Belasting op kapitaal in België Frank Naert Docent Openbare financiën UGent 27/4/13
Inleiding Een geregeld terugkerend debat in België – en in andere landen - gaat over de rechtvaardige verdeling van de belastingdruk over arbeid en kapitaal. Los van het feit dat de globale belastingdruk in België te hoog is, liggen er ook teveel lasten op de arbeid. Daardoor lopen de arbeidskosten zo hoog op dat de concurrentiepositie van de Belgische economie in gevaar dreigt te komen. Volgens de NBB in zijn jaarverslag over 2012 bedroeg de belastingdruk in dat jaar 44,7 % van het bruto binnenlands product. Daarvan waren er 26,2 procentpunten heffingen op arbeid (11,5 pp personenbelasting en 14,7 pp sociale bijdragen). De belastingen op de vennootschapswinsten liepen weg met 3,2 % van het bbp. De heffingen op overige inkomens en op het vermogen (vooral roerende en onroerende voorheffing en successie- en registratierechten) waren goed voor 4,1 %. Last but not least de belastingen op goederen en diensten met o.a. 7,1 % BTW-opbrengsten en 2,1 % accijnzen, alles samen 11,2 % van het bbp. Deze cijfers schetsen duidelijk het probleem: meer dan de helft van de druk ligt op arbeid. Als het moeilijk is om de totale belastingdruk naar omlaag te halen, dan zal een verlaging van de belastingdruk op arbeid moeten gecompenseerd worden door een verhoging van andere belastingbasissen. De ‘usual suspects’ om ‘het geld te halen waar het zit’ zijn dan de bedrijven en de vermogensbezitters, het ‘kapitaal’ dus. De opbrengst van de vennootschapsbelasting in België Beginnen we met de bedrijven en de vennootschapsbelasting. Er is de laatste tijd nogal wat ophef geweest over de weinige belastingen die grote ondernemingen in België betalen. Daarbij wordt meer dan eens verwezen naar de techniek van de notionele interestaftrek, door de vakbonden met het zwaard bestreden terwijl ze er voor zichzelf gebruik van wensen te maken. Maar goed, het lage cijfer van 3,2 % van het bbp opbrengsten vennootschapsbelasting lijkt koren op de molen te zijn. Twee vragen steken de kop: is dat cijfer gedaald in de laatste jaren en hoe verhoudt het zich tot de cijfers van de andere EU-lidstaten? Hetzelfde jaarverslag van de NBB leert ons dat dit percentage gestaag is toegenomen tussen 2009 en 2012: van 2,5 % in 2009, naar 2,7 % in 2010, naar 3,0 % in 2011 tot de 3,2 % in 2012. Gaan we grasduinen in vroegere verslagen, dan lijkt de 3,2 % in de lijn te liggen van, zeg maar, de 3,4 % in 1998, de 3,1 % in 2001, en hoger te liggen
1
dan de 2,7 % van 1985 of de 2,7 % van 1994. Een grote impact lijkt de notionele interestaftrek dus niet te hebben gehad. Liggen onze opbrengsten van de belastingen op vennootschappen lager dan in de andere EU-lidstaten die verstoken blijven van de notionele interestaftrek? Daarvoor gaan we best te rade bij de jaarlijkse vergelijkende studie ‘Taxation trends in the EU 2013’ van de Europese Commissie. Daar stoppen de cijfers in 2011. Met de 3,0 % van het bbp die we toen haalden stonden we op de 8e plaats. We kunnen dus bezwaarlijk volhouden dat de belastingen die onze vennootschappen momenteel betalen uit de toon vallen met wat ze vroeger betaalden en met wat vennootschappen in andere EU-lidstaten betalen. Wordt de vennootschapsbelasting afgewenteld? Daarmee is het volledige verhaal evenwel nog niet verteld. Er is meer, namelijk de evidentie uit de leer der openbare financiën dat bedrijven uiteindelijk geen belastingen dragen en dat alleen mensen belastingen dragen in hun verschillende functies van werknemer, aandeelhouder, grond- of woningbezitter of consument. De vraag is dan natuurlijk welke personen de vennootschapsbelasting dragen? Zijn het de aandeelhouders, of wordt de belasting afgewenteld op de klanten of de werknemers? De theoretische en empirische literatuur slaagt er niet in hierop een eensluidend antwoord te geven. De belasting wordt op alle drie afgewenteld, maar in welke proporties is een punt van empirische discussie. De vennootschapsbelasting als onderdeel van de kapitaalbelastingen Om deze discussie beter te kunnen kaderen is het nuttig de volgende basisnotie te bekijken. Het inkomen dat in een gegeven periode verdiend wordt in de productie van goederen en diensten en dat als belangrijkste belastingbasis fungeert, valt uiteen in de loonsom of de totale vergoeding die naar de productiefactor arbeid gaat en de winstsom of de totale vergoeding voor de productiefactor kapitaal. Deze winstsom is een samenstelling van verschillende elementen. Daartoe behoren de interesten die op risicoloos kapitaal worden verdiend (het vreemd vermogen van de vennootschappen). Verder ook de dividenden die door vennootschappen worden uitgekeerd aan de aandeelhouders, maar ook de niet uitgekeerde winsten die in de vennootschappen worden gereserveerd. Ook de winsten en de kapitaalvergoedingen die zelfstandigen genereren behoren tot die som. Tenslotte zijn er ook de meerwaarden op bijvoorbeeld aandelen. Vervolgens gaan we over op de belastingen op de winstsom. We zien dat de inkomsten uit kapitaal op heel wat manieren worden belast. Een gedeelte wordt via de vennootschapsbelasting belast, een ander gedeelte via de roerende voorheffing die de beleggers verschuldigd zijn op de opbrengsten van hun niet-risicodragend en risicodragend kapitaal. De uitgekeerde winsten worden zelfs tweemaal belast, eenmaal als onderdeel van de winst in de vennootschapsbelasting en nog eens in hoofde van de aandeelhouders die roerende voorheffing betalen.
2
Het nut van de vennootschapsbelasting Gegeven dat enkel personen uiteindelijk belastingen dragen kan men zich afvragen wat het nut is van een vennootschapsbelasting. Dit nut ligt duidelijk niet in het verlichten van de belasting op personen. Een aanvaardbare bestaansreden voor de vennootschapsbelasting is dat ze de inning van veel relatief kleine bedragen bij een massa aandeelhouders substitueert door de inning van relatief grote bedragen bij een relatief klein aantal vennootschappen. Zo bekeken is de vennootschapsbelasting een soort van voorheffing die efficiënter kan worden georganiseerd dan de uiteindelijke belasting die de aandeelhouders moeten betalen. Deze twee belastingen moeten dus eigenlijk samen worden bekeken. De basis van de vennootschapsbelasting In eerste instantie moet gekeken worden naar de manier waarop de vennootschapsbelasting in elkaar steekt. Heel belangrijk is hoe het eigen vermogen wordt behandeld. Ons systeem van notionele interestaftrek is bijvoorbeeld heel uitzonderlijk op wereldvlak. Normaal wordt het inkomen op kapitaal dat aandeelhouders aanbrengen immers in de vennootschapsbelasting belast. En zo komen we weer bij de vraag naar de afwenteling van deze belasting. Het klassieke model voor de analyse van de afwenteling van de vennootschapsbelasting werd in de jaren ‘60 door Harberger ontwikkeld. Volgens dit model zorgt de belasting ervoor dat kapitaal verschuift van de vennootschapssector (de ‘corporate’ sector) naar de nietvennootschapssector (de ‘non-corporate’ sector). Daardoor stijgt de return in de vennootschapssector en daalt ze in de niet-vennootschapssector. Dit gaat door totdat de returns aan elkaar gelijk zijn. Op die manier dragen niet alleen de bedrijven die in vennootschappen georganiseerd zijn de bewuste belasting, maar ook de andere bedrijven. Volgens Harberger gebeurt dit proportioneel volgens de verdeling van het kapitaal tussen vennootschappen en niet-vennootschappen en wordt er bovendien niets afgewenteld naar arbeid en consumenten. Later onderzoek heeft dit resultaat bijgeschaafd en aangetoond dat ook arbeid en consumenten een stuk van de last dragen. Welk stuk is evenwel empirisch niet duidelijk, zoals de Amerikaanse professor Gruber stelt: ‘the true incidence of the corporate tax remains one of the primary mysteries of public finance’. Het Belgische systeem van vennootschapsbelasting met zijn notionele interestaftrek kan evenwel niet worden beschouwd als een belasting op het inkomen op het risicodragend kapitaal. Die interestaftrek zorgt er immers voor dat een normale vergoeding voor dat kapitaal als kost wordt opgenomen. Daardoor wordt de vennootschapsbelasting eigenlijk een belasting op de winst, het verschil tussen de opbrengsten en alle kosten inclusief de totale kost van het kapitaal, risicodragend zowel als niet-risicodragend. Dergelijke winstbelasting valt voor de kapitaalverschaffers moeilijk af te wentelen op andere economische agenten. De bedrijfsbeslissingen omtrent prijzen en hoeveelheden met het oog op winstmaximalisering worden immers niet door een winstbelasting beïnvloed. Daardoor is er ook geen efficiëntiekost van dit soort belasting, tenminste op korte termijn. Op langere termijn komt men in het vorige verhaal terecht waarbij het kapitaal in vennootschappen alternatieve bestemmingen zoekt. 3
De belasting op uitgekeerde winst In tweede instantie moet er gekeken worden naar de manier waarop de aandeelhouders worden belast. In ons land gaat het hoofdzakelijk om een bevrijdende belasting, waarbij de dividenden bij uitbetaling (net zoals interesten) afzonderlijk van de andere inkomsten van de fiscale eenheid worden belast. Dit is in het buitenland meestal anders. In sommige landen komen de dividendinkomsten bij de andere inkomsten en zijn ze dus ook onderhevig aan het spel van de marginale belastingvoeten. In nog andere landen worden dividendinkomsten geheel of gedeeltelijk vrijgesteld van belastingen. Ook zijn er landen die een imputatiesysteem toepassen. Er wordt dan een geheel of partieel krediet gegeven voor de belastingen betaald door vennootschappen. Bij een winst van 1 € en een vennootschapsbelasting van 30 % krijgt de aandeelhouder een uitbetaling van 0,7 € en bijvoorbeeld een belastingkrediet van 0,3 €. Hij moet dan bijvoorbeeld 1 € aangeven in zijn personenbelasting, maar kan de 0,3 € dan weer aftrekken van het totale belastingbedrag. Hij betaalt dan het tarief van de personenbelasting. Het belastingkrediet kan bijvoorbeeld minder bedragen dan 0,3 €, waardoor er op de dividenden een hogere belasting rust dan het tarief van de personenbelasting. Een andere variatie is dat hij minder dan 1 € moet aangeven in de personenbelasting. Moet hij niets aangeven dan is de belasting die hij betaalt beperkt tot de vennootschapsbelasting. In het Belgische systeem komt de belasting uiteindelijk uit op 50,5 %. Een winst van 1 € wordt eerst door de 34 % vennootschapsbelasting getroffen. Op het restbedrag volgt nog 25 % roerende voorheffing. Totale belasting is dan 0,34 + 0,25*0,66 = 0,505 €. Bemerk dat door het systeem van de notionele interestaftrek 1 € winst in België overeenkomt met een hoger winstbedrag in de meeste andere landen. Neem als voorbeeld dat die winst zonder aftrek 1,2 € zou bedragen, dan zou, als dezelfde percentages als boven worden gebruikt, de belasting 0,606 € bedragen, dus 20 % meer, maar met dezelfde bedrijfseconomische realiteit. Overige belastingen op kapitaal Aandeelhouders behoren tot de groep van de vermogensbezitters, onze tweede groep van usual suspects, maar ze bevinden zich daar niet alleen. Inkomen uit nietrisicodragende beleggingen wordt in België ook op een bevrijdende manier belast, ondertussen aan een tarief van 25 %, met de gekende uitzondering van de tot een bepaald plafond vrijgestelde interesten op spaarboekjes. Bemerk opnieuw dat in vele andere landen dit inkomen op één of andere manier in de personenbelasting terecht komt en daar het marginale tarief betaalt. Naast de belasting op het inkomen uit kapitaal is er ook de belasting op kapitaal zelf. Dit begrip bevat uiteenlopende verschijningsvormen: een jaarlijkse belasting op het roerend en onroerend vermogen, zoals in Nederland en Frankrijk, en de belastingen op overdracht van vermogen, zoals schenkings-, erfenis- en registratierechten. Met betrekking tot dit soort belasting is er de laatste tijd in de media de perceptie ontstaan dat België een soort belastingparadijs is, met vooral een grote aantrekkingskracht op rijke Fransen.
4
Betaalt het Belgische kapitaal te weinig belasting? Het voorgaande laat ons toe een antwoord te zoeken op de vraag of het Belgische kapitaal uiteindelijk te weinig belastingen betaalt, ongeacht of dat kapitaal nu in vennootschappen zit of niet, en ongeacht of het gaat om belasting op het inkomen op kapitaal of op het kapitaal zelf. Over wie de belastingen draagt, de afwenteling, brengen we nog even in herinnering dat de kapitaalbezitters een gedeelte kunnen afwentelen op arbeid en consumptie (via hogere prijzen), maar dat het onduidelijk is welk gedeelte. Vanuit rechtvaardigheidsoverwegingen heeft het evenwel weinig zin te pleiten voor hogere belastingen op kapitaal, als die belasting uiteindelijk gedeeltelijk gedragen wordt door economische agenten die we juist willen ontzien, met name arbeid. We gaan er daarom in het vervolg van uit dat er geen afwenteling mogelijk is en dat de betaler van de belastingen ook de drager ervan is. Het cijfermateriaal in ‘Taxation in the EU 2013’ laat ons dan toe een beter zicht te krijgen op de relatieve positie van de Belgische belasting op kapitaal. Een eerste invalshoek is de opbrengst van de belastingen op kapitaal uitgedrukt in het bbp. Deze opbrengst bestaat uit de belastingopbrengst enerzijds op het kapitaalinkomen van de vennootschappen (hoofdzakelijk de vennootschapsbelasting dus), op het kapitaalinkomen van de gezinnen (hoofdzakelijk de roerende voorheffing) en op het kapitaalinkomen van zelfstandigen, en anderzijds op het kapitaal zelf. Deze globale kapitaalbelasting bedroeg in België in 2011 9,2 % van het bbp. Daarvan was 5,5 procentpunt afkomstig van belastingen op kapitaalinkomen. Deze 5,5 was dan weer opgedeeld in 3,0 vennootschappen, 0,2 gezinnen en 2,4 zelfstandigen. De belasting op kapitaal zelf bedroeg 3,7 procentpunt. Met een globaal cijfer van 9,2 % stond België op de 6e plaats. Het gewogen EUgemiddelde bedroeg 8,0 % van het bbp. Het is de moeite waard eens te kijken naar de landen die meer belastingopbrengsten aan hun kapitaal kunnen onttrekken. Het gaat om twee kleine landen (Luxemburg en Cyprus) en verder Italië, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Wij laten, met andere woorden, Nederland (5,4 %) en Duitsland (5,9 %) achter ons. Ook de Scandinavische landen, waarmee we traditioneel in het topkransje van de landen met de zwaarste globale belastingdruk vertoeven, laten we achter ons als het over belasting op kapitaal betreft: Denemarken 8,5 %, Finland 6,7 % en Zweden 5,9 %. Vervolgens bekijken we het detail van dit cijfer. Omwille van de bovenvermelde dubbele belastingheffing nemen we de belasting op kapitaalinkomen van vennootschappen en gezinnen samen. Deze belasting bedroeg in 2011 3,2 % van het bbp. We komen daarmee op de veertiende plaats in de EU. De drie koplopers zijn, niet onverwacht, Cyprus (7,5 %), Luxemburg (6,3 %) en Malta (6,3 %). Op afstand volgen Denemarken (4,8 %), het Verenigd Koninkrijk (4,4 %), Zweden en Portugal (elk 4,0 %) en Italië (3,9 %). Vervolgens zijn er Tsjechië (3,5 %) en Finland (3,5 %). Frankrijk, Ierland en Griekenland (alledrie 3,3 %) en Oostenrijk (3,2 %) scoren ongeveer zoals België. De belasting op inkomen uit kapitaal van zelfstandigen is een moeilijke zaak. Dit inkomen is deels een vergoeding voor de arbeid die zelfstandigen in hun zaak steken en deels een vergoeding voor het kapitaal dat ze erin steken. De EU wijst het volledige inkomen toe aan kapitaal. De opbrengst van de belasting hierop bedroeg in België in 2011 2,4 % van het bbp tegenover een EU-gemiddelde van 2,0 %. Drie landen hebben
5
een hogere opbrengst uitgedrukt in het bbp: Italië en Polen met resp 3,5 % en 3,4 %, Griekenland (2,5 %) en Oostenrijk (2,4 %) zitten in onze buurt. Tenslotte is er nog de belasting op het kapitaal zelf. Ons land haalt 3,7 % van het bbp op in deze categorie. Daarmee staan we op plaats 3, het EU-gemiddelde zijnde 2,6 %. Bemerk dat wij deze plaats bekleden ondanks het feit dat wij geen regelmatig geïnde vermogensbelasting kennen. De eerste plaats is voor Frankrijk ((4,6 %) en de tweede plaats voor het Verenigd Koninkrijk met 4,4 % van het bbp. De statistieken van de Europese Commissie laten ook toe om een zicht te krijgen op de belastingopbrengsten op vastgoed. Merk op dat deze belastingopbrengsten al vervat zitten in de reeds besproken belastingen op kapitaal en dus niet nog eens in rekening mogen worden gebracht. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen recurrente belastingopbrengsten op vastgoed en overige belastingopbrengsten. In totaal ging het in België in 2011 om 3,2 % van het bbp. Enkel het VK (4,2 %) belast het vastgoed meer. Wat recurrente belastingen betreft staan we op de vierde plaats met 1,3 %, na het VK (3,4 %), Denemarken (2,1 %) en Frankrijk ((1,9 %). Bij de overige staan we op de eerste plaats. De tweede invalshoek is om de belastingopbrengsten meer direct te relateren aan de belastingbasis waarop ze gevestigd worden. Het bruto binnenlands product dient hiervoor immers maar als een zeer rudimentaire berekeningsbasis. De ‘impliciete belastingvoet op kapitaal (IBK)’ die daarom door de EU wordt opgesteld is de ratio ‘between revenue from all capital taxes, and all (in principle) potentially taxable capital and business income in the economy, such as net operating surplus of corporations and non-profit institutions, imputed rents of private households, net mixed income by selfemployed, net interest, rents and dividends, insurance property income’. In de teller staan dus alle belastingopbrengsten die gerelateerd zijn aan kapitaal, zowel rechtstreeks op kapitaal als op het inkomen uit kapitaal. In de noemer staan alle mogelijke inkomsten uit kapitaal, maar niet het kapitaal zelf. De ratio moet dus met de nodige omzichtigheid worden benaderd. De IBK van België bedroeg in 2011 30,3 %. Vijf landen gaan ons vooraf, met Frankrijk (44,4 %) op kop, dan Denemarken (39 % voor 2009), het VK (34,9 %), Italië (33,6 %) en Portugal (31,6 %). Als België vergeleken wordt met andere landen, dan is dat dikwijls met de buurlanden Nederland, Frankrijk en België (cf. de evolutie van de loonkosten en van de prijzen). Daarom doen we dezelfde oefening voor de totale belasting op kapitaal en de diverse onderverdelingen daarin. De resultaten daarvan zijn opgenomen in tabel 1. Uit deze cijfers blijkt dat ondanks het bestaan van specifieke belastingen op vermogen in Nederland en Frankrijk de opbrengsten van de belastingen op kapitaal zelf in deze landen uitgedrukt in percentage van het bbp daardoor niet bepaald veel hoger liggen dan in België. Enkel in Frankrijk is dat het geval (4,6 %). In Nederland bedraagt de opbrengst van belasting op kapitaal zelf in bbp uitgedrukt minder dan de helft van de Belgische (1,6 % tegenover 3,7 %). Duitsland bereikt slechts 1,1 % van het bbp. Voor de belasting op inkomen uit kapitaal van bedrijven en gezinnen stellen we vast dat België ongeveer op het niveau van Frankrijk en Duitsland. Hetzelfde verhaal geldt min of meer ook voor de belasting op het inkomen van zelfstandigen.
6
Tabel 1: Vergelijking van de belasting op kapitaal met Nederland, Frankrijk en Duitsland Belasting op inkomen uit kapitaal voor vennootschappen en gezinnen (in % bbp, 2011) België Nederland Frankrijk Duitsland
Belasting op inkomen van zelfstandigen (in % bbp, 2011)
3,2 1,2 3,3 3,1
2,4 2,3 2,3 2,0
Belasting op kapitaal zelf (in % bbp, 2011)
Belasting op vastgoed (in % bbp, 2011)
3,7 1,6 4,6 1,1
3,2 1,1 3,2 0,9
Totale belasting op kapitaal (in % bbp, 2011) 9,2 5,1 10,2 6,2
Impliciete belastingvoet op kapitaal (2011)
30,3 12,9 44,4 22,0
Bron: EU Taxation trends 2013 Voor de belastingen op vastgoed scoren we gelijk met Frankrijk (3,2 %) en laten daarmee Nederland (1,1 %) en Duitsland (0,9 %) ver achter ons. Voor alle kapitaalbelastingen samen komt België op de tweede plaats van de vier met 9,2 % van het bbp. Enkel Frankrijk gaat ons vooraf met een opbrengst van 10,2 % van het bbp. Nederland en Duitsland halen respectievelijk 5,1 en 6,2 %. De impliciete belastingvoet is een laatste maatstaf voor de hoogte van de belasting op kapitaal. Daar staat Frankrijk op de eerste plaats met 44,4 %, België komt op de tweede plaats met een percentage van 30,3 %, Duitsland op de derde plaats met 22,0 % en Nederland op de vierde plaats met 12,9 %. Besluit De belasting op kapitaal is een ingewikkeld fenomeen. Eerstens slaat ze zowel op het kapitaal zelf als op de inkomens op dat kapitaal. Tweedens wordt een gedeelte van het inkomen uit kapitaal tweemaal belast, een eerste maal in de vennootschapsbelasting en een tweede maal in de personenbelasting (in België meer bepaald in de roerende voorheffing). Derdens is het voor het inkomen van zelfstandigen moeilijk een onderscheid te maken tussen het gedeelte dat overeenkomt met de vergoeding voor de arbeid van de zelfstandige en de vergoeding voor het kapitaal dat hij in zijn bedrijf stopt. Bijgevolg is ook de belasting op het inkomen moeilijk toe te wijzen aan de ene of de andere factor. Rekening houdend met deze berekeningsmoeilijkheden kunnen toch betekenisvolle resultaten getrokken worden uit de belastingcijfers die jaarlijks door de Europese Commissie worden gepubliceerd. Daaruit blijkt dat België niet bepaald weinig opbrengsten uit de belasting op het kapitaal haalt. Voor alle belastingen samen staat België op de zesde plaats na Luxemburg, Malta, Cyprus, Italië en het Verenigd koninkrijk. Ook voor de belasting op inkomen van zelfstandigen staat België op de zesde plaats na Polen, Italië, Oostenrijk, Slovakije en Griekenland. Voor de belasting op het inkomen uit kapitaal dat naar bedrijven en gezinnen stroomt zitten we met de 13e plaats in de Europese middenmoot. Met betrekking tot de impliciete belastingvoet op kapitaal gaan zeven landen ons vooraf, met name Denemarken, Frankrijk, het VK, Zweden, Italië, Cyprus en Portugal.
7
Als we enkel vergelijken met onze drie buurlanden Nederland, Frankrijk en Duitsland dan kunnen we vaststellen dat België over quasi de ganse lijn hoge belastingopbrengsten uit kapitaal realiseert.
8
