Beleidsregel inhoudende de vaststelling van het ‘Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers 2013’. De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Medemblik, een ieder voor zover het de eigen bevoegdheden betreft; gelezen het voorstel van de afdeling Brandweer & Veiligheid, Z-13-34177, IV-13-03346; overwegende dat: -
het toezicht op de naleving op de Drank- en Horecawet per 1 januari 2013 is overgedragen aan de gemeenten; de burgemeester in medebewind is belast met de uitvoering van de Drank- en Horecawet en verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving; de gemeente Medemblik één van de deelnemers is aan het project Jeugd, Alcohol & Drugs binnen de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (VR NHN); de commissies COOV en JSV en het AB van de VR NHN ervoor pleiten dat gemeenten regionale modellen overnemen; het handhavingsbeleid volgens een van de regionale modellen is; het noodzakelijk is een dergelijk beleid vast te stellen;
besluit: vast te stellen: Artikel 1 Het „Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers 2013‟, inclusief de handhavingmatrix 2013 IO-13-11700. Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers 2013 1. Inleiding Met ingang van 1 januari 2013 is de gewijzigde Drank- en Horecawet (DHw) in werking getreden. De burgemeester wordt in plaats van het college van burgemeester en wethouders in medebewind belast met de uitvoering van de DHw. Hij draagt dus zelf en alleen de volledige verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de DHw. Per genoemde datum is ook het toezicht op de naleving van de DHw gedecentraliseerd. Voorheen lagen de toezichthoudende taken bij de Voedsel en Waren Autoriteit. Daarnaast hielden de gemeente en de politie in het kader van de openbare orde toezicht op de naleving van deze wet. Door de decentralisatie van het toezicht op de DHw worden de gemeenten in staat gesteld beter in te spelen op de lokale situatie. De verwachting van het rijk is dat de gemeenten de toezichtstaak efficiënter en effectiever kunnen uitvoeren, waardoor de frequentie van het toezicht naar verwachting zal worden verhoogd. Deze decentralisatie is natuurlijk ook ingegeven door de bezuinigingsopdracht die het rijk zichzelf heeft opgelegd en die bezuiniging zo doorspeelt naar de gemeenten. Ook de burgemeester zal mede daarom prioriteiten moeten stellen bij het toezicht. Die 1
prioriteit ligt bij jeugd en alcohol. Daarnaast ligt het toezicht op de brandveiligheid, bouw-en bestemmingsplanregelgeving, lokale verordeningen en de DHw in één hand, wat ook bijdraagt aan een efficiëntere handhaving. Artikel 41 van de DHw is zodanig aangepast dat de burgemeester bevoegd is om gemeentelijke toezichthouders aan te wijzen voor het toezicht op de DHw. De taken van de Voedsel en Waren Autoriteit worden voor het grootste deel overgedragen aan de gemeentelijke toezichthouders. Voor de landelijke toezichthouders blijven alleen nog de landelijke taken over die niet te herleiden zijn tot een bepaalde gemeente, zoals het toezicht op de bepalingen rond reclame, op de verstrekking van Verklaringen Sociale Hygiëne door het SVH en op de naleving van enkele specifieke regels rond alcoholverstrekking in het personenvervoer, op legerplaatsen en in taxfree shops op luchthavens. 2. Sanctie detailhandel en strafbaarstelling jongeren Sanctie detailhandel Nieuw in de DHw is de speciale sanctie voor niet-vergunningplichtige detailhandelaren (met name levensmiddelenwinkels, warenhuizen die alcohol verkopen, snackbars, bierkoeriers en andere bezorgdiensten) die meermalen in een periode van twaalf maanden artikel 20, eerste lid overtreden. De periode van twaalf maanden is opgenomen omdat in het Besluit bestuurlijke boete Drank- en Horecawet is bepaald dat er sprake is van een recidive indien hetzelfde artikel binnen twaalf maanden opnieuw wordt overtreden. Als minimumstraf wordt voorgesteld ontneming van het recht alcohol te verkopen gedurende één week, als maximumstraf geen alcoholverkoop gedurende twaalf weken. De maximumtermijn van twaalf weken is ook de maximale periode waarop vergunningen van horeca- en slijtersbedrijven geschorst kunnen worden (artikel 32). De gemeente kan de nieuwe sanctie afdwingen door bestuursdwang. Bij het vaststellen van de duur van de ontneming van het recht om alcoholhoudende drank te verkopen is – in termen van financieel nadeel – getracht aansluiting te vinden bij het Besluit bestuurlijke boete Drank- en Horecawet, zoals dat geldt voor vergunningplichtige ondernemers die in de fout gaan. Uiteraard is dat slechts in zeer beperkte mate mogelijk, omdat de ontneming wordt uitgedrukt in een tijdvak (en niet in een bedrag) en bovendien de omzet en daarmee de omzetderving, evenals de daarvan af te leiden winstmarge/ winstderving, volledig individueel bepaald is. Strafbaarstelling jongeren Ook nieuw is de strafbaarstelling van jongeren onder de 16 jaar (vanaf 2014: 18 jaar), die alcoholhoudende drank bij zich hebben op de openbare weg en in horecagelegenheden. Overtreding van het verbod in de DHw wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie. Deze strafbepaling heeft een tweeledig doel. Enerzijds is het een ordemaatregel, waarmee overlastgevende jongeren op straat kunnen worden aangepakt. Anderzijds is het een beschermingsmaatregel, waarmee het alcoholmisbruik onder jongeren wordt tegengegaan. Immers, jongeren onder de 16 jaar mogen geen alcohol meer in bezit hebben op de openbare weg of in horecagelegenheden, wat betekent dat ze strafbaar zijn als ze op de openbare weg of in horecagelegenheden drank van oudere vriendjes krijgen die dit voor hen hebben gekocht. Ook mogen zij de drank dan niet meer van thuis meenemen naar feestjes of in hokken en keten. Het wetsartikel spreekt van een verbod op „voor publiek toegankelijke plaatsen‟. Kampeerterreinen, sportvelden, plantsoenen, pleinen, looppaden van overdekte winkelcentra, etc. vallen onder dit begrip. Ook het „doorverkopen‟ van drank wordt met dit nieuwe verbod ondervangen, omdat het bij het „aanwezig hebben‟ geen verschil maakt hoe de desbetreffende jongere de alcoholhoudende drank heeft verkregen. Uitgezonderd zijn supermarkten en slijterijen. Hier blijft de ondernemer primair verantwoordelijk om op het moment van de verkoop een legitimatiebewijs te vragen. 3. Relatie overig beleid Er is een relatie met het „Handhavingsbeleid Openbare Orde en Veiligheid 2013-2014‟ (IO-13-08424), vastgesteld door het college op 23 juli 2013. Het handhavingsbeleid betreft het toezicht op de naleving van regels die door de gemeenteraad zijn vastgesteld op het gebied van de Openbare Orde en Veiligheid. Het beleid geeft aan welke prioritering in het toezicht wordt gehanteerd en welke wijzen van handhaving er zijn. Hoe er uitvoering aan wordt gegeven wordt bepaald in het uitvoeringsprogramma. Op basis van een risicoanalyse is een prioritering gemaakt van 6 beleidsvelden. 2
4. Regionaal model handhavingsbeleid Door de regionale werkgroep van de veiligheidsregio Noord-Holland Noord is een model handhavingsbeleid opgesteld. De handhavingsmatrix 2013 is afgeleid van het regionale model. Afspraken Openbaar Ministerie (OM) In de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wijziging van de DHw (Kamerstukken II 2008/2009) staat vermeld dat aan de bestaande arrangementen niets verandert als het gaat om de afbakening tussen bestuursrechtelijke handhaving via bestuurlijke boeten en strafrechtelijke handhaving via de Wet op de economische delicten (WED). “Uitgangspunt is en blijft dat de handhaving van de DHw zal geschieden door het opleggen van bestuurlijke boeten. Alleen indien de overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft of het door de wetsovertreder genoten economisch voordeel groter is dan de bestuurlijke boetes zal er behoefte kunnen zijn om de zaak voor te leggen aan het OM om via de WED af te doen: de WED voorziet namelijk in een breder arsenaal aan sancties, zoals hogere maxima voor boetes en de mogelijkheid tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Zolang dit duale stelsel bestaat heeft deze situatie zich nog geen enkele keer voorgedaan. We mogen constateren dat tot op heden het duale stelsel in het kader van de DHw probleemloos functioneert”, aldus de MvT. Overige uitgangspunten regionale werkgroep De regionale werkgroep heeft ervoor gekozen de bestuurlijke boete als uitgangspunt van het handhavingtraject te nemen. In het besef dat de praktijk toepassing daarvan (nog) niet altijd toelaat en gemeenten redenen kunnen hebben om te kiezen voor de bestuursrechtelijke aanpak, heeft de werkgroep bij ieder artikel uit de DHw ook een alternatief geboden, veelal bestaande uit een last onder dwangsom. Overigens bestaat vaak het beeld dat het opleggen van een bestuurlijke boete juridisch eenvoudiger is en minder bezwaar- en beroepsmogelijkheden kent dan bestuursrechtelijke handhaving. Dat is onjuist, het is nagenoeg gelijkwaardig. Maar waar een bestuurlijke boete is gericht op het bestraffen van een gemaakte overtreding is bestuursrechtelijke handhaving met name gericht op het beëindigen en voorkomen van overtredingen. De werkgroep adviseert verder een „getrapte‟ handhaving. Dat wil zeggen dat we in beginsel starten met een waarschuwing, daarna twee maal een last onder dwangsom opleggen en bij de vierde overtreding opschalen. Een en ander is afhankelijk van de aard van de overtreding. Sommige overtredingen rekenen we de ondernemer immers strenger aan. 5. Handhavingsbeleid gemeente Medemblik De gemeente Medemblik zet de lijn van de bestuursrechtelijke instrumenten door, omdat deze lijn tot op heden het gewenste resultaat oplevert. Bestuursrechtelijke instrumenten Een alternatief voor de bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijke maatregel. De burgemeester heeft hier de volgende instrumenten ter beschikking: het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang, sluiten van de inrichting, strafbeschikking, intrekken van de vergunning / ontheffing en het ontzeggen van de toegang tot de inrichting. De gemeente Medemblik zal de bestuurlijke boete niet inzetten als handhavinginstrument, omdat het een omslachtige procedure is. De gemeente moet immers zelf de afwikkeling van de boete organiseren. Algemene wet bestuursrecht De Gemeentewet kent aan het gemeentebestuur een algemene bevoegdheid toe tot het uitoefenen van bestuursdwang. De regels over de toepassing van dit instrument zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens het gestelde in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorafgaand aan het opleggen van deze maatregel ontvangt belanghebbende in beginsel eerst een schriftelijke waarschuwing. Bij voortduring van de overtreding wordt het voornemen tot het opleggen van een maatregel bekendgemaakt. De overtreder wordt in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen (artikel 4:8 Awb). In deze fase heeft de overtreder de mogelijkheid de overtreden situatie te beëindigen of in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. Het is immers de verantwoordelijkheid van de overtreder de regels die op hem en zijn bedrijf van toepassing zijn na te leven. Vervolgens wordt een besluit genomen. In ernstige en/of spoedeisende 3
gevallen kan deze fase worden overgeslagen en direct worden overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Deze aanpak is ook van toepassing op de procedure tot intrekking van de vergunning. De bestuursrechtelijke instrumenten zijn hierna uitgewerkt. Bestuurlijke strafbeschikking overlast De bestuurlijke strafbeschikking is een onderdeel van de Wet OM-afdoening. Deze wet maakt het mogelijk dat bestuursorganen of daartoe aangewezen opsporingsambtenaren en / of Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA‟s) strafbeschikkingen kunnen uitvaardigen aan personen die bepaalde overtredingen begaan. De bestuurlijke strafbeschikking is een strafrechtelijk traject in tegenstelling tot de bestuurlijke boete dat een bestuurlijk traject is. Eventueel verzet tegen de strafbeschikking moet dan ook worden ingezet bij het OM en niet bij de gemeente. Dit instrument wordt niet gehanteerd in de handhavingmatrix 2013. Bestuursdwang Met bestuursdwang wordt beoogd om bestaande (onwettige) situaties in overeenstemming te brengen met de daarvoor geldende regels. In beginsel gaat een waarschuwing vooraf aan het opleggen van een bestuursdwangmaatregel. Deze waarschuwing wordt meegenomen bij de stapeling van overtredingen c.q. incidenten. De waarschuwing vindt schriftelijk plaats. Alle feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de waarschuwing moeten in het voornemen om bestuursdwang toe te passen dan wel een dwangsom op te leggen en het zienswijze gesprek voorafgaand aan de te treffen bestuurlijke maatregel aan de orde komen. Bij de toepassing van bestuursdwang worden de kosten van de toepassing verhaald op de overtreder. Dwangsom Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen kan er voor kiezen een last onder dwangsom op te leggen. De overtreder wordt aangeschreven de overtreding te beëindigen om herhaling te voorkomen op straffe van het verbeuren van één of meer bedragen. De dwangsombevoegdheid kan niet tegelijk met de bestuursdwangbevoegdheid of bestuurlijke boete (zie hierna) worden opgelegd. De verschillende instrumenten kunnen wel na elkaar worden toegepast. Verbeurde dwangsommen worden, zo nodig bij dwangbevel, ingevorderd. (Tijdelijke) sluiting van een inrichting In bepaalde omstandigheden kunnen openbare inrichtingen worden gesloten. Bijvoorbeeld als een inrichting niet beschikt over de benodigde vergunning(en) of indien door de aard van de incidenten de openbare orde wordt verstoord en het woon- en leefklimaat wordt aangetast. De sluiting kan plaatsvinden voor bepaalde of onbepaalde tijd. Sluiting van een openbare inrichting kan bijvoorbeeld zijn gebaseerd op: artikel 174, lid 2 Gemeentewet (ordemaatregel in het kader van veiligheid en gezondheid) artikel 125 Gemeentewet (bevoegdheid tot opleggen dwangsom) Sluiting van een inrichting kan tevens leiden tot intrekking van de vergunning. Intrekken van de vergunning en / of ontheffingen Wanneer de vergunninghouder een overtreding begaat, bestaat de mogelijkheid om de vergunning/ontheffing in te trekken. In het handhavingarrangement wordt aangegeven bij welke artikelen van welke wetgeving de mogelijkheid bestaat om de vergunning en / of ontheffing in te trekken. Samenspel tussen de verschillende bestuursrechtelijke instrumenten Hoe verhouden de bestuursrechtelijke instrumenten zich tot elkaar? Voor het handhaven van de wet- en regelgeving staan diverse instrumenten tot de beschikking. Welk instrument wordt toegepast blijkt uit de handhavingmatrix 2013 (IO-13-11700). Veelal is de keuze opengelaten tussen een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Dit wordt dan in het concrete geval bepaald. De DHw biedt de mogelijkheid een vergunning in te trekken. Er zijn twee opties: een „kan bepaling‟ en een „wordt bepaling‟. Bij de „wordt bepaling‟ is intrekking van de vergunning voorgeschreven. In de andere situatie zal eerst een ander instrument worden ingezet. 6. Handhavingarrangement Het handhavingarrangement bestaat uit twee delen: a. een toelichting op het arrangement; 4
b. een handhavingmatrix waarin de overtredingen zijn benoemd, de in te zetten instrumenten en de toepassing ervan. De handhavingmatrix brengt in beeld de wet- en regelgeving die van toepassing is op alcoholverstrekkende bedrijven en op welke wijze er bij een overtreding wordt opgetreden. De bijgevoegde matrix geeft een overzicht van relevante wet- en regelgeving over de DHw, de Algemene plaatselijke verordening en de Wet op de Kansspelen. 1. Doel van de handhavingmatrix De handhavingmatrix kent de volgende doelen: a. aan een ieder kenbaar maken welke maatregel een overtreder van de gemeente kan verwachten na overtreding; b. de verschillende handhavinginstrumenten op uniforme en consequente wijze toepassen en de overtredingen te laten volgen door een reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding (eisen van proportionaliteit en subsidiariteit); c. ondersteunen van een opgelegde maatregel in een juridische procedure. 2. Wat te doen bij overtreding van de regelgeving Het beleidskader benoemde de diverse van toepassing zijnde wet- en regelgeving en bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten. Met in het in te zetten instrumentarium willen wij een geconstateerde overtreding opheffen en het voorkomen van een nieuwe overtreding. In het kort gaan het om: opstellen van een rapport; geven van een waarschuwing; opleggen last onder dwangsom; opleggen nieuwe last onder dwangsom; opleggen last onder bestuursdwang toepassen bestuursdwang, dat kan zijn: tijdelijke sluiting, schorsing van de vergunning, inbeslagname drank, sluiting alcoholafdeling, intrekken van de vergunning. Dwangsom In de bijgevoegde handhavingmatrix (IO-13-11700) wordt op diverse plaatsen de inzet van het bestuursrechtelijke instrument dwangsom genoemd. Gezien de diversiteit van de overtredingen wordt hier maatwerk geleverd: a. de hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding; b. in alle gevallen wordt maatwerk geleverd; er worden alleen maximale bedragen genoemd; c. bij een 2e last onder dwangsom bedraagt de last maximaal het dubbele van de 1 e last. 7. Afwijking van het arrangement Afhankelijk van de ernst van de overtreding kan bij toepassing van een bestuursrechtelijke maatregel gemotiveerd worden besloten een stap in het handhavingtraject over te slaan. Ook heeft de burgemeester de bevoegdheid om in bijzondere situaties af te wijken van dit beleid. Indien de aard en de omstandigheden dat vereisen kan hij het beleid ter zijde stellen en als het ware maatwerk leveren. 8. Informeren leidinggevende / ondernemer Als de toezichthouder / BOA Drank- en Horecawet een overtreding heeft geconstateerd, wordt in beginsel de aanwezige leidinggevende en/of ondernemer direct geïnformeerd. Doel hiervan is de overtreding zo mogelijk op dat moment te beëindigen en om discussie achteraf over de overtreding tussen het gemeentebestuur en leidinggevende en/of ondernemer te voorkomen. Voor de vaststelling van de overtreding levert deze werkwijze direct duidelijkheid op. Op het moment van constatering kunnen zich omstandigheden voordoen dat direct aanspreken niet voor de hand ligt of mogelijk maakt. Horen van de overtreder gebeurt dan tijdens de procedure over de zienswijze als onderdeel van de waarschuwing / voorgenomen sanctie.
5
Artikel 2 De beleidsregel „Horecabeleid en andere alcoholverstrekkers‟, vastgesteld op 6 april 2012 door burgemeester en wethouders en de burgemeester, ieder voor zover het hun bevoegdheden betrof, wordt ingetrokken. Artikel 3 Overtredingen die zijn geconstateerd voor de inwerkingtreding van deze beleidsregel worden afgehandeld volgende de beleidsregel genoemd in artikel 2. Besluiten die genomen moeten worden als gevolg van de bezwaarschriftenprocedure of van de uitspraak van de bestuursrechter worden genomen op basis van deze beleidsregel. Artikel 4 De beleidsregel treedt in werking op de dag na bekendmaking. Artikel 5 De beleidsregel wordt aangehaald als „Handhavingsbeleid horeca en andere alcoholverstrekkers 2013‟. Aldus vastgesteld op 29 oktober 2013 door een ieder voor zover het de eigen bevoegdheden betreft. De burgemeester van Medemblik,
Burgemeester en wethouders van Medemblik,
F.R. Streng
W. Slob
F.R. Streng
Bekendgemaakt: 14 november 2013
6
