (vb. projecten van Infrabel) werden specifieke regelingen uitgewerkt om het kredietrisico van de aanbestedende entiteit op te vangen. De mogelijke ESR95 implicatie van dergelijke regelingen moet steeds aandachtig onderzocht worden.

Zie ook Samen in bad? PPS bij gemeentelijke zwembaden. SBOV: Leuven, p. 200.

19


35

Aanbestedingsprocedure Algemeen De wijze van aanbesteden heeft een belangrijke impact in de wijze waarop de selectie van de private partner tot stand komt. Het aantal fasen dat doorlopen wordt om tot definitieve contractsluiting te komen, moet afgestemd zijn op het aantal kandidaat-bieders dat men tot het proces wil toelaten en de wijze waarop de selectie dient te gebeuren. Deze keuze heeft een impact op de transactiekosten van zowel de bieders als de aanbestedende overheid. Er zou getracht moeten worden om minimaal twee spelers toe te laten tot finale bieding, teneinde de eindkeuze van de private partner te maken op het moment dat de contracten onderhandeld zijn en vastliggen. Een belangrijk aspect bij de aanbestedingsprocedure is de onderhandelingspositie en –strategie die de opdrachtgever in dit verhaal opneemt. Zo kan het mandaat van de vertegenwoordiger van de aanbestedende overheid een grote rol spelen in de gesprekken met de private partijen. Indien de vertegenwoordiger het mandaat krijgt om duidelijke beslissingen te nemen en ook sterk betrokken wordt bij de realisatie van het project, zal deze veel nauwer kunnen samen werken met de markt dan in het geval hij enkel de bemerkingen en eisen van de private partner kan aanhoren eerder dan te onderhandelen. Hoe lager het vertrouwen in de aanbestedende overheid wordt ingeschat, hoe kleiner de kans op een voldoende aantal aanbieders, hoe moeilijker de onderhandelingen, hoe groter de risicodekking, enz. Het mandaat wordt ook bepaald door het draagvlak dat aanwezig is bij alle betrokken publieke partijen voor de projectorganisatie. Ook de rol die de aanbestedende overheid op zich neemt tijdens deze onderhandelingen heeft een impact op de relatie tussen de aanbieders en de aanbestedende overheid. In het geval van een onderhandelingsprocedure is het van belang dat de aanbestedende overheid een dialogerende houding aanneemt ten aanzien van de aanbieders en mee helpt zoeken naar creatieve en innovatieve oplossingen, eerder dan zich op te stellen als harde onderhandelaar. Door samen te werken aan innovatieve oplossingen kan er een sterke toekomstige opdrachtgeveropdrachtnemer relatie ontstaan.

36

Een bijkomend niet te onderschatten element is de tijdslijn van het aanbestedingsproces. Sommige van de PPS projecten in Vlaanderen hebben een zeer lang en moeilijk aanbestedingstraject achter de rug. Uit onze rondvraag blijkt dat private partijen één tot maximaal 1,5 jaar als ideale duurtijd voor een aanbesteding naar voorschuiven. Dit heeft ook een impact op het vertrouwen in de projectorganisatie. In het geval van een legislatuuroverschrijdend mandaat, zal dit vertrouwen groter zijn dan in het geval deze projectorganisatie legislatuurgebonden is. De concurrentiegerichte dialoog De concurrentiegerichte dialoog is een onderhandelingsmogelijkheid die door de Europese wetgever specifiek werd ingevoerd voor PPS projecten. Door middel van objectieve selectie worden minstens drie geïnteresseerde marktpartijen uitgenodigd om in dialoog te treden met de aanbestedende overheid. Er wordt met elke deelnemer afzonderlijk een dialoog geopend met als doelstelling te bepalen welke middelen geschikt zijn om zo goed mogelijk aan de behoeften van de aanbestedende overheid te voldoen. De dialoog wordt in verschillende fasen opgebouwd met als doel een technische, juridische en economische oplossing te bekomen die het best aansluit bij de behoefte van de aanbestedende overheid. Zo is het mogelijk in de dialoog over juridische en financiële aspecten te streven naar een uitkomst die generiek is voor alle inschrijvers (één contract), terwijl in de dialoog over bijvoorbeeld ontwerp en techniek een specifieke dialoog met iedere inschrijver plaatsvindt (meerdere unieke oplossingen). Gedurende deze besprekingen is het reeds mogelijk om kandidaten te elimineren. Na afloop van de dialoog kunnen de kandidaat-bieders hun definitieve bieding inleveren. Op basis van de gunningscriteria wordt de bieder met de economisch meest voordelige inschrijving weerhouden, wat als voordeel geeft dat er gezocht wordt naar een optimale prijs-kwaliteitsverhouding van de bieding.

Deze procedure wordt door al onze buurlanden toegepast voor PPS projecten. Dit gebeurde onder meer in Nederland bij het Tweede Coentunnelproject en de Kromhoutkazerne in Utrecht en diverse projecten van de Rijksgebouwendienst, in Frankrijk voor het Caenziekenhuis en voor het Galileo-project van de Europese Unie. De concurrentiegerichte dialoog is nog niet in werking getreden in de Belgische wetgeving. Ervaringen in het buitenland leren dat deze methode, zeker voor complexe projecten waarbij de aanbestedende overheid minder op de hoogte is van de meest recente innovatieve ontwikkelingen, kan leiden tot creatieve benaderingen vanuit de markt. Er kan meer bijgestuurd worden in de fase voor de indiening van de offertes. Nu is vaak het zo dat de overheid pas na het indienen van eerste offertes gaat bijsturen in terechtwijzende berichten. Voorwaarde is een goede voorbereiding door beide partijen met als klemtoon informatie-uitwisseling waardoor voor beide partijen een win-win-situatie wordt verkregen. Na het indienen van de offertes is er namelijk veel minder flexibiliteit om nog bij te sturen dan momenteel het geval is in de onderhandelingsprocedure. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de procedure die wordt toegepast bij de aanbesteding van PPS projecten in de landen uit de benchmark. Land

Omschrijving

België

Onderhandelingsprocedure

Duitsland

Occasioneel concurrentiegerichte dialoog, vaak onderhandelingsprocedure

Frankrijk

Concurrentiegerichte dialoog

Nederland


Portugal

Onderhandelingsprocedure

Verenigd Koninkrijk


Gebaseerd op: S. Van Garsse, studiedag Overheidsopdrachten, Studipolis. 10 September 2009.


37

De ontwerp- en rekenvergoeding In een onderhandelingsprocedure worden de bieders genoodzaakt tot het maken van zeer aanzienlijke ontwerp-, reken- en biedingskosten. Naarmate de opdrachtgever verdere specificaties, aanpassingen of zelfs alternatieven aan de initiële offertes vraagt kunnen de te maken kosten nog verder oplopen. In bepaalde projecten (ook bij klassieke aanbestedingen) wordt hiervoor een vergoeding toegekend aan partijen die de opdracht uiteindelijk niet gegund krijgen. Het uitkeren van dergelijke vergoeding zorgt er voor dat de markt nog steeds geïnteresseerd blijft om een bieding in te dienen. Deze vergoeding dient bijgevolg voldoende omvangrijk te zijn om een serieuze bijdrage te leveren in de gemaakte kosten en de marktwerking te stimuleren. Uiteraard hebben de deal flow en bijhorende relatieve kans om al dan niet geselecteerd te worden als uitvoerder van een project, eveneens een grote impact op de market appetite van private partijen. Het jaarlijkse aantal PPS-projecten op de Belgische/Vlaamse markt (de deal flow) is dusdanig klein dat veel private partijen (verstrekkers van eigen vermogen, verstrekkers van vreemd vermogen en andere marktpartijen die ontwerp, uitvoering en onderhoud voor hun rekening nemen) onvoldoende volume kunnen genereren om op rendabele basis kennis en capaciteit op te bouwen en te behouden. Dit geldt vooral voor lokale spelers. Bedrijven die internationaal actief zijn hebben vaak teams die zich richten op meerdere markten (vb. Benelux) en hebben dus een groter potentieel aan projecten. De voorbereidingskosten voor een PPS project kunnen snel oplopen tot zelfs een paar miljoen EUR. Indien een bieder een project binnenhaalt, kan hij dit terugverdienen dankzij het rendement op het project zelf. Indien deze partij het project verliest, dan dient deze de gemaakte kosten bij volgende projecten terug te verdienen. De hoogte van de rekenvergoeding heeft dus een impact op de neiging tot intekenen op aanbestedingsprocedures. Voor kleinere aanbieders is een rekenvergoeding wellicht nog meer van belang dan voor de grotere aanbieders. Anderzijds is het van belang om de juiste partijen te laten bieden. Opdrachtgevers mogen daarom van geïnteresseerde private partijen de bereidheid verwachten om een redelijk deel van de biedingskosten zelf te dragen, en hoeven niet een

volledige vergoeding te bieden voor alle opleidingskosten. Het verzoeken om een voldoende gecommitteerde bieding kan er mede voor zorgen dat alleen de juiste partijen bieden. In Nederland worden bij infrastructuurprojecten vergoedingen van 1 tot 2 miljoen EUR per verliezende partij toegekend. Deze vergoedingen worden uitbetaald aan verliezende partijen die de hele procedure in concurrentiegerichte dialoog hebben doorlopen. In de accomodatiesector zijn de vergoedingen onlangs aanzienlijk omhoog gegaan (tot EUR 1 mln) omdat er het gevaar bestond dat er anders onvoldoende private partijen zouden deelnemen. In Vlaanderen is het beeld heel verscheiden. In sommige projecten zijn er helemaal geen vergoedingen. In andere projecten is dit wel het geval. Ook de hoogte van de vergoeding verschilt. In België, Frankrijk en Duitsland zou volgens een internationaal seminarie de ontwerpvergoeding ongeveer 200.000 euro bedragen. In Groot-Brittannië wordt geen ontwerpvergoeding toegekend. De overheid werkt daar immers zelf het ontwerp uit.20 Bij de bevraging van private actoren kwam naar voor dat de wens tot standaardisatie van structuren en contracten minstens net zo belangrijk is als het toekennen van een adequate rekenvergoeding. Immers, een doorgedreven standaardisatie zorgt ook voor een beperking of op zijn minst beheersing van de transactiekosten en tijdsbesteding tijdens het aanbestedingsproces. Anderzijds horen we ook partijen die vragende partij zijn voor een verhoging van de rekenvergoeding. Ook een snellere selectie door de overheid, zodat er minder partijen rekenkosten moeten maken kan een oplossing bieden. Een andere mogelijkheid is een gefaseerde toekenning van rekenvergoedingen aan verliezende partijen in functie van de verschillende fasen waarin een partij haar bieding aanpast, verduidelijkt of alternatieven uitwerkt en dit in functie van de kwaliteit van de verbeteringen.

Cobouw, “Rijkswaterstaat wil lagere transactiekosten bij PPS”. November 2009, p1.

20

38

De rol van het Kenniscentrum

Om de introductie van PPS in Vlaanderen te bevorderen, richtte de Vlaamse Regering in 2002 het Vlaams Kenniscentrum PPS op onder de vorm van een Dienst Afzonderlijk Beheer (DAB). Sinds de operatie Beter Bestuurlijk Beleid behoort het Kenniscentrum tot het beleidsdomein “Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid van de Vlaamse Overheid” en is het onderdeel van de entiteit “Stafdienst voor de Vlaamse regering”. In het PPS-decreet wordt de taak van het Kenniscentrum als volgt omschreven: Het Kenniscentrum is belast met beleidsvoorbereidende en beleidsevaluerende taken met betrekking tot Vlaamse PPS-projecten en met de finale toetsing en eindadvies omtrent alle Vlaamse PPS-projecten. Deze taak behelst eveneens de sensibilisering en intermediatie van respectievelijk tussen de overheid en de private sector. Hieruit komt de dubbele rol van het Kenniscentrum naar voren. Enerzijds heeft het Kenniscentrum een beleidsvoorbereidende en beleidsevaluerende taak binnen de overheid. Door deze belangrijke taakomschrijving als beleidsvoorbereider en – evaluator heeft de Vlaamse decreetgever het belang van het Kenniscentrum willen onderstrepen en haar als het ware een eerste rangsrol willen toebedelen. Daarnaast heeft zij ook de belangrijke rol toebedeeld gekregen van een netwerkorganisatie om kennis en ervaring te delen met de private sector en als bemiddelaar op te treden tussen overheden (ook lokale) en de private sector. In dat opzicht dient zij tevens zowel overheden als private sector bewust te maken van het belang en de maatschappelijke opportuniteiten die PPS kan teweeg brengen. Naast het Kenniscentrum speelt ook de ParticipatieMaatschappij Vlaanderen (PMV) een belangrijke rol bij de uitvoering van PPS projecten van de Vlaamse overheid. Deze rol is zeer uiteenlopend en afhankelijk van de structuur van het project. Ook de Limburgse Reconversiemaatschappy (LRM) vervult in deze een rol voor de projecten, in de Limburgse regio. Als investeringsmaatschappij verschaft PMV risicokapitaal aan projectvennootschappen, als adviseur begeleidt de business unit PPS van PMV de

aanbesteding van projecten en in sommige projecten treedt PMV op als aanbestedende overheid. In theorie zijn de taken van beide organisaties duidelijk decretaal afgelijnd: het Kenniscentrum, zoals hoger aangegeven, heeft een beleidsvoorbereidende en evaluerende taak, terwijl PMV eerder een uitvoerende rol te vervullen heeft. In de praktijk echter is de rolverdeling tussen beleidsondersteuning en beleidsuitvoering niet altijd duidelijk. Ook het Kenniscentrum is vaak als beleidsvoorbereider (en dus in een adviserende rol) betrokken bij de uitvoering van projecten en beide kunnen hun rol als adviseur maar ten volle spelen indien ze worden betrokken vanaf de initiatiefase. Op 26 juni 2008 werd een protocol afgesloten tussen beide organisaties waarin afspraken omtrent taakverdeling werden opgenomen. Zoals ook blijkt uit het rapport van het Rekenhof verschilt de manier en het tijdstip waarop het Kenniscentrum betrokken wordt per project. In bijna alle onderzochte projecten heeft het Kenniscentrum advies gegeven, hetzij bij het oorspronkelijke (vage) initiatief, hetzij bij de conceptkeuze, hetzij bij de latere voorbereiding met het oog op de erkenning als Vlaams PPS-project. Bij een aantal PPS-programma’s was het Vlaams Kenniscentrum PPS vertegenwoordigd in een stuurgroep of een begeleidingsgroep die het PPS-concept heeft uitgewerkt21. Kenmerkend aan de eerste golf van PPS projecten is ook de verscheidenheid aan domeinen waarin projecten werden gelanceerd. Dit heeft tot gevolg dat de initiatiefnemende overheid vaak verschilt. Bovendien werden specifieke entiteiten opgericht voor de uitvoering van bepaalde projecten vb. Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel voor de uitvoering van het Masterplan Antwerpen. De combinatie van voorgaande elementen verhoogt het risico op het ontstaan van “kenniseilanden” binnen de Vlaamse overheid en maakt dat de uitwisseling van leerervaringen enkel succesvol kan zijn indien er meer wordt samengewerkt. Bovendien is er een terughoudendheid bij bepaalde entiteiten (bijvoorbeeld bepaalde verzelfstandigde agentschappen) om het

Rekenhof, Publiek-private samenwerking bij de Vlaamse overhead. Brussel, Februari 2009, p.38-39.

21

PPS in Vlaanderen De rol van het Kenniscentrum

39

Kenniscentrum (of PMV) bij het project te betrekken. Dit kan gestoeld zijn op de vrees om de controle over het project te verliezen of kan zelfs een partijpolitieke achtergrond hebben.

kunnen in deze werkgroep richtlijnen voor een goed projectbeheer worden uitgewerkt, bijvoorbeeld in samenwerking met de private sector in het algemeen en banken, consultants, juristen in het bijzonder.

Indien de Vlaamse overheid meerwaardecreatie centraal wil plaatsen in haar PPS beleid (zie ook conclusies) is een meer gecoördineerd beleid een basisvereiste. Om hieraan invulling te geven, kan gedacht worden aan de oprichting van een werkgroep die de uitvoering van het PPS beleid bewaakt. Concreet zou een werkgroep gevormd kunnen worden met vertegenwoordigers van het Vlaams Kenniscentrum PPS, de ParticipatieMaatschappij Vlaanderen en de verschillende kabinetten. Over niet project specifieke aspecten (vb. beëindigingsvergoedingen, principes van risico allocatie) in PPS projecten die aan de Vlaamse regering voorgelegd worden, kan vooraf in de werkgroep een inhoudelijke discussie gevoerd worden en kunnen alternatieven overwogen worden. Belangrijk hierbij is dat de werkgroep vanaf de initiatiefase en minstens tot aan contractsluiting alle belangrijke beslissingen bespreekt en voorbereidt. Dit alles kan geregeld worden met respect voor ieders decretaal voorziene rol, zoals hierboven beschreven.

In haar rol om kennis en ervaring op het vlak van PPS te bundelen, te ontwikkelen en te verspreiden is de “autoriteit” van het Kenniscentrum als professionele netwerkorganisatie van groot belang en dit zowel op het gebied van kennisuitwisseling binnen de overheid als inzake de brugfunctie tussen de overheid en de private sector die het Kenniscentrum invult. Het team onder leiding van Steven Van Garsse heeft de laatste jaren heel wat concrete initiatieven genomen om invulling te geven aan die rol. In juni 2008 werd het ambtelijk PPS-platform opgestart om projectleiders de kans te geven ervaringen te delen en bijkomende expertise te verwerven. Het Kenniscentrum bracht publicaties uit over o.a. outputspecificatie, marktverkenning, DBFM en er wordt gewerkt aan gestandaardiseerde contracten. Zowel voor de vormingen in het PPS-platform als voor de publicaties wordt waar nodig samengewerkt met externe adviseurs.

Een andere piste is het verplicht betrekken van het Kenniscentrum bij het projectmanagement van alle Vlaamse PPS projecten. Dit zou kunnen binnen haar rol als evaluator van PPS projecten. Het Kenniscentrum zou aldus als evaluator vrijwel rechtstreeks op de hoogte zijn van alle genomen beslissingen, terwijl thans de evaluatie ex post moet plaats grijpen. In sommige landen wordt er gewerkt met een vorm van centraal gestuurd projectbeheer. In Vlaanderen is dit ons inziens enkel werkbaar indien er wordt samengewerkt tussen het Kenniscentrum en PMV aangezien men in dat geval over een ruim team van experten moet kunnen beschikken om deze taak in te vullen. Bovendien is het de vraag of deze verplichting wel past in de beheersautonomie die werd verleend aan agentschappen (één van de principes van Beter Bestuurlijk Beleid). Om die reden vinden we dat de eerste beschreven piste van de werkgroep, waarbij het Kenniscentrum en PMV samen werken ieder vanuit zijn eigen finaliteit onze voorkeur geniet. Bovendien

40

Om de brugfunctie tussen de overheid en de private sector op een meer gestructureerde manier vorm te geven, kan gekeken worden naar het PPS Netwerk in Nederland. PPS Netwerk Nederland is een platform van bedrijven en instellingen dat zich ten doel heeft gesteld publieke partijen met concrete raad en daad bij te staan bij de afweging van investeringsbeslissingen. Hierbij gaat het specifiek om de vraag of projecten traditioneel gefinancierd en uitgevoerd moeten worden of via PPS. De basisdienstverlening aan publieke partijen is gratis (quick scan van PPS potentieel van een investering). Het Netwerk richt zich zowel op rijksoverheid als op provincies, gemeenten, onderwijsen zorginstellingen, woningbouwcorporaties, … Het Netwerk kwam er op initiatief van enkele vooraanstaande figuren uit de academische wereld en het bedrijfsleven. Bouwondernemingen, bedrijven actief in facility management, infrastructuurfondsen, advocatenkantoren, adviesbureaus, banken, … behoren tot de leden. Ook publieke partijen sloten zich aan bij het initiatief.

Partnerships UK is een ander voorbeeld van hoe de brug tussen de publieke en private sector gemaakt wordt. Deze organisatie is een publiek private samenwerking op zich want het heeft zowel publieke als private aandeelhouders. Partnerships UK ondersteunt zowel centrale als lokale overheden bij de aanbesteding van PPS projecten en het contractbeheer van lopende projecten. Op basis van hun marktkennis werkten ze mee aan de ontwikkelden van standaarden en zijn ze vertegenwoordigd in advies- en beslissingsorganen. Tot slot participeren ze ook in “commerciële” activiteiten van wetenschappelijke instellingen en universiteiten. Bij het uitvoeren van deze benchmarkstudie hebben wij vastgesteld dat er een grote bereidheid bestaat aan de private kant om bij te dragen aan de verdere uitbouw van PPS in Vlaanderen. Wij zijn er van overtuigd dat het opzetten van een gestructureerd overleg met de private sector een positieve bijdrage kan leveren aan het PPS beleid en het realiseren van meerwaarde via PPS. Het Kenniscentrum zou een belangrijke rol kunnen spelen in het opzetten van dit overleg. PMV heeft een aantal investeringsmanagers uit de private sector aangetrokken om haar business unit PPS te versterken. Ook zij kunnen bij dit initiatief betrokken worden.

Bij het uitvoeren van deze benchmarkstudie hebben wij vastgesteld dat er een grote bereidheid bestaat aan de private kant om bij te dragen aan de verdere uitbouw van PPS in Vlaanderen


41

Conclusies

Publiek-Private samenwerking (PPS) is de laatste jaren een belangrijk item geworden, waarbij in diverse sectoren aan PPS wordt gedaan: openbare werken, ruimtelijke ordening, mobiliteit, milieu, huisvesting, onderwijs, zorg en dergelijke. De projecten die nu in de aanbestedings- en bouwfase zitten, komen geleidelijk in de exploitatiefase. Om haar investeringsdoelstellingen te realiseren binnen het afgesproken budgettair kader zal ook de komende jaren PPS een belangrijk instrument blijven voor de Vlaamse overheid. Het Vlaams Kaderdecreet van 18 juli 2003 betreffende publiek-private samenwerking definieert PPS als een samenwerkingsverband waarin de publieke en private sector gezamenlijk een project realiseren om meerwaarde voor beide partijen te generen. Deze meerwaarden kunnen variëren van een hogere realisatiesnelheid van infrastructuur, een hogere kwaliteit, een optimale verdeling van de risico’s tot budgettaire voordelen en voorfinanciering van projecten. Meerwaardecreatie kan het best verwezenlijkt worden mits er op een meer structurele manier wordt nagedacht over alle nodige beslissingen of keuzes die in het hele PPS-proces (van initiatiefase tot onderhoudsfase) aan de orde zijn. Deze strategische visie op het hele PPS-traject voorkomt waardeverlies en stimuleert een optimaal en duidelijk afgelijnd procesverloop. De bevindingen uit deze studie worden dan ook geformuleerd in functie van de ganse levenscyclus van het te realiseren proces, van initiatiefase tot exploitatieen beheersfase van een PPS project. • Screen investeringsprojecten systematisch op hun PPS potentieel. Op die manier kunnen PPS -opportuniteiten aan het licht komen in sectoren die nu niet of nauwelijks voor PPS kiezen. Bovendien kan dit het aantal projecten dat door middel van PPS ontwikkeld wordt verhogen. Anderzijds wordt vermeden dat projecten die niet geschikt zijn voor PPS in de markt worden gezet. De ESR neutraliteit mag daarbij niet alleen doorslaggevend zijn, meerwaarde (value for money) moet een veel belangrijkere rol gaan spelen. Een instrument zoals de public sector comparator kan gebruikt worden om de meerwaarde te vergelijken.

42

• Besteed aandacht aan marktverkenning. Toets de keuze voor een bepaalde structuur af met de markt. Dit kan eventueel onder de vorm van een marktconsultatie. Bedoeling is om de haalbaarheid van een project te toetsen, alsook de expertise en de interesse van de private sector vroegtijdig af te toetsen. Zo wordt vermeden dat bij het uitschrijven van een overheidsopdracht te weinig geschikte kandidaten opdagen of dat een structuur in de markt wordt gezet die potentiële moeilijkheden in zich draagt. • Kies voor gestandaardiseerde structuren. Zeker in de huidige markt (kredietcrisis) is het sterk aan te bevelen om voor internationaal gekende structuren te opteren. Dit verlaagt de drempel voor potentiële bieders en hun financiers en (verhoogt op die manier de competitie), verlaagt de transactiekosten voor alle partijen en verkort de doorlooptijd van de aanbestedingsprocedure. • Ontwikkel gestandaardiseerde DBFM-contracten naar internationaal model. Dit kan leereffecten bundelen en transactiekosten (zowel financieel als tijdsbesteding) verminderen. De internationale referentie kan de interesse van internationale banken aanmoedigen. Indien er wordt afgeweken van de standaardbenadering wordt verzocht deze afwijking te motiveren zodat de niet-projectspecifieke elementen (vb. financiële afhandeling van een vroegtijdige beëindiging) voor de verschillende projecten van de Vlaamse overheid uniform worden gehouden. Het standaardcontract dient ook zo praktisch mogelijk te worden opgesteld. Eén van de pijnpunten die vaak door private actoren werd aangehaald is de “overjuridisering” van het hele onderhandelingsproces. • Streef een optimale risicoverdeling na (binnen de randvoorwaarden van de ESR neutraliteit) van bij de aanvang van de procedure door de risico’s te leggen bij die partijen die deze het beste kunnen beheersen. Dit werkt kostenverlagend en tijdsbesparend. Zorg daarbij ook voor een bijpassende controlestructuur die enerzijds de private sector voldoende handelingsruimte geeft om de overgedragen risico’s te beheren, en anderzijds de publieke sector voldoende grip geeft om een adequate uitvoering van de publieke taak te waarborgen. • Besteed aandacht aan risicobeheersing gedurende de ganse looptijd van het project.

• Onderzoek mogelijke maatregelen als reactie op de kredietcrisis. Naar buitenlands voorbeeld kan, in samenspraak met de sector, gezocht worden naar mechanismen om PPS financiering te faciliteren. Mogelijkheden zijn een specifieke waarborg regeling voor PPS financiering of bijsturing van het aanbestedingsproces (bijvoorbeeld gedeeltelijk gecommitteerde biedingen). • Onderzoek een uniforme rekenvergoeding voor PPS projecten van de Vlaamse overheid met als doel de marktwerking te stimuleren. Dit is zeker van belang voor kleinere spelers. • Versterk de samenwerking en kennisuitwisseling binnen de Vlaamse overheid – met als doel het creëren van een meer uniform beeld van PPS in Vlaanderen op de (internationale) markt. Ook een aantal van onze voorstellen kunnen pas succesvol worden ingevoerd indien er een uniforme manier van werken ontstaat binnen heel de Vlaamse overheid (bijvoorbeeld inzake de screening van projecten). Het ambtelijk platform dat werd opgestart door het Kenniscentrum zou hierin een prominente rol kunnen vervullen.

Dit rapport heeft niet de ambitie een allesomvattende analyse te bieden van PPS in Vlaanderen. De focus van onze opdracht lag op het zoeken naar leerervaringen in het buitenland die interessant kunnen zijn voor Vlaanderen, aangevuld met resultaten van interviews met marktspelers. Op basis hiervan werden enkele thema’s geselecteerd en werden enkele voorstellen geformuleerd waarvan wij hopen dat ze kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van PPS in Vlaanderen.


43

44

Referenties

Anderson, B. , Alier, M., Cangiano, M., Hemming, R., Petri, M. (2006). Public-Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk. Washington: International Monetary Fund. Blanc-Brude, F., Goldsmith, H. & Valila, T. (2007). Public-Private Partnerships in Europe: An Update. Economic and Financial Report 2007/03, European Investment Bank. Button M., (2006). A Practical Guide to PPP in Europe. City & Financial Publishing. Surrey – United Kingdom Commissie Private Financiering van Infrastructuur (2008). Op de goede weg en het juiste spoor. Den Haag: Commissie Private Financiering van Infrastructuur. De loecker, S. (2009). Actuele visie van een bankier op PPS projecten. Financial Engineer Public Finance. Brasschaat. European PPP Expertise Centre (2009). The financial crisis and the PPP market. Potential Remedial Actions. Luxemburg: EPEC. Gezamenlijk voortgangsrapport van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Financiën, Welzijn en Sport, Defensie, Cultuur en Wetenschappen en Economische Zaken (2008). Publiek private samenwerking: Samen werken aan meerwaarde. Geraadpleegd op www.verkeerenwaterstaat.nl

HM Treasury (2006). PFI: strengthening long-term partnerships. Londen – UK International Financial Services London (IFSL) Research (2009). PFI in the UK & PPP in Europe 2009. Londen: IFSL. Lavit d’Hautefort, C. (2009). PPP across Europe: the French case. London. French MoF PPP taskforce Leterme, Y. (2004). Beleidsnota 2004-2009. Publiekprivate samenwerking in Vlaanderen. Willen, kunnen, doen. Brussel: Vlaamse Regering. Partnerships for schools – Building schools for the future (2008). Guidance for local authorities on assessing funding terms within BSF bid submissions. Rekenhof (2009). Publiek-private samenwerking bij de Vlaamse overheid. Verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement. Brussel: Rekenhof. Schrijvers, E. (2007). Beter aanbesteden met de concurrentiegerichte dialoog. Geraadpleegd op: http:// www.twynstragudde.nl/tg.htm?id=6524 United Nations Economic Commission for Europe (2007). Guidebook on promoting good governance in Public-Private Partnerships. New York en Genève: United Nations. Van Garsse, S. & Verhoest, K. (2008). Succes- en faalfactoren voor PPS-projecten. SBOV: Leuven.

Hamers A., Middelbeek N., Glaser M.B, (2005) Succes- en faalfactoren van PPS in Nederland. Deloitte – project Mainportcorridor.

Van Gestel, K., Voets, J., Verhoest, K. (2009). Samen in bad? PPS bij gemeentelijke zwembaden. SBOV: Leuven.

HM Treasury (2008). Infrastructure procurement: delivering long-term value. Geraadpleegd op http:// www.hm-treasury.gov.uk/bud_bud08_procurement.htm

Van Herpen, G.W.E.B. (2002). Public Private Partnership, the advantages and disadvantages examined. Association for European Transport.

HM Treasury (2009). Treasury lending to PFI projects and the Treasury’s Infrastructure Finance Unit. Londen – UK

PPS in Vlaanderen Referenties

45

Auteurs Deloitte Enterprise Risk Services* Guido Vandervorst Vennoot [email protected] Tel. + 32 2 800 20 27 Guy Hardy Director [email protected] Tel. + 32 3 800 88 50 Gsm + 32 478 88 12 40 Eline Brugman Senior consultant [email protected] Tel. + 32 2 800 22 93 Gsm + 32 473 93 55 59 Opdrachtgever Vlaams Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking Steven Van Garsse Manager Koolstraat 35 – 1e verdieping 1000 Brussel Tel. + 32 2 553 29 39 Mail: [email protected]

*

A department of Deloitte Bedrijfsrevisoren/Reviseurs d'Entreprises BV o.v.v.e. CVBA .

46

Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 140 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte’s 168,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. Deloitte’s professionals are unified by a collaborative culture that fosters integrity, outstanding value to markets and clients, commitment to each other, and strength from cultural diversity. They enjoy an environment of continuous learning, challenging experiences, and enriching career opportunities. Deloitte’s professionals are dedicated to strengthening corporate responsibility, building public trust, and making a positive impact in their communities. Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. © December 2009 - Deloitte Belgium. Member of Deloitte Touche Tohmatsu Designed and produced by the Creative Studio at Deloitte, Belgium

Benchmark PPS in Vlaanderen Wat kunnen we leren uit het buitenland?

Recommend Documents