Beleidsnotitie (pre-)mediation

Beleidsnotitie (pre-)mediation

-2-

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

p. 3

Inleiding §1 §2 §3 §4 §5

De informele aanpak De klantgerichte benadering in Bunnik (Pre-)mediation en dienstverlening Doelstellingen Begrenzing

p. p. p. p. p.

Hoofdstuk 1 § 1.1 § 1.2

(Pre-)mediation Wat is (pre-)mediation? Conflicthanteringspalet

p. 7 p. 8

Hoofdstuk 2 § 2.1 § 2.2 § 2.3 § 2.4 § 2.5 § 2.6 § 2.7

(Pre-)mediation in de bezwaarfase Algemeen (Pre-)mediation in de gemeente Bunnik Wettelijk kader Keuzes binnen (pre-)mediation Procesbeschrijving (pre-)mediation Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation Toepassing lijst

p. 10 p. 10 p. 11 p. 12 p. 16 p. 16 p. 20

Hoofdstuk 3 § 3.1 § 3.2 § 3.3 § 3.4 § 3.5

Juridische consequenties van het toepassen van (pre-)mediation Algemeen Keuzemogelijkheid Intrekking van het bezwaarschrift Proceskosten en overeenstemming Afstand van het recht?

p. 21 p. 21 p. 22 p. 23 p. 24

Hoofdstuk 4 § 4.1 § 4.2

Kosten van (pre-)mediation Kosten behandeling bezwaarschriften Kostenaspect van (pre)mediation

p. 25 p. 25

Hoofdstuk 5 § 5.1 § 5.2 § 5.3 § 5.4 § 5.5

(Pre-)mediation en andere taakvelden Algemeen Beslissing op een aanvraag (primaire fase) Klachten Handhaving Beroep

p. 27 p. 27 p. 27 p. 28 p. 29

Hoofdstuk 6

Samenvatting, conclusie en aanbevelingen

p. 31

Bijlagen Bijlage 1 Procesbeschrijving (pre)mediation Bijlage 2 Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation

4 5 5 6 6

p. 32 p. 34

-3-

MANAGEMENTSAMENVATTING § 1 Inleiding Het doel van deze beleidsnotitie is om omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. De notitie geeft inzicht in de definitie van (pre-)mediation, het proces van het toepassen van (pre-)mediation en de beleidskeuzes daarbinnen, de juridische consequenties van de toepassing, het kostenaspect, alsmede wordt een voorzet gegeven op welke taakvelden nog meer (pre-)mediation als middel kan worden ingezet om conflicten op te lossen. Bij de afbakening van deze beleidsnotitie is nadrukkelijk gekozen voor het uitwerken van de bovengenoemde onderwerpen. Over de inhoud (zaakafhankelijk) zelf gaat de beleidnota uiteraard niet. Daarnaast ziet deze notitie niet op het bewaken van (consequent) gebruik en evaluatie van het toepassen van (pre-)mediation. § 2 Samenvatting en aanbevelingen In de gemeente Bunnik wordt een klantgerichte benadering voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. Uit zowel de theorie als de praktijk komt naar voren dat een belangengerichte aanpak een effectieve en efficiënte wijze van geschilbeslechting kan zijn. Als via belangengericht onderhandelen of (pre-)mediation een oplossing wordt bereikt, is de acceptatiegraad hoog, omdat partijen zelf tot een maatwerkoplossing zijn gekomen. Maar ook wanneer de onderhandelingen niet tot een oplossing leiden, is bij partijen toch vaak meer begrip voor elkaars standpunten ontstaan en is meestal veel ruis weggenomen. Daarnaast blijkt deze aanpak ook efficiëntievoordelen in termen van doorlooptijd, behandeltijd en kosten op te kunnen leveren. Met oog op de bovengenoemde doelstelling en met in achtneming van het juridische kader, worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Het vaststellen van de werkwijze zoals deze is verwoord in Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase, onder § 2.4.2 Keuzemomenten. 2. Het overnemen van de aanbeveling ten aanzien van het opleiden in het toepassen van mediationvaardigheden, zoals verwoord in Hoofdstuk 4 Kosten van (pre-)mediation, onder § 4.2 Kostenaspect (pre-)mediation). 3. De adviezen ten aanzien het toepassen van (pre-)meditionvaardigheden op de taakvelden ‘beslissingen op aanvraag’, ‘klachten’, ‘handhaving’ en de ‘beroepsfase’ over te nemen en de mogelijkheden hiertoe verder te onderzoeken. § 3 Reactie management De beleidsnotitie is besproken in het BVO van 17 april jl. Het management heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de overwegingen, de voorgestelde werkwijze, alsmede de conclusies en aanbevelingen. Daarnaast is de beleidsnotitie afgestemd met de medewerkers van het Cluster Juridische Zaken van de afdeling Dienstverlening.

-4-

Inleiding § 1 De informele aanpak Onvrede over besluiten genomen door de overheid vormen de aanleiding voor veel zienswijze-, klacht-, bezwaar- en beroepsprocedures. Het gaat daarbij in het bijzonder over de vorm en wijze van communicatie en bejegening richting burgers en het (gebrek aan) contact rond de totstandkoming van besluiten. Burgers, bedrijven en de overheid zijn jaarlijks miljoenen in uren en euro’s kwijt aan bezwaar1 en beroepsprocedures. Het afgelopen decennium is het besef gegroeid dat de kwaliteit van het overheidshandelen voor een aanzienlijk deel wordt bepaald door de manier waarop met de burger wordt gecommuniceerd. Het bestuursorgaan is gebaat bij contact met de burger, niet alleen omdat de burger beschikt over informatie die het bestuursorgaan nodig heeft voor het nemen van besluiten, maar ook om samen te kunnen zoeken naar een besluit dat zo veel mogelijk recht doet aan de belangen die daarbij zijn betrokken, en om als overheid beschikbaar te zijn voor uitleg over de mogelijkheden en grenzen van de bestuurlijke bevoegdheidsuitoefening. Maar niet alleen de inhoud, ook de vorm van het contact tussen bestuursorgaan en burger is van belang. Burgers waarderen het als de overheid zich niet afwachtend en formeel opstelt, maar actief en informeel. Een telefoontje van een ambtenaar naar aanleiding van een bezwaar blijkt een meer kansrijke eerste stap ter oplossing van een conflict tussen bestuursorgaan en burger dan een schriftelijke uitnodiging voor een hoorzitting. Het besef dat weloverwogen/informeel contact met de burger tot betere besluiten kan leiden, tot meer tevredenheid en minder procedures en dat het bestuursorgaan het algemeen belang daarmee beter kan dienen, heeft er toe geleid dat allerlei overheidsorganisaties bij besluitvorming en bezwaar- en klachtafhandeling inmiddels kiezen voor een meer informele aanpak. Concreet betekent dat: zo snel mogelijk contact zoeken met de betrokken burger(s) om te kijken of tot een voor alle partijen bevredigende uitkomst van die procedure kan worden gekomen. Tegenover een meer informele aanpak staat uiteraard een meer formele aanpak. Hoe is het verschil tussen die beide te karakteriseren? Als bij het bestuursorgaan aanvragen, bezwaren en klachten binnenkomen, stelt de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) regels over hoe het bestuursorgaan die moet behandelen. Beperkt de afhandeling van die aanvragen, bezwaren en klachten zich tot het toepassen van deze regels, dan kan worden gesproken van een ‘formele’ aanpak. De informele aanpak houdt in dat het bestuursorgaan in reactie op aanvragen, bezwaren en klachten die bij hem binnenkomen niet als automatisme de formele in de Awb voorgeschreven procedure in gang zet, maar zich in plaats daarvan allereerst de volgende twee vragen stelt: • •

welke vraag of welk probleem ligt aan de aanvraag, het bezwaar of de klacht ten grondslag? op welke manier kan die vraag het beste worden beantwoord of het probleem het beste worden aangepakt?

Bij het zoeken naar een antwoord op die beide vragen wordt vervolgens een werkwijze gekozen waarvan te verwachten valt dat de kans op succes het grootst is. Dat kan betekenen dat wordt volstaan met het behandelen van de aanvraag, het bezwaar of de klacht volgens de regels van de formele Awb-procedure, maar ook dat in plaats daarvan allereerst informeel contact wordt gezocht met de betrokken burger(s), om een beter beeld te krijgen van de aan de aanvraag, het bezwaar of de klacht ten grondslag liggende vragen en/of problemen en/of om te kijken hoe die het beste kunnen worden benaderd. De informele aanpak betreft niet een vastgelegd protocol, maar een gevarieerde werkwijze ten bate van een eenduidig doel: het oplossen van geschillen die aan de orde zijn in aanvraag-, bezwaar- en klachtprocedures. De werkwijze is gevarieerd omdat de problemen die ten grondslag liggen aan 1

M. Euwema ea., Prettig contact met de overheid deel 2, Praktische handreiking voor het inzetten van mediationvaardigheden,

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2010

-5-

aanvragen, bezwaren en klachten sterk van elkaar kunnen verschillen. Echter, als het goed is kenmerkt de werkwijze zich ook door uniformiteit, vanwege het feit dat het bestuursorgaan bij zijn handelen steeds 2 de voor hem geldende rechtmatigheids- en behoorlijkheidsnormen in acht neemt. § 2 De klantgerichte benadering in Bunnik In de gemeente Bunnik wordt een klantgerichte benadering voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. De werkwijze past in de strategische organisatievisie die de gemeente in 2005 heeft opgesteld, waarin het “verbeteren van de klantgerichtheid” en “het verhogen van de doelmatigheid” hoofdthema’s zijn. In het Collegeprogramma 2010-2014 wordt door het college “interactieve beleidsvorming” “het speerpunt bij uitstek voor de komende collegeperiode” genoemd. In het Collegeprogramma wordt dit als volgt geformuleerd: “[..] De doorontwikkeling van de gemeentelijke organisatie staat in het teken van klantgericht werken en doelmatig handelen. Dit in een context waarbij de medewerkers zich intern maar vooral extern profileren als een gewaardeerde partner van en naar de samenleving. Het gedrag dat hier bij uitstek bij hoort kenmerkt zich door een open mind, inlevingsvermogen, het opzoeken van de klant, oplossingsgericht handelen, een focus op de vraag en een servicegerichtheid vanuit de vraag van de inwoner. [..]” In 2008 heeft de rekenkamercommissie in de gemeente Bunnik een onderzoek uitgevoerd naar de 3 effectiviteit van de afhandeling van klachten en bezwaarschriften. In het eindrapport heeft de rekenkamercommissie verschillende aanbevelingen gedaan, waaronder “het invoeren van de Overijsselse 4 methode ”. Op dit moment heeft de informele aanpak van de behandeling van bezwaarschriften nog geen vaste plek gekregen in een werkproces en een bijbehorende beschrijving. Dit betekent echter niet dat bij de behandeling van bezwaarschriften hier geen gebruik van wordt gemaakt. De Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar jaarverslagen van 2010 en 2011 aangegeven het van groot belang te achten dat deze informele aanpak wordt vastgelegd in het werkproces van de bezwaarschriftenprocedure. § 3 (Pre-)mediation en dienstverlening (Pre-)mediation past in het verbeteren van de dienstverlening en vermindering van de regeldruk voor burgers en bedrijven. Het voorkomt juridisering door bezwaarprocedures. Door persoonlijke contacten kan de gemeente voorkomen dat klachten onnodig tot formele procedures leiden. Hiermee wordt ook de essentie van het werken met (pre-)mediation genoemd, namelijk persoonlijk contact en behoorlijkheid. Een bestuursorgaan behoort zorgvuldig en behoorlijk met aanvragen, klachten en bezwaren van haar burgers om te gaan. In recente jaarverslagen heeft de Nationale ombudsman zijn zorgen geuit over de verharding van de verhoudingen tussen de overheid en de burgers en riep hij de overheid op meer te investeren in haar relatie met de burger. In onze dienstverleningsvisie zoals vastgelegd in het beleidsdocument “Visie op dienstverlening 20122022” is aangegeven dat wij ons richten op het doorontwikkelen van de organisatie van de gemeente tot een gewaardeerde partner in en van de samenleving. Hierbij is aangegeven dat de gemeente in haar

2

Prof. Mr. A.T. Marsille e.a., Prettig contact met de overheid deel 3, Juridische handreiking informele aanpak, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2011 3 De burger gehoord? Afhandeling van klachten en bezwaren in Bunnik: conclusies en aanbevelingen, Eindrapport Rekenkamercommissie Bunnik, september 2008, pagina 48. 4 Bij de Overijsselse methode wordt direct na ontvangst van een zienswijze, bezwaarschrift of klacht, zonder diepgaande bestudering van het dossier, telefonisch contact opgenomen met de klager of bezwaarmaker om zijn kant van het verhaal te horen. Vervolgens wordt samen gezocht naar de beste aanpak van het probleem.

-6-

dienstverlening dichtbij de klant wil staan, waarbij een proactieve houding noodzakelijk is. Voorop staat de eis dat het klantcontact persoonlijk is en verloopt volgens het voorkeurskanaal van de klant. (Pre-)mediation sluit dus aan bij deze visie. § 4 Doelstellingen Het is omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften gewenst meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. In het afdelingsplan van de afdeling Bestuurs- en managementondersteuning voor 2012 staat binnen het taakveld “juridische kwaliteitszorg” de opdracht om een beleidsnota op te stellen waarin wordt aangegeven hoe de gemeente Bunnik de (pre-)mediation formaliseert binnen de organisatie. Hierbij komen een aantal vragen en knelpunten naar voren, zoals: 5 • Voor welke taakvelden wordt (pre-)mediation als middel gezien? • Wanneer is (pre-)mediation voor ons interessant? • In welke gevallen kun je (pre-)mediation toepassen? • Wie neemt namens het bestuursorgaan deel aan de bemiddeling? • Welke juridische consequenties heeft (pre-)mediation? • Wat vraagt (pre-)mediation qua vaardigheden van de betrokken ambtenaren? • Hoeveel bedragen de kosten van (pre-)mediation en hoe gaan we daarmee om? In deze beleidsnota kunnen niet al deze vragen meteen worden beantwoord. De nadruk zal liggen op het formaliseren van het gebruik van (pre-)mediation in de bezwaarfase. Wel wordt tevens een voorzet gegeven op welke taakvelden nog meer (pre-)mediation als middel kan worden ingezet om conflicten op te lossen en wordt zoveel mogelijk een beleidsuitgangspunt gegeven over de hiervoor geformuleerde vragen. Het is aan het college om aan te geven of en zo ja, hoe we (pre-)mediation op deze beleidsterreinen in de toekomst gaan toepassen. § 5 Begrenzing Het gaat nadrukkelijk om de beschrijving van het proces, het in kaart brengen van de juridische keuzes en risico’s, het innemen van een standpunt ten aanzien van die keuzes, het bieden van een hulpmiddel voor de betrokken werknemers en het vastleggen van de opzet en vorm van (pre-)mediation. Over de inhoud (zaakafhankelijk) zelf gaat de beleidnota uiteraard niet. Daarnaast ziet deze notitie niet op het bewaken van (consequent) gebruik en evaluatie van het toepassen van (pre-)mediation.

5

Geldt dit alleen voor bezwaarschriften of wordt het middel breed ingezet op allerlei conflictsituaties in de gemeente?

-7-

Hoofdstuk 1 (Pre-)mediation § 1.1 Wat is (pre-)mediation? Overheden worden geconfronteerd met de juridisering van problemen tussen burgers en bedrijven en de overheid zelf. Dit is af te lezen uit de jaarlijkse toename van de bezwaar- en klachtprocedures. Naar aanleiding hiervan is gezocht naar een andere benaderingswijze om (onnodige) bezwaar- en klachtprocedures te voorkomen, administratieve lasten te verminderen, tijdwinst te behalen bij het doorlopen van procedures en de klanttevredenheid te verhogen. Hieruit is bestuurlijke mediation ontstaan. Het begrip mediation wordt op verschillende manieren uitgelegd maar een van de omschrijvingen daarvan is de volgende: Mediation is een vorm van bemiddeling in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige, de mediator, de onderhandelingen tussen partijen begeleidt teneinde vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale resultaten te komen6. Bij mediation is sprake van conflictoplossing tussen en door partijen, waarbij een neutrale derde (mediator) beide partijen helpt bij het onafhankelijk bemiddelen en afhandelen van conflicten. Dit betreft een tegenstelling ten opzichte van conflictoplossing boven beide partijen door middel van rechtspraak, arbitrage of bindend advies. Onder het begrip (pre)-mediation, ook wel mediationvaardigheden, wordt de toepassing van communicatieve vaardigheden verstaan zoals luisteren, samenvatten en doorvragen. Deze vaardigheden worden toegepast vanuit een open, onafhankelijke en faciliterende houding die er in positieve zin aan bijdraagt aan conflictbeslechting. Het gaat erom dat de persoon die deze vaardigheden inzet de burger en/ of het bedrijf op een proactieve, en persoonlijke manier benadert. Voordeel is dat deze persoon niet een (volledig) neutrale derde hoeft te zijn, waardoor deze rol door een ambtenaar binnen de eigen organisatie kan worden vervuld. Mediationvaardigheden worden beschouwd als belangrijke hulpmiddelen om een goed contact met de burger te krijgen of te onderhouden. Mocht er een conflict zijn of optreden dan kan men met de inzet ervan vaak een efficiënte oplossing bewerkstelligen. Tevens zorgt dit ervoor dat er geen tijd en energierovende formele procedures worden doorlopen. Waar wel rekening mee moet worden gehouden is dat voor de besluitvorming een inhoudelijk zorgvuldige voorbereiding en afweging van belang is. Karakteristiek voor (pre)-mediation zijn de volgende kenmerken: - van schriftelijke naar mondelinge communicatie; - van schriftelijke correspondentie (klacht, bezwaar) naar direct of telefonisch contact; - van praten tegen elkaar naar praten met elkaar; - van passief naar actief; - van inzet schriftelijke vaardigheden naar inzet mediationvaardigheden en - van formele hoorzitting naar informeel gesprek. Er is sprake van een overstap van proceduregericht naar oplossingsgericht te werk gaan. Deze aanpak kent inmiddels enige geschiedenis en verschillende benamingen als ‘de methode Overijssel’ of ‘de Andere Aanpak, ‘(pre)-mediation’ of ‘het toepassen van mediationvaardigheden’ worden gebruikt. In deze notitie zal worden gesproken over (pre-)mediation. Hoewel de genoemde methoden inhoudelijk niet geheel overeenkomen kunnen ze worden gecategoriseerd onder de noemers proactief en oplossingsgericht. In geval van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaarschrift wordt snel en persoonlijk contact gezocht met de burger. Daarnaast zoekt de ambtenaar vanuit een open en geïnteresseerde houding met de burger naar mogelijke oplossingen. Daarbij wordt met alle belangen, zowel het individueel- als het algemeen belang, rekening gehouden. De

6

Brenninkmeijer, A.F.M. (2005). Handboek mediation. Derde druk. Den Haag: Sdu Uitgevers

-8-

traditionele juridische focus ligt daarbij niet meer op de voorgrond. De juridische mogelijkheden en beperkingen zullen echter bij het zoeken naar een oplossing altijd moeten worden gerespecteerd. Mediation en (pre-)mediation kunnen in verschillende fasen toegepast worden: vóór het ontstaan van besluitvorming, tijdens een bezwarenprocedure, in de beroepsfase of ter behandeling van een klacht. In hoofdstuk 5 zal hier nader op worden ingegaan. § 1.2 Conflicthanteringspalet Zowel in het primaire proces als in de fasen hierna kunnen verschillende informele vormen van conflicthantering worden toegepast. Deze meest gangbare vormen zijn hieronder schematisch weergegeven en kort beschreven.

Het conflicthanteringspalet bestaat naast de reguliere (formele) Awb-procedure in basis uit de vijf volgende vijf vormen van (informele) conflicthantering: • Bellen • Keukentafelgesprek • Informeel overleg • Informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider • Mediation Ad 1. Bellen Een telefoongesprek met een burger is doorgaans de eerste informele interventie die vooral dient ter diagnose en nog niet betekent dat de zaak daarmee verder informeel wordt opgepakt. Doel van het telefoongesprek is namelijk om te horen wat er precies aan de hand is en welke belangen en emoties een rol spelen. Daarnaast kan het telefoongesprek gebruikt worden om uitleg en informatie te geven, om 7 misverstanden en miscommunicatie uit de weg te helpen of om bijvoorbeeld excuses aan te bieden . Tot slot wordt het telefoongesprek gebruikt om te onderzoeken of zowel de overheid als de burger vinden dat een informele behandeling de voorkeur heeft of dat een juridische procedure de beste behandeling van het probleem is. Vaak is een vervolggesprek nodig, zowel met de burger, als met de betrokken vak(ambtenaren) of volgt alsnog een reguliere procedure. Ad 2. Keukentafelgesprek Met een ‘keukentafelgesprek’ wordt een informeel overleg bij de indiener thuis of bij het bedrijf van de indiener bedoeld. Vanwege persoonlijke omstandigheden of omdat inzicht in de plaatselijke situatie relevant is, kan het passender en effectiever zijn om op ‘huisbezoek’ te gaan. Zo gaat het in het geval van

7

Brenninkmeijer, A.F. M. (2010) Excuses in het openbaar bestuur, NTB nr 1.

-98

Wmo-zaken soms om een kwetsbare doelgroep en kan een huisbezoek geschikter zijn. De werkelijke hulpvraag of het werkelijke probleem kan beter worden ontdekt en bij een afhankelijkheid van voorzieningen of in geval van een verslechterende situatie kunnen oplossingsrichtingen beter worden onderzocht en kunnen afspraken voor de toekomst worden gemaakt. Daarnaast kan het simpelweg te belastend zijn voor minder validen om bijvoorbeeld naar het gemeentehuis af te reizen. Ook in andere domeinen kan het beter zijn om ter plaatse een kijkje te nemen en het gesprek aan te gaan, bijvoorbeeld bij sommige ruimtelijke ordeningszaken of bouwprojecten. Ad 3. Informeel overleg In geval van een informeel overleg vindt een ‘face to face’ gesprek met de betrokken burger(s) plaats, 9 doorgaans op het gemeentehuis . Deelnemer aan dit overleg zijn in ieder geval de behandelend (vak)ambtenaar en in de meeste gevallen een gespreksleider. Het kan ook om meerdere ambtenaren gaan van betrokken vakafdelingen en bijvoorbeeld van juridische zaken. Soms is ook een andere overheidsorganisatie betrokken (bijvoorbeeld naast de gemeente ook de provincie of het waterschap). De kracht van een informeel overleg zit in de persoonlijke ontmoeting. Voor de ambtenaar krijgt de burger letterlijk een gezicht, en omgekeerd geldt hetzelfde. Naast het meer persoonlijke karakter, zijn er meer mogelijkheden om de non-verbale signalen te herkennen en mee te nemen, waardoor er minder kans is op misverstanden. Daarnaast kunnen tijdens een informeel overleg besluiten beter worden uitgelegd en alternatieven beter worden besproken, waar nodig met kaarten, foto’s, bouwtekeningen etc. Vanwege deze voordelen kiezen sommige overheidsorganisaties er voor om, wanneer de mate van conflict dit toelaat, waar mogelijk een informeel face-to-face overleg aan te bieden. Ad 4. Informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider Een onafhankelijke gespreksleider of procesbegeleider kan worden ingeschakeld wanneer er bijvoorbeeld meerdere partijen zijn en/of wanneer de communicatie en de relatie tussen de indiener en de betrokken 10 ambtenaar moeizaam is . De onafhankelijkheid van de gespreksleider bestaat er meestal uit dat het om een ambtenaar gaat van een andere afdeling die niet bij de zaak betrokken is of binnen het betrokken vakgebied werkzaam is en daarmee met een open blik naar het geheel kijkt. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van gespreksleiders/procesbegeleiders van buiten de organisatie. Een informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider is laagdrempeliger dan ‘formele’ mediation, omdat daaraan geen normen en procedures (zoals bijvoorbeeld het NMI-reglement) verbonden zijn. Ad 5. Mediation Mediation is een proces waarin twee of meer partijen die met elkaar een conflict hebben, onder leiding van een externe, onafhankelijke derde, zelf door onderhandelen zoeken naar een oplossing in het 11 wederzijds belang. Indien de mediator geregistreerd is bij het NMI , wordt gewerkt volgens een aantal vaste procedures. Zo wordt er vooraf een mediationovereenkomst en achteraf bij een geslaagd traject een vaststellingsovereenkomst opgesteld. Mediation wordt veelal toegepast bij verder geëscaleerde conflicten, bij complexe en/of politiek-bestuurlijk gevoelige zaken, wanneer het om meerdere partijen gaat en wanneer de vertrouwelijkheid van het proces belangrijk is. Deze beleidsnotitie is gericht op de verduidelijking en het formaliseren van het proces ten aanzien van (pre-)mediation (dus de drie eerstgenoemde vormen) en ziet niet op de inzet van (formele) mediation. De noodzaak tot de inzet van (formele) mediation blijkt in het overgrote deel van de gevallen ook niet nodig. Uitgangspunt van proactief en oplossingsgericht conflictmanagement is dat bestuursorganen beschikken over een compleet conflicthanteringspalet op grond waarvan zij in overleg met de betrokken burger(s) een weloverwogen en geïnformeerde keuze voor de verdere behandeling van zijn of haar klacht, aanvraag, zienswijze of bezwaar bespreken. De inzet van (pre-)mediation zal vooral gericht zijn op de inzet van telefonische interventies en informele gesprekken bij burgers thuis (‘keukentafel’), bij het bestuursorgaan of op een neutrale plek, met of zonder onafhankelijke gespreksleider. 8

Wet maatschappelijke ondersteuning Voorwaarde is dat in alle rust met elkaar kan worden gesproken. 10 Koning, A. M. de & Trieling R. (2009) Gescheiden rollen, ambtenaar en mediator. Tijdschrift voor Conflicthantering nr. 2. 11 In Nederland wordt door het Nederlands Mediation Instituut een register bijgehouden van gecertificeerde mediators. Deze hebben allen een goedgekeurde opleiding gevolgd en toets afgelegd en volgen regelmatig scholing. Daarnaast zijn vele mediators actief, die bij andere verenigingen zijn geregistreerd. 9

- 10 -

Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase § 2.1 Algemeen Het voorbereiden van een besluit en het behandelen van een bezwaarschrift vergt een groot aantal acties van het bestuursorgaan. Bij vele daarvan is sprake van contact tussen het bestuursorgaan en een of meer burgers, in hun hoedanigheid van aanvrager, bezwaarmaker of derde-belanghebbende. Kiest het bestuursorgaan voor een informele aanpak, dan dient het zich bij elke handeling die het verricht en bij elk contact met de burger de vraag te stellen in hoeverre het daarmee bijdraagt aan de oplossing van het probleem dat de burger heeft aangekaart, en tevens of het handelt in overeenstemming met de rechtmatigheids- en behoorlijkheidsnormen waaraan het is gebonden. In dit hoofdstuk bespreken we een aantal aspecten van het informele contact tussen overheid en burger in het kader van bezwaarafhandeling. Voor welke vragen kan het bestuursorgaan komen te staan, en hoe laten die zich het beste beantwoorden? De ambtenaar die de regie van de behandeling van het bezwaar in handen heeft, duiden we aan als: de behandelend ambtenaar. De plaats in de organisatie waar het bestreden besluit tot stand is gekomen, noemen we: de vakafdeling. De medewerker die inhoudelijk voor de totstandkoming van het primaire besluit verantwoordelijk is, noemen we: de vakambtenaar. Dit kan dezelfde medewerker zijn als de behandelend ambtenaar. De rol van onafhankelijke gespreksleider of procesbegeleider wordt tijdens de procedure vervuld door de secretaris van de Commissie voor de Bezwaarschriften (in dit stuk aangeduid als de secretaris). Aan de orde komen onder meer de verschillende stappen en afwegingen binnen het (pre-)mediationproces in de bezwaarfase en de vraag naar de geschiktheid van een bezwaarschrift voor een informele behandeling. Voorafgaand wordt echter eerst de huidige praktijk belicht. § 2.2 (Pre-)medition in de gemeente Bunnik Zoals gesteld in de inleiding wordt (pre-)medition in de gemeente Bunnik gebruikt ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften. Op dit moment heeft de informele aanpak echter (formeel) nog geen vaste plek gekregen in een werkproces en de bijbehorende beschrijving. Op informele basis wordt hier echter wel al ruim vier jaar mee gewerkt. Na binnenkomst van een bezwaarschrift beoordeelt de secretaris van de Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de secretaris) direct, na de behandelend ambtenaar te hebben gehoord, of een zaak zich leent voor een informele aanpak. Vervolgens bepaalt de secretaris of de behandelend ambtenaar of hijzelf (telefonisch) contact opneemt met de indiener van het bezwaarschrift. In dit gesprek wordt, met toepassing van mediationvaardigheden, geprobeerd om de onderliggende belangen van de indiener op tafel te krijgen. Ook kan een toelichting worden gegeven op de standpunten en de belangen van het bestuursorgaan. Mede op basis van het telefoongesprek wordt, als het conflict niet reeds op grond hiervan is opgelost, een keuze gemaakt voor het vervolgtraject: a. Ambtelijk en/of bestuurlijk overleg tussen de secretaris en de vakafdeling om, rekening houdende met de belangen van de indiener, het genomen besluit in te trekken en hiervoor zo nodig een ander besluit in de plaats te stellen; b. Indien het bepaalde onder a geen toepassing kan vinden, dan wordt vervolgens, indien partijen dat willen, belangen- en oplossingsgericht overlegd, onder begeleiding van de secretaris. Het doel van dit overleg is te komen tot een oplossing van het geschil en tot intrekking van het bezwaarschrift. c. Als het bepaalde onder b niet tot een oplossing leidt, wordt de reguliere bezwaarschriftenprocedure voortgezet. De ambtelijke organisatie zet breed in om met de burger in gesprek te treden. Hierbij kan gedacht worden aan een telefonisch overleg, een gesprek op het gemeentehuis (bezwaarmaker, behandelend ambtenaar en de secretaris), een huisbezoek of door middel van een informatieavond (meerdere bezwaarschriften) zowel in het gemeentehuis als op locatie. Deze wijze van bemiddelingsactiviteiten vraagt veel inzet en flexibiliteit van zowel de behandelend ambtenaren als de secretaris.

- 11 -

Het grote voordeel van deze informele aanpak is dat een tekort aan informatie bij de bezwaarmaker kan worden opgeheven en dat de communicatie tussen de bezwaarmaker en de gemeentelijke organisatie wordt verbeterd. Daardoor kunnen begrip voor de situatie en acceptatie van de beslissing op het bezwaar worden bevorderd. De ervaringen met het toepassen van (pre-)mediation die de afgelopen jaren zijn opgedaan zijn zeer positief. In 2010 is 19% van de bezwaarschriften succesvol door middel van (pre-)mediation afgehandeld. In 2011 ging het zelfs om 87 bezwaarschriften, hetgeen neerkwam op bijna 55% van de bezwaarschriften. Deze resultaten maken het verankeren van het toepassen van (pre-)mediation tot een absolute noodzakelijkheid. Zoals reeds aangeven in § 4 van de “Inleiding” is het omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften gewenst meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. Tot het daadwerkelijk opstellen en vastleggen van een dergelijk proces zullen eerste enkele fundamentele keuzes moeten worden gemaakt (§ 2.4), waarbij de wettelijke grenzen (§ 2.3) ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften in acht dienen te worden genomen. § 2.3 Wettelijk kader De overheid heeft als taak het algemeen belang te behartigen. Het handelen van de overheid bestaat voor een belangrijk deel uit het nemen van beslissingen waarmee de rechtspositie van burgers wordt bepaald. De overheid behartigt het algemeen belang het beste als die beslissingen in overeenstemming zijn met het recht, recht doen aan de daarbij betrokken belangen én door de betrokken burgers worden aanvaard. De behandeling van bezwaarschriften is gebonden aan wettelijke beslistermijnen. Het is om verschillende redenen van belang dat het bestuursorgaan termijnen serieus neemt. In de eerste plaats staan ze in de wet, dus moet het bestuursorgaan zich er aan houden. In de tweede plaats zijn burgers er bij gebaat dat zo snel mogelijk duidelijk wordt wat het bestuursorgaan vindt van het bezwaar. Ten slotte kunnen termijnoverschrijdingen het bestuursorgaan geld kosten. Bij niet tijdig beslissen kan een belanghebbende burger het bestuursorgaan in gebreke stellen, waarna (als twee weken zijn verstreken) het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het besluit langer op zich laat wachten. Ook al zorgen termijnen er voor dat het bestuursorgaan in zijn besluitvorming de vaart er in houdt, ze kunnen ook een belemmering vormen voor het bereiken van overeenstemming in een geschil tussen overheid en burger, als de oplossing daarvan meer tijd vergt dan de wettelijke termijnen toestaan. De vraag is dan ook in hoeverre de termijnen ruimte bieden voor een informele aanpak? Belangrijk is daarom om inzichtelijk te maken in hoeverre de in de Awb opgenomen procedures een hulp dan wel een belemmering bieden voor het (pre-)mediationtraject. Beslistermijnen De termijn voor het beslissen op een bezwaarschrift bedraagt 6 weken (art. 7:10, eerste lid, Awb). De termijn begint te lopen op de dag nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken. De termijn om bezwaar te maken bedraagt ook 6 weken. Dat betekent dat, afhankelijk van het moment waarop bezwaar wordt gemaakt, het bestuursorgaan 6 weken (als het bezwaar aan het eind van de termijn om bezwaar te maken wordt ingediend) tot 12 weken (als het bezwaar wordt ingediend, direct nadat het besluit is genomen) de tijd heeft om op een bezwaar te beslissen. In de gemeente Bunnik wordt ten aanzien van de behandeling van bezwaarschriften gebruik gemaakt van een zogeheten ‘7:13- commissie’ ofwel de Commissie voor de Bezwaarschriften. Hierdoor wordt de beslistermijn verlengd tot 12 weken, ook weer gerekend vanaf de dag na het moment dat de termijn om bezwaar te maken verstrijkt (art. 7:10, eerste lid, Awb). Afhankelijk van het moment waarop bezwaar is gemaakt, heeft het bestuursorgaan feitelijk 12 tot 18 weken de tijd om op het bezwaar te beslissen.

- 12 -

Opschorting en verdaging van de beslistermijn Binnen deze wettelijke termijnen beschikt het bestuursorgaan over de mogelijkheid om de beslistermijn op te schorten of te verdagen. Opschorting is aan de orde als de bezwaarmaker niet heeft voldaan aan alle formele vereisten voor het indienen van bezwaar, verdaging als het bestuursorgaan er niet in slaagt binnen de reguliere termijn te beslissen. De opschorting duurt hetzij tot de dag waarop het verzuim is hersteld, hetzij totdat de hersteltermijn die het bestuursorgaan aan de bezwaarmaker heeft gegeven, ongebruikt is verstreken. Als het bestuursorgaan overgaat tot opschorting van de beslistermijn, moet dat schriftelijk worden medegedeeld, niet alleen aan de bezwaarmaker, maar ook aan eventuele andere belanghebbenden (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Het bestuursorgaan kan te allen tijde beslissen om de beslistermijn te verdagen. De reden doet niet ter zake. Een motivering is dus ook niet vereist. De verdaging kan maximaal 6 weken bedragen (art. 7:10, derde lid, Awb). Het bestuursorgaan bericht partijen dat de beslistermijn is verdaagd (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Een standaardverdaging van de termijn is echter niet toegestaan. Als het bestuursorgaan overgaat tot verdaging van de beslistermijn, moet dat schriftelijk aan de belanghebbenden worden medegedeeld (art. 7:10, vijfde lid, Awb). Overige termijnen binnen het proces Binnen het bezwaarproces kunnen naast de beslistermijn tal van “deelbeslissingen” worden genomen, zoals het versturen van een ontvangstbevestiging, het opnemen van telefonisch contact met de bezwaarmaker, het houden van een informeel overleg, het ter inzage leggen van op het bezwaar betrekking hebbende stukken, het houden van een hoorzitting en het uitbrengen van een advies door de commissie aan het bestuursorgaan. Uit de hoofdstukken 6 en 7 Awb blijkt dat er – behalve de termijnen voor het op het bezwaar te nemen besluit – nauwelijks termijnen gelden voor de afzonderlijke handelingen en beslissingen die in het kader van de behandeling van het bezwaar kunnen worden genomen. De gedachte hierachter is dat bezwaarschriften zo snel mogelijk moeten worden afgehandeld. De ruimte die hiermee binnen de bezwaarprocedure wordt geboden kan echter goed worden gebruikt voor de toepassing van (pre-)mediation. § 2.4

Keuzes binnen (pre-)mediation

§ 2.4.1 Algemeen Mediationvaardigheden zijn te beschouwen als een vorm van correct gedrag dat iedere medewerker zou moeten tonen in zijn (klant)contacten. De kunst is om medewerkers te overtuigen van de kwaliteit en nut van dit gedrag: Het moet leven. Het is een cultuuromslag, een ander manier van werken. Hiervoor is bestuurlijk commitment nodig en “ambassadeurs” voor het investeren in draagvlak en enthousiasme bij de betrokken medewerkers. Het procedureel vastleggen van de hierboven genoemde handelswijze waarborgt de proactieve en oplossingsgerichte benadering ten aanzien van de behandeling van toekomstige bezwaarschriften. Daarnaast maakt het inzichtelijk wat van de ambtelijke organisatie hiervoor benodigd is en kunnen hiertoe fundamentele keuzes worden gemaakt. § 2.4.2 Keuzemomenten Stap 1 – Ontvangst: In behandeling nemen of doorverwijzen? De eerste stap binnen het (pre-)mediationtraject wordt feitelijk al gezet vlak na de ontvangst van het bezwaarschrift. De secretaris beoordeelt, namens het bestuursorgaan, in eerste aanleg de status van de brief en of bezwaarmaker aan het goede adres is. Het komt regelmatig voor dat in een brief, die op het eerste gezicht een bezwaarschrift lijkt, bij nader inzien een heel ander probleem aan de orde wordt gesteld. Een dergelijke brief kan vaak worden gekwalificeerd als een klacht tegen het handelen van een ambtenaar of een zienswijze tegen een nog te nemen besluit.

- 13 -

Naar letter van de wet behoort de commissie een dergelijk bezwaarschrift niet-ontvankelijk te adviseren, waarop het bestuursorgaan vervolgens een beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen. Daarna zou de brief pas kunnen worden doorverwezen naar de juiste ambtenaar/afdeling. Deze werkwijze levert uiteraard een onnodig gecompliceerde en lange behandeling op, waarmee het daadwerkelijke probleem niet klantgericht wordt benaderd. In de praktijk is daarom gekozen voor een vereenvoudigde afhandeling. De bezwaarmaker wordt schriftelijk bericht dat zijn brief niet als bezwaarschrift wordt behandeld, waarbij wordt opgemerkt hoe de brief wel is gekwalificeerd en welke ambtenaar verantwoordelijk is voor de verdere behandeling. Werkwijze - Binnengekomen brieven/bezwaarschriften zoveel mogelijk via de informele aanpak benaderen. - Trachten zoveel mogelijk de daadwerkelijke bedoeling van bezwaarmaker te achterhalen. - Bezwaarmaker zo nauwkeurig en volledig mogelijk naar de juiste ambtenaar bestuursorgaan/organisatie doorverwijzen.

of

Stap 2 – Wie is het aanspreekpunt voor het bestuursorgaan: de burger of zijn gemachtigde? Wie is het aanspreekpunt: bezwaarmaker of gemachtigde? Als een bezwaarmaker (of één van de eventuele andere belanghebbenden in een bezwaarprocedure) zich laat bijstaan of vertegenwoordigen, wie is dan aanspreekpunt? Met wie moet worden gebeld, aan wie moeten stukken worden gestuurd, aan wie moeten uitnodigingen voor overleg met het bestuursorgaan worden verzonden? Aan een van beide? Aan allebei? En maakt het nog uit of sprake is van bijstand of van vertegenwoordiging? Als de bezwaarmaker zich laat bijstaan is het antwoord op al deze vragen simpel: het bestuursorgaan kan er mee volstaan zich te richten tot de bezwaarmaker zelf. Laat de bezwaarmaker zich door een gemachtigde vertegenwoordigen, dan is die gemachtigde primair aanspreekpunt voor het bestuursorgaan. Dat blijkt uit art. 6:17 van de Awb. Daarin is bepaald dat als iemand zich laat vertegenwoordigen, het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval naar de gemachtigde stuurt. De vraag is vervolgens hoe het bestuursorgaan zich dient op te stellen tegenover de bezwaarmaker zelf. Voor zover het gaat om correspondentie over het verloop van de procedure en de afspraken die in het kader daarvan zijn gemaakt, is het behoorlijk om die steeds zowel aan de gemachtigde als de bezwaarmaker zelf te sturen. Maar als het bestuursorgaan de telefoon pakt, is de vraag: wie gaan we bellen? In een formeel traject is die vraag niet moeilijk te beantwoorden: de gemachtigde. Wordt gekozen voor de informele aanpak, dan is het antwoord minder eenvoudig. Het is van belang dat het bestuursorgaan tracht om niet alleen via de gemachtigde contact te hebben met de bezwaarmaker, maar ook rechtstreeks met de bezwaarmaker. Het feit dat hij zich laat vertegenwoordigen door een gemachtigde, betekent niet dat het bestuursorgaan niet meer rechtstreeks – zonder tussenkomst van de gemachtigde – contact met de bezwaarmaker zou mogen opnemen. Als het bestuursorgaan dat doet, vereist de behoorlijkheid wel dat het bestuursorgaan in het gesprek met de bezwaarmaker twee zaken direct aan de orde stelt: • •

Allereerst moet het bestuursorgaan de bezwaarmaker laten weten dat het op de hoogte is van het feit dat deze zich laat bijstaan door een gemachtigde. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan uitleggen waarom het desondanks direct contact opneemt met de bezwaarmaker.

Als het bestuursorgaan deze twee zaken direct aan het begin van het gesprek meldt, heeft de bezwaarmaker de mogelijkheid het gesprek met het bestuursorgaan aan te gaan, maar ook om het af te breken en het bestuursorgaan te verwijzen naar zijn gemachtigde. Werkwijze - Trachten zoveel mogelijk in direct contact te treden met de bezwaarmaker. - De formele omgang via de gemachtigde altijd te respecteren.

- 14 -

Stap 3 – Het eerste contact met de bezwaarmaker: schriftelijk of telefonisch? Welke actie als eerste? Als het bestuursorgaan een bezwaarschrift heeft ontvangen, moet beslist worden hoe het eerste contact wordt gelegd: Direct bellen met de bezwaarmaker? Bellen met de bezwaarmaker, maar pas nadat hij informatie heeft ingewonnen bij de afdeling die het besluit heeft genomen? Of eerst een schriftelijke ontvangstbevestiging aan bezwaarmaker sturen? De Awb stelt hiertoe geen beperkingen. Art. 6:14, eerste lid, Awb bepaalt dat de ontvangst van het bezwaarschrift schriftelijk moet worden bevestigd aan de indiener van het bezwaarschrift, maar geeft 12 daarvoor geen termijn. De Nationale ombudsman geeft in de correspondentiewijzer als richtsnoer aan, dat het behoorlijk is dat de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift binnen twee weken na binnenkomst aan de bezwaarmaker wordt verstuurd. In de gemeente Bunnik wordt gewerkt met servicenormen. Uiterlijk twee dagen na ontvangst van het bezwaarschrift verstuurt de secretaris een ontvangstbevestiging. Zo wordt het versturen van deze bevestiging niet afhankelijk gesteld van de aard van het besluit en de inhoud van het bezwaar en/of de bereikbaarheid van de bezwaarmaker. Tevens geeft het bezwaarmaker duidelijkheid over hoe en (indien mogelijk) door wie het bezwaarschrift verder zal worden behandeld. Daarnaast geeft het de secretaris en/of de behandelaar van het bezwaarschrift de benodigde tijd om onderling af te stemmen of het bezwaarschrift zich leent voor een informele aanpak. En zo ja, op welke wijze deze dient te worden ingestoken. In de ontvangstbevestiging melden dat telefonisch contact zal worden opgenomen? Vervolgens dient een keuze te worden gemaakt of in de ontvangstbevestiging wel of niet gemeld moet worden dat de bezwaarmaker - in verband met het bezwaarschrift - gebeld zal worden? Voor beide mogelijkheden valt iets te zeggen. Het wel opnemen van een dergelijke bepaling maakt voor bezwaarmaker vrijwel meteen inzichtelijk dat de gemeente Bunnik ervoor heeft gekozen om bezwaarschriften zoveel mogelijk op een informele wijze te behandelen. Tevens kan uitleg worden gegeven over deze werkwijze en de verhouding tot de wettelijke bezwaarprocedure. Een nadeel kan echter zijn dat hiermee de verwachting wordt gewekt dat men zeker een telefoontje van de gemeente krijgt en dat van de mogelijkheden van (pre-)mediation gebruik zal worden gemaakt. Maar is het in alle gevallen effectief om zo snel mogelijk met de bezwaarmaker te bellen? Het antwoord op die vraag laat zich raden: nee, er zal altijd een aantal bezwaarschriften zijn waarvoor geldt dat bellen geen toegevoegde waarde heeft. In de meeste gevallen is het niet goed mogelijk om louter op basis van een bezwaarschrift met zekerheid vast te stellen of het zinvol of zinloos is de bezwaarmaker te bellen. Daarnaast speelt bij een bezwaarschrift ingediend door meerdere personen of de “massale” bezwaarschriften tegen één besluit de vraag wie er gebeld moeten worden en hoe een telefonisch gesprek dient te worden ingestoken. Werkwijze In de ontvangstbevestiging opnemen dat de gemeente mogelijk contact opneemt [met de bezwaarmaker] om gezamenlijk te kijken naar de beste behandelwijze van het bezwaarschrift.

Stap 4 – Het moment van telefonisch contact: voor of na overleg met de vakafdeling? Om te kunnen beoordelen op welke manier het bezwaarschrift het beste kan worden behandeld, is het meestal noodzakelijk van de bezwaarmaker te weten te komen wat de achtergrond van zijn bezwaar is, en van de vakafdeling wat de achtergrond is van het besluit. De vraag die hieruit volgt is dan ook of het aan te raden is eerst contact op te nemen met de bezwaarmaker, voordat met de behandelend ambtenaar/vakafdeling wordt overlegd?

12 Zie de correspondentiewijze van de Nationale ombudsman: http://rapporten.nationaleombudsman.nl/ rapporten/grote_onderzoeken/burgerbrieven/correspondentiewijzer.asp.

- 15 -

Voordeel daarvan is dat de secretaris met een zo open mogelijke houding (dus zonder informatie van de vakafdeling over de persoon van de bezwaarmaker en de – juridische – details van de zaak) met de bezwaarmaker belt. Aan de andere kant is het handig als de secretaris/behandelend ambtenaar, op het moment dat hij met de bezwaarmaker belt, van de vakafdeling al het een en ander over de achtergrond van het besluit heeft gehoord. Bovendien, als de vakafdeling een idee heeft over een mogelijke oplossing van het geschil, kan de secretaris/behandelend ambtenaar in het telefoongesprek met de bezwaarmaker meteen de mogelijkheid van een informeel gesprek aankaarten en kan hij melden dat hij van de vakafdeling heeft gehoord dat die graag nog een keer samen met de bezwaarmaker gaat kijken of een oplossing voor het geschil mogelijk is. Ervaring leert dat het beste resultaat wordt geboekt bij een telefonisch gesprek waarbij de secretaris/ behandelend ambtenaar goed op de hoogte is van besluit en de achterliggende problematiek. Werkwijze In principe wordt pas met bezwaarmaker gebeld nadat de vakafdeling is gehoord. In hoeverre zaken zich daadwerkelijk lenen voor de toepassing van (pre-)mediation en op welke wijze dit getoetst kan worden, wordt nader beschreven in § 2.4 Indicaties en contra-indicaties voor een informele aanpak. Stap 5 – Informele gesprekken als vervolg op het telefonisch contact Waar moet het informele gesprek worden gehouden? Bezien vanuit het bestuursorgaan ligt het voor de hand dat het informele gesprek wordt gehouden op het gemeentehuis. In overleg met de bezwaarmaker kan echter ook voor een andere plek gekozen worden. Er is geen enkele reden waarom het informele gesprek alleen op het gemeentehuis zou kunnen worden gehouden. Er kunnen verschillende redenen zijn om voor een andere plek te kiezen. De bezwaarmaker kan ver van het gemeentehuis wonen, er kan behoefte zijn aan een neutrale plek of aan een bijeenkomst in zo informeel mogelijke omstandigheden. Een of meerdere van deze overwegingen kunnen er zelfs toe leiden dat het gesprek bij de bezwaarmaker thuis wordt gehouden. Als het voor de betrokken ambtenaren een kleine moeite is naar de bezwaarmaker toe te komen, is die oplossing het overwegen waard. Echter, als het gevaar bestaat dat de boel escaleert, is het verstandiger te gaan praten op het gemeentehuis of op een neutrale plek, dan bij de bezwaarmaker thuis. De secretaris en de behandelend ambtenaar zullen gezamenlijk bij iedere zaak hiertoe een afweging moet maken. Werkwijze Bij ieder bezwaarschrift moeten de secretaris en behandelend ambtenaar overwegen waar het gesprek het beste plaats kan vinden. Wie moeten/mogen bij het informele gesprek aanwezig zijn? Wie kunnen en mogen er allemaal bij een informeel gesprek naar aanleiding van een bezwaar aanwezig zijn? Van de kant van het bestuursorgaan is dat in ieder geval de behandelend ambtenaar. Bij bezwaarschriften met betrekking tot het omgevingsrecht, handhaving, planschade en huisvesting gaat het om één van de juridisch medewerkers van het cluster Juridische zaken van de afdeling Dienstverlening. In de overige zaken gaat het meestal om de vakambtenaar die bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest en/of de vakambtenaar die kan onderhandelen over een oplossing voor het bezwaar. Ter ondersteuning kan een jurist van de afdeling Bestuurs- en Managementondersteuning aanschuiven. De gesprekken vinden in de regel plaats onder leiding van de secretaris, die als (relatief) onafhankelijke gespreksleider fungeert. Een noodzakelijke voorwaarde voor het voeren van het informele gesprek is uiteraard dat de bezwaarmaker er zelf bij aanwezig is. Ook als de bezwaarmaker zich laat vertegenwoordigen op grond van art. 2:1 Awb, is diens aanwezigheid veelal noodzakelijk, omdat de essentie van het informele gesprek is dat met de bezwaarmaker wordt gezocht naar een oplossing voor het geschil. De aanwezigheid van de bezwaarmaker kan echter niet worden afgedwongen. Het doorzetten van de informele weg kan ter discussie komen als de bezwaarmaker niet aanwezig wil zijn (zie hiervoor § 2.4).

- 16 -

Werkwijze - Bij het gesprek zijn in beginsel de secretaris, de behandelend ambtenaar en /of de vakambtenaar aanwezig. - De aanwezigheid van de bezwaarmaker is noodzakelijk. Moet van het informele overleg een verslag worden gemaakt? Voor zowel het bestuursorgaan als voor de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden is het van belang dat van het informele overleg een verslag wordt gemaakt. Dat geldt niet alleen voor de in het kader van de informele aanpak eventueel tussen partijen gehouden bijeenkomst(en), maar ook voor het telefonisch contact tussen bezwaarmaker (en eventuele andere belanghebbenden) en het bestuursorgaan. Juist omdat de informele aanpak er toe kan leiden dat er geen formele hoorzitting wordt gehouden, is het van belang dat duidelijk wordt vastgelegd wat er in de verschillende momenten waarop er contact is tussen partijen, is besproken en welke afspraken er zijn gemaakt. Werkwijze Van een informeel gesprek wordt altijd een verslag gemaakt en naar alle aanwezigen gestuurd.

§ 2.5 Procesbeschrijving (pre-)mediation Om de procesgang en de termijnen te waarborgen is het wel verstandig om bepaalde “deelbeslissingen” en of keuzes qua tijd te borgen. Voorgesteld wordt om het volgende proces hiervoor te hanteren. Hierbij begint de officiële beslistermijn te lopen op de dag (hierna: X) nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken. Uitgangspunt van het proces is, dat de bewaking en de verantwoordelijkheid hiervan bij de secretaris ligt, tenzij dit expliciet anders is afgesproken. Indien de (pre-)mediation naar zijn mening niet zal leiden tot intrekking van het bezwaarschrift is hij bevoegd tot het beëindigen hiervan. Vervolgens wordt door de secretaris zo spoedig mogelijk een behandeling van het bezwaarschrift ter hoorzitting ingepland. Alle partijen worden hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld. De procesbeschrijving is opgenomen in bijlage 1 van deze notitie. § 2.6 Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation Zaken kunnen zich in meer of mindere mate lenen voor een informele aanpak. Daarbij spelen een aantal hieronder nader beschreven factoren een rol. Is er bovendien sprake van een conflict dan is daarnaast ook de mate van escalatie relevant. Om te beoordelen of een informele behandeling geschikt is, wordt voorgesteld om een lijst met positieve en negatieve indicaties (indicaties en contra-indicaties) en de 13 escalatieladder van Glasl te gebruiken. De lijst met indicaties en contra-indicaties is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: Bkz) ontwikkeld op basis van tot nog toe opgedane 14 praktijkervaring met mediation(vaardigheden) . De lijst is niet limitatief en gaat uit van de gehanteerde 15 indicaties en contra-indicaties

13

Glasl, F. (1980) Konflictmanagement. 1st edition. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt Verlag und Verlag Freies. Indicaties en contra-indicaties vinden hun oorsprong in de ‘formele’ mediationpraktijk en zijn ook wel bekend als ‘keuzemotieven’ of ‘verwijzingscriteria’. Zie Brenninkmeijer, A.F.M. e.a. (2009) Handboek Mediation 4e herziene druk. Den Haag SDU Uitgevers. & Pel, M. (2008) Verwijzen naar mediation. Den Haag: SDU Uitgevers. In het kader van de ‘Methode Overijssel’ is een eerste aangepaste lijst met indicaties en contra-indicaties opgesteld voor het inzetten van mediationvaardigheden bij bezwaar. Zie De Graaf, K.J., Marseille, A.T. Herweijer, M. (2003) Mediation in bezwaar, Evaluatie Mediationproject Provincie Overijssel, Rijksuniversiteit Groningen & Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks. 15 Zie bijlage 2: “Lijst met indicaties en contra-indicaties”. 14

- 17 -

Gebruik van lijst met indicaties en contra-indicaties De standaard werkwijze bij elk bezwaarschrift is dat een zaak wordt beoordeeld op geschiktheid voor een informele behandeling. Dit gebeurt in de eerste plaats op basis van het dossier en in overleg met de behandelend ambtenaar/vakambtenaar. Echter, veelal is een verder persoonlijk en dus rechtstreeks contact met de bezwaarmaker nodig om een goed beeld te vormen van indicaties en contra-indicaties. Dit betekent dat het eerste telefoongesprek een belangrijke diagnosefunctie vervult: wat speelt er, welke indicaties zijn herkenbaar en wat is de beste vervolgaanpak? Het eerste telefoongesprek maakt dat het bestuursorgaan en de bezwaarmaker samen een keuze kunnen maken hoe verder te gaan: die keuze beperkt zich dus zeker niet alleen tot de informele routes maar herbergt ook de reguliere Awb-procedures. Kortom: het eerste telefoongesprek naar aanleiding van een bezwaarschrift kan in bijna alle gevallen plaatsvinden. Van belang is om dit ook terug te laten komen in het doel van het eerste gesprek en dit te bespreken met de bezwaarmaker. De lijst met indicatie en contra-indicaties is door Bkz gehanteerd als leidraad en zo is deze ook bedoeld. Voor elk bezwaarschrift wordt opnieuw een afweging gemaakt wat de beste wijze van behandeling is: de reguliere procedure of een informele behandeling. Ook gedurende de behandeling van een zaak kan voortschrijdend inzicht leiden tot een nieuwe afweging om al dan niet voor een verdere informele behandeling te kiezen. Afwegingen op grond van de lijst met indicaties Bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid Wanneer alle partijen, zowel bezwaarmaker(s) als de behandelend ambtenaar/vakafdeling, aangeven bereid te zijn om samen oplossingsgericht te willen kijken naar wat er mogelijk is om het geschil op informele wijze op te lossen (binnen de wettelijke kaders), is dat een belangrijke positieve indicatie. Het inzetten van mediationvaardigheden werkt alleen als betrokkenen vanuit het bestuursorgaan en indieners van bezwaarschriften bereid zijn om in onderling overleg de zaak te bespreken en naar elkaar te luisteren. 16 Bewegingsruimte bestaat uit meer dan alleen de juridische onderhandelingsruimte . Ook de 17 communicatieve en/of relationele ruimte is relevant . Soms biedt het juridische kader geen ruimte maar spelen persoonlijk contact, aandacht, een luisterend oor, een persoonlijke uitleg op maat en het maken van afspraken voor de toekomst een minstens zo grote rol bij het zoeken naar mogelijke oplossingen. Relatie partijen Wanneer partijen een doorlopende relatie met elkaar onderhouden is het zinvol om te voorkomen dat conflicten escaleren of alleen als formele juridische geschillen worden afgehandeld. Dit geldt zowel voor conflicten tussen burgers onderling, als voor conflicten in de relatie tussen burger(s) en de overheid. Zo kunnen bijvoorbeeld burenruzies in een bepaalde wijk aanleiding vormen voor jarenlange, slepende conflicten die door de verschillende buren herhaaldelijk via de overheid ‘uitgevochten’ worden. Vaak worden daarbij alle mogelijke klacht- of bezwaarprocedures aangegrepen om de ander dwars te zitten. Een informele aanpak kan leiden tot de-escalatie of zelfs een vorm van acceptatie en verzoening. Dat levert dan niet alleen een oplossing voor het bestaande conflict, maar leidt er tevens toe dat toekomstige, emotioneel belastende, kostbare en arbeidsintensieve procedures worden voorkomen. Emotionele (en relationele) componenten Wanneer de kern van een probleem hoog opgelopen emoties zijn (gevoelens van onrechtvaardigheid of onmacht, boosheid over bejegening of niet gehoord worden, angst voor verlies van voorzieningen etc.) dan helpt het vaak om een luisterend oor te bieden. Indien de burger zich gehoord, gezien en gerespecteerd voelt, haalt dit veelal de kou uit de lucht. Ook indien er verder geen concrete oplossing 18 voor het probleem kan worden geboden .

16

Tolsma, H.D. (2008) Bemiddelend bestuur, juridische aspecten van bemiddeling bij de bestuurlijke besluitvorming, Boom Juridische Uitgever, en Allewijn, D (2007) Met de overheid om tafel. Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation, Mediationreeks deel 6, Den Haag: SDU Uitgevers. 17 De Graaf, K.J., Marseille, A.T., Herweijer, M. (2003) Mediation in Bezwaar, Evaluatie Mediationproject Provincie Overijssel, Rijksuniversiteit Groningen. 18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Eindrapportage onderzoek Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering van het Nederlands Mediation Instituut (uitgevoerd door C. Koetsenruijter, K. Smit en A. de Koning), maart 2008 & Jaarverslagen 2005, 2006 en 2007 Nationale Ombudsman.

- 18 -

Procederen biedt geen oplossing Wanneer al geconstateerd kan worden dat een gerechtelijke procedure voor geen van de partijen een oplossing zal bieden dan kan het zinvol zijn om gezamenlijk in informeel overleg te treden. Een informele aanpak kan mogelijk wel bijdragen aan een definitieve beslechting van het geschil. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is dat een formele toetsing van de rechtmatigheid van een besluit kan resulteren in een vernietiging door de bestuursrechter en een terugverwijzing naar het bestuursorgaan. Dit vanwege deels praktische en deels principiële redenen. Een praktische reden kan zijn dat de rechter de deskundigheid mist om het nieuwe besluit te formuleren. De principiële reden kan zijn dat de wet het 19 bestuursorgaan de beleidsvrijheid laat, waarin de rechter niet mag treden . In zo’n geval leidt de formele behandeling van het conflict niet tot een definitieve geschilbeslechting en moet het bestuursorgaan een nieuw besluit nemen en al die tijd weet de betrokken burger niet waar hij aan toe is. Communicatiestoornis/misverstand Wanneer er communicatieproblemen zijn ontstaan en feiten verschillend worden geïnterpreteerd, is een informele aanpak doorgaans erg geschikt om snel het misverstand uit de wereld te helpen. Ervaring leert dat veel bezwaarschriften voortkomen uit onbegrip. Een informeel gesprek biedt doorgaans een veel betere mogelijkheid om elkaar te begrijpen, en ook om te voorkomen dat er conflicten ontstaan of verder escaleren. Een gesprek, waarbij de burger zich kan uiten, vragen kan stellen, waarin de betrokken ambtenaar begrip kan tonen en indien relevant excuses maakt, levert in geval van een communicatiestoornis veel meer op dan het hanteren van formele procedures. Partijen wensen een snelle oplossing Informeel overleg leidt in de regel sneller tot resultaten dan langslepende juridische procedures. Soms hebben partijen vooral belang bij een snelle regeling van hun zaak. Dit geldt zowel voor particulieren als bedrijven, als ook voor bestuursorganen. Nagaan hoe belangrijk een vlotte afhandeling is, geeft een indicatie of partijen dit via een informeel overleg willen doen. Komen partijen er gedurende de informele behandeling niet uit dan kunnen de juridische procedures hernomen worden. De tijdsinvestering in de informele aanpak is dan wel tijd die erbij opgeteld moet worden. Afwegingen op grond van de lijst met contra-indicaties Partijen zijn niet zelf in staat te zoeken naar oplossingen Wanneer een partij niet in staat is om volwaardig aan het gesprek deel te nemen kan dat aanleiding zijn om af te zien van de inzet van mediationvaardigheden. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van iemand met een psychische beperking of iemand die de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. De bezwaarmaker moet enigermate in staat zijn om verder te kijken dan het eigen standpunt en meedenken over mogelijke oplossingsrichtingen. Soms vormen persoonlijke omstandigheden of persoonlijkheid hierbij een belemmering. In dergelijke gevallen kan soms wel worden overgegaan tot het bellen met een vertegenwoordiger van deze burger of een hulppersoon die de Nederlandse taal voldoende beheerst, wanneer deze bekend is. Ook kan in die situaties een informeel overleg (face to face gesprek) worden georganiseerd waarbij er eventueel met behulp van een familielid, vriend of tolk, rechtshulpverlener of 20 gemachtigde samen gesproken wordt. Wanneer echter geen adequate vertegenwoordiging of ondersteuning beschikbaar is, is er geen geschikte gesprekspartner en geen mogelijkheid tot (pre-)mediation. Relatie met het strafrecht Een persoonlijke interventie met behulp van mediationvaardigheden is doorgaans ongewenst wanneer een zaak een lopend strafrechtelijk onderzoek doorkruist (bijvoorbeeld fraude) of wanneer een partij dreigt met strafrechtelijke aangifte. Buiten de problemen die het doorkruisen van een strafrechtelijk onderzoek het betrokken bestuursorgaan kan opleveren (bijvoorbeeld doordat bepaalde uitspraken betrokken worden bij het strafrechtelijke proces), is het ook voor de betrokken burger bijzonder verwarrend wanneer vanuit ‘de’ overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus de strenge aanklager. Sleutelfiguren willen niet meewerken Wanneer bepaalde sleutelfiguren (bijvoorbeeld één van de betrokken burger(s) of de betrokken vakafdeling) aangeven niet te willen meewerken, heeft het geen zin om medewerking proberen te forceren. 19

Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, toepassing en effecten van de Awb 2002-2006, Commissie Evaluatie Awb III, Boom Juridische uitgevers, 2007. 20 Eindrapportage Bezwaren bij de WMO: van proceduregericht naar oplossingsgericht, in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door het NMI, 2007.

- 19 -

Het is wel zinvol om hierop door te vragen; “Wat maakt u zo overtuigd?” of “Wat verwacht u van de formele procedure?” Willen bepaalde sleutelfiguren echt niet meewerken dan is de formele Awb procedure geschikt om te komen tot een juridisch oordeel. Precedentwerking Van precedentwerking is sprake wanneer een besluit of uitspraak gevolgen zal hebben voor vergelijkbare gevallen. Zorgen over precedentwerking kunnen ook te snel als argument gebruikt worden om niet te kiezen voor een informele behandeling. Immers, het onderzoeken van de belangen en wensen van de bezwaarmaker en het nagaan van wat er wel mogelijk is, kan leiden tot een alternatieve oplossing binnen de wettelijke kaders. Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen Wanneer de zaak draait om een principiële kwestie waarover de wet geen uitsluitsel geeft en een rechterlijke uitspraak wenselijk wordt geacht is dit een contra-indicatie voor een informele behandeling. Het komt bijvoorbeeld voor dat een burger aangeeft dat hij zich absoluut niet kan verenigen met het gevoerde beleid van een bepaald bestuursorgaan en de voorkeur geeft aan een uitspraak van een rechter over de betreffende kwestie. Het kan ook zo zijn dat een bepaalde nieuwe regeling onvoldoende houvast biedt voor het bestuursorgaan. Te groot aantal partijen en geen vertegenwoordiging Wanneer er bij een zaak te veel partijen zijn betrokken en er géén vertegenwoordiging is georganiseerd (bijvoorbeeld bij een hoog opgelopen conflict tussen een grote hoeveelheid bewoners van een woonwijk en een aangrenzend industrieterrein) of er zijn meerdere partijen met tegenstrijdige of geschakeerde belangen, dan is het voor de secretaris of de behandeld ambtenaar haast onmogelijk om een constructief overleg op gang te brengen. Het ontbreekt in dit geval simpelweg aan een gesprekspartner waarmee snel en effectief afspraken gemaakt kunnen worden. In dergelijke situaties dient te worden na gegaan welke andere formele of informele maatregelen gepast zijn (zoals bijvoorbeeld het organiseren van een informatieavond). Geen bewegings- of onderhandelingsruimte Wanneer de vakafdeling, de bezwaarmaker of welke betrokken partij dan ook, geen enkele bewegings- of onderhandelingsruimte heeft, kan dit aanleiding zijn om af te zien van het inzetten van mediationvaardigheden. Bij deze constatering behoren echter twee belangrijke kanttekeningen; 1. Het kan zo zijn dat op het eerste gezicht geen bewegings- of onderhandelingsruimte zichtbaar is omdat het geval juridisch gezien tot in detail is geregeld en op grond van de toepasselijke regels duidelijk is waar men recht op heeft of wat is toegestaan (‘gebonden besluitvorming’). Op basis van de standpunten (bijvoorbeeld de uitbouw is wel/niet in strijd met het bestemmingsplan) is initieel geen bewegingsruimte zichtbaar. Die komt pas in beeld wanneer de onderliggende visies en belangen zijn blootgelegd. Het is van belang om daar goed op door te vragen. 2. Opheldering van misverstanden en oplossen van miscommunicatie zijn de meest gehanteerde manieren van oplossing van conflicten in de relatie burger-overheid. Dit betekent dat in veel gevallen de oplossing niets te maken heeft met de bewegingsruimte van de overheid op grond van het juridische kader. Voor veel burgers is een luisterend oor, respectvolle bejegening, begrip en uitleg doorgaans voldoende om de angel uit een conflict te halen. Politiek-bestuurlijk gevoelige zaak Wanneer een zaak politiek gevoelig is, is dat een indicatie om af te zien van een informele behandeling want er ligt dan vaak een taak voor de politieke ambtsdragers en niet voor de uitvoerende ambtenaar. De ambtenaar heeft geen regie op de kwestie waardoor er teveel onduidelijkheden of onbekendheden zijn om een goed informeel overleg met de betrokken burger te voeren. Het is in dergelijke gevallen bijvoorbeeld onmogelijk voor de ambtenaar om zorgvuldig met het verwachtingenmanagement van de betrokken burger(s) om te gaan. Het is onwenselijk om in dergelijke soms zelfs ‘explosieve’ zaken klem te komen zitten tussen bestuurders en burgers. Ook kan het voor de betrokken burger(s) bijzonder verwarrend worden wanneer vanuit ‘de’ overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus het strenge bestuursorgaan.

- 20 -

§ 2.6 Toepassing lijst Indicaties en contra-indicaties zijn voorspellers van het succes van een informele aanpak. Het maken van een goede conflictdiagnose is van belang, maar vraagt wel om enige deskundigheid en ervaring. Indien door de ambtenaar indicatoren zijn aangemerkt, wordt vaker een oplossing bereikt, zijn doorlooptijd en afhandeltijd beduidend korter en zijn de betrokken burgers meer tevreden en hebben een betere verwachting van het contact in de toekomst. Met name bewegingsruimte en bereidheid tot een gesprek zal naar verwachting de meest genoemde indicator zijn. Wat voor formele mediation geldt, lijkt dus ook in belangrijke mate op te gaan voor informele vormen van bemiddeling en een informele afhandeling: partijen moeten bereid zijn tot gesprek en beweging. Werkwijze Bij elk ontvankelijk bezwaarschrift gebruik te maken de lijst met indicaties en contra-indicaties ter beoordeling op geschiktheid voor een informele behandeling.

- 21 -

Hoofdstuk 3 Juridische consequenties van het toepassen van (pre-)mediation § 3.1. Algemeen De informele aanpak is gericht op het zoeken van een oplossing voor het probleem dat aanleiding was voor het maken van bezwaar. In het beste geval komen de bezwaarmaker en het bestuursorgaan (en eventuele andere belanghebbenden) tot overeenstemming. Welke consequentie heeft die overeenstemming voor het besluit waar het bezwaar tegen is gericht? En welke consequentie voor het bezwaar dat tegen dat besluit is gemaakt? Denkbaar is dat de overeenstemming die partijen bereiken het bestreden besluit ongemoeid laat, maar de overeenstemming kan ook als consequentie hebben dat er iets moet veranderen aan het besluit waar het bezwaar zich tegen richtte. Hierdoor ontstaan er twee mogelijke situaties: de overeenstemming laat het bestreden besluit ongemoeid of de overeenstemming impliceert een wijziging van het bestreden besluit. § 3.2 Keuzemogelijkheid Als de bereikte overeenstemming geen consequenties heeft voor het besluit waar het bezwaar zich tegen richtte, zullen de afspraken tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker per definitie inhouden dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt. Houdt de overeenstemming in dat er iets aan het bestreden besluit moet veranderen, dan staan partijen vervolgens voor een keuze. Mogelijkheid I: het bestuursorgaan realiseert de verandering door middel van een besluit op bezwaar Een eerste mogelijkheid is dat partijen afspreken dat het bestuursorgaan het bezwaar gegrond verklaart, het oorspronkelijke besluit herroept en in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt waarin de afgesproken wijzigingen zijn neergelegd. Het is dan niet nodig (sterker nog: niet de bedoeling!) dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt. Immers, het bestuursorgaan kan alleen een besluit op bezwaar nemen als er een bezwaar is waar een beslissing op moet worden genomen. Dat het besluit dat het bestuursorgaan op het bezwaar moet nemen, overeenstemt met de tussen partijen gemaakte afspraken, heeft wel als consequentie dat kan worden aangenomen dat geen van de betrokkenen tegen dat besluit in beroep zal gaan. Dat neemt niet weg dat de vraag kan worden gesteld of het aanbeveling verdient dit tussen partijen expliciet af te spreken/vast te leggen. Een vraag in het verlengde hiervan is hoe de rechter zal reageren op een beroep tegen een besluit dat geheel en al in overeenstemming is met tussen bestuursorgaan en belanghebbenden gemaakte afspraken. Op deze vraag wordt in paragraaf 4.5 nader ingegaan. Mogelijkheid II: de verandering komt tot stand door het nemen van een nieuw primair besluit Een tweede mogelijkheid is dat het bestuursorgaan gebruik maakt van zijn bevoegdheid een besluit te wijzigen of in te trekken. Uit art. 6:19, eerste lid, Awb volgt, dat de omstandigheid dat bezwaar is gemaakt tegen een besluit van het bestuursorgaan, niets aan die bevoegdheid verandert. Anders gezegd: als het bestuursorgaan bevoegd is een besluit te wijzigen of in te trekken, houdt het die bevoegdheid als bezwaar tegen dat besluit is gemaakt. Kiest het bestuursorgaan voor deze weg, dan moet schriftelijk worden vastgelegd dat de bezwaarmaker, in reactie op de wijziging, zijn bezwaar intrekt. Immers, het enkele feit dat het bestuurorgaan hangende de bezwaarprocedure het besluit waar het bezwaar zich tegen richtte, wijzigt, betekent niet het einde van de bezwaarprocedure. Artikel 6:19, eerste lid, Awb gaat er vanuit dat het bezwaar tegen het oorspronkelijke besluit zich ook tegen het gewijzigde besluit richt, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. De laatste situatie doet zich voor als het gewijzigde besluit geheel aan het bezwaar tegemoet komt. Komt het gewijzigde besluit overeen met wat tussen partijen is afgesproken, dan is (materieel) aan deze voorwaarde voldaan. Het nieuwe besluit zal dan ook tot de intrekking van het bezwaar leiden. Keuze voor welke mogelijkheid? Als de tussen partijen bereikte overeenstemming als consequentie heeft dat het bestreden besluit moet worden gewijzigd, hoe kan het bestuursorgaan die wijziging dan het beste in het vat gieten: als besluit op bezwaar of als nieuw primair besluit?

- 22 -

Een eerste opmerking ter beantwoording van die vraag is dat het bestuursorgaan niet altijd de vrije keuze heeft. Het bestuursorgaan heeft wel steeds de mogelijkheid om de wijziging van het bestreden besluit te realiseren in de vorm van een besluit op bezwaar, maar niet altijd om een nieuw primair besluit te nemen. Of het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft een nieuw primair besluit te nemen, is enerzijds afhankelijk van de aard van de wijziging van het oorspronkelijke besluit (wat houdt die precies in?), anderzijds van de reikwijdte van de wijzigingsbevoegdheid van het bestuursorgaan (hoe beperkt of ruim is die?). Anders gezegd: de beoogde wijziging moet passen binnen de wijzigingsbevoegdheid van het bestuursorgaan. Wat het bestuursorgaan daarom het beste kan doen, is allereerst bepalen aan welke van de twee mogelijkheden het de voorkeur geeft. Gaat de voorkeur van het bestuursorgaan uit naar het nemen van een besluit op bezwaar, dan kan het te allen tijde die voorkeur volgen. Geeft het bestuursorgaan er de voorkeur aan het primaire besluit te wijzigen, dan zal het eerst moeten bezien of de wijziging van het besluit die voortvloeit uit de bereikte overeenstemming, kan worden gerealiseerd met toepassing van zijn wijzigingsbevoegdheid. Naarmate de wijzigingsbevoegdheid van het bestuursorgaan beperkter is, zal het eerder tot de conclusie komen dat de beoogde wijziging van het bestreden besluit niet is te realiseren met toepassing van zijn wijzigingsbevoegdheid, en dat het geen andere keuze heeft dan terug te vallen op de eerste optie: het nemen van een besluit op bezwaar. Ten slotte kan nog de vraag worden gesteld aan welke van de twee mogelijkheden (een besluit op bezwaar of een nieuw primair besluit) het bestuursorgaan de voorkeur zou moeten geven, als het over keuzevrijheid beschikt. In de eerste plaats geldt dat als partijen tevreden zijn over de gemaakte afspraken – en daar kan van worden uitgegaan – de keuze tussen een nieuw primair besluit en een besluit op bezwaar lood om oud ijzer is. Als voordeel van het nemen van een besluit op bezwaar kan wel worden gezien dat dit de bezwaarmaker ontslaat van de verplichting zijn bezwaar in te trekken. § 3.3 Intrekking van het bezwaar Voor zover de bereikte overeenstemming als consequentie heeft dat het bezwaar wordt ingetrokken, is de vraag hoe dat kan gebeuren? Schriftelijk/mondeling Uitgangspunt van de regeling van het intrekken van een bezwaarschrift is dat dit schriftelijk moet gebeuren. De achtergrond van die eis is, dat de intrekking van een bezwaar in beginsel verstrekkende consequenties heeft. Als een bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt, blijft het besluit zoals het is. Intrekking zorgt er voor dat hij niet meer de mogelijkheid heeft iets aan het besluit te veranderen. Daarom mag een bestuursorgaan er niet zo maar vanuit gaan dat een bezwaar is ingetrokken. De eis dat intrekking schriftelijk moet gebeuren, beschermt de bezwaarmaker er tegen dat het bestuursorgaan te lichtvaardig concludeert dat een bezwaarschrift is ingetrokken. Daarnaast heeft de eis dat de intrekking schriftelijk moet gebeuren als consequentie dat wanneer er discussie ontstaat over de vraag of een bezwaar al dan niet is ingetrokken, de bezwaarmaker juridisch een sterke positie heeft. Alleen als het bestuursorgaan een schriftelijk stuk kan laten zien waarin de bezwaarmaker verklaart dat hij zijn bezwaar intrekt, kan als vaststaand worden aangenomen dat het bezwaar daadwerkelijk is ingetrokken. Art. 6:21 Awb noemt verder geen vormvereisten, zoals bijvoorbeeld ondertekening. Art. 6:21 Awb, tweede lid, bepaalt dat tijdens het horen de intrekking ook mondeling kan gebeuren. Blijkens de wetsgeschiedenis is vereist dat de mondelinge intrekking voldoende komt vast te staan, door vermelding in het verslag van de hoorzitting. Daarnaast geldt als eis dat de intrekking ondubbelzinnig moet blijken uit de uitlatingen van 21 de bezwaarmaker. Om misverstanden te voorkomen moet de bezwaarmaker expliciet zijn gevraagd of hij het bezwaar wenst in te trekken. Mondelinge intrekking tijdens informeel overleg? Gezien de strekking van art. 6:21, tweede lid, Awb kan een bezwaar ook tijdens een informele bijeenkomst worden ingetrokken, ook als die bijeenkomst, gezien de formele eisen die de Awb aan een 21

HR 6 oktober 2006, AB 2007/44 m.nt. De Waard.

- 23 -

hoorzitting stelt, niet als een hoorzitting kan worden aangemerkt. Noodzakelijk is dan wel dat er een verslag is van de bijeenkomst waaruit blijkt dat de bezwaarmaker heeft verklaard dat hij zijn bezwaar intrekt en dat het verslag geen twijfel laat over het feit dat de bezwaarmaker welbewust heeft besloten het bezwaar in te trekken. Intrekking per e-mail Over intrekking per e-mail meldt art. 6:21 Awb niets. Echter, e-mailverkeer is wel aan de orde in afdeling 2.3 Awb, over het contact tussen burger en bestuursorgaan langs elektronische weg. Van belang is hier art. 2:15 Awb. Het eerste lid daarvan bepaalt dat een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan kan worden verzonden, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend, en daarnaast dat het bestuursorgaan nadere eisen kan stellen aan het gebruik van de elektronische weg. Als het bestuursorgaan heeft laten weten dat elektronisch bezwaar kan worden gemaakt, kan intrekking per e-mail als geldig alternatief worden gezien voor intrekking per brief. Maar als het bestuursorgaan de elektronische weg niet heeft opengesteld en er komt een e-mail binnen waarin een bezwaarschrift wordt ingetrokken? Het bestuursorgaan doet er dan het beste aan de bezwaarmaker een brief te sturen waarin het de ontvangst van de e-mail bevestigt. Alleen als daarop een reactie volgt van de bezwaarmaker met als strekking dat hij die e-mail helemaal niet zo heeft bedoeld, zou het bestuursorgaan moeten concluderen dat toch geen sprake is van intrekking. Intrekking per telefoon Ook het telefonisch intrekken van een bezwaar is mogelijk. Voorwaarde is wel dat het bestuursorgaan van de intrekking een schriftelijke bevestiging vraagt van de bezwaarmaker. Daarvoor wordt een formulier verzonden naar bezwaarmaker. Als die wordt geretourneerd, is zeker dat het bezwaar is ingetrokken. Maar wat als de bezwaarmaker niets van zich laat horen? Het Hof Den Haag heeft zich hierover uitgesproken: ‘Indien niet wordt gereageerd op deze schriftelijke bevestiging, zal als regel het bezwaar als 22 ingetrokken moeten worden beschouwd” Als het bestuursorgaan van de bezwaarmaker geen reactie krijgt op het toegezonden bevestigingsformulier, mag het bestuursorgaan uit het zwijgen van de bezwaarmaker opmaken dat deze inderdaad zijn bezwaar heeft ingetrokken. Wat moet er gebeuren als het bezwaar niet wordt ingetrokken, ook al is het besluit gewijzigd overeenkomstig de tussen bestuursorgaan en belanghebbenden gemaakte afspraken? Het bezwaar kan dan niet-ontvankelijk worden verklaard, vanwege verval van procesbelang. § 3.4 Proceskosten en overeenstemming Een bezwaarprocedure kan er toe leiden dat het bestuursorgaan de proceskosten van een of meerdere van de betrokken partijen vergoedt. Het bestuursorgaan is alleen verplicht proceskosten te vergoeden als het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid (art. 7:15, tweede lid, Awb). Als de informele aanpak er toe leidt dat onder meer wordt afgesproken dat het bezwaar wordt ingetrokken, is niet aan dit criterium voldaan. Immers, met ‘herroepen’ wordt gedoeld op de herroeping van het primaire besluit in de beslissing op bezwaar. Op intrekking volgt geen besluit op bezwaar, hoogstens een nieuw primair besluit. Echter, niets hoeft partijen er van te weerhouden om bij het zoeken naar overeenstemming naar aanleiding van een bezwaar te handelen in overeenstemming met de gedachte die aan art. 7:15, tweede lid, Awb ten grondslag ligt. Die houdt in dat als bij de beoordeling van een bezwaarschrift blijkt dat het primaire besluit onrechtmatig is en gewijzigd moet worden, er aanleiding is voor vergoeding van proceskosten. Houdt de tussen partijen bereikte overeenstemming in dat er een nieuw, gewijzigd primair besluit zal worden genomen en dat het bezwaar wordt ingetrokken, dan zou het vanzelf moeten spreken dat, met analoge toepassing van art. 7:15, tweede lid, Awb, tevens wordt afgesproken dat het bestuursorgaan de door de bezwaarmaker gemaakte proceskosten vergoedt.

22

Hof Den Haag 26 mei 2009, LJN BI4839.

- 24 -

§ 3.5 Afstand van recht? Als een bezwaarprocedure eindigt in overeenstemming tussen partijen, is hun geschil voorbij. De overeenstemming zal in de regel op schrift worden gesteld. Voor zover de afspraak inhoudt dat het besluit waar bezwaar tegen is gemaakt, blijft zoals het is, of dat het bestuursorgaan het zal vervangen door een nieuw primair besluit, kan worden afgesproken dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt. Ook als niet expliciet in de schriftelijke weergave van de gemaakte afspraken wordt vastgelegd dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt, kan er van worden uitgegaan dat hij dit zal doen, omdat intrekking het logische gevolg is van de gemaakte afspraken. Echter, het is niet uitgesloten dat de bezwaarmaker afziet van het intrekken van zijn bezwaar, ook al is dit gezien de bereikte overeenstemming de enige voor hem logische stap. Kort maar goed, het is niet uitgesloten dat een belanghebbende, ook al heeft de informele weg tot overeenstemming geleid, beslist om de formele weg te vervolgen. Dat roept de vraag op hoe de rechter een beroep (al dan niet voorafgegaan door een bezwaar tegen het als uitvloeisel van de bereikte overeenstemming nieuw genomen primaire besluit) zal beoordelen dat is gericht tegen een besluit dat het resultaat is van tussen bestuursorgaan en belanghebbenden bereikte overeenstemming. De bestuursrechter acht het beroepsrecht van ‘openbare orde’, wat betekent dat daar geen afstand van kan worden gedaan. Ook als naar aanleiding van een bezwaar met belanghebbenden is afgesproken dat zij niet zullen opkomen tegen het nieuwe besluit van het bestuursorgaan, zal de bestuursrechter het 23 beroep van een van de betrokken belanghebbenden gewoon ontvankelijk achten. Echter, voor de beoordeling door de rechter van de rechtmatigheid van het besluit van het bestuursorgaan kan het wel uitmaken dat het besluit het resultaat is van overeenstemming tussen het bestuursorgaan en de bij het geschil betrokken partijen. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is een factor van betekenis, het feit dat de inhoud van het besluit overeenstemt met de tussen bestuursorgaan en belanghebbenden gemaakte afspraken. De overeenstemming laat zien dat het bestuursorgaan de bij het besluit betrokken belangen op een zodanige wijze heeft afgewogen, dat het resultaat daarvan op instemming van de betrokken kan rekenen, wat voor de rechter een sterke aanwijzing is dat die afweging is overeenstemming is met het in art. 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.

23

ARRvS 27 februari 1990, AB 1990/597 m.nt. Van Buuren; CRvB 17 mei 1984, AB 1985/347 m.nt. JM; CRvB 19

april 2006, JB 2007/128.

- 25 -

Hoofdstuk 4 Kosten van (pre-)mediation § 4.1 Kosten behandeling bezwaarschriften Het indienen van een bezwaarschrift door een burger of bedrijf is kosteloos. De kosten die gemaakt worden zijn voor rekening van het betreffende bestuursorgaan. Het behandelen van een bezwaarschrift vraagt om verschillende handelingen en uren van zowel de secretaris, de behandelend ambtenaar, de vakafdeling, de commissie en het betreffende bestuursorgaan. Hierbij kan gedacht worden aan onder meer het beoordelen van het bezwaarschrift, bestudering van het dossier, het opstellen van een verweerschrift, het kopiëren van alle relevante stukken, de voorbereiding en het organiseren van een hoorzitting, het opstellen van het verslag en het advies, en het nemen van een beslissing op bezwaar. Exacte cijfers over het aantal uren per zaak en de gemiddelde kosten per bezwaarschrift zijn bij de gemeente niet voorhanden. De inzet van (pre-)mediation in de bezwaarfase heeft de gemeente de afgelopen jaren een aanzienlijk aantal intrekkingen opgeleverd. Een vertaling naar een daadwerkelijke kostenbesparing laat zich echter moeilijk maken. De afgelopen jaren laten, ondanks een aanzienlijke stijging van het aantal bezwaarschriften in 2010 en 2011, wel een duidelijke terugloop van het aantal hoorzittingen zien.

Overzicht bezwaarschriften 160

140

120

100

Aantal

Aantal nieuwe bezwaar Aantal besluiten Aantal hoorzittingen

80

60

40

20

0

2008

2009

2010

2011

2012

Aantal nieuwe bezwaarschriften

79

28

123

139

74

Aantal besluiten

62

44

49

58

42

Aantal hoorzittingen

11

9

9

7

6

Jaartal

Dit resulteerde in een lagere kostenpost ten aanzien van presentiegelden van de commissie. In 2012 leverde dit een besparing op ter grootte van de helft van het gereserveerde budget, hetgeen neerkwam op ruim € 2500,-. Minder hoorzittingen betekende tevens geen of minder voorbereidingswerkzaamheden voor

- 26 -

zowel de secretaris als de behandelend ambtenaren, alsmede een vermindering van het aantal te nemen besluiten door het bestuursorgaan. Hierbij dient wel in overweging te worden genomen, dat – gelet op de (incidentele) stijgingen van het aantal bezwaarschriften zoals in de jaren 2010 en 2011– een planning van een gemiddelde van 12 hoorzittingen per jaar op zichzelf redelijk is. Er moet rekening mee worden gehouden dat niet alle zaken zich lenen voor (pre)-mediation en met mislukte (pre) mediationtrajecten. Daarnaast geldt dat er rekening mee moet worden gehouden dat het aantal bezwaarschriften in de komende jaren zal toenemen. Gedacht wordt hierbij aan de gevolgen van de bezuinigingen, de kanteling binnen de maatschappelijke ondersteuning (WMO), maar ook de decentralisatietendens ten aanzien van de Algemene Wet bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de jeugdzorg. § 4.2 Kostenaspect (pre-)mediation Het toepassen (pre-)mediation betekent niet dat geen kosten meer worden gemaakt in de bezwaarfase. Onderdelen als het beoordelen van het bezwaarschrift, bestudering van het dossier, het aangaan van de gesprekken en het eventueel uitwerken van een oplossing vraagt uiteraard de benodigde inspanning en uren van de betrokken ambtenaren. Daarnaast biedt het aangaan van een (pre-)mediation-traject geen garantie voor de intrekking van een bezwaarschrift. Bij een “mislukt” (pre-)mediation-traject komen de kosten van dit traject bovenop de kosten van de reguliere behandeling. De ervaring leert wel dat het formele traject vervolgens efficiënter verloopt, aangezien partijen bekend zijn met elkaars standpunten en grieven. Tijdens een hoorzitting kan vervolgens specifieker op de daadwerkelijke problematiek worden ingegaan. Het is een gegeven dat de kans op succes van de informele aanpak in aanzienlijke mate afhankelijk is van de kwaliteiten van de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan die de informele aanpak coördineert. De gemeente dient daarom te investeren in de vaardigheden van de ambtenaren die uitvoerders zijn van de informele aanpak. (Pre-)mediation brengt daarom kosten met zich mee ten aanzien van het opleiden van de werknemers die ook met bezwaar te maken hebben. Hierbij gaat het in de huidige organisatie om de secretaris, 3 juristen en 5 à 10 medewerkers die als vakambtenaar geregeld te maken hebben met bezwaar. De kosten van een dergelijke training worden daarbij geschat op € 350,- tot € 500,- per werknemer. De exacte kosten zijn afhankelijk van het aantal deelnemers en de plaats en omvang van de cursus. Dit zijn eenmalige kosten waarna werknemers continu de mediationvaardigheden kunnen toepassen, vooral ook om conflicten te kunnen voorkomen. De kosten worden gedekt uit de reguliere opleidingsbudgetten. Uiteraard zijn er ook mogelijkheden om de reeds aanwezige kennis ten aanzien van (pre-)mediation verder te ontwikkelen. Hierbij kan gedacht worden aan het verstevigen van de rol van de secretaris als onafhankelijke gesprekspartner. Een opleiding tot erkend mediator kost zo’n € 7500,-. Een gecertificeerd mediator moet ook cursussen blijven volgen om het certificaat te kunnen behouden. Dit kost ook geld. Op dit moment richt de organisatie zich echter op de (pre-)mediation en het toepassen en (verder) ontwikkelen van de bijbehorende vaardigheden. Dit is dan ook het uitgangspunt van deze beleidsnotitie, Aanbeveling Toezegging van het management dat werknemers, die als behandelend ambtenaar functioneel met bezwaarschriften te maken hebben, zijn opgeleid in het toepassen van mediationvaardigheden.

- 27 -

Hoofdstuk 5 (Pre-)mediation en andere taakvelden? § 5.1 Algemeen (Pre-)mediation kan, zoals eerder aangegeven, in verschillende stadia van de procedure worden gehanteerd. Waarbij in ieder stadium van de betrokken medewerkers bepaalde vaardigheden worden verwacht. Dit hoofdstuk geeft een doorkijk naar de toepasbaarheid van (pre-)mediation in andere fasen dan de bezwaarfase. § 5.2 Beslissing op een aanvraag (primaire fase) Een bezwaarschrift wordt uiteraard altijd voorafgegaan door een beslissing van het bestuursorgaan. De fase van de behandeling van een aanvraag, ook wel primaire fase genoemd, is per definitie een gebied waar het toepassen van (pre-)mediation toegepast kan worden: hoe neem ik een klant mee in de besluitvorming? De Awb gaat er vanuit dat het bestuursorgaan niet te veel tijd neemt om op aanvragen van burgers te beslissen, maar biedt het bestuursorgaan tevens legio mogelijkheden om meer tijd voor zijn beslissing te nemen dan de standaardtermijn. Inmiddels wordt al zoveel mogelijk contact gezocht met de burger bij vergunningsaanvragen. Dit betekent echter niet dat er geen ruimte is voor ontwikkeling en verbetering. Het toepassen van (pre-)mediation in de primaire fase betekent voor veel medewerkers een omschakeling van het vasthouden aan formele regels naar het creatief zoeken naar oplossingen. Er wordt van hen een nieuwe houding verwacht. Per situatie zal beoordeeld moeten worden wat nodig is. Het zoeken van persoonlijk contact vraagt om een andere aanpak en werkwijze. Een veel directere manier van communiceren met burgers, die vervolgens ook nog eens emotioneel kunnen reageren, omdat ze in een conflictsituatie zitten. Voor medewerkers is het spannend omdat ze het gevoel kunnen krijgen dat ze met burgers moeten onderhandelen of dat ze zich buiten de juridische kaders bewegen. Deze nieuwe manier van werken kan niet zonder enige ondersteuning en begeleiding. Randvoorwaarden: - investering in verandering van houding en omgangsvormen, onder meer door on-the-job-training. - stimulering ontwikkeling mediationvaardigheden door kennis te propageren, te vergroten en te delen in werkoverleggen en het aanbieden van opleidingen. - neem eerst één concreet onderdeel voor het inzetten van mediationvaardigheden en doe niet te veel ineens. Kies bijvoorbeeld voor de uitvoering van de omgevingsvergunningen of Wmo-zaken. Hierdoor kan eerst de benodigde ervaring worden opgedaan. Advies: Omdat bij toepassing van (pre-)mediationvaardigheden in de primaire fase rekening gehouden wordt met een extra investering in capaciteit en tijd voor opleiding en training verdient het de voorkeur om eerst te werken aan het oplossen van mogelijke weerstanden en het creëren van ambtelijk draagvlak. Deze werkwijze past in de organisatiebrede visie op klantgerichtheid.

§ 5.3 Klachten Het klachtrecht is juridisch geregeld in titel 9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In het klachtrecht wordt een onderscheid gemaakt tussen intern en extern klachtrecht. Het interne klachtrecht behelst de minimumeisen voor een goede behandeling van klachten door bestuursorganen zelf, het externe klachtrecht behelst de behandeling van klachten door een ombudsman. De interne klachten worden uitgezet door klachtencoördinator. Deze bevordert een zorgvuldige, voortvarende en tijdige behandeling van klachten; is belast met (de voorbereiding van) de behandeling van de klacht, biedt desgevraagd ondersteuning aan degene die de klacht behandelt, bewaakt procedures en termijnen en draagt zo nodig zorg voor het tijdig nemen van een verdagingsbesluit. De klachtencoördinator beschikt echter niet over zelfstandige bevoegdheden wat betreft het nemen van beslissingen over de afhandeling van een klacht.

- 28 -

Doel is het voorkomen van eindeloze correspondentie, maar direct telefonisch contact en een goed gesprek. Maar dat werkt alleen als er een oplossing kan worden gevonden. In de volgende gevallen wordt het gebruik van mediationvaardigheden bijzonder aanbevolen: - bij misverstanden en miscommunicatie - bij hoog oplopende emoties - bij onduidelijkheden - wanneer het geven van uitleg op zijn plaats is - wanneer het bestuursorgaan voldoende onderhandelingsruimte heeft - wanneer excuses op zijn plaats zijn. De voordelen van (pre-)mediation: - de inzet van (pre-)mediationvaardigheden kan leiden tot een verbetering van de klanttevredenheid van burgers en bedrijven doordat burgers en bedrijven de relatie met de gemeente “menselijker” vinden, en dat men de bejegening, de persoonlijke aandacht en “het luisterende oor” positief waardeert; - de oplossingsgerichtheid wordt veelal op prijs gesteld en de beleefde lasten of irritaties kunnen worden teruggedrongen; - burgers en bedrijven voelen zich serieus genomen als er goed naar hen geluisterd wordt; - een snelle reactie door de gemeente en de wijze waarop medewerkers extra - uitleg geven over het genomen besluit worden in de regel gewaardeerd (rechtvaardigheidsgevoelens); - een juridische oplossing kost vaak veel tijd en geld; - (pre-)mediation kan bijdragen aan minder juridisering van conflicten en de-escalaties van conflicten; - een rechterlijke uitspraak kent een winnaar en een verliezer, of als het tegenzit twee verliezers. Een oplossing door (pre-)mediation is maatwerk. Partijen bepalen zelf de oplossing en de relatie kan daarmee worden hersteld. Natuurlijk zijn er ook nadelen aan (pre-)mediation verbonden. - burgers en bedrijven kunnen teleurgesteld worden als de (informele) (pre-)mediation geen resultaat heeft opgeleverd. De formele procedure moet vervolgens alsnog worden gestart of vervolgd; - enige tijd kan verloren zijn gaan door het volgen van het (pre-)mediationtraject; - aan (pre-)mediation zijn kosten verbonden. Bij de informele afhandeling van een klacht kan de klachtencoördinator echter een belangrijke rol spelen. Daar waar het mogelijk is zou zij actief op zoek kunnen gaan naar een bevredigende oplossing zodat het niet tot een formele afhandeling behoeft te komen. Feitelijk zou de klachtencoördinator hier al de rol van mediator, als onderhandelaar namens het bestuursorgaan, op zich nemen. Advies: De mogelijkheid bekijken om de huidige rol van de klachtencoördinator als termijn- en procesbewaker, kan worden uitgebreid tot (pre-)mediator.

§ 5.4 Handhaving Bij handhavingszaken ligt toepassing van (pre-)mediation moeilijk. De regelgeving geeft geen ruimte voor onderhandeling. Dit is wel noodzakelijk voor (pre-)mediation. Dit betekent dat er alleen mogelijkheden zijn in het voortraject. In het voortraject kunnen mediationvaardigheden worden toegepast. Dit is in het proces van de handhaving opgenomen. Voorafgaand aan handhaving vindt in veel gevallen toezicht plaats. De doelstelling is dan al overleg te voeren. Hiermee wordt vaak een overtreding en daarmee handhaving voorkomen. Is er toch een overtreding, dan worden eventuele oplossingen vanuit een open houding besproken: het onderzoeken naar legalisatiemogelijkheden, duidelijkheid geven aan waar mogelijkheden bestaan; in gesprek te blijven (persoonlijke aandacht, luisterend oor) proberen escalatie te voorkomen en vragen en reacties zo snel mogelijk oppakken

- 29 -

Dit alles neemt niet weg dat de overtreding uiteindelijk moet worden beëindigd. Afgesproken is dat niet wordt gedoogd. Er wordt voor gezorgd dat het voor de overtreder altijd duidelijk blijft dat de gemeente wettelijk moet handhaven. In het juridisch traject kan een zienswijze worden gegeven. Deze mag de overtreder altijd mondeling toelichten. Hierna dient een formeel besluit te worden genomen. Daarmee eindigt ook het informele overleg. Er kan vervolgens bezwaar en beroep worden aangetekend. Advies: - de huidige vastgestelde werkwijze handhaven - verder vergroten van de communicatieve- en conflicthanteringsvaardigheden van de medewerkers door trainingen/cursussen.

§ 5.5 Beroepsfase De rechtbank Utrecht heeft aangegeven dat vanaf begin 2012 het grootste deel van de zaken die de bestuursrechter behandelt de “nieuwe zaaksbehandeling” worden gehanteerd. De rechtbanken voeren op dit moment een beleid om (pre-)mediation te stimuleren. Na binnenkomst van het beroepschrift wordt een zaak vrij snel (ongeveer in de vierde of vijfde maand) op zitting geagendeerd. Die zitting benut de rechtbank om helder te krijgen wat partijen “echt” verdeeld houdt en wat nodig is om hun geschil te beslechten. Daarbij kan de aandacht uitgaan naar een eventueel achterliggend conflict, naar alternatieve oplossingen (bijv. een schikking of mediation), maar ook naar de vraag of nog aanvullende informatie of bewijsvoering nodig is om tot een uitspraak te kunnen komen. 24

Voor de behandelend ambtenaar/vakambtenaar betekent dit, dat van hem kan worden gevraagd mee te denken met een schikking, met mediation of met besluit-alternatieven, waarbij duidelijk moet zijn of het bestuursorgaan dat kan en wil. Uitgangspunt hierbij is dat de machtiging van de behandelend ambtenaar / vakambtenaar daarop moet zijn toegesneden en dat hij over de benodigde mediationvaardigheden dient te beschikken. Deze vaardigheden zullen bij de ambtenaren, die tevens optreden in de bezwaarfase, voldoende aanwezig zijn. Aandacht verdienen echter de vaardigheden van ambtenaren die zelfstandig in een directe beroepsprocedure namens het bestuursorgaan optreden. Voorwaarde voor een succesvolle (pre-)mediation is wel dat er ruimte moet zijn voor onderhandelingen. Is die ruimte er niet, dan heeft (pre-)mediation geen zin. Natuurlijk hebben de ambtenaren van de gemeente zich te houden aan regels en is hun bewegingsruimte hierdoor niet onbeperkt. Toch, zo leert de praktijk, hoeft dat geen belemmering te zijn om tijdens de (pre-)mediation tot een gezamenlijke oplossing te komen. Advies: - De behandelend ambtenaren van de gemeente moeten beschikken over voldoende (pre-)mediationvaardigheden. - De gelegenheid om kennis en vaardigheden op te doen moet worden geboden en op peil worden gehouden door verdiepingstrainingen in conflict- en belangenmanagement, communicatieve vaardigheden, conflictherkenning, preventie en -hantering - De behandelend ambtenaren moeten namens de gemeente of het bestuursorgaan beschikken over voldoende mandaat om te kunnen zoeken naar oplossingen. - Als voor de gezamenlijke oplossing een beroep gedaan moet worden op financiële middelen van de gemeente moet altijd formele terugkoppeling aan- en fiattering plaatsvinden door het bestuursorgaan alvorens kan worden ingestemd met de oplossing (pre-)mediation is niet in alle gevallen zinvol of kansrijk. Het bestuursorgaan zou in beginsel niet voor deze vorm van conflictoplossing moeten kiezen als: - er al voor de procedure zonder succes is geprobeerd de zaak door (pre-)mediation op te lossen; - een principiële en openbare uitspraak nodig is over een juridisch geschil en - partijen niet bereid zijn hun eigen kosten te dragen.

24

In beroepsprocedures wordt gesproken van gemachtigde in de zin van verweerder namens het bestuursorgaan.

- 30 -

De kosten: Bij doorverwijzing zijn de eerste 2,5 uren met de mediator gratis (door rechtbanken gehanteerde lijn). Daarna betalen partijen gezamenlijk het honorarium van de mediator. Over de verdeling van de kosten wordt een afspraak gemaakt. Iedere partij betaalt het honorarium van zijn eigen juridisch adviseur. Er is geen apart budget voor (pre-)mediation opgenomen in de begroting 2013.

- 31 -

Hoofdstuk 6 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen In de inleiding van deze notitie is reeds opgemerkt dat in de gemeente Bunnik een klantgerichte benadering wordt voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. Uit zowel de theorie als de praktijk komt naar voren dat een belangengerichte aanpak een effectieve en efficiënte wijze van geschilbeslechting kan zijn. Belangen raken namelijk niet alleen de kern van het conflict, maar zijn ook gedifferentieerder en genuanceerder dan standpunten en bieden hierdoor een goed aangrijpingspunt om tot een werkelijke oplossing van het geschil te komen. In een belangengerichte aanpak wordt doorgevraagd op de belangen, die aan de ingenomen standpunten ten grondslag liggen. Als de belangen in kaart zijn gebracht, wordt duidelijk welke belangen gemeenschappelijk, welke verenigbaar en welke tegengesteld zijn. Vervolgens creëren partijen op basis van deze inventarisatie een aantal opties om via onderhandelingen die oplossing te kiezen, die zo veel mogelijk recht doet aan de wederzijdse belangen. Als via belangengericht onderhandelen of (pre-)mediation een oplossing wordt bereikt, is de acceptatiegraad hoog, omdat partijen zelf tot een maatwerkoplossing zijn gekomen. Maar ook wanneer de onderhandelingen niet tot een oplossing leiden, is bij partijen toch vaak meer begrip voor elkaars standpunten ontstaan en is meestal veel ruis weggenomen. Daarnaast blijkt deze aanpak ook efficiëntievoordelen in termen van doorlooptijd, behandeltijd en kosten op te kunnen leveren. Doelstelling van deze notitie is omwille van de duidelijkheid van het proces (zowel in- als extern) en de doelmatigheid van de behandeling van de bezwaarschriften gewenst meer lijn in (pre-)mediation te krijgen en deze te formaliseren. Hiertoe worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Het vaststellen van de werkwijze zoals deze is verwoord in Hoofdstuk 2 (Pre-)mediation in de bezwaarfase, onder § 2.4.2 Keuzemomenten. 2. Het overnemen van de aanbeveling ten aanzien van het opleiden in het toepassen van mediationvaardigheden, zoals verwoord in Hoofdstuk 4 Kosten van (pre-)mediation, onder § 4.2 Kostenaspect (pre-)mediation). Met betrekking tot de doorkijk naar de mogelijkheden tot toepassing van (pre-)mediation in andere fasen dan de bezwaarfase wordt het volgende geadviseerd: De adviezen ten aanzien het toepassen van (pre-)meditionvaardigheden op de taakvelden ‘beslissingen op aanvraag’, ‘klachten’, ‘handhaving’ en de ‘beroepsfase’ over te nemen en de mogelijkheden hiertoe verder te onderzoeken.

- 32 -

Bijlage 1: Procesbeschrijving (pre-)mediation Algemeen In hoofdstuk 2 hebben we kunnen zien dat een bestuursorgaan over een aanzienlijke termijn blijkt te beschikken om op een bezwaarschrift te beslissen. Aangenomen kan worden dat een bezwaarschrift in de regel binnen de termijn kan worden afgehandeld. Processtappen (pre-)mediation X + 1 week Stap 1: De secretaris beoordeelt, namens het bestuursorgaan, in eerste aanleg de status van de binnengekomen brief en of bezwaarmaker aan het goede adres is. Uiterlijk twee dagen na ontvangst van het bezwaarschrift stuurt de secretaris een ontvangstbevestiging en geeft aan hoe de betreffende brief zal worden behandeld. Stap 2: De secretaris voert, na overleg met de behandelend ambtenaar / vakambtenaar, een (pre-)mediation ontvankelijkheidtoets uit op het bezwaarschrift. Met de lijst van indicaties en contra-indicaties bepaalt hij of het bezwaar geschikt is om via de informele aanpak te behandelen. Indien dit niet het geval is, wordt de (formele) Awb-procedure gevolgd. X + 2 weken Stap 3: De secretaris of de behandelend ambtenaar neemt telefonisch contact op met de bezwaarmaker en eventuele derde belanghebbenden. Is er geen telefoonnummer beschikbaar dan wordt een brief verstuurd. Voordat er telefonisch contact wordt opgenomen heeft de secretaris kennis genomen van het dossier en (in basis) de achterliggende problematiek. Vervolgens dient de secretaris of de behandelend ambtenaar na te gaan wat volgens de bezwaarmaker het probleem is. Indien het helder is wat er speelt, kan worden gezocht naar een passende oplossingsrichting. De bezwaarmaker wordt evenals de derde belanghebbenden gevraagd deel te nemen aan een informeel overleg. Van dit telefoongesprek wordt een kort verslag toegevoegd aan het dossier van de zaak. Wanneer de mogelijkheid van een informeel gesprek door de bezwaarmaker wordt uitgesloten, wordt dit genoteerd, opgenomen in het dossier en wordt de (formele) Awb-procedure hervat. X + 3 weken Stap 4: Wanneer alle partijen hebben ingestemd met een informeel overleg wordt hiertoe gezamenlijk een datum afgesproken en schriftelijk bevestigd door de secretaris of de behandelend ambtenaar. De termijn van het bezwaarschrift wordt hierbij in beginsel formeel opgeschort. Binnen 3 weken na ontvangst van het bezwaarschrift vindt het informele overleg plaats. De secretaris zal de onafhankelijke gespreksleider zijn van het informele gesprek. In principe is de behandelend ambtenaar of de vakambtenaar hierbij aanwezig. Daarbij moet vooraf worden gesproken worden over de rollen als gespreksleider en notulist die bij het overleg een plaats innemen. Stap 5: Als er tijdens het overleg afspraken worden gemaakt, worden deze door de notulist genoteerd en door de secretaris in een brief vastgelegd en verstuurd naar alle partijen. Het is mogelijk dat naar aanleiding van deze afspraken een nader overleg dient plaats te vinden. Deze afstemming hierover vindt plaats conform de eerdere stappen. X + 6 weken (maximaal) Stap 6: De laatste stap vertegenwoordigt de afronding van het (pre-)mediationtraject. In beginsel omvat deze stap twee mogelijkheden:

- 33 -

1. Er wordt uitvoering gegeven aan de afspraken, het (pre-)meditiontraject wordt beëindigd en het 25 bezwaarschrift wordt ingetrokken. De behandelend ambtenaar is verantwoordelijk voor de uitvoering van de afspraken en bewaakt en rappelleert zo nodig de uitvoering van de afspraken door de bezwaarmaker, waaronder in elk geval de intrekking van het bezwaarschrift. 2. Het (pre-)mediationtraject leidt niet tot overeenstemming tussen partijen en wordt beëindigd. In dat geval zal de secretaris het bezwaarschrift zo spoedig mogelijk inplannen voor behandeling door de commissie tijdens een hoorzitting.

25

Over de juridische gevolgen van het toepassen van (pre-)mediation en de intrekking van bezwaarschriften wordt nader ingegaan in hoofdstuk 5.

- 34 -

Bijlage 2: Lijst indicaties en contra-indicaties (pre-)mediation

Indicaties Indicatoren

Bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid. Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar. Emotionele component in het conflict. Gerechtelijke procedure biedt geen oplossing. Communicatieproblemen. Partijen wensen een snelle oplossing. Andere reden, namelijk:

Contra-indicaties Contra-indicatoren

Toelichting

Conclusie

Partij is zelf niet in staat te zoeken naar oplossingen. Er is een relatie met het strafrecht. Sleutelfiguren willen niet meewerken. Mogelijkheid van precedentwerking. Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet Beslissen. Te groot aantal partijen. Geen bewegingsvrijheid Politieke - bestuurlijk gevoelige zaak Andere reden, namelijk: