Beleidswetenschap in een nieuw jasje!

editorial

Beleidswetenschap in een nieuw jasje!

Voor u ligt het vierde nummer van jaargang 19 (2005) van Beleidswetenschap, een jaargang die de overgang naar Lemma als nieuwe uitgever markeert. Een blik op de inhoudsopgave en enig bladeren in dit nieuwe nummer laten zien dat het niet bij een nieuwe uitgever blijft. Ook de formule van Beleidswetenschap zelf verandert. Over deze verandering wil ik u kort informeren.

Beleidswetenschap was en blijft in wetenschappelijk niveau en uitstraling het toptijdschrift van de Nederlandse bestuurskunde. Dat imago dankt het blad aan een consistent redactiebeleid om vooral onderzoeksartikelen te publiceren: op gedegen empirisch onderzoek (promoties, tweede en derde geldstroom) en wetenschappelijke begripsvorming en theorie berustende publicaties van zowel nieuwkomers, gevorderden als coryfeeën in het vakgebied. De afgelopen jaren is echter duidelijk geworden dat dit op termijn een te smalle basis is voor een levensvatbaar wetenschappelijk tijdschrift. Daarom heeft de redactie besloten naast de gebruikelijke onderzoeksartikelen te gaan werken met enkele andere rubrieken. Voortaan zal elk nummer, zoveel als mogelijk is, de volgende rubrieken bevatten: Editorial U was al gewend aan een door de hoofdredacteur geschreven korte samenvatting, inleiding en plaatsbepaling van de artikelen in een nummer. Dat blijft zoals het was. Onderzoek Tot dit jaar waren artikelen die recent beleidswetenschappelijk, liefst empirisch, onderzoek van hoog niveau rapporteerden de enige standaard waaraan de redactie bijdragen toetste. Voortaan is dit een van de rubrieken. Maar uiteraard blijft het de academische ruggengraat en het hoofdonderdeel van het blad. Teneinde ons aan te passen aan internationale standaarden gaat de redactie voor de beoordeling van onderzoeksartikelen over van een systeem van bespreking in de voltallige kernredactie naar het gebruikelijker double blind peer review-systeem. Auteurs van onderzoeksartikelen zullen meestal verbonden zijn aan wetenschappelijke instellingen, hogescholen en de grote kennisinstituten. De omvang van een artikel is gemiddeld 6000 woorden. Beleidspraktijk Beleidsadvisering en praktijkgericht onderzoek zijn niet weg te denken uit het bestuur. Zij bepalen mede het verloop van beleidsprocessen en de inhoud van beleid. Tegelijk hebben beleidsadviseurs en praktijkonderzoekers behoefte aan kennis en inzichten uit de academische beleidswetenschap. Deze rubriek wil een ontmoetingsplaats bieden voor de dialoog tussen beleidspraktijk en beleidswetenschap. Allerlei adviezen en onderzoek – niet alleen van de bekende instituten die met publieke gelden worden gefinancierd, maar ook van de steeds belangrijker wordende commerciële beleidsadviesbureaus – kunnen in deze rubriek aan de orde komen. Daarbij kan het gaan om een beoordeling van beleidsadviezen of praktijkonderzoek op methodische kwaliteit, de kwaliteit vanuit de gebruikerskant,

BELEIDSWETENSCHAP

IN EEN NIEUW JASJE

1

2

een nadere theoretische plaatsbepaling of plaatsing in een breder historisch of vergelijkend verband. Auteurs van artikelen in deze rubriek zullen nadrukkelijk ook buiten de direct academische kring worden gezocht. De omvang van een artikel zal ongeveer 3500 woorden zijn. Trends Naast onderzoeksartikelen is er behoefte aan bijdragen waarin vakgenoten – docenten, studenten, maar ook praktijkmensen – elkaar op de hoogte houden van trends op het vakgebied: Wat zijn opkomende begrippen? Welke nieuwe theoretische stromingen winnen waarom veld? Welke (nieuwe) ontwikkelingen zijn er op methodisch gebied? Wat zijn de belangrijkste trends in de internationale literatuur en wat betekent dat in de Nederlandse verhoudingen? Is er een samenhang tussen wetenschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen? Het gaat dus om overzichtsartikelen die een state of the art beschrijvend inventariseren en analyseren of evalueren. Binnen de state of the art worden ontwikkelingen gesignaleerd, in context geplaatst en gewogen. De omvang van een artikel in deze rubriek is ongeveer 5000 woorden. Boekbesprekingen De rubriek ‘Boekbesprekingen’ blijft uiteraard bestaan, maar in een bijgestelde opzet. Het doel is de lezer op gemakkelijke en aantrekkelijke wijze op nieuwe vakliteratuur te wijzen. Naast deze signaleringsfunctie beoogt de rubriek ook een wetenschappelijk forum te bieden waarin bijdragen kritisch op hun merites worden beoordeeld door vakgenoten. Om de rubriek aantrekkelijk te maken voor zowel wetenschappers als mensen uit de beroepspraktijk zal aan boekbesprekingen de eis worden gesteld dat zij een goed evenwicht bewaren tussen signalering en wetenschappelijke beoordeling. De te bespreken literatuur bestaat uit dissertaties, monografieën en belangwekkende bundels op het brede terrein van de beleidswetenschappen. Meer dan voorheen zal er aandacht zijn voor internationale publicaties. Nederlandse beleidsadviezen en praktijkgericht onderzoek komen niet in aanmerking voor de boekenrubriek. Een bespreking telt gewoonlijk 500-600 woorden. Al met al hoopt de redactie met deze nieuwe formule een breder lezerspubliek, waaronder mensen uit de beroepspraktijk, aan te spreken en de bestaande lezersgroep beter van dienst te zijn. Uiteraard heeft de verandering in de formule van Beleidswetenschap ook gevolgen voor de werkwijze van de kern- en de brede redactie. Daarover leest u meer in het nieuwe colofon. Wij wensen u voor dit en de volgende nummers veel leesplezier en nuttige leerervaringen. Juist in een kennissamenleving met mondiger burgers en meer scepsis over maakbaarheid en stuurbaarheid van globaliserende maatschappelijke ontwikkelingen is beleidswetenschap noodzakelijker dan ooit. Wij hopen dat het tijdschrift Beleidswetenschap daarom voor u een belangrijk baken blijft! Namens de hele redactie, Prof. dr. Rob Hoppe

B ELEIDSWETENSCHAP 2005p4

Inhoud

Onderzoek Gjalt de Jong en Arjen van Witteloostuijn De Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW)

5

Vermindering van regeldruk op burgers en bedrijven is een van de beleidsprioriteiten van het huidige kabinet. Omdat beleidsdoelen liefst S(pecifiek)M(eetbaar)A(cceptabel)R(ealistisch)T(ijdsgebonden) moeten worden geformuleerd, luidt de gekwantificeerde officiële doelstelling: terugdringen van de lastendruk voor het bedrijfsleven met 25 procent in de huidige kabinetsperiode. Het aardige van de bijdrage van De Jong en Van Witteloostuijn is dat zij, in vervolg op het onderzoek van De Jong en Herweijer (Beleidswetenschap 18 (3): 223-241), een methode voor de meting van vermindering van regeldruk voorstellen, en daardoor een bijdrage leveren aan de beleidswetenschappelijke discussie over de S en de M uit de SMART-formule. Zij nemen een bepaalde wettekst, de WHW, als onderzoeksobject en turven vervolgens gedurende een bepaalde tijdsperiode (1986-2004) de geboorte, wijziging en intrekking van regels. Daaruit blijkt vooral een steeds kortere verdubbelingstijd van de totale regelvoorraad. Paradoxaal en ironisch lijkt deze exercitie, als we de bevindingen mogen doortrekken naar beleidsvelden waar regeldruk rechtstreeks het bedrijfsleven treft, de R en T van de officiële beleidsdoelstelling volledig onderuit te halen.

Beleidspraktijk Frans Beijaard en Jan Adriaanse Over beleidsonderzoek en het ambtelijke vervolg 21 De verhouding tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid staat in de belangstelling. Evidencebased beleid is de nieuwe kreet. De Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid vindt het nodig het kennisbeleid bij Nederlandse ministeries te inventariseren en erover te adviseren. Recent werd het tien jaar geleden ingestelde nieuwe adviesradenstelsel opnieuw doorgelicht. Per 1 januari 2006 worden alle gemeenten in Nederland geacht te beschikken over een lokale rekenkamer(commissie), als onderzoeksinstrument dat de gemeenteraad moet bijstaan in de controle van het beleid van B&W. Onlangs werd een Vereniging voor Beleidsonderzoek opgericht als steun in de rug voor het verwerven van een daadwerkelijk professionele status voor de (zelfstandige) beleidsonderzoeker. Overigens pikken universitaire onderzoekers tegenwoordig graag een graantje mee van in opdracht van overheden uitgezet onderzoek. Beijaard en Adriaanse gunnen ons in hun bijdrage een kijkje achter de schermen van het beleidsonderzoek van het Ministerie van Justitie, in het bijzonder van een door universitaire onderzoekers uitgevoerd en door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum uitgezet en begeleid onderzoek naar de wijze waarop bedrijven in financiële problemen langs informele weg tot oplossingen proberen te komen. De auteurs

BELEIDSWETENSCHAP

IN EEN NIEUW JASJE

3

beschrijven de inhoud van het onderzoek en analyseren wat de departementale beleidsmakers er vervolgens wel en niet mee deden en waarom.

Trends Erik-Hans Klijn Netwerken als perspectief op beleid en uitvoering van beleid

32

De netwerkbenadering heeft zich de laatste decennia ook beslist verdubbeld. ‘Netwerk’ is in ieder geval een succesvolle metafoor gebleken voor macrosociologische beschouwingen over de aard van maatschappelijke ontwikkelingen – Castells’ netwerksamenleving. In de bestuurs-, organisatie- en beleidswetenschap heeft de netwerkmetafoor aanleiding gegeven tot een jungle-achtige woekering van theorievorming over beleidsvoorbereiding, besluitvorming, beleidsuitvoering en dienstverlening, en nieuwe governance-structuren waarin de netwerken en het netwerkmanagement zeer complex zijn geworden door pogingen de onderlinge afhankelijkheden tussen organisaties uit voorheen gescheiden institutionele sferen als staat, markt en civil society niettemin te benutten voor gecoördineerd strategisch handelen. Altijd praktisch dus om te beschikken over een goede gids in het wetenschappelijk labyrint van het netwerkdenken. Dat is precies wat de bijdrage van Klijn biedt: de netwerkbenaderingen worden in historisch perspectief geplaatst, de verschillende richtingen worden geordend en methodisch doorgelicht, en ten slotte wordt er vooruitgekeken naar de toekomstkansen 4

en -mogelijkheden.

Boekbesprekingen Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Bewijzen van goede dienstverlening. Rapporten aan de regering nr. 70

55

Ernst ten Heuvelhof et al. Infrastratego, strategisch gedrag in infrastructuurgebonden sectoren

56

Francis Fukuyama Het bouwen van een staat

58


onderzoek

De Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) Een voorbeeld van boulimiaregelgeving Gjalt de Jong en Arjen van Witteloostuijn

De ontwikkeling van de regeldruk mag zich sinds geruime tijd in de warme aandacht van de politiek verheugen. Ook het kabinet-Balkenende II heeft van de reductie hiervan een speerpunt van beleid gemaakt. De beoordeling van het succes van dergelijk reductiebeleid vergt de meting van veranderingen in de regeldruk. Dat is geen sinecure. In deze studie wordt aan de hand van de casus van de hoger-onderwijswetgeving een poging gedaan de evolutie van de regeldichtheid in kaart te brengen voor de periode van 1986 tot en met 2004. Vooralsnog lijkt van een vermindering van de regeldruk geen sprake te zijn – integendeel.1 Dr. G. de Jong is universitair docent International Economics and Business aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn onderzoek richt zich op allianties, productiviteit, strategie en gedrag van organisaties. Prof. dr. A. van Witteloostuijn is hoogleraar International Economics and Business aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen alsmede hoogleraar Strategie aan de universiteit van Durham. Zijn onderzoek omvat onder meer macroeconomische studies, gedrag van managers en organisaties en institutionele economie.

1

Inleiding

Over bureaucratisering en overregulering wordt veel geklaagd. Tijdens een verjaardagsfeestje doet een tirade daarover het altijd goed. Burgers vertellen smakelijke anekdotes over treurige ervaringen met deze of gene overheidsdienst. Het bedrijfsleven wijt afnemende concurrentiekracht aan toenemende regeldruk. Natuurlijk is deze klaagzang niet van vandaag of gisteren. De aandacht ervoor lijkt echter toe te nemen. Ook in politieke kringen wordt met het klagende koor meegezongen. Een voorbeeld daarvan is het voornemen van het kabinet-Balkenende II om de administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven met 25 procent terug te dringen. Een ander voorbeeld is het recente rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) met de titel Bewijzen van goede dienstverlening (2004). Achter deze optimistische titel gaat een somber stemmende analyse schuil. De kwaliteit van de publieke dienstverlening heeft te lijden van de wassende stroom van regelwijzigingen, vaak onder het wakende oog van

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT

WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

DE JONG EN

5

een van de vele nieuwe instanties in toezichthouderland. De klaagzang is niet alleen gecomponeerd op het thema van de vermoeidheid vanwege de noodzakelijke investeringen in de individuele omgang met bureaucratieën en regelgevingen. Een tweede melodielijn verwijst naar de negatieve consequenties voor het functioneren van de economie en maatschappij als geheel. Onder het juk van bureaucratisering en overregulering worden processen en transacties inefficiënt, worden innovatieve initiatieven in de kiem gesmoord, raken werkgevers en werknemers gedemotiveerd, gaat de effectiviteit van de uitvoering van beleid verloren, et cetera. Ook internationaal bestaat steun voor deze gedachtegang. In een studie uit 1996 wees de Amerikaanse onderzoeker Olson bijvoorbeeld op het feit dat lage economische groei in veel gevallen wordt veroorzaakt door ‘verkeerd’ (dat wil zeggen: bureaucratisch) overheidsbeleid dat ertoe leidt dat veel geld en middelen worden verspild.

6

In de organisatiewetenschappen is sinds enkele jaren empirisch onderzoek op gang gekomen naar de evolutie van organisatiebureaucratieën met behulp van telexercities – dat wil zeggen: via de telling van het aantal regels per jaar over een tijdvak van vaak enkele decennia. Een mooi voorbeeld in deze traditie is de studie naar de regeldruk binnen de Amerikaanse Stanford University in de jaren zestig, zeventig en tachtig van de vorige eeuw (Schulz 1998; March, Schulz en Zhou 2000). Een centrale bevinding in deze studie is dat de omvang van de regelvoorraad is gestegen van 58 regels in 1961 tot 127 in 1987.2 Nieuwe regels worden met grote regelmaat geïntroduceerd, terwijl oude regels zelden of nooit worden geschrapt. De meest schrikbarende conclusie is dat naarmate er meer regels bestaan, nieuwe regels steeds sneller ontstaan. De groei van het aantal regels is derhalve een explosief proces – geen houden aan. Voor Nederland doen de Jong en Herweijer (2004) een poging om de omvang en de groei van de regelvoorraad met tellingen in kaart te brengen. De resultaten zijn samengevat in tabel 1. Tabel 1 De groei van de regeldruk (De Jong en Herweijer 2004) jaar

wetten

1980

1100

1988

1432

AMvB’s en KB’s

mei 2002

1722

2611

januari 2003

1749

2644

januari 2004

1800

2675

Voor de latere drie jaren maken De Jong en Herweijer (2004) onderscheid in formele wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en Koninklijke Besluiten (KB’s). Het aantal wetten is in de periode van 1980 tot begin 2004 met ruim 60 procent gestegen van 1100 tot 1800. Begin 2004 waren ruim 12.000 formele wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur en ministeriële regelingen van kracht. Over de omvang van de invloed van de Europese Unie op de Nederlandse regelgeving verschillen de meningen.3


Over het algemeen blijkt echter uit studies dat een duidelijke meerderheid van de regelgeving van nationale herkomst is. In de navolgende paragrafen wordt verslag gedaan van de resultaten van een gedetailleerde casusstudie naar de evolutie van regelgeving in een specifiek domein: het hoger onderwijs. Daarmee worden ten minste drie bijdragen geleverd aan de bestaande literatuur. In de eerste plaats wordt een telbestand toegevoegd aan de schaarse voorraad van dergelijke bestanden. Teloefeningen als die van De Jong en Herweijer (2004) zijn schaars. De opbouw van een verzameling van dergelijke bestanden is noodzakelijk om handen en voeten te kunnen geven aan het onderzoek naar de determinanten van de evolutie van regelgeving. In de tweede plaats zijn zulke regeltelexercities nodig om de ‘boerenverstand’-hypothesen over de groei of reductie van regelgeving te kunnen toetsen. Vaak staat de gevoelde regeldruk in het werkveld haaks op wat van de zijde van overheid en politiek wordt geproclameerd (REA 2005). De vraag is of het een of het ander op waarheid berust. In deze context is het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) een interessante casus. In de derde plaats wordt inzicht gegeven in een telmethodologie. Regelteloefeningen zijn geen sinecure. Daarom hopen wij hier een bijdrage te leveren aan de geaccumuleerde kennis omtrent adequate en werkbare telmethoden. Met deze laatste bijdrage wordt in de volgende paragraaf een begin gemaakt.

2

Dataverzameling

De kritische eenheid In de academische literatuur en het dagelijkse gebruik bestaat een groot aantal definities van ‘een nationale regel’. Spraakverwarring is hiervan het gevolg. Veel van de verwarring ontstaat doordat verschillende groepen van regels en verschillende niveaus van regelgeving door elkaar worden gebruikt. Als het gaat om nationale regelgroepen, kunnen we onderscheid maken naar wetten in formele zin (zoals vastgesteld door het parlement), Algemene Maatregelen van Bestuur en Koninklijke Besluiten (zoals vastgesteld door het kabinet), alsmede de ministeriële richtlijnen en circulaires (zoals vastgesteld door een specifiek ministerie). De regelingen kunnen naar hun juridische status worden ingedeeld. Deze status hangt samen met de instantie die de regels heeft vastgesteld. Wetten in formele zin kennen de hoogste status – zij worden door het parlement vastgesteld en doorlopen daarmee het gehele (tijdrovende) institutionele proces van wetgeving. Daarom hebben wij in de context van het onderhavige onderzoek ervoor gekozen de dynamiek van wetten in formele zin onder de loep te nemen – specifiek voor de casus van het hoger onderwijs. Uiteraard kunnen in vervolgonderzoek de pijlen worden gericht op andere vormen van regelgeving. Immers, wetten vormen slechts het formele topje van de regelijsberg. Een wet is een verzameling van (nationale) regels. Deze regels worden gedurende het institutionele proces gemaakt.4 Een wet in formele zin kent een bepaalde structuur. De

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

7

8

tekst van de wet wordt in (sub)artikelen, (sub)leden, paragrafen, hoofdstukken en titels gegroepeerd. Dit onderscheid in verschillende niveaus is belangrijk. In elk hoofdstuk van een wet wordt een onderdeel van het specifieke domein behandeld (het probleemgebied). De letterlijke tekst van een wet – dus op het laagste niveau in de wetsstructuur – codeert de (nationale) regels en de uitkomst van het (nationale) institutionele besluitvormingsproces voor een specifiek domein. Wij richten ons op de tekst op het laagste niveau in een formele wet (dat vaak een sublid of een lid omvat, maar regelmatig ook een artikel van een wet) als de kritische eenheid van studie. Daarmee kan op het diepste detailniveau van nationale regelgeving de dynamiek in kaart worden gebracht. Zodoende wordt de flexibiliteit van het resulterende bestand gemaximaliseerd: desgewenst kan immers aggregatie naar hogere analyseniveaus plaatsvinden. In het verlengde hiervan kan worden opgemerkt dat voor een empirische studie naar de onderliggende dynamiek van nationale regelgeving het analyseniveau van de wetteksten van belang is omdat slechts zelden een volledige wet, volledige hoofdstukken of volledige secties worden gewijzigd. De uitkomsten van de institutionele dynamiek uiten zich veelal op het meest gedetailleerde niveau van de regelgeving, en dat is de tekst van de wet. Met andere woorden: als we op een te hoog niveau van aggregatie wijzigingen registreren, lopen we een grote(re) kans dat we de onderliggende dynamiek missen, terwijl deze wel degelijk bestaat. Ten slotte moet worden geconstateerd dat niet elke wet eenzelfde indeling kent. En dat niet alleen: zelfs binnen eenzelfde probleemgebied, zoals het hoger onderwijs, wordt de structuur in opeenvolgde wetten vaak gewijzigd. Slechts op het laagste niveau van regelgeving kan consistentie worden gewaarborgd: elke wet kent op dat niveau immers tekst. De bron voor de nationale regels – in ons geval de wetteksten voor het hoger onderwijs – zijn de vele edities van het Staatsblad. Alle wetten in formele zin, alsmede alle bijbehorende veranderingen daarin, worden in het Staatsblad gepubliceerd. Veel bibliotheken van de Nederlandse universiteiten, inclusief die van de Rijksuniversiteit Groningen, hebben een compleet archief van alle edities van het Staatsblad. We prefereren deze hard-copyarchieven boven de bestaande digitale databestanden (beschikbaar via Overheid.nl of wetten.nl). Deze digitale bestanden worden door de Staatsuitgeverij beheerd, maar zijn (nog) niet historisch compleet. De digitale wettenbanken gaan terug tot ongeveer 1995. Voor een onderzoek naar de langetermijndynamiek in regelgeving is dat onvoldoende. Daarnaast vergt het zoeken van informatie in de digitale archieven het ontwerp van algoritmes waarin kernwoorden centraal staan. De kans is aanzienlijk dat een incompleet algoritme leidt tot een onvolledig overzicht van wetten (en met name van de wijzigingswetten). Ten slotte kan nog worden gewezen op de noodzaak om alle digitaal verkregen wetteksten alsnog te transponeren naar een tekstverwerkingsprogramma voordat het moederbestand geschikt kan worden gemaakt voor empirische en statistische bewerking. Het relevante domein Voordat met dataverzameling wordt begonnen, is het nuttig de ruwe ontwikkeling van het relevante regeldomein in kaart te brengen. In tabel 2 wordt een historisch overzicht gegeven van de belangrijkste onderwijswetten voor het hoger onderwijs.5


Tabel 2 De belangrijkste wetten voor het hoger onderwijs #

jaar

wet

01

1815

Organiek Besluit (Willem I)

02

1876

Wet tot regeling van het Hoger Onderwijs (Huizenga)

03

1905

Hoger Onderwijswet (Kuyper)

04

1937

Wetswijziging Hoger Onderwijswet

05

1947

Wet Gielen

06

1960

Wet Wetenschappelijk Onderwijs

07

1970

Wet Universitaire Bestuurshervorming (Veringa)

08

1975

Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs

09

1981

Wet Twee-fasen structuur wo (Pais)

10

1985

Wet Wetenschappelijk Onderwijs (WWO)

11

1985

Wet Hoger Beroeps Onderwijs (WHBO)

12

1986

Invoeringswet WWO

13

1986

Invoeringswet WHBO

14

1986

Wet Open Universiteit (WOU)

15

1992

Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) 9

De eerste onderwijswet voor Nederland na de Franse tijd dateert van 1801. Deze wet regelde het lager onderwijs. Natuurlijk bestonden voor 1801 ook onderwijswetten en -regels, maar informatie op detailniveau hierover ontbreekt veelal. Het Nederlandse onderwijssysteem heeft in het begin van de negentiende eeuw vorm gekregen.6 De eerste wet voor het hoger onderwijs dateert van 1815. In de naoorlogse periode zijn voor deze onderwijssector in ieder geval acht grote wetten ingevoerd, waarbij elke nieuwe wet deels andere wetten verving. De laatste grote wet (de WHW uit 1992) vervangt bijvoorbeeld de verhoudingsgewijs jonge wetten van 1985 en 1986, alsmede een aantal andere regelingen, waaronder de machtigingswet voor de inschrijving van studenten (uit 1985: Staatsblad 59) en het relatief gedateerde Koninklijk Besluit van 26 september 1851. In het huidige onderzoek staat de WHW centraal, omdat deze wet vooralsnog de laatste grote formele wet voor het hoger onderwijs is. De volgende stap in het verzamelen van de gegevens is het maken van een overzichtslijst van alle wetswijzigingen in de WHW en de daaraan voorafgaande wetten. De belangrijkste bron hiervoor is de wet zelf, zoals die is gepubliceerd in het Staatsblad. Bij elke laatste wijziging – hoe klein ook – staat boven aan de wet een gedetailleerd overzicht van alle voorafgaande wijzigingen onder verwijzing naar de edities van het Staatsblad waarin deze wijzigingen zijn gepubliceerd. Elke (wijzigings)wet heeft een specifieke datum waarop zij in het Staatsblad is afgedrukt. Voor ons onderzoek nemen wij deze datum als het moment waarop de wet en haar wijziging in werking treden. Alhoewel in sommige gevallen de wet zelf additionele regels en data met betrekking tot de inwerkingstelling geeft, is dat voor ons onderzoek van minder belang – het institutionele proces is door middel van de publicatie in het Staatsblad afgerond. Elke wijzigingswet geeft de specifieke locatie van de wijziging – een hoofdstuk, (sub)paragraaf, (sub)artikel, (sub)lid of zin – alsmede de inhoudelijke details van de

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

betreffende wijziging. De lijst die wij op deze manier hebben samengesteld, is met behulp van de raadpleging van een aantal andere bronnen geverifieerd – in het bijzonder de onderwijsedities van Schuurmans en Jordens, alsmede de toelichting van onderwijsspecialisten op de onderwijswetgeving in Postma (1995), Zoontjens (1999) en Vermeulen (1999).

10

Meting van gebeurtenissen De omvang van een nationale regel kan grofweg op twee manieren worden bepaald: op basis van de oppervlakte die het in beslag neemt (in cm2) of op basis van het aantal zinnen. Vermoedelijk is de correlatie tussen deze twee maatstaven erg groot. In het algemeen zal het daarom niet uitmaken welke van de twee maatstaven wordt gehanteerd. Alhoewel beide methoden bewerkelijk zijn, is het tellen van nationale regels in termen van zinnen wat eenvoudiger dan het meten van de wijzigingen in termen van oppervlakte. Overigens moet met twee complicaties rekening worden gehouden. In de eerste plaats moet bij het tellen van de zinnen in de verschillende edities van het Staatsblad een constante bladspiegel in termen van lettertype, grootte, marges en regelafstand worden verondersteld. Een steekproef voor recente jaren laat zien dat deze veronderstelling correct is. In de tweede plaats kennen sommige wetten na introductie in het Staatsblad een nieuwe tekstplaatsing waarin in alle wijzigingen zijn verwerkt. Deze tekstplaatsing geldt als het nieuwe ijkpunt waartegen latere wijzigingen worden afgezet. De tekstplaatsing zelf (net als de originele wet) wordt uiteraard niet meegeteld. De resultaten die wij in de volgende paragrafen beschrijven, hebben betrekking op de wijzigingen in de WHW (1992), WOU (1984), WWO (1985) en WHBO (1985), alsmede de invoeringswetten voor WWO (1986) en WHBO (1986). Merk op dat we de eerste vier hoofdwetten zelf niet meetellen, maar alleen de wijzigingen hierin. We tellen wel de invoeringswetten, alsmede de wijzigingen in de invoeringswetten, omdat deze een wijziging op de originele wetten impliceren. We nemen elke wijziging in de bovengenoemde wetten mee – hoe klein ook. Elke wijziging is met behulp van de desbetreffende wijzigingswet zelf geclassificeerd in een van de drie hoofdgroepen, dat wil zeggen: als 1) het ontstaan van een nieuwe regel, 2) een verandering van een bestaande regel of 3) een intrekking van een bestaande regel. In vrijwel alle gevallen is de wetswijziging expliciet in deze classificering onder te brengen. Voor wat betreft de middelste groep hebben wij een extra classificatie aangebracht, afhankelijk van de uiteindelijke gevolgen met betrekking tot de omvang van een verandering. De omvang van een vervanging kan drie effecten hebben: de vervanging heeft geen gevolgen voor de omvang (bijvoorbeeld: een volledige zin wordt vervangen door een nieuwe volledige zin van dezelfde omvang); de vervanging heeft een toename van de omvang tot gevolg (bijvoorbeeld: een volledig artikel met vijf zinnen wordt vervangen door een nieuw artikel met tien zinnen); of de vervanging leidt tot een reductie in de omvang (bijvoorbeeld: een sublid van vijf zinnen wordt ingeruild voor een nieuw sublid met twee zinnen). We kiezen voor een registratie van de verandergebeurtenissen in deze subcategorieën, zodat later een definitieve keuze gemaakt kan worden, afhankelijk van de vraagstelling en het type van analyse.7


3

Resultaten

WHW (1992) De WHW van 1992 is ons punt van vertrek. Deze wet bestaat uit zestien hoofdstukken (soms onderverdeeld naar titels). Alle artikelen in deze wet bepalen de organisatie van de hoger-onderwijssector in de ruimste zin van het woord. Met deze wet probeert het Ministerie van OC&W vrijwel alles te regelen, waarbij hoofdstuk 7 als kerndeel kan worden aangemerkt. Alle andere hoofdstukken betreffen de organisatie en bekostiging, of zorgen voor het technisch regelen van de wet zelf. Allereerst hebben wij de omvang vastgesteld door het aantal artikelen en het aantal zinnen te tellen. De bevindingen zijn in tabel 3 op een rijtje gezet. Deze resultaten gelden als een ijkpuntmeting, onder meer om de verhouding in omvang tussen aantal artikelen en aantal zinnen vast te stellen. Tabel 3 De omvang van WHW (1992) in artikelen en zinnen hoofdstuk

omschrijving

aantal

omvang

aantal

artikelen

(%)

zinnen

omvang (%)

Hoofdstuk 1

Algemene bepalingen

18

4,43

265

4,42

Hoofdstuk 2

Planning en bekostiging

14

3,45

214

3,57

Hoofdstuk 3

Overleg

3

0,74

22

0,37

Hoofdstuk 4

Personeel

7

1,72

104

1,73 0,92

Hoofdstuk 5

Toezicht

5

1,23

55

Hoofdstuk 6

Onderwijsaanbod

16

3,94

222

3,70

Hoofdstuk 7

Onderwijs

68

16,75

1284

21,40

Hoofdstuk 8

Samenwerking bekostigde instellingen voor hoger onderwijs

1

0,25

18

0,30

Hoofdstuk 9

Het bestuur en inrichting van de universiteiten

85

20,94

1134

18,90

Hoofdstuk 10

Het bestuur en inrichting van de hogescholen

31

7,64

504

8,40

Hoofdstuk 11

Het bestuur en inrichting van de open universiteiten

29

7,14

431

7,18

Hoofdstuk 12

Het bestuur en inrichting van de academische ziekenhuizen

23

5,67

216

3,60

Hoofdstuk 13

Het bestuur en inrichting van de instellingen voor wetenschappelijk onderzoek

11

2,71

102

1,70

Hoofdstuk 14

Kroon en beroep

1

0,25

44

0,73

Hoofdstuk 15

Inhoudingen, bekostiging, schadevergoeding en strafbepalingen

7

1,72

36

0,60

Hoofdstuk 16

Overgangs-, invoering- en slotbepalingen

19,95

86

21,18

1197

Bijlage

1

0,25

152

2,53

totaal

406

100,00

6000

100,00

Uit tabel 3 blijkt dat de oorspronkelijke WHW in totaal 406 artikelen en 6000 zinnen kende. De omvang van de individuele hoofdstukken varieert enorm. Kleine hoofdstukken die nog geen procent van de omvang voor hun rekening nemen (zoals de

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

11

hoofdstukken 3, 8 en 14, alsmede de bijlage), staan naast de drie grote hoofdstukken die samen meer dan 55 procent van het aantal artikelen omvatten (hoofdstukken 7, 9 en 16). Hetzelfde beeld komt naar voren indien de omvang wordt gemeten in termen van het aantal zinnen. Op het eerste gezicht lijkt er niet veel verschil te bestaan tussen beide omvangmaatstaven. Niettemin zijn subtiele verschillen te zien. In de tabellen 4 en 5 worden deze in detail in beeld gebracht. In tabel 4 wordt een overzicht gegeven van de WHW waarbij de hoofdstukken op omvang in termen van het aantal artikelen zijn gesorteerd, terwijl in tabel 5 hetzelfde wordt gedaan in termen van de omvang in zinnen. De rangschikkingen van de hoofdstukken gemeten in het aantal artikelen vis-à-vis die in het aantal zinnen zijn niet dezelfde. Tabel 4 De omvang van WHW gesorteerd naar artikelen hoofdstuk

12

omschrijving

aantal

omvang

aantal

omvang

artikelen

(%)

zinnen

(%)

Hoofdstuk 16


86

21,18

1197

19,95

Hoofdstuk 9


85

20,94

1134

18,90

Hoofdstuk 7

Onderwijs

68

16,75

1284

21,40

Hoofdstuk 10


31

7,64

504

8,40

Hoofdstuk 11


29

7,14

431

7,18

Hoofdstuk 12


23

5,67

216

3,60

Hoofdstuk 1

Algemene bepalingen

18

4,43

265

4,42

Hoofdstuk 6

Onderwijsaanbod

16

3,94

222

3,70

Hoofdstuk 2


14

3,45

214

3,57

Hoofdstuk 13


11

2,71

102

1,70

Hoofdstuk 4

Personeel

7

1,72

104

1,73

Hoofdstuk 15

Inhoudingen, bekostiging, schadevergoedingen strafbepalingen

7

1,72

36

0,60

Hoofdstuk 5

Toezicht

5

1,23

55

0,92

Hoofdstuk 3

Overleg

3

0,74

22

0,37

Hoofdstuk 8


1

0,25

18

0,30

Hoofdstuk 14

Kroon en beroep

1

0,25

44

0,73

Bijlage

1

0,25

152

2,53

totaal

406

100,00

6000

100,00

De geboorte van nieuwe regels De volgende deelanalyse heeft betrekking op de geboorte van nieuwe regels in het hoger onderwijs. De telresultaten van ‘geboorten’ staan opgesomd in tabel 6. Uit tabel 6 blijkt dat het aantal regelgeboorten in de periode 1986-2004 sterk fluctueert van jaar tot jaar.


Alhoewel zich een cyclische beweging lijkt af te tekenen – na magere jaren volgen vette jaren – is dat patroon niet geheel eenduidig vast te stellen. Daarvoor is een langere tijdreeks nodig. In totaal zijn voor het hoger onderwijs in ons tijdvak (1986-2004) 803 nieuwe onderwijsregels geboren met een totale omvang van 7829 zinnen. De gemiddelde omvang bij geboorte is 9,75 zin per nieuwe onderwijsregel. Per jaar werd het hoger onderwijs in deze periode geconfronteerd met gemiddeld ruim 42 nieuwe regels met een gemiddelde omvang van 412 zinnen. In geen enkel jaar is geen nieuwe regel aan de bestaande voorraad van onderwijsregels toegevoegd. Tabel 5 De omvang van WHW gesorteerd naar zinnen hoofdstuk

omschrijving

aantal

omvang

aantal

artikelen

(%)

zinnen

omvang (%)

Hoofdstuk 7

Onderwijs

68

16,75

1284

21,40

Hoofdstuk 16


86

21,18

1197

19,95

Hoofdstuk 9


85

20,94

1134

18,90

Hoofdstuk 10


31

7,64

504

8,40

13

Hoofdstuk 11


29

7,14

431

7,18

Hoofdstuk 1

Algemene bepalingen

18

4,43

265

4,42

Hoofdstuk 6

Onderwijsaanbod

16

3,94

222

3,70

Hoofdstuk 12


23

5,67

216

3,60

Hoofdstuk 2


14

3,45

214

3,57

1

0,25

152

2,53

7

1,72

104

1,73

1,70

Bijlage Hoofdstuk 4

Personeel

Hoofdstuk 13


11

2,71

102

Hoofdstuk 5

Toezicht

5

1,23

55

0,92

Hoofdstuk 14

Kroon en beroep

1

0,25

44

0,73

Hoofdstuk 15

Inhoudingen, bekostiging, schadevergoeding en strafbepalingen

7

1,72

36

0,60

Hoofdstuk 3

Overleg

3

0,74

22

0,37

Hoofdstuk 8


totaal

1

0,25

18

0,30

406

100,00

6000

100,00

Tabel 6 Nieuwe regels in het hoger onderwijs jaar

aantal

omvang

1986

237

2503

10,56

1987

15

171

11,40

1988

18

110

6,11

DE WET

OP HET

HOGER

gemiddelde omvang

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

aantal

omvang

gemiddelde omvang

1989

10

56

5,60

1990

35

146

4,17

1991

2

13

6,50

1992

21

320

15,24

1993

15

176

11,73

1994

72

445

6,18

1995

7

68

9,71

1996

33

448

13,58

1997

96

1193

12,43

1998

49

446

9,10

1999

20

298

14,90

2000

10

52

5,20

2001

7

19

2,71

2002

115

1070

9,30

2003

13

103

7,92

jaar

2004 totaal

28

192

6,86

803

7829

9,75

14

Wijzigingen in bestaande regels De volgende uiting van de institutionele regeldynamiek betreft het verloop van wijzigingen in de bestaande regelvoorraad. In tabel 7 wordt een onderscheid gemaakt naar wijzigingen die een neutraal effect hebben op de omvang van de regelvoorraad, dan wel die voor een toe- of afname van de omvang zorgen. Ook hier is het beeld erg divers. Weer is in geen enkel jaar niet een bestaande regel voor het hoger onderwijs gewijzigd. In totaal betrof het in de observatieperiode 826 neutrale wijzigingen, 91 ’positieve’ wijzigingen met een gemiddelde omvang van 8,36 zinnen per wijziging en 65 ’negatieve’ wijzigingen met een gemiddelde omvang van 9,35 zinnen per wijziging. Per saldo is de omvang van de regelvoorraad echter gestaag gestegen ten gevolge van het ritme van regelwijzigingen. Tabel 7 Wijzigingen in bestaande regels in het hoger onderwijs neutraal jaar

toename

aantal omvang aantal

omvang

afname gemiddelde

aantal

omvang gemiddelde

omvang

omvang

1986

203

0

47

318

6,77

15

119

7,93

1987

9

0

5

30

6,00

0

0

0,00

1988

17

0

2

12

6,00

0

0

0,00

1989

14

0

0

0

0,00

0

0

0,00

1990

18

0

6

70

11,67

16

152

9,50

1991

4

0

0

0

0,00

0

0

0,00

1992

66

0

4

27

6,75

6

55

9,17

1993

59

0

2

18

9,00

0

0

0,00

1994

39

0

1

3

3,00

0

0

0,00


toename

neutraal jaar

aantal omvang aantal

omvang

afname gemiddelde

aantal

omvang gemiddelde

omvang

omvang

1995

12

0

0

0

0,00

0

0

0,00

1996

35

0

11

157

14,27

16

207

12,94

1997

42

0

0

0

0,00

3

35

11,67

1998

47

0

4

67

16,75

1

7

7,00

1999

34

0

0

0

0,00

0

0

0,00

2000

21

0

1

11

11,00

5

25

5,00

2001

77

0

0

0

0,00

0

0

0,00

2002

93

0

8

48

6,00

3

8

2,67

2003

13

0

0

0

0,00

0

0

0,00

2004 totaal

23

0

0

0

0,00

0

0

0,00

826

0

91

761

8,36

65

608

9,35

Intrekkingen van bestaande regels Ten slotte wordt in tabel 8 een overzicht gegeven van het patroon van regelintrekkingen of -sterften – een verhoudingsgewijs zeldzame gebeurtenis. Het patroon is weer grillig. Gedurende onze observatieperiode zijn in totaal 336 regels voor het hoger onderwijs ingetrokken met een gemiddelde omvang van 7,76 zinnen per intrekking. Tabel 8 Intrekkingen van bestaande regels jaar

aantal

omvang

1986

128

530

4,14

1987

3

49

16,33

1988

11

27

2,45

1989

2

4

2,00

1990

13

152

11,69

1991

3

5

1,67

1992

38

116

3,05

1993

5

5

1,00

1994

13

66

5,08

1995

5

5

1,00

1996

11

125

11,36

1997

23

1091

47,43

1998

12

74

6,17

1999

4

11

2,75

2000

11

63

5,73

2001

9

53

5,89

2002

36

184

5,11

2003

4

12

3,00

2004

5

37

7,40

336

2609

7,76

totaal

DE WET

OP HET

HOGER

gemiddelde omvang

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

15

16

Voorraadvorming in nationale onderwijsregels De voorgaande paragrafen laten zien dat alle regelgebeurtenissen voorkomen: geboorten, wijzigingen en sterften. Dat is uiteraard geen verrassende bevinding. Belangrijker is de vraag naar de netto-evolutie van de regelvoorraad: worden meer regels geboren dan ingetrokken, en wat is het totale effect op de regelvoorraad indien wijzigingen worden meegenomen? Met andere woorden: neemt de voorraad aan nationale regels voor het hoger onderwijs af, zoals de bedoeling is van het beleid van regeldrukvermindering, of juist toe? Tabel 9 geeft een overzicht van de nettomutaties en de cumulatieve voorraad, waarbij het jaar 1986 als ijkpunt is genomen. De ‘netto’mutaties geven uiteraard het saldoresultaat van de geboorte van nieuwe regels plus de ‘positieve’ wijzigingen minus met het aantal intrekkingen en de ‘negatieve’ wijzigingen. De ‘neutrale’ wijzigingen kunnen buiten beschouwing worden gelaten omdat deze geen effect hebben op de omvang van de regelvoorraad. De cumulatieve voorraad in elk jaar is de voorraad in het voorgaande jaar gecorrigeerd voor de nettomutaties. De conclusie is evident: gedurende de periode 1986-2004 is de regelvoorraad sterk toegenomen – ook in de jaren van het kabinet-Balkenende II.8 In aantallen artikelen is de voorraad gestegen van 141 naar 493. In aantallen zinnen is de voorraad opgelopen van 2172 naar 5373. Tabel 9 Voorraadvorming in nationale regels voor het hoger onderwijs in aantallen artikelen jaar

in aantallen zinnen

netto-

cumulatieve

netto-

cumulatieve

mutaties

voorraad

mutaties

voorraad

1986

141

141

2172

2172

1987

17

158

152

2324

1988

9

167

95

2419

1989

8

175

52

2471

1990

12

187

–88

2383

1991

–1

186

8

2391

1992

–19

167

176

2567

1993

12

179

189

2756

1994

60

239

382

3138

1995

2

241

63

3201

1996

17

258

273

3474

1997

70

328

67

3541

1998

40

368

432

3973

1999

16

384

287

4260

2000

–5

379

–25

4235

2001

–2

377

–34

4201

2002

84

461

926

5127

2003

9

470

91

5218

2004

23

493

155

5373


Op basis van de informatie in tabel 9 wordt in figuur 1 de groei van de cumulatieve voorraad in termen van artikelen en zinnen weergegeven, met 1986 als basisjaar. Figuur 1 De groei van nationale regels voor het hoger onderwijs (1986 = 100)

400 350 300 250 200

artikelen

150

zinnen

100 50 0

17

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Jaar

Sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw groeit de voorraad aan onderwijsregels – eerst nog gestaag, maar sinds het midden van de jaren negentig explosief. In minder dan twintig jaar tijd groeit de cumulatieve voorraad aan onderwijsregels met bijna 250 procent in termen van artikelen en met bijna 150 procent in termen van zinnen. Op basis van onze teloefeningen is de conclusie derhalve dat de regelvoorraad voor het hoger onderwijs per jaar tussen de 8 en 14 procent groeit. Met andere woorden: in minder dan tien jaar tijd is de voorraad aan formele wetten voor het hoger onderwijs verdubbeld. We plaatsen hierbij ook nog de kanttekening dat de groeivoet sterk stijgt: de verdubbelingstijd van de voorraad is in de loop van de tijd dus veel korter geworden.

4

Conclusies

In dit artikel hebben wij de dynamiek van de nationale regelgeving met betrekking tot het hoger onderwijs blootgelegd. We hebben laten zien dat in steeds minder tijd steeds meer onderwijsregels aan de bestaande voorraad worden toegevoegd. Binnen een periode van tien jaar is de regelvoorraad voor het hoger onderwijs verdubbeld. Als het huidige groeitempo wordt gecontinueerd, wordt deze verdubbelperiode in de nabije toekomst aanmerkelijk korter. Tot op zekere hoogte bevestigen onze resultaten de percepties in het veld; de overdaad aan regels voor alle vormen van het onderwijs staat in de communis opinio symbool voor de regelzucht van de overheid. Onze studie voorziet deze algemene perceptie van een empirische onderbouwing. Het is echter niet zozeer het absolute aantal regels als wel het groeitempo van de regelvooraad dat onze verwachtingen overtreft. Op

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

18

het terrein van het hoger onderwijs is sprake van ‘boulimiawetgeving’. Deze metafoor, die ontleend is aan het wel en wee van het menselijk lichaam, is verbonden met een connotatie die rechtstreeks van toepassing lijkt op het functioneren van de wetgever. Evenals zijn spiegelbeeld, de zogenoemde anorexiastrategie (Van Witteloostuijn 1999), beschouwen wij ook de boulimia-aanpak als een stoornis: daardoor ontstaat een alsmaar groeiend monster van octopusregelgeving dat het efficiënt functioneren van het beoogde systeem in de weg staat. De volgende stap is onderzoek naar de verklaring van deze dynamiek om zo de oorzaken van de boulimiawetgeving in kaart te kunnen brengen. Hierbij kunnen in ieder geval de volgende drie hypothesen worden getoetst. 1. De cyclus van wetgeving kent een krachtige interne dynamiek. De maatschappelijke organisatie van regelproductie lijkt op een klassieke Weberiaanse bureaucratie. Zoals gezegd neemt de groei van het aantal regels toe naarmate de regelvoorraad groter is (Schulz 1998; March, Schulz en Zhou 2000). Het gevolg is dat de regelvoorraad haast ‘vanzelf’ verder uitdijt. Oude regels of wetten worden zelden of nooit geschrapt, maar hooguit gewijzigd. De Jong en Herweijer (2004: 236237) concluderen dat ‘[w]etten worden veelal gewijzigd. Veel wijzigingen leiden tot het toevoegen van artikelen. Tijdens hun leven worden de meeste wetten omvangrijker [en] ... de productiviteit van de departementen op het gebied van ministeriële regelingen stijgt gestaag.’9 Het voorbeeld van de WHW is veelzeggend. Een eenvoudige conclusie dringt zich op: ‘rules breed rules‘. De eerste hypothese is daarom: regels creëren regels. 2. De regelproductiegroei wordt verder versterkt door de interactie met de regelproducenten (Van Witteloostuijn 2003). Inspiratiebron is de theorie van de invloed van de demografische kenmerken van topmanagers op beslissingen, gedragingen en prestaties (Finkelstein en Hambrick 1996). De tweede hypothese is even eenvoudig als de eerste: ‘rule-makers breed rules‘. De toeneming van de regeldruk zal stijgen met het aantal regelmakende en -controlerende ambtenaren. Het aantal nieuwe regels stijgt met het aantal regelmakers. 3. Het Ministerie van Justitie zal meer regels produceren naarmate meer juridisch geschoolde beleidsambtenaren in dienst zijn. De Tweede Kamer zal meer onderwijswetgeving vaststellen naarmate het aantal onderwijsspecialisten groter is. Als de Minister van Onderwijs bijvoorbeeld een ‘onderwijsachtergrond’ heeft, zal hij of zij een grotere behoefte aan regelproductie tentoonspreiden. Het hechte netwerk van onderwijsspecialisten in de Kamer en een omvangrijk ambtelijk apparaat verklaren dus waarom het Ministerie van OC&W berucht is om de overdaad aan regelgeving. De derde hypothese is daarom subtieler: regelmakers zijn productiever naarmate hun affiniteit met de inhoud van de regels groter is. In toekomstig onderzoek hopen wij deze drie en andere hypothesen te toetsen. Daarvoor is het noodzakelijk aanvullende data te verzamelen. Daar is inmiddels een begin mee gemaakt. Met deze toekomstige analyse zijn wij ook in staat onze methoden van onderzoek in perspectief te plaatsen. De door ons ontwikkelde en toegepaste telmethode van regels is arbeidsintensief en daardoor tijdrovend. Alhoewel deze methode analytisch


gezien de voorkeur geniet (zie hiervoor), verdient ook het gebruik van de beschikbare digitale databestanden verdere exploratie. Ondanks de grotere kans op onnauwkeurigheden levert het gebruik van de digitale bestanden mogelijk winst ten gevolge van tijdbesparing. Deze tijdwinst kan vervolgens worden ingezet ten behoeve van het onderzoek naar de evolutie van andere groepen van regels enerzijds, in het bijzonder de ministeriële regelingen, en andere domeinen anderzijds, bijvoorbeeld ondernemingsbestuur (corporate governance). Via dergelijke uitbreidingen en verdiepingen van de hier voorgestelde onderzoekslijn kan het inzicht worden vergroot in de dynamiek van regelzucht waarover met zoveel regelmaat wordt geklaagd, zodat effectievere instrumenten aan het licht worden gebracht ter bestrijding van de boulimiaregelgeving, die allesbehalve kosteloos is. Noten 1

2

3

4 5

6 7

8

9

De auteurs bedanken de anonieme beoordelaars van Beleidswetenschap voor hun zinvolle opmerkingen op een eerdere versie van dit artikel. Natuurlijk zijn alleen wij voor het eindresultaat verantwoordelijk. Het tellen van regels is geen sinecure omdat de regelopbouw in het algemeen complex is, met meerdere domeinen en niveaus. Stanford kent bijvoorbeeld academische en administratieve regelgeving op drie uiteenlopende niveaus. Het gevolg is dat achter elke regel vaak een veelvoud van subregels schuilgaat. De Algemene Rekenkamer (2004) stelt dat meer dan de helft van de Nederlandse regelgeving tegenwoordig een Brusselse herkomst heeft. De bron daarvoor is een niet-onderbouwd percentage in een circulaire van de Inspectie der Rijksfinanciën uit 2002. De Jong en Herweijer (2004) taxeren daarentegen dat hooguit 16 procent van de nieuwe nationale weten regelgeving het gevolg is van EU-invloed. Deze bevinding wordt ondersteund door onderzoek in Denemarken, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk (Bovens en Yesilkagit 2004). Ten aanzien van de administratieve lastendruk wordt gesteld dat 40 procent hiervan van buiten Nederland komt (Tang en Verweij 2004). ‘Administratieve lasten’ zijn volgens het Ministerie van Financiën (zie www.administratievelasten.nl) de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit weten regelgeving van de overheid. Gegeven deze definiëring van regeldruk vormen de ‘administratieve lasten’ slechts een deel van de kosten die verbonden zijn aan regelgeving. Kosten die door de burger als consument, werknemer, belegger, investeerder of student worden gedragen, zijn bijvoorbeeld niet inbegrepen. Voor een overzicht van het wetgevende proces voor formele onderwijswetten verwijzen wij naar Postma (1995). Strikt genomen hebben onze tellingen betrekking op wetten in de sfeer van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Kortheidshalve refereren we echter telkens alleen aan het hoger onderwijs. Een beschrijving van de geschiedenis van het Nederlandse onderwijssysteem ligt buiten het bestek van dit artikel (zie hiervoor bijvoorbeeld Boekholt en De Booy 1987; Dodde 1993). In de organisatie-ecologie – een Darwinistische selectietheorie in de sociologie – worden allerlei geavanceerde analysemethoden toegepast (Carroll en Hannan 2000). Voorbeelden zijn multivariante schattingen van de kans op uittreding (Pennings, Lee en Van Witteloostuijn 1998) of groeivoetregressies (Boone, Carroll en Van Witteloostuijn 2002). Gezien de daadkracht van de verantwoordelijke staatssecretaris Mark Rutte is het einde nog niet in zicht. Het valt bijvoorbeeld te verwachten dat zijn ‘hoger-onderwijsstrippenkaart’ met het nodige wetgevingsgeweld gepaard zal gaan. Het woord ‘productiviteit’ wordt hier in een niet-economische betekenis gebruikt: departementen ‘produceren’ inderdaad veel regels, maar het is geen productiviteit met maatschappelijke meerwaarde.

DE WET

OP HET

HOGER

ONDERWIJS EN

GJALT


DE JONG EN

19

Literatuur

20

Algemene Rekenkamer. 2004. Aandacht voor financiële gevolgen van Europees beleid. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Boekholt, P.Th.F.M. en E.P. de Booy. 1987. Geschiedenis van de school in Nederland. Assen: Van Gorcum. Boone, C.A.J.J., G.R. Carroll en A. van Witteloostuijn. 2002. Resource distributions and market partitioning: Dutch daily newspapers, 1968 to 1994. American Sociological Review 67: 408431. Bovens, M. en K. Yesilkagit. 2004. The impact of European legislation on national legislation: some preliminary findings for the Netherlands, Gepresenteerd op de 2004 EGPA-conferentie ‘Four months after: administering the New Europe’. Ljubljana, 1-3 september 2004. Carrol, G.R. en M.T. Hannan (2000). The demography of corporations and industries. Princeton NJ: Princeton University Press. Dodde, N.L. 1993. Dag, mammoet! Verleden, heden en toekomst van het Nederlandse schoolsysteem. Apeldoorn: Garant. Finkelstein, S. en D.C. Hambrick. 1996. Strategic leadership: Top executives and their effects on organizations. Minneapolis: West Publishing Company. Jong, E. de, en M. Herweijer. 2004. Alle regels tellen. Beleidswetenschap 18 (3): 223-241. March, J.G., M. Schultz en X. Zhou. 2000. The dynamics of rules: Change in written organizational rules. Stanford: Stanford University Press. Olson, M. 1996. Big bills left on the sidewalk: why some nations are rich and others are poor. Journal of Economic Perspectives 10: 3-24. Pennings, J.M., K. Lee en A. van Witteloostuijn. 1998. Human capital, social capital, and firm dissolution. Academy of Management Journal 41: 425-440. Postma, A. 1995. Handboek van het Nederlandse onderwijsrecht. Zwolle: Tjeenk Willink. REA (Raad van Economische Adviseurs: Buiter, W.H., S.C.W. Eijffinger, C.G. Koedijk, C.N. Teulings en A. van Witteloostuijn). 2005. Bureaucratisering en overregulering. Den Haag: Tweede Kamer. Schulz, M. 1998. Limits to bureaucratic growth: the density dependence of organizational rule births. Administrative Science Quarterly 43: 845-876. Tang, P. en G. Verweij. 2004. Reducing the administrative burden in the European Union. CPB Memorandum. Den Haag: CPB. Vermeulen, B.P. 1999. Constitutioneel Onderwijsrecht. Delft: Elsevier Bedrijfsinformatie. Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. 2004. Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Witteloostuijn, A. van. 2003. The ecology of law. International Journal of the Sociology of Law 31: 55-67. Witteloostuijn, A. van. 1999. De anorexiastrategie: over de gevolgen van saneren. Amsterdam/Antwerpen: De Arbeiderspers. Zoontjens, P.J.J. 1999. Inleiding tot de Onderwijswetgeving. Delft: Elsevier Bedrijfsinformatie b.v.


Een voorbeeld Frans Beijaard en Jan Adriaanse

In Nederland wordt veel beleidsonderzoek gedaan in opdracht van de overheid. Wat gebeurt er met de resultaten van die onderzoeken? Nemen ambtenaren de rapporten voor kennisgeving aan of wordt het beleid ook aangepast naar aanleiding van het onderzoek? Vanzelfsprekend zijn deze vragen niet in het algemeen te beantwoorden. Elk onderzoek verschilt, in aanleiding en onderwerp, maar ook in breedte en reikwijdte. In dit artikel geven we een voorbeeld van de ‘levenscyclus’ van een recent beleidsonderzoek. Achtereenvolgens beschrijven we de aanleiding, de opzet, enkele resultaten en de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Daarna bespreken we de reacties van de beleidsmakers en wat zij deden naar aanleiding van het onderzoek. We sluiten af met een terugblik op de verschillende rollen die onderzoekers en beleidsmakers vervullen. Dr. F.W. Beijaard is projectbegeleider op de afdeling Extern Wetenschappelijke Betrekkingen (EWB) van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie. Mr. J.A.A. Adriaanse is docent en onderzoeker aan de afdeling Bedrijfseconomie en Forensische Accountancy van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden. Bij het besproken onderzoek traden zij respectievelijk op als opdrachtgever en opdrachtnemer.

1

Een voorbeeld van beleidsonderzoek en de aanleiding

In december 2004 verscheen het rapport Informele reorganisatie in het perspectief van surseance van betaling, WSNP en faillissement van mr. J.A.A. Adriaanse, prof. dr. J.G. Kuijl, mr. P. Vos en prof. mr. N.J.H. Huls van de Universiteit Leiden (Adriaanse et al. 2004).1 Het rapport is het resultaat van onderzoek dat zij in de periode januari 2003 tot juni 2004 uitvoerden in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie.2 In het rapport wordt een analyse gegeven van pogingen van bedrijven in financiële moeilijkheden om via ‘informele reorganisaties’ de bedrijfsvoering weer financieel gezond te krijgen.

OVER

BELEIDSONDERZOEK EN HET AMBTELIJKE VERVOLG

FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

beleidspraktijk

Over beleidsonderzoek en het ambtelijke vervolg

21

Enige uitleg vooraf: formele en informele reorganisaties Een onderneming in financiële moeilijkheden kan via zogenoemde ‘formele’ of ‘informele’ methoden worden gereorganiseerd. Met formele reorganisatiemethoden worden alle vormen van reorganisatie bedoeld die verankerd zijn in de wet, dan wel plaatsvinden met behulp van wettelijke procedures. In Nederland betreft dit surseance van betaling, doorstart na faillissement en de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP).3 Met informele reorganisaties worden saneringstrajecten bedoeld die zich – in stilte – afspelen zonder wettelijke procedures en als doel hebben het herstellen van de ‘gezondheid’ van een onderneming binnen dezelfde juridische entiteit. Informele reorganisaties omvatten het gehele spectrum van ‘revitalisatie tot acuut gevaar’. Hiermee wordt bedoeld dat het gaat om herstructureringen van enerzijds ondernemingen die niet in direct gevaar zijn maar zonder harde ingrepen daar wel in zullen belanden (ook wel ‘half-twaalfgevallen’ genoemd), tot anderzijds ondernemingen die op de rand van faillissement staan (de ‘éénminuut-vóór-twaalfgevallen’). Zoals we hierna zullen zien, is een belangrijk voordeel van een informele reorganisatie (ten opzichte van een formele reorganisatie) dat deze niet in het openbaar plaatsvindt. 22

De aanleiding voor het onderzoek Sinds enkele jaren werkt de Nederlandse overheid aan modernisering van het insolventierecht, dat wil zeggen de wetgeving met betrekking tot faillissementen en surseances van betaling. In oktober 2001 presenteerde een werkgroep, onder voorzitterschap van prof. mr. M.J.G.C. Raaijmakers, daartoe een rapport aan de Minister van Justitie, die het vervolgens aan de Tweede Kamer aanbood.4 Een van de aanbevelingen van de Commissie-Raaijmakers was om bedrijven in financiële moeilijkheden te stimuleren vaker een ‘onderhands akkoord’ te sluiten met zo veel mogelijk van hun schuldeisers en eventueel andere belanghebbenden. Op deze wijze kan de betrokken onderneming weer tijdig financieel gezond gemaakt worden, waardoor ook geen beroep op de rechter meer nodig is voor een surseance of faillissement. In april 2002 stuurde de Minister van Justitie een (aangepast) voorstel aan de Tweede Kamer voor wijziging van de Faillissementswet.5 Vanuit politiek, wetenschap en praktijk werden echter kanttekeningen en bezwaren tegen onderdelen van het wetsvoorstel ingebracht. Inmiddels heeft de Commissie Insolventierecht, onder voorzitterschap van prof. S.C.J.J. Kortmann, het daarom op zich genomen om in 2005 een voorstel te presenteren voor een herziene faillissementswet. Vrijwel niets bekend over het ‘onderhands akkoord’ in de praktijk Ten tijde van de aanbeveling van de Commissie-Raaijmakers was er echter nog nauwelijks iets bekend over de praktijk van informele reorganisaties in Nederland. Om deze reden vroeg het Ministerie van Justitie aan het WODC om te (laten) onderzoeken wat er in Nederland gebeurt op het gebied van deze vrijwillige overeenkomsten. Met de onderzoeksresultaten wilde de betreffende beleidsdirectie, conform de aanbeveling van de Commissie-Raaijmakers, bezien of het mogelijk en wenselijk is om dergelijke overeenkomsten te stimuleren.


2

De opzet van het onderzoek

Voorbereiding en contractverlening Voor het onderzoek stelde het WODC, in overleg met de beleidsdirectie, een blauwdruk op. Op basis van deze ‘startnotitie’ heeft het WODC aan een drietal organisaties gevraagd om een onderzoeksvoorstel en offerte te schrijven voor uitvoering van dit onderzoek. Van de ontvangen voorstellen kwam dat van de Universiteit Leiden als beste uit de bus. Naast het sluiten van een contract met de Universiteit Leiden, stelde het WODC een commissie in om de voortgang en kwaliteit van het onderzoek te bewaken en, indien mogelijk, te bevorderen. Prof. mr. B. Wessels, hoogleraar Burgerlijk en Handelsrecht aan de Vrije Universiteit, werd bereid gevonden deze begeleidingscommissie voor te zitten. Het onderzoek startte in januari 2003. De inhoud van het onderzoek De onderzoeksvragen van het onderzoek luidden: Welke varianten van informele reorganisaties c.q. minnelijke oplossingen treft men in de praktijk aan ter voorkoming van surseances van betaling en faillissementen van Nederlandse ondernemingen? Zijn er in de praktijk knelpunten die kunnen worden weggenomen (al dan niet met nieuwe wetgeving)? Om deze vragen te beantwoorden deed het onderzoeksteam literatuuronderzoek, analyseerde twintig geslaagde en vijftien mislukte informele reorganisaties6, deed drieëntwintig interviews met belanghebbenden van ondernemingen in financiële moeilijkheden en zette vier enquêtes uit bij (de leden van) de branchevereniging voor credit management (VVCM), een stichting voor hulpverlening aan MKB-ondernemers (Stichting Ondernemersklankbord), de branchevereniging van Nederlandse insolventieadvocaten (INSOLAD) en een accountantsorganisatie (SRA). Als onderwerp van onderzoek werden voornamelijk ondernemingen gekozen die, vanwege hun financiële situatie, door hun ‘huisbank’ extra goed in de gaten werden gehouden.7

3

De belangrijkste resultaten

In deze paragraaf worden enkele belangrijke resultaten van het onderzoek samengevat. Wat brengt bedrijven in financiële moeilijkheden? De oorzaken van de financiële moeilijkheden zijn veelal terug te voeren op een combinatie van zwak management (het onvoldoende reageren op negatieve en positieve ontwikkelingen binnen en buiten de onderneming), structureel te hoge kosten (met name in de sfeer van overhead) en onvoldoende sturing van de onderneming op financiële managementinformatie.8 Waaruit bestaat een informele reorganisatie? Een informele reorganisatie bestaat veelal uit twee processen die sterk met elkaar in verband staan: herstructurering van bedrijfsactiviteiten en financiële herstructurering. In het

OVER


FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

23

eerste proces wordt getracht de onderneming weer renderend te maken, waarbij de focus idealiter ligt op operationele en strategische herstructurering (turnaround). Hiervoor worden vaak adviseurs of tijdelijke managers aangesteld, worden programma’s voor kostenreductie ingevoerd en wordt de managementinformatie verbeterd. Daarnaast dient vaak een financiële herstructurering te worden doorgevoerd. Hierin wordt doorgaans getracht tot een zogenoemd ‘onderhands akkoord’ te komen met (bepaalde) schuldeisers om de condities van ter beschikking gestelde financiering te wijzigen. Doorgaans betreft dit uitstel van aflossingen, kwijtschelding van schulden en een zoektocht naar additioneel contant bedrijfskapitaal (eigen vermogen). Zolang er nog geen surseance is aangevraagd, betreft het hier dus een vrijwillige overeenkomst tussen onderneming en schuldeisers. Schatting van het aantal informele reorganisaties Het aantal informele reorganisaties dat in Nederland plaatsvindt, blijkt erg moeilijk vast te stellen; natuurlijk juist omdat zij zich ‘buiten de openbaarheid’ afspelen. Een zeer ruwe schatting komt voorlopig uit op ruim 23.000 per jaar.

24

Voordelen van informele reorganisaties Een eerste belangrijk voordeel van een informele reorganisatie ten opzichte van een formele reorganisatie is gelegen in de flexibiliteit en de controle. Omdat een informele reorganisatie een vrijwillig proces is, kunnen de betrokken partijen in hoge mate zelf de voorwaarden, de tijdsduur en de uitkomst bepalen. De bedrijfsleiding houdt daarbij de volledige controle over de bedrijfsvoering. Een ander belangrijk voordeel is dat een informele reorganisatie niet in het openbaar plaatsvindt. Hiermee wordt veel negatieve publiciteit voorkomen en wordt een self-fulfilling prophecy vermeden. Die dreigt namelijk, omdat bij openbaarheid van financiële problemen klanten vaak op zoek gaan naar andere leveranciers (bijvoorbeeld om garantietermijnen en leveringen veilig te stellen) en toeleveranciers veelal besluiten alleen nog te leveren tegen directe betaling (‘boter bij de vis’). Hierdoor wordt het voor de onderneming moeilijker om liquide middelen te genereren en verdwijnt het nog aanwezige geld uit de onderneming. Het gevolg is dat de liquiditeit snel ‘opdroogt’ en een gedwongen liquidatie onvermijdelijk wordt. Door het betrekken van de belangrijkste belanghebbenden (schuldeisers en anderen) en de luwte waarin het proces plaatsvindt, kan een destructieve paniekreactie bij (potentiële) klanten, werknemers en toeleveranciers worden voorkomen. Knelpunten bij informele reorganisaties In de praktijk blijken er vaak knelpunten te zijn waardoor informele reorganisaties mislukken en surseances van betaling of faillissementen toch onvermijdelijk worden. Zo blijkt de bedrijfsleiding vaak niet in staat om ‘hard genoeg’ in te grijpen. Hierdoor worden de kosten onvoldoende gereduceerd en blijft de noodzakelijke strategische heroriëntatie (turnaround) achterwege. Enerzijds is dit regelmatig te wijten aan onvoldoende kennis en kunde op het gebied van herstructurering, anderzijds kan er ook sprake zijn van wettelijke drempels. Zo blijkt het, vanwege de bestaande ontslagwetgeving, moeilijk om personeel op goedkope wijze te laten afvloeien.


Ook blijkt het in de praktijk lastig om een vrijwillig akkoord tussen de belangrijkste schuldeisers op te leggen aan andere crediteuren die met het bereikte akkoord weigeren in te stemmen (hetgeen wel kan in een situatie van surseance). Een ander knelpunt is dat veel handels- en kostencrediteuren het als onrechtvaardig ervaren dat, in het geval van een akkoord, de verliezen door hen moeten worden gedragen en niet door de verschaffers van het eigen vermogen van de onderneming. Belanghebbenden zien veelal juist de banken als partij bij uitstek om bij financiële moeilijkheden de helpende hand te bieden. Banken geven echter als knelpunt aan dat ook zij niet de partij zijn om de ondernemersrisico’s over te nemen; zij verschaffen immers ‘risicomijdend kapitaal’ (overigens blijken banken in de praktijk toch vaak wél financieel bij te dragen aan een oplossing). Vertrouwen is cruciaal Meer in het algemeen komt uit het onderzoek naar voren dat een gebrek aan vertrouwen tussen de onderneming en haar directbelanghebbenden een belangrijke factor is voor het mislukken van informele reorganisaties. Dit gebrek aan vertrouwen is vaak te wijten aan het verstrekken van onvoldoende informatie over de financiële situatie aan de betrokkenen en aan onvoldoende (betrouwbare) vooruitzichten op een financieel herstel. Ten slotte blijken mogelijke investeerders vaak in een laat stadium af te haken om vervolgens, na het dan onvermijdelijke faillissement, een deel van de onderneming alsnog op te kopen en door te starten. Klaarblijkelijk weegt de negatieve publiciteit van een liquidatie in deze situaties op tegen de reorganisatielasten en (mogelijke) ‘lijken in de kast’ van de sanerende onderneming.

4

De belangrijkste conclusies

Mede op grond van de bovenstaande observaties zijn in het onderzoek onder andere de volgende conclusies geformuleerd. Samenwerking leidt tot grotere kans op succes Het onderzoek toont aan dat een goede samenwerking tussen de onderneming en haar crediteuren in belangrijke mate bijdraagt aan het succes van een reddingsoperatie. Een te introduceren gedragscode op vrijwillige basis, waarin afspraken over samenwerking, transparantie en risico’s worden vastgelegd, zou de rechten en wederzijdse verplichtingen beter duidelijk kunnen maken. Op deze wijze kan de noodzakelijke vertrouwensbasis worden gekweekt of hersteld. Een gespecialiseerde organisatie voor informele reorganisaties is wenselijk Een andere conclusie is dat er een gespecialiseerd orgaan zou kunnen worden opgericht dat zich toelegt op vraagstukken rond informele reorganisaties, rekening houdend met zowel juridische als bedrijfseconomische belangen. Betrokken partijen zouden hier terecht moeten kunnen om knelpunten voor te leggen en (bindend) advies te krijgen.

OVER


FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

25

Eenvoudiger afvloeiing van personeel vergroot de kans van slagen In de derde plaats zou het, om meer informele reorganisaties te laten slagen, mogelijk moeten worden om op eenvoudigere en goedkopere wijze personeel te laten afvloeien, waarbij het hiervoor geïntroduceerde gespecialiseerde orgaan echter sterk op misbruik zou moeten toezien. Dezelfde ontslagmogelijkheden als bij surseance van betaling De – in het kader van de discussie over herziening van de Faillissementswet – regelmatig bepleite verruiming van ontslagmogelijkheden binnen de surseance van betaling zou bij uitvoering hiervan evenzeer voor informele procedures moeten gaan gelden. Dit om te voorkomen dat meer ondernemingen juist vanwege deze mogelijkheden een surseance aanvragen. Idealiter zou surseance dus alleen moeten dienen als mogelijkheid om formeel uitstel van betaling aan te vragen indien dit in een informele poging niet is gelukt. Surseance van betaling (waarin pas wordt begonnen met reorganisatie) mag niet meer dan een ‘noodgreep’ zijn.

26

5

De belangrijkste aanbevelingen

Onderstaand volgen de belangrijkste aanbevelingen op basis van het onderzoek. Vroegtijdig starten met een informele reorganisatie De eerste aanbeveling is dat ondernemers eerder zouden moeten starten met een reorganisatie. Belanghebbenden zoals banken, accountants en adviseurs kunnen een belangrijke(re) rol spelen in het vroeg signaleren van problemen. Brancheorganisaties en overheid kunnen helpen om ondernemers en belanghebbenden (meer) attent te maken op de noodzaak om financiële problemen vroegtijdig te onderkennen en snel actie te ondernemen. Duidelijkheid over rechten en plichten van alle partijen Een tweede aanbeveling is dat de betrokken partijen in de praktijk beter op de hoogte raken van ieders rechten en plichten. Zo blijkt het verschil tussen risicodragende en risicomijdende financiering niet altijd te worden gezien. Ook hierin kunnen overheid, brancheorganisaties en/ of banken door betere voorlichting helpen om misverstanden en miscommunicatie te voorkomen. Pleidooi voor een gedragscode De onderzoekers pleiten voor een landelijke gedragscode voor informele reorganisaties om het vertrouwen tussen bedrijven in financiële moeilijkheden, hun schuldeisers en overige partijen te bevorderen. Zolang op landelijk niveau een gedragscode uitblijft, is het in individuele gevallen moeilijker om dat vertrouwen te realiseren. ‘Platform’ voor kennisuitwisseling over informele reorganisaties Verder stellen de onderzoekers voor een kenniscentrum op te richten om door middel van onderzoek, onderwijs, seminars en publicaties de awareness in het bedrijfsleven te


vergroten en informele reorganisaties te stimuleren, evenals de kwaliteit van de dienstverlening door adviseurs en interim-managers verder te bevorderen. Doorfinancierings- en doorleveringsplicht Regelmatig wordt bepleit om bepaalde belangrijke crediteuren van een onderneming tijdens een reorganisatie (wettelijk) te dwingen om door te leveren c.q. door te financieren. Het gaat hierbij met name om leveranciers en financiers die cruciaal zijn om het productieproces niet te verstoren (bijvoorbeeld telecomaanbieders, stroomleveranciers, banken en leveranciers van grondstoffen). In het onderzoek is naar voren gekomen dat een dergelijke plicht echter onwenselijke gevolgen kan hebben. Het gevaar bestaat namelijk dat deze groep crediteuren reeds in een eerder stadium een minder soepele houding zal aannemen ten opzichte van de onderneming. Daarnaast – dit is meer principieel – is het ook de vraag of van verschaffers van risicomijdend kapitaal (schuldeisers) mag worden verwacht dat zij een deel van het ondernemingsrisico gaan dragen.

6

De reactie van de beleidsmakers en het ambtelijke vervolg 27

Aanbieding van het rapport aan Ministerie en Tweede Kamer In juni 2004 werd het onderzoeksrapport opgeleverd aan het WODC, dat het aanbood aan de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie. Deze directie stelde, samen met de Directie Ondernemingsklimaat van het Ministerie van Economische Zaken, een reactie op over de uitkomsten en aanbevelingen van het onderzoek. De Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Economische Zaken stuurden vervolgens in april 2005 het rapport met hun reactie en voornemens toe aan de Tweede Kamer. Reacties van de beleidsmakers op het rapport Uit hun reacties blijkt dat de beleidsmakers tevreden zijn met de kwaliteit van het onderzoek en het rapport. Het rapport bevestigt hun vermoedens over wat er in de praktijk gebeurt op het gebied van informele reorganisaties. Zo toont het rapport goed aan wat de voordelen (en nadelen) zijn van informele reorganisaties en dat ‘vertrouwen’ tussen de betrokken partijen cruciaal is voor het slagen of falen daarvan. Dat is voor hen geen nieuwe informatie, maar het voordeel is dat het onderzoek dit duidelijk aantoont en het beleid daardoor een steviger basis krijgt. Dat de beleidsambtenaren positief zijn over het rapport betekent niet dat zij ook direct aan het werk gaan met de conclusies en aanbevelingen. Met de meeste daarvan zijn zij het waarschijnlijk eens, met andere misschien niet. Maar ook als zij het met de onderzoekers eens zijn, kunnen of willen zij niet altijd actie ondernemen of nieuw beleid ontwikkelen. We lichten dit toe aan de hand van enkele van de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Gedragscode Evenals de onderzoekers zijn ook de beleidsmakers voorstander van een vrijwillige gedragscode voor informele reorganisaties. De beleidsmakers wijzen erop dat het succes

OVER


FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

van een gedragscode sterk afhankelijk zal zijn van het draagvlak bij alle betrokken partijen, zoals banken, werkgeversorganisaties, belastingdienst en UWV. Daarom, vinden zij, moet het initiatief voor het opstellen van een gedragscode ook niet van de overheid komen, maar vanuit de belanghebbende partijen zelf. Indien gewenst kan de overheid het initiatief vervolgens stimuleren. Op dit punt hadden de onderzoekers een iets grotere rol voor de overheid in gedachten, maar de beleidsmakers verwachten het initiatief van het bedrijfsleven zelf. Zij zien hun eigen rol als faciliterend, niet als initiërend.

28

Ontslagmogelijkheden Hierbij speelt het eerdergenoemde ‘dilemma’ dat indien de mogelijkheden voor afvloeiing van personeel in een surseance groter worden, het aanvragen van surseance aantrekkelijker wordt ten nadele van informele reorganisaties. Evenals de onderzoekers vinden de beleidsmakers dit een ongewenst scenario, vanwege de eerdergenoemde nadelen die aan openbare procedures verbonden zijn (zoals grotere kapitaalvernietiging maar ook belasting van de rechter). Het is echter ook niet de bedoeling dat de mogelijkheden voor afvloeiing van personeel bij een informele reorganisatie groter worden dan bij surseance. Daarom kiezen de beleidsmakers er voorlopig voor om de mogelijkheden voor afvloeiing noch bij surseance, noch bij informele reorganisaties te verruimen. Verandering van de huidige situatie lijkt vooralsnog meer nadelen dan voordelen op te leveren. Voorlichting voor vroegtijdig ingrijpen Het onderzoek onderstreept het belang van voorlichting aan alle betrokken partijen over de noodzaak tot vroegtijdig ingrijpen zodra bedrijven in financiële moeilijkheden geraken. Het Ministerie van Economische Zaken houdt zich reeds bezig met voorlichting aan met name ondernemers over het belang van tijdig reorganiseren. Naar aanleiding van het onderzoek wil men gaan bezien of de bestaande voorlichtingsactiviteiten volstaan of dat er behoefte is aan nieuwe initiatieven, bijvoorbeeld via de brancheorganisaties. Dit is dus een specifiek vervolg op een aanbeveling van de onderzoekers, waarbij de beleidsmakers willen aansluiten bij reeds bestaande activiteiten en organisaties. Kenniscentrum voor informele reorganisaties Voor de beleidsmakers is het nog geen uitgemaakte zaak dat er behoefte bestaat aan een nieuw platform gericht op informele reorganisaties, dat breder toegankelijk is dan enkele reeds bestaande organisaties. Wel voert het Ministerie van Economische Zaken een beleid gericht op het vergroten van de bekendheid en zichtbaarheid van een aantal organisaties op dit terrein (zoals de stichting Ondernemersklankbord) die als adviseur kunnen worden ingeschakeld bij reorganisaties. De beleidsmakers kiezen hiermee voor bestaande organisaties in plaats van voor het oprichten van een nieuw centrum. Verzoek aan de Commissie Insolventierecht Twee onderwerpen uit het rapport hebben de beleidsmakers aan de Commissie Insolventierecht voorgelegd in de hoop dat de commissie hierover een advies wil uitbrengen. Dit zijn het eerdergenoemde dilemma van het vergroten van de


mogelijkheden voor afvloeiing van personeel en de aanbeveling om voorzichtig te zijn met (het uitbreiden van) de wettelijke verplichting voor bepaalde crediteuren om te blijven leveren of financieren. Pas na het advies te hebben ontvangen overwegen de beleidsmakers of nieuwe maatregelen nuttig kunnen zijn. Bij dergelijke belangrijke en moeilijke onderwerpen willen zij meer zekerheid hebben dat nieuwe beleidsmaatregelen het gewenste effect (en wellicht draagvlak) hebben.

7

Nabeschouwing

Naar het oordeel van de begeleidingscommissie, het WODC en de beleidsmakers is het onderzoek een voorbeeld van zeer geslaagd beleidsonderzoek. De onderzoekers zijn, met medewerking van vele partijen, in staat gebleken informele reorganisaties, een onzichtbaar fenomeen ‘achter de schermen’, in kaart te brengen. Het onderzoek bevatte veel nieuw materiaal en het was waarschijnlijk voor het eerst dat banken zo veel inzage in hun dossiers gaven.9 Tegelijkertijd blijkt uit deze casus dat ook van een goed en relevant beleidsonderzoek niet alle aanbevelingen worden overgenomen door de beleidsmakers. Waar ligt dat aan en is het een probleem? Van aanbeveling naar beleidsverandering? Uit het voorbeeld in dit artikel komen enkele factoren naar voren die mede kunnen bepalen of beleidsmakers aanbevelingen uit beleidsonderzoek overnemen. Zo lijkt het een voordeel indien aanbevelingen aansluiten bij de visie van de beleidsmakers over de rol van de overheid (faciliteren of initiëren) en aansluiten bij bestaande activiteiten en organisaties (voorlichting, kenniscentrum). Wellicht speelt ook een economische visie mee (bedrijfsleven verantwoordelijk voor eigen gedragscode). De verhouding tussen verwachte voordelen van veranderingen en de mogelijke nadelen of neveneffecten (ontslagmogelijkheden) speelt vanzelfsprekend ook een belangrijke rol. Ten slotte lijkt het erop dat voor moeilijker kwesties meer zekerheid uit verschillende bronnen nodig is voordat beleidsmakers nieuw beleid introduceren. Vanzelfsprekend is er over de factoren die maken of aanbevelingen door beleidsmakers worden overgenomen op basis van één casus van beleidsonderzoek weinig te zeggen. Dat is echter ook niet onze bedoeling. Veel belangrijker vinden wij te benadrukken dat: 1) de rollen van onderzoekers en beleidsmakers fundamenteel anders zijn; 2) conclusies en aanbevelingen essentieel van karakter verschillen; en 3) goed beleidsonderzoek daarom ook niet altijd hoeft te leiden tot nieuw beleid. Tot besluit van dit artikel lichten we deze punten nog kort toe. Specifieke rollen voor onderzoekers en beleidsmakers Onderzoekers focussen op de inhoud van het onderwerp, kijken naar de stand van de wetenschap en stellen zich, als het goed is, onafhankelijk op van politiek en beleid. Daarentegen kijken beleidsmakers vanzelfsprekend meer naar het kabinetsbeleid en naar, onder andere, de (politieke) haalbaarheid of wenselijkheid van voorstellen. Voor hen

OVER


FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

29

staan logischerwijze de beleidsmatige en politieke overwegingen voorop. Het belangrijkste blijft natuurlijk dat onderzoekers goed en onafhankelijk onderzoek doen en beleidsmakers een goed beleid proberen uit te zetten vanuit hun visie op het beleidsterrein en met behulp van de resultaten van goed beleidsonderzoek. Die verschillende rollen moeten niet door elkaar gaan lopen; de kracht is gelegen in de scheiding tussen beide.10

30

Essentieel verschil tussen conclusies en aanbevelingen Als een onderzoek kwalitatief goed wordt uitgevoerd, moeten de conclusies in hoge mate logisch uit de onderzoeksresultaten en de beantwoording van de onderzoeksvragen voortkomen. Over de inhoud van de conclusies zou weinig verschil van mening moeten kunnen bestaan, gegeven de onderzoeksvragen en toegepaste methoden en technieken. Heel anders ligt dat bij aanbevelingen. Hierbij doen de onderzoekers, weliswaar op basis van hun conclusies, een stap verder in de richting van het beleid. Conclusies worden ‘vertaald’ in één of meer mogelijke handelingen of beleidsveranderingen. Daarbij gaan er, bewust of onbewust, andere overwegingen meespelen, zoals haalbaarheid, wenselijkheid en uitvoerbaarheid van mogelijke alternatieven. Met dezelfde conclusies als vertrekpunt kunnen aanbevelingen nog verschillende richtingen op gaan. Goed beleidsonderzoek hoeft niet altijd te leiden tot nieuw beleid Zoals aan het begin van dit artikel beschreven, was een van de doelstellingen van het onderzoek te bepalen of knelpunten voor informele reorganisaties kunnen worden weggenomen (al dan niet met nieuwe wetgeving). Uit het onderzoek bleek echter dat juist het informele karakter bijdraagt aan het succes van informele reorganisaties. Dat maakt het voor beleidsmakers lastig om deze reorganisaties te stimuleren, want wetgeving is hiervoor geen geschikt instrument. Daarmee blijven vooral indirecte stimulansen en het benadrukken van zelfregulering door het bedrijfsleven als mogelijkheden over. Maar juist ook vanwege het essentiële verschil tussen conclusies en aanbevelingen én de specifieke rollen van onderzoekers enerzijds en beleidsmakers anderzijds hoeft goed beleidsonderzoek volgens de auteurs van dit artikel niet automatisch te leiden tot veranderingen in het beleid. De uitkomsten van onderzoek kunnen de beleidsmakers in hun richting van denken ondersteunen of daar juist tegenin gaan. Bij elke aanbeveling zullen beleidsmakers hun eigen afwegingen (moeten) maken, bijvoorbeeld over de mate waarin de overheid handelend moet optreden. Ten slotte kunnen onderzoekers en beleidsmakers het over de wenselijkheid van maatregelen of andere punten oneens zijn, bijvoorbeeld omdat ze verschillende prioriteiten hebben. Dit artikel beschrijft slechts één casus van beleidsonderzoek, maar hopelijk komt duidelijk naar voren dat de onderzoekers een onafhankelijke positie hebben ingenomen en zich niet hebben laten leiden door bestaand of verondersteld (toekomstig) beleid. Met de opdrachtgever en in de begeleidingscommissie, waarin ook beleidsmakers deelnamen, werden hierover ook goede afspraken gemaakt.


Noten 1 2

3

4 5 6

7 8 9 10

Het rapport is te bestellen via www.bju.nl of te downloaden van www.wodc.nl/ Publicaties/ Onderzoek en Beleid. Het WODC is verantwoordelijk voor het (laten) uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek voor het Ministerie van Justitie. In een convenant is vastgelegd dat het WODC in wetenschappelijk opzicht onafhankelijk is. De WSNP is opgezet als stok-achter-de-deurregeling waarbij het de bedoeling is dat de ondernemer en zijn schuldeisers proberen vrijwillig tot een akkoord te komen. Wanneer deze poging mislukt, kan de ondernemer evenwel een beroep doen op de WSNP-regeling. Theoretisch is het daarbij mogelijk dat de ondernemer vervolgens een akkoord aanbiedt en uit de inkomsten van zijn gecontinueerde bedrijfsactiviteiten de aflossingen doet. In de praktijk wordt hier overigens weinig gebruik van gemaakt. Zie ook www.wsnp.rvr.org. MDW-werkgroep Modernisering Faillissementsrecht Tweede fase, Eindrapport 2001 en Tweede Kamer 2001-2002, 24 036 nr. 238. Wetsvoorstel 27 244. Deze cases werden verkregen via vier grote Nederlandse banken en drie adviesbureaus; de ondernemingen behoorden voornamelijk tot het midden- en grootbedrijf in de bedrijfstakken industrie en zakelijke dienstverlening. Meestal gebeurt dit door een zogenoemde Afdeling Bijzonder Beheer of een vergelijkbare afdeling. In tegenstelling tot het heersende beeld blijken de economische omstandigheden en fraude geen veelvoorkomende oorzaken te zijn. Al het materiaal werd door de onderzoekers (vanzelfsprekend) zorgvuldig geanonimiseerd en door de banken goedgekeurd voor extern gebruik. De wenselijkheid van deze sterke scheiding geldt natuurlijk niet voor beleidsadviseurs, maar beleidsonderzoek en beleidsadvisering zien wij nadrukkelijk als twee aparte specialismen.

Literatuur Adriaanse, J.A.A. et al. 2004. Informele reorganisatie in het perspectief van surseance van betaling, WSNP en faillissement. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

OVER


FRANS BEIJAARD

EN JAN

ADRIAANSE

31

van beleid Een overzicht van onderzoek en theorievorming naar netwerken Erik-Hans Klijn

Het begrip netwerk bestaat al heel lang maar onderzoek en theorievorming naar netwerken is de laatste vijftien jaar in een stroomversnelling geraakt. Dit artikel geeft een overzicht van het veld en schetst waar het met het onderzoek naartoe gaat. Dr. E.H. Klijn is universitair hoofddocent aan het Center for Public Management, Afdeling Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam, en visiting professor aan de School of Public Policy, Universiteit van Birmingham.

32

1

Inleiding

Netwerken zijn alomtegenwoordig in de wereld van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Vrijwel elke respectabele lokale overheid heeft talloze netwerken en samenwerkingsverbanden opgezet om diensten te verlenen of om complexe stedelijke vraagstukken als stadsvernieuwing, veiligheidsproblemen in wijken en andere kwesties aan te pakken. Ook uit het taalgebruik van politici en bestuurders blijkt de toenemende aandacht voor netwerken en samenwerkingsverbanden.1 De groeiende tendens om netwerken en interorganisatorische samenwerkingsverbanden te gebruiken voor het realiseren van beleidsresultaten of het organiseren van dienstverlening wordt door veel auteurs in verband gebracht met de ontwikkeling van onze maatschappij naar een netwerksamenleving. Dit is een samenleving waarin interdependentie en horizontale relaties aan belang hebben gewonnen, deels door toedoen van informatietechnologie, maar ook als gevolg van specialisatie (zie voor het meest uitgesproken voorbeeld Castells 2000). De impliciete aanname in deze analyse, als we haar willen accepteren, is dat er in zowel het publieke als het private domein een toenemende behoefte bestaat aan interorganisatorische structuren doordat de complexiteit van de interacties in de publieke en private sector (en van de verbinding tussen deze domeinen) als gevolg van onderlinge afhankelijkheden is gegroeid. Dit alles laat zich uiteraard bijzonder moeilijk bewijzen. Het stijgende aantal (internationale) strategische allianties tussen ondernemingen (Faulkner 1995), de belangstelling voor ketenmanagement en netwerken in het bedrijfsleven (Graeber 1993) en de toenemende aandacht (althans in woorden) voor vormen van co-governance en


trends

onderzoek

Netwerken als perspectief op beleid en uitvoering

2

Empirisch onderzoek naar netwerken: een overzicht

Het aantal typen netwerken dat vanuit een netwerkperspectief is onderzocht, is enorm. De laatste tijd lijkt er op wereldwijde schaal een explosie van onderzoek naar netwerken voor beleid en beleidsuitvoering te hebben plaatsgevonden. Om die reden is het onmogelijk om een volledig beeld van al het gedane onderzoek te schetsen en moeten we ons beperken tot een beknopt overzicht van de belangrijkste bevindingen en tendensen. De reusachtige hoeveelheid onderzoek die vanuit het netwerkperspectief naar beleidsontwikkeling en -uitvoering is verricht, zal voor dit doel moeten worden geclassificeerd. Drie typen netwerken vergeleken Gelet op de uiteenlopende onderzoekstradities en de geschiedenis van het onderzoeksveld zal elke classificatie waarschijnlijk arbitrair zijn. Met enig gezag kan er echter onderscheid worden gemaakt tussen drie soorten onderzoek, die op verschillende typen netwerken gericht zijn. Elk van deze soorten onderzoek is geworteld in een afzonderlijke theoretische traditie, al vindt er regelmatig vermenging van tradities en onderzoeksthema’s plaats:

NETWERKEN

ALS PERSPECTIEF OP BELEID EN UITVOERING VAN BELEID

ERIK-HANS KLIJN

onderzoek

publiek-private samenwerking (Osborne 2000; Van Heffen, Kickert en Thomasse 2000; Denters et al. 2003; Pollitt 2003a) lijken op enige onderbouwing voor deze aanname te wijzen. De consequentie hiervan is dat overheden bij het oplossen van complexe beleidsvraagstukken uiteenlopende actoren in hun beleidsontwikkelings- en beleidsuitvoeringsprocessen moeten betrekken. Private actoren, maatschappelijke groepen en burgers beschikken over belangrijke middelen of over het vermogen om politieke interventies te dwarsbomen. In een moderne samenleving kunnen beleidsvraagstukken alleen worden aangepakt door interorganisationele coördinatie, zo lijkt het. Alhoewel het concept netwerk al in de jaren zestig en zeventig bekend was binnen organisatie- en politieke theorieën, heeft de bestuurskunde er pas de laatste vijftien jaar veel oog voor. In de standaardhandboeken bestuurskunde of publiek management zal men tot recent niet veel aandacht voor het fenomeen vinden. Pas in de jaren tachtig won het concept aan populariteit bij de analyse van processen voor beleidsontwikkeling en -uitvoering. In dit artikel geven wij een overzicht van de onderzoeken waarin beleidsontwikkeling en -uitvoering met behulp van het netwerkconcept zijn geanalyseerd. Paragraaf 2 geeft een korte beschrijving van de drie belangrijkste onderzoekstradities waarbinnen het netwerkconcept als instrument voor de analyse van beleidsontwikkeling en -uitvoering wordt gebruikt. Een vergelijking van deze tradities laat zien dat ze de laatste tijd naar elkaar toe bewegen. Paragraaf 3 is gewijd aan het begrip netwerkmanagement en de rol van de publieke actor als netwerkmanager. In paragraaf 4 wordt ingegaan op de vraag hoe netwerken voor beleidsontwikkeling en -uitvoering onderzocht kunnen worden. Aan het einde van het artikel zijn enkele conclusies over de toekomst van deze onderzoekstraditie opgenomen.

33

–

–

–

34

Onderzoek naar beleidsnetwerken. Dit onderzoek is in hoge mate gebaseerd op een politicologische traditie waarin de nadruk ligt op de vraag welke actoren participeren in besluitvorming binnen beleidsnetwerken en welke actoren macht hebben in die besluitvorming. Dit type onderzoek kan worden teruggevoerd op de bekende discussies over macht in de jaren zestig en is nadien voortgezet. Het Britse onderzoek naar policy communities (Rhodes 1988; Marsh en Rhodes 1992) in de jaren tachtig en negentig is daarvan een voorbeeld. Onderzoek naar interorganisatorische dienstverlening en beleidsuitvoering. Dit onderzoek kent een meer interorganisatorisch uitgangspunt en legt sterk de nadruk op netwerken als instrument voor dienstverlening en beleidsuitvoering. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar coördinatie en het verwezenlijken van concrete producten en resultaten en netwerkkenmerken die de coördinatie en dienstverlening beïnvloeden (Milward en Provan 2000; Provan en Kenis 2005). Onderzoek naar governancenetwerken. Dit onderzoek past meer in de traditie van de bestuurskunde en legt een sterk accent op de complexiteit van besluitvorming om beleidsresultaten te realiseren. Belangrijke aandachtspunten zijn tevens het besluitvormingsproces tussen actoren dat tot resultaten moet leiden en de waardeconflicten die spelen wanneer actoren haalbare oplossingen voor beleidsvraagstukken proberen te bereiken.

Tabel 1 biedt een kort overzicht van de drie soorten van netwerkonderzoek. Hoewel ze een verschillende oorsprong kennen en voorheen opzichzelfstaande tradities vormden, lijken ze de laatste tijd meer naar elkaar toe te bewegen en worden elementen uit verschillende tradities tegenwoordig door onderzoekers gecombineerd. Beleidsnetwerken: beleidsontwikkeling in nauw verbonden netwerken Het onderzoek naar beleidsnetwerken kent zoals gezegd een lange geschiedenis en bouwt voort op een rijke traditie van politicologisch onderzoek naar belangengroepen, waarbij de invloed van deze groepen op besluitvorming, het proces van agendering en de intrede van actoren in dat proces (Dahl 1961; Cobb en Elder 1983), alsmede de mogelijkheden die zich in deze processen voordoen (policy windows, zie Kingdon 1984), centraal staan. Als we kijken naar de bevindingen die het onderzoek naar beleidsnetwerken in de laatste vijftien à twintig jaar heeft opgeleverd, blijkt dat in de meeste studies sterke interacties tussen actoren in specifieke beleidsdomeinen zijn geconstateerd. Dit geldt zowel voor onderzoek waarin interacties met behulp van kwantitatieve technieken in kaart zijn gebracht (zie voor een van de beste voorbeelden Laumann en Knoke 1987) als voor onderzoek waarin verschillende netwerken op basis van casestudy’s vergeleken en geanalyseerd zijn (zie Milward en Wamsley 1985; Rhodes 1988; Hufen en Ringeling 1990; Marin en Mayntz 1991; Marsh en Rhodes 1992; Marsh 1998). In Nederland is natuurlijk het werk van Mokken en Stokman uit de jaren zeventig bekend, waarin zij op basis van interlocking ties (dubbellidmaatschappen) een beeld pogen te geven van de machtsverhoudingen in Nederland (Helmers et al., 1974). Dit onderzoek is later voortgezet in het ontwikkelen van besluitvormingsmodellen (Stokman 1994; Bueno de Mesquita en Stokman 1994; Toorenvliet 1996).


Tabel 1 Netwerktypen en hun kenmerken in empirisch onderzoek beleidsnetwerken

netwerken voor

governancenetwerken

dienstverlening en beleidsuitvoering primaire oorsprong

politicologie

organisatiewetenschap/ interorganisatietheorie

bestuurskunde

nadruk

besluitvorming en effecten daarvan geslotenheid en machtsrelaties issue- en agendavorming

interorganisatorische coördinatie effectieve beleidsuitvoering/ dienstverlening integratie beleid/ diensten

oplossen van maatschappelijke problemen management van horizontale governancerelaties verbinden van bestuursnetwerken met traditionele instellingen proces van governance en waarde conflict zelf

belangrijkste onderzoeksvelden en -vragen

welke actoren zijn bij de besluitvorming betrokken? wat zijn de machtsrelaties en welke effecten hebben ze op de besluitvorming? wat zijn dominante beleidsissues en hoe komen ze op agenda?

hoe kunnen complexe geïntegreerde diensten worden gecoördineerd? welke mechanismen zijn doelmatig en efficiënt (aanbesteding, samenwerkingsverbanden, etc.)?

hoe kunnen governancenetwerken worden gemanaged? hoe kunnen governancenetwerken worden opgezet en met traditionele instellingen worden verbonden? hoe kan de inhoudelijke variëteit worden verbeterd en hoe kunnen de verschillende waardeoordelen worden gecombineerd?

begint bij het politicologisch pluralismeonderzoek van de jaren zestig en gaat verder met onderzoek naar subsystemen, beleidsgemeenschappen en beleidsnetwerken

begint bij de grondleggers van de interorganisatietheorie (jaren zestig) die de nadruk leggen op interorganisatorische coördinatie en gaat verder met onderzoek naar dienstverlening (ook via aanbesteding) en beleidsuitvoering

begint bij het onderzoek naar intergouvernementele relaties in het midden van de jaren zeventig (Hanf en Scharpf 1978) en gaat verder met analyses van nieuwe bestuursvormen, de effecten daarvan en managementvereisten

geschiedenis

Laumann en Knoke hebben in de Verenigde Staten een diepgaand kwantitatief onderzoek verricht naar interacties tussen actoren in nationale beleidsdomeinen. Zij kwamen tot de conclusie dat deze domeinen samengesteld zijn uit een groep core participants waarin zich zowel publieke als private actoren bevinden. Laumann en Knoke besluiten het onderzoeksverslag als volgt: ‘Despite their lack of formal decision-making authority, many private participants possess sufficient political clout to secure that their interests will be taken into account. This mutual recognition creates and sustains the legitimacy of core actors involvement in domain issues and events... Within the group of core participants, however, there exists a relatively dense system of knowledge on inter-organizational interaction’ (Laumann en Knoke 1987: 375). Rhodes heeft in zijn analyse van de Britse overheid (1988) soortgelijke bevindingen gedaan, terwijl ook verschillende door Marsh en Rhodes gebundelde casestudy’s (1992), een analyse van besluitvorming in Nederland (Koppenjan, Ringeling en Te Velde 1987; Hufen en Ringeling 1990) en verschillende vergelijkende landenanalyses (Heisler 1974;

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

35

Richardson en Jordan 1979) in deze richting wijzen. Rhodes beschrijft geïntegreerde beleidsnetwerken als beleidsgemeenschappen: ‘networks characterized by stability of relationships, continuity of a highly restrictive membership, vertical interdependence based on shared service delivery, responsibility and insulation from other networks and invariability from the general public (including parliament). They have a high degree of vertical interdependence and limited horizontal articulation. They are highly integrated’ (Rhodes 1988: 78). In de loop der tijd is een breed scala van sectoren geanalyseerd (zoals gezondheidszorg, visserij, landbouw en huisvesting, maar ook besluitvorming in de EU), waarbij min of meer dezelfde conclusies zijn getrokken (zie Richardson en Jordan 1979; Marsh en Rhodes 1992; Marsh, 1998). Ook in het Nederlandse onderzoek is een lange reeks van publicaties te vinden die het gesloten en sectorale karakter van besluitvorming benadrukt (zie Van den Berg en Molleman 1975; Van Putten 1980; Koppenjan, Ringeling en Te Velde 1987).2 Alhoewel niet al dit onderzoek het concept netwerk expliciet gebruikt, is dit onderzoek duidelijk verwant aan het internationale onderzoek naar policy networks.

36

Op zowel nationaal als lokaal niveau vinden er in sectornetwerken intensieve interacties plaats. Op het nationale vlak zijn deze interacties sterk gericht op beleidsontwikkelingsprocessen, terwijl op het lokale vlak ook de uitvoering van sectorbeleid een rol speelt (zie Lowndes en Skelcher 1998; Klijn 2001). In een deel van de literatuur is een netwerkstructuur geconstateerd waarin sectorale netwerken uit verticale en horizontale verbindingen tussen actoren bestaan. De verticale verbindingen zijn zwakker en vormen zich rond geldstromen en regelgeving vanaf het centrale naar het lokale niveau (en rond informatiestromen en lobby’s vanaf lokaal naar centraal niveau). Deze verticale verbindingen dragen zorg voor de uitvoering van sectorbeleid, maar ook het centrale beleid wordt erdoor verfijnd en gewijzigd. Publieke en private actoren op de verschillende horizontale niveaus (vooral centraal bestuurlijk niveau en lokaal niveau) kennen onderling sterke interactie- en afhankelijkheidsrelaties (zie Milward en Wamsley 1985, maar ook Rhodes 1988; Klijn 2001). De horizontale verbindingen in de netwerkstructuur waarborgen beleidsontwikkeling en onderhandeling tussen de verschillende groepen actoren. Op centraal niveau zijn voornamelijk belangengroepen en de kern van uitvoerende organisaties actief, terwijl op lokaal niveau behalve deze uitvoerende publieke en private organisaties ook consumenten- en burgergroepen participeren. Het onderzoek naar beleidsnetwerken richt zich tevens op enkele aanverwante thema’s: – Het belang van sectorcultuur of gedeelde referentiekaders. Actoren in beleidssectoren hebben vaak overeenkomstige percepties van het belang van de sector of sterke gedeelde professionele normen en overtuigingen (voor beleidsovertuigingen zie Sabatier en Jenkins-Smith 1993; voor beleidsparadigma zie Benson 1982). Dit geldt uiteraard voor de medische sector (bijvoorbeeld BlomHansen 1998), maar is ook in andere sectoren waargenomen (zie Sabatier en Jenkins-Smith 1987; Klijn 2001 (huisvesting); Cope en Starie 2002 (juridische sector)). Deze min of meer gedeelde percepties van het veld of van professionele normen houden het netwerk intact en stabiel.


–

–

Het gesloten karakter van sectorgerichte beleidsnetwerken. Beleidsnetwerken hebben vaak een tamelijk gesloten karakter. Uit onderzoek blijkt dat de interactiepatronen tussen bij sectorbeleid betrokken actoren vrij stabiel zijn. Hoewel uiteenlopende actoren binnen sectorbeleid een rol kunnen spelen, bemoeilijkt het duurzame karakter van de interactiepatronen de toetreding van nieuwe actoren tot het netwerk. Nieuwkomers zijn genoodzaakt zich met de regels van het netwerk vertrouwd te maken en moeten investeren in relaties, waaraan hoge transactiekosten verbonden zijn. De onderlinge afhankelijkheid tussen actoren in beleidsnetwerken. Hoewel actoren afwijkende opvattingen over beleidsdoelen en de verdeling van middelen kunnen hebben, heeft hun gemeenschappelijk belang bij sectorbeleid en bij de daaruit resulterende middelen onderlinge afhankelijkheid tot gevolg (zie Rhodes 1988; Jordan 1990; Marsh en Rhodes 1992).

Er lijkt de laatste tijd meer aandacht te ontstaan voor beleidskwesties die verschillende sectoren omvatten. Het onderzoek krijgt daardoor meer raakvlakken met de traditie die op governancenetwerken gericht is. 37

Netwerken voor dienstverlening en beleidsuitvoering: netwerken als instrument voor coördinatie De netwerkliteratuur en de research op het gebied van dienstverlening en beleidsuitvoering gaan rechtstreeks terug op de eerste literatuur over interorganisatorische relaties uit de jaren zestig en zeventig. In het onderzoek naar interorganisatorische relaties wordt veel aandacht geschonken aan de afhankelijkheid van middelen en de soorten afhankelijkheidsrelaties die daaruit voortvloeien (Negandhi 1974; Rogers en Whetten 1982). Ook het uitwisselingsproces, waarin actoren middelen uitwisselen en hun activiteiten coördineren, is veelvuldig belicht. Een belangrijke activiteit binnen dit onderzoek was het in kaart brengen van het netwerk van actoren waarmee dienstverlening en beleidsuitvoering zijn verwezenlijkt (Aldrich 1979). De reconstructie van het netwerk maakt het de onderzoeker mogelijk exact te analyseren welke actoren bij de dienstverlening en beleidsuitvoering betrokken zijn en hoe de diensten en beleidslijnen via het netwerk worden ‘afgehandeld’. Onderzoek naar interorganisatorische coördinatie ten behoeve van het programma ‘War against poverty’ bijvoorbeeld toonde aan dat deze coördinatie niet soepel verliep en dat er tussen organisaties vaak wedijver was. De onderzoekers schetsten het interorganisatorische veld dat programma’s realiseert als een zichzelf onderhoudend systeem dat slechts een geringe mate van samenwerking kent en wordt overheerst door een ‘geïnstitutionaliseerde gedachtestructuur’ (Warren et al. 1975). Zij constateren, net als vele andere onderzoekers op het vlak van interorganisatorische coördinatie, dat organisaties hun domeinen afbakenen en dat er bij onderlinge samenwerking veelvuldig domeinconflicten ontstaan (Warren et al. 1975; Aldrich 1979; Pfeffer 1981). In dit onderzoek naar implementatie van beleid of (publieke) dienstverlening staat het netwerk als instrument en efficiënte organisatievorm centraal. In navolging van het onderzoek naar beleidsnetwerken is er relatief veel aandacht voor de kenmerken van het netwerk (ook geanalyseerd via zogenoemde

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

netwerkanalysetechnieken) en de relatie van die kenmerken met de coördinatie en efficiëntie van de dienstverlening (zie ook Milward en Provan 2000; Provan en Kenis 2005). In Nederland is betrekkelijk weinig onderzoek gedaan vanuit dit perspectief.3 De eerste studies naar beleidsuitvoering vanuit een netwerkperspectief probeerden een beschrijving te geven van het netwerk van actoren die bij beleidsuitvoering betrokken waren. Dit ‘bottom-up’ onderzoek, zoals de aanpak betiteld werd, richtte zich op de zienswijzen en strategieën van lokale uitvoerende actoren en de effecten van hun interacties en minder op de doelen en strategieën van centrale actoren (Hjern en Porter 1981; Hanf en Toonen 1985). De bottum-up benadering toonde aan dat centrale programma’s in tegenstelling tot wat ministeries vaak dachten, slechts een van de overwegingen zijn bij keuzen van lokale actoren. Zij zien de centrale programma’s meer als mogelijkheden en onderwerp van strategisch gedrag. Het bottom-up onderzoek is er zo in geslaagd het belang van andere actoren (en hun percepties en strategische keuzen!) in uitvoeringsprocessen te laten zien en tevens onbedoelde effecten van beleidsuitvoering te belichten (Hjern en Porter 1981; Barret en Fudge 1981).

38

In later onderzoek bleef de interesse uitgaan naar coördinatie-inspanningen om een geïntegreerde dienstverlening tot stand te brengen. De meeste studies op het gebied van dienstverlening en aanbesteding schetsen een groep actoren die van het verlenen van publieke geïntegreerde diensten afhankelijk zijn en daardoor onderling intensief interacteren (Milward en Provan 2000; Mandell 2001; Agranoff en McGuire 2003). In het geval van aanbesteding constateren enkele auteurs een spanning tussen enerzijds de noodzaak om aan te besteden (teneinde kosteneffectiviteit te realiseren en in stand te houden) en anderzijds de noodzaak om interactie- en leerprocessen tussen organisaties te bevorderen (teneinde de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren). Aanbestedingen ontwrichten netwerken vaak en maken nieuwe leer- en interactieprocessen noodzakelijk (Milward en Provan 2000). De toenemende literatuur over netwerken van actoren op het gebied van dienstverlening of beleidsuitvoering bevestigt het beeld van de hollow state. Dit begrip (zie Rhodes 1997; Milward en Provan 2000) wordt gebruikt voor een staat die beleidsontwikkeling en dienstverlening in het kader van hedendaagse overheidsfuncties niet zelf vervult, maar die er op een bepaalde manier voor zorgt dat andere organisaties die diensten en uitvoering op zich nemen. De tendens tot outsourcing, privatisering en agencification die zich in de afgelopen twintig jaar heeft gevormd, versterkt deze ontwikkeling (Pollitt en Bouckaert 2000).4 De hollow state heeft de positie van publieke actoren verzwakt. Publieke actoren moeten tegenwoordig over tal van relaties met allerlei actoren beschikken om hun beleidsdoelen te verwezenlijken. In een recent onderzoek naar de wijze waarop stedelijke ambtenaren met andere overheidslagen en organisaties samenwerken om hun stad economisch tot ontwikkeling te brengen, concluderen Agranoff en McGuire dat de ambtenaren een groot aantal verschillende verticale en horizontale verbindingen nodig hebben. De onderzoekers formuleren dat als volgt: ‘From the perspective of the city Government, there is not one cluster of linkages to manage but several clusters – some horizontal, some vertical, and some that include both within the context of a single project or program’ (Agranoff en McGuire 2003: 123).


Het onderzoek naar netwerken voor dienstverlening en beleidsuitvoering toont dus aan dat deze taken steeds complexer worden en dat er meer horizontale vormen van netwerkmanagement nodig zijn. Governancenetwerken: waarden verbinden om maatschappelijke vraagstukken op te lossen De literatuur en de research in de traditie van governancenetwerken richten zich vooral op de complexiteit van besluitvorming en de mogelijkheden om aanvaardbare oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken te realiseren. Deze nadruk is al zichtbaar in een van de eerste en bekendste boeken over besluitvorming in netwerken, verschenen onder de veelzeggende titel Inter-organisational policy making: Limits to coordination and central control (Hanf en Scharpf 1978). Aan het einde van het boek concludeert Scharpf: ‘It is unlikely, if not impossible, that public policy of any significance could result from the choice process of any single unified actor. Policy formation and policy implementation are inevitably the result of interactions among a plurality of separate actors with separate interests, goals, and strategies’ (Scharpf 1978: 346). Volgens Scharpf dient het onderzoek zich niet alleen te richten op specifieke interacties tussen organisaties en op strategische interacties die in beleid en beleidsuitvoering resulteren, maar ook op stabiele, meer structurele relaties tussen organisaties (Scharpf 1978). Scharpf ontleent zijn theoretische inspiratie aan theorieën over afhankelijkheidsrelaties, aan de public-choicetheorie en aan theorieën over complexe besluitvorming. Het boek is een van de eerste werken waarin het netwerkconcept wordt gebruikt om licht te werpen op beleidsprocessen. Geleidelijk zijn meer onderzoekers ertoe overgegaan om complexe besluitvorming vanuit een netwerkperspectief te beschouwen. Het aantal studies is met name de afgelopen vijftien jaar sterk gegroeid. Hoewel tal van onderzoeksvragen aan de orde gekomen zijn, lijkt de nadruk te liggen op besluiten die een gezamenlijke inspanning van uiteenlopende actoren vereisen en die betrekking hebben op beleidskwesties als stedelijke vernieuwing, community governance (Gage en Mandell 1990; McLaverty 2002; Sørensen en Torfing 2003; Mandell 2001), infrastructuur (Friend, Power en Yewlett 1974; Klijn 2001) milieubeleid (Bressers, O’Toole en Richardson 1995) en de arbeidsmarkt (Considine 2002). De laatste tijd is er veel onderzoek gedaan naar de nieuwe bestuurlijke strategieën van publieke actoren om de participatie van burgers en maatschappelijke groepen te verbeteren (Papadopoulos 2003; Klijn en Koppenjan 2000; Edelenbos en Monninkhof 2001; Lowndes, Pratchet en Stoker 2001; McLaverty 2002). Ook het toenemende aantal partnerships als middel voor de organisatie van beleidsontwikkeling en dienstverlening in netwerken heeft in het onderzoek naar governancenetwerken veel aandacht gehad (Osborne 2000; Sullivan en Skelcher 2002; Klijn en Teisman 2003; Hodge en Greve 2005). Het leeuwendeel van het Nederlandse netwerkonderzoek, alhoewel niet altijd zo geafficheerd, past in deze laatste categorie van onderzoek. Men moet dan denken aan het Twentse onderzoek naar instrumenten in netwerken (Bressers 1993; Bressers, O’Toole en Richardson 1995), het Rotterdamse en Delftse onderzoek naar netwerkmanagement en procesontwerp (Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

39

1998), maar ook aan onderzoek dat meer uitgaat van een discoursanalyse (zie Hajer en Wagenaar 2003), dat in zowel Amsterdam als Tilburg wordt uitgevoerd (Hendriks en Tops 2001) en dat sterk verwant is aan het onderzoek naar governancenetwerken.

40

Afgezien van een lichte nadruk op beleidsproblemen rust het zwaartepunt van het onderzoek naar governancenetwerken de laatste tien jaar op een aantal specifieke vragen: – Hoe kun je ongelijke percepties van actoren combineren en hoe los je het probleem op dat actoren vanwege deze ongelijke percepties problemen en gewenste oplossingen anders interpreteren en anders handelen (Van Eeten 1999)? – Hoe kun je de noodzakelijke overlegprocessen tussen actoren organiseren (Hajer en Wagenaar 2003)? – Hoe kun je overlegprocessen laten uitmonden in zinnige oplossingen die rationeel solide zijn, die actoren interessant vinden en die de ongelijke waardeoordelen met elkaar verenigen? – Hoe verhouden deze overlegprocessen zich tot instellingen van de representatieve democratie (Klijn en Koppenjan 2000, Hendriks en Tops 2001)? – Welke positie nemen publieke actoren in deze nieuwe governancenetwerken in? De bevindingen uit het omvangrijke onderzoek op dit gebied laten zich niet gemakkelijk samenvatten. Er kunnen echter wel enkele voorzichtige conclusies worden getrokken. In het onderzoek wordt doorgaans de nadruk gelegd op de noodzaak en het belang van governancenetwerken om complexe maatschappelijke problemen op te lossen. Het laatste kan echter alleen met succes geschieden als er veel aandacht wordt besteed aan het management van deze netwerken (Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; Sørensen en Torfing 2003). Dat is geen verrassende bevinding, want van begin af aan hebben onderzoekers het belang van een netwerkmanager, netwerkbemiddelaar of hoe een dergelijke actor ook genoemd werd onderstreept (Friend, Power en Yewlett 1974; Gage en Mandell 1990; Agranoff 1988). Vanwege de sterke nadruk op management heeft dit onderzoek raakvlakken met het onderzoek naar netwerken voor dienstverlening en beleidsuitvoering, maar het staat verder af van de studies naar beleidsnetwerken (het eerste type onderzoek), waar meestal veel minder aandacht wordt besteed aan de prescriptieve vraag. Recent onderzoek houdt zich ook bezig met de vraag hoe bestuursnetwerkprocessen kunnen worden gecombineerd met bestaande instellingen van de representatieve democratie, die een sterk hiërarchische manier van sturing hebben (Sørensen en Torfing 2003; Papadopoulos 2003; Sullivan en Skelcher 2002). Er is aangetoond dat er veel spanningen bestaan rond de uitkomsten van horizontale onderhandelingsprocessen tussen verschillende belanghebbenden en de aansluitende realisatie van deze uitkomsten. Veel vertegenwoordigende organen (parlement, gemeenteraden) hebben moeite om op een goede manier betrokken te blijven bij horizontale interactieprocessen met burgers en sociale groepen, en beslissingen die daar worden genomen op een goede manier te verbinden met de traditionele politieke beslissingsprocedures (zie Klijn en Koppenjan 2000; Hendriks en Tops 2001; Edelenbos en Klijn 2006). Onderzoekers hebben echter


ook kritiek op het managementachtige karakter van een groot deel van de nieuwe bestuursvormen en op het gebrek aan democratisch gehalte (Sullivan en Skelcher 2002; Skelcher, Mathur en Smith 2005). Conclusie: kenmerken van het netwerkperspectief Onderlinge afhankelijkheden vormen binnen het ontstane netwerkperspectief een van de belangrijkste concepten. Deze onderlinge afhankelijkheden ontstaan doordat actoren over onvoldoende eigen middelen beschikken om zelfstandig te overleven of om interessante doelen te verwezenlijken. Ze zijn daardoor gedwongen tot interactie met andere organisaties teneinde middelen uit te wisselen. Aangezien deze uitwisseling van middelen een langdurig karakter heeft, ontstaan er netwerken. De meeste theoretische netwerkperspectieven met betrekking tot beleidsontwikkeling en -uitvoering onderscheiden ten minste de volgende gemeenschappelijke kenmerken van netwerken: – Actoren en frames. Beleid wordt gevormd en uitgevoerd binnen netwerken die vaak een groot aantal actoren omvatten. Cruciaal voor het netwerkperspectief is dat deze actoren weliswaar onderling afhankelijk zijn, maar tevens een autonoom karakter hebben en hun eigen strategische beslissingen nemen. De meeste netwerkonderzoekers beklemtonen dat actoren deze strategieën kiezen op basis van hun percepties van de wereld (Schön en Rein 1994). Dit betekent dat actoren onderling afwijkende opvattingen over problemen, de oplossing van deze problemen en de urgentie van maatschappelijke vraagstukken kunnen hebben. In de praktijk is dat zelfs meestal het geval. – Interacties en complexiteit. De onderlinge afhankelijkheden en de verscheidenheid aan percepties onder de actoren hebben complexe interacties en onderhandelingspatronen rond beleidsvraagstukken en dienstverlening tot gevolg. Aangezien resultaten (vanwege de interdependentie van middelen) uitsluitend via samenwerking kunnen worden gerealiseerd, dienen actoren een minimale overeenstemming te bereiken over de te zetten stappen en de coördinatie van hun inspanningen. Deze coördinatie ontstaat echter niet vanzelf, en de verscheidenheid aan actoren met elk hun eigen strategieën leidt er vaak toe dat de interactie een onverwachte loop neemt. – Institutionele eigenschappen. Door de permanente interactie tussen actoren komen er interactiepatronen en institutionele eigenschappen tot ontwikkeling. Met name in de politicologische en organisatietheoretische traditie van netwerkonderzoek zijn er kwantitatieve methoden ontwikkeld om interacties in kaart te brengen en structurele kenmerken vast te stellen (Aldrich en Whetten 1981; Laumann en Knoke 1987; Scott 1991). Vanwege het doorlopende karakter van de interacties worden er echter ook regels opgesteld om de toekomstige interactie in netwerken te sturen en te bevorderen (Klijn 2001). – Netwerkmanagement. De complexiteit van de interacties en de ongelijke percepties van actoren maken het vaak nodig dat de samenwerking wordt aangestuurd en begeleid (Gage en Mandell 1990; Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; Meier en O’Toole 2001). Laatstgenoemde activiteiten staan bekend als netwerkmanagement en vertonen grote verschillen met de bezigheden die in de handboeken over interorganisatorisch management vermeld staan. In paragraaf 3 gaan wij hier nader

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

41

op in. In de meeste netwerkliteratuur wordt aangenomen dat beleidsontwikkeling en -uitvoering zonder enige vorm van netwerkmanagement nauwelijks mogelijk zijn. Het ontwikkelende netwerkperspectief op beleid, uitvoering van beleid en publieke dienstverlening is niet alleen erg populair geworden in de wetenschappelijke literatuur, maar ook in de bestuurlijke praktijk. Het perspectief heeft tevens ingrijpende gevolgen voor onze ideeën over management van beleidsprocessen. In de volgende paragraaf staan wij hier nader bij stil.

3

42

Management van netwerken

Het is duidelijk dat beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering vanuit een netwerk- of interorganisatorisch perspectief een complex proces vormen. Oplossingen die voor de betrokken actoren interessant zijn, dienen zich niet vanzelf aan, maar vereisen zorgvuldig management en gedegen coördinatie. In de meeste literatuur over netwerken en interorganisatorisch management wordt zelfs aangenomen dat het zonder netwerkmanagement vrijwel onmogelijk is om aansprekende resultaten te verwezenlijken. Deze visie staat haaks op de meer conventionele opvatting in de bestuurskunde, die sterk de nadruk legt op politieke besluitvorming en doelbepaling en op de wijze waarop de relatie tussen politieke besluitvormers en uitvoerende organisaties is ingevuld (duidelijke doelbepaling, krachtige controle- en sturingsmogelijkheden, et cetera). In de netwerkliteratuur wordt de figuur van de netwerkmanager onderscheiden. Deze actor – maar vaak zijn het er meer dan een – verricht de coördinatiewerkzaamheden die nodig zijn om de interactie en gezamenlijke besluitvorming tussen actoren, zonder welke in een interdependente omgeving geen resultaten kunnen worden behaald, daadwerkelijk te laten plaatsvinden. Voor alle duidelijkheid: de figuur van de netwerkmanager is geen bovenmenselijk personage in een horizontale wereld. In het merendeel van de literatuur wordt netwerkmanagement opgevat als een functie of reeks activiteiten die ook door meer dan één actor kan worden uitgevoerd. De vraag wie de interacties van de actoren in een netwerkomgeving stuurt, kan zelfs leiden tot onenigheid of strijd. Om een duidelijker inzicht te verkrijgen in het concept van de netwerkmanager en het netwerkmanagement is het echter nodig het beeld van de netwerkmanager en de in de literatuur beschreven strategieën onder de loep te nemen. De overheidsmanager als netwerkmanager Uit vrijwel alle literatuur over netwerken en interorganisatorisch management blijkt dat de rol van de overheidsmanager heel anders is dan in de standaardhandboeken beschreven staat (Hanf en Scharpf 1978: 12). Als we de literatuur na de invloedrijke publicatie van Hanf en Scharpf (1978) doornemen, constateren we dat de rol van de netwerkmanager min of meer overeenkomstige kenmerken worden toegedicht (zie Agranoff 1986 en 2003; Agranoff en McGuire 2003; Mandell 1990; Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld 1998):


–

–

–

–

Macht en gezag. Aangezien de netwerkmanager afhankelijk is van de middelen van andere actoren en meestal geen of slechts in geringe mate controle kan uitoefenen over andere organisaties, opereert hij binnen een verdeelde machtsstructuur en is er geen afzonderlijke autoriteit die eenzijdig strategische besluiten kan nemen (Bryson en Crosby 1992). De overheidsmanager als netwerkmanager heeft eenvoudigweg niet de positie en het gezag om eenzijdig te beslissen. Zijn wereld kenmerkt zich door een verdeelde gezagsstructuur, waarbinnen hij gecoördineerde activiteiten moet bewerkstelligen. Dit wil niet zeggen dat er geen machtsverschillen zijn of dat macht, zoals sommige critici beweren, er niet toe doet. In een netwerk- of interorganisatorisch perspectief is de macht van een actor afhankelijk van de middelen die hij ter beschikking heeft en van de wijze waarop hij van de middelen van andere actoren afhankelijk is (zie Emerson 1962; Scharpf 1978). Hoe meer de verschillende actoren van elkaars middelen afhankelijk zijn, hoe evenwichtiger de machtsverdeling in het netwerk is. Maar zelfs machtige actoren beschikken slechts over een beperkte controlemogelijkheid, want ze hebben geen directe zeggenschap over de wijze waarop andere actoren hun middelen gebruiken. Doelstructuur. Aangezien de betrokken actoren niet dezelfde doelen nastreven, worden de activiteiten niet gestuurd door uniforme, duidelijke doelen. Bovendien ontstaan doelen vaak in de loop van het samenwerkingsproces (Agranoff 1986; Mandell 1990). Een groot deel van de besluitvormings- en samenwerkingsprocessen in netwerken is derhalve niet zozeer doelstellend als wel doelzoekend van aard. De doelstructuur van interorganisatorische samenwerking en besluitvorming heeft dan ook veel weg van een package deal die verschillende actoren interessante, bij hun belangen en mogelijkheden aansluitende elementen biedt. Van een uniform gemeenschappelijk doel is veel minder sprake. Rol van het management. Het is duidelijk dat de rol van het management sterk verschilt van de rol die in de standaardhandboeken over management beschreven staat, namelijk die van systeemcontroleur (Hunt 1972: 25; zie ook Robbins 1980). Aangezien netwerkmanagement in essentie een interorganisatorische activiteit is, vervult de manager vanuit een interorganisatorisch netwerkperspectief meer de rol van mediator, facilitator of procesmanager (zie Friend, Power en Yewlett 1974; Hanf en Scharpf 1978; Lynn 1981; Gage en Mandell 1990; Kickert, Klijn en Koppenjan 1997). Managementactiviteiten. Volgens de traditionele managementliteratuur omvatten de activiteiten van managers drie hoofdtaken: doelen bepalen (plannen), de organisatie ontwerpen en structureren (organiseren) en ‘de klus geklaard krijgen’ (leidinggeven) (zie Robbins 1980). Het management van netwerken heeft weinig overeenkomsten met deze drie top-down activiteiten, die uitgaan van duidelijk gezag en vastomlijnde doelen. De activiteiten van de netwerkmanager zijn meer gericht op het samenbrengen van verschillende actoren, het aanpassen van en tegemoetkomen aan doelen en percepties en het creëren van organisatorische arrangementen om interacties te bestendigen en te bevorderen. Als wij met betrekking tot netwerkmanagement drie equivalenten van plannen, organiseren en leidinggeven zouden moeten noemen, zou het antwoord waarschijnlijk luiden:

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

43

doelen vinden en tegemoetkomen aan percepties, organisatorische arrangementen creëren en coördineren.

44

Strategieën voor netwerkmanagement In de literatuur is een indrukwekkend aantal strategieën voor netwerkmanagement behandeld. Wij hebben in dit artikel ruimte noch gelegenheid om ze allemaal of zelfs maar enkele ervan te beschrijven en verwijzen daarom naar de belangrijkste bronnen (zie Gage en Mandell 1990; O’Toole 1988; Agranoff en McGuire 2001). Het is niettemin duidelijk dat de netwerkmanager een reeks verschillende strategieën moet toepassen om interessante resultaten te verwezenlijken (zie Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; Agranoff en McGuire 2001). Hij moet actoren en middelen activeren, mechanismen voor de realisatie van doelen coördineren (wat onder meer het beïnvloeden van percepties en doelen van andere actoren inhoudt), organisatorische arrangementen creëren of onderhouden om interacties tussen actoren mogelijk te maken en te bevorderen, en last but not least de stroom handelingen en interacties tussen verschillende actoren coördineren. Wij hebben echter vastgesteld dat netwerken bestaan uit concrete interacties tussen actoren in een netwerkstructuur die door die actoren zelf is gecreëerd (deels opzettelijk en bewust, deels als gevolg van interacties en gevestigde gedragswijzen). Strategieën voor netwerkmanagement kunnen dan ook gericht zijn op het bewerkstelligen van veranderingen in de interacties van actoren (procesmanagement) of het bewerkstelligen van veranderingen op netwerkniveau (institutioneel design) (Kickert, Klijn en Koppenjan 1997). De belangrijkste strategieën voor netwerkmanagement zijn samengevat in tabel 2, waarbij geen volledigheid is nagestreefd (voor een breder overzicht van de talrijke strategieën voor netwerkmanagement, zie Hanf en Scharpf 1978; O’Toole 1988; Gage en Mandell 1990; Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; Agranoff en McGuire 2001; Koppenjan en Klijn 2004). Niet alle in één cel vermelde strategieën sluiten elkaar uit; zo kunnen de percepties van actoren worden beïnvloed door een zoekproces in gang te zetten om variatie in oplossingen aan te brengen. Om het spel van start te laten gaan dient de netwerkmanager te beschikken over strategieën voor het activeren van actoren of middelen. Hij moet bepalen welke actoren voor een initiatief nodig zijn en creëert feitelijk een situatie waarin bij deze actoren de interesse ontstaat om middelen te investeren (zie ook Lynn 1981). Scharpf noemt dit proces selectieve activering en stelt dat het bij interorganisatorische beleidsontwikkeling van cruciaal belang is dat de juiste deelnemers worden geselecteerd en dat er geen blokkades zijn van actoren die over de middelen beschikken om het initiatief te dwarsbomen (Scharpf 1978). Wanneer de betrokkenheid van actoren niet productief is, kan de netwerkmanager gedwongen zijn tot een poging ze te deactiveren. Zodra het spel in gang gezet is, moeten de doelen en percepties van actoren worden verduidelijkt en dient er tijd en geld te worden geïnvesteerd in het ontwikkelen van oplossingen die actoren mogelijkheden tot participatie bieden (Koppenjan en Klijn 2004). Het is tevens van belang dat er, uiteraard tegen zo laag mogelijke kosten, tijdelijke organisatorische arrangementen worden gecreëerd om de interacties te vergemakkelijken (Mulford en Rogers 1982). Last but not least moeten de interacties in het spel zelf worden gemanaged. Dit kan geschieden door


een procesmanager aan te stellen die de handelingen en strategieën van actoren gedurende het interactieproces met elkaar verbindt. Tabel 2 Overzicht van strategieën voor netwerkmanagement (naar Klijn 2005) actoren en

strategieën

organisatorische

interacties

middelen

voor

arrangementen

sturen

activeren

doelbereiking

procesmanagement (begeleiding van de interacties)

selectief activeren, middelen mobiliseren, stabiliseren, actoren en middelen deactiveren, nieuwe interactiereeksen op gang brengen, coalitie opbouwen

naar congruentie vandoelen zoeken, variatie in oplossingen tot stand brengen, percepties beïnvloeden (en verduidelijken), informatie en research beheren en verzamelen

nieuwe organisatorische ad-hocarrangementen creëren (bestuurscommissies, projectorganisaties, etc.)

bemiddelen, regelen, procesmanager aanstellen, obstakels voor samenwerking verwijderen, stimulansen voor samenwerking creëren

institutioneel design (duurzame veranderingen in het netwerk)

netwerk activeren, samenstelling van netwerk wijzigen, positie van actoren wijzigen

percepties herkaderen, regels voor besluitvorming in netwerk wijzigen, information flow permanent ombuigen

permanente organisatorische constructies creëren

regels voor conflicthantering en information flow wijzigen of bepalen, verdelingsregels of beroepscodes wijzigen

Op het netwerkniveau heeft de manager eveneens mogelijkheden om te interveniëren. Dergelijke strategieën zijn echter bijzonder tijdsintensief en leiden sneller tot conflicten en kritiek vanwege de normatieve vragen waarmee ze vaak gepaard gaan (Koppenjan en Klijn 2004). Desondanks worden veel van deze strategieën in de praktijk toegepast wanneer (overwegend) centrale publieke actoren trachten andere uitkomsten te realiseren door de regels voor de interactie te wijzigen, door de posities van actoren te veranderen of door een van de andere in tabel 2 weergegeven strategieën te gebruiken. Voorbeelden hiervan zijn omvangrijke stelselwijzigingen waar politici zich sterk voor maken (zoals gezondheidszorg en sociale zekerheid) maar het veranderen van de organisatie van de publieke sector (zoals het creëren van agentschappen of zelfstandige bestuursorganen).

4

Onderzoek naar netwerken: analyse van actoren, spel en netwerk

Als beleid in netwerken wordt ontwikkeld en uitgevoerd, dient de beoefenaar of beleidsanalist te weten wat de kenmerken van de actoren zijn, hoe het netwerk waarin deze actoren opereren eruitziet en, zeker zo belangrijk, hoe het interactieproces tussen de actoren verloopt. Deze noodzaak vloeit voort uit de aanname dat de institutionele eigenschappen van het netwerk (regels, interactiepatronen) belangrijk zijn en de condities vormen waarbinnen specifieke actoren en hun eigenschappen (hun middelen, hun

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

45

percepties van de wereld) in interactieprocessen concrete uitkomsten (beleidsresultaten, diensten, et cetera) verwezenlijken.

46

Drie soorten van analyse Om een volledig inzicht in de beleidsprocessen en de uitkomsten daarvan te verkrijgen, is het dus noodzakelijk om drie soorten van analyse met elkaar te combineren (Koppenjan en Klijn 2004): – Analyse van de actoren. Actoren zijn de bron waaruit handelingen voortkomen en zijn daarom de basiseenheden voor de analyse. Belangrijke analytische stappen zijn het vaststellen van de belangrijke actoren en het reconstrueren van hun percepties omtrent essentiële aspecten zoals de aard van het vraagstuk, de gewenste oplossingen of de opvattingen van actoren over andere actoren. De meeste netwerktheorieën over beleidsontwikkeling en -uitvoering gaan immers uit van de aanname dat deze percepties de strategische keuzen van actoren ingeven (zie ook Schön en Rein 1994; Huxham en Vangen 2005). Het is echter ook van belang om inzicht te verkrijgen in de middelen van iedere actor en in de afhankelijkheidsrelaties tussen de actoren die met deze middelen verband houden. – Analyse van het spel. Vanuit een netwerkperspectief zijn beleidsuitkomsten en beleidsuitvoering het resultaat van de complexe interacties tussen de strategieën van de verschillende actoren. Bij meer complexe beleidskwesties vinden deze interacties vaak plaats in verschillende arena’s, wat de complexiteit van het besluitvormingsproces vergroot. Dit besluitvormingsproces, dat spel wordt genoemd, moet worden geanalyseerd om in kaart te brengen wat er gebeurt en waarom dat gebeurt. Hoewel deze analyse veel afzonderlijke stappen (bijvoorbeeld het vaststellen van actorstrategieën, cruciale beslissingen en externe gebeurtenissen) omvat, zijn twee stappen voor een goed inzicht in de complexiteit en het karakter van het proces essentieel: het vaststellen van relevante arena’s en het bepalen en analyseren van stagnaties. Bij het vaststellen van de arena’s worden de groepen actoren en interactiesituaties bepaald waarbinnen beslissingen worden genomen die relevant zijn voor het onderzochte proces van beleidsontwikkeling of beleidsuitvoering (voor een voorbeeld, zie Van Bueren, Klijn en Koppenjan 2003). De manager krijgt hierdoor een indruk van de complexiteit van het spel en een aanwijzing waar hij of zij aanwezig moet zijn om het spel te beïnvloeden of zelfs te managen. Voor de analist maakt het duidelijk welke invloed de resultaten hebben ondervonden van de verschillende beslissingen die op diverse plaatsen genomen zijn. Het vaststellen van stagnaties in het proces (en het beoordelen van de invloed die actorstrategieën daarop hebben uitgeoefend) geeft een indruk waar je moet beginnen als je het besluitvormingsproces wilt verbeteren (manager) of waar de besluitvorming versnelt of vastloopt en welke gevolgen dat heeft voor het verwezenlijken van resultaten (analist). – Analyse van het netwerk. Wie de institutionele eigenschappen van het besluitvormingsproces rond het ontwikkelen en uitvoeren van beleid wil beoordelen, moet zich een beeld vormen van het netwerk en de kenmerken daarvan. In dit verband kunnen verschillende analytische stappen van belang zijn. Een klassieke manier om een


beeld te verkrijgen van de centrale en perifere actoren in netwerken en van de verbindingen tussen de actoren, is om de interactiepatronen met behulp van sociale netwerkanalysetechnieken in kaart te brengen. Hiertoe zijn verschillende beproefde statistische pakketten voorhanden (Scott 1991), al bieden tegenwoordig ook de gewone SPSS-pakketten mogelijkheden voor de analyse van interactiepatronen.5 Ook percepties kunnen op een dergelijke wijze in kaart worden gebracht. Deze percepties dienen dan te worden getransformeerd tot enkele expliciete uitspraken, die vervolgens aan de betrokken actoren worden voorgelegd. Als de interactie in kaart wordt gebracht, levert dit de analist echter niet meer informatie op dan het interactiepatroon op een bepaald tijdstip (informatie die overigens wel bijzonder waardevol is!). Deze aanpak werpt weinig licht op de structuur van het netwerk: de regels die het gedag van actoren sturen en die hun belang uitmaken (Giddens 1984). De reconstructie van formele regels is vrij gemakkelijk en vereist vaak niet meer dan zorgvuldige lezing van officiële teksten. De reconstructie van informele regels vergt daarentegen heel wat meer inspanning. De analist moet actoren een diepte-interview afnemen en ze vervolgens met elkaars reacties confronteren (Klijn 2001). Deze inspanning kan echter zeer de moeite lonen, want zij laat zien welke regels actoren in (eerdere) processen hebben ontwikkeld. Zulke regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op professie, de toetreding van actoren tot het netwerk, de onderlinge uitwisseling van informatie en andere relevante zaken (zie Ostrom 1986; Burns en Flam 1987; Klijn 2001). Tabel 3 geeft een wat uitgebreider overzicht van de drie soorten analyse in afzonderlijke stappen. Een complete behandeling van de stappen is niet mogelijk in het kader van dit artikel (zie voor een uitwerking Koppenjan en Klijn 2004). Tabel 3 Stappen in actoren, spelen netwerkanalyse stap

bedoeling

belangrijkste vragen

neem een voorlopige formulering van een probleem of initiatief als uitgangspunt

in kaart brengen van een probleemsituatie of initiatief als uitgangspunt voor de verdere analyse

– – – – – –

identificeer betrokken actoren

met welke actoren moet rekening gehouden worden

– wie zijn als handelende eenheden te onderscheiden? – welke actoren in het netwerk zijn belangrijk voor het realiseren van eigen doelen of beleidsinitiatieven? – welke actoren hebben belangen bij de probleemsituatie c.q. de oplossing?

reconstrueer percepties van actoren

in kaart brengen van beelden van actoren over het probleem, de oplossing en andere actoren en verschillen en overeenkomsten tussen actoren benoemen

– welke beelden hebben actoren over aspecten als aard van probleem, oorzaken, oplossingen en (competentie van) elkaar? – in hoeverre verschillen deze percepties (en zijn er overeenkomsten), zijn er duidelijke groepen te onderscheiden? – welke obstakels zouden verschillen in percepties kunnen veroorzaken?

actorenanalyse hoe ziet de huidige of verwachte situatie eruit? welke (ongewenste) gevolgen vloeien daaruit voort? welke oorzaken worden voor deze situatie gezien? wat is de gewenste situatie? welke doelen en criteria liggen daaraan ten grondslag? welke oplossingen/beleidsinitiatieven worden nagestreefd?

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

47

bedoeling

belangrijkste vragen

welke posities nemen actoren in ten aanzien van de probleemsituatie en hoe afhankelijk zijn actoren van elkaar?

– over welke middelen beschikken verschillende actoren? – hoe belangrijk zijn die middelen en kunnen die middelen ergens anders vandaan gehaald worden (vervangbaarheid)? – is er sprake van eenzijdige afhankelijkheid of wederzijdse afhankelijkheid? – welke actoren zijn critical, dedicated en/of gelijkgestemd?

bepaal wat relevante arena’s zijn

onderkennen van coherente groepen van actoren en interactiesituaties rondom afgebakende beleidsissues en/of initiatieven die van betekenis zijn voor oorspronkelijke initiatief of beleidsspel

– waar worden beslissingen genomen die voor initiatief/ beleidsspel dat wordt geanalyseerd van belang zijn? – welke actoren interacteren daarbij met elkaar in welk kader (sector, beleidsinhoud, ad hoc, etc.)? – hoe coherent zijn deze groepen van actoren? – hebben deze groepen van actoren relaties met elkaar of niet (koppelingen)?

identificeer en analyseer impasses

inventarisaties van impasses in het spel en vaststelling van de aard en structuur van deze impasses als uitgangspunt voor managementinterventies

– – – – – –

inventariseer interactiepatronen tussen actoren

door het in kaart brengen van frequentie en diversiteit van interacties van actoren worden netwerken bepaald en wordt nagegaan wie tot welk netwerk behoort

– welke actoren interacteren veel en weinig met elkaar? – welke actoren hebben een gevarieerd contactenpatroon en welke niet? – welke actoren zijn als centraal en als perifeer te beschouwen in het netwerk gezien hun contactenpatroon?

inventariseer patronen in percepties van actoren

door het bepalen van de patronen in percepties tussen actoren kan worden nagegaan in hoeverre netwerken uniform karakter hebben

– welke percepties houden actoren er ten opzichte van problemen, oplossingen en hun omgeving op na? – in hoeverre komen deze percepties overeen met die van andere actoren? – zijn er sterke discrepanties tussen interactie- en perceptiepatronen?

inventariseer institutionele context die partijen los van het specifieke spel verbindt (netwerkregels, middelenverdeling)

inventariseer en analyseer de formele en informele spelregels en andere organisatorische arrangementen in netwerk die voor beleidsspel(en) relevant zijn

– welke formele regels en juridische procedures zijn van toepassing? – welke informele regels zijn te onderscheiden (bijvoorbeeld ten aanzien van informatieverschaffing, toetredingsmogelijkheden, professionele codes, etc.)? – welke overleg- en consultatieprocedures of andere organisatorische constructies bestaan er in het netwerk die de beleidsspelen structureren?

stap actorenanalyse analyseer actorposities en afhankelijkheden

spelanalyse

48

doen zich impasses in het spel voor? wat is de aard en structuur van deze impasses? tussen welke spelers doen zich deze impasses voor? betreft het blokkades of stagnaties? in hoeverre zijn impasses cognitief van aard? in hoeverre zijn impasses sociaal van aard?

netwerkanalyse

Omgaan met de analytische stappen Het is uiteraard niet altijd nodig alle in tabel 3 aangegeven stappen uit te voeren. In veel gevallen kan de analist zich beperken tot enkele stappen of zelfs tot elementen van stappen. Dit is vaak afhankelijk van de soort problemen die spelen of van de behoeften van de actoren in het netwerk zelf. Verder kan elk van de stappen op intensieve, wetenschappelijke wijze of juist zeer vrij worden uitgevoerd. Een ander probleem is dat de meeste netwerken een hoge dynamiek kennen en situaties dus veranderlijk zijn. Dit heeft in veel gevallen tot gevolg dat de analyse na


verloop van tijd geheel of gedeeltelijk moet worden herhaald. Dat is ook een strategische beslissing, waarbij de kosten van de analyse moeten worden afgewogen tegen de baten.

5

Conclusie: toekomst van het netwerkperspectief op beleid

Wij kunnen concluderen dat het netwerkperspectief een interessant en veelbelovend theoretisch uitgangspunt vormt. Het perspectief heeft geresulteerd in een aanzienlijke hoeveelheid empirisch materiaal over de complexiteit van beleidsontwikkelings- en beleidsuitvoeringsprocessen en over het belang van intensieve horizontale en onorthodoxe vormen van management. Uit recent onderzoek is bovendien gebleken dat één netwerk voor publieke actoren vaak niet voldoende is om tot interessante beleidsresultaten en geïntegreerde dienstverlening te komen (Agranoff en McGuire 2003). Dit maakt de managementtaken dus nog complexer. De focus van het Nederlandse onderzoek op de instrumentele en prescriptieve dimensie (managementstrategieën, instrumenten, procesmanagement) is daarbij een interessante omdat het zich daarmee iets onderscheidt van het meeste (niet alle!) onderzoek naar netwerken dat plaatsvindt.6 Het geeft het Nederlandse onderzoek op het gebied van sturing van netwerken (anders dan via contracten de dominante Amerikaanse focus) een goede positie. Verdere ontwikkeling van het netwerkperspectief is zonder meer noodzakelijk. Gezien de kritische bejegening die het perspectief ten deel valt, dient er op theoretisch gebied meer aandacht te worden besteed aan de invloed van netwerkkenmerken op interacties binnen netwerken en de manier waarop die invloed kan worden geanalyseerd (zie Dowding 1995; Pollitt 2003a). Alhoewel dit thema in veel onderzoek te weinig aandacht krijgt, heeft het Nederlandse onderzoek op dit onderzoeksthema misschien meer te leren van het internationale onderzoek dan andersom. Minstens zo belangrijk is dat er meer aandacht wordt besteed aan de relatie tussen horizontale vormen van management en het probleem van de toerekenbaarheid in netwerken. Een belangrijke vraag die de netwerktheorie in de nabije toekomst moet beantwoorden, luidt als volgt: hoe kunnen (politieke) verantwoordelijkheden en verantwoordelijkheidstoedeling zodanig worden ingevuld of, waarschijnlijker, heringevuld dat zij aansluiten bij en inspelen op de empirische, complexe wereld van netwerken, waar middelen verdeeld zijn, waar actoren de mogelijkheid hebben om besluiten te blokkeren en waar maatschappelijke problemen alleen kunnen worden opgelost via de betrokkenheid van een grote groep actoren? En in dat verband is er nog een laatste vraag: hoe kunnen burgers bij dergelijke complexe besluitvormingsprocessen worden betrokken en hoe kunnen ze worden verbonden met de ‘traditionele’ instellingen van de parlementaire democratie? Ook op dit onderzoeksthema is het Nederlandse onderzoek naar netwerken sterk vertegenwoordigd. Dit onderzoek heeft echter wel een te sterk uitsluitend Nederlands karakter. Een meer internationale onderzoeksoriëntatie waarin de Nederlandse ervaringen worden vergeleken met buitenlandse ervaringen mist hier echter nog en zou het Nederlandse onderzoek een impuls kunnen geven.

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

49

Noten 1

2

3 4

5

6 50

Dit artikel is een bewerking en vertaling van twee overzichtshoofdstukken die de auteur recentelijk schreef (Klijn 2005 en Klijn 2007). Beide verhalen zijn geschreven voor een internationaal publiek. In dit artikel zijn enkele ‘Nederlandse accenten’ geplaatst, maar voor een goed overzicht van de Nederlandse literatuur dat recht doet aan de bevindingen is natuurlijk een afzonderlijk artikel nodig. En niet te vergeten natuurlijk het rapport van de Commissie-Vonhof (Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst 1980), dat ook sterk de wereld van de verkokering benadrukte. Ook hier zien we de echo van het toenmalige nationale en internationale (politicologische) onderzoek. Een van de uitzonderingen is werk van Kenis in Tilburg dat wel in deze traditie geplaatst kan worden (zie Kenis en Knoke, 2002; Provan en Kenis 2005). Het is niet verwonderlijk dat in de Verenigde Staten, waar dit proces van privatisering en outsourcing het verst is voortgeschreden, het tweede type van netwerkonderzoek verreweg het meest voorkomt. Het Europese netwerkonderzoek richt zich meer op het eerste en vooral het derde type netwerkonderzoek (governancenetwerken). Gebruik van Multi Dimensional Scaling is eveneens mogelijk. Met deze frequent toegepaste techniek voor netwerkanalyse kan de afstand tussen actoren in een netwerk worden berekend. Dit geschiedt aan de hand van interactiematrices, die informatie bevatten over de interactie van elke actor met de andere actoren. Deze complexe diagrammen worden weergegeven in twee dimensies; actoren met een soortgelijk interactiepatroon bevinden zich op geringe afstand van elkaar (zie Scott 1991). En ook wat controversiëler. Tijdens een recente bijeenkomst waar de auteur aanwezig was, sprak Rhodes zijn aarzelingen uit over het geven van prescriptieve adviezen. Hier lijken overigens disciplinaire achtergronden een rol te spelen. Onderzoekers van politicologische achtergrond lijken huiveriger om het traject naar prescriptie af te leggen dan onderzoekers met een bestuurskundige achtergrond.

Literatuur Agranoff, R.I. 1986. Intergovernmental Management. Human Services Problem-Solving in Six Metropolitan Areas. Albany, New York: State University of New York Press. Agranoff, R. en M. McGuire. 2001. Big questions in public network management research. Journal of Public Administration Research and Theory 11: 295-326. Agranoff, R. en M. McGuire. 2003. Collaborative Public Management; new strategies for local governments. Washington, D.C.: Georgetown University Press. Aldrich, H.A. 1979. Organizations and environments. Englewood Cliffs: Prentice-Hall. Aldrich, H.A. en D.A. Whetten. 1981. Organization-sets, Action-sets and Networks: Making the most out of Simplicity. In P.C. Nystrom en W.H. Starbuck (red.): 385-408. Allison, G.T. 1971. Essence of decision. Boston: Little Brown and Company. Bachrach, P. en M.S. Baratz. 1962. Two Faces of Power. American Political Science Review Vol. 56, Nr. 4: 947-952. Barret, S. en C. Fudge. 1981. Policy and Action; Essays on the Implementation of Public Policy. London: Methuen. Benson, J.K. 1982. A Framework for Policy Analysis. In D.L. Rogers en D.A. Whetten (red.): 137-176. Berg, J.T.J. van den, en H.A.A. Molleman. 1975. Crisis in de Nederlandse Politiek. Den Haag. Blom-Hansen, J., 1997. A new institutional perspective on policy networks. Public Administration 75: 669-693. Bressers, H. 1993. Beleidsnetwerken en instrumenten keuze. Beleidswetenschap 8: 309-330. Bressers, H., L.J. O’Toole. 1998. The selection of policy instruments: a network-based perspective. Journal of Public Policy, Vol. 18, 1998: 213-239. Bressers, H., L.J. O’Toole en J. Richardson (red.). 1995. Networks for water policy: a comparative perspective. London: Frank Cass. Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld. 1998. Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming. Schoonhoven: Academic Service. Bryson, J.M. en B. Crosby. 1992. Leadership for the Common Good; Tackling Public Problems in a Shared Power World. San Francisco: Jossey-Bass.


Bueno de Mesquito, B. en F.N. Stokman (red.). 1994. European Community decision making; models, applications, and comparison. New Haven: Yale University. Bueren, E. van, E.H. Klijn en J.F.M. Koppenjan. 2003. Dealing with wicked problems in networks: analysing an environmental debate from a network perspective. Journal of Public Administration Research and Theory 13: 193-212. Burns, T.R. en H. Flam. 1987. The Shaping of Social Organization; Social Rule System Theory with Application. London: Sage. Castells, M. 1997. The Power and Identity. Cambridge: Blackwell Publishers. Castells. M. 2000. The rise of the network society: economy, society and culture. (Eerste druk 1996.) Cambridge: Blackwell Publishers. Cobb, R.W. en C.D. Elder. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of Agendabuilding. (Eerste druk 1972.) Baltimore: John Hopkins University Press. Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst. 1980. Elk kent de laan die derwaart gaat. Staatsuitgeverij. Considine, M. en J.M. Lewis. 2002. Networks and interactivity: making sense of front-line governance in the United Kingdom, the Netherlands and Australia. Journal of European Public Policy 10 (1): 46-58. Cope, S. en P. Starie. 2003. Comparing professional policy networks: the legal and policing professions in England and Wales. In Salminen (red.): 101-122. Dahl, R.A. 1961. Who governs? Democracy and Power in an American City. New Haven: Yale University Press. Denters, B. et al. (red.). 2003. The rise of interactive governance and quasi-markets. Dordrecht: Kluwer Academics Publishers. Dery, D. 1984. Problem Definition in Policy Analysis. Kansas: University Press of Kansas. Dowding, K. 1995. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy network Approach, Political Studies XLIII: 136-158. Edelenbos, J. en E.H. Klijn. Te publiceren in 2006. Managing stakeholder involvement in decisionmaking: a comparative analysis of six interactive processes in The Netherlands. Journal of Public Administration Research and Theory. Edelenbos, J. en R.A.H. Monninkhof (red.). 2001. Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht: Lemma. Eeten, M. van. 1999. Dialogues of the deaf: defining new agendas for environmental deadlocks. Delft: Eburon Emerson, R.M. 1962. Power-dependence Relations. American Sociological Review 27: 31-40. Faulkner, D. 1995. International strategic alliances. London: McGraw-Hill. Freeman, J.L. en J.P. Parris Steevens. 1987. A Theoretical and Conceptual Re-examination of Subsystem Politics. Public Policy and Administration Vol. 2, Nr. 1: 9-24. Friend, J.K., J.M. Power en C.J.L. Yewlett. 1974. Public Planning: The Inter-corporate Dimension. London: Tavistock. Forester, J. 1989., Planning in the Face of Power. Berkely: California Press. Gage, R.W. en M.P. Mandell (red.). 1990. Strategies for Managing Intergovernmental Policies and Networks. New York: Praeger. Giddens, A. 1984. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. London: MacMillan. Graeber, G. 1993. The embedded firm; understanding networks: actors, resources and processes in interfirm cooperation. London: Routledge. Hajer, M. en Wagenaar, H. (red.). 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press. Hanf, K.I. en F.W. Scharpf (red.). 1978. Interorganizational policy making; limits to coordination and central control. London: Sage. Hanf, K.I. en Th.A.J. Toonen (red.). 1985. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Dordrecht: Nijhoff. Heffen, O. van, W.J.M. Kickert en J.J.A. Thomassen (red.). 2000. Governance in modern society; effects, change and formation of government institutions. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Heisler, M.O. 1974. Patterns of European Politics: The European ‘Polity’ Model. In Politics in Structure: Structures and Processes in Some Post-industrial Democracies, red. M.O. Heisler. New York: David McKay. Helmers, H.M. et al. 1975. Graven naar macht; op zoek naar de kern van de Nederlandse economie. Amsterdam: Van Gennip

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

51

52

Hendriks, F. en P.W. Tops. 2001. Interactieve beleidsvoering en betekenisverlening: interpretaties van een pluriforme praktijk. Beleid en Maatschappij 28 : 106-119. Hjern, B. en D.O. Porter. 1981. Implementation Structures: A New Unit for Administrative Analysis. Organizational Studies 3: 211-237. Hindmoor, A., 1998. The importance of being trusted: transaction costs and policy network theory. Public Administration 76 (Spring): 25-43. Hirst, P. 1997. From statism to pluralism; democracy, civil society and global politics. London: UCL Press. Hodge, G. en C. Greve (red.) 2005. The challenge of Public-Private Partnerships: learning from international experience. Cheltenham: Edward Elgar. Hufen, J.A.M. en A.B. Ringeling. 1990. Beleidsnetwerken; Overheids- semioverheids- en particulire organisaties in wisselwerking. ’s-Gravenhage: Vuga. Hunt, J.W. 1972. The Restless Organization. Sydney: Wiley. Huxham, C. 2000. The challenge of collaborative government. Public Management Review 2: 337357. Huxham, C. en S. Vangen. 2004. Managing to collaborate; the theory and practice of collaborative advantage. London: Routledge Jordan, G. 1990. Sub-Governments, Policy Communities and Networks: Refilling the Old Bottles? Journal of Theoretical Politics Vol. 2, Nr. 3: 319-338. Kaufmann, F.X., G. Majone en V. Ostrom (red.). 1986. Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector: The Bielefeld Interdisciplinary Project. Berlin: Walter de Gruyter. Kenis, P. en D. Knoke. 2002. How organisational filed networks shape interorganisational tieformation rates. Academy of Managament Review 27 (2): 275-293. Kickert, W.J.M., E.H. Klijn en J.F.M. Koppenjan (red.). 1997. Managing complex networks; strategies for the public sector London: Sage. Kingdon, J.W. 1984. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston/Toronto: Little, Brown and Company. Klijn, E.H. 2001. Rules as institutional context for decision making in networks; the approach to postwar housing districts in two cities. Administration and Society 33 (3) (May): 133-164. Klijn, E.H. 2005. Networks and inter-organizational management; challenging steering, evaluation and the role of public actors in public management. In Handbook of Public management, red. E. Ferlie, L. Lynn en C. Pollitt. Oxford: Oxford University Press. Klijn, E.H. Te publiceren in 2007. Networks as perspective on policy and implementation (werktitel). In Handbook of Inter-Organisational Relations, red. S. Cropper, M. Ebers, C. Huxham en P. Ring. Oxford: Oxford University Press. Klijn, E.H. en J.F.M. Koppenjan. 2000. Politicians and interactive decision making: institutional spoilsports or playmakers. Public Administration (78) 2: 365-387. Klijn, E.H. en G.R. Teisman. 2003. Institutional and strategic barriers to Public-Private partnership: an analysis of Dutch cases. Public Money and Management 23 (3): 137-146. Kooiman, J. (ed.). 1993. Modern Governance. New Government-Society Interactions. Newbury Park: Sage. Koppenjan, J.F.M. en E.H. Klijn. 2004. Managing uncertainties in networks; a network approach to problem solving and decision making. London: Routledge Koppenjan, J.F.M., A.B. Ringeling en R.H.A. te Velde (red.). 1987. Beleidsvorming in Nederland. ’s-Gravenhage: Vuga. Laumann, E.O. en D. Knoke. 1987. The Organizational State: Social Choice in National Policy Domains. Wisconsin: University of Wisconsin Press. Levine, S. en P.E. White. 1961. Exchange as a Conceptual Framework for the Study of Interorganizational Relationships. Administrative Science Quarterly 5: 583-601. Lindblom, C.E. en D.K. Cohen. 1979. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press. Litwak, E. en L.F. Hylton. 1962. Interorganizational Analysis: A Hypothesis on Co-ordinating Agencies. Administrative Science Quarterly 6 (4): 395-420. Lowndes, V., L. Pratchett en G. Stoker. 2001. Trends in public participation: part 1 local government perspectives. Public Administration 79 (1): 205-222. Lowndes, V. en C. Skelcher. 1998. The dynamics of multi-organisational partnerships: an analysis of changing modes of governance. Public Administration 76 (2): 313-334.


Lynn, L.E. 1981. Managing the Public’s Business, The Job of the Government Executive. New York: Basic Books. Mandell, M.P. 1990. Network Management: Strategic Behavior in the Public Sector. In R.W. Gage en M.P. Mandell (red.): 20-53. Mandell, M.P. (red.). 2001. Getting results through collaboration; networks and network structures for public policy and management. Westport: Quorum Books. Marin, B. en R. Mayntz (red.). 1991. Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations. Colorado: Westview Press. Marsh, D. (red.). 1998. Comparing Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press. Marsh, D. en R.A.W. Rhodes (red.). 1992. Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press. McLaverty, P. (red.). 2003. Public participation and innovations in community governance. Aldershot: Ashgate. Meier, K.J. en L.J. O’Toole. 2001. Managerial strategies and behaviour in networks: a model with evidence from U.S. public education. Journal of Public Administration and Theory (11) 3: 271293. Milward H.B. en K.G. Provan. 2000. Governing the hollow state. Journal of Public Administration Research and Theory 10 (2): 359-379. Milward, H.B. en G.L. Wamsley. 1985. Policy Subsystems, Networks and the Tools of Public Management. In K.I. Hanf en Th.A.J. Toonen (red.): 105-130. Mulford, C.L. en D.L. Rogers. 1982. Definitions and models. In D.L. Rogers en D.A. Whetten (red.) 1982. Negandhi, A.R. (red.). 1975. Interorganization Theory. Kansas City: Kansas University Press. Nystrom, P.C. en W.H. Starbuck (red.). 1981. Handbook of Organizational Design. Vol. 1. Oxford: Oxford University Press. Osborne, S.P. (red.). 2000. Public-Private Partnerships; theory and practice in international perspective. London: Routledge. Ostrom, E. 1986. A Method for Institutional Analysis. In F.X. Kaufmann, G. Majone en V. Ostrom (red.): 459-479. O’Toole, L.J. 1988. Strategies for Intergovernmental Management: Implementing Programs in Interorganizational Networks. Journal of Public Administration 11 (4): 417-441. Papadopoulos, Y. 2003. Cooperative forms of governance: problems in democratic accountability in complex environments. European Journal of Political Research 42: 473-501. Pfeffer, J. 1981. Power in Organizations. Boston: Pitman. Pollitt, C. 2003a. Joined-up government: a survey. Political Studies Review 1: 34-49. Pollitt, C. 2003b. The Essential Manager. Maidenhead: Open University Press. Pollitt, C. en G. Bouckaert. 2000. Public management reform; a comparative analysis. Oxford: Oxford University Press. Provan, K.G. en P. Kenis. 2005. Modes of network governance and implication for network management and effectiveness. Paper voor Public Management Research Association Conference, 29 september – 1 oktober 2005, University of Southern California, Los Angeles. Putnam, R.D. 1995. Tuning in, tuning out: the strange disappearance of social capital in America. Political Science and Politics (1995/XII): 664-683. Putten, J. van (red.). 1980. Haagse machten; verslag van een politicologisch onderzoek naar de totstandkoming van acht regeringsmaatregelen. ’s-Gravenhage: Vuga. Rein, M. en D.A. Schön. 1992. Reframing Policy Discourse. In The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, red. F. Fischer en J. Forester. Durham NC: Duke University Press. Rhodes, R.A.W. 1988. Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Goverments of Britain. London: Unwin Hyman. Rhodes, R.A.W. 1997. Understanding Governance. Buckingham: Open University Press. Richardson, J.J. en A.G. Jordan. 1979. Governing under Pressure. The Policy Process in a PostParliamentary Democracy. Oxford: Martin Robertson. Richardson, J.J. (ed.). 1982. Policy Styles in Western Europe. London: Allen & Unwin. Ripley, R.B. en G. Franklin. 1987. Congress, the Bureaucracy and Public Policy. Homewood, Ill., Dorsey. Robbins, S.P. 1980. The Administrative Process. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Rogers, D.L. en D.A. Whetten (red). 1982. Interorganizational Coordination: Theory, Research, and Implementation. Ames: Iowa State University Press.

NETWERKEN


ERIK-HANS KLIJN

53

54

Sabatier, P.A. en H.C. Jenkins-Smith. 1993. Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach. Boulder, Colorado: Westview Press. Salminen, A. (met W. van de Donk en E.H. Klijn) (red.). 2003. Governing networks. Amsterdam: IOS Press. Scharpf, F.W. 1978. Interorganizational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives. In K.I. Hanf en F.W. Scharpf (red.): 345-370. Scharpf, F.W. 1997. Games real actors play. Actor-centered institutionalism in policy research. Boulder: Westview Press. Schon, D. A. en M. Rein. 1994. Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books. Scott, J. 1991. Social Network Analysis. London: Sage. Scott, W.R. 1995. Institutions and Organizations. Thousand Oaks: Sage. Skelcher, C., N. Mathur en M. Smith. 2005. The public governance of collaborative spaces: discourse, design and democracy. Public Administration 83 (3): 573-596. Stokman, F.N. 1994. Besluitvormingsmodellen binnen beleidsnetwerken. In Methoden van invloedsanalyse, red. L.W.J.C. Huberts en J. Kleinnijenhuis. Amsterdam/Meppel: Boom. Sociaal Cultureel Planbureau. 2000. Sociaal Cultureel Rapport; Nederland in Europa. ’s-Gravenhage. Sørensen, E. en J. Torfing. 2003. Network politics, political capital and democracy. International Journal of Public Administration 26 (6): 609-34. Sullivan, H. en C. Skelcher. 2002. Working Across Boundaries: Collaboration in Public Services. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Toorenvliet, R. 1996. Besluiten in uitvoering; theorieën over beleidsuitvoering modelmatig getoetsts op sociale vernieuwing in drie gemeenten. Amsterdam: Thesis Publishers. Truman, D. 1964. The Governmental Process. New York: Knopf. Warren R.L. et al. 1975. The interaction of community decision organizations: some conceptual considerations and empirical findings. In Negandhi (red.): 167-181. Weick, K.E. (1979). The social psychology of organizing. (Tweede druk.) New York: Random House.


boekbesprekingen Heuvelhof, Ernst ten, et al. 2003. Infrastratego, strategisch gedrag in infrastructuurgebonden sectoren. Utrecht: Lemma. 296 pagina’s.

‘Strategisch gedrag laat zich moeilijk opsporen. Daarvoor bestaan minimaal twee redenen. De eerste is dat bepaalde gedragingen vanuit het ene perspectief strategisch lijken, maar dat vanuit een ander perspectief niet zijn of in ieder geval niet bewust zo bedoeld zijn. De tweede reden is dat de actoren die de strategische gedragingen tentoonspreiden vrijwel altijd zullen ontkennen strategisch te handelen, wat het leveren van een doorslaggevend bewijs omtrent het bestaan ervan vrijwel onmogelijk maakt.’ (Ten Heuvelhof, et al. 2003: 21) Het boek van Ten Heuvelhof (die op dit terrein al eerder publiceerde, onder andere in De Bruijn en Ten Heuvelhof 1999 en Derksen 1999) et al. tracht, ondanks deze waarschuwing uit de theorie, verscheidene strategische gedragingen in de infrastructuurgebonden sectoren in kaart te brengen. Dit boek slaagt er echter niet in om een overtuigend theoretisch kader te bieden waarmee strategisch gedrag kan worden vastgesteld. Allereerst wordt gepoogd een antwoord te geven op de vraag wat strategisch gedrag is. De kern van het antwoord is gebaseerd op de rationele keuzetheorie, waaraan wordt toegevoegd dat strategisch gedrag ‘het gedrag van actoren [is] waarvan de resultaten afhankelijk zijn van hoe andere actoren reageren’ (Ten Heuvelhof et al. 2003: 39). Deze definiëring brengt het vaststellen van dergelijk gedrag niet dichterbij. Om deze reden wordt gekozen voor een overzicht van theoretische perspectieven van strategisch gedrag. Het door Ten Heuvelhof et al. beschreven moderne paradigma van concurrentie door middel van de markt biedt ruimte voor strategisch gedrag. Hierna volgt een overzicht van gedragingen, waarvan sommige zeer tot de verbeelding spreken. (Bijvoorbeeld: top dog strategy, monkey see monkey do, puppy dog strategy, enzovoort (Ten Heuvelhof et al. 2003: 47-56).) De auteurs slagen er echter niet in met deze opsomming de twee eerdergenoemde factoren die strategisch gedrag moeilijk meetbaar maken, weg te nemen. De beschrijvingen van de verschillende casussen, zoals openbaar spoorvervoer, wegenonderhoud in Zweden en UMTS-frequenties, gaan in op vier dimensies van

BOEKBESPREKINGEN

55

strategisch gedrag. In het voorlaatste hoofdstuk van het boek worden alle gevonden strategische gedragingen geresumeerd in een helder overzicht. Iedere besproken casus is te analyseren vanuit de principaal-agenttheorie. Op basis van deze theorie worden uiteindelijk in het laatste hoofdstuk aanbevelingen gepresenteerd. Deze aanbevelingen richten zich op het verminderen van de informatieasymmetrie (een kernbegrip uit de principaal-agentbenadering) en de aanwezigheid van een sterke toezichthouder op de markt. De principaal-agentbenadering wordt gekenmerkt door een analyse op basis van preventiekosten, inspectiekosten en consequentiekosten, zoals Neelen dit beschreef in zijn dissertatie (Neelen, 1993). De vermindering van de informatie-asymmetrie en de introductie van een sterke toezichthouder heeft consequenties voor deze kosten. Deze kostenanalyse wordt in dit boek niet besproken, waardoor de aanbevelingen mijns inziens niet overtuigen.

56

De waarschuwing uit de theorie die Ten Heuvelhof c.s. zelf aanhalen in hun eerste hoofdstuk (zie inleidend citaat) blijkt na het lezen van dit boek nog steeds fier overeind te staan. Ook de spelsimulatie ‘Infrastratego’, waarin de interactie die tussen de spelers plaatsvindt wordt geanalyseerd op strategische gedragingen, overtuigt niet; een notenapparaat bij de methodische verantwoording ontbreekt bij het merendeel van de afwegingen die worden gepresenteerd. De aanpak van de auteurs heeft niet geleid tot het falsificeren van de redenering die erachter schuilgaat, namelijk dat strategisch gedrag moeilijk op te sporen is. Daarmee is met dit boek helaas geen baanbrekend resultaat geboekt op het gebied van strategische gedragingen en de mogelijke remedies. Drs. Jeroen van Bockel, Utrecht School of Governance

Literatuur Bruijn, J.A. de, en E. Ten Heuvelhof. 1999. Management in netwerken. Utrecht: Lemma. Derksen, J.A., et al. 1999. Over publieke en private verantwoordelijkheden. Den Haag: SDU (voorstudie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (V105). Neelen, G.H.J.M. 1993. Principal-agent relations in non-profit organizations. Dissertatie Enschede.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 2004. Bewijzen van goede dienstverlening. Rapporten aan de regering nr. 70. Amsterdam: Amsterdam University Press.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft een studie gedaan naar de problemen in de maatschappelijke dienstverlening. Het is een onderzoek naar de problemen rond de kwaliteit, doelmatigheid en professionaliteit in de sectoren welzijn, volkshuisvesting, gezondheidszorg, arbeidsvoorziening en onderwijs. De WRR constateert dat burgers hoge verwachtingen hebben ten aanzien van de kwaliteit van de dienstverlening en de diversiteit van de te leveren diensten. Om aan deze verwachtingen te kunnen voldoen moeten er keuzen worden gemaakt in de dienstverlening. Deze keuzen worden steeds meer gemaakt in termen van middelen en niet in termen van inhoudelijke


afwegingen en politieke prioriteiten. De aanbieders van de zorg raken beklemd tussen de wensen van de burgers en de strakke (financiële) kaders van de overheid. De WRR heeft vooral kritiek op de soort oplossingen die worden gekozen om de problemen op te lossen. De oplossingsrichting wordt in één woord samengevat: ‘boedelscheiding’. Met name de splitsing tussen beleid en uitvoering ziet de WRR als contraproductief. De historisch gegroeide en complexe structuur van de maatschappelijke dienstverlening wordt door de introductie van nieuwe sturingsmechanismen zoals ‘sturen op afstand’, marktwerking en ‘controle op prestaties’ ondermijnd. De positie van de professionele dienstverlener wordt ondermijnd en het kennisgat tussen beleid en uitvoering wordt groter. Het uiteindelijke resultaat van deze hervormingen is dat wantrouwen de grondslag van handelen wordt. De WRR spreekt over geïnstitutionaliseerd wantrouwen, dat innovatie en kwaliteitsverbeteringen belemmert. De kracht van de huidige arrangementen wordt onvoldoende gezien en vooral onvoldoende gewaardeerd. Deze structuur kan worden omschreven als hybride. Veel verschillende organisaties, zowel overheid als nonprofit- en profitorganisaties, met verschillende belangen, komen in een gezamenlijke dialoog tot oplossingen. Deze sterk verweven structuur, die veelal negatief wordt beoordeeld, levert echter wel degelijk een goede kwaliteit van dienstverlening op. Niet de versnipperde structuur van de maatschappelijke dienstverlening is het grootste probleem, maar de veranderde aansturing en de management- en beleidskeuzen die hierin worden gemaakt. Aldus laat de WRR een verfrissend en nieuw geluid horen. De WRR draait het vraagstuk om. De kwaliteiten van de uitvoering en niet de problemen worden benoemd. En de oplossingen worden geproblematiseerd. Het resultaat hiervan is dat de conclusies in het WRR-rapport meer gebaseerd zijn op empirische bevindingen dan op ideologieën, zoals marktwerking en sturen op afstand. De kern van de aanbevelingen van de WRR is dat de professionals in de maatschappelijke dienstverlening de autonomie moeten (terug)krijgen die zij nodig hebben. Niet controleren, maar samenwerken is een sleutel tot succes. Het oude begrip besturen legt veel meer de nadruk op de hiërarchische relaties. Samenwerken gaat veel meer uit van de eigen taak en verantwoordelijkheid. De betrokken partijen werken vanuit een gelijkwaardigheid. De WRR ziet dat ‘de succesvolle organisaties de organisaties zijn die de meervoudige opdracht als vertrekpunt kiezen en juist in de combinatie van doelen, werkwijzen, deelmarkten en veranderingsstrategieën meerwaarden hebben kunnen leveren. Deze gecombineerde aanpak biedt de mogelijkheid om te experimenteren en te leren van de ervaringen die zijn opgedaan.’ Het doorbreken van het groeiende onderlinge wantrouwen vraagt om handelen van actoren. De WRR vraagt aan alle betrokken partijen om lef te tonen, om over de eigen muur heen te kijken en te reflecteren op het eigen handelen. Geen gemakkelijke opgave. Maar laten zien dat het mogelijk is, kan anderen inspireren het ook te proberen. Dr. Joop Kielema, Ordina Public Management Consulting

BOEKBESPREKINGEN

57

Fukuyama, Francis. 2005. Het bouwen van een staat. Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Contact. ISBN 90 254 4124 6. 175 pagina’s.

58

In dit boek betoogt Fukuyama dat sterke staten noodzakelijk zijn. Dit niet alleen om economische voorspoed in het eigen land te bevorderen, om eigendomsrechten te beschermen en om via wetgeving de rechten van burgers te beschermen. In de ogen van Fukuyama vormen zwakke staten een veiligheidsprobleem en een bedreiging voor andere staten. Hoe van zwakke staten sterke staten te maken, is volgens de auteur echter niet zo eenvoudig. Het overdragen van institutionele staatscapaciteit faalt veelal omdat die contingent is. Gegeven de beperkte en soms zelfs contraproductieve effecten ervan, zouden we wat bescheidener moeten zijn met het exporteren van bestuurlijke infrastructuur. Voor wie vijftien jaar geleden het boek Het einde van de geschiedenis en de laatste mens van dezelfde auteur heeft gelezen, zal deze stelling van deze schrijver vreemd overkomen. In de euforie van het einde van de Koude Oorlog stelde Fukuyama toen immers nog dat dit niet alleen het einde van de Koude Oorlog was, of het overgaan van de ene fase in de ontwikkeling naar een volgende, maar dat er een eind was gekomen aan de ideologische evolutie. De westerse liberale democratieën konden worden gezien als de finale vorm van regeren. Leve de vrijemarkteconomie en het ongebreidelde kapitalistische systeem, waarin de rol van de overheid minimaal is. In de jaren daarna heeft de schrijver zelf steeds meer afstand genomen van die oorspronkelijke gedachte. In zijn boeken over vertrouwen (Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity uit 1995 en The Great Disruption: Human Nature and the Reconstruction of Social Order uit 1999) moest hij toegeven dat economische voorspoed van meer zaken afhankelijk is dan alleen van economische factoren. Landen waarin het algemeen vertrouwen groot is, kennen meer economische voorspoed dan landen waarin dat vertrouwen laag is. Daarom omschreef hij vertrouwen als een vorm van sociaal kapitaal. Dat dit vertrouwen in hoog ontwikkelde samenlevingen erodeert, is een probleem, maar in zijn boek uit 1999 stelde hij dat mensen zelf in staat zijn nieuwe netwerken van vertrouwen te ontwikkelen. Daarna werd de schrijver lid van een adviescommissie over bio-ethiek. De gevaren daarvan moesten ingedamd worden en de ontwikkelingen erin gecontroleerd. Alleen nationale en internationale organisaties zouden die controle voor hun rekening kunnen nemen. In het boek dat hij daarover schreef (Our Posthuman Future, 2002) stelt hij dat het eind van de geschiedenis wellicht nog niet gekomen is en dat de ontwikkelingen weleens een bedreiging zouden kunnen vormen van de menselijke waardigheid. Daarmee was ook de voorkeur voor een minimalistische staat verlaten. En nu is de conclusie dat het eigenlijk vooral van de kracht van nationale staten afhangt hoe landen zelf en het wereldsysteem zich zullen ontwikkelen. Die kracht moet onderscheiden worden van het bereik van de staat. Dat laatste gaat over het aantal staatsfuncties, terwijl de kracht alles te maken heeft met het vermogen om de functies die


worden uitgeoefend effectief, doelmatig, gezaghebbend, transparant en vrij van corruptie uit te oefenen. Het probleem van het aan het einde van de jaren zeventig opkomende neoliberalisme of, in zijn eigen woorden, de Washington-consensus was dat deze twee dimensies niet werden onderscheiden en dat daardoor bijvoorbeeld in veel Oostbloklanden zowel het bereik als de kracht van staten is verdwenen, en dat in landen in Afrika en Latijns-Amerika de staten nog even zwak zijn als eerder. Het is die versplintering van staatscapaciteit die in de ogen van Fukuyama de oorzaak is van zoveel van de problemen waarmee de wereld momenteel kampt. Niettemin is het weer opbouwen van instituties om van zwakke staten sterke staten te maken problematisch. Externe druk helpt niet. Evenmin als het stellen van voorwaarden aan ontwikkelingshulp. Ook de mogelijkheden tot direct ingrijpen zijn zeer beperkt en de negatieve gevolgen van het toch proberen kunnen groot zijn. Daarom zouden westerse landen bescheidener moeten zijn met het exporteren van hun bestuurlijke infrastructuur onder het label ‘good governance‘. In plaats van aanbodgericht zou volgens Fukuyama vraaggericht te werk moeten worden gegaan. Bestuurlijke instituties kunnen wel worden geïmporteerd, vanuit een lokale behoefte, maar niet worden geëxporteerd vanuit een westers idee van wat goed is, zonder rekening te houden met de specifieke lokale omstandigheden. Een organisatievorm die overal optimaal is, bestaat namelijk niet en is afhankelijk van padafhankelijkheden en een lokale cultuur die nauwelijks overdraagbaar is. Anderzijds moet ook niet nihilistisch worden gesteld dat er niets mogelijk is. Sommige problemen zijn eenvoudig te verhelpen. Fukuyama stelt een gefaseerde benadering voor van herstel van de stabiliteit op korte termijn, via het opbouwen van zelfstandig functionerende staatsinstellingen, naar het versterken van zwakke staten opdat primaire functies goed worden vervuld. Dat dit idee niet strookt met de praktijk, is in zijn ogen des te erger voor die praktijk. Afgezien van enkele dubieuze toepassingen van theorieën wordt het boek gekenmerkt door een groot aantal fascinerende analyses en afgezien van enkele vertaalfouten is het boek ook in het Nederlands prima leesbaar. De strekking ervan is, zoals wellicht uit het bovenstaande duidelijk is geworden, op zich al interessant genoeg. Het respect voor het openbaar bestuur en de bestuurlijke infrastructuur komt terug en het inzicht dat een krachtige staatscapaciteit noodzakelijk is, is terug. Het zal tijd worden ook. Prof. dr. Michiel de Vries, Radboud Universiteit Nijmegen

BOEKBESPREKINGEN

59

60


Summaries

The Higher Education and Scientific Research Act. An example of bulimia rule making, Gjalt de Jong and Arjen van Witteloostuijn

Politicians have displayed a keen interest in the build-up of regulations and bureaucracy for quite some time now, with the Second Balkenende cabinet also vowing to fight red tape as one of its main policy initiatives. Evaluating the success of such a policy requires the measurement of changes in red-tape volumes. Doing so is no easy task. Using higher education legislation as a case study, this study attempts to chart developments in regulation volumes for the period 1986-2004. For the time being, there appears to be no evidence that red-tape levels are on the decline – in fact, the reverse is the case. Policy research and the official follow-up. A case-history, Frans Beijaard and Jan Adriaanse

In this article the authors give an example of the life cycle of commissioned policy research. Commissioned by the Ministery of Justice the University of Leiden analysed informal reorganisations of private companies facing financial problems. The authors describe the design, findings and recommendations of the policy research. The following section describes the official follow-up. The authors distinguish several conditions that improve the extent to which recommendations are adopted. Good policy research does not necessarily result in policy change. The role of policy researcher differs fundamentally from the role of government officials. Networks as a perspective on policy and implementation, Erik-Hans Klijn

The concept network already has a long history, but it is not until the last fifteen years that the attention for the concept and the research with the concept has strongly increased. This article provides an overview of the research on (policy) networks.

61

62


Beleidswetenschap is bestemd voor bestuurders, beleidsambtenaren, onderzoekers, docenten, studenten en anderen die in beleid zijn geïnteresseerd. Het biedt analyses en evaluaties van de inhoud, processen en effecten van beleid, voornamelijk in de overheidssfeer, maar ook in de non-profitsector. Het verschijnt viermaal per jaar. Beleidswetenschap kent vier rubrieken: Onderzoek Hierin worden artikelen opgenomen die, idealiter op grond van empirisch onderzoek, een bijdrage leveren aan de beleidswetenschap op conceptueel of methodisch gebied. Beleidspraktijk Deze rubriek wil een ontmoetingsplaats bieden voor de dialoog tussen beleidspraktijk en beleidswetenschap. Hier komen praktische beleidsadvisering en direct beleidsrelevant onderzoek aan de orde. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om een beoordeling op methodische kwaliteit; doorwerking of de kwaliteit vanuit de gebruikerskant; een nadere theoretische plaatsbepaling; of plaatsing in een breder historisch of vergelijkend verband. Trends Hier gaat het om overzichtsartikelen die de state of the art binnen de beleidswetenschap met betrekking tot theoretische stromingen, methoden of centrale begrippen beschrijvend inventariseren, analyseren of evalueren. Hierbij worden ontwikkelingen gesignaleerd, in context geplaatst en gewogen. Boekbesprekingen Deze rubriek is een wetenschappelijk forum waar nieuwe vakliteratuur kan worden gesignaleerd, maar ook door vakgenoten kritisch op haar merites beoordeeld. De besproken literatuur bestaat uit dissertaties, monografieën en belangwekkende bundels op het brede terrein van de beleidswetenschappen, zowel nationaal als internationaal.

Redactie Eindredactie Prof. dr. R. Hoppe, Universiteit Twente

Rubriek Onderzoek Prof. dr. J.Th. A. Bressers, Universiteit Twente Prof. dr. A. Korsten, Universiteit Maastricht en Open Universiteit, Heerlen

Rubriek Beleidspraktijk Prof. dr. V. Bekker, Erasmus Universiteit Rotterdam ([email protected]) Prof. dr. M. Herweijer, Rijksuniversiteit Groningen ([email protected])

Rubriek Trends Dr. M. van Eeten, Technische Universiteit Delft ([email protected]) Prof. dr. M.S. de Vries, Radboud Universiteit Nijmegen ([email protected])

Rubriek Boekbesprekingen Prof. dr. F. Hendriks, Universiteit van Tilburg ([email protected]) Dr. R. Torenvlied, Universiteit Utrecht ([email protected])

Redactiesecretaris Dr. H.J.Tennekes ([email protected])

Brede redactie Prof. Prof. Prof. Prof. Prof. Prof. Prof. Prof. Prof.

dr. dr. dr. dr. dr. dr. dr. dr. dr.

M.L. Bemelmans-Videc, Radboud Universiteit Nijmegen J.A. de Bruijn, Technische Universiteit Delft P. Dekker, Sociaal-cultureel Planbureau, Universiteit van Tilburg M.A. Hajer, Universiteit van Amsterdam P. ’t Hart, Universiteit Utrecht A. Hoogerwerf, politicoloog te Enschede J.A.M. Maarse, Universiteit Maastricht L.J. O’Toole, University of Georgia B.F. van Waarden, Universiteit Utrecht

Inzendingen De auteur wordt gevraagd in eerste instantie zelf aan te geven voor welke rubriek hij/zij de bijdrage geschikt acht en contact op te nemen met de betreffende rubrieksredacteuren. Daarnaast dient altijd een kopie van de bijdrage per e-mail gestuurd te worden aan de redactiesecretaris ([email protected]). Bijdragen voor de rubriek ‘Onderzoek’ worden uitsluitend naar de redactiesecretaris gestuurd. Deze bijdragen worden onderworpen aan een procedure van double blind peer review.

Boekrecensies Recensie-exemplaren sturen naar: Prof. dr. F. Hendriks, Faculteit der Rechtswetenschappen, Universiteit van Tilburg, Postbus 90153, 5000 LE Tilburg. Niet aangevraagde recensie-exemplaren worden niet teruggestuurd.

63

Uitgever Uitgeverij LEMMA BV (Ingrid J. Straten), Postbus 3320, 3502 GH Utrecht, tel. 030-2192075, e-mail: [email protected].

Abonnementen De abonnementsprijs bedraagt € 99,00 per jaar. Abonnementen voor oio’s, aio’s en studenten € 50,00 per jaar. Losse nummers € 27,50. Nieuwe abonnees kunnen zich opgeven via tel. 0303292075 of via [email protected]. Abonnementen kunnen op elk gewenst tijdstip ingaan. Voor het resterende deel van het jaar wordt een evenredig gedeelte van de abonnementsprijs in rekening gebracht. Abonnementen kunnen schriftelijk tot uiterlijk 1december van het lopende abonnementsjaar worden opgezegd. Bij niet tijdige opzegging wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd. Het verlenen van toestemming tot publicatie in dit tijdschrift houdt in dat de uitgever met uitsluiting van ieder ander onherroepelijk door de auteur is gemachtigd de door derden verschuldigde vergoedingen voor kopiëren, als bedoeld in art. 17 lid 2 van de Auteurswet 1912 en in het Koninklijk Besluit van 20 juni 1974 (Stb. 352) ex art. 0921-1934 16b van de Auteurswet 1912, te innen en/of daartoe in en buiten rechte op te treden.

Technische richtlijnen voor auteurs

64

De omvang van artikelen is: 6000 woorden voor artikelen in de rubriek ‘Onderzoek’; 3500 woorden in de rubriek ‘Beleidspraktijk’; 5000 woorden in de rubriek ‘Trends’; 500-600 woorden in de rubriek ‘Boekbesprekingen’. De aantallen zijn inclusief bibliografie en noten. Bij elk artikel moeten een samenvattende inleiding en een Engelstalige summary worden toegevoegd van circa 150 woorden. Tevens dient een persoonsbeschrijving (opleiding, functie(s), publicaties) te worden bijgevoegd (circa 75 woorden). Verwerk figuren en tabellen niet in de tekst, maar lever deze separaat aan, genummerd en voorzien van een korte titel. Geef in de tekst aan waar de figuren en tabellen moeten worden geplaatst. Volg de voorkeurspelling volgens de Woordenlijst Nederlandse Taal (het Groene Boekje). Plaats citaten tussen dubbele aanhalingstekens, ook als het een citaat in een lopende zin betreft. In alle overige gevallen worden enkele aanhalingstekens gebruikt, bijvoorbeeld om ‘technische termen’ te onderscheiden van dagelijks Nederlands. Woorden in een andere taal dan het Nederlands worden in principe cursief geschreven. Plaats literatuurverwijzingen in de tekst volgens dit voorbeeld: (Jansen 2002: 118-120). Volg in de opmaak van de alfabetische lijst van geciteerde literatuur de voorschriften van de American Political Science Review, zoals in de volgende voorbeelden: Dam, A. van. 2002. Publiek beleid. Beleidswetenschap 16 (1):15-23. Jansen, B. (red.). 2002. Handboek publiek beleid. ’s-Gravenhage: VUGA. Dam, A. van en C. de Vries. 2002. Publiek beleid. In Handboek beleidswetenschap, red. B. Jansen. ’s Gravenhage: VUGA. Gebruik eventuele noten niet voor literatuuropgaven, maar voor toelichtingen (met eventueel een literatuuropgave volgens het bovenstaande voorbeeld). Gebruik alleen eindnoten. Voeg noten op een afzonderlijke pagina na de hoofdtekst toe. Voeg ten behoeve van het opsturen van presentexemplaren bij eventuele plaatsing de postadressen van alle auteurs apart toe. Deze richtlijnen zijn verkrijgbaar bij de redactiesecretaris.


Beleidswetenschap in een nieuw jasje!

Recommend Documents