Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe

Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe A fejlődés és a felelősségteljes kormányzás elősegítése az EU régióiban és városaiban

Hatodik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról Regionális és várospolitika

2014. július

Európai Bizottság

Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe A fejlődés és afelelősségteljes kormányzás elősegítése az EU régióiban és városaiban Hatodik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról

Brüsszel, 2014

Hatodik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról

Ezt a jelentést az Európai Bizottság 2014. július 23-án fogadta el Szerkesztő: Lewis Dijkstra, Európai Bizottság, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság Ez a kiadvány az alábbi internetes címen érhető el: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/light_6cr_hu.pdf Ez a kiadvány az Applica (Belgium) technikai támogatásával készült a SeproTec (Spanyolország) vállalattal együttműködve. A jelentéssel kapcsolatos észrevételeket örömmel vesszük, és kérjük, hogy a következő címre küldje: Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság B. Igazgatóság B-1049 Brüsszel E-mail: [email protected] A borítón található illusztrációk (balról jobbra): © Free Graphic Download © Deymos Photo/Shutterstock.com © Eleonora Cugini és Gianluca Bernardo © Artens/Shutterstock.com A nem az Európai Unió szerzői jogával védett fotók használatához vagy reprodukálásához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától vagy tulajdonosaitól kell engedélyt kérni.

A Europe Direct szolgáltatás az Európai Unióval kapcsolatos kérdéseire segít Önnek választ találni Ingyenesen hívható telefonszám (*):

00 800 6 7 8 9 10 11 (*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-79-39116-3 doi 10.2776/97421 © Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Belgium Elemiklór-mentes papírra nyomtatva (ECF)

Előszó

A válság az EU egészében jelentős hatást gyakorolt a régiókra és a városokra. A regionális gazdasági egyenlőtlenségek mérséklődése megállt, és a munkanélküliség az EU majd minden részében gyorsan nőtt. A szegénység és a kirekesztés is fokozódott, a fejlettebb tagállamok számos városában is. A 6. kohéziós jelentés eltér az előző jelentésektől. Az intelligens, befogadó és fenntartható növekedésre vonatkozó fejezetek révén megvilágítja a kohéziós politika kapcsolatát az Európa 2020 stratégiával, és bemutatja, hogyan erősödött a kohéziós politika hatása az EU növekedési és foglalkoztatottsági célkitűzéseire, és miként lényeges a felelősségteljes kormányzás a kohéziós politika hatékonyságához. A kohéziós politika már eddig is EU-szerte javította a régiók versenyképességét és az emberek életét. Támogatást nyújtott vállalatalapításokhoz, és hozzásegítette az embereket szakképzettségek és munkahelyek megszerzéséhez. Tágította a szélessáv elérhetőségét, és az EU kevésbé fejlett részein beruházott a vasúti és a jobb minőségű közúti összeköttetésekbe. Emellett számottevően növelte a tiszta ivóvízellátásba és szennyvízkezelő létesítményekbe bekapcsolt otthonok számát. Az uniós Strukturális és Beruházási Alapok (ESIF-ek) az Európa 2020 célkitűzések, különösen a foglalkoztatottsági és a szegénység csökkentésére irányuló célok elérésének mind fontosabb eszközei. Számos tagállamban, amelyek a költségvetési hiány visszafogása érdekében csökkentették a beruházásokat, ezek az alapok lettek az állami beruházások finanszírozásának fő forrásai. Az ESIF-ek 2020-ig növelik az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságba, az innovációba és KKV-kbe, a magas színvonalú munkalehetőségekbe, a munkaerő-mobilitásba, a társadalmi befogadásba, a TEN-T törzshálózatba, a digitális hálózatokba, az oktatásba, a képzésbe, az egész életen át tartó tanulásba és a közigazgatási reformra irányuló beruházásaikat. Az európai szemeszter és az abból származó országspecifikus ajánlások kritikus szerepet játszanak a kohéziós politika alátámasztásában. Az ESIF-ek jogi kerete 2014ben új szabályokat vezetett be annak érdekében, hogy a maximális hatás érdekében a megfelelő szabályozási és makrogazdasági környezet érvényesüljön. Az ESIF ezenkívül többet fordítanak a közigazgatási kapacitás erősítésére, mert növekvő egyetértés mutatkozik azzal kapcsolatban, hogy felelősségteljes kormányzás nélkül nem érhető el magas növekedés és a régiók közötti gazdasági közeledés. Ezek a változások az erősebb eredményközpontúsággal együtt biztosítani fogják, hogy a kohéziós politika jobban kezelje a gazdasági teljesítmény regionális egyenlőtlenségeit, miközben az Európa 2020 célok elérését is segíti.

Johannes Hahn a regionális politikáért felelős európai biztos

László Andor a foglalkoztatásért, szociális ügyekért és társadalmi befogadásért felelős európai biztos

iii


iv

Tartalomjegyzék

Előszó.................................................................................................................................................................................................... ix Lexikon.................................................................................................................................................................................................. xi Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe..............................................................................................................xv 1. Bevezetés...................................................................................................................................................................................................xv 2. Formálódó politika: beruházás a régiók versenyképességébe az emberek életkörülményeinek javítása érdekében................................................................................................................................................................................. xviii 3. Az eredményesség az új kohéziós politika központi eleme...........................................................................................xx 3.1. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak kedvező környezetben kell működniük....................................................................................................................................................................................xxi 3.2. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak a forrásokat kisszámú prioritásokra kell összpontosítaniuk, és maximalizálniuk kell e prioritások hozzáadott értékét..........xxi 3.3. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak egyértelmű célkitűzéseket és eredményeket kell meghatározniuk.......................................................................................................................................xxii 3.4. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak előtérbe kell hozniuk a városokat..........................................................................................................................................................................................xxii 3.5. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak minden szinten nagyobb mértékben kell bevonniuk a partnereket...................................................................................................... xxiii 4. Az elmélet átültetése a gyakorlatba: a tárgyalások során felszínre kerülő tények..................................... xxiv 5. Következtetés......................................................................................................................................................................................xxvii Vezetői összefoglaló...................................................................................................................................................................xxix 1. fejezet: Intelligens növekedés................................................................................................................................................1 1. Bevezetés.....................................................................................................................................................................................................1 2. A válság megakasztotta a regionális egyenlőtlenségek csökkenését.......................................................................1 3. A közép- és kelet-európai tagállamok ipara erős, de szükség van mezőgazdaságuk további korszerűsítésére..........................................................................................................................................................................................11 4. A válság az építőipart és az ipart sújtotta a legerősebben .........................................................................................12 5. A válság visszavetette a foglalkoztatottságot, ugyanakkor némileg javította a termelékenységet ....14 6. A nagyvárosi régiókban a növekedés hajlamosabb a hullámhegyekre és -völgyekre, mint a vidéki régiókban ....................................................................................................................................................................................17 6.1. A fővárosi régiók jó teljesítményt mutattak mindaddig, amíg a válság átlagon felüli foglalkoztatottsági veszteségekhez vezetett....................................................................................................................17 6.2. A GDP növekedése a válság előtt alacsonyabb volt a vidéki régiókban, de ezek a válság éveit rugalmasabban vészelték át.......................................................................................................................21 7. Az induló vállalkozások és a vállalkozói szellem az egyéni kezdeményezésre és a megfelelő intézményi környezetre támaszkodik.............................................................................................................................................21 8. Az innováció térbelileg továbbra is koncentrált...................................................................................................................29 8.1. K+F és a 2020. évi célkitűzés...........................................................................................................................................31 8.2. Szabadalmaztatás az EU-ban és az USA-ban.........................................................................................................37

v


9. A felsőfokú iskolázottsági szint emelkedik, de jelentős egyenlőtlenségek maradtak meg........................37 10. A digitális és a közlekedési hálózatok hiányosságait felszámolják, de még sok a tennivaló................41 10.1. A digitális hálózatok terjednek, de egyenetlenül.................................................................................................41 10.2. A közép- és kelet-európai tagállamok úthálózata még mindig jóval kevésbé fejlett....................43 10.3. A vonatok alacsony sebessége és csekély járatgyakorisága a közép- és kelet-európai államokban csökkentik a vonzerejüket a gépkocsikkal összehasonlítva............................................................46 11. A kereskedelem és a külföldi közvetlen beruházás ösztönzi a növekedést az EU-12-ben......................50 12. A regionális versenyképesség korlátozott regionális áttételes előnyöket eredményez az EU-13-nál.52 13. Következtetés.......................................................................................................................................................................................54 2. fejezet: Inkluzív növekedés.................................................................................................................................................. 57 1. Bevezetés..................................................................................................................................................................................................57 2. A válság semmivé tette a foglalkoztatás 2000 óta elért növekedését.................................................................57 2.1. A foglalkoztatási ráták a válság által érintett régiókban gyorsan zuhantak.........................................57 2.2. A munkanélküliség több mint egy évtizede a legmagasabb az EU-ban...................................................58 2.3. A nők körében a munkanélküliségi ráta a déli EU-régiókban számottevően magasabb................63 2.4. A korai iskolaelhagyók száma csökkenőben van....................................................................................................66 2.5. Az egész életen át tartó tanulás stagnál...................................................................................................................70 2.6. A felnőttek készségeire vonatkozó OECD-felmérés (PIAAC) szerint a felnőttek olvasás- és számolástudását számos EU-tagállamban javítani kell.............................................................................................71 3. A szegénység és a kirekesztés a válság miatt fokozódik..............................................................................................71 3.1. A súlyos anyagi nélkülözés a kevésbé fejlett tagállamok kisvárosaiban, külvárosaiban és vidéki területein a legmagasabb........................................................................................................................................72 3.2. A fejlettebb tagállamokban az igen alacsony munkaintenzitás a nagyvárosokra koncentrálódik.....................................................................................................................................................................................73 3.3. A szegénység kockázata a fejlettebb tagállamokban a nagyvárosokban, míg a kevésbé fejlett tagállamokban a kisvárosokban, a külvárosokban és a vidéki területeken magasabb..............74 3.4. A kevésbé fejlett tagállamok nagyvárosai közel vannak a 2020-as célkitűzésekhez, míg a fejlettebb tagállamok nagyvárosai elmaradnak ettől..................................................................................................78 3.5. Az életminőség az európai nagyvárosokban eltérő..............................................................................................79 3.6. A bűnözési arányszámok magasabbak a városi régiókban, a határrégiókban és az idegenforgalmi célpontokban.....................................................................................................................................................79 4. Az emberek tagállamokon belüli és tagállamok közötti mozgását a foglalkoztatás, a bérek és az egészségügy egyenlőtlenségei serkentik......................................................................................................................................83 4.1. Az EU erősen városiasodott, és a városiasodás továbbra is folytatódik, de csak lassú ütemben.....................................................................................................................................................................................83 4.2. A 2000-es években a nettó bevándorlás a népességnövekedés fő forrása..........................................91 4.3. Több külföldi születésű dolgozó lépett be a munkaerőpiacra, változó sikerrel.....................................92 4.4. A várható élettartam magas, de a regionális egyenlőtlenségek megmaradtak..................................96 4.5. A humán fejlettség javul a közép- és kelet-európai tagállamokban, de a válság csökkentette Spanyolországban, Görögországban és Írországban.......................................................................97 5. Következtetés..........................................................................................................................................................................................98 3. fejezet: Fenntartható növekedés....................................................................................................................................... 99

vi

Tartalomjegyzék

1. Bevezetés..................................................................................................................................................................................................99 2. Az EU-nak mérsékelnie kell az éghajlatváltozást, és alkalmazkodnia kell hozzá.........................................100 2.1. Ahhoz, hogy az EU teljesíthesse 2020. évi célkitűzéseit, csökkentenie kell az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását.................................................................................................................100 2.2. Az EU-nak növelnie kell a megújuló energiaforrások használatát, hogy elérje a 2020-as célokat..............................................................................................................................................................................103 2.3. Az EU-nak alkalmazkodnia kell a mind gyakoribb és súlyosabb természeti veszélyekhez........105 3. A fenntarthatóbb közlekedésre való áttérés növelheti az energiahatékonyságot, és javíthatja a levegőminőséget.....................................................................................................................................................................................108 3.1. A megközelíthetőség és az energiahatékonyság javítása ............................................................................108 3.2. A tömegközlekedés a nagyvárosokban elérhetőbb...........................................................................................110 3.3. Az EU számos nagyvárosában jelentősek a forgalmi torlódások..............................................................113 3.4. A levegőminőség az EU-ban számos helyen még mindig javítható........................................................115 4. A városok vonzerejének növelése fokozhatja az EU erőforrás-hatékonyságát..............................................117 4.1. A városok területhasználata hatékonyabb.............................................................................................................117 4.2. A nemzeti és helyi szakpolitikák kompaktabb városok elősegítésével alakíthatják az új fejlesztések helyét és területhasználatuk intenzitását.............................................................................................124 5. Az ökoszisztémák javítása és a környezeti hatások csökkentése hatékonyabbá és élhetőbbé teheti az EU-t............................................................................................................................................................................................125 5.1. A vízminőség megőrzése és a fajok és élőhelyek megóvása......................................................................125 5.2. A víz jó minőségének biztosításához szükséges a települési szennyvíz kezelése............................125 5.3. A szilárdhulladék-kezelés javul, de számos EU-régió előtt még hosszú út áll..................................128 5.4. Az ép ökoszisztémák sok létfontosságú szolgáltatást kínálnak.................................................................130 6. Következtetés.......................................................................................................................................................................................136 4. fejezet: Állami beruházások, növekedés és a válság............................................................................................ 137 1. Bevezetés...............................................................................................................................................................................................137 2. Csökkent a növekedést ösztönző kiadások aránya a közkiadásokból.................................................................137 2.1. A válság megemelte az államháztartási hiányt..................................................................................................137 2.2. Az állami beruházások támogatják a gazdasági növekedést......................................................................139 2.3. A közkiadások növekedtek, de újabban csökkennek..........................................................................................140 2.4. Az állami beruházásokat növelték, majd csökkentették.................................................................................142 3. A regionális és helyi hatóságok kulcsszerepet játszanak a közkiadásokban és az állami beruházásokban.......................................................................................................................................................................................142 3.1. A regionális és helyi hatóságokra a közkiadások jelentős része jut........................................................142 3.2. Az állami beruházások nagyobb részét a regionális és helyi hatóságok kezelik..............................144 3.3. A válság véget vetett annak az időszaknak, amelyet a regionális és helyi hatóságok közkiadásainak tartós növekedése jellemzett................................................................................................................148 3.4. Beruházások válság idején: közvetlen finanszírozás, valamint regionális és helyi beruházások......................................................................................................................................................................................150 3.5. Az állami szint alatti bevételek elsősorban a transzferekből erednek...................................................151 3.6. Költségvetési hiány és az állami szint alatti kormányzatok államadóssága......................................152 4. A kohéziós politika hozzájárulása a tagállamok állami beruházásaihoz...........................................................155

vii


5. Beruházások, állami támogatások és EIB-hitelek...........................................................................................................156 5.1. Versenypolitika.......................................................................................................................................................................156 5.2. Európai Beruházási Bank..................................................................................................................................................159 6. Következtetés.......................................................................................................................................................................................160 5. fejezet: A felelősségteljes kormányzás fontossága a gazdasági és társadalmi fejlődéshez............. 161 1. Miért szükséges az EU-nak hangsúlyoznia a felelősségteljes kormányzást?..................................................161 2. Az EU északi felében inkább vállalkozásbarát a környezet.......................................................................................162 3. Az európaiak többsége szerint a korrupció elterjedt, és súlyos problémát jelent.........................................165 4. A kormányzás mutatószámai eltérőek az EU tagállamok között és a tagállamokon belül....................168 4.1. Egyes régiókban a kormányzás minősége jóval magasabb (vagy alacsonyabb).............................168 4.2. Nő az EU régióinak hatásköre........................................................................................................................................171 5. Az elégtelen kormányzás gyengíti a kohéziós politika hatását...............................................................................175 5.1. Az elégtelen kormányzás visszavetheti a beruházásokat, és finanszírozási veszteségekhez vezethet...........................................................................................................................................................175 5.2. Az elégtelen kormányzás csökkentheti kohéziós politika emelőhatását...............................................177 6. Következtetés.......................................................................................................................................................................................178 6. fejezet: A kohéziós politika alakulása.......................................................................................................................... 179 1. Bevezetés...............................................................................................................................................................................................179 2. A finanszírozás növekedésével a földrajzi vonatkozások egyszerűbbé váltak ..............................................180 2.1. A kohéziós politika szerinti kiadások növekedtek a bruttó nemzeti jövedelemre (GNI) vetítve .........................................................................................................................................................180 2.2. A kohéziós politika földrajza 1989 és 2013 között egyszerűbbé vált....................................................182 2.3. A finanszírozás továbbra is a kevésbé fejlett régiókra koncentrálódik...................................................187 2.4. Az Európai Strukturális és Beruházási Alapok és a kohéziós politika......................................................188 2.5. A kevésbé fejlett régiók támogatási intenzitása 2000–2006-ig növekedett, azóta viszont csökken.................................................................................................................................................................................................192 3. Hogyan változtak a célok az idők folyamán?.....................................................................................................................194 3.1. A hangsúly eredetileg a képzésen és a mobilitáson volt................................................................................194 3.2. Az 1970-es és az 1980-as években megjelent a strukturális munkanélküliség, és gyors változások történtek a mezőgazdaságban és a feldolgozóiparban..................................................................195 3.3. Az 1980-as és 2000-es években az EU-hoz csatlakozott országok alapvető infrastruktúrája hézagos volt .................................................................................................................................................196 3.4. A közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra javítása..........................................................................196 3.5. A lisszaboni és a göteborgi menetrend....................................................................................................................197 3.6. Európa 2020, a szegénység csökkentése, az éghajlatváltozás enyhítése és a GDP-n túl..........197 3.7. A GDP-n innen és túl: szegénység, humán fejlettség és jólét.....................................................................198 3.8. Melyek a kohéziós politika céljai?................................................................................................................................201 4. A kohéziós politika alapját képező gazdasági indokok egységesebbé váltak.................................................201 4.1. A kohéziós politika túllépett a növekedés elsődleges természetű meghatározóin.........................203 4.2. A kohéziós politika a növekedés másodlagos természetű meghatározóiba való beruházások útján ösztönözheti a növekedést ............................................................................................................204

viii

Tartalomjegyzék

4.3. A kohéziós politika támogatja a piaci integrációt, és gyorsabb növekedéshez segítheti a kevésbé fejlett régiókat..........................................................................................................................................................205 5. A kohéziós politika céljainak megváltozása nyomán a finanszírozás megoszlik a szakpolitikai területek között........................................................................................................................................................207 6. A válság hatása a 2007–2013-as időszakra ...................................................................................................................210 6.1. Az ESZA és a válságra való reagálás.........................................................................................................................211 7. Következtetés.......................................................................................................................................................................................212 7. fejezet: A kohéziós politika hatása................................................................................................................................ 213 1. Bevezetés...............................................................................................................................................................................................213 2. A 2007–2013. évi programok eredményei.........................................................................................................................214 2.1. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap...........................................................................214 2.2. Az Európai Szociális Alap..................................................................................................................................................219 3. Értékelési bizonyítékok a kohéziós politika hatásáról...................................................................................................221 3.1. Az ERFA és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott programok helyzete és kihívásai.................221 3.2. Az ERFA és Kohéziós Alap programjainak értékeléséből származó bizonyítékok.............................224 3.3. Az ESZA programok értékeléséből származó bizonyítékok...........................................................................228 4. A kohéziós politika modellezett hatása 2000–2006 és 2007–2013 között...................................................230 5. Következtetés.......................................................................................................................................................................................234 8. fejezet: Kohéziós politika 2014–2020-ban................................................................................................................ 235 1. A reform kulcselemei .....................................................................................................................................................................235 1.1. Új földrajz és finanszírozás..............................................................................................................................................236 1.2. Tematikus koncentráció az Európa 2020 stratégia támogatására..........................................................239 1.3. A beruházások hatékonyságának fokozása...........................................................................................................242 1.4. Az eredmények elérése és bemutatása...................................................................................................................246 1.5. Az uniós beruházások összekapcsolása az európai szemeszterrel..........................................................247 1.6. A közigazgatási reformok stratégiai megközelítése..........................................................................................247 1.7. Gondos gazdasági irányítás............................................................................................................................................248 1.8. A növekedést ösztönző beruházások megőrzése...............................................................................................252 1.9. Az addicionalitás vizsgálatának hozzákapcsolása a stabilitási és a konvergenciaprogramokhoz.....................................................................................................................................................253 1.10. A pénzügyi eszközök növekvő szerepe...................................................................................................................254 1.11. Az együttműködés erősítése Európa-szerte.......................................................................................................258 2. A 2014–2020-as programtárgyalások előzetes értékelése.....................................................................................258 2.1. Finanszírozási prioritások 2014–2020-ban .........................................................................................................259 2.2. A beruházások összehangolása az országspecifikus ajánlásokkal...........................................................264 2.3. A beruházások hatásának növelése és eredmények felmutatása .........................................................265 3. A kohéziós politika becsült hatása 2014–2020 között................................................................................................266 3.1. Becsült hatás országos szinten.....................................................................................................................................269 3.2. Becsült hatás regionális szinten...................................................................................................................................271 Hivatkozások................................................................................................................................................................................. 277 Ábrák, térképek, táblázatok és bekeretezett részek jegyzéke............................................................................... 287

ix


x

Lexikon

Kohéziós politika: A következő alapok által támogatott programokat öleli fel: Európai Szociális Alap (ESZA), Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és Kohéziós Alap (KA).1 Regionális politikának is nevezik. Strukturális alapok: Az Európai Szociális Alap (ESZA) és az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)

Rövidítések AMECO: COH: DG BUDG: DG COMP DG ECFIN: DG EMPL: DG MOVE: DG REGIO: EEA: EFGS: EIB: EMVA: ERFA: ESZA: ESIF-ek: ETHA:

Az Európai Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóságának éves makrogazdasági adatbázisa. Kohéziós országok, beleértve a legkevésbé fejlett és a közepesen fejlett tagállamokat (lásd lejjebb) Európai Bizottság, Költségvetési Főigazgatóság Európai Bizottság, Versenypolitikai Főigazgatóság Európai Bizottság, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság Európai Bizottság, Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága Európai Bizottság, Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság Európai Bizottság, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság Európai Környezetvédelmi Ügynökség Európai Földrajzi és Statisztikai Fórum Európai Beruházási Bank Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), korábbi elnevezése: Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Szociális Alap Európai Strukturális és Beruházási Alapok. Kiterjed az ESZA, az ERFA, a KA, az EMVA és az EHA által támogatott valamennyi programra. Európai Tengerügyi és Halászati Alap, korábbi nevén Európai Halászati Alap (EHA) és azelőtt Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE)

EU:

Európai Unió, korábbi nevén Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK), Európai Gazdasági Közösség (EGK) és Európai Közösség (EK) ISCED: Az Oktatás Nemzetközi Osztályozási Rendszere JRC: Az Európai Bizottság Közös Kutatóközpontja NSI: Nemzeti Statisztikai Intézet OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet PPS: Vásárlóerő-egység

A tagállamok és rövidítésük BE BG CZ DK DE EE

Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország

1 Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapot (EMVA) és a Halászati Alapot a strukturális alapok vagy bizonyos időszakokban a kohéziós politika részének tekintik. De ez a jelentés külön fogja kezelni őket.

xi


IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

Írország Görögország Spanyolország Franciaország Horvátország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság

Tagállamok csoportjai Bővítés alapján A megértés megkönnyítése érdekében a jelentés az Európai Gazdasági Közösségre (EGK) és az Európai Közösségre (EK) mint az Európai Unióra (EU) utal. EU-6: EU-9: EU-10: EU-12: EU-12: EU-13: EU-15: EU-25: EU-27: EU-28:

A hat eredeti tagállam: BE, DE, FR, IT, LU és NL EU-6, valamint DK, IE és UK EU-9, valamint EL EU-10, valamint ES és PT (az 1986–1995-ös időszak adataira utalva) Valamennyi 2004-ben és 2007-ben csatlakozott tagállam: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK Valamennyi 2004-ben, 2007-ben és 2013-ben csatlakozott tagállam: BG, CZ, EE, HR, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK EU-12, valamint, AT, FI, SE EU-15, valamint CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SK EU-25, valamint RO és BG EU-27, valamint HR

Földrajzi alapon ••

Közép- és kelet-európai tagállamok: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK

••

Déli tagállamok: EL, ES, IT, CY, MT, PT

••

Nyugati tagállamok: EU-15

••

Északi tagállamok: DK, FI, SE

••

Balti államok: EE, LV, LT

••

Benelux: BE, LU, NL

xii

Lexikon

Fejlettségi szint alapján Kevésbé fejlett tagállamok: (BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO) (az egy főre jutó GDP a 2012. évi EU-átlag 75%-a alatt van) Közepesen fejlett tagállamok: CZ, EL, CY, MT, PT, SI2 (az egy főre jutó GDP 75% és 90% között van) Magasan fejlett tagállamok: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (az egy főre jutó GDP az EU-átlag fölött van) Státus szerint Tagjelölt országok: Törökország, Montenegró, Szerbia és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság (FYROM) Potenciális tagjelölt országok: Albánia, Bosznia és Hercegovina, Koszovó az ENSZ Biztonsági Tanács 1244/99es határozata szerint és Izland

Regionális tipológiák Nagyvárosi régiók Ezt az osztályozást az OECD-vel együttműködve dolgozták ki, és a több mint 250 000 lakosú funkcionális városi területek NUTS 3 megközelítéséből áll, amint azt az EU-OECD funkcionális városi területek módszertana alapján meghatározták. Túlnyomórészt városi, köztes, túlnyomórészt vidéki régiók Ez az osztályozás az OECD-nek a Bizottság által felülvizsgált osztályozásán alapul. A részletes módszertant a Eurostat 2010. évi regionális évkönyve tartalmazza. Határ menti régiók A határ menti régiók olyan NUTS 3 régiók, amelyek az Európai Regionális Fejlesztési Alap szabályozása alapján határokon átnyúló együttműködési programokra jogosultak.

Helyi tipológiák A városiasodás mértéke Nagyvárosok: helyi közigazgatási egységek, amelyek lakosságának több mint 50%-a egy városközpontban él; Kisvárosok és külvárosok: helyi közigazgatási egységek, amelyek lakosságának több mint 50%-a városi klaszterekben él, de 50%-nál kevesebben élnek egy városközpontban; Vidéki terület: helyi közigazgatási egységek, amelyek lakosságának több mint 50%-a vidéki rácscellákban él További információkért, lásd: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Degree_of_urbanisation_classification_-_2011_revision http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2014_01_new_urban.pdf Nagyvárosok és ingázó övezetek Nagyvárosok: meghatározás mint fent Ingázó övezetek: összefüggő helyi közigazgatási egységek, amelyek munkaképes népességének legalább 15 %-a egy nagyvárosba ingázik. További információkért, lásd: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/European_cities_%E2%80%93_the_EU-OECD_ functional_urban_area_definition http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_01_city.pdf

2 Ciprus bevonása annak a következménye, hogy jogosult a Kohéziós Alapra. A vásárlóerő-egységben számított egy főre jutó GDP 2012-ben az EU-átlag 92%-a volt, és az előrejelzések szerint 2013-ban 90% alá kerül.

xiii


xiv

Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe1 1. Bevezetés Jóllehet az elmúlt években a nemzeti kormányoknak kiadáscsökkentést kellett alkalmazniuk költségvetéseik kiegyensúlyozására, és a magánfinanszírozás forrásai kimerültek, a tagállamok és a régiók a kohéziós politika keretében továbbra is hozzáfértek a növekedésre és munkahelyteremtésre irányuló fontos beruházásokat finanszírozó támogatásokhoz. A válság mélyrehatóan érintette a nemzeti és a regionális költségvetéseket, és az összes beruházási területen korlátozta a rendelkezésre álló finanszírozást. Az EU egészére vetítve a közberuházások 2008 és 2013 között reálértelemben 20%-kal estek vissza (1. ábra). Görögországban, Spanyolországban és Írországban ez a visszaesés mintegy 60%-os volt. A közép- és kelet-európai országokban – ahol jelentős mértékű a kohéziós politika keretében nyújtott finanszírozás – a közberuházások (bruttó ál-

1. ábra A kohéziós politika hozzájárulása az állami beruházásokhoz, 2007–2013 340

Milliárd EUR, 2005-ös árakon

340

320

320

300

300

280

280

260

260

240 220 200 2007

EU-28 állami beruházások (GFCF)

240

EU-28 állami beruházások 2007–2013 nélkül A kohéziós politika szerinti kifizetések (ERFA, ESZA, Kohéziós Alap)

220 200

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Forrás: Eurostat és DG REGIO

lóeszköz-felhalmozásban mérve) harmadával csökkentek. A kohéziós politika nélkül a válság által leginkább sújtott tagállamokban a beruházások további 50%-kal estek volna vissza. Ezekben az országokban a kohéziós támogatás jelenleg a beruházási költségvetés több mint 60%-át teszi ki (2. ábra).

1 COM(2014) 473 végleges

xv


2. ábra. A kohéziós politika hozzájárulása az állami beruházásokhoz, 2010–2012 100

A kohéziós politika finanszírozása és a nemzeti társfinanszírozás az összes állami beruházás %-ában

100

40

30

30

20

20

10

10

0

0

Portugália

40

Lengyelország

50

Lettország

60

50

Málta

60

Észtország

70

Litvánia

70

Bulgária

80

Magyarország

90

80

Szlovákia

90

Forrás: Eurostat és DG REGIO

A gazdasági válság megfordította a GDP és a munkanélküliségi ráta konvergenciájának hosszú ideje tartó uniós tendenciáját. A válság a szegénységben vagy társadalmi kirekesztettségben élők számának emelkedésével is járt. Ezáltal nehezebbé vált az Európa 2020 stratégia számos célkitűzésének a teljesítése. Például a 277 uniós régió közül 210-ben emelkedett a munkanélküliség 2007 és 2012 között. Ez az emelkedés e régiók közül 50-ben a munkanélküliségi ráta több mint kétszeresére emelkedését jelentette. A helyzet kifejezetten aggasztó a fiatalok körében, hiszen 2012-ben a régiók mintegy felében az ifjúsági munkanélküliség aránya 20% felett volt. Ennek eredményeképpen sok régió nem tudott még hozzájárulni az Európa 2020 stratégia azon kiemelt céljának teljesítéséhez, hogy 2020-ig 75 %-ra emelkedjen a 20 és 64 év közöttiek foglalkoztatása. A Bizottság és a tagállamok amellett, hogy továbbra is központi szerepet biztosítottak a fejlődés hosszú távú strukturális akadályai kezelésének, a válságra válaszul néhány kohéziós beruházást olyan területekre irányítottak, ahol a gazdasági tevékenységre és foglalkoztatásra gyakorolt hatás közvetlenül és azonnal jelentkezik. Így 2013 végéig több mint 45 milliárd EUR-t – vagyis a teljes pénzügyi forrás 13%-át – átcsoportosították. A források átcsoportosítása a növekvő munkanélküliség és a társadalmi kirekesztettség enyhítését, valamint az innováció és a kutatás-fejlesztés (K+F), a vállalkozástámogatás, a fenntartható energia, továbbá a társadalmi és oktatási infrastruktúra terén megvalósuló beruházások fenntartását célzó intézkedések támogatására irányult. A Bizottság emellett javaslatot tett a válság által leginkább érintett tagállamok likviditásának növelésére vonatkozó intézkedésekre is. Ezen intézkedések Európai Parlament és Tanács általi elfogadása lehetővé tette a nemzeti hozzájárulások csökkentését, és több mint 7 milliárd EUR összegű pótlólagos előlegkifizetést eredménye-

xvi

Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe

zett. A nemzeti társfinanszírozás további, mintegy 2,1 milliárd EUR összegű csökkentését ugyancsak jóváhagyták. A tények azt mutatják, hogy a kohéziós politika beruházásai jelentős hatást gyakorolnak. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) 2007 és 2012 között közel 600 000 munkahelyet teremtett. Ez a szám az ugyanezen időszakban, a pénzügyi válság beállta óta elveszett munkahelyek becsült számának mintegy 20%-át teszi ki. Az ERFA támogatást nyújtott 200 000, kis- és középvállalkozással összefüggő projekt és 80 000 induló vállalkozás számára, finanszírozásban részesített 22 000, kutatásra és üzleti együttműködésre irányuló projektet, szélessávú hozzáférést biztosított 5 millió ember számára, és további 5,5 millió ember részére lehetővé tette a szennyvízkezelő rendszerhez való csatlakozást. Emellett a kohéziós politikán belüli uniós beruházások révén a főbb európai közlekedési hálózatokból megépült 3000 km (a TENT teljes hálózatának 15%-a), és a kevésbé fejlett tagállamokban megduplázódott a K+F-re fordított állami finanszírozás mértéke. Az Európai Szociális Alap (ESZA) 2007 és 2012 között 68 millió egyéni projektrésztvevőt támogatott. Az ESZA támogatását követően 5,7 millió munkanélküli vagy inaktív személy talált munkahelyet, és az ESZA-ból kapott támogatásnak köszönhetően mintegy 8,6 millió képesítést szereztek. Több mint 400 000 új induló vállalkozást vagy önálló vállalkozóvá válást jelentettek. Mindezek hozzájárultak egyfelől a GDP esésének visszafogásához számos országban, másfelől a munkanélküliség további növekedésének megakadályozásához. E beruházások hatásai a következő pár év során erősödni fognak, mivel a tagállamok 2015 végéig használhatják fel a 2007–2013 közötti programok forrásait, és időeltolódás van aközött a két időpont között, amikor egy beruházás megvalósul és hatása mérhetővé válik. A kohéziós politika a 2014–2020 közötti programozási időszak 450 milliárd EUR-t kitevő (a nemzeti társfinanszírozást is tartalmazó) teljes költségvetésével az EU legfontosabb beruházási területe lesz. A kohéziós politika biztosítja a legnagyobb hozzájárulást a KKV-k, a K+F és innováció, az oktatás, az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság, a környezetvédelem, a munkanélküliséggel és a társadalmi kirekesztéssel szembeni küzdelem támogatására, az uniós polgárokat összekötő infrastruktúra fejlesztésére, valamint a közigazgatások korszerűsítésére. Strukturális reformokkal kísért beruházásai kulcsszerepet játszanak majd a növekedés és a munkahelyteremtés támogatásában és az Európa 2020 stratégia intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre irányuló célkitűzéseinek teljesítésében. A kihívást e források legeredményesebb és leghatékonyabb felhasználásának biztosítása, hatásuk maximalizálása, a fellendülés megszilárdítása és az EU abban való segítése jelenti, hogy megerősödve és versenyképesebben kerüljön ki a válságból. Az új kohéziós politika teljesen összhangban áll az Európa 2020 stratégiával és annak a foglalkoztatással, a kutatással-fejlesztéssel, az éghajlattal, az energiával, az okta-

xvii


tással, a szegénység és a társadalmi kirekesztettség elleni küzdelemmel kapcsolatos kiemelt céljaival, valamint illeszkedik az európai szemeszterhez és az uniós gazdasági kormányzás folyamatához. Ezért a kohéziós politika keretében megvalósuló beruházásokat a tagállamok által az integrált iránymutatás és a nemzeti reformprogramok keretében követett szakpolitikák támogatása, valamint a vonatkozó tanácsi országspecifikus ajánlások figyelembevétele céljára is felhasználják. A Bizottság emellett felkérheti a tagállamokat, hogy az országspecifikus ajánlásokban beazonosított új feladatok teljesítése érdekében módosítsák partnerségi megállapodásaikat és operatív programjaikat. Ez a közlemény összefoglalja a kohéziós finanszírozás előző programozási időszakban véghezvitt teljesítményeit, továbbá ismerteti a kohéziós politika reformja kapcsán a 2014–20202 közötti időszakra bevezetett főbb elemeket, valamint a Bizottság és a tagállamok között jelenleg folyó tárgyalásokból kirajzolódó tendenciákat. A közleményt szolgálati munkadokumentum3 kíséri, amely elemzést nyújt a tagállamok és a régiók előtt álló társadalmi-gazdasági és irányítási kihívásokról, illetve értékeli a kohéziós politika és a közberuházások gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségekre kifejtett hatását.

2. Formálódó politika: beruházás a régiók versenyképességébe az emberek életkörülményeinek javítása érdekében Az EUSZ a kohéziós politika célkitűzéseként a gazdasági, társadalmi és területi egyenlőtlenségek csökkentését határozza meg, méghozzá a kevésbé fejlett régiók számára nyújtott külön támogatás biztosítása révén. A kohéziós politika az idők során a készségek fejlesztése és a munkaerő-piaci esélyek növelése, a régiók elérhetőségének javítása, az adminisztratív kapacitás kiépítésének támogatása, a kutatási intézmények, egyetemek és az üzleti szféra közötti kapcsolatépítés, valamint a kis- és középvállalkozások számára nyújtott szolgáltatások révén járult hozzá az életszínvonal és a gazdasági lehetőségek uniós régiókon belüli javításához. A kohéziós politika a gazdasági növekedés fő mozgatórugóinak támogatása révén hozzájárul az uniós régiók növekedésének felgyorsításához. Gyökereihez hűen az idők folyamán a kohéziós politika is fejlődött és alakult. A politika a kezdeti időszakban csupán nemzeti célokra fókuszált és olyan előre meghatározott tagállami projekteket finanszírozott, amelyek csekély európai befolyással rendelkeztek. Az idők során bevezetésre kerültek a többéves programozásra, a nagyobb stratégiai jelentőséggel bíró beruházásokra és a regionális, illetve helyi partnerek nagyobb fokú bevonására irányuló alapelvek. A politika keretében biztosított támogatás zöme következetesen a kevésbé fejlett régiókra és tagállamokra összpontosult, ugyanakkor a beruházások terén elmozdu2 1299/2013/EU és 1304/2013/EU közötti számú rendeletek. 3 SWD(2014) 242 végleges.

xviii


3. ábra. A kohéziós politikai beruházások összetétele a kevésbé fejlett régiókban, 1989–2013 100

Az összes %-ában

80

Technikai segítségnyújtás Környezet

60

Foglalkoztatás, oktatás, társadalmi integráció Infrastruktúra (közlekedés, energia, távközlés)

40

Vállalkozástámogatás, K+F és innováció

20

0 1989–1993

1994–1999

2000–2006

2007–2013

Forrás: DG REGIO

lás történt az infrastruktúráról a KKV-k támogatása, az innováció, az innovatívabb foglalkoztatás- és szociálpolitika irányába. Ezt az elmozdulást a (mind a 2004 után csatlakozott, mind a régebbi) tagállamok korábbi időszakok kohéziós politikája által támogatott infrastrukturális fejlődése tette lehetővé. A nehéz infrastruktúrára (főleg közlekedésre) irányuló beruházások aránya a politika indulásakor, majd a 2004-es bővítést követően volt kiemelkedő, amikor is egyértelmű infrastrukturális hiányokkal rendelkező országok csatlakoztak az EU-hoz (3. ábra). A Kohéziós Alap 1990-es években történő létrehozásával a környezetvédelmi beruházások fokozottan relevánssá váltak, és segítették a tagállamok és a régiók megfelelését az ezen a területen hozott uniós irányelveknek és rendeleteknek. A termelőágazatra és főként a KKV-kra irányuló beruházások viszonylag állandóak maradtak. Az emberekbe történő befektetés (oktatás, foglalkoztatás, társadalmi befogadás) szintje viszont relatív értelemben némileg csökkent. Ennek ellenére az ESZA szerepe – mint a humántőkébe való befektetés eszköze – jelentősen erősödött, legutóbb a gazdasági válság tagállami munkaerőpiacokra gyakorolt drámai hatásának eredményeként. Ezt kezelendő új intézkedésként a 2014–2020-as időszakra szóló szabályozási keret a kohéziós politika költségvetésének egy minimumként meghatározott részét (23,1%) az ESZA számára különíti el. Erre azért van szükség, hogy biztosítani lehessen a humántőkére, foglalkoztatásra, társadalmi befogadásra, közigazgatási reformra és intézményi kapacitásépítésre irányuló befektetéseknek az Európa 2020 stratégia célkitűzései teljesítéséhez szükséges szintjét. A kohéziós politika a 2007–2013 közötti időszakban első alkalommal nyújtott támogatást – elsősorban az ESZA-n keresztül – a közigazgatás és az igazságszolgáltatás korszerűsítésére és reformjára a konvergenciaországokban. E támogatás célja a közszolgáltatások működésének, elérhetőségének és minőségének javítása, a tényeken

xix


alapuló politikai döntéshozatal előmozdítása, valamint a szociális partnerekkel és a civil társadalommal közösen folytatott politika megvalósítása. Végezetül a források technikai segítségnyújtásra szánt aránya jelentősen emelkedett a 2000–2006-os időszak óta, ami azt tükrözi, hogy az intézmények megfelelő működése kritikus fontosságú a kohéziós politika keretében megvalósuló programok eredményes irányítása szempontjából. A beruházásoknak a gazdasági fejlettség szintjéhez igazítása révén a kohéziós politika az idők során alkalmazkodni tudott az egyes régiók változó szükségleteihez. Ennek ellenére a politika formálódása nem volt olyan egyértelmű, mint amire számítani lehetne. A tények azt mutatják például, hogy előremutató lépés volt 2007–2013-ban a finanszírozás egy részének uniós prioritásokra történő kötelező elhatárolása, de az eredmények vegyesek, és a források továbbra is szétaprózódnak. Az is egyre egyértelműbbé vált, hogy a kohéziós politika eredményessége stabil makrogazdasági politikák, kedvező üzleti környezet és erős intézmények függvénye. A nem megfelelő politikák, valamint a közigazgatási és intézményi hiányosságok egyes esetekben korlátot szabtak a finanszírozás eredményességének. A kohéziós politikához közvetlenül kapcsolódó területek uniós szabályozásának nemzeti jogba történő átültetése terén is maradtak hiányosságok. Jóllehet voltak kísérletek a működő stratégiai, intézményi és közigazgatási keretek rögzítésére, alkalmazásuk továbbra is mérlegelési jogkörön alapuló és rendszertelen maradt. Végezetül az alapok végrehajtása nagyobb mértékben összpontosított a kiadásokra és az irányítási szabályoknak való megfelelésre, mint a célkitűzések teljesítésére. A programcélkitűzések esetenként homályosak voltak, ami megnehezítette az eredmények nyomon követését és értékelését. A célok kitűzése összetett feladat, és néhány tagállam olyan célokat határozott meg, amelyek nem voltak kellően ambiciózusak. Mindez korlátozta a beavatkozások hatásainak értékelésére és az annak a megértésére irányuló kapacitást, hogy melyik intézkedések voltak a legeredményesebbek és miért.

3. Az eredményesség az új kohéziós politika központi eleme A kohéziós politika reformjával kapcsolatos, 2013 decemberében véget ért tárgyalások nyomán sikerült megoldást találni ezekre a hiányosságokra. A reform a beruházási politika megvalósítására összpontosít. A kohéziós politikai célkitűzések összhangba kerültek az Európa 2020 stratégiával, és a beruházások tervezésekor rendszeresen figyelembe veszik a vonatkozó országspecifikus ajánlásokat. Öt fő elképzelés mentén a kohéziós politika működési kereteit is megújították.

xx


3.1. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak kedvező környezetben kell működniük Az új kohéziós politika illeszkedik az uniós gazdasági kormányzás folyamatához és az európai szemeszterhez, mivel a keretében megvalósuló beruházásokat nem lehet függetleníteni attól a gazdasági környezettől, amelyben megvalósításukra vállalás született. A 2014–2020 közötti időszakban az uniós támogatás eredményességét aláásó, nem fenntartható költségvetési és gazdasági politikák elkerülése érdekében a finanszírozás felfüggeszthető, ha a tagállam nem teljesíti az uniós gazdasági kormányzás folyamatában kapott ajánlásokat. Nem szabad, hogy bizonytalan politikák vagy szabályozási, igazgatási és intézményi akadályok aláássák a beruházás eredményességét. Ezért a tagállamoknak és a régióknak egy sor előfeltételnek kell megfelelniük. Ezek az előfeltételek úgy vannak kialakítva, hogy biztosítsák a beruházások olyan egyértelmű stratégiai szakpolitikai keretbe épülését, amely előmozdítja a kohéziós finanszírozás, a megfelelő közigazgatási kapacitás és például a megkülönböztetésmentességgel, a nemek közötti egyenlőséggel, a fogyatékossággal, a közbeszerzéssel és az állami támogatással kapcsolatos minimumkövetelmények tiszteletben tartásának végrehajtására irányuló európai uniós jog gyors átültetését. Különösen fontos, hogy minden beruházási területnek pontosan meghatározott stratégiára kell épülnie. Például nem lehet beruházást végezni a közlekedés területén addig, amíg nem fogadnak el átfogó nemzeti vagy regionális közlekedési stratégiát. Hasonlóképpen, a K+F és innováció területén megvalósuló beruházásokat olyan „intelligens szakosodási stratégia” keretébe kell foglalni, amelynek része az elképzelés kialakítására, a versenyelőnyök azonosítására, a stratégiai prioritások megállapítására és az egy adott régió tudásalapú fejlesztési potenciáljának maximalizálását célzó intelligens politikák kihasználására irányuló folyamat. Összefoglalva: a projekteknek kell a stratégiákat követniük és nem fordítva.

3.2. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak a forrásokat kisszámú prioritásokra kell összpontosítaniuk, és maximalizálniuk kell e prioritások hozzáadott értékét A tagállamoknak és a régióknak korlátozott számú, uniós jelentőséggel bíró területre kell összpontosítaniuk a finanszírozást. Az ERFA nagy részét az Európa 2020 stratégia középpontjában álló négy prioritásra: az innovációra és kutatásra, a digitális menetrendre, a KKV-knak nyújtott támogatásra és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra fogják fordítani. Az ESZA forrásainak legfeljebb öt beruházási prioritásra való koncentrálása támogatni fogja a teljesítmények és eredmények európai szintű megszilárdulását. Emellett egyértelműbb kapcsolatot fog biztosítani az európai foglalkoztatási stratégiával és a foglalkoztatásra vonatkozó integrált iránymutatással. Az ESZA költségvetésének

xxi


legalább 20%-a a társadalmi befogadás előmozdítására, valamint a szegénység és a megkülönböztetés elleni küzdelem támogatására lesz elkülönítve. Az ifjúsági munkanélküliség rendezésének sürgető szükségére tekintettel elindult a 6 milliárd EUR-t kitevő ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés, amelyen keresztül célzott finanszírozást nyújtanak az ifjúsági garancia Unión belüli megvalósításához. Ennek révén minden fiatal számára megfelelő foglalkoztatást vagy képzést ajánlanak az iskola befejezését vagy a munkanélkülivé válását követő négy hónapon belül. Az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés olyan régiókra irányul, amelyek esetében kiemelkedően magas az ifjúsági munkanélküliség aránya. A régióknak és a tagállamoknak egyértelmű választást kell tenniük a célkitűzéseik terén. Ennek révén a források kritikus tömege érhető el, ami érzékelhető hatást biztosít és garantálja, hogy a beruházások olyan területeken valósuljanak meg, amelyek közvetlen és azonnali hatással vannak a növekedésre és a munkahelyteremtésre.

3.3. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak egyértelmű célkitűzéseket és eredményeket kell meghatározniuk A kohéziós politika sikerét eredményeinek és hatásának mérése révén lehet majd megállapítani. A reformok ezért arra összpontosítanak, hogy a jobb teljesítménymutatókon, jelentéstételen és értékelésen keresztül nagyobb figyelem forduljon az eredmények felé. A tagállamoknak és a régióknak a programok kidolgozása során meg kell határozniuk a programidőszak végére elérni kívánt eredményeket. A programoknak meg kell határozniuk, hogy a javasolt tevékenységek miként fognak hozzájárulni e célkitűzések eléréséhez, és az előrehaladás mérésére teljesítménymutatókat kell megállapítaniuk egyértelmű viszonyítási alapokkal és célokkal. Az átláthatóság és az elszámoltathatóság növelése céljából minden programnak eredményességmérési kerettel kell rendelkeznie. Kiegészítő ösztönzésként mintegy 20 milliárd EUR-t (azaz a kohéziós politika költségvetésének 6%-át) elkülönítették arra, hogy 2019-ben azon programok között osszák el, amelyek bizonyították, hogy jó úton haladnak célkitűzéseik teljesítésében.

3.4. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak előtérbe kell hozniuk a városokat A városok kulcsszerepet játszhatnak a kohéziós politikában és az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek teljesítésében. Az európaiak több mint kétharmada városban él. A városok produktívak és innovatívak, továbbá vezető szerepet vállalhatnak az intelligens növekedés megvalósításában. Erőforrás-hatékonyabbak lehetnek (például a területelvonás, a talajelzáródás és az energiahasználat minimalizálása révén), és például környezetbarát infrastruktúra révén részt vehetnek a fenntartható növekedés

xxii


megvalósításában. Tekintettel arra, hogy a városokban jelentősek a jóléti egyenlőtlenségek, valamint fokozottan van jelen a társadalmi kirekesztés és a szegénység, azok alapvető szerepet töltenek be az inkluzív növekedés előmozdításában. Ezen okokból kifolyólag az ERFA forrásainak mintegy fele a városokra fog irányulni a 2014–2020 közötti időszakban. Az új kohéziós politika céljai között szerepel a városok arra való felkészítése is, hogy az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek teljesítését előmozdító politikákat dolgozzanak ki és hajtsanak végre. A kohéziós politika ehhez kapcsolódóan minimumösszeget (az ERFA 5%-a) állapít meg a fenntartható városfejlesztésre irányuló integrált beruházásokra, és garantálja, hogy a projektek kiválasztásában a városoké lesz a főszerep. A Bizottság emellett pályázatokat fog kiírni az innovatív várospolitikai fellépésekre irányuló új program keretében megvalósuló projektek támogatására olyan városok számára, amelyek hajlandóak új ötleteket kipróbálni a városfejlesztés terén.

3.5. A kohéziós politika keretében megvalósuló programoknak minden szinten nagyobb mértékben kell bevonniuk a partnereket

4. ábra. Prioritások megoszlása Alaponként, 2014–2020

0

10

ESZA 20

10

20

ERFA 30 40

Kohéziós alap 50 60

01. Innováció és K+F 02. Információ- kommunikációtechnológia 03. KKV-k támogatása 04. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság 05. Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás 06. Környezet 07. Hálózati infrastruktúra 08. Foglalkoztatás 09. Társadalmi integráció 10. Oktatás 11. Felelősségteljes kormányzás 0

30

40

50

60

Az Alap teljes %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: Végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

A 2014–2020 közötti időszakra szóló politikai keret abból indul ki, hogy valamennyi nemzeti, regionális és helyi szintű partner – a többszintű kormányzásra és a szociális partnerek és civil társadalmi szervezetek bevonására irányuló alapelvek mentén – be lesz vonva a programozás minden szintjén. Az európai partnerségi magatartási kódex4 Uniós szinten elsőként tervvel szolgál a tagállamok számára ahhoz, hogy 4 Lásd a 2014. január 7-i, felhatalmazáson alapuló bizottsági rendeletet (C(2013) 9651 final).

xxiii


miként érjék el és vonják be ezeket a partnereket a programok kidolgozásába, majd végrehajtásába, nyomon követésébe és értékelésébe. A partnerségek különösen eredményesek lehetnek a közösségek irányította helyi fejlesztési stratégiák megvalósításában. Az új szabályozás a szociális és civil társadalmi partnerek kapacitásépítésére irányuló intézkedéseket is tartalmaz.

4. Az elmélet átültetése a gyakorlatba: a tárgyalások során felszínre kerülő tények A Bizottság e közlemény elfogadása idején már kézhez kapta mind a 28 partnerségi megállapodást, és addig az időpontig mintegy 150 operatív programot nyújtottak be hozzá5. Jelenleg folynak a tárgyalások a tagállamokkal és a régiókkal, ezért a következők csak jelzésértékűek arra nézve, hogy a tagállamok milyen mértékben építették be az új stratégiákba és programokba a reform főbb elemeit. A rendelkezésre álló információkból néhány nagyon bátorító tendencia és néhány kihívás rajzolódik ki. Összességében mintegy 336 milliárd EUR-t allokáltak a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások cél keretében a nemzeti és regionális programok

5. ábra. Prioritások megoszlása, 2014–2020 és 2007–2013 2014–2020

2007–2013

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

ERFA koncentrációs prioritások

ESZA prioritások

Hálózati infrastruktúra Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és a környezet

A teljes %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: Végleges és tervezett partnerségi megállapodások 2014. június 1-jei állapot szerint és DG REGIO

számára. A források a következőképpen oszlanak meg: 187,5 milliárd EUR az ERFA, 63 milliárd EUR a Kohéziós Alap, és 85 milliárd EUR az ESZA számára, amely utóbbi

5 A Bizottság négy partnerségi megállapodást már elfogadott.

xxiv


összeg magasabb az ESZA számára a szabályozás alapján elkülönítendő, 80 milliárd EUR-t kitevő minimumösszegnél6. Mintegy 124 milliárd EUR-t rendeltek a K+F és innováció, az IKT, a KKV-k és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság prioritásokhoz. Ez a 2007–2013 közötti időszakhoz képest közel 22%-os növekedést jelent. Ennek az összegnek a legnagyobb részét az ERFA finanszírozza (116,5 milliárd EUR), a fennmaradó részt pedig a Kohéziós Alap. 98 milliárd EUR-t fordítanak majd a foglalkoztatással, társadalmi befogadással és oktatással kapcsolatos intézkedésekre. Ennek az összegnek a legnagyobb részét az ESZA finanszírozza: foglalkoztatás (30,7 milliárd EUR), társadalmi befogadás (20,9 milliárd EUR) és oktatás (26,3 milliárd EUR). 59 milliárd EUR-t különítettek el a közlekedési és energiahálózati infrastruktúra számára, amely 21%-os csökkenést jelent a 2007–2013 közötti időszakhoz képest. Közel 4,3 milliárd EUR-t szánnak a hatóságok intézményi kapacitásépítésére és a közigazgatás és a közszolgáltatások hatékonyságának növelésére (jó kormányzás). Ez az összeg az elmúlt időszakhoz képest 72%-os növekedést jelent. Az új programozási időszakban így egyértelműen megváltozott a finanszírozási prioritások súlya a 2007–2013 közötti időszakhoz képest (5. ábra). A tagállamok és a régiók többet fordítanak majd az ERFA prioritásaira (K+F és innováció, IKT, KKV-k és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság) és az ESZA prioritásaira (foglalkoztatás, társadalmi befogadás, oktatás és kormányzás). Ennek fejében kevesebb pénz jut a hálózati és környezeti infrastruktúrára. Az infrastrukturális beruházások visszaesése különösen a fejlettebb tagállamok esetében szembeszökő. A Bizottság által az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra helyezett hangsúly eredményeként láthatóan megnövekedtek az erre a területre irányuló beruházások: több mint 38 milliárd EUR támogatást fog kapni az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenállóképes gazdaságra való áttérés. Számos ország különös hangsúlyt fektetett az energiahatékonyságra és a megújuló energiák fejlesztésére. Egyes esetekben azonban a beruházás és az éghajlatváltozással kapcsolatos célkitűzés tekintetében várt eredmények közötti kapcsolatot egyértelműbbé kell tenni. A magas munkanélküliség és a növekvő szegénység jelentette kihívások fényében egyes partnerségi megállapodásokban nagyobb hangsúlyt kaphatott volna az inkluzív növekedés. A Bizottság továbbá úgy véli, hogy az oktatásra szánt finanszírozás mértéke jelenleg nem megfelelő a kijelölt prioritások megvalósításához. Egyes partnerségi megállapodásokban alacsony prioritást kaptak a társadalmi befogadást szolgáló aktív intézkedések. A jobb társadalmi eredmények és a társadalmi változásokra jobban reagáló beruházások biztosítása érdekében a programozásba jobban bele kell ágyazni a szociálpolitikai reformot. 6 A növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások cél pénzügyi forrásai az ERFA-ból (a területi együttműködés támogatása kivételével), az ESZA-ból és a Kohéziós Alapból származnak. Az ábrák a június 1-jei helyzetet tükrözik, amely a programtárgyalások fényében még változhat.

xxv


Emellett néhány partnerségi megállapodásban és operatív programban az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésre vonatkozó információk túlságosan általánosak, és nem határozzák meg, hogy miként valósul meg ez az új kezdeményezés, illetve hogy támogatja-e az ifjúsági garanciák végrehajtását, és ha igen, hogyan. Néhány program esetében az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés által támogatott tevékenységeket fokozottabban a munkahelyteremtésre kell irányítani. Mindamellett, hogy léteznek a roma kisebbség integrációjára irányuló országspecifikus ajánlások, néhány tagállam nem irányoz elő kifejezetten a marginalizálódott közösségekre vonatkozó prioritást, ami megnehezíti annak értékelését, hogy mennyi finanszírozást szánnak erre a szakpolitikai területre. Egyes tagállamok nem kezelik megfelelően e célcsoport szükségleteit, vagy részletesebben ki kell fejteniük stratégiájukat és beavatkozási logikájukat. A közigazgatás korszerűsítését és az igazságszolgáltatás minőségét a versenyképesség és az inkluzív növekedés kulcstényezőjeként tartják számon. Sok tagállam tervez olyan intézkedéseket hozni, amelyek megszilárdítják közintézményeiket és az eredményesebb politikák végrehajtása, a jobb adminisztratív szolgáltatások, a gyorsabb bírósági eljárások, a közintézmények fokozottabb átláthatósága és integrációja, valamint a politikai döntéshozatal különböző szakaszaiban biztosított nagyobb nyilvánosság érdekében javítják azok kapacitását. Ennek ellenére számos olyan tagállamnak, ahol kihívást jelent a közigazgatási reform, nincs egyértelmű stratégiája, és a célkitűzések hiányosak és zavarosak, noha e reform a munkahelyek, a növekedés és a versenyképesség támogatásához elengedhetetlen lenne. Továbbá e tagállamok némelyike esetében nem is született egyértelmű politikai kötelezettségvállalás a reformmal kapcsolatban. Tisztán látható, hogy a tagállamok komolyan vették azt a kitételt, hogy a beruházás előkészítésekor a programvégrehajtást megelőzően kell egyes feltételeket teljesíteni. Nem volt azonban zökkenőmentes a folyamat, és a Bizottságnak sok esetben akcióterveket kell elfogadnia a követelmények jól meghatározott határidőn belül történő teljes körű teljesítésére vonatkozóan. A tagállamok számára kifejezett nehézségeket okozó feltételek olyan területeket érintenek, ahol át kell ültetni az uniós irányelveket, vagy ahol az uniós szabályozást a gyakorlatban kell alkalmazni. A gazdasági átalakulás felgyorsítása és az ismeretbeli hiányosságok felszámolása céljából intelligens szakosodási stratégiák születtek nemzeti és regionális szinten. Nagyobb hangsúlyt kell fektetni a támogatás puha formáira, a piacvezérelt kutatás és az üzleti szférával folytatott együttműködés támogatására. Fennáll a veszélye annak, hogy nem történik változás a KKV-k támogatását illetően, jóllehet a támogatásokat igényeikre és növekedési potenciáljukra kellene szabni ahhoz, hogy jelentős tőkeáttételi hatást és gyors elterjedést lehessen biztosítani. Néhány tagállam olyan programokat is kidolgozott, amelyek egyértelmű kapcsolatot létesítenek a digitális gazdaság és az innováció között. Ez azért fontos, mert a konkrét akadályok felszámolása és a piacvezérelt megoldások ösztönzése beruházásokat tesz szükségessé a nagy sebességű szélessáv és az IKT terén. Például a kevésbé fejlett régiók lemaradásának megakadályozása érdekében alapvetően fontos, hogy

xxvi


a szélessávra irányuló beruházások új generációs hálózatokra összpontosuljanak. A kohéziós politika, a Horizont 2020 és más uniós programok közötti szinergia a nemzeti és regionális szintű intelligens szakosodási stratégiák szempontjából is kritikus fontosságú. 2014 és 2020 között 16 ország mintegy 88 programja fog több alap keretében finanszírozást kapni, vegyítve az ERFA, a Kohéziós Alap és az ESZA forrásait. Mindez várhatóan a különböző politikákat, alapokat és prioritásokat együttesen kezelő integrált megközelítést fog előmozdítani. A politika eredményesebbé, eredményorientáltabbá és még inkább teljesítményalapúvá tétele érdekében a tagállamoknak és a régióknak részletes célkitűzéseket és célokat kell meghatározniuk. Fontos, hogy a programok ne túl általánosan fogalmazzák meg a célokat és ne tartalmazzanak nagyszámú lehetséges tevékenységet annak érdekében, hogy maximális rugalmasság álljon fenn a projektek későbbi szakaszban történő kiválasztása során. Fontos szempont, hogy amennyiben a célkitűzések és a célok nem kellően ambiciózusak és részletesek, nagyon nehéz lesz értékelni a politikát és jelentőségteljes nyilvános vitát folytatni róla. A tárgyalási folyamat során a Bizottság ezekre a kockázatokra fog összpontosítani. A partnerségi megállapodások tervezete jórészt a partnerekkel folytatott ésszerű párbeszéd eredményeként jött létre, jóllehet utalnak arra jelek, hogy egyes esetekben ez a párbeszéd nem volt megfelelő, nem vontak be fontos érdekelteket, vagy a dokumentumok későbbi verziójában nem jelentek meg a kapott megjegyzések. A Bizottság körültekintően meg fogja vizsgálni, hogy a tagállamok miként alkalmazták a partnerségi magatartási kódexet az érdekeltek valódi részvételének biztosításához. Végül, de nem utolsó sorban az új időszak szilárd kormányzási és koordinációs mechanizmusokat tesz szükségessé nemzeti és regionális szinten egyaránt a programok közötti összhang biztosítása, az Európa 2020 stratégia és az országspecifikus ajánlások támogatása, valamint az átfedések és a hiányosságok elkerülése érdekében. Ez különösen fontos a regionális programok számának átfogó növekedése fényében (az ESZA programok esetében ez a növekedés közel 60% a 2007–2013 közötti időszakhoz képest).

5. Következtetés A növekedés és munkahelyteremtés, valamint a gazdasági és társadalmi különbségek csökkentésére irányuló célok elérését segítendő a 2014–2020 közötti időszakban az EU költségvetésének egyharmadát a kohéziós politika keretében megvalósuló beruházásokra fordítják. A kohéziós politika emellett az Európa 2020 stratégia célkitűzéseit segítő legnagyobb uniós szintű beruházási eszköz, amely számos területen a legjelentősebb hozzájárulást biztosítja. A támogatott területek között vannak például a KKV-k, a K+F és innováció, a képzett és versenyképes munkaerőbe való befektetés, a munkanélküliséggel és a társadalmi kirekesztéssel szembeni küzdelem, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és a környezetvédelem.

xxvii


A makrogazdasági hatást gazdasági modellek jelzik. Például a várakozások szerint a kohéziós politika fő kedvezményezett országaiban a GDP átlagosan akár 2%-kal, míg a foglalkoztatás körülbelül 1%-kal lehet magasabb a végrehajtási időszakban. A kohéziós politika termelékenységösztönző hatásai azonban a programok lezárása után is folyamatosan erősödni fognak. A becslések szerint ezen országok GDP-je 2030-ig több mint 3%-kal meg fogja haladni azt a szintet, amely támogatás nélkül állna fenn. Ez azt jelenti, hogy a 2014–2030 közötti időszakban a fő kedvezményezett országokban elköltött minden euró után várhatóan több mint három euróval lesz magasabb a GDP. E hatások valóra váltása érdekében azonban elengedhetetlenül fontos, hogy a tagállamok és a régiók véghezvigyék a reformokat, és a politikát eredményes befektetési eszközként vegyék igénybe. Ezért döntő fontosságúak a jelenleg folyó tárgyalások, amelyek szilárd stratégiák kialakítására, kisszámú fő beruházási prioritás beazonosítására, ambiciózus célok megállapítására és annak biztosítására irányulnak, hogy a mikro- és makrogazdasági feltételek maximalizálják a kohéziós politika keretében társfinanszírozott beruházások hatását. A Bizottság 2017-ben eredményjelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a programok kezdeti előrehaladásáról. Ez áttekintést nyújt majd arról, hogy az egyes tagállamok és régiók milyen előrelépést tettek a programjaikban meghatározott célkitűzések teljesítése terén, és jelezni fogja, hogy jó úton haladnak-e a tervezett eredmények elérésében.

xxviii

Vezetői összefoglaló

Ez a jelentés a kohéziós politika új 7 éves programozási időszakának elején jelenik meg, amikor az EU helyzete drámaian különbözik attól, ami az előző időszak kezdetén, 2007-ben jellemezte. Akkor az EU még a tartós gazdasági növekedés periódusában volt. A jövedelemszintek emelkedtek, mint ahogy a foglalkoztatottsági ráták és az állami beruházások is, a szegénység és a társadalmi kirekesztés visszaszorulóban volt, és a régiók közötti egyenlőtlenségek mérséklődtek. A kedvező tendenciák ellenére azonban a régiók között tágak maradtak a különféle egyenlőtlenségek. A válság kitörése mindezt megváltoztatta. 2008 óta az államadósság drámaian növekedett, EU-szerte sokak jövedelme esett, a foglalkoztatottsági ráták a legtöbb országban visszaestek, és a munkanélküliség több mint 20 éve nem volt ilyen magas, miközben terjedt a szegénység és a társadalmi kirekesztés. Emellett számos országban tágultak a regionális egyenlőtlenségek a foglalkoztatottság, a munkanélküliségi ráták és az egy főre jutó GDP tekintetében, míg másokban megállt a mérséklődésük. Ezek a fejlemények azt jelentik, hogy az Európa 2020 foglalkoztatási és szegénységi céljai most jelentősen távolabb vannak, mint amikor először meghatározták őket, és teljesítésük a költségvetési korlátozások fényében a következő hat évben jelentős erőfeszítést fog igényelni. 1. fejezet: Első szakaszában a válság erősen kihatott az építő- és a feldolgozóiparra. A foglalkoztatottság mindkettőben számottevően visszaesett. Az építőiparban néhány tagállamban az ingatlanbuborék kipukkanása miatt, valamint az állami beruházások csökkenése következtében, a feldolgozóiparban pedig a globális kereslet, különösen a beruházási javak keresletének hanyatlásával összefüggésben. Az utóbbi időben a globális piacok tágultak, és erősödött a kivitel, ami némi növekedést váltott ki a feldolgozóiparban. Ez különösen fontos több közép- és kelet-európai ország számára, amelyekben a feldolgozóipar a hozzáadott érték nagy részét adja. A válság területi hatása vegyes. Az EU legtöbb részén a nagyvárosi régiók jobban ki vannak téve a konjunkturális ingadozásoknak, míg a vidéki régiók rugalmasabbaknak bizonyultak. Az EU-15-ben a második szintű nagyvárosi régiók az átlag körüli teljesítményt értek el, míg az EU-13-ban meghaladták a többi régiót. Az EU-15 vidéki régióiban 2008 és 2011 között a termelékenység magasabb növekedése miatt a GDP kevésbé csökkent. Ugyancsak az EU-13-ban, a termelékenység nagyobb mértékű emelkedése azzal járt, hogy szűkült a rés a többi régióhoz képest. A bonyolult gazdasági viszonyok ellenére a felsőfokú végzettségű személyek aránya a legtöbb országban emelkedett, míg a korai iskolaelhagyók aránya mérséklődött. Ennek eredményeként mindkét kategória EU-célkitűzései várhatóan teljesülnek 2020-ig, ha nem korábban. Ugyanakkor a válság alatt nem esett vissza a K+F aránya a GDP-hez viszonyítva, sőt az elmúlt egy-két évben még emelkedni is kezdett, bár nem eléggé a 2020-ra kitűzött 3%-os cél eléréséhez. Az innováció ugyanakkor térbeli

xxix


értelemben továbbra is igen koncentrált, és nem mutatja annak jeleit, hogy átterjedjen a lemaradó régiókra. A közlekedési és digitális infrastruktúrában megvalósult beruházások sok vidéki területen és kevésbé fejlett régióban csökkentették e hálózatok hiányosságait. Az új generációs technológiát alkalmazó internethez való hozzáférés új kihívásokat támaszt azon vidéki területek számárra, ahol ez a technológia szinte egyáltalán nem létezik. A transzeurópai közlekedési hálózat befejezése is legalább két évtizeden át jelentős további beruházásokat igényel, különösen a közép- és kelet-európai tagállamok többségében. A válság kirobbanása jelentősen csökkentette a kereskedelmet és a külföldi közvetlen befektetéseket (FDI) az EU-ban, amelyek a növekedés fontos forrásai a kevésbé fejlett tagállamok számára. Szerencsére az EU-13 kivitele a többi EU-országba jelentősen megélénkült, és ma a GDP nagyobb részét adja, mint a válság előtt, míg az FDI is erősödött. A versenyképesség a közép- és kelet-európai tagállamok legtöbb régiójában továbbra is alacsony, bár a fővárosok jellemzően kivételt jelentenek ezalól. A fővárosok többnyire igen versenyképesek, bár még nem termelnek semmilyen mérhető áttételes hatást más régiók javára. Ezen országok legtöbb fővárosközeli régiójának ezért nincs érzékelhető nyeresége ebből a közelségből, miközben számos fejlettebb tagállamban a főváros szomszédságában lévő régiók versenyképessége is magas. Néhány tagállamban, mint például Hollandiában, Németországban és Olaszországban fontos második szintű nagyvárossal rendelkező más régiók versenyképesség tekintetében megelőzik a fővárosi régiót. 2. fejezet: A válság semmivé tette a foglalkoztatottság 2000 és a válság kezdete között bekövetkezett emelkedése felét, különösen a déli tagállamokban. Ennek következtében az átmeneti és a kevésbé fejlett régiókban a foglalkoztatási ráták mintegy 10 százalékponttal vannak a nemzeti célkitűzés alatt, míg a fejlettebb régiókban csak 3 százalékponttal. Az előbbi régiókban a munkanélküliség növekedése is nagyobb, átlagosan 5 százalékpont volt 2008 és 2013 között, szemben a fejlettebb régiókban bekövetkezett 3 százalékpontos emelkedéssel. Bár 2013 volt az első olyan év, amelyben az átlagos munkanélküliségi ráta azonos volt a nőknél és a férfiaknál az EU-ban, egyes területeken megmaradtak a jelentős egyenlőtlenségek; számos déli régióban a női munkanélküliség sokkal magasabb, mint a férfiaké. A nők foglalkoztatási rátája valamennyi EU-régióban továbbra is alacsonyabb, mint a férfiaké. Bár több svédországi és finnországi régióban a különbség viszonylag csekély, több mint 20 százalékpont Olaszországban, Görögországban, több romániai régióban, a Cseh Köztársaságban és Lengyelországban. Az oktatási fronton ugyanakkor a régiók kilenctizedében több 30–34 éves nőnek van felsőfokú végzettsége, mint férfinak. A gazdasági válság másik öröksége a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés magasabb kockázata. Jelenleg mintegy 9 millió ember van kitéve a szegénység vagy a kirekesztés kockázatának, és a növekedés különösen számottevő Görögországban,

xxx


Spanyolországban, Olaszországban és az Egyesült Királyságban. A fő problémát az országokon belüli eltérések jelentik. A kevésbé fejlett tagállamokban a szegénység kockázata jellemzően jóval alacsonyabb a városokban, mint az ország több részén, miközben a fejlettebb tagállamok városaiban fordított a helyzet. Ennek megfelelően az utóbbiakban a nemzeti Európa 2020 szegénységi célkitűzések teljesítése a városközpontokban élő, a szegénység vagy a kirekesztés kockázatának kitett személyek számának jelentős csökkentését teszi szükségessé, míg a kevésbé fejlett országokban a vidékiesebb területen élő veszélyeztetett emberek számának csökkentése a feladat. Az EU-n belüli népességmozgás fő tényezői a foglalkoztatottság, a jövedelemszintek és a szociális jólét terén fennálló jelentős egyenlőtlenségek. A közép- és kelet-európai tagállamokban 20 éve tartó tendencia, hogy az emberek a vidéki területekről városi területekre költöznek, különösen a fővárosba és az EU egyéb részeire. A népesség természetes csökkenésének és az elvándorlásnak a kombinációja az elmúlt évtizedben az EU-13 vidéki régióiban élő emberek számának nagymértékű csökkenéséhez vezetett. Az EU-15-ben ugyanakkor a népesség a vidéki régiókban összességében emelkedett, mivel a nettó bevándorlás több mint ellensúlyozta a lakosság természetes csökkenését. Az EU-15 országaiban az elmúlt évtizedben a nettó bevándorlásnak a népességnövekedéshez való hozzájárulása a természetes növekedés háromszorosa volt. Ezzel szemben az EU-13-ban a nettó elvándorlásnak kétszer akkora része volt a népességcsökkenésben, mint a természetes csökkenésnek. Az EU-ban továbbra is jelentős eltérések vannak a várható élettartam és a halandósági ráták tekintetében. A várható élettartamban több mint 9 év különbség van a között a 10 régió között, ahol ez a legmagasabb és az alsó 10 régió között. Hasonlóképpen, a csecsemőhalandóság és a közúti balesetek által okozott halálesetek között négyszeres a különbség a legjobban és a legrosszabbul teljesítő tíz régió között. 3. fejezet: A válságnak a környezetre gyakorolt hatása vegyes. A gazdasági tevékenység és a jövedelmek csökkentése megkönnyítette az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentését; de az energiahatékonyság nem javult számottevően. Úgyhogy ez a csökkenés megfordulhat, ha a kereslet megélénkül. A válság csökkentette az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásért fizetett kibocsátási egységek költségét az európai kibocsátáskereskedelmi rendszerben. Ez visszafogta az energiahatékonyságba és a megújuló energiába való beruházás gazdasági ösztönzőit, és késleltette az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságba való áttérést. Ezen alacsony árakra reagálva az Európai Bizottság elhalasztotta bizonyos kibocsátási egységek elárverezését. Némi előrelépés történt az EU egészében a települési szennyvíz és a szilárd hulladék kezelése terén. Mára több kis- és nagyváros teljesíti az EU települési szennyvízkezelésről szóló irányelvében meghatározott minőségi normákat, növekedett az újrahasznosított vagy égetés útján energiatermelésre hasznosított szilárd hulladék aránya, és kevesebbet helyeznek el hulladéklerakókban. Mindkét esetben azonban többet kell

xxxi


tenni, és még jelentős beruházásra van szükség, különösen számos kevésbé fejlett tagállamban és régióban. Az ökoszisztéma által nyújtott „szolgáltatások” minőségében az EU-n belül jelentős eltérések vannak. E szolgáltatások fontos feladatokat láthatnak el: tisztítják a levegőt és a vizet, a víz visszatartásával csökkentik az áradásveszélyt, és kivonják a szén-dioxidot a légkörből. Az EU számos részét sújtó árvizek és sok város rossz levegőminősége aláhúzza e szolgáltatások szükségességét. Az ezekbe a szolgáltatásokba irányuló beruházások előnye, hogy gyakran költséghatékonyak lehetnek, miközben elősegítik a biológiai sokféleség csökkenésének mérséklését. A fenntartható növekedés városi dimenziója egyike a számos kontrasztnak. Egyrészről a levegő minősége sok városban rossz, amit a forgalmi torlódások csak tovább rontanak, és a „hősziget” hatás miatt a városokat jobban veszélyeztetik a hőhullámok, míg sok esetben a folyók és a tenger közelsége és a jelentős lezáródott felületek miatt az árvíznek is jobban ki vannak téve. Másrészről a városok jelentős előnyöket kínálnak a környezetvédelmi hatékonyság terén, mivel a különböző helyszínek közelsége csökkenti a nagy távolságokra való utazás szükségességét. A városokban a tömegközlekedés is inkább rendelkezésre áll, az utazás energiahatékonyabb módját kínálva, és a városokban élő emberek a lakásuk fűtésére is átlagosan kevesebb energiát használnak fel. A városok a földterületet is hatékonyabban hasznosítják, mint más területek, ahol a népsűrűség sokkal alacsonyabb és az egy lakosra jutó beépített terület jóval magasabb. 4. fejezet: A legtöbb tagállamban a válság időszakában az állami költségvetés jelentős deficitet mutatott fel, és az államadósság drámaian emelkedett, egyes esetekben a GDP 100%-a fölé. Az államháztartás rosszabbodása költségvetési konszolidációs intézkedések széles körű bevezetéséhez vezetett, és sok kormány nagymértékben vis�szafogta az állami beruházásokat. Az EU-ban az állami beruházások 2008 és 2013 között reálértékben átlagosan 20%-kal süllyedtek, Görögországban, Spanyolországban és Írországban több mint 60%-kal és az EU-12 országokban, ahol a kohéziós politika szerinti finanszírozás különösen fontos, 32%-kal. Ez középtávon erősen lenyomhatja a növekedési rátákat. A nemzeti kiadások visszafogása következtében a tagállamok fokozódó mértékben támaszkodnak a kohéziós politikára a növekedésösztönző beruházások finanszírozásához. A kohéziós politika szerinti finanszírozás 2010–2012-ben az egész EU állami beruházásainak 21%-át tette ki, az összes kohéziós ország állami beruházásainak 57%-át és az állami beruházások több mint 75%-át Szlovákiában, Magyarországon, Bulgáriában és Litvániában. E finanszírozás nélkül az állami beruházások a kevésbé fejlett tagállamokban még jobban visszaestek volna. Az EU helyi és regionális kormányzataira jut az összes állami beruházás csaknem kétharmada, és ennek megfelelően a végrehajtott korlátozások jelentősen kihatottak rájuk. A régiók politikai autonómiája (vagy önkormányzása) az elmúlt évtizedekben általában erősödött, jó néhány tagállamban jelentős növekedéssel párosulva.

xxxii


Olaszország külön kiemelendő, ahol a régiók önkormányzásának mértéke most magasabb, mint olyan szövetségi államokban, mint Németország, Ausztria és Belgium. 5. fejezet: Az EU az elmúlt néhány évben a kohéziós politika programjaival kapcsolatban is jelentős figyelmet fordított a kormányzás fontosságára és a közintézmények minőségére. Például 2014-ben korrupcióellenes jelentést fogadtak el, és az európai szemeszterrel összefüggésben tett országspecifikus ajánlások közül sok foglalkozik az igazgatási kapacitás kérdéseivel. Olyan kezdeményezések, mint az e-kormányzás és az e-közbeszerzés elősegíthetik a hatékonyság növelését, és csökkenthetik a hatalommal való visszaélés lehetőségeit. Ezeken kívül a nemzeti korrupcióellenes és csalásellenes stratégiák kidolgozása valószínűleg erősíti az igazgatási kapacitást, és elősegíti a pénzlapok hatékonyabb felhasználását. Ami a kohéziós politikát illeti, az intézményi kapacitás és a közigazgatás javítása egyike a 2014–2020-as időszak 11 fő tematikus céljának. Ennek egyik oka a kormányzati hatékonyság alacsony szintje és a kohéziós politika szerinti finanszírozás felhasználási rátája között megfigyelt kapcsolat a 2007–2013-as időszakban, ami olyan alacsony egyes esetekben, hogy komoly kockázata van annak, hogy tagállamok jelentős összegeket veszítenek el a rendelkezésükre álló forrásokból. Miközben az észak-európai országok jól teljesítenek a kormányzási felmérésekben és az üzletmenet gördülékenysége terén, még mindig túl sok az olyan tagállam, ahol az állami hatóságok színvonalát alacsonynak érzékelik, és sokan fizetnek vesztegetési pénzeket. Újabb kutatások kiderítették, hogy az üzletmenet gördülékenysége és az intézmények minősége sok esetben országon belül is változik, ami arra utal, hogy több célzott beavatkozásra lehet szükség ahhoz, hogy a lemaradó régiókat szintre hozzák. A kutatások azt is kiderítették, hogy a kormányzási problémák fékezhetik a társadalmi és gazdasági fejlődést, és korlátozhatják a kohéziós politika alapján megvalósított beruházásokat. Felismerve a regionális és helyi hatóságoknak az állami beruházásokban játszott kulcsszerepét, az OECD a közelmúltban irányelveket fogadott el az állami beruházások hatékony kezeléséről, ami a kormányzat minden szintjére kiterjed. 6. fejezet: A kohéziós politika azokból az aggályokból született, hogy a gazdasági fejlődés akadályai, mint az innovációnak, a munkaerő képességeinek, az infrastruktúrának vagy az intézményi minőségnek a hiánya tartósan visszavetik a növekedést és a termelékenységet, és alacsonyabb életszínvonalat eredményeznek. Az eltelt évek alatt a kohéziós politika alapján nyújtott pénzügyi támogatás, amely következetesen a kevésbé fejlett régiókra koncentrált, a kemény infrastruktúrába való beruházásoktól az üzleti támogatás és az innováció, a foglalkoztatás és a társadalmi befogadás felé tolódott el, hogy leküzdje ezeket az akadályokat. A kohéziós politika jellege és céljai is fejlődtek. A földrajzi lefedettség egyszerűsödött, valamennyi régió jogosulttá vált bizonyos támogatásra, miközben a gazdasági egyenlőtlenségek csökkentésére való irányultságán felül a kohéziós politika szorosabban összekapcsolódott az EU általános stratégiájával. Ennek megfelelően az 1990-es években a finanszírozást kiterjesztették a környezetvédelmi és transzeurópai közle-

xxxiii


kedési infrastruktúrára, míg a 2000-es években a kohéziós politika középpontjába a növekedés és a fenntartható fejlődés lisszaboni és göteborgi stratégiái kerültek. Az új periódusban a kohéziós politika az Európa 2020 stratégia szerves részévé vált, és erős hangsúlyt fektet a foglalkoztatásra, az innovációra, a fenntarthatóságra, valamint a szegénység és a társadalmi kirekesztés csökkentésére. Az EU egymást követő bővítései megváltoztatták azokat a kihívásokat, amelyekkel a kohéziós politikának szembe kell néznie, és növelték leküzdésük nehézségeit. A bővítések nemcsak sokkal több alacsony fejlettségi szintű régióhoz vezettek, de az EU területi sokféleségét is növelték. Miután a Lisszaboni Szerződés a területi kohéziót a kohéziós politika kifejezett céljává tette, nagyobb hangsúlyt kapott a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a funkcionális földrajz, a területi elemzés és a fenntarthatóság. A váltás tükröződik abban, hogy az Európa 2020 stratégia nagyobb hangsúlyt fordít a fenntartható növekedésre, és annak elismerésében, hogy a területi fejlődés értékelésében tovább kell lépni a GDP-n. A haladás mérési módjáról és a kohéziós politika e tekintetben betöltött szerepéről folytatódik a vita. 7. fejezet: A kohéziós politika a 2007–2013-as időszakban jelentősen hozzájárult a növekedéshez és a munkahelyekhez. Becslések szerint a GDP Lettországban átlagosan évi 2,1%-kal, Litvániában 1,8%-kal és Lengyelországban 1,7%-kal volt magasabb, mint amekkora azok nélkül a beruházások nélkül lett volna, amelyeket a kohéziós politika finanszírozott. Más becslések szerint a foglalkoztatottság szintjét Lengyelországban évi 1%-kal, Magyarországon 0,6%-kal, Szlovákiában és Litvániában pedig 0,4%-kal növelte. A hosszabb távú hatásokra vonatkozó becslések a gazdaságok fejlődési potenciáljára gyakorolt hatások miatt magasabbak. Litvániában és Lengyelországban a 2020. évi GDP a becslések szerint több mint 4%-kal lesz magasabb, mint e beruházások nélkül lett volna, míg Lettországban 5%-kal. Ugyanebben az időszakban a kohéziós politika fontos szerepet játszott a közkiadások fenntartásában az olyan létfontosságú területeken, mint a K+F, a KKV-k támogatása, a humánerőforrás-fejlesztés és a társadalmi befogadás. Egyes tagállamokban segítette a nemzeti reformtörekvéseket is, különösen az oktatási rendszer, a munkaerőpiac és a közigazgatás területén. Egyértelmű bizonyítékok állnak rendelkezésre arról, hogy a kohéziós politika sok területén kézzelfogható eredményeket hozott. A kohéziós politika 2012 végéig több mint 60 000 KTF-projekthez, több mint 21 500 vállalatok és kutatóközpontok közötti együttműködéshez és csaknem 80 000 vállalkozásindításhoz nyújtott támogatást. Az alapok ezenkívül több mint 5 millió ember számára biztosítottak hozzáférést a szélessávú technológiához, 3,3 millió ember ivóvízellátását javították, és 5,5 millió embert csatlakoztattak a csatornázáshoz és a szennyvízkezelő létesítményekhez. A kohéziós politika 2007 és 2012 között 68 millió egyén részvételét támogatta a munkaerő-piaci programokban1, közülük 35 millió volt nő, 21 millió fiatal, 22 millió 1 A jelentés minden egyes részvételt számba vesz, és sok ember több alkalommal vehetett részt. A részvétel a rövid interjútól a tanácsadáson át a képzésig vagy a munkatapasztalatokig terjedhet.

xxxiv


munkanélküli és közel 27 millió alacsonyan képzett személy (csak a kötelező iskolát vagy annál kevesebbet elvégzők). Az ESZA 5,7 millió embert segített hozzá ahhoz, hogy munkát találjon, és majdnem 8,6 millió személyt ahhoz, hogy képesítést szerezzen, míg a tagállamok jelentése szerint az ESZA több mint 400 000 vállalkozásindításhoz és önfoglalkoztatóvá váláshoz járult hozzá. A 2015 végéig hátralevő hónapokban a 2007–2013. évi programokból még jelentős eredmények várhatók. A kifizetésekre vonatkozó adatok azonban aláhúzzák annak fontosságát, hogy felgyorsítsák e programok lezárását. Bár elkerülhetetlenek a késedelmek a tényleges költségek felmerülése és a Bizottság általi kifizetések teljesítése között, tény, hogy számos országban jelentős késedelmek vannak a projektek támogatásra való kiválasztása és megvalósítása között. Különösen ez a helyzet olyan területeken, mint a KTFI, a vasút, az IKT, a szélessáv, valamint a megújuló energiába és az energiamegtakarításba való beruházások, ahol a hatóságok korlátozott tapasztalatokkal rendelkeznek vagy a projektek viszonylag bonyolultak. 8. fejezet: 2014 és 2020 között az EU költségvetésének egyharmadát fogják a kohéziós politika alapján beruházni, a régiók közötti egyenlőtlenségek mérséklése és az Európa 2020 célok teljesítéséhez való hozzájárulás elősegítése érdekében. A két cél egymással teljesen összeegyeztethető. Sőt, az Európa 2020 célok valóra váltása elősegíti a regionális fejlesztési célok teljesítését, és azon elemek erősítését, amelyek meghatározzák a régiók növekedési potenciálját. Az új kohéziós politika nemcsak teljesen illeszkedik az Európa 2020 stratégiához és annak kiemelt célkitűzéseihez, hanem az európai szemeszterhez és az EU gazdasági kormányzási folyamatához is kapcsolódik. Ez fogja biztosítani, hogy a beruházások hatékonyságát ne aknázzák alá hibás gazdasági és költségvetési politikák. A beruházások hatásának maximalizálása érdekében a tagállamoknak és a régióknak megbízható szabályozási, igazgatási és intézményi kereteket kell alkalmazniuk. Ez az erőforrások kisszámú prioritásra való összpontosítása, valamint a teljesítményre és az eredményekre fektetett erősebb hangsúly mellett növelni fogja az ár-érték arányt és a kohéziós politika hozzájárulását a növekedéshez és a munkahelyteremtéshez.

xxxv


xxxvi

1. fejezet: Intelligens növekedés

1. Bevezetés A kohéziós politika az elmúlt évtizedekben jelentős befektetéseket hajtott végre az intelligens növekedésbe. Közreműködött az innováció, az oktatás, valamint a digitális és a közlekedési hálózatok finanszírozásában. Ez a befektetés elősegítette az egységes piac megvalósítását, amely valamennyi régióban ösztönzi a növekedést, a termelékenységet és a szakosodást, és ennek megfelelően erősíti az EU világpiaci pozícióját, ahol egyszerre kell felvennie a versenyt az alacsony költségű területekkel és az igen innovatív versenytársakkal. Ez a fejezet ismerteti az EU régióinak és városainak intelligens növekedésével kapcsolatos trendeket, és rámutat a válság rájuk gyakorolt hatására. A fejezet sokféle témát tárgyal, köztük a válság területi dimenzióját, az innovációt, a felsőfokú oktatást, a vállalkozói szellemet, a digitális és a közlekedési hálózatok bővítését, valamint a kereskedelem és a külföldi közvetlen beruházás útján megvalósuló piaci integrációt.

A tagállamok többségében lassította a gazdasági tevékenységet és a foglalkoztatottságot. Szerencsére a megélénkülés első jelei felismerhetők több, itt elemzett vonatkozásban, mint például a kereskedelem bővülésében és abban, hogy 2013 második felében a GDP csaknem valamennyi EU-tagállamban növekedett. Bár a kohéziós politika jelentősen hozzájárul az intelligens növekedéshez és az egyenlőtlenségek csökkentéséhez, az innováció alacsony szintje számos régióban, a megmaradt gazdasági egyenlőtlenségek, valamint a fizikai és a digitális hálózatokban található hézagok a következő években és a jelenlegi programozási időszakon túl továbbra is jelentős mennyiségű befektetést igényelnek.

2. A válság megakasztotta a regionális egyenlőtlenségek csökkenését

A fő cél mindenütt a kevésbé fejlett régiók és speciális típusú területek, mint például a nagyvárosok és a vidéki területek teljesítményének bemutatása. Foglalkozunk az Európa 2020 stratégiának a K+F kiadásokkal, a felsőfokú oktatással és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos nemzeti célkitűzéseinek teljesítésére irányuló törekvésekkel is.

Minden negyedik uniós lakos olyan (NUTS 2) régióban lakik, ahol az egy főre jutó GDP vásárlóerő-egységben az EU-átlag1 75%-a alatt van (1.1. térkép). E régiók többsége a közép- és kelet-európai tagállamokban, de mellettük Görögországban, Dél-Olaszországban, Portugáliában és a legkülső régiók többségében található.

Az itt ismertetett hosszú távú tendenciák többsége kedvező az EU-gazdaságok teljesítményét illetően. Ide tartozik a piacok szorosabb integrációja, a kereskedelem és a külföldi közvetlen beruházások, a foglalkoztatottságnak a termelékenyebb szektorok irányába való eltolódása, a digitális és közlekedési hálózatok jobb elérhetősége, valamint a felsőfokú végzettségűek számának folyamatos emelkedése.

A vásárlóerő-egységben mért egy főre jutó GDP 2000 és 2011 között az EU átlagához viszonyítva a közép- és kelet-európai tagállamok valamennyi régiójában növekedett. E növekedés jellemzően a fővárosi régiókban volt a legmagasabb. Különösen Szlovákiában, Romániában és Bulgáriában fejlődtek e régiók. A vásárlóerő-egységben mért egy főre jutó GDP erőteljesen bővült (az EU-átlag 186%-ára az első, 122%-ára a második és 78%-ára a harmadik országban), az első két országban az átlagos

A válság azonban az EU számos részén súlyosan bomlasztó hatású volt. Visszafordította a regionális egyenlőtlenségek szűkítésére irányuló hosszú távú trendet.

1 Az egy főre jutó, vásárlóerő-egységben mért bruttó hazai termék (GDP) az egy lakos által előállított áruk és szolgáltatások összértéke. A vásárlóerő-egység (PPS) kiigazítja az országok közötti, az árszínvonal különbségei miatti vásárlóerő-különbségeket.

1


2


1.1. ábra. Az egy főre jutó GDP relatív szórása, foglalkoztatási ráta (15–64), munkanélküliségi ráta, EU-27 NUTS 2 régiók, 2000–2013

120

Egy főre jutó GDP

Relatív szórási együttható, 2000 = 100

Munkanélküliségi ráta

Foglalkoztatási ráta

120

115

115

110

110

105

105

100

100

95

95

90

90

85

85

80

80

75

75

70

70

65

65

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Forrás: Eurostat, DG REGIO számítások

nemzeti növekedés több mint kétszeresét mutatva fel. Görögország, Olaszország és Portugália kevésbé fejlett régióiban (Açores kivételével) azonban az egy főre jutó GDP nem nőtt az EU-átlaghoz képest. Görögországban a válság súlyos hatása miatt, a másik két országban pedig részben annak következtében, hogy a növekedési rátáik a válság előtt viszonylag alacsonyak voltak. A 2008-as válságig az EU régióinak gazdaságai közötti egyenlőtlenségek zsugorodtak (az egy főre jutó regionális GDP relatív szórása 2000 és 2008 között 10%-kal csökkent – 1.1. ábra). 2000-ben a régiók legfejlettebb 20%-ában az egy főre jutó átlagos GDP 3,5-ször volt magasabb, mint a legkevésbé fejlett 20%-ban. 2008ra ez a különbség 2,8-szorosra szűkült. Ez elsősorban annak volt köszönhető, hogy a legalacsonyabb egy főre jutó GDP-t felmutató régiók az átlagosnál gyorsabban növekedtek, és felzárkóztak a prosperálóbb régiók mögé (a béta konvergenciának nevezett folyamat szerint). A válság azonban, úgy tűnik, véget vetett ennek a tendenciának, és 2008 és 2011 között a regionális egyenlőtlenségek szélesedtek (a relatív szórás kissé nőtt). A konvergencia irányának e megtörését más gazdasági mutatók is megerősítik, amelyekről frissebb adatok állnak rendelkezésre, különösen a foglalkoztatottság, illetve a munkanélküliség tekintetében. Míg a foglalkoztatási és a munkanélküliségi ráták regionális egyenlőtlenségei 2000 és 2007 között szűkültek, 2008 után számottevően tágultak. 2013-ban ezért az egyenlőt-

lenségek mindkét tekintetben szélesebbek voltak, mint 2000-ben. Ugyanezek a változások figyelhetők meg az egy főre jutó, reálértékben mért GDP növekedési rátáinál. 2001 és 2008 között gyakorlatilag valamennyi régió pozitív növekedést mutatott fel, évi 5%-on felüli rátákkal az EU-13 számos régiójában (1.2. térkép). 2008 és 2011 között háromból két régióban csökkent az egy főre jutó GDP, és e csökkenés az évi 3%-ot is meghaladta Görögországban, valamint Románia, az Egyesült Királyság és Írország egyes régióiban (1.3. térkép). A regionális egyenlőtlenségek az elmúlt néhány évben azért növekedtek, mert a gazdasági válság a régiókat különbözőképpen érintette. Egyes régiókat erősen sújtotta, másokat pedig szinte egyáltalán nem. Ez különösen szembetűnő a regionális munkanélküliségi ráták tekintetében. A munkanélküliségi ráta 2008-ban öt régióban haladta meg a 20%-ot. 2013-ben ez a szám 27%-ra nőtt. Ugyanakkor a munkanélküliség számos németországi régióban csökkent a német gazdaságnak a 2008–2009-es globális recesszió óta nyújtott viszonylag erős teljesítménye miatt. Bár az egy főre jutó regionális GDP-ről elérhető legfrissebb adatok csak a válság kezdetére vonatkoznak, ugyanez a tendencia látszik. Egyes régiókban az egy főre jutó, reálértékben (azaz változatlan árakon) mért GDP erősen hanyatlott, például Közép-Dunántúlon (Magyarország) vagy Észtországban, ahol 2008 és

3


4


1.2. ábra. Theil-index, egy főre jutó GDP, EU-28 NUTS 2 régiók, 2000–2015 12

Index Theil-index Tagállamok között Tagállamok között (előrejelzés) Tagállamokon belül

10 8

12 10 8

6

6

4

4

2

2

0

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Forrás: Eurostat, DG REGIO számítások

2009 között 15%-kal zuhant. Más régiókban azonban folytatódott a növekedés, ezek közé tartozott Pomorskie (Lengyelország) és Åland (Finnország), ahol 4%-kal, illetve 6%-kal bővült. A 2008. évi pénzügyi válságot követő globális recesszió hatása nem mutatott világos földrajzi mintát, hanem a fejlettebb és a kevésbé fejlett gazdaságokat egyaránt sújtotta. Az egy főre jutó, reálértékben mért GDP 2008 és 2009 között nagymértékben csökkent a három balti államban, de Finnországban, Svédországban és Olaszországban is. Az egy főre jutó, reálértékben mért GDP csökkenése viszonylag csekély volt Franciaországban és Belgiumban, de Cipruson és Máltán is, míg Lengyelországban folytatódott a növekedés. Abból a 13 régióból, amelyekben az egy főre jutó, reálértékben mért GDP több mint 10%-kal zuhant, 2008-ban az egy főre jutó GDP hat régióban meghaladta az EU-átlagot. Az országokon belüli regionális egyenlőtlenségek is több esetben jelentősen növekedtek 2000 és 2011 között. Ez különösen így volt Bulgáriában és Romániában (ahol a relatív szórás 22 százalékponttal, illetve 12 százalékponttal nőtt), főleg a fővárosi régió magas növekedési rátája miatt. A két ország többi régiójában az egy főre jutó GDP továbbra is közeledett az EU-átlaghoz, de sokkal lassúbb ütemben. A regionális egyenlőtlenségek Görögországban és az Egyesült Királyságban is növekedtek e 11 év alatt (a re-

latív szórás 12, illetve 8 százalékponttal nőtt), de mindkét esetben részben annak következtében, hogy az egy főre jutó GDP több kevésbé fejlett régióban csökkent az EU-átlaghoz képest. Ez történt például Ipeirosban (Görögország), ahol az EU-átlag 71%-áról 55%-ára hanyatlott, valamint West Wales and the Valleys régióban (Egyesült Királyság), ahol az EU-átlag 72%-áról annak 64%-ra süllyedt. A regionális egyenlőtlenségek másik mutatója, a Theilindex2 felbontható egy olyan elemre, amely a tagállamok közötti egyenlőtlenségeket méri, és egy másikra, amely a tagállamokon belül méri az egyenlőtlenségeket. Az index azt mutatja, hogy a tagállamokon belüli NUTS 2 régiók közötti egy főre jutó GDP tekintetében fennálló egyenlőtlenségek (amelyek a rendelkezésre álló adatok alapján csak 2011-ig számíthatók ki), 2004 óta kissé növekedtek. Ez nagymértékben számos városi terület (jellemzően a fővárosi régiók) jelentős növekedési rátáját tükrözi az EU-13-ban (1.2. ábra). Ezt ellensúlyozta a tagállamok közötti egyenlőtlenségek tetemes csökkenése 2009-ig, ami a regionális egyenlőtlenségek általános csökkenését eredményezte az EU-28-ban. A gazdasági válság megszakította ezt a konvergenciafolyamatot, 2009-ben az egyenlőtlenségek változatlanok maradtak, míg 2010-ben és 2011-ben növekedtek. A 2012-re vonatkozó nemzeti számlák adatai és a tagállamok legújabb, 2015-ig szóló előrejelzései azonban arra utalnak, hogy a felzárkózásnak ez a megakadása 2 A Theil-index alapvetően azt méri, hogy az egy főre jutó GDP régiók közötti egyenlőtlensége milyen mértékben különbözik attól e helyzettől, amelyben minden régió azonos szinten áll.

5


1.3. ábra. Egy főre jutó GDP növekedési ráták kevésbé fejlett vagy mérsékelten fejlett tagállamokban, 2003–2011 Éves átlagos változás (%)

7

7

6

6

5

5

4

4

3

3

2

2 EU-27

1

1

0

0

–1

–1

–2

–2

BG

CZ

EE CY LV LT

HU

MT

PL

PT

RO

SI

SK

A sávok a NUTS 2 régiókat jelölik. Görögországhoz nem állnak rendelkezésre adatok. Forrás: Eurostat, DG REGIO számítások

valószínűleg csak átmeneti, és már 2012-ben újraindulhatott a konvergenciafolyamat, feltéve, hogy az országokon belüli regionális egyenlőtlenségek nem nőttek jelentősen. A gazdasági válság hatása a regionális egyenlőtlenségek csökkenésének hosszú távú folyamatára az egyes régiók tapasztalatai alapján is megfigyelhető az EUban. 2003 és 2011 között a kevésbé vagy közepesen fejlett tagállamok 63 régiója közül 50 az EU-átlagnál magasabb növekedési rátát mutatott fel (1.3. ábra). A válság előtti időszakban (2003–2008) e régiók közül 56 gyorsabban nőtt az EU-átlagnál, míg a válság alatt (2009–2011) ez a szám 45-re csökkent.

Alapos ok van azt feltételezni, hogy a hosszú távú konvergenciafolyamat az EU-ban a válság befejeződése után folytatódni fog. Ezt a folyamatot ugyanis részben az hajtja, hogy a kevésbé fejlett régiók átveszik a más régiókban kidolgozott és kipróbált technológiákat és munkamódszereket, vagyis a termelékenység tekintetében felzárkóznak. Ez a folyamat, amelyet a kohéziós politika alapján finanszírozott beruházások támogatnak, valószínűleg azt fogja eredményezni, hogy az elkövetkező években a kevésbé fejlett régiók magasabb növekedési rátához térnek vissza az EU fejlettebb részeihez képest, ugyanúgy, mint a 2003–2008-as időszakban.

1.4 Az egy főre jutó, reálértékben kifejezett GDP növekedése, EU-28, 2001–2015 Legkevésbé fejlett tagállamok Közepesen fejlett tagállamok Magasan fejlett tagállamok

Éves átlagos változás (%) 8

8

6

6

4

4

2

2

0

0

–2

–2

–4

–4 –6

–6

2001

2002

Forrás: Eurostat

6

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015


Az egy főre jutó GDP 2000 és 2011 közötti változásainak elemzése megerősíti, hogy a konvergencia hosszú távon nagyobb részt a legkevésbé fejlett régiók felzárkózásának eredménye, és csak kevésbé annak, hogy a fejlettebb régiókban csökkenne a növekedés. 2000-ben például az egy főre jutó GDP 37 (NUTS 2) régióban volt kisebb az EU-átlag 50%-ánál, míg 2011-ben csak 20ban, és 16 régióban nőtt az egy főre jutó GDP az EUátlag 50–75%-ára, míg egy régióban (Yugozapaden, Bulgária fővárosi régiója) az átlag 75–100%-ára. A konvergencia üteme 1995 és 2011 között BucureştiIlfovban (Románia) ugyancsak figyelemre méltó volt, a

régió egy főre jutó GDP-je az EU-átlag kevesebb, mint 50%-áról 120%-a fölé emelkedett. A 2000–2013-as időszakban az egy főre jutó GDP reálértékben gyorsabban nőtt a kevésbé fejlett tagállamokban, és az előrejelzések szerint ez 2014-ben és 2015-ben is folytatódik (1.4. ábra). A közepesen fejlett tagállamok növekedési üteme azonban 2010-ben lassúbb volt, mint a magasan fejlett tagállamoké, és 2011–2013-ban is alacsonyabb maradt az utóbbiakhoz képest, de az előrejelzések szerint 2015-ben már kissé magasabb lesz.

Törökország Törökország 75 milliós népessége gyorsan növekszik (közel 10 millió fővel az elmúlt évtizedben). A gazdaság is nagy sebességgel, 2002 és 2012 között évi 5%-kal bővült. Ennek nyomán az egy főre jutó GDP vásárlóerőegységben az EU-átlag 56%-ára nőtt az utóbbi évben, amivel megelőzi Romániát vagy Bulgáriát, de elmarad Horvátországtól. Mindazonáltal nagy regionális egyenlőtlenségek állnak fenn. A nyugati régiókban – Isztambul (2011-ben 50%kal a nemzeti átlag fölött), Koaceli (41%-kal felette),

Ankara (32%-kal felette) és Bursa (31%-kal felette) – az egy főre jutó GDP viszonylag magas (1.4. térkép). A három keleti régió szintje azonban az országos átlag kevesebb mint fele. Ezek az egyenlőtlenségek 2004 és 2007 között fokozódtak, de 2007 és 2011 között kissé csökkentek. A mezőgazdasági szektor továbbra is a teljes foglalkoztatottság csaknem egynegyedét adja, és jelentős, bár jóval kisebb a részesedése a GDP-ből (2012-ben 9%).

7


Regionális gazdasági egyenlőtlenségek a világban Jelentős regionális gazdasági egyenlőtlenségek mutatkoznak az Észak-amerikai Szabadkereskedelmi Megállapodás (NAFTA) területén (1.5. térkép), valamint a BRIC országokban (1.6. térkép). Ezek az egyenlőtlenségek nem hasonlíthatók össze közvetlenül az Európában fennállókkal, mivel a régiók mérete között túlságosan nagy a különbség. India és Kína több mint egymilliárdos lakossága mellett több mint 700 régióra lenne szükség, hogy összehasonlíthatók legyenek az EU NUTS 2 régióival. Az USA-ban ahhoz, hogy az egy főre jutó GDP összehasonlítható legyen, az 50 állam helyett 160 régiónak kellene lennie. A NAFTA 1994 után előmozdította a szorosabb gazdasági integrációt Kanada, az USA, és Mexikó között a fokozott kereskedelem és a külföldi közvetlen befektetések útján. Az EU-val ellentétben a NAFTA nem irányozza elő az emberek szabad mozgását. Ennek következtében az USA-ban dolgozó nagyszámú mexikói illegális bevándorlónak minősül. A megállapodás első évtizedében (1994–2003) az egy főre jutó GDP növekedése Mexikóban mindössze évi 0,8% volt. Ez a ráta ugyanebben az időszakban Kanadában és az USA-ban háromszor ekkora volt. Mexikó alacsony általános növekedési rátája nem a szabadkereskedelmi megállapodásnak, hanem nagy valószínűséggel az alacsony színvonalú oktatásnak, a kedvezőtlen üzleti környezetnek és a közlekedési infrastruktúra hiányának volt betudható. Mivel a NAFTA-nak nincs a kohéziós politikához hasonló fejlesztési politikája, a mexikói régiókhoz sokkal lassabban jutnak el a kereskedelmi integráció előnyei. 2004 és 2012 között azonban a mexikói gazdaság jobb teljesítményt mutatott, és a reálértékben mért egy főre jutó GDP növekedése a válság ellenére évi átlagban 1,5% volt, duplája a kanadai és az egyesült államokbeli növekedési rátának.

8

Mexikó erősebb gazdasági teljesítménye ellenére a regionális egyenlőtlenségek nem csökkentek a NAFTAban. Ez nagyrészt abból ered, hogy a legtöbb kevésbé fejlett mexikói régió képtelen volt felzárkózni. Bár a regionális egyenlőtlenségek a gazdasági fejlődés első szakaszaiban általában szélesednek, a BRIC országok esetében nem ez volt a helyzet. 2000 és 2010 között az egyenlőtlenségek szűkültek Kínában és Brazíliában, bár tágultak Indiában és Oroszországban. Kínában a tengerparti régiókban az egy főre jutó GDP sokkal nagyobb, mint az ország belsejében lévő régiókban. Oroszországban az egy főre jutó GDP Moszkvában, Szentpétervárott és a környező régiókban sokkal magasabb, mint az ország déli részében található régiókban. Általánosságban véve az ország északi részében az egy főre jutó GDP magasabb, mint délen, ami a természeti erőforrások kiaknázásának tulajdonítható. Brazília és India is nagy regionális egyenlőtlenségeket mutat, a főbb városi területeiken az egy főre jutó GDP sokkal magasabb, mint a távoli vidéki régiókban. Mivel ezek az országok a regionális egyenlőtlenségek csökkentésének új módszereit keresik, érdeklődést mutatnak a kohéziós politika működése iránt. Az elmúlt 8 évben a Bizottság egyetértési megállapodásokat írt alá a regionális politikai együttműködésről Kínával, Oroszországgal és Brazíliával, továbbá a Keleti Partnerség alapján együttműködési megállapodásokat Chilével, Peruval és Japánnal, valamint Ukrajnával, Moldovával és Örményországgal. Ez utóbbi keretében a Bizottság regionális és várospolitikai akciókat szervez. Ezek során technikai támogatási cserék, tanulmányok, tanulmányi látogatások, képzési tanfolyamok, konferenciák, hálózatépítés és kapcsolatok jöttek létre az EU és e partnerországok régiói és városai között.


9


Nyugat-Balkán A Nyugat-Balkánon három tagjelölt ország van (Montenegró, Szerbia és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság), valamint három potenciális tagjelölt ország (Albánia, Bosznia-Hercegovina és Koszovó – az ENSZ BT 1244. sz. határozata alapján). A legkisebb lakossága Montenegrónak van, mintegy 620 000 fő, de az egy főre jutó GDP itt a legmagasabb (még ha vásárlóerő-egységen az EU-átlagnak csak 46%-a volt is 2012-ben), és a munkanélküliségi ráta itt a második legalacsonyabb (20%). Szerbia lakossága a legmagasabb (7 millió) és a gazdasága is a legnagyobb. A GDP 2003 és 2008 között évi 6%-kal nőtt, de a növekedés 2008 és 2012 között évi 1,2%-ra esett vissza. Az egy főre jutó GDP az EU átlagának csupán harmada, és a munkanélküliség 24%-os volt 2012-ben. Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság lakossága alig több mint 2 millió. GDP-je 2003 és 2008 között évi 5%-kal nőtt, majd a következő négy évben 2%-kal. A

munkanélküliségi ráta itt igen magas (2012-ben 31%), és az egy főre jutó GDP hasonló Szerbiáéhoz (az EUátlag 35%-a). A három lehetséges tagjelölt ország egy főre jutó GDPje vásárlóerő-egységben az EU-átlag 23%-a és 30%-a között volt 2012-ben. A legalacsonyabb munkanélküliségi rátája (14%) Albániának volt, ami azonban még így is jóval nagyobb az EU átlagánál, míg Bosznia-Hercegovina (29%) és Koszovó (35%) munkanélküliségi rátája jóval meghaladta az EU-átlagot. A hat ország közül csak egy (Albánia) foglalkoztatási rátája haladja meg a 15–64 éves népesség 50%át (az EU-ban egyetlen tagállam rátája sincs 50% alatt). Bosznia-Hercegovinában ez a szám csak 40% volt 2012-ben, Koszovóban pedig a munkaképes korú népesség kevesebb, mint negyede dolgozott, ami szembeszökő.

1.1. táblázat. A Nyugat-Balkán fő mutatószámai, 2003–2012 Népesség Egy főre jutó MunkanélFoglalkoz- A reál GDP növekedési rátája (1000 fő) GDP vásárlóe- küliségi tatási ráta, (%/év) rő-egységben ráta (%) 15–64 évesek (EU-28 = 100) (%) 2012 Montenegró Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság Szerbia Albánia Bosznia és Hercegovina Koszovó (az ENSZ BT 1244. sz. határozata alapján)

2012

2012

2012

2003–2008

2008–2012

621 2060

43 35

20 31

47 44

6,2 4,7

1,2 1,9

7217 2816 3836

35 30 28

24 14 29

45 56 40

5,0 6,0 5,2

0,2 3,8 0,6

1816

23

35

24

* 2008–2011 Forrás: Eurostat, Világbank és wiiw

10

4,6*


3. A közép- és kelet-európai tagállamok ipara erős, de szükség van mezőgazdaságuk további korszerűsítésére Az EU-6-ban (vagyis az akkori 6 tagállamban) az ipari szektor 1970-ben a teljes foglalkoztatottság és a bruttó hozzáadott érték (GVA) több mint 30%-át adta. A szolgáltató szektor bővülése, a gyártás automatizálása és a termelés egyes részeinek a feltörekvő gazdaságokba történő áthelyezése az ipari foglalkoztatottságnak és az ipar GVA-ban elfoglalt hányadának (az építőipar nélkül) folyamatos csökkenéséhez vezetett az EU gazdaságában (1.5. ábra). Ezt a trendet az EU bővítései egészen a 2004-es és a 2007-es bővítésekig nem érintették. Mindkettő az ipari foglalkoztatottság kismértékű növekedését eredményezte. 2012-re az ipar GVA-ból elfoglalt részesedése 19%-ra, a foglalkoztatottságból való hányada pedig 16%-ra csökkent. Az EU-12-ben azonban az ipar részaránya nagyobb, mint az EU-15-ben, és ez kevésbé változott az idők folyamán. Az ipar GVA-ból való részesedése 1995 és 2012 között 27% között maradt. A foglalkoztatottság aránya e 17 év alatt 26%-ról 22%-ra esett, de továbbra is jóval magasabb, mint az EU-15-ben, ahol az ipar a teljes foglalkoztatottságnak csak 14%-át adja (1.6. ábra).

A mezőgazdaság részaránya jelentősen változott: 1970-ben az EU-6-ban a teljes foglalkoztatottságból 12%-kal, a GVA-ból 6%-kal részesedett (1.8. ábra). 2012-re az EU-27-ben e mutatók részaránya 5%-ra, illetve 2%-ra csökkent. Az egymás utáni bővítések hatása jobban érzékelhető a mezőgazdaságnál: a mezőgazdasági foglalkoztatottak aránya az 1981., az 1986., a 2004. és a 2007. évi bővítések után is növekedett. Az EU-hoz csatlakozott országok mezőgazdaságának alacsony mértékű termelékenysége miatt azonban a mezőgazdaság GVA-ból való részesedése nem nőtt jelentősen. Az önellátó gazdálkodás például hozzájárul a mezőgazdasági foglalkoztatáshoz, a GVA-hoz viszont alig. Az EU-12-ben a mezőgazdasági foglalkoztatottság részaránya 25%-ról 15%-ra csökkent 1995 és 2012 között, és a termelékenység növekedésével párhuzamosan valószínűleg tovább fog süllyedni (1.7. ábra). Az EU-15-ben ez az arány csak 3% volt 2012-ben. Miközben a mezőgazdasági és ipari munkahelyek száma visszaesett, több munkahely jött létre a szolgáltatások területén. Egy mezőgazdasági vagy ipari munkahelynek egy szolgáltatási munkahellyel való felváltása azonban gyakran egész sor új képesség megtanulását teszi szükségessé. Ezt az átmenetet megkönnyítheti a képzés nyújtása olyan személyek részére, akik egy másik szektorban keresnek munkahelyet.

1.5. ábra. Az ipar részaránya az EU-ban (építőipar nélkül), 1970–2012 35

Az összes %-ában

Bruttó hozzáadott érték

Foglalkoztatás

35

15

10

10

5

5

0

0

EU-6

EU-9

EU-10

EU-12

EU-15

EU-25

2012

15

2007

20

2004

20

1995

25

1986

25

1981

30

1973

30

EU-27

Forrás: AMECO

11


1.6. ábra. Az ipar részaránya az EU-12-ben (építőipar nélkül), 1995–2012 Foglalkoztatás Bruttó hozzáadott érték

Az összes %-ában

30

1.7. ábra. A mezőgazdaság részaránya az EU-12-ben, 1995–2012 30

30

25

25

20

20

15

15 1995

2000

2005

Foglalkoztatás Bruttó hozzáadott érték

Az összes %-ában

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0 1995

2010

Forrás: AMECO

30

0 2000

2005

2010

Forrás: AMECO

1.8. ábra. A mezőgazdaság részaránya az EU-ban, 1970–2012 Az összes %-ában

Foglalkoztatás

14


14

6

4

4

2

2

0

0

EU-6

EU-9

EU-10

EU-12

EU-15

EU-25

2012

6

2007

8

2004

8

1995

10

1986

10

1981

12

1973

12

EU-27

Forrás: AMECO

4. A válság az építőipart és az ipart sújtotta a legerősebben

alapvetően változatlan maradt 2008-ig, miközben a többiben visszaesett.

A kevésbé fejlett tagállamok gazdasági szerkezete általában eltérő az EU többi országáétól, és magasabb az ipar részaránya a foglalkoztatottságban és a GVA-ban (1.2. táblázat). 2012-ben az ipari foglalkoztatottság részaránya 22% volt ezekben az országokban, 50%kal magasabb, mint a magasan fejlett tagállamokban (15%). Kevés jel mutat e részarányok közeledésére. 2000 és 2012 között a kevésbé fejlett tagállamok iparában a GVA jobban nőtt, mint más szektorokban. Míg a válság időszakában, 2008–2012 között is évi 2%-kal nőtt, a közepesen fejlett és a magasan fejlett tagállamokban évi 1%-kal csökkent. Az ipari foglalkoztatottság a kevésbé fejlett tagállamokban ugyancsak

Az EU-hoz való csatlakozás és az egységes piac nagyobb lehetőséget teremtett a szakosodás és a térbeli csoportosítás számára. A kevésbé fejlett tagállamok ezért az ipari foglalkoztatottság nagyobb arányát tudták fenntartani, mivel a munkaerő költsége, a termelékenység és az elérhetőség közötti egyensúly vonzó célpontot eredményezett a gyártók számára.

12

Az építőiparban a foglalkoztatottság és a GVA mindhárom országcsoportban drasztikusan zuhant a válságidőszakban. A csökkenés a három balti államban, Írországban, Görögországban és Spanyolországban

1.2. táblázat A foglalkoztatottság és a GVA változása szektoronként és a tagállamok csoportjaiként, 2000–2008 és 2008–2012 Foglalkoztatás

Forrás: Eurostat

Kevésbé fejlett

Közepesen fejlett

Magasan fejlett

EU-28

Kevésbé fejlett

Közepesen fejlett

Magasan fejlett

EU-28

15,9 21,7 7,3 25,0

8,3 18,6 7,5 29,1

2,5 14,5 6,4 27,7

5,2 16,0 6,6 27,4

4,5 25,9 7,4 26,8

2,7 20,5 4,5 27,1

1,5 18,5 5,8 23,2

1,7 19,1 5,9 23,6

8,8

11,6

17,2

15,3

18,8

23,0

27,6

26,9

21,2

24,9

31,6

29,4

16,6

22,3

23,4

22,9

100

100

100

100

100

100

100

100

–2,5 0,1 4,6 2,0

–2,5 –0,3 0,8 1,8

–1,6 –1,1 1,5 1,1

–2,2 –0,7 1,9 1,3

2,6 5,8 6,5 5,4

-1,9 3,7 1,2 4,6

0,8 1,0 1,4 2,4

0,9 1,4 1,7 2,7

3,1

3,1

2,8

2,8

4,7

2,9

2,5

2,6

1,2

1,8

1,4

1,4

1,7

1,9

1,5

1,6

0,8

1,0

1,0

1,0

4,7

3,0

1,9

2,1

–1,3 –2,9 –3,5 –0,4

–2,0 –3,6 –7,1 –1,8

–1,5 –2,0 –3,9 –0,2

–1,5 –2,3 –4,1 –0,3

–3,1 2,0 –0,3 0,9

–0,5 –1,2 –13,3 -3,5

–1,8 –1,0 –3,9 –0,1

–1,9 –0,8 –4,1 –0,3

2,3

–0,2

0,5

0,6

0,7

–1,0

0,3

0,3

0,2

–1,0

0,7

0,5

0,3

–0,7

0,8

0,7

–1,0

–2,3

–0,4

–0,6

0,8

–2,4

–0,2

–0,3


13

Részesedés 2012-ben (%) Mezőgazdaság, erdészet és halászat Ipar (az építőipar kivételével) Építőipar Nagy- és kiskereskedelem; szállítás; szálláshelyszolgáltatás és vendéglátás; információ és kommunikáció Pénzügyi és biztosítási tevékenységek; ingatlanügyletek; szakmai, tudományos és műszaki tevékenységek; adminisztratív és szolgáltatást támogató tevékenységek Közigazgatás; területen kívüli szervezetek és testületek tevékenységei Összesen Éves átlagos %-os változás, 2000–2008 Mezőgazdaság, erdészet és halászat Ipar (az építőipar kivételével) Építőipar Nagy- és kiskereskedelem; szállítás; szálláshelyszolgáltatás és vendéglátás; információ és kommunikáció Pénzügyi és biztosítási tevékenységek; ingatlanügyletek; szakmai, tudományos és műszaki tevékenységek; adminisztratív és szolgáltatást támogató tevékenységek Közigazgatás; területen kívüli szervezetek és testületek tevékenységei Összesen Éves átlagos %-os változás, 2008–2012 Mezőgazdaság, erdészet és halászat Ipar (az építőipar kivételével) Építőipar Nagy- és kiskereskedelem; szállítás; szálláshelyszolgáltatás és vendéglátás; információ és kommunikáció Pénzügyi és biztosítási tevékenységek; ingatlanügyletek; szakmai, tudományos és műszaki tevékenységek; adminisztratív és szolgáltatást támogató tevékenységek Közigazgatás; területen kívüli szervezetek és testületek tevékenységei Összesen



volt a legsúlyosabb; amint lecsapott a pénzügyi válság, mind a hat országban kidurrant az ingatlanbuborék. A pénzügyi és üzleti szolgáltatások a foglalkoztatásból és a GVA-ból jóval kisebb arányt képviselnek a kevésbé fejlett tagállamokban, de lassan közelítik a magasan fejlett államok részarányát. A válság hatása a kevésbé fejlett tagállamok kombinált szektorára korlátozott volt; mind a foglalkoztatottság, mind a GVA növekedése folytatódott, de lassúbb ütemben, mint 2000 és 2008 között. A mezőgazdasági szektor átalakítása és korszerűsítése a kevésbé fejlett tagállamokban továbbra is folytatódik. 2012-ben ez a szektor a teljes foglalkoztatás 16%-át adta, több mint 6-szorosát, mint a magasan fejlett tagállamokban (2,5%). A GVA aránya a mezőgazdaságból jelentősen kisebb volt, de háromszor akkora, mint az utóbbi országokban (4,5%, szemben az 1,5%-kal). Mindkét részarány süllyed, amint a foglalkoztatás is zsugorodik, és a GVA növekedése elmarad a többi szektortól. Továbbra is fennmaradt azonban az a helyzet, hogy a mezőgazdasági foglalkoztatás aránya a kevésbé fejlett tagállamokban 2012-ben nagyobb volt, mint az EU-6 országaiban 1970-ben (12%). A válság erősebben sújtotta a közepesen fejlett országokat; a GVA és a foglalkoztatottság 2008 és 2012 között évente több mint 2%-kal csökkent. A visszaesés különösen jelentős volt az építőiparban, a feldolgozóiparban, a kereskedelemben, továbbá a közlekedés és a távközlés területén. Összességében a válság a magasan fejlett tagállamokat kevésbé érintette, a foglalkoztatottság mindössze évi 0,4%-kal, a GVA pedig évi 0,2%-kal esett vissza 2008 és 2012 között. Mind a foglalkoztatottság, mind a GVA terén a legjelentősebb csökkenés az építőiparban, a feldolgozóiparban és a mezőgazdaságban volt.

14

5. A válság visszavetette a foglalkoztatottságot, ugyanakkor némileg javította a termelékenységet Az egy főre jutó GVA 2001 és 2008 között reálértékben évi 1,7%-kal nőtt, elsősorban az évi 1,2%-os termelékenységnövekedés hatására. A foglalkoztatási ráta növekedése ehhez további évi 0,5%-ot adott hozzá, míg a munkaképes korú népesség részarányának a teljes népességhez viszonyított növekedése csekély, de pozitív hatást eredményezett (0,1% – 1.3. táblázat). A 2008– 2012-es válságévekben az egy főre jutó GVA évi 0,5%kal, míg a foglalkoztatási ráta évi 0,8%-kal esett, ami évi 0,3%-os termelékenységnövelést eredményezett. A kevésbé fejlett tagállamok és az EU többi országa közötti különbség mindkét időszakban számottevő volt. Az egy főre jutó GVA 2001 és 2008 között a kevésbé fejlett tagállamokban sokkal gyorsabban nőtt (évi 5,2%-kal), elsősorban az évi 4,2%-os termelékenységnövekedés nyomán, míg a munkaképes korú népesség részarányának növekedése a teljes lakossághoz képest (ami a foglalkoztatottak számát bármely adott foglalkoztatási ráta mellett növeli) ugyancsak jelentősen (évi 0,4%-kal) járult hozzá ehhez. A 2008–2012-es időszakban az egy főre jutó GVA a kevésbé fejlett tagállamok csoportjában növekedett, de átlagosan jóval kisebb mértékben (évi 1,2%-kal), míg gyakorlatilag az összes többi tagállamban csökkent. Ezekben az években a növekedés fő forrása (az évi 1,8%-kal növekvő) termelékenység volt, míg a foglalkoztatottság jelentősen (évi 1,1%-kal) csökkent. 2008 és 2012 között valamennyi kevésbé fejlett tagállamban visszaesett a foglalkoztatottság, miközben nőtt a termelékenység, kivéve Romániát és Magyarországot, amelyekben ennek ellenkezője következett be. Öt országban a termelékenység növekedése ellensúlyozta a foglalkoztatottság csökkenését, és az egy főre jutó GVA változatlan maradt. A munkaképes korú lakosság arányának növekedése összességében kisebb hatást eredményezett ebben az időszakban (évi 0,2%-ot téve hozzá a növekedéshez 0,4% helyett), de továbbra is jelentős volt Bulgáriában, Lengyelországban és Szlovákiában (évi 0,4–0,5%-kal járulva hozzá a növekedéshez). Horvátországban csökkent a munkaképes korú

1.3. táblázat Az egy főre jutó GVA éves átlagos változásának megoszlása, 2000–2008 és 2008–2012 2000–2008 Éves átlagos változás (%)

Egy főre jutó GVA

Termelékenység

Foglalkoztatási ráta

A munkaképes korú népesség aránya

1,7 5,2 3,3 4,5 4,5 6,2 6,4 6,4 7,0 8,5 8,8 2,7 0,6 1,8 1,9 3,2 4,3 4,7

1,2 4,2 3,0 2,9 2,2 4,0 4,4 3,2 8,2 5,0 5,8 2,1 0,8 1,3 0,6 1,6 3,3 4,2

0,5 0,6 0,0 0,6 2,0 1,8 1,1 3,3 –0,8 3,1 2,5 0,5 –0,2 –0,1 0,5 1,4 0,8 0,3

0,1 0,4 0,2 0,9 0,2 0,3 0,8 –0,3 –0,4 0,2 0,4 0,1 0,0 0,6 0,7 0,1 0,1 0,2

1,3 0,2 0,8 0,9 1,3 1,4 1,7 1,7 1,7 2,0 2,0 2,1 2,3 2,5

0,9 –0,5 0,6 1,0 0,1 1,0 1,3 1,5 1,0 1,4 1,7 1,8 2,2 1,5

0,4 0,9 0,6 –0,2 0,7 0,4 0,7 0,4 –0,2 0,6 0,1 0,3 0,1 1,0

0,0 –0,3 –0,4 0,1 0,5 0,0 –0,4 –0,1 0,8 0,0 0,2 0,0 0,0 -0,1

Írországban és Máltán a reálértékben számított GDP-t alkalmaztuk a reálértékben mért GVA helyett Forrás: Eurostat, AMECO és DG REGIO számítások

Egy főre jutó GVA

Termelékenység

Foglalkozt- A munkaképes atási ráta korú népesség aránya

EU-28 Kevésbé fejlett Horvátország Románia Magyarország Lettország Észtország Litvánia Bulgária Szlovákia Lengyelország Közepesen fejlett Görögország Ciprus Szlovénia Portugália Cseh Köztársaság Málta

–0,5 0,9 –2,7 –1,2 –1,2 –0,5 0,0 0,4 1,0 1,2 2,7 –2,5 –5,2 –3,2 –2,4 –0,8 –0,5 0,4

0,3 1,8 0,4 –1,1 –1,4 3,8 1,2 0,9 3,8 2,3 3,3 –0,2 –0,8 0,4 –0,5 1,8 –0,3 –0,8

–0,8 -1,1 –2,5 0,0 0,3 –4,5 –1,4 –0,7 –3,1 –1,6 –1,0 –2,0 –3,7 –4,4 –2,0 –2,4 0,0 1,2

0,0 0,2 –0,6 –0,1 0,0 0,3 0,3 0,1 0,4 0,5 0,4 –0,3 –0,8 0,8 0,1 –0,2 –0,2 –0,1

Magasan fejlett Luxemburg Írország Olaszország Finnország Spanyolország UK Dánia Hollandia Belgium Franciaország Ausztria Svédország Németország

–0,7 –2,6 –1,8 –1,8 –1,7 –1,5 –1,4 –1,2 –0,9 –0,5 –0,3 0,0 0,5 0,7

0,1 –2,5 2,4 –0,8 –0,9 2,7 –0,7 0,7 –0,3 –0,2 0,3 –0,4 0,9 –0,1

-0,7 –0,5 –3,6 –0,9 –0,4 –3,9 –0,5 –1,3 –0,3 –0,5 –0,4 0,3 –0,2 0,6

-0,1 0,3 –0,6 –0,1 –0,4 –0,1 –0,1 –0,5 –0,3 0,1 –0,2 0,0 –0,2 0,2


15

EU-28 Kevésbé fejlett Magyarország Lengyelország Horvátország Észtország Szlovákia Bulgária Románia Lettország Litvánia Közepesen fejlett Portugália Málta Ciprus Görögország Szlovénia Cseh Köztársaság Magasan fejlett Olaszország Dánia Franciaország Spanyolország Belgium Németország Hollandia Írország Ausztria UK Luxemburg Svédország Finnország

2008–2012


lakosság a teljes lakossághoz viszonyítva (ami az egy főre jutó GVA-t évi 0,6%-kal csökkentette) az elvándorlás, az alacsony termékenység és az elöregedés összhatása következtében. A magasan fejlett tagállamokban az egy főre jutó GVA 2001 és 2008 között évi 1,3%-kal nőtt, 2008 és 2012 között azonban évi 0,7%-kal csökkent. Ehhez az első időszakban (az évi 0,9%-os) termelékenységnövekedés nagyobb arányban járult hozzá, mint a foglalkoztatási ráta (évi 0,4%-os) növekedése, miközben a munkaképes korú lakosság részaránya a teljes lakosságból változatlan maradt. A foglalkoztatási ráta 2008 és 2012 között (évi 0,7%-kal) csökkent, míg a termelékenység csak kismértékben növekedett, és a munkaképes korú lakosság részaránya átlagosan ugyancsak kevéssé csökkent, ám nagyobb mértékben (évi 0,5% körül) Írországban, Dániában és Finnországban. A magasan fejlett tagállamok közül Írország és Spanyolország szenvedte el a foglalkoztatási ráták legnagyobb csökkenését (évi 3,6% és 3,9%), de a termelékenység is náluk nőtt a legjobban (évi 2,4%-kal és 2,7%-kal). Ez részben az alacsony termelékenységű építőipar összeomlásának tulajdonítható, de a többi szektor javuló termelékenysége is hozzájárult ehhez. A válságidőszakban csak két magasan fejlett tagállam, Németország és Svédország egy főre jutó GVA-ja nőtt, de a termelékenység és a foglalkoztatottság változása

igen eltérő volt. Németországban a foglalkoztatottság (együtt vizsgálva a foglalkoztatási rátát és a munkaképes korú népesség arányát) kissé nagyobb mértékben nőtt, mint az egy főre jutó GVA, lényegében a termelékenység csekély visszaesése miatt. Svédországban a termelékenység az egy főre jutó GVA-nál nagyobb mértékben nőtt, miközben a foglalkoztatási ráta csökkent. A közepesen fejlett tagállamokat (amelyek közé Görögország, Portugália, Ciprus, Málta, a Cseh Köztársaság és Szlovénia tartozik) csoportként jobban érintette a válság, mint a többi tagállamot. Miközben az egy főre jutó GVA az első időszakban évi 2,7%-kal nőtt, a másodikban évi 2,5%-kal zsugorodott, elsősorban a foglalkoztatási ráta (évi 2%-os) csökkenése, de emellett a munkaképes korú lakosság részarányának (évi 0,3%-os) mérséklődése és a termelékenység (évi 0,2%-os) csökkenése következtében. Az utóbbi csökkenés ezért enyhítette, de csak kevéssé, a GVA gyengülésének a foglalkoztatottságra gyakorolt hatását. Az egyes országokban azonban a fejlődés igen eltérő mintát követett ebben az időszakban. Máltán az egy főre jutó GVA kissé emelkedett. A csoportban csak itt következett be ez, mivel a termelékenység viszonylag nagymértékű (évi 0,8%-os) esését a foglalkoztatási ráta jelentős (évi 1,2%-os) emelkedése kísérte. Portugáliában viszont az egy főre jutó GVA visszaesett, de kevésbé, mint a csoport átlaga, míg a termelékenység a csoport többi országánál jóval na-

Az egy főre jutó GVA növekedésének megoszlása Az egy főre jutó GVA növekedése három fő elemre oszlik: a termelékenység változásai (az egy foglalkoztatottra jutó GVA), a foglalkoztatási ráta változásai (foglalkoztatottság a munkaképes korú népességre vetítve) és a munkaképes korú népesség arányának változásai a teljes népességhez viszonyítva. Ennek megfelelően: Bruttó hozzáadott érték Teljes népesség

=

Bruttó hozzáadott érték Foglalkoztatás

Foglalkoztatás x

x Munkaképes korú népesség

Munkaképes korú népesség Teljes népesség

Ugyanez az azonosság kifejezhető változásokként. A foglalkoztatási rátát általában a munkaerő-felmérésből állapítják meg, és a foglalkoztatott személy lakóhelyén alapul. A termelékenységet ugyanakkor a munkahelyi foglalkoztatottság alapján számítják ki (a nemzeti számlákból). Ezen egyszerű azonosság megtartása érdekében a foglalkoztatási ráta itt a nemzeti számlákban jelentett foglalkoztatottságon és nem a munkaerő-felmérésen alapul.

16


gyobb mértékben (évi 1,8%-kal) nőtt, úgyhogy a foglalkoztatási ráta jelentősen (évi 2,4%-kal) esett. Cipruson az egy főre jutó GVA számottevően (évi 3,2%-kal) esett, de a termelékenység nőtt (évi 0,4%-kal), nem úgy, mint a csoport más országaiban (Görögország és Szlovénia), amelyekben a bevándorlás nyomán a munkaképes korú népességnek az összlakossághoz viszonyított aránya jelentősen nőtt (évi 0,8%-kal). Mindez a foglalkoztatási ráta jelentős, évi 4,4%-os zuhanásához vezetett. Ez nagyobb volt, mint az összes többi országban.

6. A nagyvárosi régiókban a növekedés hajlamosabb a hullámhegyekre és -völgyekre, mint a vidéki régiókban 6.1. A fővárosi régiók jó teljesítményt mutattak mindaddig, amíg a válság átlagon felüli foglalkoztatottsági veszteségekhez vezetett A nagyvárosi régiók (1.7. térkép) 2011-ben az EU népességének 59%-át, az EU-ban foglalkoztatottak 62%-át és az EU GDP-jének 67%-át adták. Ennek megfelelően ezek a régiók a foglalkoztatottság és az üzleti tevékenység fontos központjai, ami más régiókhoz képest magasabb termelékenységhez vezetett. Az egy főre jutó GDP valamennyi tagállamban magasabb a nagyvárosi régiókban, mint más régiókban, bár ez nem min-

1.4. táblázat. Az egy főre jutó GDP, a termelékenység és az egy főre jutó foglalkoztatottság változása a nagyvárosi régió típusa szerint, 2000–2008 és 2008–2011 2000–2008 Egy főre jutó GDP

Termelékenység

Egy főre jutó foglalkoztatottság

Egy főre jutó GDP

Termelékenység


1,4 1,3

0,9 0,7

0,6 0,6

–0,8 –0,8

0,3 0,1

–1,1 –0,9

1,2 1,2 1,3

0,7 0,8 0,8

0,5 0,4 0,5

–0,6 –0,8 –0,7

0,2 0,2 0,2

–0,8 –1,0 –0,9

5,5 4,9

3,6 4,1

1,9 0,8

–0,3 1,4

1,0 1,3

–1,3 0,1

3,7 4,5 4,9

3,6 4,4 4,3

0,1 0,0 0,6

1,4 0,6 0,7

1,2 1,7 1,4

0,2 –1,1 –0,8

1,9 1,6

1,0 1,0

0,9 0,6

–0,7 –0,6

0,5 0,1

–1,2 –0,7

1,3 1,6 1,6

0,8 1,3 1,1

0,5 0,3 0,5

–0,5 –0,5 –0,5

0,2 0,5 0,4

–0,8 –1,0 –0,9

Éves átlagos változás (%)

EU-15 Fővárosi régió Második szintű nagyvárosi régió Kisebb nagyvárosi régió Nem nagyvárosi régió Összesen EU-13 Fővárosi régió Második szintű nagyvárosi régió Kisebb nagyvárosi régió Nem nagyvárosi régió Összesen EU-28 Fővárosi régió Második szintű nagyvárosi régió Kisebb nagyvárosi régió Nem nagyvárosi régió Összesen

2008–2011

Forrás: Eurostat és DG REGIO számítások

17


1.5. táblázat. Az egy főre jutó GDP, a termelékenység és az egy főre jutó foglalkoztatottság változása a városi-vidéki tipológia szerint, 2000–2008 és 2008–2011 2000–2008 Egy főre Termeléjutó GDP kenység

2008–2011


Egy főre Termeléjutó GDP kenység

2011


Az egy főre jutó (vásárlóerő-egységben kifejezett) GDP, index EU-28 = 100


EU-15 Városi Közepes Vidéki Összesen EU-13 Városi Közepes Vidéki Összesen EU-28 Városi Közepes Vidéki Összesen

1,3 1,2 1,2 1,3

0,8 0,7 0,7 0,8

0,5 0,5 0,5 0,5

–0,9 –0,6 –0,5 –0,7

0,2 0,3 0,4 0,2

–1,0 –0,8 –0,9 –0,9

124 100 90 110

5,5 4,6 4,3 4,9

3,6 4,2 4,5 4,3

1,9 0,4 –0,2 0,6

0,7 0,5 0,6 0,7

0,9 1,5 1,6 1,4

–0,2 –1,0 –1,1 –0,8

108 57 46 64

1,5 1,5 1,7 1,6

0,9 1,0 1,5 1,1

0,7 0,5 0,2 0,5

–0,8 –0,4 –0,3 –0,5

0,2 0,4 0,7 0,4

–0,9 –0,9 –1,0 –0,9

122 90 74 100


dig eredményez magasabb növekedési rátákat. Az egy főre jutó GDP például 2000 és 2011 között gyorsabban nőtt Németország, Ausztria, Svédország, Finnország, Portugália és Spanyolország nem nagyvárosi régióiban. Ennek ellenére 2000 és 2008 között az egy főre jutó, reálértékben mért GDP mind az EU-15, mind az EU-13 nagyvárosi régióiban gyorsabban nőtt, mint más régiókban (1.4. táblázat). A fővárosi régiók növekedési rátája különösen magas volt. Az EU-15-ben ez részben a magasabb termelékenységnövekedésnek, az EU-13ban pedig a foglalkoztatottság nagyobb mértékű emelkedésének köszönhető. A második szintű nagyvárosi régiókban a növekedés megegyezett az országos szinttel, de elmaradt a fővárosi régiók növekedési rátájától. A kisebb nagyvárosi régiók lassabban növekedtek más nagyvárosi régiókhoz képest. A kisebb nagyvárosi régiók az EU-15-ben azonos növekedést mutattak fel, mint a nem nagyvárosi régiók. Az EU-13-ban a kisebb nagyvárosi régiók növekedési rátája jelentősen elmaradt a nem nagyvárosiakétól.

18

2008 és 2011 között a válság eltérő hatást gyakorolt az EU-15 és az EU-13 nagyvárosi régióira. Az EU-15 országaiban a fővárosi régiók GDP-je ugyanolyan mértékben esett vissza, mint más régiókban. Az EU-13 országaiban a fővárosi régiókban csökkent a GDP, míg a többi régióban növekedett. Ezt mindkét esetben a foglalkoztatottság nagyobb mértékű csökkenése kísérte, mint másutt. Az EU-15-ben a második szintű és kisebb nagyvárosi régiókban a termelékenység növekedése alacsony volt, és a foglalkoztatottság hanyatlott; az egy főre jutó GDP visszaesése hasonló volt, mint az EU-15 egészében. Az EU-13 országaiban a második szintű és a kisebb nagyvárosi régiókban az egy főre jutó GDP növekedése az EU-13 átlagának kétszerese volt a termelékenység gyors növekedése és a foglalkoztatottság szinten maradása nyomán. Érdekes lesz megtudni, hogy ez magasabb növekedési rátákhoz fog-e elvezetni a fővárosi régiókon kívül, ami az egy főre jutó GDP-ben fennálló rés szűküléséhez vezetne az utóbbiakhoz képest.


A nagyvárosok mérete, az agglomeráció előnyei és nagyvárosi kormányzás A termelékenység és a bérek valamennyi OECD-országban a város nagyságával együtt emelkednek (1.9. ábra). Magas termelékenységi szintjük és puszta méretük eredményeként a nagyméretű városi agglomerációk jelentősen hozzájárulnak a nemzeti növekedéshez. Miért produktívabbak a nagyobb városok? A városok termelékenysége számos tényezőtől függ, például hogy vannak-e a városban olyan vállalatok, amelyek innovatívak, és képzett dolgozóik vannak. A termelékenység azonban legalább egy bizonyos pontig a városok méretével együtt emelkedik, ami felveti a miért kérdését. Az okok közül az első, hogy a nagyobb városokban magasabb szintű a humántőke, még ha a város méretével való kapcsolat nem is lineáris, abban az értelemben, hogy az igen magasan képzett dolgozók és az alacsonyan képzettek aránya egyidejűleg nő. A második ok, hogy a nagyobb városokban jellemzően magasabb a magas termelékenységű ágazatok, mint például a tanácsadás, a jogi és a pénzügyi szolgáltatások aránya. A harmadik ok az, hogy a nagyobb városok nagyobb valószínűséggel közlekedési csomópontok vagy szolgáltatási központok, amelyeken keresztül csatornázzák a kereskedelmi, pénzügyi és egyéb folyamatokat. Ezek a folyamatok jellemzően magas hozzáadott értékű szolgáltatások nyújtását igénylik. Negyedszer, a nagyvárosok profitálnak az „agglomerációs előnyökből”, ami azt jelenti, hogy a személyek termelékenysége együtt nő annak a városnak a méretével, ahol élnek és dolgoznak. Az 1.10. ábra németországi és egyesült államokbeli nagyvárosok termelékenységi szintjét mutatja, a humántőke szintjének különbségével kiigazítva. Friss OECD-becslések arra utalnak, hogy a népesség minden megduplázódása nyomán a termelékenység 2–5%-kal nő (Ahrend és mtsai. [2014a]), ami összhangban van egyes országokra vonatkozó hasonló kutatásokkal (Combes és mtsai [2011]).

Az agglomerációs előnyök a feltételezések szerint általában a „megosztásból”, az „összhangba hozatalból” és a „tanulásból” származnak (lásd pl. Duranton és Puga, 2004). A nagyobb agglomerációkban a cégek a helyi közjavak nagyobb kínálatából, valamint olyan „megosztott” vagy közös létesítményekből profitálnak, mint amilyenek az állami laboratóriumok és egyetemek. Ezenkívül könnyebben találnak olyan beszállítókat, amelyek jobban eleget tesznek a szükségleteiknek. Hasonlóképpen, a nagyobb munkaerőpiac magasabb szintű rugalmasságot tesz lehetővé, és azt, hogy a dolgozók jobban megfeleljenek a munkahelyüknek. Továbbá a tudás könnyebb létrehozása, terjesztése és felhalmozása a nagyobb agglomerációkban megkönnyíti a technológiákhoz és képességekhez való hozzáférést. Ezenkívül az agglomeráció előnyei a vélekedések szerint gyakran kötődnek a nagyobb városokban jobb „kapcsolatokkal” rendelkező személyekhez, és valószínűleg az ott működő cégek „tudásalapú tőkéjének” (immateriális javainak) magasabb szintjéből erednek. Az agglomerációs előnyök nemcsak egy város népességének méretéből adódnak, hanem a szomszédos agglomerációkból is „kölcsönözhetők”. A 300 km-es sugarú agglomerációkban élő népesség minden megduplázódásának hatására a város termelékenysége a központban becslések szerint 1–1,5%kal nő (Ahrend és mtsai. [2014a]). Ez megmagyarázhatja, hogy általában miért növekszik a termelékenység jobban az Egyesült Államok városi agglomerációiban, mint az európai országokban. Lényegében azért, mert az agglomerációk közötti távolság Európában többnyire alacsonyabb, a kisebb városok nincsenek annyira hátrányosabb helyzetben, mivel agglomerációs előnyöket „kölcsönözhetnek” a szomszédos kis- és nagyvárosokból. A nagyvárosi kormányzati struktúrák szerepe a gazdasági hatékonyságban és jólétben

1.9. ábra. A nagyobb nagyvárosi területek termelékenyebbek 120 000

Egy foglalkoztatott személyre jutó bruttó hozzáadott érték – USD (vásárlóerő-egységben) 0,5–1 millió lakos 1–2 millió lakos 2–5 millió lakos 5+ millió lakos

100 000

120 000 100 000

80 000

80 000

60 000

60 000

40 000

40 000

20 000

20 000

0

0

USA/Kanada

Európa (OECD)

Japán/Korea

Mexikó/Chile

Forrás: OECD nagyvárosi adatbázis

19


1.10. ábra Népességszám és termelékenység városonként USA

Németország Városi termelékenység (normalizált)

0,25

0,25

0,3

0,00

0

Városi termelékenység (normalizált)

0,3

Nyugat-Németország

0,00

0

Kelet-Németország –0,25 50 000

–0,25 5 000 000

500 000 Lakosság (log10-skála)

–0,3 300 000

–0,3 3 000 000

30 000 000

Lakosság (log10-skála)

Forrás: Ahrend és mtsai (2014a)

A nagyvárosi területek jellemzően több közigazgatási határt fognak át. Ezért gyakran szenvednek a szétaprózott döntéshozataltól, és több száz helyi hatóság léte sem szokatlan. Ha ezeknek lehetősége van az egymástól független döntéshozatalra, akkor valószínűleg nem tudnak választ adni arra a kihívásra, hogy a nagyvárosi terület mint egész gazdasági potenciálját fejlesszék, és az ott élő emberek jólétét megfelelő módon növeljék. Az OECD által végzett kutatás azt mutatja, hogy a városi széttöredezettség ténylegesen csökkenti a 1.11. ábra. A kevésbé elaprózott nagyvárosi területek magasabb növekedést értek el 1,5

Egy főre jutó GDP éves átlagos növekedése, 2000–2010 (%)

1

1,5

1

0,5

0,5 Alacsony

Közepes-alacsony Közepes-magas

Magas

Az elaprózottság viszonylagos mértéke Forrás: Ahrend és mtsai (2014b)

nagyvárosi területek gazdasági növekedését (1.11. ábra) és termelékenységét; becslések szerint a települések számának megkettőződése 100 000 főként a termelékenység 5–6%-os csökkenésével párosul. Ez részben valószínűleg a közlekedési infrastruktúra nem optimális biztosításának eredménye, amit az is példáz, hogy az utak számos nagyvárosi területen minden látható ok nélkül a közigazgatási határoknál végződnek. Ez a rossz összeköttetésű területeken élő emberek társadalmi kirekesztettségének lehetőségét is növelheti. A települések szétaprózottságának potenciálisan kedvezőtlen hatásai azonban legalábbis nagy mértékben enyhíthetők irányítási intézkedésekkel. Konkrétabban, a becslések szerint egy központi városi kormányzati szerv léte a széttöredezettségnek a termelékenységre gyakorolt hatását mintegy felével csökkentheti. A központi kormányzati szervvel rendelkező városi területeken általában kisebb a városok terjeszkedése, valószínűleg a hatékonyabb földhasználatnak és közlekedéstervezésnek köszönhetően (1.12. ábra). Hasonlóképpen, egy közlekedési hatósággal vagy valamilyen más, a közlekedést koordináló szervvel rendelkező városi területen az emberek általában sokkal elégedettebbek a tömegközlekedési rendszerrel; az érintett területeken a légszennyezés mértéke is jóval alacsonyabb (Ahrend és mtsai. [2014b]).

1.12. ábra Kormányzati intézmények és kiválasztott kimenetelek 1,2

Központi kormányzati szervek és a városok terjeszkedése*

1,2

1,0

1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

0,4

0,4

0,2

0,2

0,0

0,0

–0,2

–0,2

–0,4

–0,4

–0,6

–0,6 Kormányzati szervvel * Országos fix hatások ellenőrzése Forrás: Ahrend és mtsai (2014c)

20

Kormányzati szerv nélkül

Közlekedési hatóságok és a tömegközlekedéssel elégedett polgárok %-os hányada

78

78

73

73

68

68

63

63

58

58 Közlekedési hatósággal

Közlekedési hatóság nélkül


Egy, a kifejezetten a második szintű nagyvárosok teljesítményét vizsgáló új ESPON-tanulmány3 arra a megállapításra jutott, hogy bár ezek a városok olykor jelentősen hozzájárulnak a nemzetgazdasághoz, a legtöbb országban ez a hozzájárulás nem akkora, mint a fővárosoké. Egyesek rámutatnak, hogy a hozzájárulásuk nagyobb is lehetne, ha magasabb EU- és nemzeti támogatásban részesülnének. Számos országban figyelhető meg, hogy a fővárosokban túl sok, a második szintű nagyvárosokban viszont túl kevés a beruházás. Sok érv szól amellett, hogy a magasabb szintű kormányzatoknak ellen kellene állniuk e tendenciának, és területi szakpolitikákat kellene kialakítaniuk kifejezetten a második szintű nagyvárosok számára. Ez hangsúlyozza a testre szabott, területi alapú fejlesztéspolitika fontosságát, és azt, hogy különös figyelmet fordítsanak a K+F-re, az innovációra, az oktatásra és képességekre, a közlekedésre és az ös�szeköttetésekre vonatkozó nemzeti szakpolitikák eltérő területi hatására.

6.2. A GDP növekedése a válság előtt alacsonyabb volt a vidéki régiókban, de ezek a válság éveit rugalmasabban vészelték át Az EU-28 egy főre jutó, reálértékben mért GDP-je 2000 és 2008 között a vidéki régiókban (1.8. térkép. és bekeretezett rész) évi 1,7%-kal nőtt (1.5. táblázat), hasonlóan más típusú régiók rátáihoz. Az egyetlen különbség az volt, hogy a vidéki régiókban a termelékenység gyorsabban, míg a népességhez viszonyított foglalkoztatottság lassabban növekedett. Az EU-15-ben az egy főre jutó GDP a vidéki régiókban kissé lassabban nőtt, mivel a termelékenység javulása alacsonyabb volt, mit más régiókban, de a népességhez viszonyított foglalkoztatottság ugyanolyan ütemben emelkedett, mint más régiókban. Az EU-13-ban 2000 és 2008 között az egy főre jutó GDP a vidéki régiókban ugyancsak lassabban emelkedett, mint más régiókban, bár a termelékenység növekedése ezekben magasabb volt, és a foglalkoztatottság szűkült a népességhez képest, miközben más régiókban

emelkedett. A két tendencia kapcsolódhat egymáshoz, amennyiben a magasabb termelékenységnövekedés a technológia alkalmazása terén mutatkozó felzárkózásnak és a hatékonyabb munkamódszereknek köszönhető, többek között a mezőgazdaságban is, ami pedig a foglalkoztatottság csökkenéséhez vezetett. A válság a vidéki régiókra eltérő hatást gyakorolt. Az EU-15-ben az egy főre jutó GDP csökkenése 2008 és 2011 között a vidéki régiókban kevésbé volt szembeszökő, mint a városiakban. Az EU-13-ban az egy főre jutó GDP növekedési rátái 2008 és 2011 között sokkal alacsonyabbak voltak, mint az előző időszakban, de így is pozitív előjelűek. A városi régiókban a növekedés kissé magasabb volt, mint a többiben. A foglalkoztatottság minden típusú régióban hanyatlott, de az EU-15 városi régióiban és az EU-13 vidéki régióiban nagyobb mértékben. A termelékenység növekedése folytatódott az EU-15-ben és még inkább az EU-13ban. A vidéki régiókban a növekedés mindkét országcsoportban magasabb volt, mint másutt. 2011-ben a régiók három típusa között az egy főre jutó GDP-ben levő eltérések jóval kisebbek voltak az EU-15ben, mint az EU-13-ban. A vidéki régiókban az egy főre jutó átlagos GDP az EU átlagának 90%-a, a városi régiókban pedig 124%-a volt, ami 34 százalékpontos különbséget jelent. Az EU-13-ban ugyanakkor az egy főre jutó GDP a vidéki régiókban az EU-átlagnak csak 46%-a volt, míg a városi régiókban az átlag 108%-a, ami 62 százalékpontos különbség.

7. Az induló vállalkozások és a vállalkozói szellem az egyéni kezdeményezésre és a megfelelő intézményi környezetre támaszkodik A vállalkozások demográfiája a gazdaság dinamizmusát tükrözi a gazdasági struktúráknak és a vállalkozóknak a változó piaci feltételekhez való alkalmazkodása alapján. A kohéziós politika a 2014–2020-as időszakban erősen koncentrált az intelligens növekedés elősegítésére, különös hangsúllyal az innovációra és a gyorsan növekvő cégekre, és több program is irányult a

3 Parkinson, M. és mtsai. (2012).

21


22


Az EU-OECD városi és ingázó övezeti meghatározása és nagyvárosi régiók Az új EU-OECD meghatározás nagyvárosi régiókhoz kapcsolódik. A nagyvárosok ezen új definíció szerint azonosak azokkal, amelyeket a városiasodás mértéke alapján határoztak meg (lásd fent). A nagyváros egy vagy több olyan település (2. szintű helyi közigazgatási szint), amelynek népessége legalább 50%-ban a városközpontban él. A város ingázó területe olyan egymással határos településekként határozható meg, ahol a foglalkoztatott lakosok legalább 15%-a ingázik a városba. Az e küszöb alatti települések, amelyeket az e küszöb feletti települések öveznek, ugyancsak az ingázó területhez tartoznak. (További részletekért lásd Dijkstra és Poelman, 2012 és OECD, 2012). A város és ingázó övezete működő városi területet alkot.

Nagy sűrűségű cellák, városi központ és nagyváros (Graz)

Nagy sűrűségű cella (> 1500 lakos/km2) Városok

Városi központ (nagy sűrűségű cellák klasztere > 50 000 fős lakossággal)

Település lakosságának > 50%-a városi központban

Az Urban Audit városstatisztikai felmérésbe tartozó nagyváros

Ez a jelentés adatokat tartalmaz a városközpontokra, (lásd a tömegközlekedés elérhetőségét), a nagyvárosokra (lásd a szegénység kockázatánál), valamint a nagyvárosokra és ingázó övezetükre (lásd levegőminőség). A nagyvárosi régiók1 ingázó övezetükkel együtt több mint 250 000 lakosú nagyvárosokat képviselnek. Ha egy NUTS 3 régió lakosságának több mint 50%-a ilyen nagyvárosban és ingázó övezetében él, akkor nagyvárosi régiónak (a régió részének) minősül. A tipológia a nagyvárosi régiók három típusát különbözteti meg: 1. fővárosi régiók (amelyben az ország fővárosa található); 2. második szintű nagyvárosi régiók; 3. kisebb nagyvárosi régiók. A második szintű nagyvárosi régiók az ország legnagyobb városaiból állnak, a fővárost nem számítva. A második szintet a lakosságszám természetes határával különböztették meg a kisebb nagyvárosi régióktól.

1 Eurostat, Metropolitan regions (Nagyvárosi régiók), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_ regions

23


Ingázás és funkcionális földrajz Az egy főre jutó GDP különbsége a városi és egyéb régiók között részben az ingázásból adódik, ami gyakran torzítja az összehasonlítást. Az egy városi régióban dolgozó és egy szomszédos köztes vagy vidéki régióban élő emberek megnövelik a városi régió egy főre jutó GDP-jét (azáltal, hogy a GDP-jéhez hozzájárulnak, de a lakosságához nem), és csökkentik a lakóhely régiójának egy főre jutó GDP-jét (mivel ennek a lakosságát növelik, de a GDP-jét nem). Sok esetben ez a hatás csekély, de egyes esetekben igen nagy lehet. Például a Brüsszelben dolgozó emberek fele a brüsszeli régión kívül lakik, ezért Brüsszel egy főre jutó GDP-je mintegy kétszer akkora, mint ami ingázás nélkül lenne. Ebben a helyzetben az egy főre jutó GDP alkalmatlan a fejenkénti jövedelem mérésére. Funkcionális régiók, például munkaerő-piaci területek1 vagy nagyvárosi régiók alkalmazásával elkerülhető ez a torzítás. A 272 nagyvárosi régióból azonban 42 városi, köztes és vidéki terület keverékéből áll, ami azt jelenti, hogy ezekben az esetekben az egy főre jutó GDP-nek a háromféle terület közötti különbségét az ingázás valószínűleg eltúlozza. Az egyik mód az ingázás hatásának a kimutatására, hogy az egy főre jutó GDP-nek (az ingázás miatt eltorzított) hatását összehasonlítjuk a foglalkoztatottakra jutó GDP-vel úgy, hogy a foglalkoztatottakat a munkahelyük alapján mérjük, és így ezt az ingázás nem torzítja. Az egy foglalkoztatottra jutó GDP ter-

mészetesen sokkal magasabb, mint az egy főre jutó GDP, mivel a teljes lakosságnak csak mintegy fele van foglalkoztatva. Egy befelé vagy kifelé irányuló ingázás nélküli funkcionális régióban a különbség megfelelne a foglalkoztatott népesség arányának. A párizsi nagyvárosi régió esetében azonban például az egy főre jutó GDP sokkal magasabb, mint ami a két terület e különbségéből következne nettó befelé ingázással, míg jóval alacsonyabb a nettó kifelé ingázású területeken (1.13. ábra). Ez illusztrálja az egy főre jutó GDP növekedését azokban a régiókban, ahol a munkahelyek száma meghaladja a foglalkoztatott lakosok számát, valamint az ezzel ellentétes régiókat (amelyek valójában annak a régiónak az „alvó” régiói, amelyben a gazdasági tevékenység összpontosul). Mind nagyobb egyetértés mutatkozik abban, hogy a gazdaságpolitikákat és a fejlesztési stratégiákat a funkcionálisabb régiókhoz viszonyítsák, ahelyett, hogy egy gazdasági terület vagy munkaerőpiac meghatározott részeit fednék le. Ez tetten érhető az új eszközök megjelenésében Franciaország, az Egyesült Királyság és más országok fővárosi területeinek kormányzásában. Ugyancsak ezzel magyarázható, hogy a regionális versenyképesség értékelése során több NUTS 2 régiót összevontak annak elkerülésére, hogy egy nagyvárosi területet több régióra bontsanak.

1.13. ábra. GDP fejenként és a párizsi nagyvárosi régióban foglalkoztatott személyenként, 2010 180

Egy főre jutó GDP

Index, párizsi nagyvárosi régió = 100

Egy foglalkoztatott személyre jutó GDP 180

160

160

140

140

120

120

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

Hauts-de-Seine

Párizs

Val-de-Marne

Essone


1 Az Eurostat munkacsoportot állított fel a különböző munkaerő-piaci módszertanok kivizsgálására. Az eredmények 2015ben állnak majd rendelkezésre.

24

Yvelines

Seine-SaintDenis

Val-d’Oise

Seine-et-Marne


A városiasodás új mértéke és a városi-vidéki tipológia Az 5. kohéziós jelentés óta az Európai Bizottság kidolgozta a helyi területek új tipológiáját, amely kapcsolódik a régiók tipológiájához1.

Ezek a települések három típusának meghatározására alkalmazhatók (2. szintű helyi közigazgatási egységek) a következőképpen:

Mindkét tipológia egy új elemző eszközön, a népességi rácson alapul, amely a cellák három típusának azonosítására alkalmazható:

1. nagyvárosok: a lakosság legalább 50%-a a városközpontban él;

1. városközpont (más néven: nagy sűrűségű klaszter): egymással határos egy négyzetkilométeres rácsnégyzetek, négyzetkilométerenként legalább 1500 fős népsűrűséggel és legalább 50 000 fős lakossággal; 2. városklaszter: egymással határos egy négyzetkilométeres rácscellák, négyzetkilométerenként legalább 300 lakosú népsűrűséggel és legalább 5000 fős lakossággal; 3. vidéki rácscella: a városklasztereken kívüli rácscellák.

2. kisvárosok és külvárosok: a lakosság kevesebb mint 50%-a él a városközpontban, de több mint 50%-a egy városi klaszterban él; 3. vidéki területek: a lakosság legalább 50%-a vidéki rácscellákban él. Ezeket a cellákat NUTS 3 régiók meghatározására is alkalmazzák, a következőképpen: 1. túlnyomóan városi: a lakosság kevesebb mint 20%-a él vidéki rácscellákban; 2. köztes: a lakosság 20–50%-a vidéki rácscellákban él; 3. túlnyomóan vidéki: a lakosság legalább 50%-a vidéki rácscellákban él.

1 Eurostat, Urban-rural typology (Városi-vidéki tipológia), http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/ Urban-rural_typology

KKV-k innovációs képességének támogatására. A kohéziós politika pénzeszközeinek az előző időszakokban is jelentős részét fordították az üzleti környezet javítására és a vállalkozói szellem támogatására.

Ez különösen szoros kapcsolatot hoz létre a vidéki régiók és a vidéki területek között, amelyek meghatározása pontosan megegyezik.

A regionális üzleti demográfiai mutatószámok jelzik, hol jöttek létre új vállalkozások, és milyen gyorsan növekednek a vállalatok. Ebben a részben két fő mutatószámot vizsgálunk: a vállalatok születési rátáját (a régióban alapított vállalatok száma a régióban működő vállalatok számához viszonyítva) és a vállalatok halá-

1.14. ábra. Vállalatok születési rátája, 2010 NUTS3 régió

Országátlag

A vállalatok halmazának %-a

16

16

13

13

10

10

7

7

4

4

AT

IT

ES

RO

HU

FI

NL

SI

DK

BG

CZ

EE

PT

FR

SK

PL

Forrás: Eurostat

25


1.15. ábra. Vállalatok halálozási rátája, 2010 Országátlag

A vállalatok halmazának %-a

22

NUTS3 régió

22

20

20

18

18

16

16

14

14

12

12

10

10

8

8

6

6

4

4

NL

AT

FR

SI

BG

IT

FI

HU

ES

EE

DK

PL

SK

RO

Forrás: Eurostat

lozási rátáját (az előző időszakban működő vállalatok közül megszűnők száma az összes működő vállalkozáshoz viszonyítva). A vállalatok születési rátája a munkahelyteremtés és a gazdasági fejlődés egyik fő hajtóereje. Az új, innovatív vállalatok egy gazdaság versenyképességét hajlamosak közvetlenül is növelni, és azzal is, hogy a versenytársakat nagyobb hatékonyságra késztetik. A halálozási ráták olyan gazdasági tevékenységekre utalnak, amelyek elvesztették a jövedelmezőségüket. 2010-ben mind a fejlettebb, mind a kevésbé fejlett tagállamokban többnyire nagyobb számban alakultak új vállalkozások a fővárosi régiókban (vagy azok körül). A születési ráták azokban a régiókban is magasak voltak, ahol folytatódott a gazdaság expanziója (különösen Lengyelországban), vagy a 2009. évi súlyos visszaesés után gyors felélénkülésen mentek át (mint például Szlovákiában) (1.14. ábra). Franciaországban, amelyet átlagosan a vállalkozások magas születési rátája jellemzett, jelentősek a regionális különbségek. Magas rátákat regisztráltak a legkülső és a déli, valamint a Belgiummal és Németországgal határos régiókban. Ausztriában és Olaszországban a születési arányszámok különösen alacsonyak voltak. Más országokban is nagy regionális különbségek vannak, bár sok esetben ez lényegében egyetlen régió következménye, mint például Ilfov Romániában, a Budapestet körbevevő NUTS 3

26

régió, valamint Byen København (magas rátával) és Bornholm (alacsony rátával) Dániában. A vállalatok halálozási rátája különösen magas volt Romániában, Szlovákiában és a legtöbb lengyelországi régióban, Spanyolország déli régióiban (pl. Andalucía és Murcia), Olaszrszágban (pl. Calabria) és Dánia keleti régióiban (1.15. ábra). Alacsony halálozási rátákat mértek Hollandiában, Ausztriában, Északkelet-Olaszországban és számos franciaországi régióban. Érdekes módon a lengyelországi és szlovákiai régiókban mind a vállalatok születése, mind halálozása terén magas ráták mutatkoztak, ami különösen magas üzleti fluktuációs rátát vagy „lemorzsolódást” jelez. Romániában 2010-ben a magas halálozási rátákat alacsony születési arányszámok kísérték, a gazdaság 2009. évi súlyos recesszióját követő további szűkülést jelezve. A regionális üzleti demográfiára vonatkozó új adatok kritikus szakpolitikai mutatószámokká válhatnak, amellyel a vállalkozások dinamikája regionális szinten mérhető. Felfedhetik, hol van az induló vállalkozások aránya jelentősen az átlag alatt, vagy mely régiókban magas a halálozási ráta vagy alacsony a túlélési arányszám. Mindhárom eset további vizsgálatot tesz szükségessé, hogy az érintett régiók üzleti környezete miért látszik az optimális alattinak. A vállalkozói szellem a régiók gazdasági fejlődésének, átalakulásának és növekedésének fontos hajtóereje. A vállalkozói szellem dinamikus, intézményesen be-


27


A Regionális vállalkozási és fejlesztési index – RVFI Egy közelmúltbeli EU-projekt1 kidolgozott egy indexet (RVFI – Regionális vállalkozási és fejlesztési index), amely leírja a vállalkozói folyamatot, figyelembe véve mind az egyéni attitűdöket és jellemzőket, mind a regionális összefüggéseket, és ennek megfelelően nemcsak azt, hogy az emberek hajlandók-e vállalkozást indítani, de azt is, hogy az ehhez szükséges feltételek megvannak-e az érintett régióban. Az index három részindexből áll, amelyek a vállalkozói hozzáállásokat, adottságokat és a törekvéseket takarják. Minden részindexhez tartozik egy egyéni összetevő (amely az egyéni döntéshozatali viselkedésre vonatkozik) és egy (az összefüggéssel kapcsolatos) intézményi komponens. A vállalkozói hozzáállások egy régió lakosságának a vállalkozói szellemmel kapcsolatos attitűdjeit jelzik, olyan elemeket beleértve, mint a lehetőségek és kockázatok érzékelése, a kulturális támogatás és a hálózatok. Ezeket a piaci agglomeráció, a társadalmi tőke és a korrupció mértékének mutatószámaival mérik. A vállalkozói adottságok a vállalkozók és a magas növekedési potenciálú vállalkozásindítások jellemzőit mérik, mint például a technológia térhódítását, a humántőke szintjét és a piaci verseny mértékét. Az alkalmazott mutatók közé tartozik az oktatás színvonala, a vállalkozások fejlettségének mértéke és a vállalkozások működési szabadsága. A vállalkozói törekvések a vállalkozói tevékenység jellegzetes, stratégiai vonatkozású jellegére vonatkoznak, mint amilyen a termékés folyamatinnováció és a finanszírozáshoz való hozzájutás. Ezeket az innováció, a K+F és a pénzpiac fejlettségének mutatóival mérik. A mutatók vonatkozhatnak régiókra (NUTS 1 vagy NUTS 2) vagy országokra.

1 Szerb, L. és mtsai. (2013)

ágyazott kölcsönkapcsolatnak tekinthető az egyének attitűdjei, képességei és vágyai között, meghatározva a források elosztását új vállalkozások alapításával és a meglevők működtetésével. Ennek megfelelően a vállalkozói szellem egy összetett folyamatot tükröz, amely egyszerre foglal magában egyéni döntéshozatalt és azt a tágabb összefüggést, ahol ez megvalósul. Ezt a jelenséget mind egyedi alapon, mind az összefüggés szempontjából megvizsgálták, de a kettő közötti komplex viszonyt korábban nem vizsgálták regionális szinten. A mért vállalkozói szellem a 125 régióban jelentős eltéréseket mutat (1.9. térkép), több mint négyszeres különbséggel a legmagasabbra sorolt régió (a dániai Hovedstaden) és a legalacsonyabbra sorolt (a romániai Macroregiunea doi) között. Az első 10-ben négy svéd, két dán, két brit, egy francia és egy ír régió található. Hovedstaden mögött az EU legnagyobb városait magában foglaló két régió, Greater London és Île de France következik. Más, nagyvárosokat magában foglaló és magasabb egy főre jutó GDP-vel rendelkező, fejlettebb régiók általában előbb vannak a rangsorban, mint ugyanazon ország kevésbé fejlett régiói. A legtöbb esetben minden országban a fővárosi régiók állnak az első helyen. A legalacsonyabb pontszámú régiók Romániában, Magyarországon és Görögországban találhatók. A mutatószám egyéni szintű és intézményi vagy környezeti mutatókat egyaránt tartalmaz (lásd a bekeretezett részt), és tükrözi a regionális összefüggéseket. Egy olyan tényező például, mint a kockázatok érzékelése egy intézményi tényező (az induló vállalkozásokat fenyegető tényleges üzleti kockázat a vállalkozások bezárásának rátájával mérve) egy egyéni tényezővel kombinálva (a vállalkozók személyi kockázatvállalása, a 18–64 éves lakosság azon részének arányával mérve, akik úgy nyilatkoztak, hogy a kudarctól való félelem nem rettentené el őket egy vállalkozás alapításától). Az egyéni vonatkozások elemzése a kombinált mutatószámhoz képest eltérő képet ad (1.10. térkép). Az „egyéni” index felső 10 régiójához továbbra is öt tartozik a kombinált index első tíz régiója közül (pl. London, Hovedstaden és Île de France), de két szlovéniai és két írországi régió is szerepel köztük. Az alsó 10 régióba, a kombinált indextől eltérően, három németországi és négy lengyelországi régió tartozik.

28


Ez az elemzés hozzásegítheti a régiókat a stratégiáik kidolgozásához, hogy eltávolítsák a vállalkozások, köztük a szociális vállalkozások útjából a fő szűk keresztmetszeteket.

8. Az innováció térbelileg továbbra is koncentrált Amint a közgazdasági szakirodalom azt széles körűen dokumentálja, a kutatás és az innováció kritikus szerepet játszik az országok és a régiók gazdasági teljesítményének meghatározásában. A tágabb értelemben vett innováció, amely magában foglalja a termékek, a folyamatok, a piac és a szervezetek innovációját, a gazdasági növekedés, a foglalkoztatottság és az ökológiai fenntarthatóság egyik fő hajtóerejének számít, és ennek megfelelően kritikus jelentőségű a társadalmi haladás és a jólét szempontjából. Az innováció különösképpen a termelékenység hosszú távú növekedésének fontos mozgatója, és mint ilyen, döntő fontosságú a cégek vetélytársaikkal szembeni versenyképességének megőrzésében. Ez különösen igaz az európai cégekre, amelyek egyre inkább a világ kevésbé fejlett részeiben és a feltörekvő gazdaságokban található cégekkel versenyeznek. Utóbbiak nemcsak technológiai tekintetben zárkóznak fel gyorsan, hanem az alacsonyabb munkaerőköltségekből is profitálnak, a munkaerő-piaci szervezet eltérő normái, a dolgozók szociális védelmének hiánya és az alacsonyabb jövedelmi elvárások nyomán, bár az alacsony munkabérköltségeket bizonyos mértékben ellentételezi a kisebb termelékenység. Ebből a nézőpontból az innováció, valamint a másutt megvalósított innováció magába olvasztásának képessége fontos feltételnek tekinthető az európai szociális modell specifikus vonásainak megőrzéséhez. Ezenkívül, ellentétben a gazdaság átalakításából nyert növekedéssel, az innovációból származó növekedésnek elvileg nincsenek határai, és ezért központi jelentőségű a gazdasági növekedés és fejlődés hosszú távú biztosítása szempontjából4.

4 A K+F fontosságát felismerte az Európa 2020 stratégia részeként 2010-ben elindított Innovatív Unió kezdeményezés, amely 34 cselekvési ponton keresztül kívánja erősíteni a kutatást és az innovációt az EU egészében.

Az innovációra fordított befektetés kiértékelésének egyik fő mutatószáma a kutatásra és fejlesztésre (K+F) fordított regionális ráfordítás szintje5. A műszaki haladást nagymértékben a K+F tevékenységek mozgatják, és a K+F kiadások mutatják, milyen erőfeszítést fordít a közületi szektor és a cégek az innováció és új piaci lehetőségek előmozdítására6. A K+F által a növekedés fő hajtómotorjainak támogatásában játszott szerep az Európa 2020 stratégia nyomán kiemelt célkitűzéssé vált, különösen az, hogy az EU K+F kiadásai 2020-ra elérjék a GDP 3%-át. A legfrissebb rendelkezésre álló adatok szerint 2011ben az EU-28 K+F kiadásai a GDP mintegy 2%-át tették ki (1.11. térkép). Az átlag körül azonban széles eltérések vannak, egyes régiókban – a németországi Braunschweigben és a Belgiumi Brabant Wallonban – a K+F kiadások a GDP nem kevesebb, mint 8%-ára rúgnak, mint másokban (Ciudad Autónoma de Ceuta Spanyolországban, Dytiki Makedonia és Notio Aigaio Görögországban, és Severozapaden Bulgáriában) a K+F kiadások a GDP mindössze 0,1%-át teszik ki. Az Unió K+F ráfordításai az elmúlt évtizedben folyamatosan emelkedtek, az 1995. évi 1,8%-ról 2011-ben 2,0%-ra az EU-27 GDP-jére vetítve. E növekedés üteme azonban túl lassú, hogy betömje a rést a világ más magasan fejlett gazdaságaihoz képest, például Japánnal szemben, ahol a K+F kiadások a GDP 3,7%-át tették ki 2011-ben, vagy az USA-hoz képest, ahol a GDP 2,9%án álltak. Általánosságban a magas K+F ráfordítású régiók egyúttal a legfejlettebbek is. Az EU azon 20 régiója közül, amelyek a legtöbbet fordítják K+F-re, az egy főre jutó GDP 16-nál haladja meg az EU-27 átlagának 100%-át. A csekély K+F kiadást mutató régiók túlnyomó többsége a dél-, közép- és kelet-európai tagállamokban és a nyugat-európai tagállamok viszonylag alacsony fejenkénti GDP-jű régióiban található.

5 Megjegyzendő azonban, hogy a K+F kiadások valószínűleg alábecsülik az innovációs tevékenységeket, különösen a feldolgozóiparon kívüli szektorokban, ahol gyakori a nem technológiai jellegű innováció (lásd lentebb a Regionális innovációs eredménytábláról szóló részt). 6 Figyelembe kell venni, hogy a K+F kiadás egy inputalapú mutatószám, amelyből nem derül ki, hogy a ráfordítást milyen mértékben fordítják innovációkra, konkrétabban üzleti innovációkra.

29


30


1.6. táblázat A K+F kiadások teljes összege és a 2020-as célkitűzéstől való távolság, EU-28 régiók, 2011

K+F a GDP %-ában, 2011 A nemzeti célkitűzéstől való távolság (százalékpontos különbség) A nemzeti célkitűzést elért régiók* %-os aránya

Fejlettebb

Átmeneti

Kevésbé fejlett

EU-28

2,3 0,4

1,3 1,4

0,8 0,9

2,1 0,9

21

8

5

14

* Csak azokat a régiókat tartalmazza, amelyekre vannak adatok és nemzeti célkitűzés. Forrás: Eurostat és DG REGIO számítások

8.1. K+F és a 2020. évi célkitűzés A 2011. évi K+F ráfordítás az Európa 2020 3%-os célkitűzését csak 32 EU-régióban haladta meg, míg 100 régióban 1%-nál is kevesebb volt. A régiók többségében a K+F kiadás messze elmarad a nemzeti célkitűzéstől, amely a tagállamok többségében az általános célkitűzés alatt van (1.6. táblázat és 1.12. térkép). Ez a ráfordítás csak 32 régióban érte el a nemzeti célkitűzést, és még azokban a tagállamokban is, amelyekben a K+F kiadás megközelíti a nemzeti célkitűzést (pl. Dánia, Svédország és Németország), továbbra is számottevőek a regionális egyenlőtlenségek7. Mindazonáltal nem minden régió képes elérni a nemzeti célkitűzést, vagy szükséges ezzel megpróbálkoznia, mivel a regionális különbségek e tekintetben a helyzet benne rejlő jellemzői, amint lentebb kifejtjük. A K+F kiadás általában magas azokban a régiókban, amelyekben nagyváros található, bár nem minden esetben a legnagyobb várost, rendszerint a fővárost magukban foglaló régiók szintje a legmagasabb. Sok olyan régió mutat ki magas ráfordítást, ahol nincs nagyváros, mint például a finnországi Oulu vagy az ausztriai Steiermark. Ennek részben az az oka, hogy a nagyon nagy városokban többnyire kisebb a feldolgozóipari tevékenység aránya, amely a legnagyobb K+F-fel jár. A K+F semmiképpen sem öleli fel az összes innovációs kiadást. Miközben a feldolgozóipar innovációs kiadásainak nagy részét megragadja, a szolgáltatási kiadások zömét figyelmen kívül hagyja. Mivel a feldolgozóipar területileg koncentrált, irreális lenne azt várni, hogy valamennyi régió el tudja érni a K+F kiadások nemzeti célkitűzését. A technológiai innováció néhány helyszín7 Lásd ESPON (2013), Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy (Az Európa 2020 stratégia területi dimenziója).

re való koncentrációjából eredő pozitív külső gazdasági hatások vagy „túlcsordulások” miatt sok régiónak nem is kell törekednie nemzeti K+F célkitűzésük elérésére, hanem ehelyett az innováció más módjaira kell összpontosítaniuk. Az innováció az EU valamennyi régiója fejlesztésének egyik kulcsfontosságú tényezője, és nem csupán a csúcstechnológiát alkalmazóké. A régiók azonban innovációs teljesítményük tekintetében erősen eltérnek egymástól. Egyesek közel állnak a globális technológiai határhoz, és növekedésük általában azon fordul meg, hogy a K+F és a technológiai innováció kifelé tolja ezt a határt. Más régiók felzárkóznak a vezetőkhöz a meglevő technológia felszívásának folyamata útján, és a fő kihívásuk, hogy növeljék a dolgozók és az ott található vállalatok erre irányuló képességét. A régiók egy további csoportjánál az alacsony infrastrukturális ellátottságuk és az üzleti környezet gyenge minősége jelenti a korlátozó tényezőt. Ezért az innováció több vonatkozását és nem csupán a K+F-et vagy magát a technológiai innovációt kell figyelembe venni, hogy pontosabb és átfogó képet lehessen adni az EUban az innováció földrajzáról. Ezt a módszert fogadta el a Regionális innovációs eredménytábla (RIS) a NUTS 1 és NUTS 2 régiók e tekintetben elért teljesítményének értékelése során. A RIS Európa összesen 190 régióját öleli fel – az EU valamennyi régióját, továbbá a norvégiai és svájci régiókat8. A RIS 11 mutatószámon alapszik, amelyek különböző, az innováció szempontjából fontos tényezőket tükröznek. Ezek közé tartoznak a „Humánerőforrások”, 8 A RIS kidolgozásánál használt módszer és mutatók részletei megtalálhatók az Európai Bizottság számára készített jelentésben, Regional Innovation Scoreboard 2014, (Regionális Innovációs Eredménytábla, 2014 – Európai Bizottság [2014]).

31


32


33


a „Finanszírozás és támogatás”, a „Vállalati beruházások”, továbbá a „Kapcsolatépítés és vállalkozói szellem” (amely egyaránt felöleli a vállalkozói törekvéseket és az ezzel kapcsolatos együttműködési erőfeszítéseket), valamint az „Eredmények” (azaz azoknak a vállalatoknak a száma, amelyek innovációkat vezettek be a piacon vagy szervezetükön belül, és ennek a foglalkoztatottságra, a kivitelre és az értékesítésre gyakorolt hatása). Az elemzés céljaira a régiókat négy kategóriába csoportosították (1.13. térkép): Vezető innovátorok (34 régió), Követő innovátorok (57 régió), Mérsékelt innovátorok (68 régió) és Lemaradó innovátorok (31 régió). Általánosságban a mért regionális teljesítmény tendenciájában összhangban van a nemzeti teljesítménnyel. A legtöbb regionális vezető innovátor és követő innovátor olyan országokban található, amelyeket ilyeneknek határoztak meg az Innovatív Unió eredménytábláján (IUS) és a helyzet hasonló a regionális mérsékelt és lemaradó innovátorok esetében is. Valamennyi vezető innovátor régió csupán nyolc EU- tagállamban található (Dánia, Németország, Finnország, Franciaország, Írország, Hollandia, Svédország és az Egyesült Királyság), ami arra utal, hogy a kutatás területén elért kimagasló teljesítmény Európa viszonylag kevés részére koncentrálódik. A leggyengébb teljesítményt Bulgária, Horvátország, Görögország, Lengyelország és Románia régiói mutatják. Az országokon belül azonban bizonyos eltérések vannak a regionális teljesítményben. 14 ország régiói sorolhatók két teljesítménycsoportba, négy ország (Franciaország, Portugália, Szlovákia és Spanyolország) régiói pedig három csoportba. Csupán Ausztria, Belgium, Bulgária, a Cseh Köztársaság és Görögország régiói tartoznak egyöntetűen ugyanabba a csoportba. A 2004–2010-es időszakra folytatott elemzés azt mutatja, hogy az innovációs teljesítmény javult a legtöbb régióban (a 190 közül 155-ben, lásd 1.14. térkép). A viszonylag nagymértékű javulást felmutató régiók az EU egészében megtalálhatók. Minden országban legalább egy régió az EU-átlagnál nagyobb mértékben javított a teljesítményén. Ez a helyzet Ausztria, Írország, Hollandia és Svájc valamennyi régiójában.

34

Másrészről az országok felében (14) legalább egy régió teljesítménye romlott ebben az időszakban. Az eredmény évi több mint 2,5%-kal csökkent hét lengyelországi, négy spanyolországi és egy-egy horvátországi, olaszországi és romániai régióban. Még nagyobb mértékben (évi több mint 10%-kal) esett vissza az innovációs teljesítmény a spanyolországi Ciudad Autónoma de Ceutában és Ciudad Autónoma de Melillában, valamint a lengyelországi Podlaskie és Kujawsko-Pomorskie régiókban. Összességében az eredmények arra utalnak, hogy semmilyen felzárkózás sem mutatkozik, vagyis a kevésbé innovatív régiók teljesítménye nem közeledik az erősebben innovatív régiók teljesítményéhez. A nagymértékben innovatív régiók (vezető innovátorok és jól teljesítő követő innovátorok teljesítménye) érte el a legmagasabb eredményt a mutatószámok többségében (pl. humánerőforrások, K+F kiadások, vállalkozói szellem, valamint termék- és folyamatinnovációk). Ezzel szemben a mérsékelt és lemaradó innovátorok többségének eredménye jelentősen szóródik a különböző szempontok alapján. Az embereknek az újdonságok iránti pozitív attitűdje, amint az Európai szociális felmérés (ESS) megfigyelte, mind a vállalkozói szellem, mind az innováció egyik fő tényezője. Ezenkívül a regionális teljesítmény jelentős mértékben függ az innovációra fordított közfinanszírozási támogatás fejlett rendszerétől, amelynek alapján nagy számú vállalat részesül a támogatás bizonyos formáiban. Ez arra utal, hogy az innovációs tevékenység ösztönzésében a közfinanszírozás ellensúlyozhatja a magánfinanszírozás hiányát. Általánosságban az elemzés megerősíti, hogy az EU régiói között jelentős eltérések mutatkoznak az innovációs teljesítményben, viszont megerősíti azt a vélekedést, hogy az innováció erős regionális dimenzióval rendelkezik. Figyelembe véve ezeket a jelentős eltéréseket, az innováció támogatására létrehozott programoknak, köztük a kohéziós politikai programoknak a nyújtott támogatás típusának a kidolgozásakor kifejezetten figyelembe kell venniük a helyi és regionális szempontokat.


Versenyképességi és innovációs keretprogram A Versenyképességi és innovációs keretprogram (CIP) egyike az EU finanszírozási programjainak, amely támogatja az EU-ban az innovációs tevékenységeket (beleértve az ökoinnovációt), és hozzáférést biztosít a finanszírozáshoz és üzleti támogatási szolgáltatásokhoz. A program, amelynek költségvetése 2007– 2013 között 3,6 milliárd EUR volt, a közepes méretű vállalatokra irányul, és a kohézió nem kifejezett célja, bár az általa támogatott fő projektek hozzájárulnak a kohéziós politika céljaihoz.

pai régiók milyen teljesítményt nyújtanak az innovációval kapcsolatban. A RIS 2012-es kiadása megerősíti, hogy a regionális innovációs teljesítmény tekintetében számottevő eltérések vannak, amelyek az idő múltával nem sokat változnak. 2007 és 2011 között ezért csak kevés régió javította a teljesítményét. A CIP-ből tanult leckékre építve a 2014–2020-as programozási időszakban két program fogja támogatni a versenyképességet és az innovációt. A Vállalkozások versenyképességéért és a kis- és középvállalkozásokért program (COSME) elsősorban a KKV-k számára különösen fontos versenyképességi témákkal fog foglalkozni. Az innovációval a Horizont 2020 kutatási és innovációs keretprogram fog foglalkozni. A COSME, a Horizont 2020 és a strukturális alapok közötti szinergiák javítása az új programok egyik kulcseleme. A régióknak intelligens szakosodási stratégiákat kell regionális szinten létrehozniuk, hogy erősítsék befektetéseik hatását, jobban kihasználják a belső piac innovatív és kreatív potenciálját, és az üzleti szükségletekhez igazítsák kutatási és innovációs erejüket. Ezzel összefüggésben a kohéziós politika alapján nyújtott finanszírozás fontos támogatási forrás lehet a fejlett gyártástechnológiák bevezetéséhez, a gyárak korszerűsítéséhez és a kulcsfontosságú alaptechnológiák kidolgozásához.

A KKV-k támogatásának fő eszközei a pénzügyi eszközök (mintegy 1 milliárd EUR összegű finanszírozással), de hálózatok, platformok és ügynökségek (pl. az Európai Vállalkozási Hálózat (EEN), a PRO INNO Europe és az Europe INNOVA) is jutnak forráshoz. Más kezdeményezések európai klaszterekre (pl. az Európai Klasztermegfigyelő Központ [ECO], Európai klaszterkiválósági kezdeményezés [ECEI]) és az ezeket támogató ökoinnovációra, piaci replikálási projektekre és IKT-vonatkozású projektekre vonatkoznak. A CIP a regionális innováció statisztikai elemzését is támogatja. A Regionális innovációs monitor plusz (RIM Plusz) projekt platformot biztosít az innovációs politika trendjeire vonatkozó ismeretek megosztására az EU régióiban. A Regionális innovációs eredménytábla (RIS) összehasonlító értékelést ad arról, hogy az euró-

1.16. ábra. A felsőfokú végzettségű népesség aránya országonként és regionális szélsőségek, 2013 70 60

Regionális minimum

Országátlag

70

Inner London

60

HelsinkiUusimaa

Prov. Brabant Wallon

Southern and Eastern

50

Ciprus

40 30

Regionális maximum

A 25–64 éves népesség %-ában

Stock holm

Luxemburg

Hovedstaden

País Vasco Utrecht

50

Île de France

Észtország

Berlin

Litvánia

Åland

Lettország

Border, Midland and Western

Bratislavský Kraj Praha

Mazowieckie Yugozapaden Zahodna Slovenija

KözépMagyarország

Attiki

20 10

Norra Mellansverige

Jadranska Hrvatska

Prov. Hainaut Zeeland

Ciudad Picardie Autónoma de Ceuta (ES)

Arnsberg

40 30

Lisboa

Midtjylland Tees Valley and Durham

BucurestiIlfov

Wien

Vzhodna Slovenija

Málta

Lazio

20

Lubuskie Notio Aigaio

Severozapaden

Kontinentalna Hrvatska Západné Região Slovensko Autónoma dos Severozápad Açores (PT)

Burgenland Észak-Magyarország

Puglia

SudMuntenia

10 0

0

FI

IE

CY LU UK EE SE BE DK LT NL ES FR LV DE

SI

EL PL BG HU AT CZ SK HR PT MT IT

RO

Forrás: Eurostat

35


36


1.17. ábra. Az alacsony végzettségű népesség aránya országonként és regionális szélsőségek, 2013 IT

Regionális maximum


Regionális minimum

Országátlag

Região Autónoma dos Açores (PT)

ES

20 Málta

MT

Extremadura

Anatoliki Makedonia, Puglia Thraki

10

PT 80

0 Lisboa Prov. Hainaut

70 60

30

Comunidad de Madrid

Picardie

Border, Midland and Sud-Est Zeeland Western

Lazio

Prov. Bretagne Brabant Wallon

50

Kontinentalna ÉszakHrvatska Vorarlberg Alföld LuxemSveroiztochen Bremen Småland burg Åland Vzhodna med öarna Slovenija

Utrecht Southern and Eastern

Hovedstaden

Bucuresti Ilfov

Highlands and Islands

IT

EL BE FR NL

IE

WarminskoMazurskie Észtország

Lettország Jadranska Hrvatska

40

PT MT ES

70

Nordjylland Cripus

Attiki

80

West Midlands

Övre Kärnten HelsinkiKözép- Norrland Zahodna Uusimaa Magyarország Slovenija Yugozapaden Chemnitz

RO CY UK DK LU HR BG HU SE AT

FI

SI

Slaskie

Severozápad Východné Slovensko Litvánia

Bratislavský Kraj Praha

60 50 40

DE LV PL EE SK CZ LT

Forrás: Eurostat

8.2. Szabadalmaztatás az EU-ban és az USA-ban Az Európai Szabadalmi Hivatalnál (EPO) két év alatt, 2008-ban és 2009-ben egymillió személyenként mintegy 135 szabadalmi bejelentést tettek. Az USA-ban ugyanebben az időszakban 408 bejelentést tettek egymillió főre vetítve. Az USA magasabb szabadalmaztatási arányszáma innovatívabb gazdaságot tükröz, de a szabadalmaztatási hajlam is magasabb. Bár az EU és az USA régiói között számottevő eltérések vannak, az USA államainak többségében egy főre sokkal több szabadalom jut, mint az EU régióiban. Az EU-ban a legmagasabb szabadalmi bejelentési rátával rendelkező régiók: Noord-Brabant (559 / egymillió fő), Stuttgart (544) és Mittelfranken (505); valamint viszonylag magas rátájú régiók találhatók még Németországban, DélAngliában, Svédországban és Finnországban is. Az EU régióinak többségében azonban viszonylag alacsony az egy főre jutó szabadalmak száma (1.15. és 1.16. térkép). Az Egyesült Államokban a legtöbb szabadalmat bejelentő államok a keleti és a nyugati parton találhatók, az élen Massachusetts (879 / millió fő) és Kalifornia (864) áll. A szabadalombejelentési számok arra utalnak, hogy bár az EU egyes régiói a gazdasági tevékenység bizonyos területein közel lehetnek a globális tudáshatárhoz, a

régiók többségénél nem ez a helyzet. Az USA-ban, úgy tűnik, több állam esik az előző kategóriába.

9. A felsőfokú iskolázottsági szint emelkedik, de jelentős egyenlőtlenségek maradtak meg A kutatással és innovációval kapcsolatokat fenntartó felsőfokú oktatás elősegítheti a magasan képzett humántőke biztosítását, amelyre az EU-nak szüksége van a munkahelyteremtéshez, a gazdasági növekedéshez és a társadalmi jólét előmozdításához9. A jól képzett munkaerő a prosperitás kulcsa. Úgy tűnik, hogy erős korreláció áll fenn egy régió munkaerejének iskolázottsága és a régiós jövedelmek középértéke között. Ezenkívül magas oktatási szint elérése esetén kisebb a munkanélkülivé válás kockázata. A magas iskolázottságú (vagyis felsőfokú végzettségű) 25–64 éves személyek aránya azonban jelentős különbségeket mutat a régiók között (1.17. térkép és 1.16. ábra). A régiók mindössze 10%-ában volt az arány 40% fölött 2013-ban, a legmagasabb számokat Inner Londonban, Brabant Wallonban és Helsinkiben mérték. Az iskolázottsági szint az esetek többségében a fővárosokat

9 Európai Bizottság (2012), Education and training monitor 2012 (Oktatási és képzési figyelő, 2012).

37


38


1.7. táblázat 30–34 éves felsőfokú végzettségű lakosság, EU-28 régiók, átlag 2013 Fejlettebb A felsőfokú végzettségű 30-34 éves népesség, 2013 % pontos változás 2008-2013 % pontos változás 2000–2008 A nemzeti célkitűzéstől való távolság (százalékpontos különbség) A nemzeti célkitűzést elért régiók* %-os aránya

Átmeneti

Kevésbé fejlett

EU-28

41,3 5,7 9,3 1,0

32,3 1,1 9,1 12,2

28,9 8,1 8,5 8,7

36,8 5,8 8,6 4,3

27

0

6

17

* Csak azokat a régiókat tartalmazza, amelyekre vannak adatok és nemzeti célkitűzés. Forrás: Eurostat és DG REGIO számítások

A kutatási keretprogramok A kutatási keretprogramok a kutatás és innováció támogatásának fő eszközei az EU-ban. Fő céljuk az EU tudományos és technológiai alapjának és a nemzetközi versenyképességnek a megerősítése más országbeli partnerekkel való kutatási együttműködés útján. A 2007–2013-as időszakban mintegy 50 milliárd EUR költségvetéssel rendelkező 7. kutatási keretprogramnak (FP7) az volt a célja, hogy az EU-t a világ vezető kutatási területévé tegye a kutatási kiválóság támogatása útján, függetlenül attól, hogy az hol valósult meg. Ennek során egy sor tevékenységhez nyújtottak támogatást, mint például a KKV-k kutatási tevékenységben való nagyobb mértékű bevonásának ösztönzése, nagyszabású, páneurópai kutatási infrastruktúra létrehozása1 és a meglevő létesítmények és berendezések optimális kihasználása. A régiók K+F képességének erősítésére is törekedtek kutatási klaszterek létrejöttének bátorításával (a kutatók, vállalkozások és az állami hatóságok „háromszoros spiráljának” bevonásával) a Tudásalapú régiók kezdeményezés útján és a kiválósági kutatóközpontok támogatásával a konvergenciarégiókban a Kutatási potenciál kezdeményezés útján. A Horizont 2020, az EU új kutatási és innovációs programja 2014-től 2020-ig fog tartani, és a költségvetése (folyó áron) közel 80 milliárd EUR lesz, kiegészítve azokkal a magánberuházásokkal, amelyeket várhatóan vonzani fog. Szándéka a kutatás és az innováció összekapcsolása a tudományos kiválóság és az ipar vezető szerepének a támogatásával, valamint a társadalmi kihívásokra választ adó intézkedésekkel. A cél a világszínvonalú tudomány megteremtésének elősegítése az EU-ban, az innováció akadályainak eltávolítása, és a magán és állami szektor együttműködésének megkönnyítése az innováció megvalósítása során. A Horizont 2020 egyetlen programba egyesíti a kutatás és az innováció minden EU-szintű finanszírozását,

beleértve a jelenlegi 7. keretprogramot, a Versenyképességi és innovációs keretprogramot és az Európai Innovációs és Technológiai Intézet (EIT) innovációs tevékenységeit. A cél, hogy zökkenőmentes finanszírozást biztosítsanak innovatív projektekhez a laboratóriumtól a kereskedelmi hasznosításig, és a korábban különálló tevékenységeket összehangolva jobban kezeljék a társadalmi kihívásokat az egészség, a tiszta energia és a közlekedés vonatkozásában. A Horizont 2020 az innováció minden formájára kiterjed, beleértve a szolgáltatásokat és a szociális innovációt, és támogatja az innovációk piacának fejlesztését és a vonatkozó jogszabályok kidolgozását a közbeszerzésre, a szabványok kidolgozására stb. A program célul tűzi ki a legjobb kutatók idevonzását, függetlenül attól, hogy hol élnek, és a finanszírozást továbbra is pályázati versenyeztetés alapján ítélik oda, figyelmen kívül hagyva, hogy mely régiókból érkeznek az ajánlatok. Ezt a módszert azonban megfelelő intézkedésekkel kell kiegészíteni annak érdekében, hogy a finanszírozás a pályázók széles köre számára legyen elérhető, különösen a kevésbé fejlett régiókban. Ezért a régiók a kohéziós politika alapján támogatásban részesülnek, amely erősíti kutatási és innovációs képességüket. Az előző programozási időszakhoz hasonlóan egyes finanszírozott kutatások regionális kérdésekkel fognak foglalkozni. A társadalmi-gazdasági tudományok és a humán tudományok kutatása számára 2007–2013ra 623 millió EUR állt rendelkezésre, aminek keretében a regionális teljesítményt, az intelligens szakosodást, a szociális innovációt, a városi problémákat, a globalizáció nyomása alatt álló vidéki régiókat, valamint a városok szociális kohézióját kutatták. A Horizont 2020 folytatni fogja az ilyen jellegű tanulmányok támogatását „Társadalmi kihívások” címszó alatt, valamint az innovatív térés várostervezés kutatását a fenntartható és befogadó környezetek megvalósítása érdekében.

1 Európai Bizottság, ESFRI — Európai stratégiai fórum a kutatási infrastruktúrákért. http://cordis.europa.eu/esfri/roadmap.htm.

39


1.18. ábra. Az újgenerációs hozzáférési hálózatok (NGA) általi lefedettség területtípus szerint, 2011 vége 100

Vidéki terület

A háztartások %-a az egyes területtípusokban

Városi terület

100

NL

BE

MT

SK

LV

LT

LU

FI

SI

PT

EE

BG

AT

DK

RO

ES

HU

DE

0 PL

0 UK

20

IE

20

SE

40

CZ

40

IT

60

FR

60

EL

80

EU-27

80

Forrás: Európai Bizottság, 2013, szélessávú vezetékek az EU-ban: a 2012. július 1-jei helyzet, a Kommunikációs Bizottság munkadokumentuma

magukban foglaló vagy azokkal szomszédos régiókban volt a legmagasabb10.

A felsőfokú végzettségűek és a 2020-as célkitűzés

Ezzel szemben ez az arány 15% alatt volt 15, zömmel olaszországi és romániai régióban.

Az Európa 2020 stratégia célja a felsőfokú végzettségű 30–34 éves népesség részarányának 40%-ra való növelése 2020-ig. A tagállamok erre vonatkozóan nemzeti célokat tűztek ki, amely 26%-tól (Olaszország) 60%ig (Írország) terjed. Ez az arány az EU-27-ben 2008 és 2012 között jelentősen, 31%-ról 36%-ra nőtt, ami arra utal, hogy az Uniós szintű 40%-os cél nagyobb nehézségek nélkül teljesíthető.

A régiók közötti eltérések egy országon belül is számottevőek lehetnek. Az Egyesült Királyságban a felsőfokú végzettségű személyek aránya 28% és 63% között változik, ami nagyobb a tagállamok közötti, csak 16% és 42% közötti szóródásnál. A másik szélsőség, hogy a 25–64 éves népesség körülbelül negyede csak alapfokú iskolai végzettséggel rendelkezik (vagyis a felső középfokú végzettségnél kevesebbel). Az ilyen végzettségű személyek aránya leginkább a déli tagállamokban magas, sok esetben a számuk meghaladja az 50%-ot (1.18. térkép és 1.17. ábra). A regionális szélsőségek a legtöbb esetben követni látszanak a nemzeti átlagokat, de van néhány kivétel. Például Romániában magasabb az alacsony iskolázottságúak aránya, mint az Egyesült Királyságban vagy Dániában, de Bucureşti – Ilfovban kisebb ez az arány, mint az említett két tagállam bármely régiójában.

10 Megjegyzendő azonban, hogy az oktatási rendszerek megszervezése igen eltérő az EU-ban. Például a szakmunkások képzési ideje sokkal hosszabb Németországban vagy Ausztriában, akik ennek eredményeként magas szintű képességekre tesznek szert. Ez az egyetemek rendszerén kívül van, és ez azt jelenti, hogy a felsőfokú végzettségűek száma nem szükségszerűen megbízható mutatója a gyakorlott vagy akár csak a jól képzett munkaerőnek.

40

A 2013. évi helyzet azonban jelentős eltéréseket mutat a régiók között (1.19. térkép – a viszonylag alacsony mintanagyság miatt, amelyen az adatok alapulnak, hároméves átlagot alkalmaztak a régiókra a megbízhatóbb számok érdekében). Míg az adatokkal és nemzeti célkitűzéssel rendelkező 124 fejlettebb régió 29%-a már elérte a nemzeti célt, az átmeneti régiók közül egy sem, a kevésbé fejlett régióknak pedig csak a negyede (1.7. táblázat és 1.20. térkép). Azok a régiók, amelyekben a 30–34 éves népesség kevesebb, mint 20%-a rendelkezik felsőfokú végzettséggel, Romániában, Görögországban, Szlovákiában, a Cseh Köztársaságban és Magyarországon találhatók. A nemzeti célkitűzéstől való átlagos távolság 2000 és 2008 között a régiók mindhárom kategóriájában 9 százalékponttal csökkent. 2008 és 2013 között a távolság


a legjobban, 8 százalékponttal a legkevésbé fejlett régiókban szűkült, majd a fejlettebb régiók következtek (5,7 százalékpont). Az átmeneti régiókban a nemzeti célkitűzéstől való távolság nem szűkült jelentősen 2008 és 2013 között, amikor még mindig 12 százalékpont volt, szemben a fejlettebb régiók alig 1 százalékpontos és a kevésbé fejlettek 9 százalékpontos különbségével. Ez arra utal, hogy a jelenlegi tendenciák figyelembevételével a fejlettebb és a kevésbé fejlett régiók valószínűleg elérik a célkitűzést, de az átmeneti régiókban többet kell tenni a cél eléréséhez.

10. A digitális és a közlekedési hálózatok hiányosságait felszámolják, de még sok a tennivaló 10.1. A digitális hálózatok terjednek, de egyenetlenül A nagy kapacitású távközlési hálózatokhoz való hozzáférés a versenyképesség és a gazdasági növekedés egyik kulcsfontosságú tényezője. A digitális szolgáltatások nyújtása és a globális üzleti környezetben való sikeres működés képessége egyre nagyobb mértékben függ a gyors és hatékony szélessávú kapcsolatoktól. Az információs és kommunikációs technológiai (IKT) infrastruktúra ezért az EU-régiók fejlődési képességének jelentős meghatározója. A legjobban prosperáló régiók általában már most is jól ellátottak e tekintetben, bár sok kevésbé prosperáló régióban még mindig jelentős hiányok vannak. A szélessávú lefedettség mértéke az elmúlt években jelentősen nőtt az EU-ban. 2012-ben az EU-27 háztartásainak 96%-ának volt hozzáférése legalább egy vezetékes szélessávú hálózathoz11. A vezeték nélküli technológiák terén a nagy sebességű csomagkapcsolt hozzáférés (HSPA) 95%-uk számára hozzáférhető, míg a nagy kapacitású Ka-sávú műholdas szélessáv négy tagállam (Észtország, Lettország, Litvánia és Svédország) kivételével mindenütt elérhető. A lefedett11 Európai Bizottság 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, Communications Committee Working document. (Európai Bizottság, 2013, Szélessávú vezetékek az EU-ban: a 2012. július 1-jei helyzet, a Hírközlési Bizottság munkadokumentuma.)

ség azonban jóval magasabb, mint az igénybevétel, és 2012-ben a hozzáféréssel rendelkező háztartásoknak csupán mintegy 70%-a (az összes háztartás 67%-a) rendelkezett vezetékes szélessávú előfizetéssel. A régiók, különösen a városi és a vidéki régiók között is számottevőek az egyenlőtlenségek. 2012-ben az EUban még 9,1 millió otthon nem rendelkezett vezetékes szélessávú lefedettséggel, és ezek 90%-a vidéki területen volt. A lefedettség Lengyelország és Bulgária vidéki területein a 40%-ot sem érte el. A lefedettség majdnem teljes a legtöbb városi területen és nagyvárosban, bár Svédország és Finnország északi részein, Dél- és Kelet-Európában számos terület lefedettsége 90% alatti, míg néhányban 75% alatt van – ezek mindegyike Lengyelországban található. A rés sokkal szélesebb az újgenerációs hozzáférési hálózatok12 (NGA) esetében (1.18. ábra). 2011-ben az EU vidéki háztartásainak 78%-a rendelkezett standard szélessávú hozzáféréssel, de csak 12%-uk NGAhozzáféréssel. A standard szélessávval szemben a lemaradó régiók többsége az EU-15 tagállamokban található. Miközben a lefedettség 100% vagy azt megközelítő Hollandiában, Belgiumban és Máltán, 40% alatt van Franciaországban, Írországban, Olaszországban, Görögországban, Lengyelországban és Cipruson. Nincs NGA-hozzáférés a vidéki otthonokban Luxemburgban,

A digitális menetrend Századunk első évtizedében az IKT becslés szerint a termelékenység növekedésének felét adta1. Az IKT-hálózatok fejlesztése ezért fontos az Unió gazdasági kohéziója szempontjából, mivel a kevésbé fejlett régiók általában elmaradtak a szélessávú hozzáférés tekintetében. A digitális menetrend céljai 2020-ra: (1) az EU egész lakosságára terjedjen ki a gyors szélessáv (30 Mbps fölött); (2) az EU lakosságának legalább fele használjon legalább 100 Mbps sebességű szélessávot; és (3) duplázzák meg az IKT K+F-be irányuló közberuházásokat. 1 Jelentés Európa digitális versenyképességéről (2010).

12 Az újgenerációs hozzáférési hálózatok részben vagy egészben optikai elemekből álló vezetékes hozzáférési hálózatok, amelyek a meglevő rézvezetékes hálózatok útján nyújtott szolgáltatásokhoz képest fejlettebb tulajdonságokkal rendelkező (például nagyobb áteresztőképességű) szélessávú hozzáférési szolgáltatások nyújtására képesek.

41


42


Írországban, Olaszországban, Cipruson, Szlovákiában, Lettországban és Lengyelországban, és csak marginális a lefedettség Németországban. A háztartások szélessávhasználata az elmúlt években a lefedettséggel együtt jelentősen nőtt. Miközben 2009-ben az EU háztartásainak csak mintegy 56%a rendelkezett szélessáv-előfizetéssel, 2013-ban ez meghaladta a 76%-ot. A régiók között azonban megmaradtak a komoly különbségek (lásd 1.21. térkép). Severozapaden (Bulgária), Kentriki Ellada, Nisia Aigaiou Kriti (Görögország) és Nord-Est (Románia) régiókban a használati arány 50% alatt volt 2013-ban, míg Flevoland, Utrecht (Hollandia), London, South West (Egyesült Királyság), Helsinki-Uusimaa (Finnország) és Bremen régiókban meghaladta a 90%-ot. Ugyanez a kép a vállalkozások esetében is. 2010 és 2013 között az EU-28 országaiban a 10 vagy több személyt foglalkoztató vállalatok között a szélessávú előfizetéssel rendelkezők aránya 84%-ról 90%-ra nőtt. Finnországban, Franciaországban és Dániában a használati arány 96% fölött volt. Ezzel szemben Bulgáriában, Görögországban, Horvátországban és Lengyelországban az igénybevétel mértéke valamivel 80% alatt volt, Romániában pedig csupán 61%.

10.2. A közép- és kelet-európai tagállamok úthálózata még mindig jóval kevésbé fejlett 1955-ben a TEN-T törzsúthálózatnak csak kevés csatlakozása tett lehetővé óránként 80 km fölötti átlagsebességet (lásd 1.22. térkép). Az utak túlnyomó többsége óránként 70 km alatti átlagsebességet engedett csak meg. 1970-re jelentősen javult a helyzet, miután Németország, Olaszország, a Benelux államok és az Egyesült Királyság számos útja óránként 80 km feletti átlagsebességeket engedett meg, bár az EU többi részén, köztük a közép- és kelet-európai országokban kevés ilyen út volt, vagy teljesen hiányoztak. Északnyugat-Európa és Olaszország, valamint a többi ország közötti szakadék 1980-ra tovább mélyült annak nyomán, hogy az előzőekben számos út óránként 90 km fölötti sebességet is lehetővé tett. Portugália, Görögország, valamint a közép- és kelet-európai tagál-

A közös közlekedéspolitika az elérhetőség javítása révén hozzájárul a kohézióhoz és a regionális fejlődéshez Teljesen integrált egységes piac nem lehetséges a részei közötti jó kapcsolatok nélkül. A nemzeti határokat átlépő kapcsolatok azonban sok esetben hiányoznak, különösen a közép- és kelet-európai tagállamokban, elválasztva az EU centrumát a perifériától, és akadályozva az EU-n belüli kereskedelem további fejlődését. A közös közlekedéspolitika célja megfizethető, versenyképes és energiahatékony közlekedési módok kifejlesztése, amelyek segíthetnek csökkenteni az EU centrumától távol eső régiók periférikus jellegét, valamint a szállítási hálózatokkal rosszul ellátott és magas szállítási költségű lemaradó régiók fejlődését. Ide tartozik a rövid távú tengeri szállítás, a „tengeri gyorsforgalmi utak”, a belföldi vízi utak fejlesztése és a meglevő vasútvonalak hatékonyabb kihasználása. A TEN-T1 két rétegből áll: a törzshálózat 2030-ra készül el, míg a törzshálózatba beépülő átfogó hálózat befejezését 2050-re tervezik. A törzshálózat jelentős támogatást fog nyújtani az egységes piac számára az áruk és emberek áramlásának elősegítésével az EU-ban, a kevésbé fejlett tagállamokat is beleértve (1.22. térkép). A TEN-T 94 nagy európai kikötő vasúti és közúti kapcsolatára terjed ki, 38 kulcsfontosságú repülőtér vasúti összeköttetését biztosítja nagyvárosokkal, 15 000 km vasútvonalat fejleszt fel nagy sebességűre, és 35 határokon átnyúló projekt csökkenti a szűk keresztmetszeteket. A TEN-T megvalósítását egy új finanszírozási eszköz, az Európai összekapcsolódási eszköz2 (CEF) támogatja, a közlekedési infrastruktúrára fordított költségvetést háromszorosára, 26 milliárd EUR-ra növelve a 2014–2020-as időszakban, ami „magvető tőkeként” fogja ösztönözni a tagállamok további beruházásait. A tapasztalatok szerint a TEN-T infrastruktúra finanszírozása rendszerint erős tőkevonzó hatást gyakorol. A következő programozási időszakban minden 1 millió EUR összegű EU-finanszírozás mintegy 5 millió EUR finanszírozást gerjeszt a nemzeti kormányoktól, vagy innovatív pénzügyi eszközök alkalmazása esetén 20 millió EUR-t a magánszektorból. 1 1315/2013/EU rendelet. 2 1316/2013/EU rendelet.

43


44


45


lamok egyetlen útja sem engedett meg óránként 80 km fölötti átlagsebességet, de egyeseken még 60 km-es sebesség sem volt lehetséges. Spanyolországban az egyetlen út, amelyen az óránként 80 km fölötti sebességgel lehetett utazni, a Valencia és Barcelona közötti országút volt. 1990-re az átlagsebességek tovább nőttek, de az országok közötti különbségek megmaradtak. 2000-re az átlagos sebesség Görögországban, Spanyolországban és Portugáliában jelentősen nőtt, és egyes útszakaszokon meghaladta az óránkénti 100 km-t. 2012-re a Spanyolország és Portugália útjain elérhető sebességek elérték a magasan fejlett tagállamokét. Az e három ország főútvonal-hálózatán a sebesség terén elért javulásokat nagyrészt a kohéziós politika alapjaiból finanszírozták.

1.19. ábra. Vasútvonalak hossza óránként 120 km fölött közlekedő vonatokkal, 2013 250

km/millió fő 200 km/óra fölött 160 km/óra fölött 120 km/óra fölött

200

250

200

150

150

100

100

50

50

0

0

PL CZ NL HU EL DK

IT

UK DE PT

IE

AT ES

FI

FR BE SE

Forrás: RRG 2013 és DG REGIO számítások

1.20. ábra. Óránként 120 km fölött közlekedő vonatokkal rendelkező vasútvonalak hosszának változása, 1990–2013 200

km/millió fő

200 km/óra fölött 160 km/óra fölött 120 km/óra fölött

150

200

150

100

100

50

50

0

0

–50

–50

PL CZ NL HU EL DK

IT

UK DE PT

IE

AT ES

FI

FR BE SE

Lengyelország, a balForrás: RRG 2013 és DG REGIO számítások ti államok, Románia és Bulgária útjain elérhető sebességek azonban továbbra is alacsonyak a többi EU- 10.3. A vonatok alacsony sebessége és tagállammal összehasonlítva. A TEN-T törzsúthálózat csekély járatgyakorisága a közép- és 2030-ra tervezett teljes kiépítése jelentősen növelné az kelet-európai államokban csökkentik átlagsebességeket, különösen a közép- és kelet-euró- a vonzerejüket a gépkocsikkal pai tagállamokban. Mind a kohéziós politikából történő összehasonlítva finanszírozás, mind pedig az új európai összekapcsolódási eszköz (Connecting Europe Facility) célja a többféle módon való közlekedést lehetővé tévő TEN-T törzshá- Az 1970-es évek óta a vasúton megtett utaskilomételózat. rek részaránya visszaesett, mivel egyre többen tértek át a gépkocsik használatára. Két területen azonban a

46


47


48


1.21. ábra. Az EU-12 és az EU-27 közötti kereskedelem a GDP-hez viszonyítva, 2004–2012

50

Az EU-12 exportja az EU-27-be Az EU-12 importja az EU-27-ből

Az EU-12 GDP-jének %-ában

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0

–10

–10

–20

–20

–30

–30

–40

–40 –50

–50

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Forrás: Eurostat

vasút vonzó és az erőforrásokat hatékonyabban kihasználó alternatívát kínál a gépkocsival vagy a repülőgéppel való utazással szemben: ezek a közepes távolságú utazások és a munkába való ingázás. A hagyományos vasutak a légi utazáshoz képest 350 km-es távolságig csökkenthetik a háztól házig tartó utazás idejét, míg a nagy sebességű vasút akár 800 km-ig is gyorsabb. A nagy sebességű vasúti hálózat (HSL) folyamatosan bővül. Azon vasútvonalak hossza, amelyeken a sebesség meghaladhatja az óránként 250 km-t, 1990 és 2009 között 1000 km-ről 6000 km-re nőtt. Ez alatt az idő alatt az ezeken a vonalakon megtett utaskilométerek száma kevesebb, mint évi 20 milliárdról közel 100 milliárdra nőtt13. A tervezett nagy sebességű TEN-T 2030-ig, ha megépül, meghaladja a 30 000 km-t. A régiók között azonban jelentős különbségek vannak mind a nagy sebességű, mind a hagyományos vasúti hálózatok hosszában. Belgiumban, Franciaországban, Spanyolországban, Németországban, Olaszországban és az Egyesült Királyságban a hagyományos vasúti hálózat jelentős részét korszerűsítették, és alkalmassá tették nagy sebességű vonatok számára, ezenkívül új nagy sebességű vasútvonalakat építettek (1.24. térkép).

13 Európai Bizottság, 2009, European high-speed rail – An easy way to connect. (Európai Bizottság, 2009, Európai nagy sebességű vasút – az összeköttetés egyszerű módja.)

2010

2011

A lakosság számára vetítve Franciaország, Belgium, Svédország és Finnország rendelkezik a legnagyobb hosszúságú vasúti hálózattal, amelyen a vonatok óránként 120 km fölötti sebességet érhetnek el. E vonalak jelentős részét az ERFA, a Kohéziós Alap, valamint az Európai Beruházási Bank (EIB) TEN-T támogatásai segítségével finanszírozták.

2012

A vasúti hálózat korszerűsítésére irányuló jelentős beruházások ellenére még mindig vannak olyan regionális hálózatok, ahol a vonatok sebessége nem éri el az óránként 120 km-t. Ezek többségében a balti államokban, Lengyelországban, Magyarországon, Romániában és Bulgáriában találhatók. Ráadásul néhány területen, mint például Közép-Lengyelországban a sebességek csökkentek 1990 óta (1.23. és 1.24.térkép és 1.20. ábra). A vasút azon képessége, hogy a gépkocsival való utazással szemben vonzó alternatívát kínáljon, nemcsak a vonatok sebességétől, hanem járatgyakoriságától is függ. A napi járatok átlagos száma a balti államok, Lengyelország és Írország csaknem valamennyi régiójában 25-nél kevesebb volt 2010-ben (1.25. térkép), vagyis bármely irányban óránként kevesebb, mint egy. Ilyen alacsony járatgyakoriság mellett, aki meg tudja engedni magának a gépkocsi használatát, így is fog tenni. Ezzel szemben Hollandiában és Dániában a vonatok átlagos napi száma a TEN-T törzsvonalakon 130 vagy annál is több volt, ami sokkal kevesebb várakozási időt, jobb csatlakozásokat és összességében vonzóbb ajánlatot jelent. A TEN-T irányelvek célul tűzik ki az EU egészére kiterjedő valódi, multimodális hálózatot, beleértve a vasutakat, részben új infrastruktúra építésével, de a meglevő infrastruktúra javításával is. A fenntartható és tisztább közlekedési módok, mint például a vasút fontossága

49


1.22. ábra. Közvetlen külföldi befektetés az EU-12-ben, 2005–2012 EU-27-en kívüli közvetlen befektetési állomány (jobb oldali tengely) Teljes közvetlen befektetések forgalma (bal oldali tengely) Milliárd EUR

60

EU-27-en belüli közvetlen befektetési állomány (jobb oldali tengely) EU-27-en belüli közvetlen befektetési forgalom (bal oldali tengely) Milliárd EUR 600

50

500

40

400

30

300

20

200

10

100 0

0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Forrás: Eurostat

tükröződik az Európai összekapcsolódási eszköz (CEF) céljaiban és a Kohéziós Alap prioritásaiban, amelyek között közlekedési beruházások is szerepelnek. A személyszállító repülőjáratok elérhetősége a nagy londoni, párizsi, frankfurti és amszterdami repülőterek közelében a legnagyobb (napi több mint 2000 járat) (1.26. térkép). Az EU-15-ben gyakorlatilag valamennyi régióban napi több mint 10 járat érhető el 90 perces autóúton belül. Ettől eltérő a helyzet Romániában, Bulgáriában, Lengyelországban, Észtországban és Lettországban, részben az alacsony színvonalú úthálózat, de az egyes régiókba közlekedő repülőjáratok iránti korlátozott kereslet következtében is.

11. A kereskedelem és a külföldi közvetlen beruházás ösztönzi a növekedést az EU-12-ben Bár a kohéziós politika létrehozásának oka részben az egységes piacnak a kevésbé fejlett régiókra gyakorolt hatása miatti aggodalom volt, a közép- és kelet-európai országok integrálása a kereskedelem erős növekedését gerjesztette az EU-15 országokkal és egymás között. 2004-ben az EU-27-ből származó behozatal és az EU-27-be irányuló kivitel egyaránt ezen országok GDP-jének mintegy 20%-át tette ki. Ez a szám azóta jelentősen növekedett, bár 2008-ban és 2009-ben kissé esett a válság miatt. 2012-ben ez az import- és ex-

50

portáramlás az országok GDP-jének 40%-át képviselte, vagyis 8 év alatt megduplázódott. Az egységes piacba való gyors beilleszkedés lehetővé tette e gazdaságok szakosodását és termelékenységük javítását, ami magasabb növekedési rátákhoz vezetett mind az érintett országokban, mind az EU egészében (1.21. ábra). A külföldi közvetlen beruházás (FDI) ugyancsak fontos lökést adott az EU-12 gazdaságok számára. Az FDI nagy része más tagállamoktól származik. A válság azonban jelentősen csökkentette a beruházásokat. Az EU-12 2007-ben 55 milliárd eurót kapott külföldi közvetlen beruházásból, 2009-re ez 23 milliárd EURra esett. Azóta az FDI mintegy 30 milliárd EUR-ra nőtt 2012-ben, de így is sokkal kisebb, mint akár 2005-ben (1.22. ábra). A külföldi cégek által biztosított foglalkoztatottságból a fővárosi régió részesedése viszonylag nagy, gyakran a legnagyobb az EU-15 és az EU-12 tagállamokban. A fővárosi régió jobb elérhetősége, a nagyvállalatok központjainak ottani koncentrálódása és a nemzeti piachoz való jó összeköttetés különösen az üzleti szolgáltatásokat nyújtó cégeket vonzzák ide. Az EU belső határaihoz közeli régiók általában másoknál nagyobb mértékben részesednek a külföldi cégek nyújtotta foglalkoztatottságból (1.27. térkép). Ez különösen igaz a feldolgozóipari vállalatokra, amelyek számára az EU belső piacának többi részéhez való közelség minden bizonnyal nagy fontossággal bír.


51


1.8. táblázat A 2013. évi regionális versenyképességi index összeállításánál használt súlyok

Dél-Olaszország, DélSpanyolország, ÉszakEgy főre jutó, váAlapvető Hatékonyság Innováció Összesen sárlóerő-egységben Portugália, Kelet-Lengyelország kifejezett GDP (2009), és Kelet-Magyarország sok régiEU-28 = 100 ója, valamint a görögországi ré35 50 15 100 < 50 giók többsége viszonylag kevés31,25 50 18,75 100 50–75 sé részesedik a külföldi cégek 27,5 50 22,5 100 75–90 által biztosított foglalkoztatott23,75 50 26,25 100 90–110 ságból. Igaz, ezek a régiók több20 50 30 100 > 110 nyire némi távolságra vannak Forrás: Annoni, P. és Dijkstra, L (2013) az egységes piac legnagyobb részétől. Ez lehetséges magyarázat, de nem akadályozta meg alapul, amelyek lényegesek a versenyképesség szemÍrország, az északi országok és a balti államok hasonló- pontjából14. an távoli régióit, hogy sokkal nagyobb részt hasítsanak ki maguknak a külföldi cégek nyújtotta foglalkoztatott- Tizenegy „pillér” különböztethető meg, amelyek három ságból. csoportra oszthatók. •• Az alappillérek a következők: (1) az intézmények minősége, (2) a makrogazdasági stabilitás, (3) infrastruktúra, (4) az egészségügy és (5) az alap- és középfokú oktatás minősége. Ezek a pillérek a kevésbé fejlett régiók számára a legfontosabbak.

12. A regionális versenyképesség korlátozott regionális áttételes előnyöket eredményez az EU-13nál A regionális versenyképességi index (RCI) a versenyképesség különböző dimenzióit regionális szinten ragadja meg. Az index 73, zömmel regionális mutatószámon

•• A hatékonysági pillérek: (6) a felsőfokú oktatás és az egész életen át tartó tanulás, (7) a munkaerőpiac hatékonysága és (8) a piac nagysága. Ezek az ös�szes régió számára fontosak.

1.23. ábra. Regionális versenyképességi index, 2013 Tagállam

1,5

Fővárosi régió

Régió

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0

Forrás: Annoni, P. és Dijkstra, L (2013)

14 Annoni, P. és Dijkstra, L. (2013).

52

LU

NL

BE

DE

SE

UK

DK

FI

AT

FR

IE

SI

EE

CZ

ES

CY

PT

IT

PL

HU

MT

SK

HR

–1,5

LT

–1,5

LV

–1,0

EL

–1,0

BG

–0,5

RO

–0,5


53


••

Az innovációs pillérek: (9) a technológiai készenlét, (10) az üzleti fejlettség és (11) az innováció. Ezek a közepesen és különösen a magasan fejlett régiók számára fontosak.

Egy régió fejlettségének megállapításához minden csoport súlya a régió egy főre jutó GDP-jétől függ (1.8. táblázat). Az indexet a NUTS 2 régiók kiigazított csoportjára alkalmazzák, annak elkerülésére, hogy funkcionális gazdasági területeket több régió között osszanak fel. NUTS 2 régiókat egyesítettek London, Brüsszel, Amszterdam, Bécs, Prága és Berlin funkcionális gazdasági térségeihez. Az index megvizsgálja, hogy a versenyképesség hol változik jelentősen egy országon belül. Feltárja, hogy a versenyképesség erős regionális dimenzióval bír, ami fontos, mivel a versenyképesség számos tényezőjét befolyásolják a regionális és helyi hatóságok. Az index azon EU-tagállamok számára is fontos eszköz lehet, amelyek régióinak versenyképessége között jelentős eltérések vannak. Lehetővé teszi annak megállapítását, hogy ez milyen mértékben káros a nemzeti versenyképességükre, és csökkenthetők-e ezek a különbségek, például a kohéziós politika által nyújtott támogatással. A fővárosi régió és a második leginkább versenyképes régió közötti rés például igen széles Románia, Szlovákia és Franciaország esetében, míg Németországban nincs jelentős különbség az egyes régiók versenyképessége között. Az áttételes regionális előnyök hiányáról, különösen egyes kevésbé fejlett tagállamok fővárosai körül, már az RCI 2010-es kiadásában is szó volt. A 2013-as kiadás megerősíti, hogy egy versenyképes régióhoz való közelség a fejlett országokban általában javítja egy régió versenyképességét, de a kevésbé fejlett tagállamokban nem ez a helyzet. Egy ország általános versenyképessége valamennyi régiójának teljesítményétől függ, és nem csupán a fővárosi régiójáétól. Az üzleti környezet javulása, a hatékony közlekedési hálózat megléte és a szélessáv jó elérhetősége elősegítheti a versenyképességi különbségek csökkentését más régiókban.

54

Az index számos országban jelentős versenyképességi különbségeket mutat (1.23. ábra). Franciaországban, Spanyolországban, az Egyesült Királyságban, Szlovákiában, Romániában, Svédországban és Görögországban a régiók közötti eltérés különösen nagy, és szinte mindig a fővárosi régió a leginkább versenyképes. Olaszországban és Németországban azonban nem a fővárosi régió a legversenyképesebb. Korábbi területi kutatások kimutatták az úgynevezett „kék banán” létét, amely Nagy-Londontól a Benelux államokon és Bajorországon át Lombardiáig terjed, valamint a London, Párizs, Milánó, München és Hamburg által formált ötszöget. Megállapították, hogy a gazdasági tevékenység ezeken a területeken koncentrálódik legnagyobb mértékben. Ez a kutatás rámutatott Európában a gazdasági tevékenység erős központ-periféria jellegére. Az RCI azonban az EU számos részén fokozottan többközpontú mintát mutat, erős fővárosi és nagyvárosi régiókkal. Például Stockholm, Koppenhága, Helsinki, Berlin, Prága, Pozsony és Madrid kívül esnek a fent megnevezett területen, mégis igen versenyképesek (1.28. térkép). Az RCI azt is kimutatta, hogy egyes országokban valamennyi régió magas szintű versenyképességgel rendelkezik, míg másokban csak a fővárosi régió. A 2010. évi első tíz régióból nyolcan 2013-ban is benne voltak az első tízben. A leginkább versenyképes régió mindkét évben a hollandiai Utrecht volt, és ugyancsak az első tíz között volt a londoni funkcionális gazdasági terület, Berkshire, Buckinghamshire és Oxfordshire az Egyesült Királyságban, Hollandiában az amszterdami funkcionális gazdasági terület és Zuid-Holland, (a Koppenhágát magában foglaló) Hovedstaden Dániában, valamint Île de France (a párizsi régió). A kohéziós politika sok régió versenyképességének javulását elősegítette, például az innovációba, az oktatásba, az egészségügybe, az elérhetőségbe és az informatikába való befektetés révén.


13. Következtetés A kohéziós politika kulcsfontosságú szerepet játszik az intelligens növekedés elősegítésében az EU régióiban, különösen a lemaradó régiókban. Az intelligens növekedés szükséges a világpiacon való versenyzéshez. Az innovációba és a KKV-k támogatásába való beruházás társfinanszírozása javíthatja az EU és régióinak versenyképességét. A közlekedésbe, az energetikába és a digitális hálózatokba való befektetés révén az egységes piac működése zökkenőmentesebbé válik. Az egységes piac elősegítette a kereskedelem bővülését az EU-15 és az EU-12 között, és ösztönzi a külföldi közvetlen befektetést az utóbbiban. Ez a fejezet megmutatta, hogy az EU kevésbé fejlett részei milyen mértékben tudtak felzárkózni a többiekhez az egy főre jutó GDP tekintetében, és kimutatta az ebben szerepet játszó tényezőket. Bár a regionális egyenlőtlenségek általában szűkültek a globális recessziót megelőző években, ez és az ezután következő elhúzódó válság véget vetett a konvergencia folyamatának. A munkanélküliség is gyorsan nőtt a legtöbb régióban, de különösen a gyengébbekben. A válság általában a vidéki régiókat erősebben sújtotta, mint a többit. Az EU-15-ben a kisebb foglalkoztatottságot mérsékelte a termelékenység csökkenése. Az EU-13-ban más volt a helyzet, mert a foglalkoztatottság nagyobb mértékben esett vissza, mint másutt. A nagyvárosi régiók, különösen az EU-15 fővárosi régiói átlagosan jobban átvészelték a válságot, mint a többiek. A válság különösen erősen sújtotta az építőipart és a feldolgozóipart, az előbbiben a foglalkoztatottság és a GVA egyaránt számottevően süllyedt. Miközben a foglalkoztatottság a feldolgozóiparban is mérséklődött, 2008 és 2013 között a kevésbé fejlett tagállamokban emelkedett a GVA. Az innováció erősödött, de térben koncentrált maradt. Figyelembe véve a technológiai innováció bizonyos helyekre való koncentrálásának pozitív külső hatásait, ez sok szempontból kívánatos. Ennek ellenére az innováció (amely tágabb értelemben a másutt kifejlesztett technológia és know-how felhasználásaként és adaptálásaként definiálható), valamennyi régióban döntő jelentőségű maradt a növekedés ösztönzése szempontjából.

A felsőfokú képzettségű népesség aránya az eltelt idő alatt jelentősen nőtt. Az Európa 2020 stratégia célkitűzését, hogy a 30–34 évesek 40%-a rendelkezzen ilyen végzettséggel, valószínűleg sikerül elérni, még ha jelentős egyenlőtlenségek maradnak is a régiók között. Az egész életen át tartó tanulásban részt vevő személyek aránya ugyanakkor messze elmarad a céltól, különösen az EU közép- és kelet-európai régióiban. A digitális és közlekedési hálózatok réseit felszámolják. A szélessávú elérhetőség majd minden régióban megközelíti a 100%-ot, de az internetkapcsolatok új generációjához való hozzáférés nagyrészt a leginkább városiasodott területekre korlátozódik. A déli tagállamok az elmúlt mintegy 25 évben komoly befektetéseket hajtottak végre a közúti, vasúti és légi közlekedésbe az ERFA és a Kohéziós Alap jelentős támogatásával, és hálózataik mára elérték a fejlettebb tagállamok színvonalát. A közép- és kelet-európai országokban azonban még sok tennivaló van mind a vasúti, mind a közúti hálózat javítása terén, ami a repülőtereket is elérhetőbbé tenné. A kereskedelem és a külföldi közvetlen befektetések, bár a válság érintette őket, jelentősen hozzájárultak az EU12 növekedéséhez, és kiemelték az egységes piachoz való csatlakozás előnyeit. A regionális versenyképességi mutató, amely mindezen információk összefoglalására törekszik, arra utal, hogy az EU-15 azon régiói, amelyekhez egy nagyváros, rendszerint – de nem mindig – a főváros tartozik, rendelkeznek a legmagasabb szintű versenyképességgel, és egy ilyen régióhoz való közelség általában erősíti a más régiók versenyképességét. Az EU-13-ban, másrészt, minden esetben az a régió a leginkább versenyképes, amelyben a főváros található, de ez (mindeddig) nem erősítette a szomszédos régiók versenyképességét. Amint ezek az országok fejlődnek, és a főváros és az egyéb régiók közötti gazdasági és közlekedési kapcsolatok erősödnek, áttételes hatások jelentkezhetnek, és a növekedés átterjedhet más régiókra, csökkentve a fővárosi régióval szembeni lemaradást. Bár a kohéziós politika hozzásegítette az EU-t és régióit az intelligens növekedés ösztönzéséhez, még sok más kihívás van előttük, és több évtizedes befektetés szükséges az egységes piac és a transzeurópai törzshálózatok megvalósításához, valamint a régiók közötti nagy gazdasági egyenlőtlenségek csökkentéséhez.

55


56

2. fejezet: Inkluzív növekedés

1. Bevezetés Az Európa 2020 stratégia életbelépésével, az Európai Bizottság az „inkluzív növekedés” címszó alatt erősítette a szociális célok követését. Ez olyan növekedést jelent, amely növeli a foglalkoztatási rátákat, és csökkenti a szegénységet és a társadalmi kirekesztést. A válság folytatódásával a foglalkoztatási ráta tovább zuhant, és a munkanélküliség és a szegénység fokozódott, megnehezítve a kitűzött célok elérését. A szegénység és a társadalmi kirekesztés különféle típusú területekre koncentrálódik az EU egészében. A kevésbé fejlett tagállamokban általában a vidéki területeken, míg a fejlettebbekben jellemzően a nagyvárosokban magasabbak. A szegények és nélkülözők nagyvárosokban való koncentrálódását, ahol általában a foglalkoztatási lehetőségek is összpontosulnak, városi paradoxonnak nevezzük, amin a válság nem változtatott. A 2008-ban kirobbant válság azonban a tagállamok kétharmadában fokozta a szegénységet és a kirekesztést. A foglalkoztatási lehetőségek és a jövedelmek igen egyenlőtlen földrajzi megoszlása nyomán sokan költöztek más régióba az országokon belül és az országok között. Ez azzal járt, hogy egyes régiók lakossága több évtizede folyamatosan zsugorodik. Számos kevésbé fejlett tagállamban a népesség belső mozgásai elsősorban a vidéki régiókból a városi régiókba irányulnak, részben azért, hogy elmeneküljenek az előbbiek viszonylag magas szegénységi rátájából. Az EU továbbra is vonzza a migránsokat az EU-n kívülről, akik azonban egyes tagállamokban nehezen illeszkednek be a munkaerőpiacra. Az egészségi egyenlőtlenségek is hozzájárulnak a népesség eltolódásához a tagállamokon belül és között. Az inkluzív növekedéssel kapcsolatos problémák megragadása a kohéziós politika középpontjában áll. Már a kezdetektől, a Római Szerződésben célként szerepelt a szociális kohézió; ennek elősegítésére hozták létre az

Európai Szociális Alapot 1958-ban. A szociális kohézió középponti dimenziója egy olyan politikának, amely bár gyakran irányul a régiókra, végső soron az emberek jólétének javítását célozza az EU egészében. Ennek megfelelően a kohéziós politika részére átadott pénzügyi források jelentős részét olyan kezdeményezések támogatására fordítják, mint a képzés és az oktatás, az aktív munkaerő-piaci politikák, valamint a harc a szegénység és a hátrányos helyzetű csoportok kirekesztése ellen. Ezek az intézkedések kiegészítik a más szakpolitikai területeken meghozott intézkedéseket, és fontosak ezek sikeréhez. Például a K+F és az innováció támogatása nem lehet sikeres anélkül, hogy vele egyidejűleg ne javítanák a humántőkét. A szociális dimenzió ezért a kohéziós politika központi eleme, és a fejlődés elősegítésében nem kevésbé fontos, mint a gazdasági dimenzió.

2. A válság semmivé tette a foglalkoztatás 2000 óta elért növekedését Ez a rész azt ismerteti, hogy a munkanélküliség csökkentésében elért haladást és az emelkedő foglalkoztatási rátákat hogyan érte súlyos csapásként a válság. Továbbá megvizsgálja, mire van szükség az Európa 2020 célkitűzések teljesítéséhez a korai iskolaelhagyók és az egész életen át tartó tanulás tekintetében.

2.1. A foglalkoztatási ráták a válság által érintett régiókban gyorsan zuhantak Az EU 20–64 éves lakosságának foglalkoztatási rátája 2000 és 2008 között átlag 4 százalékponttal nőtt (2.1. táblázat). A válság azonban az ebben az időszakban elért növekedés felét semmivé tette. A kohéziós

57


2.1. táblázat. A 20–64 évesek foglalkoztatottsági rátája, EU-28 régiók, 2000–2013 és a nemzeti célkitűzéstől való távolság Fejlettebb

Átmeneti

Kevésbé fejlett

EU-28

72,0

65,1

61,1

68,3

–1,4 4,1 3,2

–2,9 4,6 9,3

–2,7 2,4 10,5

–1,9 3,7 6,7

34,6

15,4

1,4

21,7

Foglalkoztatottsági ráta (20–64 éves korosztály), 2013 % pontos változás 2008–2013 % pontos változás 2000–2008 A nemzeti célkitűzéstől való távolság (százalékpontos különbség) A nemzeti célkitűzést elért régiók* %-os aránya * Csak a nemzeti célkitűzéssel rendelkező régiókat tartalmazza Forrás: Eurostat, DG REGIO számítások

politika alá tartozó háromféle régióban szerzett tapasztalat azonban a két időszakban nem volt azonos. A kevésbé fejlett régiókban a 2013. évi átlagos foglalkoztatási ráta kisebb volt, mint 2000-ben, mivel a válság megsemmisítette a korábbi növekményeket. Az átmeneti régiók a korábbi növekmény kétharmadát elvesztették, míg a fejlettebb régiók csak az egyharmadát. A válság ezért többnyire fokozta a foglalkoztatási ráták közötti egyenlőtlenségeket, és 2013-ban a ráták 11 százalékponttal magasabbak voltak a fejlettebb régiókban, mint a kevésbé fejlettekben (72%, ill. 61%). Az Európa 2020 stratégia értelmében a tagállamok a foglalkoztatottsági rátára nemzeti célokat tűztek ki, amelyek nagyrészt összhangban vannak a 2020-ban elérendő 75%-os általános célkitűzéssel. E nemzeti célok a máltai 62,9% és a dániai és svédországi 80% között mozognak. Az országokon belül várhatóan nem minden régió éri el a nemzeti célkitűzést, mivel igen eltérő pozíciókból indulnak. A kevésbé fejlett és az átmeneti régiókban a foglalkoztatási ráták mindazonáltal sokkal távolabb vannak a nemzeti céloktól: 9–10 százalékponttal, szemben a fejlettebb régiók 3 százalékpontjától. Az EU-ban csak minden ötödik régió érte el a nemzeti célkitűzését, és egy kivételével ezek valamennyien a fejlettebb vagy az átmeneti régiók közé tartoznak. Az a 10 régió, ahol a nemzeti célokhoz képest a legszélesebb

a rés, Dél-Spanyolországban és Dél-Olaszországban található, és rajtuk kívül a legkülső francia régiók, Reunion és Guyane tartozik még ide (2.2. térkép). A legtöbb országban jelentős különbségek vannak a régiók foglalkoztatási rátái között, ami aláhúzza a munkaerőpiacok regionális jellegét. A foglalkoztatási ráta a 60%-ot sem éri el Görögország, Horvátország, DélSpanyolország és Dél-Olaszország számos régiójában, valamint Bulgária, Románia és Magyarország egyes régióiban (2.1. térkép).

2.2. A munkanélküliség több mint egy évtizede a legmagasabb az EU-ban Az EU-28 munkanélküliségi rátája a 2004. évi 9,3%ról 2008-ban 7,1%-ra csökkent. 2008 és 2013 között azonban 10,9%-ra nőtt, magasabbra, mint bármikor, amiről rendelkezésre állnak adatok (2000 óta). Az EU15-ben a munkanélküliségi ráta 11,1% volt 2013-ban, ami ugyancsak magasabb, mint bármikor, amióta ös�szehasonlítható adatok állnak rendelkezésre (ami ebben az esetben 1991). A munkanélküliség növekedése megfordította a regionális munkaerő-piaci egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló tendenciát. A munkanélküliség emelkedése különösen szembeszökő volt Spanyolország, Görögország

2.2. táblázat. Munkanélküliségi ráta, EU-28 régiók, 2000–2013 Fejlettebb Munkanélküliségi ráta 2013 % pontos változás 2008-2013 % pontos változás 2000–2008 Forrás: Eurostat, DG REGIO számítások

58

9,2 3,2 -0,8

Átmeneti 15,3 5,0 -2,5

Kevésbé fejlett 12,8 4,9 -5,8

EU-28 10,8 3,8 -2,2


59


60


Az Európai foglalkoztatási stratégia és az EU-szintű munkaerő-piaci intézkedésekkel adott válasz a válságra 1997 óta az Európai foglalkoztatási stratégia célja a több és jobb munkahely megteremtése volt, összhangba hozva a rugalmas munkamegoldásokat és a munkahelyek közötti zökkenőmentes átmeneteket. Ez a koordináció nyílt módszerén alapszik a tagállamok foglalkoztatási politikájának irányítására. Miközben a célokban, prioritásokban és célkitűzésekben EU-szinten állapodnak meg, a nemzeti kormányok felelősek a konkrét szakpolitikák kidolgozásáért és megvalósításáért, amelyekhez az Európai Bizottság tanácsadást, nyomon követést és koordinációs segítséget biztosít. Ez a stratégia összekapcsolódik az évenkénti növekedési felméréssel, amely meghatározza az EU következő évi prioritásait. E stratégia a következőket foglalja magában: ••

a foglalkoztatáspolitikai iránymutatásokat – a foglalkoztatási politikák általános prioritásait és célkitűzéseit,

••

a közös foglalkoztatási jelentést, amely áttekinti az elért előrehaladást,

••

a nemzeti reformprogramokat,

••

országspecifikus ajánlásokat.

2012-ben a Bizottság javaslatcsomagot fogadott el középtávú intézkedésekre három fronton – a munkahelyteremtésben, a munkaerőpiac működésében és az EU-szintű kormányzásban. Ez a foglalkoztatási csomag hangsúlyt fektet a készségfejlesztésre, beleértve az egész életen át tartó tanulást és a képességeknek meg nem felelő munkakörök problémájának kezelését. 2012– 2013-ban több kezdeményezést is felvettek a csomagba: ••

Az Ifjúsági foglalkoztatási csomag (2012) a fiatalok magas munkanélküliségének és társadalmi kirekesztésének csökkentését tűzte ki célul, részben egy Ifjúsági garancia útján. A Tanács 2013-ban felhívta a tagállamokat, hogy biztosítsák, hogy minden

és a balti államok régióiban (2.4. térkép), sok esetben meghaladva a 18%-ot (2.3. térkép). 2008 és 2013 között a 272 NUTS 2 régió közül 227ben emelkedett a munkanélküliség. Szinte valamennyi régió, ahol csökkent, németországi volt. A legmagasabb, átlagosan 15%-os munkanélküliségi ráták 2013-ban az átmeneti régiókban voltak (2.2. táblázat). Ezekben

25 év alatti fiatal a formális oktatás befejezésétől vagy a munkanélkülivé válástól számított négy hónapon belül jó minőségű ajánlatot kapjon foglalkoztatásra, továbbtanulásra, szakképzésre vagy gyakornokoskodásra. Az Ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésre jogosult tagállamoknak ifjúsági garanciával kapcsolatos végrehajtási terveket kell kidolgozniuk. ••

A Tanulószerződéses gyakorlati képzés európai szövetsége (2013) arra törekszik, hogy javítsa a szakmunkásképzések minőségét és kínálatát az EU egészében, és megváltoztassa az ezzel kapcsolatos hozzáállást.

••

A Szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszerének (2013) célja, hogy a fiataloknak lehetővé tegye jó minőségű szakmai tapasztalatok megszerzését a foglalkoztathatóságuk növelése érdekében.

••

Az európai munkahelyi mobilitási portál (EURES) működésének korszerűsítését egy 2014-es javaslattal segítették elő egy rendelet megalkotása céljából, az EU-n belüli munkaerő-mobilitás ösztönzésére, csökkentve a munkaerőhiányt a magas növekedésű területeken és a tartósan magas munkanélküliséget más régiókban.

••

A Digitális munkahelyekkel foglalkozó nagykoalíció a vállalatokat és a szervezeteket hozza össze egymással, hogy együtt innovatív képzést és oktatást dolgozzanak ki a munkahelyteremtéshez az IKT területén, elősegítve a készségek elismerését, és támogatva a dolgozók mobilitását.

Ezenfelül a Bizottság 2013-ban javaslatot tett a foglalkoztatási és szociális szakpolitikák összehangolásának és felügyeletének erősítésére az euróövezeten belül, hogy segítsen a társadalmi és gazdasági különbségek kezelésében.

és a fejlettebb régiókban a munkanélküliség emelkedése 2008 és 2013 között sokkal nagyobb mértékű volt, mint a csökkenése 2000 és 2008 között. Ennek eredményeként a munkanélküliség mindkét csoportban magasabb volt 2013-ban, mint 2000-ben. A kevésbé fejlett régiókban a munkanélküliség sokkal jobban (5,8 százalékponttal) csökkent 2000 és 2008 között, és míg a válság hatása is jelentős volt (a rátát 4,9 százalék-

61


62


ponttal növelve), a munkanélküliségi ráta így is alacsonyabb volt, mint 2000-ben. A fiatalkori munkanélküliség a 15–24 évesek 23%ára rúgott 2013-ban (2.5. térkép). Ez az arányszám minden negyedik régióban a 35%-ot is meghaladta, és különösen a déli tagállamokban volt magas. A legtöbb régióban azonban e korcsoport többsége nem része a munkaerőnek, abban az értelemben, hogy nem áll munkaviszonyban, és nem keres aktívan munkát. A NEET ráta (a nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben részt nem vevő személyek aránya a korcsoportban) pontosabb képet ad a fiatalok helyzetéről, mivel a 15–24 éves korosztály egészére kiterjed, és nemcsak azokra, akiket a munkaerő részeként regisztráltak (2.6. térkép). 2008 és 2013 között a NEET-ek aránya 2 százalékponttal, a korcsoport 13%-ára nőtt az EU-28ban. A ráták meghaladták a 25%-ot Bulgária, Románia, Olaszország, Spanyolország és Görögország egyes régióiban, amelyek a válság során is a legmagasabb növekedést regisztrálták (Európai Bizottság, 20131).

2.3. A nők körében a munkanélküliségi ráta a déli EU-régiókban számottevően magasabb A női munkanélküliség a férfiakéhoz képest jelentős eltéréseket mutat az EU-ban. Összességében a női munkanélküliség 2013-ban azonos volt a férfiak munkanélküliségével, bár 2008-ban 0,9 százalékponttal magasabb volt. A viszonylagos csökkenés annak volt betudható, hogy a recesszióban a kiesett munkahelyek a feldolgozóiparra és az építőiparra koncentrálódtak, amelyek viszonylag kevés nőt foglalkoztatnak. A női munkanélküliség 2013-ban legalább 5 százalékponttal haladta meg a férfiak munkanélküliségét 15 régióban, amelyek többsége Görögországban és Spanyolországban található (2.7. térkép). Ezzel szemben 3 százalékponttal alacsonyabb volt 16, nagyrészt Írországban, Bulgáriában, az Egyesült Királyságban és Portugáliában lévő régióban.

különbségek a déli EU-régiókban mutatkoztak, különösen Máltán, ahol a nők foglalkoztatási rátája 32 százalékponttal volt alacsonyabb, mint a férfiaké), továbbá Görögországban, Dél-Olaszországban és Spanyolország egyes részein. Másrészről, két finnországi régióban (Åland és Etelä-Suomi) a női foglalkoztatottsági ráták megközelítették a férfiakét. A férfiak és a nők foglalkoztatottsági rátái közötti ilyen nagymértékű különbségek megnehezítik, vagy akár lehetetlenné is teszik a 2020. évi foglalkoztatási célkitűzések elérését. A foglalkoztatottsági ráták közötti különbséget jelentősen befolyásolja, hogy milyen munkalehetőségek állnak nyitva a nők előtt, milyen béreket kínálnak számukra, rendelkezésre áll-e gyermek- és idősgondozás, és ha igen, milyen költségen, mivel a gondozással járó feladatokat még ma is túlnyomórészt a nők látják el. Az iskolázottsági szint tekintetében azonban a legtöbb régióban a nők felülmúlják a férfiakat. Az EU-ban 2013-ban minden száz 25–64 éves felsőfokú végzettségű férfira 109 felsőfokú végzettségű nő jutott. Az elmúlt húsz évben a felsőfokú végzettségű nők aránya elérte, sőt túl is szárnyalta a felsőfokú végzettségű férfiakét. Miközben 2013-ban 100 férfira csak 98 felsőfokú végzettségű 50–54 éves nő jutott – vagyis abban a korosztályban, amelyben a többség az 1980-as években végezte el a tanulmányait –, a 30–34 éves korosztályban (akik 20 évvel később, a 2000-es években végeztek) ez a szám 100 férfira már 126 volt (2.9. és 2.10. térkép). Ez a tendencia regionális szinten is nyilvánvaló. 2013ban a 30–34 évesek között tízből kilenc régióban több egyetemi vagy ezzel egyenértékű végzettségű nő volt, mint férfi. A fő kivételt a nyugat-németországi régiók jelentik, amelyek felsőfokú oktatási rendszere több évi tanulmányt követel meg a végzéshez, mint a legtöbb más helyen az EU-ban. Az alapképzés és mesterképzés rendszerre való áttéréssel ez a különbség a jövőben valószínűleg el fog tűnni.

A munkaerőben való részvételi arányok különbségei miatt 2013-ban a nők foglalkoztatási rátája az EU minden régiójában alacsonyabb volt a férfiakénál. A legnagyobb 1 Európai Bizottság (2014), Employment and Social Developments in Europe 2013 (Foglalkoztatás és társadalmi fejlemények Európában, 2013-ban).

63


64


65


2.3. táblázat. Korai iskolaelhagyók és a nemzeti célkitűzéstől való távolság, EU-28 régiók, 2008–2013 Fejlettebb Korai iskolaelhagyók, 2013 (a 18– 24 éves népesség %-a) Százalékpontos csökkenés, 2008–2013 A 2013–2020-as célkitűzéstől való távolság (százalékpontos különbség) A nemzeti célkitűzést elért régiók* %-os aránya

Átmeneti

Kevésbé fejlett

EU-28

11,1

15,5

12,1

11,9

3,3 0,5

3,7 4,0

1,0 3,3

2,8 1,9

47

22

25

37

* Csak azokat a régiókat tartalmazza, amelyekre vannak adatok és nemzeti célkitűzés. Forrás: Eurostat

2.4. A korai iskolaelhagyók száma csökkenőben van A korai iskolaelhagyók (vagyis a középiskola felső osztályait el nem végzők) számának csökkentése kritikus jelentőségű nemcsak a munkaerő készségeinek növelése, de az érintett személyek foglalkoztatási kilátásai és életesélyei szempontjából is. A legalább középfokú vagy azzal egyenértékű képesítésűeknek jobb esélyük van arra, hogy munkahelyet találjanak, valamint hogy magasabb jövedelemre tegyenek szert, és a várható élettartamuk is magasabb az alacsonyabb képzettséggel rendelkezőkkel szemben. Az Európa 2020 célkitűzése, hogy a korai iskolaelhagyók részaránya az EU 18–24 éves népességében 10%ra csökkenjen a 2013. évi 11,9%-ról, ami már maga is jóval elmaradt a 2008. évitől (14,8%). Miközben ez a csökkenés részben a bonyolultabb foglalkoztatási környezetnek tudható be, szerkezeti fejlesztések is történtek, és a trend várhatóan folytatódik, még ha lassúbb ütemben is. A 221 régió közül, amelyekre adatok és nemzeti célkitűzések állnak rendelkezésre (az Egyesült Királyság nem tűzött ki célt), 2013-ban 82 érte el a célt. E régiók mintegy kétharmada tartozott a fejlettebbek közé (2.3. táblázat és 2.11. és 2.12. térkép). A növekedés és a munkahelyek ösztönzése, valamint a képességek szűk keresztmetszeteinek és hiányainak megakadályozása érdekében az oktatási és képzési rendszereknek nemcsak növekvő számú diákot kell tudniuk felszívni, hanem jó minőségű oktatást is kell nyújtaniuk. Az OECD által ezzel kapcsolatban végzett kutatások (2.13. térkép) megállapították, hogy a PISA alapján vizsgált 15 évesek mintegy 20%-a nem vagy csak kevéssé értette meg, amit olvasott, és ennél is

66

nagyobb hányaduknak nem megfelelők a matematikai ismereteik. Számos EU-országban még mindig jelentős számú a „gyengén teljesítő” a két alapvető készség, valamint egy harmadik alapvető készség, a tudományos műveltség tekintetében is. Bulgáriában, Romániában és Cipruson a gyengén teljesítők részaránya folyamatosan 30% fölött van, míg

Oktatás és képzés 2020 A korai iskolaelhagyók és a felsőfokú oktatásban való részvétel kiemelt célján kívül három célkitűzést határoztak meg 2020-ra: ••

a gyermekek legalább 95%-a vegyen részt négyéves kortól a kötelező általános iskola megkezdéséig a kisgyermekkori nevelésben,

••

a nem megfelelő olvasási, matematikai és természettudományos készségekkel rendelkező 15 évesek arányát 15% alá kell csökkenteni,

••

a felnőttek (25–64 évesek korcsoportja) legalább 15%-a vegyen részt az egész életen át tartó tanulásban,

••

Jelentős előrehaladást sikerült elérni együttműködés útján – különösen az egész életen át tartó tanulás, a felsőoktatás korszerűsítése, valamint a jó minőségű oktatás, a képzettségek átláthatósága és az országok közötti mobilitás biztosításához kifejlesztett egységes uniós megoldások révén.

Az EU oktatási és képzési programjának, az Erasmus+nak a költségvetését a 2014–2020-as időszakra 40%-kal, 14,7 milliárd EUR-ra növelték, több mint 4 millió európainak kínálva lehetőséget a tanulásra, képzésre, munkatapasztalatok szerzésére és külföldi önkéntes munkára.


67


68


69


1. szint alatt 1. szint 2. szint 3. szint 4/5. szint

2.1. ábra. Felnőtt olvasási készség, 2011–2012 A 16 éves és idősebb népesség %-ában 100

100

80

80

60

60

40

40 20

JP

FI

NL

SE

NO

EE

SK

BE

CZ

Átlag

DK

UK

DE

US

AT

PL

IE

FR

CY

0

IT

20

ES

Az országok rangsorolása növekvő sorrend szerinti a 3. szintű és 4/5. szintet elért felnőttek egyesített százalékos aránya alapján

0

A hiányzó értékek azokra a felnőttekre vonatkoznak, akik nyelvi vagy tanulási nehézségek miatt nem tudtak elegendő információt szolgáltatni az eredmények igazolására. Az UK csak Angliát és Észak-Írországot foglalja magában; BE csak Flandriát foglalja magában. Forrás: OECD (2013), Skills Outlook 2013

1. szint alatt 1. szint 2. szint 3. szint 4/5. szint

2.2. ábra. Felnőtt számolási készség, 2011–2012 100

A 16 éves és idősebb népesség %-ában

100

80

80

60

60

40

40 Az országok rangsorolása növekvő sorrend szerinti a 3. szintű és 4/5. szintet elért felnőttek egyesített százalékos aránya alapján

20

20

JP

FI

SE

NL

NO

DK

SK

BE

CZ

AT

DE

EE

Átlag

UK

PL

FR

IE

CY

US

IT

0

ES

0

A hiányzó értékek azokra a felnőttekre vonatkoznak, akik nyelvi vagy tanulási nehézségek miatt nem tudtak elegendő információt szolgáltatni az eredmények igazolására. Az UK csak Angliát és Észak-Írországot foglalja magában; BE csak Flandriát foglalja magában. Forrás: OECD (2013), Skills Outlook 2013

Görögországban a gyengén teljesítők aránya matematikából meghaladja a 30%-ot, de a másik két területen kisebb ennél. Ugyanakkor három tagállam (Finnország, Észtország és Hollandia) már el is érték az EU 2020as célkitűzését (legfeljebb 15% gyengén teljesítő az olvasás, a matematika és a tudomány területén), míg Németország, Dánia, Írország és Lettország erősen megközelítette ezt a célt.

2.5. Az egész életen át tartó tanulás stagnál Az induló oktatást és képzést követő folyamatos tanulás szükséges ahhoz, hogy az emberek fenntartsák és fejlesszék a készségeiket, alkalmazkodjanak a szerkezeti változásokhoz és a műszaki fejlődéshez, megőrizzék az állásukat, előrelépjenek a pályájukon, vagy vissza tudjanak térni a foglalkoztatásba. Figyelembe véve ennek fontosságát, a Tanács célul tűzte ki, hogy 2020-ra az EU felnőtt lakosságának 15%-a vegyen részt az egész életen át tartó tanulásban2. 2 Európai Bizottság (2012), Education and training monitor 2012 (Oktatási és képzési figyelő, 2012).

70


Ez a szám 2013-ban csak 10,5% volt, alig magasabb, mint 2004-ben (9,1%). Ennek következtében valószínűleg nehéz lesz elérni ezt a célt. A 15%-os célkitűzést a régióknak csak valamivel több mint negyede (266-ból 77) érte el; a három északi tagállam régióiban a legmagasabbak az értékek (20% fölöttiek). Ezzel szemben Bulgária, Görögország, Románia, Magyarország, Szlovákia és Lengyelország régióiban vagy azok többségében ez az arány 5% alatt maradt (2.14. térkép). A felnőttkori tanulásra vonatkozó szakpolitikák javításának fontossága hangsúlyt kapott a Tanács által az európai szemeszter alapján kibocsátott országspecifikus ajánlásokban is – amelyek 2013-ban az egész életen át tartó tanulásra vonatkozó ajánlást tartalmaztak Észtország, Spanyolország, Franciaország, Magyarország és Lengyelország számára3.

2.6. A felnőttek készségeire vonatkozó OECD-felmérés (PIAAC) szerint a felnőttek olvasás- és számolástudását számos EU-tagállamban javítani kell A szöveges és számszerű információk olvasásának és megértésének képessége lényeges a társadalomban és a gazdaságban való teljes körű részvételhez. Az ezekben való megfelelő képességek nélkül az emberek a társadalom peremén maradnak, és jelentős akadályok tornyosulnak előttük a munkaerőpiacra való belépésnél. Sajnálatos módon a legtöbb tagállamban sok a hiányos olvasás- és számolástudású ember. Ezt a felnőttek készségeire vonatkozó OECD-felmérés (PIAAC)4 mutatta ki, amely a 16 éves és a fölötti népesség olvasási, számolási és problémamegoldási képességét vizsgálta. A számolás- és olvasástudási képességek szintje Japán mellett Finnországban, Hollandiában, Svédországban és Norvégiában a legmagasabb. Ezzel szemben viszonylag alacsony ez a szint Spanyolországban és Olaszországban, ahol sok felnőtt küzd a legalapvetőbb képességekkel is (2.1. és 2.2. ábra). A felmérés azt is kimutatta, hogy az igen egyenlőtlen olvasás- és számolástudási képességek összefüggnek a jövedelemelosztás egyenlőtlenségével.

3 A http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/countryspecific-recommendations/index_hu.htm címen valamennyi országspecifikus ajánlás elérhető.

3. A szegénység és a kirekesztés a válság miatt fokozódik Az inkluzív növekedés biztonsága az Európa 2020 stratégia középpontjában áll. Ez azt jelenti, hogy a szociálpolitikáknak arra kell törekedniük, hogy az embereket képessé tegyék munkát találni, hogy hozzájáruljanak a munkaerőpiacok korszerűsítéséhez, hogy befektessenek a képességekbe és a képzésbe, hogy felvegyék a harcot a szegénység ellen, és hogy megreformálják a szociális védelmi rendszereket, hozzásegítve az embereket a változások előrejelzéséhez és kezeléséhez, valamint egy összetartó társadalom építéséhez. Az a cél, hogy a gazdasági növekedés előnyeit az Unióban a társadalom valamennyi rétegére kiterjesszék. Az Európa 2020 stratégia a szegénységre és a társadalmi kirekesztésre fordította a fő figyelmet. Egy új ös�szefoglaló mutatót is bevezetett erre három mutatóval: anyagilag súlyosan nélkülöző, nulla vagy alacsony munkaintenzitású háztartásokban élő és a szegénység által fenyegetett népesség (lásd a bekeretezett részt). Ez a fejezet elsőként a három alapul szolgáló, majd az összefoglaló mutatót vizsgálja. Mindezek az Európai Unió jövedelemre és az életkörülményekre vonatkozó felmérése (EU-SILC) során gyűjtött adatokból származnak. Ezek jelentik az egyetlen összehasonlítható adatforrást az EU-tagállamokról, bár regionális mutatókat még nem minden tagállamról tartalmaznak. (Az Európai Bizottság azonban 2014-ben támogatást nyújt a nemzeti statisztikai intézeteknek, hogy több regionális szintű adatot gyűjtsenek.) Bár az összesített nemzeti szintű mutatók gyakran elfedik a régiók vagy területek közötti fontos különbségeket, a szegénység átfogó elemzése, meghatározói és a szegénységet csökkentő beavatkozások gyakran tesznek szükségessé a szegénységre vonatkozó, földrajzilag tovább bontott információkat. Ebben a részben e mutatókat elsősorban a városiasodás mértéke szerint vizsgáljuk. Ez az osztályozás helyi szinten megkülönbözteti a nagyvárosokat a kisvárosoktól, a külvárosoktól és a vidéki területektől. A bemutatás egyszerűbbé tétele érdekében a vidéki területeket összevontuk a kisvárosokkal és a külvárosokkal. Ez lehetővé teszi azoknak a fő területi típusoknak a megállapítását, amelyekben a szegénység és a kirekesztés koncentrálódik. A nyugati

4 OECD (2013), Skills Outlook 2013 (Képességkilátások 2013)

71


2.3. ábra. A súlyos anyagi nélkülözésben élő lakosság aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012 60

A terület lakosságának %-ában Városok 2012-ben Városok 2008-ban

50

Vidéki területek, városok és külvárosok 2012-ben Vidéki területek, városok és külvárosok 2008-ben

60 50

AT

BE

UK

IE

FR

DE

PT

NL

LU

MT

LT

EL

SE

SI

CZ

EE

FI

DK

ES

IT

0 PL

0 LV

10

CY

10

SK

20

HR

20

HU

30

RO

30

BG

40

EU-27

40

IE, AT: 2008 és 2011 Forrás: Eurostat

2.4. ábra. A nagyon alacsony munkaintenzitású háztartásokban élő népesség aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012 30

A terület 0–59 éves népességének %-a

Városok 2012-ben Városok 2008-ban

25


30 25

AT

BE

DE

DK

NL

UK

PT

EL

FR

SE

SI

MT

PL

IT

CY

LU

ES

FI

LV

CZ

0 EE

0 RO

5

HR

5

HU

10

LT

10

SK

15

IE

15

BG

20

EU-27

20


tagállamokban ezek elsősorban a nagyvárosok, míg a közép- és kelet-európai tagállamokban főleg a vidéki területek.

országok jövedelmi és gazdasági fejlettségi szintje között. E mutató Bulgáriában (44%), Romániában (30%), valamint Lettországban és Magyarországon (mindkettő 26%) a legmagasabb.

3.1. A súlyos anyagi nélkülözés a kevésbé fejlett tagállamok kisvárosaiban, külvárosaiban és vidéki területein a legmagasabb

Bulgáriában, Romániában és Magyarországon a nélkülözési ráták sokkal alacsonyabbak a városokban – 12 százalékponttal alacsonyabbak Bulgáriában és 8 százalékponttal alacsonyabbak Romániában és Magyarországon (2.3. ábra). Ausztria, Írország, az Egyesült Királyság és Belgium nagyvárosaiban ugyanakkor a nélkülözési ráták 8–10%-kal, átlagosan 5 százalékponttal magasabbak, mint az ország többi részén.

2005-ben az EU-27 népességének mintegy 11%-a élt súlyos anyagi nélkülözésben. Ez 2009-ben 8%-ra esett vissza, de a válság következtében 2012-ben újból 11%ra emelkedett. Szoros kapcsolat áll fenn e mutató és az

72


Mit jelent az, ha valaki „ki van téve a szegénység vagy társadalmi kirekesztés veszélyének” (AROPE)? Azokat az embereket veszélyezteti a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés, akik az alábbi három feltétel közül egyet vagy többet érzékelnek: •• Anyagilag súlyosan hátrányos helyzetű: az életkörülményeket forráshiány hátráltatja a következő kilenc tételből legalább négyben: Nem képesek 1) időben kifizetni a lakbért a vagy a közüzemi számlákat, 2) otthonukat megfelelően melegen tartani, 3) váratlan kiadásokat fedezni, 4) minden másnap húst, halat vagy ezzel egyenértékű fehérjét fogyasztani, 5) évente egyszer egy hétre nyaralni menni, 6) autót fenntartani, 7) mosógépet fenntartani, 8) színes tévét fenntartani, 9) telefont fenntartani (beleértve a mobiltelefont is). Ez a mutatószám bizonyos fokig megragadja az abszolút szegénységet, és minden tagállamban egyformán mérik. •• Aktív kereső nélküli vagy igen alacsony munkaintenzitású háztartásban élés: ahol a munkaképes korúak (18–59 éves korcsoport) az előző évben a potenciális teljes munkaóráik kevesebb mint 20%-ában dolgoztak, vagy azért mert nem voltak állásban, vagy mert részmunkaidőben és nem teljes munkaidőben dolgoztak (a számítás a diákokat nem tartalmazza). •• Szegénység veszélyezteti: az „ekvivalens rendelkezésre álló jövedelem” (azaz a háztartások méretével és összetételével kiigazított jövedelem) a szegénységi küszöb alatt van, amelyet az ekvivalens rendelkezésre álló jövedelem nemzeti középértékének 60%-ában határoznak meg. Ez a viszonylagos szegénység mutatója. A szegénység vagy szociális kirekesztés által veszélyeztetett emberek teljes száma kisebb, mint az egyes kategóriákban lévő számok összege, mivel többen több kategóriába is beleesnek.

2008 és 2012 között a nélkülözés aránya 7–8 százalékponttal nőtt Görögországban, Magyarországon, Litvániában, Lettországban és Olaszországban. A két balti államban és Görögországban a nélkülözési ráták nagyobb mértékben növekedtek a nagyvárosokban, míg

Olaszországban és Magyarországon az ezeken kívüli területeken nőttek jobban. Ausztriában, Romániában és Lengyelországban a nélkülözési ráták 2–4 százalékponttal csökkentek. Lengyelországban és Romániában a kisvárosokban, külvárosokban és vidéki területeken ez a ráta több mint 5 százalékponttal esett (szemben a nagyvárosokban az előbbi 3 és az utóbbi nulla százalékpontjával). Összességében a súlyos anyagi nélkülözés továbbra is a kevésbé fejlett tagállamokban a legmagasabb, különösen a vidéki területeken, a kisvárosokban és a külvárosokban. A fejlettebb tagállamokban a nélkülözés általában alacsony, de a nagyvárosokban magasabb, mint másutt. A válság a nélkülözés jelentős súlyosbodásához vezetett egy sor tagállamban, de nem változtatott ezen az alapvető mintán.

3.2. A fejlettebb tagállamokban az igen alacsony munkaintenzitás a nagyvárosokra koncentrálódik Az igen alacsony munkaintenzitás az EU egészében egyenlőbben oszlik meg, mint a nélkülözés. 2008-ban5 az alacsony munkaintenzitású háztartásokban élő személyek aránya az írországi 14% és a ciprusi 5% között volt (2.4. ábra). 2012-re6 a válság 5–10 százalékpontos emelkedéshez vezetett Litvániában, Lettországban, Spanyolországban, Görögországban és Írországban. Ugyanebben az időszakban csekély mérséklődés mutatkozott Lengyelországban és Németországban, ahol a válság sokkal kevésbé hatott ki a foglalkoztatásra (Németországban a foglalkoztatási ráta emelkedett). Bulgária, Írország, Litvánia, Szlovákia, Magyarország és Horvátország nagyvárosaiban az alacsony munkaintenzitás rátája 5–9 százalékponttal kisebb, mint az egyéb területeiken. Ugyanakkor ez a mutató 5 százalékponttal magasabb az Egyesült Királyság, Dánia, Németország, Belgium és Ausztria nagyvárosaiban. Ezért az alacsony munkaintenzitás, Írország kivételével, összességében a 5 Megjegyzendő, hogy ezek az évek a felmérés idejére vonatkoznak. A munkaintenzitás mérésének éve az előző naptári év, kivéve az Egyesült Királyságot (az előző adóév) és Írországot (az előző 12 hónap). 6 A legtöbb ország esetében a 2012-es adatokat a 2011-es naptári évhez viszonyítják; lásd az előző lábjegyzetet.

73


2.5. ábra. A szegénység veszélyében élő népesség aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012 35

Városok 2012-ben Városok 2008-ban

A terület lakosságának %-ában


35

AT

BE

DE

DK

NL

UK

FR

LU

SE

SI

MT

IT

CZ

CY

IE

EL

0 EE

0 FI

5

PT

5

ES

10

SK

10

LV

15

PL

15

HU

20

HR

20

LT

25

BG

25

RO

30

EU-27

30


fejlettebb tagállamok nagyvárosaira jellemzőbb. A sok munkalehetőséget kínáló nagyvárosokban fennálló állásnélküliséget néha városi paradoxonnak nevezik. A válság szemmel láthatólag kevéssé hatott ki erre a felállásra. Az alacsony munkaintenzitás növekedése Görögország, Svédország, Portugália és Ausztria nagyvárosaiban magasabb volt, mint más területeiken. Németországban a nagyvárosokban nem változott ez a ráta, de más területeken 2 százalékponttal csökkent. A Cseh Köztársaságban ennek pontosan az ellenkezője következett be.

3.3. A szegénység kockázata a fejlettebb tagállamokban a nagyvárosokban, míg a kevésbé fejlett tagállamokban a kisvárosokban, a külvárosokban és a vidéki területeken magasabb A szegénységi kockázati ráta a szegénység viszonylagos mutatója. Két szempontot kell figyelembe venni. (a) Mivel a szegénységi küszöböt nemzeti szinten állapítják meg, egy adott jövedelmi szintű személy a szegénység kockázatának kitettnek tekinthető egy országban és szegénységi kockázat nélkülinek egy másikban, ahol a jövedelmi szintek általában alacsonyabbak.

74

(b) A szegénységi kockázati ráták érzékenyek az ös�szjövedelem változásaira. Az a személy, akinek a jövedelme nem változik az egyik évről a másikra, a szegénységi kockázati küszöb fölé kerülhet, ha a jövedelmek középértéke visszaesik, vagy a küszöb alá, ha a jövedelmek középértéke emelkedik. A háztartási jövedelmek visszaesése, ami a gazdasági recesszió következtében számos országban bekövetkezett, csökkentette a jövedelmek középértékét, és ezért nem vezetett a szegénységi kockázati rátájú személyek olyan arányú emelkedéséhez, mint ami várható lett volna – sőt egyes országokban ennek csökkenését eredményezte. Lettországban például a szegénységi kockázati ráta 26%-ról 19%-ra csökkent 2008 és 20127 között, elsősorban az általános jövedelmi szintek csökkenése miatt. Ha a szegénységi küszöb a 2008-as szinten maradt volna, akkor a szegénységi kockázati ráta 26%-ról 36%-ra8 emelkedett volna. A három mutatószám közül ez mutatja a legnagyobb különbségeket a nagyvárosok és az ország többi része között. Tizenöt tagállamban, amelyek többsége az EU13 közé tartozik, a szegénységi kockázati ráták legalább 4 százalékponttal alacsonyabbak voltak a nagyvárosokban, mint másutt (2.5. ábra), ami arra utal, hogy

7 Ez a 2007 és 2011 közötti jövedeleméveket jelenti. 8 Ez egy meghatározott időpontra érvényes szegénységi kockázati rátára vonatkozik.


75


76


Társadalmi befogadás és szociális védelmi szakpolitikák Az a tény, hogy a szegénység vagy szociális kirekesztés által veszélyeztetett emberek célszáma szerepel az Európa 2020 stratégiában, azt tükrözi, hogy az Európa 2020 politikai keret jobban foglalkozik a szociális kérdésekkel. A szociálpolitikai reformok megvalósításáért elsősorban a nemzeti kormányok felelősek, de a regionális és a helyi hatóságok is fontos szerepet játszanak, különösen a szolgáltatások nyújtása terén. Egyes tagállamok már a válság előtt lépéseket tettek a szociális védelmi rendszereik átalakítására, és ezen országok többsége mind gazdasági, mind szociális tekintetben jobban átvészelte a válságot. A Szegénység és társadalmi kirekesztés elleni európai platformot azzal a céllal állították fel, hogy segítsenek a tagállamoknak a szegénységre és társadalmi kirekesztésre vonatkozó célkitűzéseik elérésében, például az EU pénzalapjainak hatékonyabb felhasználása útján. A Szociális beruházási intézkedéscsomagot 2012ben fogadta el a Bizottság. Három pillére van, az első a gyermekkori hátrányos helyzetet kezeli korai szakaszban elérhető és jó minőségű oktatás nyújtásával, valamint az érintett családok gazdasági helyzetét javító intézkedésekkel. A második pillérbe a képességekbe való befektetés tartozik, még a költségvetési konszolidáció légkörében is, a képzési és megfizethető gondozási szolgáltatások támogatásával, valamint a munkakeresésben nyújtott segítséggel. A harmadik pillér a juttatások adminisztrációjának egyszerűsítését és a támogatásokhoz való hozzájutás megkönnyítését tartalmazza. A 2006-ban létesített Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap azoknak a dolgozóknak nyújt

a nagyvárosokban magasabbak a keresetek, mint más területeken. Másrészről hat EU-15 tagállamban a szegénységi kockázati ráták legalább 4 százalékponttal magasabbak voltak a nagyvárosokban, mint másutt. Ez azt mutatja, hogy a nagyvárosokban egyenlőtlenebb a jövedelmek eloszlása, mint más területeken. A szegénységi kockázati ráta 2008 és 2012 között 17 tagállamban emelkedett, részben a válság következtében. Az EU egészében a ráta jobban emelkedett a váro-

támogatást, akik a világkereskedelmi modell mintáinak változásai és újabban a válság miatt veszítették el a munkahelyüket. A 2014–2020-as időszakban az Alap a fiatalkorúak foglalkoztatásához is nyújt majd támogatást regionális szinten. A PROGRESS program (közösségi foglalkoztatási és társadalmi szolidaritási uniós program) a cserére és a tanulásra irányuló, az EU egészére kiterjedő platform. Célja, hogy igazolja az európai foglalkoztatási és szociális szakpolitikák hatékonyságát, és ösztönözze a szociális partnerek és a civil társadalom szervezeteinek szélesebb körű részvételét a szakpolitikák megalkotásában. A (2010-ben a válságra adott válaszként felállított) PROGRESS mikrofinanszírozási eszköz célja, hogy növelje az elérhető mikrofinanszírozást a szociális és gazdasági tekintetben hátrányos helyzetű személyek, a mikrovállalatok és a szociális gazdasági szervezetek számára. A 2014–2020-as időszakban a PROGRESS két része és az Európai Foglalkoztatási Szolgálatok (EURES) hálózat alkotják az új Foglalkoztatási és szociális innovációs (EaSI) program egy részét. Ennek célja, hogy a tagállamoknak minden szinten támogatást nyújtson a foglalkoztatás és a szociális reformok megtervezésére és megvalósítására irányuló törekvéseikhez úgy, hogy segítséget nyújt a szakpolitikai koordinációhoz, valamint hogy beazonosítja a példákat a legjobb gyakorlatokra, és elősegíti az információcserét róluk. A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) célja a társadalmi kohézió elősegítése nem pénzbeli (természetbeni) támogatás nyújtása útján a leginkább nélkülöző személyek számára.

sokban (átlagosan 1 százalékponttal), mint más területeken (0,3 százalékponttal). A különbség különösen nagy volt Görögországban, ahol a ráta 6 százalékponttal nőtt a nagyvárosokban és 1 százalékponttal az egyéb területeken. A szegénységi kockázati ráták Németország nagyvárosaiban 4, az osztrák nagyvárosokban 6 százalékponttal emelkedtek. Hollandiában a szegénységi kockázati ráta a nagyvárosokban 2 százalékponttal nőtt, míg az egyéb területeken 4 százalékponttal csökkent. Ennek eredményeként 2012-ben a ráta a nagyvárosokban magasabb volt, mint más területeken, miközben 2008-ban még alacsonyabb volt.

77


2.6. ábra. A szegénység vagy kirekesztés veszélyében élő lakosság aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012 és 2020. évi nemzeti célok 60

Vidéki területek, városok és külvárosok 2012-ben 60 Vidéki területek, városok és külvárosok 2008-ben

Városok 2012-ben Városok 2008-ban Nemzeti cél

A terület lakosságának %-ában

50

50

BE

AT

DE

DK

NL

UK

FR

LU

MT

SE

SI

CZ

IT

EL

IE

PT

EE

FI

LV

CY

0 ES

0 SK

10

LT

10

PL

20

HU

20

HR

30

BG

30

RO

40

EU-27

40

BE, IE, AT és UK: 2008 és 2011 Forrás: Eurostat

A szegénységi kockázati ráták feltűnő területi dimenzióját figyelembe véve a nemzeti szintű mutatók fontos különbségeket rejtenek el. A szegénység elleni szakpolitikákat elősegítheti a fennálló helyzet és a fő meghatározó elemek részletesebb földrajzi bontása. Az Európai Bizottság ezért az ESPON-nal és a Világbankkal közösen elindított egy programot, hogy részletesebb szegénységi térképeket dolgozzanak ki mindegyik tagállamra (2.15. térkép).

A nemzeti céltól való eltérés jellemzően a kevésbé fejlett régiókban a legnagyobb (2.17. térkép). Például Olaszországban, Spanyolországban, Magyarországon és Bulgáriában a legkevésbé fejlett régiók egyformán több mint 14 százalékponttal elmaradnak a nemzeti célkitűzésektől. Ez arra utalhat, hogy a kohéziós politikának ezekben a régiókban jelentős intézkedéseket kell tennie a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés veszélyének kitett emberek számának csökkentésére.

3.4. A kevésbé fejlett tagállamok nagyvárosai közel vannak a 2020as célkitűzésekhez, míg a fejlettebb tagállamok nagyvárosai elmaradnak ettől

2008 és 201210 között a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés veszélyének kitett személyek száma 6,5 millióval, csaknem a népesség negyedére (24,8%) nőtt. A leginkább érintettek a munkaképes korúak a munkanélküliség jelentős növekedése és a munkahelyek szűkössége miatt a jövedelmekre gyakorolt lefelé ható nyomás miatt.

Az Európa 2020 stratégia célja, hogy 2010-hez képest 20 millió fővel vagy mintegy 19,5%-ra csökkentse a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés veszélyének kitett emberek számát. Ausztria, a Cseh Köztársaság, Hollandia és az északi tagállamok régióinak többsége, valamint Spanyolország, Olaszország, Szlovákia, Szlovénia és Belgium egy vagy több régiója már 2012ben elérte ezt a célrátát (2.16. térkép). (Németországról és Franciaországról még nem áll rendelkezésre regionális bontás, bár mindkettőjük nemzeti rátája elmarad a 2020. évi céltól9.)

2012-ben ez a ráta már 7 tagállamban volt átlagosan alacsonyabb a vonatkozó nemzeti 2020-as célkitűzéseknél (2.6. ábra). Három tagállamban a „nem nagyvárosi” területeken (azaz a kisvárosokban, a külvárosokban és a vidéki területeken) volt ez a helyzet. (Megjegyzendő, hogy az Egyesült Királyság, Svédország és Horvátország nem határozott meg nemzeti célkitűzéseket.) A ráták csökkentésére irányuló szakpolitikák kidolgozásához tudni kell, hogy a szegénység vagy a kirekesztés veszélye mely típusú területekre koncentrálódik, mivel, legalábbis bizonyos tekintetben, eltérő in-

9 Németország esetében meg kell jegyezni, hogy az alkalmazott nemzeti mutatószám, más tagállamoktól eltérően, a hosszú távú munkanélküliség.

10 A 2007 és 2011 közötti jövedelemévek között.

78


tézkedésekre van szükség az alapul szolgáló tényezők eltérései miatt.

3.5. Az életminőség az európai nagyvárosokban eltérő Az emberek az európai nagyvárosokban érzékelt életminőségéről való rendszeres felmérések célja, hogy pillanatfelvételeket adjanak a véleményekről egy sor városi témában. A legutóbbi, 2013.11 évi felmérés az EU 79 nagyvárosában élők elégedettségét méri. A hét mutatószámra adott válaszokat 16 kiválasztott nagyvárosra vizsgáljuk, illusztrálva az EU12 egészének helyzetét (2.7. ábra). Az interjúalanyokat megkérték, ítéljék meg, mennyire elégedettek azon nagyvárosok következő jellemzőivel, amelyekben élnek: tömegközlekedés, levegőminőség, közbiztonság, a városigazgatás minősége, munkalehetőségek, a lakhatás költsége és elérhetősége, valamint a külföldiek beilleszkedése. Az eredményeket pókhálódiagramokban jelölték, és összehasonlították az elégedettség középértékével az EU-ban. Ezek jelentős eltéréseket fednek fel a nagyvárosok között a tekintetben, hogy az ott élő emberek hogyan érzékelik az életminőséget, és jelzik egyes nagyvárosok erősségeit és a másokban tapasztalt nehézségeket. Egyes negatív vélemények tükrözik a válság hatását az emberek jólétére és a nagyvárosi pénzügyekre. Ez nyilvánvalóbb azon országok nagyvárosaiban, amelyeket a recesszió erősen sújtott. Athénban, Oviedóban és Palermóban a munkalehetőségek hiányát látják jelentős problémának. Ugyanakkor Észak-Európa nagyvárosaiban – Helsinkiben, Münchenben, Hamburgban, Párizsban és Londonban – a többség szerint viszonylag könnyen találhatók munkahelyek. Másrészről, mivel a munkahelyek ezekben a nagyvárosokban koncentrálódnak, és így vonzzák az embereket, hogy ott telepedjenek le, ez nyomást gyakorol a lakhatásra, növeli ennek költségeit, és csökkenti az elégedettség szintjét. A közbiztonság, a levegőminőség és a tömegközlekedés szintjével való elégedettséget gyakran hozzák kap11 Európai Bizottság (2013), Flash Eurobarometer 366. (Európai Bizottság [2013], Az Eurobarométer 366. sz. gyorsfelmérése) 12 Az adatok feldolgozásában a „nem tudom” jellegű válaszokat nem vették figyelembe.

csolatba a városi hatóságok érzékelt hatékonyságával. Azokban a nagyvárosokban, amelyekben az utóbbiról viszonylag kedvező a vélemény, mint például Aalborgban, Münchenben, Hamburgban és Rostockban, az előbbiekkel is magas az elégedettség, míg ennek az ellenkezője áll fenn Oviedo, Athén, Palermo, Párizs, Madrid és Szófia esetében, ahol mindkettővel kapcsolatban elégedetlenségnek adtak hangot.

3.6. A bűnözési arányszámok magasabbak a városi régiókban, a határrégiókban és az idegenforgalmi célpontokban A bűnözés megoszlása nem egyenletes az EU egészében. Az erősen városiasodott területeken, idegenforgalmi célpontokban és egyes határrégiókban jóval magasabb az egy főre jutó regisztrált bűncselekmények aránya, mint másutt, bár ezeket a számokat fokozott óvatossággal kell értelmezni (2.18. és 2.19. térkép). Sok bűncselekményt, mint például a betöréseket nem minden esetben jelentenek be. Előfordulhat az is, hogy az áldozatok nem abban a régióban élnek, ahol a bűncselekményt elkövették, például amikor egy utazás során kirabolták őket, vagy ellopták el az autójukat. Ez a bűnözési arányszám túlbecsüléséhez vezethet egyes régiókban, és az alábecsüléséhez másokban. A rablások gyakoribbak a nagyvárosi régiókban, például Belgiumban a brüsszeli régióban, vagy azokban a régiókban, amelyekben Antwerpen, Liege vagy Charleroi található. A betörések is gyakoribbak, mint másutt a városiasabb NUTS 3 régiókban, például azokban, amelyekben Bécs vagy Szófia található. Ugyanez a helyzet azokban a régiókban, ahol sok a turista, például Franciaország és Spanyolország földközi-tengeri partvidékén vagy a portugáliai Algarvéban. Ugyanez áll az autólopásokra, amelyek szintén magasak egyes határrégiókban, például Belgium és Franciaország vagy Németország, Lengyelország és a Cseh Köztársaság határa mentén. A bűnözés jelentős hatást gyakorolhat a gazdasági és társadalmi fejlődésre, félelemmel tölti el az embereket, és visszatartja a vállalkozókat, hogy üzleti vállalkozásokat indítsanak. Olyan pótlólagos költségeket okoz, amelyek különösen a társadalom szegényebb tagjait

79


2.7. ábra. A lakosok elégedettségének mértéke az életminőség vonatkozásaival kiválasztott nagyvárosokban, 2012 Aalborgban (DK) a lakosok elégedettsége a következő:

Oviedóban (ES) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek

Munkalehetőségek

A lakhatás költsége és elérhetősége

Hatékony városi közigazgatás

A külföldiek beilleszkedése

Közbiztonság

Levegőminőség

Tömegközlekedés

Kolozsvárott (Cluj-Napoca, RO) a lakosok elégedettsége a következő:

Levegőminőség


Levegőminőség

Tömegközlekedés

Münchenben (DE) a lakosok elégedettsége a következő:

Athénban (EL) a lakosok elégedettsége a következő:


Levegőminőség

Tömegközlekedés

Rostockban (DE) a lakosok elégedettsége a következő:

Levegőminőség

Közbiztonság

Levegőminőség

Város EU-medián

80

Tömegközlekedés

Hamburgban (DE) a lakosok elégedettsége a következő:




Közbiztonság

Levegőminőség

Tömegközlekedés

Ostravában (CZ) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek Hatékony városi közigazgatás


Közbiztonság

Munkalehetőségek A lakhatás költsége és elérhetősége

Közbiztonság




Tömegközlekedés


Közbiztonság


Közbiztonság





A külföldiek beilleszkedése Tömegközlekedés


Közbiztonság

Levegőminőség




Palermóban (IT) a lakosok elégedettsége a következő:

Londonban (UK) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek




Közbiztonság

Levegőminőség

Levegőminőség

Budapesten (HU) a lakosok elégedettsége a következő:



Levegőminőség



Levegőminőség


Levegőminőség

Tömegközlekedés

Szófiában (BG) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek

Közbiztonság



Közbiztonság

Varsóban (PL) a lakosok elégedettsége a következő:


Tömegközlekedés

Madridban (ES) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek

Levegőminőség


Levegőminőség

Helsinkiben (FI) a lakosok elégedettsége a következő:

Közbiztonság



Közbiztonság

Tömegközlekedés


Tömegközlekedés

Párizsban (FR) a lakosok elégedettsége a következő:

Munkalehetőségek

Közbiztonság


Közbiztonság

Tömegközlekedés







Közbiztonság

Levegőminőség



Forrás: Urban Audit városstatisztikai felmérés az életminőség érzékeléséről

81


82


érinthetik, és elbátortalaníthatják a lehetséges befektetőket. A magas bűnözési arányszámú régiók fejlesztési stratégiái nem hagyhatják figyelmen kívül ezeket a szempontokat.

4. Az emberek tagállamokon belüli és tagállamok közötti mozgását a foglalkoztatás, a bérek és az egészségügy egyenlőtlenségei serkentik

költségekkel is jár a szolgáltatások és az infrastruktúra – iskolák, kórházak stb. – iránti fokozott szükséglet eredményeként, amelyek finanszírozása nehézségekbe ütközhet, ha a közpénzek szűkösek. A lassúbb növekedés ugyanakkor megkönnyíti a beruházások tervezését, ha például egy iskola vagy kórház felújításra vagy cserére szorul. A gyors népességvesztést elszenvedő régiókban szükségessé válhat a szolgáltatásaik vagy az infrastruktúra leépítése. Húszból egy NUTS 3 régió vesztette el népességének több mint 10 százalékát 2001 és 2011 között, ami minden valószínűség szerint a lakások, a közszolgáltatások stb. túlkínálatához vezetett. Több kelet-németországi nagyváros annyi embert veszített, hogy egész lakónegyedeket bontottak le, hogy a várost életképesebb méretűre csökkentsék.

4.1. Az EU erősen városiasodott, és a városiasodás továbbra is folytatódik, de csak lassú ütemben Az EU népességének hosszú távú változása szélesebb távlatot kölcsönöz az újabb keletű tendenciáknak, jelezve, hogy egy hosszú távú trend részei, vagy a múlttal való szakítást képviselik. Összehasonlítási pontként is szolgál abban az értelemben, hogy megmutatja, a változások mértéke előzmény nélküli-e, vagy viszonylag csekély, összehasonlítva az előző 50 évben történt változásokkal. Emellett a nagyszabású infrastrukturális beruházásokat meg kell tervezni, figyelembe véve a népességnek a következő évtizedekben várható változását, aminek kivetítését a korábbi trendek is elősegíthetik. A gyors népességnövekedés alkalmazkodási

Az elmúlt ötven év alatt, 1961 és 2011 között az EU népességnövekedése az 1960-as években volt a legmagasabb, amikor egy évtized alatt 8%-kal nőtt. A növekedés fokozatosan lassult az 1990-es évekig, amikor egy évtized alatt mintegy 2%-kal emelkedett a népesség, majd 2001 és 2011 között mintegy 3,5%-ra élénkült fel a növekedés. Ezek a változások azon NUTS 3 régiók relatív számában tükröződnek, amelyek népességnövekedése egy évtized alatt meghaladta a 10%-ot. 1961 és 1971 között minden harmadik régió népessége több mint 10%-kal gyarapodott, majd az 1980-as, az 1990-

2.4. táblázat. A népesség változása a városi-vidéki tipológia alapján, 1961–2011 Népességváltozás (%)

1961–1971

1971–1981

1981–1991

1991–2001

2001–2011

EU-15

Városi Közepes Vidéki Összesen

11,6 7,8 –0,3 7,8

4,4 4,9 1,8 4,1

2,9 3,6 1,5 2,9

3,6 3,9 2,4 3,5

6,4 4,5 2,4 5,0

EU-13


14,9 11,2 3,6 8,5

11,0 9,6 4,2 7,6

4,5 3,5 2,0 3,1

–2,4 –0,6 –2,8 –1,9

0,7 –0,3 –3,2 –1,3

EU-28


12,0 8,6 1,2 8,0

5,1 6,1 2,7 4,9

3,1 3,6 1,7 2,9

2,9 2,8 0,3 2,2

5,7 3,4 0,3 3,6

Forrás: A LAU2 népességi adatok idősorai, NSI, DG REGIO / Spatial Foresight

83


84


85


2.5. táblázat. Népesség a városiasodás mértéke szerint, 1961–2011 1961

1971

1981

1991

2001

2011

Nagyvárosok Kisvárosok és külvárosok Vidéki területek

42,4 27,8

43,6 29,5

43,4 31,0

42,9 31,8

42,2 32,5

42,3 32,6

29,8

26,9

25,6

25,3

25,3

25,0


25,4 19,7

29,0 21,4

32,6 23,1

34,2 24,5

33,9 25,1

33,8 25,7

55,0

49,6

44,3

41,4

41,0

40,4


38,6 26,0

40,3 27,7

40,9 29,2

40,9 30,1

40,4 30,8

40,5 31,2

35,5

32,0

29,9

29,0

28,8

28,3

Az összes %-ában

EU-15

EU-13

EU-28

Portugáliáról és Szlovéniáról csak részleges adatok Forrás: A LAU2 népességi adatok idősorai, NSI, DG REGIO / Spatial Foresight

es és a 2000-es években tízből kevesebb, mint egyé (2.20. és 2.21. térkép). Azok a régiók, amelyek népessége egy évtized alatt több mint 10%-kal csökkent, más mintát követtek, mint ami várható lett volna. Az 1960-as években ez a régiók 5%-ával fordult elő. Ezek többsége Portugáliában, Görögországban és Spanyolországban volt. Az 1970-es

években ez az arány mintegy 2,5%-ra, majd az 1980as és az 1990-es években 1,5%-ra csökkent. 1989-ben ledőlt a berlini fal, és ugyanekkor rendszerváltozások következtek be egész Közép- és Kelet-Európában, ami a migráció jelentős növekedéséhez vezetett. Az 1990es években a régiók alig több mint 4%-a veszítette el népességének 10%-át, míg a 2000-es években 7%uk. Az érintett régiók nagyobbrészt a balti államokban,

2.6. táblázat. A népesség változása, természetes változás és nettó bevándorlás a városi-vidéki tipológia alapján, 2001–2011 Túlnyomórészt városi területek

Közepes

Túlnyomórészt vidéki területek

Összesen

Teljes népességváltozás

6,8

4,7

3,1

5,4

Természetes népességváltozás Nettó migráció

2,6

0,5

–0,6

1,3

4,1

4,2

3,7

4,1

0,6 –1,2

–1,1 –0,7

–3,9 –1,8

–1,9 –1,3

Nettó migráció

1,8

–0,4

–2,2

–0,6

Teljes népességváltozás Természetes népességváltozás

6,1 2,2

3,3 0,2

0,4 –1,0

3,8 0,7

Nettó migráció

3,8

3,1

1,5

3,0

Teljes változás (%)

EU-15

EU-13

EU-28

Teljes népességváltozás Természetes népességváltozás

Forrás: Eurostat

86


87


2.7. táblázat. A lakosság korösszetétele a városi-vidéki tipológia alapján, 2012 Túlnyomórészt városi

Közepes

Túlnyomórészt vidéki

Összesen

14 éves vagy fiatalabb népesség 65 éves vagy idősebb népesség

16,2

15,4

15,4

15,8

17,2

19,3

20,4

18,5


14,0

15,0

15,2

14,9

15,6

14,8

15,7

15,3


16,0

15,3

15,3

15,6

17,0

18,2

18,6

17,8

Az összes %-ában

EU-15

EU-13

EU-28

MT adatok: 2010; DE8, ES63 és ES7 régiók: 2011 Forrás: Eurostat, DG REGIO

2.8. táblázat. A népesség változása, természetes változás és nettó bevándorlás a szárazföldi határ menti régiókban, 2001–2011

Teljes változás (%)

EU-15

EU-13

EU-28

Szárazföldi határ menti régiók

Egyéb

Összesen

Teljes népességváltozás Természetes népességváltozás Nettó migráció

4,05 0,74

5,56 1,49

5,41 1,30

3,29

4,01

4,06


–3,10 –1,66

–0,99 –1,00

–1,89 –1,26

–1,46

0,01

–0,64


0,91 –0,30

4,54 1,11

3,78 0,74

1,22

3,40

3,02

Forrás: Eurostat, DG REGIO

Romániában, Bulgáriában, Horvátországban és KeletNémetországban voltak. Az 1960-as években a növekedés zömmel a városi régiókra koncentrálódott, ahol az előző évtizeddel szemben 12%-os növekedést regisztráltak, szemben a közepesen vidéki jellegű régiók 9%-ával és a vidéki régiók 1%ával.

88

1971 után szembeszökőbbé váltak az EU-15 és az EU13 növekedési különbségei. 1971 és 2011 között az EU-15 népessége évtizedenként mintegy 4%-kal bővült. A városi és a közepesen vidéki jellegű régiók növekedése kissé meghaladta az átlagot, míg a vidéki régiókban nagyjából az átlag fele volt. Az EU-13-ban a népesség növekedése 1981 után lelassult, és 1991 után negatívvá vált. Mindhárom típusú


89


régióban csökkent a népesség az 1990-es években. A vidéki régiókban a 2000-es években is folytatódott a népesség csökkenése (3%-kal), miközben a városi régiókban a 2000-es években emelkedett (nem egészen 1%-kal) (2.4. táblázat). A népességnövekedés e változásait a városiasodás mértékének változásai kísérték. A világ többi részéhez képest az EU, különösen az EU-15 már 1961-ben erősen városiasodott volt. Az azóta eltelt 50 évben az EU15 nagyvárosokban élő lakosságának aránya nem változott (42%) (2.5. táblázat). 1961 és 1991 között a kisvárosokban és külvárosokban élő népesség aránya 28%-ról 32%-ra nőtt, míg a vidéki területeken 30%-ról

25%-ra csökkent. 1991 óta ezek az arányok lényegében nem változtak. Ennek megfelelően 1961-ben az EU-15 népességének 70%-a városi területeken (nagyvárosokban, kisvárosokban és külvárosokban) élt, 1991-ben ez 75%-ra nőtt, és ezen a szinten is maradt 2011-ig. Az EU-13-ban a városiasodás mértéke alacsonyabb. 2011-ben a népesség 60%-a élt városi területeken, ami jóval magasabb, mint 50 évvel korábban (45%). Hasonlóan az EU-15-höz, a növekedés csaknem egésze 1961 és 1991 között következett be, de az EU-15tel ellentétben a lakosság a nagyvárosokban (25%-ról 34%-ra) és a kisvárosokban és a külvárosokban (20%-

2.8. ábra. Az EU-27-en kívül született népesség, 2001 és 2012 10

2001

A teljes népesség %-ában

EE: 20, 15; LV: 25, 16

2012

10

LV

EE

EL

CY

ES

AT

LU

IT

DE

BE

DK

UK

SE

SI

FR

0 PT

0 CZ

1 IE

2

1 FI

3

2

NL

4

3

MT

4

HU

5

LT

6

5

BG

7

6

SK

7

RO

8

PL

9

8

EU-27

9

AT: 2001-re nincsenek adatok Forrás: Eurostat

2.9. ábra. Más EU-27 országban született népesség, 2001 és 2012 14

2001

A teljes népesség %-ában

2012

32 - 38

14

AT: 2001-re nincsenek adatok Forrás: Eurostat

90

LU

CY

IE

AT

BE

ES

UK

DE

SE

MT

DK

IT

NL

FR

CZ

0 EL

0 HU

2 FI

2 EE

4

PT

4

SK

6

LV

6

SI

8

BG

8

LT

10

PL

10

RO

12

EU-27

12


2.10. ábra. Foglalkoztatási ráta születési országonként, 2013

83

Abban az országban született, amelyben él Másik EU-27 országban született Az EU-n kívül született


78 73 68 63 58 53 48 SE

NL

DE

DK

AT

UK

FI

EE

CZ

LV

FR

LT

SI

BE

PT

MT

IE

CY

LU

PL

SK

RO

BG

IT

HU

ES

HR

EL

EU-28

43

Megbízhatatlan adatokat nem tartalmaz; DE: A foglalkoztatási ráta állampolgárság alapján, 2012-re vonatkozik. Forrás: Eurostat

ról 25%-ra) is nőtt. 1991 és 2011 között az arányok viszonylag kevéssé változtak, és a kisvárosokban és a külvárosokban csak csekély növekedés valósult meg.

4.2. A 2000-es években a nettó bevándorlás a népességnövekedés fő forrása A teljes népesség 2001 és 2011 között az EU-28 országaiban szerény mértékben, 3,8%-kal nőtt. A természetes növekedés (a születésekből levonva a halálozásokat) hozzájárulása alacsony (0,4%) volt, a növekmény nagy része az EU-n kívülről való nettó bevándorlásból származott (2.22. és 2.23. térkép). Míg a bevándorlás (mind az EU-n belülről, mind kívülről) az EU-15 valamennyi régiótípusában növelte a népességet, az EU-13-ban csak a városi régiókban, és mivel a természetes változás mindhárom típusú régióban negatív volt, növekedés csak a városi régiókban következett be (2.6. táblázat). Az EU-15-ben a népesség természetes változása a vidéki régiókban negatív volt, a közepesen vidéki jellegű és különösen a városi régiókban azonban pozitív, ami a fő oka annak, hogy a városi régiók lakossága kétszer gyorsabban nőtt, mint a vidéki régióké.

A gyermekek (a 15 évnél fiatalabbak) az EU-13 népességének kisebb részét teszik ki, mint az EU15-ét, és az előbbiekben inkább a vidéki régiókban koncentrálódnak, míg az utóbbiakban a városi régiókban (2.7. táblázat). Az idősebb személyek (65 évesek vagy idősebbek) aránya jelentősen magasabb az EU-15-ben, mint az EU-13-ban. Az EU-15ben ők számottevően nagyobb mértékben koncentrálódnak a vidéki régiókra, mint az EU-13-ban, ahol egyenletesen oszlanak meg a régiók három típusa között.

Az EU-13 határ menti régióinak népessége zsugorodott az elmúlt évtizedben 2001 és 2011 között az EU-13 „szárazföldi” határ menti régióinak13 lakossága nagyobb mértékben zsugorodott, mint a többi EU-13 régióé (3%-kal, szemben az utóbbiak 1%-ával — 2.8. táblázat és 2.24. térkép). Ez elsősorban a nettó elvándorlásnak volt tulajdonítható, amely 1,5%-kal csökkentette a népességet az időszak során, míg az EU-13 többi részében az elvándorlást kiegyenlítette a bevándorlás. Mindkét területen a népesség természetes fogyása következett be, de ez jellemzőbb volt a szárazföldi határ menti régiókra.

13 A „szárazföldi” határ menti régiók olyan NUTS 3 régiók, melyek jogosultak az ERFA-szabályozás alapján határokon átnyúló együttműködési programokra, kivéve azokat, amelyeknek csak tengeri határaik vannak (lásd Dijkstra, L. és Poelman, H., http://epp. eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_ typologies_overview).

91


Ezzel szemben az EU-15-ben a népesség 2001 és 2011 között jelentősen (5%-kal) nőtt, a természetes növekedés, különösen pedig a nettó bevándorlás következtében. A népesség növekedése a szárazföldi határ menti régiókban (4%) csak kissé volt alacsonyabb, mint az EU-15 többi részében, mind a természetes növekedés, mind a nettó bevándorlás nyomán. Összességében az EU-13 szárazföldi határ menti régiói ezért kevésbé tűnnek vonzó helynek a beköltözéshez és/vagy a családalapításhoz, mint az EU-13 vagy az EU-15 egyéb részei.

4.3. Több külföldi születésű dolgozó lépett be a munkaerőpiacra, változó sikerrel Mint már szó volt róla, a bevándorlás a népességnövekedés fő forrása az EU-ban; az EU-n kívül született népesség aránya 2001 és 2012 között 2,9%-ról 4,1%-ra emelkedett (2.8. ábra). A növekedés különösen nagy volt Spanyolországban (5 százalékpont) és Olaszországban (3,4 százalékpont), mindkettőjük esetében sok migráns érkezett Észak-Afrikából és Latin-Amerikából. Bár az EU-n belüli mobilitás természetesen nem növeli az EU egészének népességét, egyes tagállamokét bővíti. Azok aránya, akik másik EU-országban születtek, mint ahol élnek, 2001 és 2012 között 1,4%-ról 2,7%ra nőtt (2.9. ábra). Ez hasonló az EU-n kívülről érkezett migránsok számának növekedéséhez, de a másik tagállamban született EU-lakosok száma így is kisebb (2,7%, szemben 4,1%-kal). A mobilitás azonban nagyon egyenetlen hatást gyakorol az EU tagállamaira. 2001 és 2012 között a másik tagállamban született lakosok aránya stabil maradt, vagy nőtt. Hat tagállamban azonban ez az arány továbbra is igen alacsony: az egy másik EU-tagállamban született lakosok hányada a 0,3%-ot sem éri el. Olaszországban és Spanyolországban az arányuk ebben az időszakban drámaian nőtt: az előbbiben alig 0,2%-ról 2,2%-ra, a másodikban 1%-ról 4,5%-ra; a növekmény többségét a Romániából bevándorolt emberek adták. Írországban, az Egyesült Királyságban, Cipruson és Dániában az arány megkétszereződött. Különösen az első kettőben a növekmény zöme Lengyelországból, a balti államok-

92

EU egészségügyi stratégia Az egészség vonatkozásában jelentős egyenlőtlenségek állnak fenn az EU régiói között. A kevésbé fejlett régiókban élő emberek egészségi állapota általában jelentősen rosszabb, mint a másutt élőké, bár a fejlettebb régiókban is előfordulnak a rossz egészségi állapot gócai. A Szerződés célul tűzte ki az ilyen egyenlőtlenségek csökkentését. Az elmúlt évtizedben a gyermekhalandóság számos kevésbé fejlett régióban mérséklődött, ami e tekintetben csökkentette a regionális egyenlőtlenségeket (a Giniegyüttható 2000 és 2010 között 13%-kal esett), de az egyenlőtlenségek továbbra is jelentősek. Az egészségügyi egyenlőtlenségekről szóló bizottsági közlemény1 rámutatott, hogy a kevésbé képzett, kisebb mértékben foglalkoztatott vagy alacsonyabb jövedelmű emberek általában korábban halnak meg, és nagyobb valószínűséggel fordulnak elő náluk egészségi problémák2. Az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést még mindig számos akadály nehezíti, különösen a költség, a távolság, a várakozási idő, a kulturális érzékenység hiánya és a hátrányos megkülönböztetés. A távolság különösen gondot jelent a gyéren lakott, hegyvidéki vagy távoli régiókban, valamint a szigeteken. Ha a betegeknek a szolgáltatás időpontjában fizetniük kell az egészségi szolgáltatásokért, az ugyancsak korlátozhatja a hozzáférést, különösen a társadalmi vagy gazdasági tekintetben hátrányos helyzetű személyek számára. Az EU egészségügyi stratégiája „intelligens” befektetést javasol az egészségbe a következők útján: ••

nem szükségszerűen nagyobb összegek hatékonyabb elköltése fenntartható egészségügyi szolgáltatásokra,

••

az egészséges életmód propagálása,

••

az egészségügyi szolgáltatások kiterjesztése az egyenlőtlenségek és a társadalmi kirekesztés csökkentésének módjaként.

Ezenkívül a határokon átnyúló egészségügyi ellátásról szóló irányelv eredményeként az egész EU-ban, különösen a határ menti régiókban egyszerűbbé vált az egészségügyi ellátáshoz való hozzájutás.

1 COM(2009) 567 végleges 2 Mackenbach, J. (2006).


93


94


95


ból és az EU-hoz 2004-ben csatlakozott többi országból származott. 2013-ban azon 15–64 éves személyek foglalkoztatási rátája, akik abban az országban születtek, amelyben élnek (64,5%) kissé alacsonyabb volt, mint azoké, akik egy másik EU-tagállamban születtek (66,4%), de sokkal magasabb, mint akik az EU-n kívül születtek (56%). Az EU-15 minden tagállamában az EU-n kívül születettek foglalkoztatási rátája alacsonyabb volt, mint az EU egy másik tagállamából származóké. A tagállamok felében az EU egy másik országában születettek foglalkoztatási rátája magasabb, mint az országban születetteké. Az Egyesült Királyságban, Portugáliában, Luxemburgban és Finnországban ez 5 vagy több százalékponttal volt magasabb 2013-ban (2.10. ábra). A foglalkoztatási ráták eltérései részben a korösszetétel különbségeinek és egyes esetekben a képzettség szintjének tulajdoníthatók. Utalnak azonban arra, hogy az uniós lakosság mobilitásának a szociális kiadásokra való hatása miatti aggodalmak részben indokolatlanok (vagyis az emberek többsége azért költözik másik országba, hogy dolgozzon, és nem azért, hogy igénybe vegye a szociális transzfereket). Az EU-n kívül születettek – vagyis a migránsok – és az országban születettek foglalkoztatottsági rátája közötti különbség sokkal nagyobb. A tagállamok többségében az EU-n kívül születettek foglalkoztatottsági rátája 2013-ban jelentősen alacsonyabb volt, mint az EU-n belül születetteké, különösen Belgiumban, Németországban, Hollandiában és Svédországban, ahol különbség 18 százalékpontra rúgott. Ennek okai nem állapíthatók meg könnyen, de feltehetően közéjük tartozik a külföldi képzettségek el nem ismerése (nem pedig az alacsony oktatási színvonal mint olyan) és a helyi nyelv elégtelen ismerete, továbbá egyes esetekben a hátrányos megkülönböztetés is. Az oktatás és a képzés segíthet a különbség csökkentésében a foglalkoztatás növelésével együtt. A közszolgáltatók is jó példával járhatnak elől, ha létszámukhoz arányos számban foglalkoztatnak migránsokat.

4.4. A várható élettartam magas, de a regionális egyenlőtlenségek megmaradtak A várható élettartam, amely a jólét tükröződése, az EU-ban egyike a legnagyobbaknak a világon. A világ 50 legmagasabb várható élettartamú országa közül 2012ben 21 EU-tagállam volt, és közülük 18-ban magasabb volt a várható élettartam, mint az Egyesült Államokban. Az USA-ban csupán Hawaiiban és Minnesota államban haladja meg a várható élettartam az EU átlagát. Számos déli USA-államban a várható élettartam hasonló a lengyelországihoz és a magyarországihoz (2.25. és 2.26. térkép). Az EU régiói között számottevő különbségek vannak. A születéskor várható élettartam kevesebb, mint 74 év Bulgária számos részében, valamint Lettországban és Litvániában, míg minden három EU-régió közül kettőben meghaladja a 80 évet. Spanyolország, Franciaország és Olaszország 17 régiójában ez az érték 83 év vagy több. A születéskor várható élettartam regionális különbségei mögött rejlő két fő ok a gyermekhalandóság (2.27. térkép) és a halálos közúti balesetek (2.28. térkép). 2012ben a romániai Sud-Est és a bulgáriai Jugoiztocsen és Severozapaden régióban, valamint Guadeloupe-ban a gyermekhalandóság meghaladta az 1000 élveszületésre jutó 10 halálozást, míg 13 másik EU-régióban kevesebb volt, mint 2. Az EU-átlag 2012-ben 4 volt. 2012-ben az egy főre jutó halálos közúti balesetek száma 39 régióban egymillió lakosonként 30 alatt volt, szemben az 56-os EU-átlaggal. Ezek a régiók elsősorban az Egyesült Királyságban, Hollandiában és Svédországban találhatók, és 11 fővárosi régió, valamint több más erősen városiasodott régió tartozott hozzájuk. A fővárosi régiók magas száma a listában részben annak tulajdonítható, hogy a járművek itt nem haladhatnak gyorsan, és alacsony sebességen jóval kisebb a valószínűsége annak, hogy halálos közúti balesetet okozzanak. 23 régióban az egy főre jutó halálos közúti balesetek száma meghaladta az EU-átlag kétszeresét: egymillió lakosonként 138 vagy még magasabb volt 2012-ben. Ezek a régiók többségében Belgiumban, Bulgáriában, Görögországban, Portugáliában és Romániában voltak.

96


A közúti közlekedésbiztonságra irányuló 2011–2020. évi cselekvési program célja, hogy a felére csökkentse a közúti balesetekből származó halálesetek számát ebben az időszakban, ami egymillió lakosra mintegy 30 halálesetet jelent (ahogy fentebb említettük, a 272 NUTS 2 régió közül jelenleg csak 39-ben van a ráta ez alatt). A program célul tűzi ki a biztonságosabb utakat, a közlekedők oktatását és képzését, a jobb bűnüldözést, járműbiztonsági intézkedéseket, intelligens technológiát és a kockázatnak különösen kitett közlekedők jobb védelmét. Az alacsony termékenységgel párosuló magas várható élettartam rejlik amögött, hogy a 65 éves és a fölötti népesség aránya miért emelkedik az EU-ban. 2012-ben ez az arány 18% volt, szemben a 2000. évi 16%-kal. Számos régióban ez az arány sokkal nagyobb volt. A régiók közel harmadában, amelyek többsége Németországban, Olaszországban és Görögországban található, 20% vagy még magasabb volt. Az olaszországi Liguriában, és a németországi Chemnitzben meghaladta a 25%-ot. 2000 és 2012 között ez az arány minden 10 régió közül 9-ben emelkedett. A legmagasabb növekedés (15%-ről 22%-ra) a Berlin közeli Brandenburg régióban következett be.

4.5. A humán fejlettség javul a középés kelet-európai tagállamokban, de a válság csökkentette Spanyolországban, Görögországban és Írországban Ilyen sokféle mutatószám mellett nehéz teljes körűen értékelni egy régió szociális ügyeit. Egy egyszerű, de átfogó kép leszűréséhez egy összetett mutató, mint például az EU humán fejlettségi mutató (EU HDI)14 elősegítheti a jelenlegi helyzet bemutatását a régiókban, és azt, hogy az miként változott 2008 óta. Az index hat mutatószámon alapul, amelyek az egészségre, az oktatásra és a jövedelemre/foglalkoztatásra terjednek ki. A két egészségügyi mutatószám az egészséggel való elégedettséggel kiigazított várható élettartam és a gyermekhalandóság. A két oktatási mutatószám a 18–24 év közötti nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben részt nem vevő személyek 14 Ezt a Közös Kutatóközpont és a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság dolgozta ki. Lásd Hardeman, S. és Dijkstra, L. (2014).

(NEET-ek) és a felsőfokú végzettségű 25–64 éves népesség aránya. A két jövedelmi/tevékenységi mutató a háztartások egy főre jutó, vásárlóerő-egységben számított, kiigazított, rendelkezésre álló bruttó jövedelme („kiigazított” abban az értelemben, hogy magában foglalja a természetbeni szociális transzfereket, mint például az állam által biztosított oktatást és egészségügyi szolgáltatást vagy a gyermekgondozást), valamint a 20–64 éves népesség foglalkoztatottsági rátája. 2012-ben a humán fejlettség az átlagosnál jóval alacsonyabb volt a legtöbb közép- és kelet-európai régióban, Dél-Olaszországban és Görögországban (2.29. térkép). Egy sor közép- és kelet-európai régió azonban jól szerepel, Észtország, valamint Lengyelország, a Cseh Köztársaság, Szlovákia, Magyarország, Románia és Bulgária fővárosi régiói megközelítik vagy meg is haladják az EU-átlagot. Ausztriában, Németországban, Hollandiában és az északi tagállamokban a mutató magas volt, ami az egészség, az oktatás és a jövedelem közötti jó egyensúlyt mutatta. Az Egyesült Királyságban, Franciaországban és Belgiumban a helyzet változó, egyes régiók jó eredményt értek el, mások pedig az átlagot sem ütik meg, míg Spanyolországban és Olaszországban a választóvonal még kifejezettebb, az utóbbiban különösen észak és dél között. 2008 és 2012 között feltűnő változások következtek be, a mutató határozottan romlott Görögországban, Írországban, Spanyolországban, Horvátországban és Olaszország egyes részein, kisebb mértékben pedig Hollandia, az Egyesült Királyság és Dánia bizonyos régióiban (2.30. térkép). Ezzel szemben a mutató nagymértékben javult valamennyi németországi és lengyelországi régióban, amelyeket a válság kevésbé érintett. Emellett a válság által sújtott országok számos régiójában is javult a mutató. Ezek közé tartozik a három balti állam, Finnország, Svédország, Szlovákia, Magyarország és a Cseh Köztársaság, valamint Románia és Bulgária régióinak többsége is. Az EU HDI alternatív képet mutat a fejlődésről, jelezve a közép- és kelet-európai tagállamok fővárosi régiói által megtett haladást, és rámutatva Görögország és

97


Dél-Olaszország elhúzódó problémáira. Az EU HDI mutatószámként a GDP-hez képest jobban megmutatja az embereket foglalkoztató problémákat: az egészséget, az oktatást, valamint a jövedelemszerzési és foglalkoztatási lehetőségeket.

5. Következtetés 2000 és 2008 között az EU számos régiója és városa tudott inkluzív növekedést elérni. A foglalkoztatottsági ráták emelkedtek, miközben a szegénység és a kirekesztés mérséklődött. 2008 után azonban a válság a helyzet jelentős romlásához vezetett, semmivé téve a foglalkoztatás növelése és a munkanélküliség csökkentése terén az előző 8 év alatt elért számos javulást. Miközben megjelentek az élénkülés első jelei, időbe telik, amíg ezek jelentősen magasabb foglalkoztatási rátát eredményeznek, valamint csökkentik a szegénységet és a társadalmi kirekesztést. Egyes frontokon azonban a haladás a válság ellenére is folytatódik. Például a korai iskolaelhagyók számának csökkenése folytatódik, és az Európa 2020 célkitűzést talán már 2020 előtt elérik. A nemek közötti szakadék a munkanélküliség terén bezárul, igaz, elsősorban a férfiak munkanélküliségének jelentős növekedése, mintsem a női munkanélküliségi ráta csökkenése miatt, ami sok dél-európai régióban továbbra is magas. A szegénység és a társadalmi kirekesztés tekintetében eltérések mutatkoznak az EU különféle régiótípusai között, és ezen a válság sem változtatott. A kevésbé fejlett tagállamok nagyvárosaiban többnyire alacsonyabb a szegénység és a kirekesztés mértéke, míg a fejlettebb tagállamok nagyvárosaiban ennek az ellenkezője az igaz. Egyes országokban a szegénységnek a nagyvárosokban való koncentrálódása az EU-n kívülről származó nagyszámú migráns jelenlétéhez kapcsolódik, akik kevéssé integrálódtak a munkaerőpiacba. A munkalehetőségek, a bérek és az életszínvonal terén érzékelhető széles egyenlőtlenségek továbbra is vándorlásra bátorítják a jobb lehetőségeket és magasabb életszínvonalat kereső embereket. Ez hangsúlyozza, hogy a munkalehetőségekhez azonos hozzáférhetősé-

98

get kell nyújtani számukra, mint amit az érintett területeken élők már élveznek. A kohéziós politika fontos szerepet játszhat az itt tárgyalt Európa 2020 célkitűzések elérésének elősegítésében, különösen az oktatás és a képzés társfinanszírozásával, valamint a növekedés akadályainak leküzdését célzó intézkedések támogatásával, ezáltal növelve a munkahelyteremtés rátáját, valamint a béreket és a jövedelmi szinteket a lemaradó régiókban. A kohéziós politika ezzel egyidejűleg elősegítheti, hogy a nők foglalkoztatási és előmeneteli lehetőségei a férfiakéval azonosak legyenek, például úgy, hogy társfinanszírozza a gyermekgondozási létesítmények bővítését. Biztosíthatja továbbá azt is, hogy a férfiak és a nők, akárhol éljenek is, magas színvonalú egészségügyi szolgáltatásokhoz férhessenek hozzá, támogatva a kórházak és más egészségügyi létesítmények terén végrehajtott beruházásokat.

3. fejezet: Fenntartható növekedés

1. Bevezetés A kohéziós politika forrásainak egy jelentős részét az EUrégiók fenntarthatóbb fejlődés felé történő elmozdulásának elősegítésére fordította. E politika társfinanszírozta a vezetékes vízszolgáltatás bevezetését az ivóvíz minőségének javításához és városi vízkezelő telepek létesítéséhez, beruházott a szilárd hulladék kezelésébe és újrahasznosító programokba, hozzájárult az energiahatékonyság javításához, például magán- és középületek fűtési rendszerei korszerűsítésének és az erőforrás-hatékony városi közlekedés támogatásával. A környezetvédelemhez is hozzájárult, elősegítve a természetvédelmi területek hálózatának kialakítását a Natura 2000 keretében. Komoly feladat maradt azonban a gazdasági tevékenység által okozott környezeti hatások csökkentése és az ökoszisztémák minőségének javítása. Az éghajlatváltozás következményeit mind jobban felismerve, az EU elkötelezte magát az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának korlátozása és a fosszilis tüzelőanyagok felhasználásának csökkentése mellett. A kohéziós politika finanszírozásának növekvő részét fordítják az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés elősegítésére, különösen a megújuló energia előállításának erőteljesebb támogatása és az energiahatékonyság javítása érdekében. Mivel az éghajlatváltozás valószínűleg fokozza a természeti veszélyek, például a tűzvészek, az aszályok és az áradások kockázatát, és így gyakoribbá váltak a katasztrófák, pénzforrásokat különítettek el e kockázatok enyhítésére. Továbbra is törekedni fognak arra, hogy e forrásokat a leginkább erőforrás-hatékony módon használják fel. A kohéziós politika közvetett hatásokat is gyakorol a környezetre és a fenntarthatóságra, mivel a régióknak a közlekedési infrastruktúrájuk fejlesztésére és javítására nyújtott támogatása magasabb energiafelhasználáshoz vezethet. Egyre fontosabb az általános környezetvédelmi szempontok bevonása a kohéziós politikába. Az energiahatékonyságba való befektetés elősegítheti a magasabb

energiafelhasználás ellentételezését a támogatásban részesülő infrastruktúra ésszerű kiválasztásával együtt. A gazdasági növekedés a területhasználatban is változásokhoz vezethet. Megfelelő nemzeti, regionális és helyi szakpolitikák esetén a változások korlátozottak lehetnek, és a jó tömegközlekedési kapcsolatokkal rendelkező területekre koncentrálódhatnak, például rozsdaövezetek átépítése, vagy az új fejlesztések meglevő tömegközlekedési útvonalak közelében való megvalósításának ösztönzése révén. A természet és a természeti erőforrások megőrzése, az energiatakarékosság, a megújuló energiák és a zöld technológiák alkalmazásának kiterjesztése, az éghajlatváltozás hatásainak enyhítése és az ehhez való alkalmazkodás, valamint a katasztrófákkal kapcsolatos kockázatok kezelésébe való befektetés nemcsak szükséges a környezeti kihívások kezeléséhez, hanem új munkahelyeket és növekedési lehetőségeket is jelenthet. A természeti értékek megőrzése és kiterjesztése az „ökoszisztéma-szolgáltatások” megóvásához is szükséges, amelyekre áttételesen sok gazdasági tevékenység támaszkodik. Ilyenek például a maga a természet által nyújtott szolgáltatások, mint a tiszta levegő és víz, vagy a természeti csapások és következményeik elleni védekezés természetes módjai. E „szolgáltatások” folyamatos nyújtásának biztosítása költségmegtakarításokat eredményez a gazdaságban, mivel hozzájárul a szennyezett földterületek vagy folyóvizek tisztítási költségeinek elkerüléséhez, vagy költséges (néha emberi eredetű) természeti katasztrófák, például áradások vagy földcsuszamlások megelőzéséhez. Az EU tagállamai és régiói között számottevő különbségek vannak a tekintetben, hogy mennyire törekednek a fenntartható fejlődésre. Egyes esetekben ezt a földrajzi helyzet vagy a természeti kincsekkel való ellátottság eltérései, másokban a környezetterhelés és a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás különbségei okozzák. Ezért jelentős javulás érhető el annak eldöntésével, hogy milyen típusú régióban milyen jellegű intézkedésre van szükség. Ez a fejezet négy fő kérdést tárgyal: (1) az éghajlatváltozás és az Európa 2020 célkitűzések megvalósítása felé

99


való előrehaladás; (2) energiahatékonyság, levegőminőség és közlekedés; (3) erőforrás-hatékonyság, különösen a területhasználat tekintetében; és (4) a környezeti hatások csökkentésének lehetséges módjai, valamint az ökoszisztémák és az általuk nyújtott szolgáltatások fenntartása és javítása. A fejezet végén pedig arról lesz szó, hogy a fenntartható növekedéshez kapcsolódó egyéb EU-szakpolitikák hogyan érintik a kohéziót.

2. Az EU-nak mérsékelnie kell az éghajlatváltozást, és alkalmazkodnia kell hozzá Az emberi tevékenységek következtében a légkörbe kerülő üvegházhatást okozó gázok mennyiségének növekedése az éghajlatváltozás világméretű folyamatát eredményezi. A 19. század vége óta a Föld légköre és a tengerek egyre melegebbé váltak. A következő években ez várhatóan tovább folytatódik, sőt fel is gyorsul. A 20. század eleje óta a Föld felszínének középhőmérséklete csaknem 1°C-kal nőtt, és e növekmény kétharmada 1980 óta következett be. Az éghajlatváltozás sokféle módon érinti gazdaságainkat, társadalmainkat és ökoszisztémáinkat, és erős területi dimenziója is van. Hatásai jelentősen eltérnek az egyes régiókban, amelyek mind az éghajlatváltozásnak való kitettségükben, mind az e változások kezelésének képességében különböznek, tükrözve eltérő fizikai, környezeti, társadalmi, kulturális és gazdasági jellemzőiket. A városi területeken általában nagyobb mértékű a hőmérséklet-emelkedés, mint a nem városiakban. Figyelembe véve Európa történelmi városiasodási tendenciáját, egyre több ember és eszköz kerül abba a veszélybe, hogy elszenvedje e hőmérséklet-emelkedés következményeit. A régiók is hozzájárulnak a saját éghajlatukhoz, abban az értelemben, hogy például a városok hőmérséklete részben a területhasználat és a felszínborítás következménye. Ebből pedig az következik, hogy az általuk elszenvedett éghajlatváltozásra bizonyos mértékig ők is hatnak. A kitettség és az érzékenység együttesen határozza meg egy régió éghajlatváltozásának potenciális hatását. A régiók azonban az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodási képességükben is különböznek egymástól, amit egy régió változásokból eredő általános sebezhetőségének értékelésénél figyelembe kell venni.

100

Az ESPON éghajlati projekt1 tartalmaz egy ilyen értékelést, amely a CCLM éghajlati modellben az éghajlatváltozásra és az éghajlat változékonyságára vonatkozó előrejelzéseken alapul2 (3.1. térkép). Figyelembe véve ezeket az előrejelzéseket, az éghajlatváltozás potenciális hatását minden EU-régióra megvizsgálták a régió változásnak való kitettsége, valamint érzékenysége és alkalmazkodási képessége alapján. Mindezeket fizikai, környezeti, társadalmi, gazdasági és kulturális vonásaik több mutatószáma alapján mérték fel (pl. a 25 °C fölötti nyári napok számának előre jelzett változásai, összekapcsolva a városi területek forró részein élő 65 éves és idősebb személyek számával és a forróság elviselésének bizonyított képességével). Az eredmények rávilágítanak az éghajlatváltozás régiókra gyakorolt potenciális hatásának erős eltéréseire. Míg, ahogy az várható volt, a „gócpontok” többsége Európa déli részén található, más típusú régiók (például a hegyvidéki területek vagy a sűrűn lakott partvidékek) ugyancsak jelentősen érintettek a tengerszint emelkedése vagy a nyári és/ vagy a téli turizmustól való gazdasági függőségük miatt. Észak-Skandinávia egyes területei ugyancsak érintettek, különösen a környezet áradásokkal szembeni érzékenysége és az infrastruktúra sebezhetősége miatt. A jelentkező hatások általános észak-déli megoszlása azonban nemcsak magát az éghajlatváltozás hatását tükrözi, hanem a skandináv és nyugat-európai országok jobb alkalmazkodóképességét is. Ezért Délkelet-Európa nagy részén és a földközi-tengeri régiókban közepestől magasig terjedő hatás várható.

2.1. Ahhoz, hogy az EU teljesíthesse 2020. évi célkitűzéseit, csökkentenie kell az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását Az EU több intézkedést tett az üvegházhatást okozó gázok (ÜHG-ok) kibocsátásának csökkentésére, ugyanakkor alkalmazkodási stratégiákat dolgoz ki, hogy erősítse ellenálló képességét az éghajlati változás elkerülhetetlen 1 ESPON (2011), Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe (Éghajlatváltozás és területi hatások az európai régiókra és helyi gazdaságokra). 2 A CCLM egy nem hidrosztatikus, egységes időjárás-előrejelző és regionális éghajlati modell, amelyet a COnsortium for Small scale MOdelling (COSMO, kisléptékű modellező konzorcium) és a Climate Limited-area Modelling Community (CLM, éghajlatra vonatkozó korlátozott területi modellező közösség) fejlesztett ki.


101


3.1. ábra. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának változása a Vállaláselosztási határozat által lefedett területeken 2005–2011 között és az Európa 2020 célkitűzések 2005-höz viszonyított %-os változás

20

%-os változás, 2005–2011

Csökkent a távolság, de a célkitűzésüket még nem érték el

10

11

11

13

14

19

20

15

9 1

4

0 –5

10

5

5

0 –5

-4 -5

–10

–10

-10

–15 –16

-15

-14

–14

–15

-13

–20

Célkitűzés = a kibocsátások növekedésének korlátozása Forrás: DG CLIMA

hatásaival szemben. Az EU különösen ösztönzi az energiahatékony, alacsony szén-dioxid-kibocsátással járó gazdaság irányába való előrelépést a „20-20-20” célok kitűzésével 2020-ra. Ezek a célok az ÜHG-ok kibocsátásának az 1990-es szintekhez képest történő 20%-os csökkentése3, a megújuló energiaforrások az EU energiafogyasztásában való 20%-os részesedése és az energiahatékonyság 20%os javítása. Ezek az Európa 2020 stratégia kiemelt céljai. Az EU további célként tűzte ki az ÜHG-ok kibocsátásának 80–95%-os csökkentését 2050-re az 1990-es szinthez képest4. Az ÜHG-ok kibocsátásának visszafogására irányuló EUkezdeményezések közé tartozik az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere (ETS), amely a kibocsátási kvóták elosztásának és cseréjének piaci eszköze. Ezt kiegészíti a vállaláselosztási határozat, amelynek értelmében a tagállamok kötelező éves célkitűzéseket fogadtak el a lakóépületekből, a mezőgazdaságból, a hulladékokból és a közlekedésből (a légi közlekedés kivételével) származó olyan kibocsátások csökkentésére, amelyekre az ETS nem terjed ki, és amelyek az EU teljes kibocsátásának mintegy 60%át teszik ki. A 2013–2020-as időszakra vonatkozó nemzeti 3 Az EU a kibocsátások 30%-os csökkentését is felajánlotta, ha más fő kibocsátó országok vállalják, hogy megfelelően kiveszik a részüket a csökkentésekből. 4 Megjegyezzük, hogy ezeket a célokat termelési alapon határozzák meg, ami az EU határain belül keletkező kibocsátásokat jelent. A globalizációval azonban a kibocsátás folyamatosan növekvő része ered az EU-n kívüli régiókból, ami az EU importjának eredménye. Valóban, 1990 óta a Kiotói Jegyzőkönyv 2. mellékletében szereplő országoknak az 1. mellékletben fel nem sorolt országokba való nettó kibocsátási transzferei a négyszeresükre nőttek. A részleteket lásd: Petersa, G. P. és mtsai. (2010).

102

BG

LV

RO

LT

PL

SK

EE

HR

HU

CZ

SI

PT

EL

CY

ES

IT

FR

DE

BE

UK

NL

IE

LU

-16

–25 FI

-20

SE

–20

DK

-17 -20

AT

–20

–16

20

10

A célkitűzéstől való távolság

-16

25

15

Növekedett a célkitűzésükig való távolság

5

–25

2020-as célkitűzés 17

A célkitűzést már elérték

15

MT

25

Célkitűzés = a kibocsátások növekedésének korlátozása

célkitűzések megkülönböztethetők az egy főre jutó GDP szintje alapján, és a legfejlettebb tagállamokban a kibocsátások (2005-höz viszonyított) 20%-os csökkenésétől a kibocsátások 20%-os növekedéséig terjednek a legkevésbé fejlettekben. A kohéziós politika nem tud közvetlenül hozzájárulni az ETS-hez. De a „vállaláselosztási határozatban” szereplő szektorokban jelentős szerepet játszhat az ÜHG-ok kibocsátásának csökkenésében. A kohéziós politika például támogatja a középületek szigetelésére irányuló kezdeményezéseket, ezáltal csökkentve az ÜHG-ok kibocsátását a lakásépítési szektorban. Finanszírozza a tisztább tömegközlekedést és a hatékonyabb hulladékgazdálkodást is, amelyek hozzájárulhatnak az ÜHG-ok kibocsátását csökkentéséhez. Az ÜHG-ok kibocsátását a vállaláselosztási határozatban szereplő területeken való csökkentése egyes tagállamokban jelentős volt (3.1. ábra). Magyarországon 2005 és 2011 között ez a szám 16%-ot tett ki, és az Egyesült Királyságban pedig meghaladta a 14%-ot. Számos EU-12 országban azonban a csökkenés szerényebb mértékű volt, tükrözve a válságig magas gazdasági növekedési rátájukat. Lengyelországban és Észtországban pedig a kibocsátások jelentősen (egyformán 9%-kal) emelkedtek. 2008-at követően azonban a gazdasági visszaesés általában elősegítette a kibocsátások mérséklését. A különböző nemzeti célkitűzésektől való távolság is jelentősen eltér az országok között. Több ország már túl is tel-


Termelésen alapuló és a fogyasztáson alapuló kibocsátások

Egy adott tagállam esetében a kibocsátások termelésen vagy fogyasztáson alapuló szintjei jelentősen eltérhetnek egymástól. Például a termelésen alapuló kibocsátások alacsonyak lehetnek egy olyan országban, amelyben kevés szennyező tevékenység található, míg a fogyasztáson alapuló kibocsátásai magasak lehetnek, ha olyan árukat és szolgáltatásokat importál, amelyek előállításánál nagy mennyiségű üvegházhatást okozó gáz keletkezett. Ezt illusztrálja a következő grafikon, amely mindegyik EU-27 tagállam esetében szembeállítja a termelésen alapuló kibocsátásokat a fogyasztáson alapuló kibocsátásokkal. Miközben a kétféle kibocsátás között

jesítette a célkitűzését, például Magyarország és Románia, amelyek legfeljebb 10%-os és 19%-os kibocsátásnövelésre vállaltak kötelezettséget a 2005-ös szinthez képest, de a kibocsátásuk ténylegesen csökkent is. Más országokban a célt még nem érték el, de a kibocsátások csökkenésnek indultak, például Svédországban, ahol a cél 17%-os csökkenés volt, és eddig 10%-os csökkenést értek el 2005-höz képest. Máltán viszont a kibocsátások a cél fölé emelkedtek. Luxemburg, Dánia, Írország és Hollandia állnak a legtávolabb a célkitűzéseiktől, míg az Egyesült Királyság (amelynek további 2%-kal kell csökkentenie a kibocsátásokat), valamint Ausztria, Belgium és Franciaország (amelyeknek további 4%-kal) állnak a legközelebb hozzá5.

5 Az ÜHG-ok kibocsátása szorosan összefügg a gazdasági tevékenységgel. A jövőbeli gazdasági trendekkel kapcsolatos jelenlegi magas fokú bizonytalanság ezért a kibocsátások jelenlegi szintje alapján megnehezíti annak a megítélését, hogy a tagállamok képesek lesznek-e teljesíteni a 2020-as célkitűzésüket, még azon országok esetében is, amelyekben a kibocsátások már a cél alatt vannak.

nyilvánvaló pozitív összefüggés van, ez messze nem egyértelmű. Luxemburg termelésen alapuló kibocsátása például közel áll az EU-27 átlagához, de a fogyasztáson alapú kibocsátása a legmagasabb az unióban. Másfelől Dániában a termelésen alapuló kibocsátás igen magas, míg a fogyasztáson alapuló kibocsátás sokkal alacsonyabb. Ennek ellenére tény, hogy a magasan fejlett tagállamok kibocsátása a legmagasabb mind a termelés, mind a fogyasztás alapján.

3.2. ábra Üvegházhatást okozó gázok kibocsátása, egy főre jutó CO2-egyenérték, 2008 25

25

LU

23

CY

23

21

21

IE

19

Fogyasztásalapú

Az üvegházhatást okozó gázok (ÜHG-ok) kibocsátásának kiszámításánál a kibocsátások szintje a termelés vagy a fogyasztás alapján számítható ki. A termelésen alapuló kibocsátások különböző típusú tevékenységek (pl. ipar, mezőgazdaság, energetika) fosszilis tüzelőanyag-felhasználása alapján számíthatók ki. A fogyasztáson alapuló kibocsátások alapján azokat az ÜHG-okat számítják, amelyek egy ország hazai végső keresletét (azaz a háztartások fogyasztását, a kormányzati fogyasztást és a beruházásokat) fedező áruk és szolgáltatások megtermelésekor keletkeznek, függetlenül attól, hogy ténylegesen melyik ország bocsátotta ki a szóban forgó szennyező anyagokat (3.2. ábra).

BE FI

17

EL DE AT UKSI

15

SE ES EU-27 CZ FR IT MT PTLT SK PL LV HU RO BG

13 11 9 7

19

NL

DK

17 15

EE

13 11 9 7 5

5

5

7

9

11

13

15

17

19

21

23

25

Termelésalapú Forrás: Arto, I. és mtsai (2012)

2.2. Az EU-nak növelnie kell a megújuló energiaforrások használatát, hogy elérje a 2020-as célokat Az EU vállalta, hogy 2020-ra a végső energiafelhasználásának legalább 20%-a megújuló energiából származik majd. A megújuló energiákról szóló irányelv alapján a tagállamok kötelezettséget vállaltak, hogy a megújuló energia részesedését 2020-ig a máltai 10%-ról a svédországi 49%-ig terjedő mértékben növeljék. Ez a részesedés egyes tagállamokban máris jelentős, Svédországban közel 51% és Lettországban 36% (3.3. ábra), míg másokban alacsony, így Máltán és Luxemburgban 4% alatt van. A megújuló energiaforrások várhatóan növekvő szerepet játszanak majd nem csupán az alacsony szén-dioxid-kibocsátással járó gazdaságra való átállásban, de az energiabiztonság javításában is.

103


3.3. ábra. A megújuló energia aránya a teljes bruttó energiafogyasztásban, 2006, 2012, 2020-as célkitűzés 60

A bruttó teljes energiafogyasztás %-a

2006

2012

2020-as célkitűzés

60

EU-28

SE

FI

LV

AT

PT

LT

RO

EE

SI

DK

HR

BG

FR

ES

DE

EL

IT

0

PL

0

CZ

10

SK

10

HU

20

CY

20

IE

30

BE

30

NL

40

UK

40

LU

50

MT

50

Forrás: Eurostat

A tagállamok között a megújuló energia jelenlegi szintjének a célhoz viszonyított aránya tekintetében is jelentős különbségek vannak. Az Egyesült Királyságnak, Franciaországnak és Hollandiának csaknem 10 százalékponttal vagy még többel kell növelniük a megújuló energiaforrások felhasználását, hogy elérjék a céljukat. Másfelől három ország, Bulgária, Észtország és Svédország már elérték a célkitűzésüket, és Románia, Litvánia, Ausztria és a Cseh Köztársaság is közel vannak a célhoz. Számos tagállamnak jelentős erőfeszítést kell tennie célja teljesítése érdekében. Aggályos azonban, hogy az üzemanyagok és általában a szén jelenlegi alacsony ára nem jelent elég erős ösztönzést a megújuló energiába való befektetésre. Ez részben annak a következménye, hogy a gazdasági tevékenység válság miatti lassulása és a kibocsátások ebből eredő visszaesése miatt az ETS-ben emelkedett a kibocsátási egységek többlete. Ráadásul ez hosszabb távon csökkentheti az EU azon képességét, hogy a megerőltetőbb kibocsátáscsökkentési célokat költséghatékony módon teljesítse. A Bizottság ezért kezdeményezte egyes kibocsátási egységek elárverezésének elhalasztását. A megújuló energia legnagyobb forrása az EU-ban a biomassza és a vízenergia (amelyek 2012-ben 83, illetve 29 millió tonna kőolaj-egyenértéket [Mtoe] állítottak elő), majd a szélenergia (17,7 Mtoe), a biogáz (12 Mtoe), a fényelektromos napenergia (5,8 Mtoe) és a geotermikus energia (5,7 Mtoe) következett. Míg a vízenergia és a geotermikus energia adott helyszínekre korlátozódik, a szélés napenergia, a biomassza és a hőszivattyúk szélesebb körben használhatók, bár mindegyikük energiatermelési

104

potenciálja jelentősen különbözik a régiók között. A megújuló energiaforrások teljes hasznosításának képessége függ a meglevő regionális átviteli, elosztó és tároló infrastruktúrától is, valamint a kereslet szerkezetétől6. A megújuló energia részarányának növelése, amely sok esetben időszakos energiát biztosít, korszerűsített infrastruktúrát és a hálózatba való hatékony beillesztésre alkalmas megoldásokat fog igényelni. A tengerparti régiókban általában sokkal több lehetőség nyílik a szél energiájának kihasználására, különösen az Északi-tenger mentén és a Baltikum déli részén. Egyes földközi-tengeri szigeteken ugyancsak jelentős ez a potenciál. A szélenergiából való áramtermelés költsége is alacsonyabb ott, ahol a szél folyamatosan elég erős az elektromos áram előállításához. A napenergia hasznosítására legmegfelelőbb területek Európa déli és nyugati részein találhatók, ahol a napsugárzás a legerősebb (3.2. térkép, ami jelzi a területek alkalmasságát a napenergia hasznosítására7). Az északi, központi és keleti tagállamok kevésbé alkalmasak, bár napelemek mindenféle típusú (ipari, kereskedelmi és lakó-) épületek tetejére felszerelhetők, hogy közvetlenül szolgál6 Egy másik szempontot jelentenének a megújuló energia környezeti hatásai. A biomassza elégetése például rákkeltő szálló por kibocsátásával jár, ezért szigorú kibocsátási határok kell, hogy kísérjék. 7 Az alkalmasság figyelembe veszi mind a napenergia kiaknázását korlátozó, mind az azt támogató tényezőket. A kritériumok közé tartozik a magas napsugárzás, az enyhe lejtők, a sűrűn lakott helyektől való távolság, valamint a közelség az utakhoz és az elektromos hálózatokhoz. Védett területek, erdők, víztestek és megművelt földek nem alkalmasak erre a célra.


Az éghajlat-változási és energiacsomag területi dimenziója Az éghajlat-változási és energiacsomag külön figyelmet fordít a tagállamok gazdasági fejlettségi szintjére, amikor megállapítja a célokat az ÜHG-ok kibocsátására a kibocsátáskereskedelmi rendszeren kívül, valamint a megújuló energiára. A megújuló energiaforrások új iparágak növekedésének javításával és a munkahelyek és exportlehetőségek létrehozásának elősegítésével hozzájárulnak az EU energiaellátásának diverzifikálásához, és egyes régiók versenyképességének javításához. Ezenkívül az Európai hálózatfinanszírozási eszköz (CEF) részeként javasolt, 5,1 milliárd EUR előirányzatú közös érdekű energiaprojektek potenciálisan jelentősen hozzájárulhatnak az energiabiztonság és a versenyképesség javításához olyan területeken, ahol a gazdasági életképesség nem elégséges. Az energiahatékonyságba való befektetések, mint például a fűtési rendszerek által felhasznált energia mennyiségének csökkentése is jelentősen jobbá teheti a városokban élő emberek életét a levegő minőségének javításával. Az épületek energiateljesítményéről szóló, 2010-ben elfogadott felülvizsgált irányelv (EPBD), amelyet még nem hajtottak végre teljes mértékben, az energiafogyasztás csökkentésével javíthatja tovább a levegőminőséget a városokban. A városi közlekedés esetében a kis teljesítményű járművek teljesítményszabványait megállapító szabályozások az ÜHG-ok kibocsátásának jelentős csökkenéséhez vezettek, amit az új járművek átlagos CO2 kibocsátásának a 2000. évi kilométerenként 172 grammról 2011-ben 135,7 grammra való csökkenése tükröz. Ez a csökkenés jót tesz az emberek és az ökoszisztémák egészségének olyan légszennyező anyagok mennyiségének csökkentésével is, mint az NO2 és a PM10.

A regionális és a helyi hatóságok a folyamat fontos aktív szereplői. Az éghajlat- és energiapolitika hatékonysága függ az építési engedélyekért és a területrendezésért felelős regionális és helyi hatóságok aktív támogatásától. A hatóságok felelősek a középületekért és egyes esetekben a lakásügyért is, amelyek energiahatékonyságának javításához beruházásokra van szükség. Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásról szóló Fehér Könyv1 az alkalmazkodás helyi adottságokból kiinduló megközelítését hirdeti, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a helyi hatóságok együttműködnek a közös fenntartható éghajlat- és energiapolitikák megtervezésében és megvalósításában a fenntartható közlekedésért, az épületek és a távfűtés energiahatékonyságának javításáért, valamint a megújuló energiaforrások és a megosztott energiatermelés fejlesztéséért. Az Intelligens városok és közösségek európai innovációs partnerségének (SCC) célja az energiatermelés, -elosztás és -használat; a mobilitás és a közlekedés; valamint az információs és kommunikációs technológiák (IKT) közötti kapcsolatok szorosabbra fűzése. A Polgármesterek Szövetsége pedig egy összeurópai mozgalom, amely a helyi és regionális hatóságokat támogatja az Európa 2020 éghajlati és energiapolitikai céljainak elérésében. Az aláíró tagok célja az energiamegtakarítás mellett szakképzettséget igénylő és stabil munkahelyek megteremtése, az egészségesebb környezet és életminőség, valamint a nagyobb gazdasági versenyképesség és a nagyobb energiafüggetlenség. Ma több mint 5000 aláíró tagja és 200-at meghaladó számú szervezeti támogatója van, ami azt jelenti, hogy tevékenysége közel 170 millió emberre terjed ki Európában. 1 COM(2009) 147 végleges.

tassanak energiát a felhasználóknak, anélkül, hogy területet igényelnének. Míg a nagy fényelektromos rendszerek vagy napenergia-létesítmények több helyet igényelnek, az energiát hatékonyabban állítják elő, és a környezetre gyakorolt hatásuk csökkenthető, ha megműveletlen vagy alacsony hozamú mezőgazdasági területen alakítják ki őket.

2.3. Az EU-nak alkalmazkodnia kell a mind gyakoribb és súlyosabb természeti veszélyekhez A természeti veszélyek8 által okozott katasztrófák száma és költsége az elmúlt években nőtt Európában. Ez nemcsak az éghajlatváltozás következménye, ami a követke8 A Bizottság szolgálati munkadokumentuma, SWD(2014)134 Overview of natural and man-made disaster risks in the EU. (A természetes és mesterséges katasztrófakockázatok áttekintése az EU-ban.)

105


106


ző években valószínűleg növeli az időjárással kapcsolatos események gyakoriságát, intenzitását és időtartamát, de az emberi és gazdasági tevékenységé, köztük a magasabb területhasználaté is9. A leggyakrabban előforduló természeti veszélyek az EUban a hőhullámok, a viharok, a földrengések, az áradások, a szárazságok és az erdőtüzek. Az elmúlt években a hőhullámok követelték messze a legtöbb emberéletet10. A szélsőségesen magas hőmérséklet11 gyakoribbá vált, és az éghajlati változással valószínűleg még az eddiginél is gyakoribb és végletesebb lesz. A potenciális hatás méréséhez a Közös Kutatóközpont (JRC) isprai szervezeti egysége az EU több városára kidolgozta a városi kánikulamutatót, amely mind a természetes kockázatot, mind annak enyhítési lehetőségét figyelembe veszi12. Ez azt mutatja, hogy a potenciális hatás a legmagasabb Spanyolország földközi-tengeri régióiban, DélFranciaországban, Olaszországban és Görögországban, amelyekben általában alacsony az alkalmazkodóképesség. Ugyanez áll Kelet-Európa városaira, bár ezek jóval kevésbé vannak kitéve a hőnek. A közép- és észak-európai régiókban ugyanakkor alacsony a kockázat és magas az alkalmazkodóképesség. A hőmérséklet emelkedése a városokban nemcsak a globális felmelegedés következménye, hanem azé a módé is, ahogyan fejlődnek. A hőmérséklet-emelkedés különösen függ a városi területhasználattól, az épületek energiahatékonyságától és a fő közlekedési módoktól. Ezek olyan szempontok, amelyek közvetlenül a kohéziós politika hatálya alá tartoznak. 9 EEA (2010), Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe. (A természeti veszélyek és technológiai balesetek hatásainak feltérképezése Európában.) 10 Az EGT az 1998–2009-es időszakban 576 természeti veszély által okozott katasztrófát jelentett, amelyek csaknem 100 000 halálos áldozata közül 77 500-at hőhullám okozott, lásd ugyanott. 11 A szélsőséges hőmérsékletek egy adott terület szokásos időjárási feltételeire vonatkoznak, így a hőhullámnak nincs általános meghatározása. Ugyanakkor vannak javaslatok egy általános definícióra – pl. a European Climate Assessment and Dataset (Európai éghajlat-értékelési és adatállomány) projekt a hőhullámot olyan legalább hat egymást követő napból álló időszakként határozza meg, amelyben a hőmérséklet napi középértéke meghaladja az 1961–1990 közötti időszak átlagos napi hőmérsékletének 90. percentilisét. Az Egészségügyi Világszervezet EuroHEAT projektje a hőhullám hasonló meghatározását javasolta, mint „olyan időszakot, amelyben a mért maximális hőmérséklet és a legkisebb hőmérséklet legalább két napon át a havi megoszlás 90. percentilise fölött van” (lásd ugyanott).

Az erdőtüzek gyakoriak Európában, átlagos számuk évente eléri a 70 000-et. Az elmúlt években az erdőtüzek évente több mint félmillió hektár erdőt és egyéb fás területet semmisítettek meg, főleg a Földközi-tenger vidékén. A legnagyobb tüzek Portugáliában (2003-ban és 2005-ben), Spanyolországban (2006) és Görögországban (2007) voltak. Bár az erdőtüzek bizonyos fokig fontosak az erdők hosszú távú fenntarthatósága szempontjából, emberéleteket is követelnek, még ha a hőhullámoknál sokkal kevesebbet is. Emellett jelentős gazdasági veszteséget is okoznak, amelynek összege az 1998–2009-es időszakban mintegy 7 milliárd EUR-ra rúgott az EEA szerint. A vízforrásokra fokozódó nyomás nehezedik az EU-ban, és nagy területeket érint újabban gyakrabban a vízhiány és az aszály, nem csupán a szárazabb területeken, hanem a nedvesebb részeken is. Az aszályok súlyos negatív hatást gyakorolhatnak a mezőgazdaságra, az idegenforgalomra és az energiatermelésre, valamint az édesvizekre és a kapcsolódó ökoszisztémákra, mivel gyakran csökkentik a folyók hozamát, a tavak és a talajvíz szintjét, kiszárítják a vizes élőhelyeket, és rontják a víz minőségét. Az Európát körbevevő óceánok és tengerek is mind nagyobb mértékben szenvednek az éghajlatváltozás hatásaitól, amely olyan ágazatokat érint, mint a halászat, az akvakultúra és a turizmus. Különböző éghajlati előrejelzések szerint a vízhiányok és szárazságok gyakorisága a jövőben várhatóan jelentősen nő az éghajlatváltozás és az ebből eredő magasabb átlaghőmérsékletek nyomán. Ezek az események várhatóan túl fognak lépni Dél-Európán, és egyre nagyobb mértékben fogják érinteni az EU egyéb részeit. Ráadásul száraz időszakokban a vízszükséglet gyakran meghaladja a rendelkezésre álló mennyiséget, és sokszor elhanyagolják a sebezhető ökoszisztémák megfelelő vízellátását. A viharokon kívül az áradások okozzák a legnagyobb gazdasági veszteségeket. Az elmúlt években az EU számos vidékét érte árvíz, így az Elba völgyét, a francia és az olasz Alpokat, a Pó völgyét, a Rajna-mentét Németországban, Franciaországban és Hollandiában, a Loire alsó szakaszát Franciaországban, Mecklenburg-Vorpommern tartományt és Nyugat-Lengyelországot. Szlovákia és a Cseh Köztársaság számos régiója is erősen ki van téve az árvízveszélynek.

12 Lung, T. és mtsai. (2013).

107


A folyók áradása különösen veszélyes lehet a városi területeken mind az infrastruktúrára, mind az emberi életre. A RC-ISPRA megvizsgálta az árvizek hatását az EU nagyvárosaira, egy olyan mutatószámot használva, amely mind az árvizek kockázatát, mind a városok azon képességét figyelembe veszi, hogy enyhítse ezeket, és helyrehozza a hatásukat13. A mutatószám a városok árvizeknek való kitettségében jelentős eltéréseket mutat, részben a fő vízi utakhoz viszonyított helyzetüktől függően. A legsebezhetőbb helyek, ahol a magas árvízkockázat alacsony alkalmazkodóképességgel párosul, Románia, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Portugália és Dél-Spanyolország egyes régióiban vannak. A kockázat a jövőben várhatóan több tengerparti területen is nő a tengerszint és a hőmérséklet emelkedése miatt. Ez fokozottan áll a tengerszinttel egy magasságban vagy annál kevesebb, mint 5 méterrel magasabban élőkre, például a holland tengerpart mentén lévő régiókban. Ennek fényében a kockázat megelőzésére és kezelésére irányuló szakpolitikák lényegesek a fenntartható fejlődés és a gazdasági növekedés biztosításához.

3. A fenntarthatóbb közlekedésre való áttérés növelheti az energiahatékonyságot, és javíthatja a levegőminőséget Az EU a 2011-es energiahatékonysági terv és az energiahatékonysági irányelv révén lépéseket tett az energiahatékonyság javítására. Az energiahatékonyság elsősorban az épületek és a közlekedés energiafelhasználásának csökkentését jelenti, amelyek 2010-ben az EU teljes energiafelhasználásának 41%-áért, illetve 32%-áért voltak felelősek. A lakó- és egyéb épületek energiahatékonyságának javítását a korszerű technika és az új innovációk alkalmazása teszik lehetővé. Az épületek energiahatékonysága különösen szigeteléssel és a fűtőrendszerek korszerűsítésével javítható, bár e tekintetben is jelentős eltérések vannak az EU-ban; a közép- és kelet-európai tagállamok, amelyek potenciálisan jelentősen hozzá tudnának járulni az ener-

13 Lásd ugyanott.

108

giamegtakarításokhoz az EU-ban, lemaradtak a többi országtól.

3.1. A megközelíthetőség és az energiahatékonyság javítása Az EU közös közlekedéspolitikájának egyik célja az energiahatékonyság növelése és a közlekedési rendszer fenntarthatóságának elérése 2050-re. Ennek teljesítésére három átfogó célt tűztek ki: (1) új és fenntartható üzemanyagok és hajtóműrendszerek kidolgozása és alkalmazása; (2) a multimodális logisztikai láncok optimalizálása, beleértve az energiahatékonyabb módokra való áttérést; és (3) a hatékonyság növelése információs rendszerek és piaci alapú ösztönzők alkalmazásával. A megtett távolság csökkenése a megközelíthetőség fenntartása vagy javítása mellett – ez mindhárom cél elérésének eszköze. Az energiahatékonyság javításának másik útja a műszaki haladás. Az új technológiák alkalmazása növelheti az üzemanyag-hatékonyságot. A nagyobb energiahatékonyságú közlekedési módokra való áttérés segíthet mindhárom cél elérésében, míg a közlekedési hálózat javulása úgy segítheti elő ezt az áttérést, hogy egyúttal csökkentheti a torlódásokat. Amikor az emberek közelednek, akár autóval, autóbusszal, vasúton vagy kerékpáron, akkor általában azért teszik, hogy elutazzanak vagy eljussanak egy adott helyre. Ennek megfelelően a közlekedés elemzésének meg kell különböztetnie azt, hogy az emberek milyen távolságra utaznak és azt, hogy valami mennyire megközelíthető (a kívánt célhoz hogyan lehet eljutni). Egyes esetekben a távolságok csökkenthetők, miközben a megközelíthetőség emelkedik. Amikor az emberek és az úti célok közel vannak egymáshoz, amint az a városokban gyakran előfordul, az átlagos megtett távolságok hajlamosak zsugorodni. Hollandiában például a kis- vagy nagyvárosokban élők 2011-ben napi átlagban 26 km-t utaztak, míg a nem városi területen élők 30 km-t. A rövidebb távolságok miatt a gyaloglás vagy a kerékpározás a kis- és nagyvárosokban vonzóbb lehetőség, mint másutt. A tömegközlekedés iránt is nagyobb az igény. Így ez költség- és energiahatékonyabb, ezért az emberek inkább ezt használják, mint az autóikat. A holland példa azt is mutatja, hogy az erősen városi környezetben élő emberek


3.4. ábra. Utaskilométer közlekedési módonként, 2012 16

Vasút

Személyenkénti ezer utaskilométer

Villamos és metró

Autóbuszok

Személygépkocsik

16

RO

SK

HU

LV

MT

CZ

BG

ES

CY

PT

EE

PL

NL

EL

AT

0

LT

0

DK

2

IE

2

BE

4

IT

4

UK

6

SE

6

DE

8

FI

8

SI

10

FR

10

LU

12

EU-12

12

EU-15

14

EU-27

14

Forrás: EU közlekedés számokban: Statisztikai zsebkönyv 2013

többet gyalogolnak (0,95 km), (szemben a Hollandia más területein élők 0,6 km-ével), nagyobb mértékben használják a tömegközlekedést (5,6 km, szemben a 1,9 kmrel), és kevesebbet használják az autót (16 km, szemben a 24 km-rel) azokhoz képest, akik más területeken élnek (Statistics Netherlands 2013). Ezek a különbségek a regionális adatokban is tükröződnek, Hollandiában Amszterdam, Rotterdam és Utrecht esetében a legrövidebbek a megtett távolságok, és a legkisebb a gépkocsihasználat. Bár ilyen részletes adatok az EU egészére nem állnak rendelkezésre, a nagyobb energiahatékonyságú közlekedési módok alkalmazása valószínűleg érvényes az EU más városaira is14. Az autók a városokon kívüli utazásokból különösen nagy részt foglalnak el, mivel a tömegközlekedés kevésbé hatékony, és a távolságok miatt a gyaloglás és a kerékpározás kevésbé kivitelezhető15. A szárazföldi16 szállítási módok viszonylagos fontosságának országok közötti összehasonlításához az adatok az utasok által megtett távolságok népességhez mért szintjének kifejezésével normalizálhatók. A legnagyobb megtett távolságokat Luxemburg és Franciaország regisztrálta, mindkét országban lakosonként átlagosan több mint 15 000 utaskilométert tettek meg 2011-ben (3.4. ábra). Ezzel szemben a legkevesebb utazás az EU-12 tagálla14 EEA (2013), A closer look at urban transport – TERM 2013 (Közelkép a városi közlekedésről – TERM 2013). 15 Lásd még ESPON (2013), TRACC. 16 Alá kell húzni, hogy a fenti elemzés csak az autóval, autóbus�szal vagy vasúton lebonyolított belföldi közlekedésre vonatkozik, és a nemzetközi személyszállítás jelentős részét, valamint egyes országokban a belföldi utazások jelentős részét is hajón és repülőgépen bonyolítják le (Eurostat [2011]).

mokra, közülük is Romániára és Máltára jut. Ezek a számok azonban több tényezőt tükröznek, mint például a GDP szintjét és a jövedelmet, az infrastruktúra-ellátottságot, az ingázás jelentőségét, a szolgáltatások közelségét a lakossághoz, a nagy sebességű vasútvonalakhoz való hozzáférést és az országon áthaladó nemzetközi közlekedési folyosók meglétét. 1995 és 2011 között jelentősen nőtt a gépkocsik használata számos, az EU-hoz azóta csatlakozott tagállamban, különösen Litvániában, Lengyelországban, Szlovéniában, Észtországban és Bulgáriában. Ugyancsak számottevően nőtt az autóhasználat Görögországban (3.5. ábra). A gépkocsihasználatot a tömegközlekedés igénybevételének jelentős csökkenése kísérte az EU-12-ben, különösen Szlovákiában. Ezzel szemben visszaesett az autóhasználat az Egyesült Királyságban és Hollandiában; az előzőben ezt a vasúti utazások növekedése is kísérte. A gépkocsi valamennyi tagállamban, amelyről adatok állnak rendelkezésre, a személyszállítás tetemes részét teszi ki, jóval nagyobb hányadát, mint a vasút vagy az autóbusz. 2011-ben az autók a belföldön megtett utaskilométerek 84%-át adták. A tagállamok adatai között azonban nagy különbségek vannak (a litvániai 91%-tól a magyarországi 64%-ig), tükrözve az infrastruktúrabeli és földrajzi különbségeket (3.6. ábra).

109


varozás magas aránya részben a belvízi utak hiányának és a korlátozott vasúthálózatnak tudható be (kivéve a nagy sebességűeket). Lettországban és Észtországban ugyanakkor az árufuvarozás több mint 50%-át vasúton bonyolítják le, ami részben az Oroszországból ily módon érkező importot tükrözi. A belvízi utakat a többi tagállamhoz képest nagyobb arányban használják árufuvarozásra Romániában, Hollandiában és Belgiumban a hajózható folyóknak és csatornáknak köszönhetően.

3.5. ábra. Az utaskilométer változása közlekedési módonként, 1995–2011 EU-27 EU-15 EU-12 Személygépkocsik Egyesült Királyság Hollandia Dánia Olaszország Belgium Málta Magyarország Spanyolország Cseh Köztársaság Németország Ausztria Franciaország Írország Luxemburg Szlovákia Svédország Románia Ciprus Finnország Lettország Portugália Bulgária Észtország Szlovénia Görögország Lengyelország Litvánia

Autóbuszok Villamos és metró Vasút

A közlekedés hatékonyságának javítására irányuló stratégiák különböznek a régiók között. A nyugati régiókban, valamint más országok fejlettebb régióiban már most is jól fejlett úthálózat van. A szakpolitikáknak ezért náluk az energiahatékonyabb közlekedési módokra való áttérést kell hangsúlyozniuk. Sok kevésbé fejlett régióban ugyanakkor a jó minőségű normál úthálózat és az EU többi részéhez való kapcsolatok mindmáig hiányoznak.

3.2. A tömegközlekedés a nagyvárosokban elérhetőbb

–2

0

2

4

6

A tömegközlekedés az EU-ban városról városra változik a szolgáltatás mértékét és gyakoriságát, valamint az alkalmazott formákat illetően17. A közelmúltig nehéz volt összehasonlítani a különböző városokban elérhető tömegközlekedést, mert hiányzott a város általános definíciója, és a tömegközlekedésre vonatkozó adatok korlátozottak voltak. Ezeket a nehézséget kezdik legyőzni18.

Személyenkénti változás ezer utaskilométerben Forrás: EU közlekedés számokban: Statisztikai zsebkönyv 2013

Az autóbuszokra az átlagosan megtett utaskilométerek 9%-a jut, amely arány a hollandiai 3% és a magyarországi 25% között mozog. A vasút részaránya csak 7%, bár az adatok a vasúthálózat állapota és kiterjedése függvényében változóak. A gyors és sűrűn közlekedő vonatokkal rendelkező Franciaországban, Ausztriában és Svédországban az utazások mintegy 10%-át teszik meg vasúton, míg Görögországban, Észtországban és Litvániában, ahol a hálózat korlátozott, a vonatok lassúak és nem túl sűrűn járnak, viszonylag alacsony a vasúton tett utazások száma. Az árufuvarozás nagy részét (75%) az EU-ban közúton végzik (3.7. ábra). Egyes országokban, mint például Görögországban és Spanyolországban a közúti árufu-

110

Az e jelentésben korábban említett EU-OECD-definíció összehangolt módon határolja be a városközpontokat, a nagyvárosokat és ingázó övezeteiket, és egyre több tömegközlekedési szolgáltató biztosítja adatai szabad hozzáférhetőségét egységes formátumban (a Google térképekben alkalmazott GTFS-ben). Ezek az adatok nagy felbontású népességeloszlási adatokkal19 és digitális utcatérképpel kombinálhatók, ami a tömegközlekedés hozzáférhetőségének első összehangolt elemzését adja az európai városokban.

17 EEA (2013), A closer look at urban transport, TERM 2013. (Közelkép a városi közlekedésről, TERM 2013). 18 Dijkstra, L. és Poelman, H. (2014). 19 100 m-es népességrácsok, szomszédsági vagy kimutatási területek és a Városi atlasz, az összes európai agglomeráció területhasználati térképét tartalmazó új európai térképtár használatával.


3.6. ábra. Utasforgalom közlekedési módonként, 2011 100

Utaskilométer a teljes belföldi utasszállítás %-ában

Autóbuszok és trolibuszok

Vonatok

Személygépkocsik

100

HU

CZ

SK

AT

LV

BE

ES

BG

EL

DK

RO

MT

IT

CY

LU

FR

SE

IE

EE

HR

FI

0

PT

0

SI

20

DK

20

UK

40

PL

40

NL

60

LT

60

EU-27

80

EU-15

80


3.7. ábra. Áruszállítás közlekedési módonként, 2011 100

Belföldi vízi utak

Tonnakilométer a teljes belföldi áruszállítás %-ában

Vasút

Közutak

100

60

40

40

20

20

0

0

LV

EE

RO

NL

LT

SE

DE

BE

BG

FI

HU

CZ

PL

FR

SI

DK

UK

IT

nagy sebességű közlekedési módok: metró és vasút.

LU

••

PT

A járatgyakoriságot az óránkénti indulások átlagos száma alapján határozzák meg szokásos hétköznapon 7 és 20 óra között:

EL

közepes sebességű közlekedési módok: autóbusz és villamos,

IE

••

MT

tízperces gyalogút nagy sebességű közlekedési módokhoz.

CY

••

EU-15

Az elemzés a tömegközlekedés kétféle módját különbözteti meg:

EU-27

SK

AT

60

HR

80

ES

80


••

nagyon magas: óránként több mint tíz indulás elérhetősége mind közepes, mind nagy sebességű közlekedési módoknál,

••

magas: óránként több mint tíz indulás elérhetősége egy közlekedési módhoz, de nem mindkettőhöz,

A hozzáférés egyszerűségét minden közlekedési módhoz megállapították: ••

ötperces gyalogút közepes sebességű közlekedési módokhoz,

111


A tömegközlekedés hozzáférhetőségének javítása Athénban Az 1990-es évek óta több mint 4 milliárd EUR-t költöttek az athéni metró gyorsforgalmi rendszerre, amely az athéni agglomerációt és KeletAttica egyes részeit szolgálja ki. Jelentős részét a kohéziós politika keretében finanszírozták (az ERFA és a Kohéziós Alap támogatásával, valamint EIB-hitelekből) leginkább a közlekedési torlódások csökkentésének céljával1. A metró előtt a tömegközlekedés kizárólag autóbuszokból és az Athén–Pireusz villamosított vasúti vonalból állt. A metró jelentősen javította az athéniek életét, mérsékelte a közlekedési torlódásokat és a szmogot, valamint számottevően csökkentette az utazási időket. Elősegítette a tömegközlekedés hanyatlásának visszafordítását is, az utasszámot 50%-kal növelve 1992 és 2008 között. A metró 2. és 3. vonalának megépítése előtt az athéni városközpont lakosságának csak 8%-a férhetett hozzá a nagyon magas járatgyakoriságú tömegközlekedéshez, jóval kevesebben, mint Berlinben, Stockholmban, Koppenhágában, Brüsszelben vagy Marseille-ben (melyekben ez az arány 30%). A metróvonalak megépítése után az athéni szám csaknem 20%-ra emelkedett. 1 Európai Bizottság (2009), Good practice in urban transport — Athens Metro (Pozitív gyakorlat a városi közlekedésben – az athéni metró).

••

••

közepes: óránként négy–tíz indulás elérhetősége egy vagy mindkét közlekedési módhoz, de óránként tíznél több indulás nem érhető el, alacsony: óránként kevesebb, mint négy indulás elérhetősége egy vagy mindkét módhoz, de óránként négynél több indulás nem érhető el.

A tömegközlekedést egyszerűen elérő emberek aránya, az indulások gyakoriságára lebontva, sok európai városban összehasonlítható egymással. A megvizsgált 14 nagy városi központból 12-ben (3.8. ábra) a népesség 60–84%-a férhetett hozzá 2012-ben magas járatgyakoriságú szolgáltatáshoz. Az igen jó elérhetőségű népesség aránya nagyobb eltéréseket mutatott: öt központban meghaladta a 30%-ot, háromban pedig a 10%-ot sem érte el. A nagy gyakoriságú szolgáltatás a dubliniak számára érhető el a

112

Városi mobilitási csomag A sikeres európai közlekedési politika nem hagyhatja figyelmen kívül a városi dimenziót. A városok az európai közlekedési rendszer fontos csomópontjai, és a legtöbb utazás városi területeken indul vagy végződik. Ezenkívül a közlekedés számos negatív hatása (mint a torlódás és a szennyezés) főleg városi területeken fordul elő. A legutóbbi Eurobarométer felmérés szerint1 az európaiak fele (50%) használ gépkocsit minden nap, ami nagyobb, mint a kerékpározók (12%) és a tömegközlekedők (16%) aránya együttesen. Másfelől az európaiak jelentős többsége gondolja úgy, hogy a levegőszennyezés (81%), a közúti torlódások (76%), a közlekedés költségei (74%), a balesetek (73%) és a zajártalom (72%) súlyos problémák a városokban. A városi mobilitási csomaggal a Bizottság növeli a városi közlekedésnek adott támogatását a 2014– 2020-as programozási időszakban. A városi mobilitástervezés szorosan összefügg a versenyképes és erőforrás-hatékony európai közlekedési rendszer megvalósítására irányuló uniós szakpolitikai célokkal, de a városi mobilitás szervezése elsősorban a helyi szintű hatóságok felelőssége. A városi mobilitásra vonatkozó EU-kezdeményezések sok éven át a városi szintű erőfeszítések támogatására törekedtek valódi uniós hozzáadott értékű területeken. A jelenlegi csomag felhívja a tagállamokat, hogy: •• végezzék el a városi mobilitás jelenlegi és jövőbeli teljesítményének alapos elemzését az EU szakpolitikai céljainak fényében, •• biztosítsák fenntartható városi mobilitási tervek kidolgozását és megvalósítását, •• tekintsék át a várostervezési hatóságok rendelkezésére álló technikai, szakpolitikai alapú, jogi, pénzügyi és egyéb eszközöket. A csomag központi eleme az „Együtt a versenyképes és erőforrás-hatékony városi mobilitás felé” közlemény. Ennek melléklete kidolgozza a fenntartható városi mobilitási tervek koncepcióját, és négy szolgálati munkadokumentum kapcsolódik hozzá a városi logisztikáról, a városi forgalomkorlátozási szabályozásokról, a városi intelligens közlekedési rendszerek (ITS) bevezetéséről, valamint a városi közúti biztonságról.

1 Európai Bizottság (2013), Special Eurobarometer 406 (Eurobarométer különjelentés, 406).


3.8. ábra. Tömegközlekedéshez való hozzáférés európai nagyvárosokban, 2012 A városi központban élő népesség %-a

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

Nincs hozzáférés Alacsony Közepes Magas Nagyon magas

0

0

D

in ubl

H

i am est am ink erd els erd udap t t H z t s B Ro Am

a ág

r ga rlin este olm Be h nhá ckh c e o n p t p S Ma Ko

én Ath

in Tor

ó Ma

ill rse

e Br

ze üss

l

Forrás: Dijkstra, L. és Poelman, H. (2014)

3.9. ábra. Tömegközlekedéshez való hozzáférés közepes nagyságú európai városokban, 2012 A városi központban élő népesség %-a 100

100

80

80

60

60

40

40

Közepes

20

20

Magas

0

0

Nincs hozzáférés Alacsony

Nagyon magas

Do

rdr

ech

t Eid

hov

en

Lei

den

Ch

arl

ero

i Ha

arl

em

Tou

lou

se

Liè

ge

Bo

rde

au

x Gö

teb

org

Ge

nt

tw An

erp

en

Tal

linn

Utr

ech

t

Ma

lm

ö

Forrás: Dijkstra, L. és Poelman, H. (2014)

legkisebb arányban (38%), jelentősen lemaradva a hasonló méretű Stockholmtól (71%) és Brüsszeltől (84%). Hága és Amszterdam is viszonylag el van maradva e tekintetben, bár Amszterdamban a metró megépítése valószínűleg jelentősen növelni fogja ezt az arányt. A tömegközlekedési szolgáltatásokat azonban a hollandiai városokban a kerékpárok széles körű használatának fényében kell vizsgálni, ami csökkenti az e szolgáltatások iránti keresletet. Manchester városi központja, amely Greater Manchester nagyobb részére kiterjed, figyelemmel a méretére, a lakosság kis része számára igen jó elérhetőségű.

A 14 közepes méretű városközpont közül 9-ben (3.9. ábra) a magas járatgyakoriságú tömegközlekedés elérhetősége 2012-ben a népesség 12%-a és 60%-a között ingadozott, és a nagyon magas elérhetőség aránya egyikben sem haladta meg a 7%-ot. Általánosságban ezért a tömegközlekedési szolgáltatások sokkal gyakoribbak a nagyobb városközpontokban.

3.3. Az EU számos nagyvárosában jelentősek a forgalmi torlódások A közlekedési hálózatok hatékonysága a közlekedési politika egyik fő prioritása az EU szintjén, amint az Európai Unió

113


114


Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé 20 című fehér könyve kifejtette. A közúti közlekedési hálózathoz tartozó meglevő útvonalak jelentősen különböznek a lebonyolított forgalom mennyisége és ebből adódóan a kapacitáskihasználás és a forgalmi torlódások tekintetében21. A forgalmi torlódások becslések szerint évi 110 milliárd EUR-ba kerülnek az EU-ban. Egy sor közvetett kedvezőtlen hatásuk van, mint például a magasabb üzemanyag-fogyasztás, a légszennyezés és a zaj, emellett érintik az életminőséget és az üzletek és az egyéb szolgáltatások megközelíthetőségét22. A forgalmi torlódások sok nagyvárosban jelentősek (3.3. térkép). Brüsszelben, Milánóban, Lille-ben és Manchesterben a nagy sebességű utak több mint 25%-át érintik a forgalmi torlódások. Ezt csökkentheti a dugódíjak bevezetése – amit az OECD több országban ajánlott –, arra ösztönözve az embereket, hogy változtassanak azon, hogy mikor, milyen útvonalon és/vagy milyen közlekedési mód alkalmazásával utaznak.

3.4. A levegőminőség az EU-ban számos helyen még mindig javítható A levegőminőség a jó közérzet fontos feltétele, amely az emberi egészséget és a környezetet egyaránt érintheti. Az EU-ban sok légszennyező anyag kibocsátása jelentősen mérséklődött az elmúlt évtizedben, csökkentve az olyan anyagoknak való kitettséget, mint a kén-dioxid (SO2), a szén-monoxid (CO) és az ólom (Pb). Bizonyos levegőszen�nyezési problémák azonban az EU számos régiójában fennmaradtak, amelyekben a levegő minősége rendszerint rosszabb az EU-irányelvekben meghatározott normáknál. Ez különösen igaz a városokra, amelyekben az emberek többsége él. Jelenleg a szálló por (PM10)23, a talajközeli ózon (O3) és nitrogén-dioxid (NO2) az egészségre leginkább ártalmas 20 COM(2011) 144 végleges 21 Christidis, P. és Ibañez Rivas, J. N. (2012). 22 OECD-ECMT (2007), Managing Urban Traffic Congestion (A városi forgalmi torlódások kezelése). 23 A PM10 (PM2,5) a levegőben lebegő 10 (2,5) μm vagy kisebb aerodinamikai átmérőjű szálló por. Míg az EU-irányelvek a PM10 vonatkozásában korlátokat szabnak a koncentrációra, a PM2,5 koncentrációját annak ellenére nem szabályozzák, hogy ezek a részecskék még veszélyesebbek az emberi egészségre, mivel mélyebben hatolnak be a tüdőbe.

szennyező anyagok. Annak ellenére, hogy az ipar, a mezőgazdaság, a közlekedés és a lakóingatlanok számos szen�nyezőanyag-kibocsátóját EU-irányelvek24 szabályozzák, számos tagállam nem tartja be a szándékok szerint jogilag kötelező érvényű levegőminőségi határértékeket. A PM10 és az O3 mért koncentrációi az elmúlt években nem mutattak jelentős csökkenést. Az Egészségügyi Világszervezetnek (WHO) a PM10-re meghatározott 20 μg/m3 levegőminőségi iránymutatását egész Európában rendszeresen túllépik mind a vidéki, mind a városi területeken. Számos EU-beli városban a PM10 koncentrációja nem változott a 2000 körüli évek óta. A magas PM10 koncentrációk által leginkább érintett régiók az olaszországi Pó-völgy, Dél- és Közép-Lengyelország, a Cseh Köztársaság, Szlovákia és Bulgária (3.4. térkép). Magas O3 koncentráció a leggyakrabban az EU déli részén fordul elő, különösen Észak-Olaszországban, ahol a célszintet évente 25 vagy még több napon át lépik túl (3.5. térkép). Bár az EU nem érte el azt az átmeneti környezetvédelmi célkitűzését, hogy érzékeny ökoszisztémákat megvédjen a savasodástól, a légszennyezés következtében a túlzott savasodástól érintett terület 1990 és 2010 között számottevően csökkent, elsősorban a SO2 kibocsátás mérséklésére meghozott korábbi intézkedések nyomán. A légkörben lévő túlzott nitrogénmennyiség következtében érintett érzékeny ökoszisztémák területe azonban csak kismértékben csökkent az EU-ban 1990 és 2010 között25, és a környezeti O3 koncentrációk továbbra is visszafogják a növényzet fejlődését és a terméshozamokat26. Más szennyező forrásokat ugyancsak figyelemmel kísérnek. Az EU hangsúlyosan foglalkozik a higanykibocsátásokkal. Ez globális szennyezőanyag (vagyis a levegő, a víz, az üledékek, a talaj és az élő szervezetek között áramlik), amely jelentősen károsítja az emberi egészséget. 2005ben 20 intézkedésből álló stratégiát indítottak, amelynek célja a kibocsátás csökkentése, a kínálat és a kereslet 24 Az ipari kibocsátásról szóló 2010/75/EU irányelv, a nemzeti kibocsátási határértékekről szóló 2001/81/EK irányelv és a 2008/50/ EK irányelv a környezeti levegő minőségéről. 25 A levegő fő savasító összetevői most a nitrogén (N) vegyületei és az ammónia (NH3). Savasító hatásain felül a nitrogén a tápanyagfelesleghez is hozzájárul a földi és vízi ökoszisztémákban, változásokhoz vezetve a biológiai sokféleségben. 26 A terméskiesés és az ezzel összefüggő gazdasági veszteség 23 kertészeti és mezőgazdasági termény esetében 2000-ben elérte a 6,7 milliárd EUR egyenértékét (lásd Holland, M. és mtsai.. [2006]).

115


116


leszorítása és a kitettség elleni védekezés, különösen a halakban található metil-higany ellen.

3.1. táblázat. Egy lakosra jutó beépített terület, EU-régiók, 2012 Egymillió lakosra jutó négyzetkilométer

4. A városok vonzerejének növelése fokozhatja az EU erőforráshatékonyságát Az energiafelhasználás és a területhasználat tekintetében a városok sokkal hatékonyabbak, mint más területek. A városok magánháztartásainak energiafelhasználása általában alacsonyabb, mert az emberek nagyobb arányban élnek lakásokban vagy sorházakban, amelyek fűtés tekintetében hatékonyabbak, mint a szabadon álló házak. Hollandiában például az egy főre eső gáz- és villamosáram-fogyasztás a szabadon álló házakban kétszer akkora, mint a lakásokban. Az eltérés akkora, hogy még regionális szinten is megnyilvánul. Hollandiában azokban a NUTS 2 régiókban a legkisebb az egy főre jutó gáz- és áramfogyasztás, amelyekben Amszterdam és Rotterdam található27.

EU-13 EU-15 EU-28

Túlnyomórészt városi területek

Közepes

Túlnyomórészt vidéki területek

126 94 97

260 221 230

362 372 368

Forrás: Közös Kutatóközpont Európai emberi települési térkép és DG REGIO számítások.

A nagyvárosok intenzívebben használják a területeiket, mint a kisebb városok Ugyanez a következtetés vonható le egy kissé eltérő mutatószámból, a talaj lezáródásából (áthatolhatatlanság), ami azt mutatja, hogy ahol a népsűrűség magasabb, ott a burkolattal lezárt (vagyis lebetonozott) talaj egy főre számítva kisebb. A nagyobb városok, amelyekben jellemzően magasabb a lakosság koncentrációja, ezért általában hatékonyabbak, mint a kisebbek (3.10. ábra).

4.1. A városok területhasználata hatékonyabb

A területhasznosítás a nagyvárosok centrumában a legintenzívebb

A városi élet hatékonyságának még jobb példája a területhasználatra való hatás. A városi területek fejenként átlagosan csak negyedannyi beépített területet (vagyis olyan területet, amelyen épület található) használnak fel, mint a vidéki vagy köztes területek. A Közös Kutatóközpont nagy felbontású műholdképek alkalmazásával mutatta ki a beépített területeket attól függően, hogy a szóban forgó objektumok kereskedelmi, ipari, mezőgazdasági, lakóépületek, vagy a különböző típusok keverékei (3.1. táblázat, 3.6. és 3.7. térkép). Ez a hangsúlyos különbség mind az EU-15-re, mind az EU-13-ra érvényes.

A városok átlagos népsűrűsége azonban általában nagy eltéréseket takar. A népsűrűség többnyire annál alacsonyabb, minél távolabb van egy terület a városközponttól. A nagyobb EU-fővárosokban a népsűrűség általában a központtól 3–4 km-re a legmagasabb (3.11. és 3.12. ábra)28.

Ennek két oka van: a városi területeken élő emberek és vállalkozások hatékonyabb területhasználata és több ipari és mezőgazdasági épület más területeken. Ennek megfelelően a lakosság és a gazdasági tevékenység növekedése a városokban kisebb hatást gyakorol a területhasználatra, mint a hasonló növekedés másutt.

27 Sajnos ilyen részletezettségű adatok az EU egészére nem állnak rendelkezésre.

Az általános elvet megmagyarázza a von Thünenig visszavezethető gazdasági elmélet, aki megfigyelte, hogy a föld ára és ennek megfelelő használata a piac (a városközpont) elérhetőségétől függően változik. A területhasználat megtérülése ezért a városközpont közelében a legjobb, ahol az üzletek és a szolgáltatások koncentrálódnak, amit a nagy sűrűségű lakossági használat követ. A területhasználat hozama a központtól való távolsággal csökken. Ezen általános tendencia ellenére a gyakorlatban a népsűrűség tekintetében eltérés van a hasonló méretű városok között. Párizsban a népsűrűség csúcsa 520 lakos négy28 A legtöbb esetben maguk a városközpontok nem olyan sűrűn lakottak, mint a közvetlenül körülöttük levő területek. Ez a kereskedelem és a szolgáltatások magas arányának, és néha az elnéptelenedett történelmi városközpontoknak tulajdonítható.

117


118


3.10. ábra. Kapcsolat a népsűrűség és az egy főre eső lezáródott talajok között funkcionális városi területeken, 2006

Egy főre eső lezáródott talajok

50

40 y = 27,11e–0,009x R2= 0,3759 30

20

10

0

10

30

50

70

90

110

130

150

170

Népsűrűség Forrás: Batista e Silva, F. és mtsai (2012)

3.11. ábra. Kiválasztott nagy európai fővárosok népsűrűségi profilja, 2006

Egy km2-re jutó népesség

700 Madrid

600 500

Párizs

Athén

400 Berlin

300 200

London

100 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

A városközponttól való távolság (km) Forrás: Batista e Silva, F. és mtsai (2012)

3.12. ábra. Kiválasztott nagy európai fővárosok népsűrűségi profilja, 2006 400

Stockholm

Egy km2-re jutó népesség

Bécs 300

Brüsszel Lisszabon

200

Dublin

100

Amszterdam

Budapest

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

A városközponttól való távolság (km) Forrás: Batista e Silva, F. és mtsai (2012)

119


zetkilométerenként, míg Londonban nem egészen 300. Madridban, Athénben és Berlinben ugyanez a mutató 650, 400 és 290.

alközpontok létezéséhez kapcsolódik a fő agglomeráció közelében.

A közepes méretű fővárosokban a csúcsértékek általában alacsonyabbak. Stockholm, Bécs és Brüsszel legmagasabb értéke négyzetkilométerenként 300 és 400 lakos között van, míg Lisszaboné, Dubliné, Amszterdamé és Budapesté 200 és 300 között.

A városi lakosság növekedése és változó intenzitású területhasználat

A tetőzés után a periféria felé a népsűrűség többé-kevésbé meredeken csökken. Ez egyértelműen így van Párizs, Athén, Bécs, Budapest, Stockholm, Brüsszel és Dublin esetében. Egyes helyeken másodlagos csúcsok is vannak, mint például Madridban, Lisszabonban és Amszterdamban, ami

Egy friss elemzés kimutatja, hogyan változott több város a területhasználat és a népesség vonatkozásában az 1950es évek és 2006 között (3.8. térkép). A legrohamosabb változások az 1960-as és az 1970-es években következtek be, amikor a lakosság gyorsan nőtt, és a beépített területek még gyorsabban bővültek. Palermóban például a beépített terület megháromszorozódott 1955 és 1984 között, míg a lakosság csak 26%-kal emelkedett. A követ-

A Városi atlasz a közép- és kelet-európai városokban gyorsabb változásokat mutat A Városi atlasz megbízható, összehasonlítható, nagy felbontású területhasználati térképeket tartalmaz 408 európai városra és környékükre a 2006-os és 2012es referenciaévekre1. Elkészítésének célja az európai városok területhasználatával kapcsolatos ismerethiány betöltése volt. Az atlasz részletes területhasználati térképekké átalakított műholdképeket alkalmaz, ami nemcsak városok között tesz lehetővé összehasonlításokat, hanem időbelieket is, ami lehetővé teszi a területhasználat változásainak elemzését, és a városiasodási trendek jobb megértését. A Városi atlasz legújabb (2012. évi) elemzése öt európai város területhasználati térképeinek mintáját tartalmazza területhasználatuk változásaival a 2006–2012es időszakra. A 2012-es eredmények a földhasználat intenzitásának eltéréseit mutatják az öt város között a különböző térszerkezetek, városi formák és fejlődési potenciálok eredményeként. A területhasználat Pozsonyban a legintenzívebb, megelőzve Edinburgh-t és Prágát, míg München és Bukarest területhasználata a legkevésbé intenzív. A legtöbb városban az ipari, kereskedelmi, közületi és katonai egységek fele annyi, vagy még ennél is kevesebb földet használnak fel, mint a lakóterületek. Nem ez a helyzet ugyanakkor Pozsonyban, ahol mindkettő területhasználata nagyjából azonos. 1 A Városi atlasz az ESA, a DG ENTR (Copernicus), a DG REGIO és az EEA közös kezdeményezése.

120

A vizsgált időszakban e városok többségében a beépített területek általában bővültek, miközben a lakosság növekedett, Pozsony kivételével (3.9. térkép). A területhasználat legjelentősebb változásai 2006–2012 között a közép- és kelet-európai városokban, például Prágában és Bukarestben történtek, amelyek gyors növekedése összekapcsolódott a beépített területek hasonlóan gyors növekedésével. Mindkét város lakossága számottevően nőtt, és mindkettőjükben csökkentek a mezőgazdasági, erdő- és egyéb természeti területek, hogy helyet adjanak a lakóépületeknek és a gazdasági tevékenységeknek. A területhasználat változásainak kritikus pontjai világosabbak, mint Pozsonyban, ahol a lakosság számának csökkenése ellenére új beépített területek jelentek meg a fő közlekedési útvonalak közelében. Másrészről, Münchenben és Edinburgh-ben a földhasználat csak kevéssé változott 2006 és 2012 között, és mindkettő kompaktabbá és fenntarthatóbbá vált. A vizes élőhelyeket és a vízterületeket mindkét városban növelték, szemben a többi várossal, amelyek természetes élőhelyeknek otthont adó területeket veszítettek el a gazdasági tevékenységek nyomásának hatására. A városiasodás trendjeinek és egész Európára gyakorolt hatásaiknak a megértése ezért kritikus fontosságú a gazdasági és társadalmi kohézió, valamint a fenntartható fejlődés fenntartása érdekében. A Városi atlasz fontos hozzájárulás e tekintetben.


121


122


123


kező két évtizedben a változás tendenciája megváltozott: a beépített területek 9%-kal emelkedtek, míg a lakosság 3%-kal zsugorodott.

••

Sűrűn beépített területek: a városi területet intenzíven használják fel, adott méretű beépített területen több lakossal és tevékenységgel.

Helsinkiben a beépített terület csaknem megduplázódott 1950 és 1984 között, míg a lakossága 25%-kal nőtt. A következő két évtizedben a lakosság és a beépített terület egyformán 12%-kal nőtt, változatlanul hagyva a területhasználat intenzitását.

••

Magas szintű megközelíthetőség: a tömegközlekedési kapcsolatok magas szintű mobilitást biztosítanak a városi területeken, és a vegyes területhasználat nyomán az emberek gyors hozzáférést élveznek a szolgáltatásokhoz.

Ezzel szemben Bécsben a beépített terület 1955 és 1997 között csak 15%-kal bővült, a lakosság viszont 5%-kal zsugorodott. A következő évtizedben a lakosság 7%-kal nőtt, míg a beépített terület csak 4%-kal emelkedett, intenzívebb területhasználatot eredményezve.

Ezeket a jellemzőket figyelembe vették a Land Use Modelling Platform (területhasználat-modellezési platform) alkalmazásában a jövőbeli területhasználat két forgatókönyvének30 – mindent a régiben hagyó és kompakt város – meghatározásához. Mindkét forgatókönyv figyelembe veszi a kohéziós politika hatásával kapcsolatos becsléseket (a RHOMOLO eredményei alapján) és a megközelíthetőség javításait. Ugyancsak figyelembe veszik a kohéziós politika meghatározott szakpolitikai területekhez (pl. K+F létesítmények, egészségügy és oktatás, hulladékés szennyvízkezelés, valamint városrehabilitáció) adott támogatását. A két forgatókönyv közötti fő különbség, hogy a feltételezés szerint az elsőben nem valósítanak meg meghatározott területhasználati politikákat, míg a másodikban kompaktabb városokat előnyben részesítő politikát feltételeznek.

Palermo, Bécs, Helsinki és Pozsony területhasználatának intenzitását összehasonlítva az 1950-es és a 2000-es évek között gyors konvergencia figyelhető meg az 1980as évekig a beépített területek lakossághoz viszonyított arányában négyzetkilométerenként körülbelül 9000 lakosra, azóta pedig igen csekély változás történt. Az EU számos városközpontjának az 1990-es és 2000-es években bekövetkezett megújulása lehetővé tette, hogy a városok helyrehozzák a rozsdaövezeteiket, és újrahasznosítsák az elhagyott épületeiket. Ily módon a beépített terület bővítése nélkül fokozták a városközpontok életerejét.

4.2. A nemzeti és helyi szakpolitikák kompaktabb városok elősegítésével alakíthatják az új fejlesztések helyét és területhasználatuk intenzitását A kompakt városok jelentős megtakarításokat kínálhatnak az infrastruktúra és az utazási idő tekintetében, csökkentve a beépített területek káros környezeti hatásait és a magas energiafogyasztást. Matsumoto29 a kompakt városok következő fő jellemzőit állapította meg: ••

A két forgatókönyv összehasonlítása a kompakt városok fejlesztésének számos előnyére utal. Bár a területhasználat intenzitása mindkét forgatókönyvben tovább csökken, a csökkenés alacsonyabb a kompakt városban, amelyben emellett kisebb a városi fragmentáció, több foghíjat hasznosítanak, és nagyméretű városközpontok születnek. A mindent a régiben hagyó forgatókönyv esetén nagyobb mértékű a városok tervezetlen terjeszkedése és a gépkocsihasználat, ebből adódóan magasabb energiafelhasználással. Ez megvilágítja azt a tényt is, hogy az ilyen fejlődés általában autótól függő életmódba zárja az embereket.

Összefüggő fejlesztési minták: az újonnan kialakított városrészek jellemzően a meglevő városi területek peremén helyezkednek el, elkerülve a városok tervezetlen terjeszkedését.

29 OECD (2012), Compact City Policies (Kompakt városokra vonatkozó politikák).

124

30 Batista e Silva, F. és mtsai. (2013).


5. Az ökoszisztémák javítása és a környezeti hatások csökkentése hatékonyabbá és élhetőbbé teheti az EU-t 5.1. A vízminőség megőrzése és a fajok és élőhelyek megóvása A víz természetesen kulcsfontosságú természeti erőforrás, amely központi szerepet játszik a bioszféra működésében és az élet valamennyi formájának támogatásában, ezenkívül létfontosságú a mezőgazdaság és sok más gazdasági tevékenység számára. Az édesvíz és a part menti ökoszisztémák emellett egy sor szabályozó funkciót látnak el, mint például az áradások korlátozását és a szennyezőanyagok lebontását. Nem mellesleg a tengeri ökoszisztémák egészsége szempontjából is lényegesek. A vízkészletekre azonban fokozódó nyomás nehezedik, gyakran emberi tevékenység következtében. Ez a nyomás eltérő eredetű. A területhasználat változásait és a gazdasági tevékenységek fejlődését gyakran kíséri a környezetszennyezés és a tájba való beavatkozás. Az utóbbihoz tartozik a csatornázás, az árterületek szétválasztása, a talajjavítás, a gátak építése, valamint a víz által áthatolhatatlan felületek kiterjesztése, amelyek egyaránt megváltoztatják a hidrológiai rendszert. Például a városiasodást általában talajlezáródás és a meglevő szennyvízcsatornaés vízelvezető rendszerek módosítása kíséri, ami növeli az árvízveszélyt, és befolyásolja az élőhelyeket és a vízi környezetet. A vízkincset gyakran éri túlzott vízkivétel, például az EU egyes részein nagyarányú öntözés következtében, különösen nyáron, fokozva az aszály kockázatát. Az éghajlatváltozás további nyomást gyakorol, mivel nagy valószínűséggel növeli mind az aszályok, mind az áradások gyakoriságát és súlyosságát, valamint a víz elérhetőségének időtől függő eloszlását, különösen azokon a területeken, ahol gyors hóolvadás és heves árhullámok váltják fel a fokozatos hóolvadást és a víztartó rétegek feltöltődését. Ez befektetéseket tesz szükségessé a katasztrófakockázatok kezelésébe. A vízi ökoszisztémák megőrzése terén elért teljesítményben számottevő különbségek vannak az EU-ban. Számos régióban sok víztest szenvedi el különböző fajta tevékenységek hatását, amelyek érintik hidrológiájukat (a víz mozgását, eloszlását és minőségét) vagy morfológiájukat (a

vízfolyások kiegyenesítésével, csatornázással vagy az árterületekhez való kapcsolat megszakításával). Ez különösen áll Belgium, Hollandia, a Cseh Köztársaság, Németország, Lengyelország és Magyarország legtöbb régiójára. Franciaországban, Svédországban, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban a víztesteket számos régióban éri ilyen nyomás31 (3.10. térkép). Sok változás az iparosodás korának kezdetére nyúlik vissza, mint a Rajna szabályozása (ami 1817 és 1876 között történt), vagy még korábbra, mint a tengertől való területelhódítás Hollandiában. A víz minőségére és a vízi ökoszisztémák ökológiai állapotára különösen a tápanyagok szennyeződéssel járó feldúsulása van még hatással. Jelentések szerint az EU felszíni víztesteinek (tavak, folyók, vizes élőhelyek és a felszín alatti talajvíz) több mint fele nem teljesíti a jó környezeti állapot (GES)32 vagy a jó környezeti potenciál (GEP) kritériumait, és az EU vízügyi keretirányelve céljainak teljesítéséhez korrekciós intézkedésekre van szükség33. A legkedvezőtlenebb esetek az EU északnyugati részén vannak, ahol a víztestek több mint 90%-a rossz ökológiai állapotú, főleg az intenzív mezőgazdaság, az erőforrás-igényes ipar és a magas népsűrűség következtében.

5.2. A víz jó minőségének biztosításához szükséges a települési szennyvíz kezelése A szennyvíz a vízi környezetre is jelentős nyomást gyakorol a benne lévő szerves anyagok és tápanyagok, valamint veszélyes anyagok és fémek következtében. A tápanyagok okozta szennyezés az eutrofizáció (az algák tömeges elszaporodása és oxigéncsökkenés) fő okozója, és az édesvizek és a tengervizek megfelelő állapotának elérését fenyegető egyik fő veszély. A szennyvíz megfelelő összegyűjtése és kezelése ezért lényeges a vízkészletek (a felszíni vizektől a tiszta ivóvizet adó tárolókig), a fürdővíz és a tengeri ökoszisztémák minőségének megőrzéséhez. A megfelelő 31 EGT (2012), Water resources in Europe in the context of vulnerability (Vízforrások Európában a sebezhetőséggel összefüggésben). 32 A vízügyi keretirányelv vízminőség-osztályozási rendszere öt állapotkategóriát ölel fel: kiváló, jó, mérsékelt, gyenge és rossz. A „kiváló állapot” emberi tevékenységek általi terhelés nélküli vagy igen alacsony terheléshez kapcsolódó biológiai, kémiai és morfológiai állapot. A minőség értékelése e referenciafeltételektől való eltérés mértékén alapszik. A „jó állapot” a referenciafeltételektől való „csekély” eltérést jelent. Az ökológiai állapot meghatározása figyelembe veszi a biológiai minőségi elemek sajátos vonásait, mint például „a vízi flóra összetételét és abundanciáját” vagy „a halfauna összetételét, abundanciáját és korszerkezetét” (a teljes listát lásd: VKI V. melléklet 1.1 rész). 33 Lásd ugyanott.

125


126


Környezeti politika és az EU területei Az EU cselekvési programok útján valósítja meg a környezeti politikáját. A legutóbbi a 7. cselekvési program, mely a Living well, within the limits of our planet1 (Jólét bolygónk felélése nélkül) címet viseli. Az EU-n belüli környezeti egyenlőtlenségek csökkentése érdekében a program több új keletű környezetvédelmi kezdeményezésre támaszkodik, mint például az erőforráshatékonysági ütemtervre, a 2020-as biodiverzitási stratégiára és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság ütemtervére. Az irányelvet különböző eszközökkel valósítják meg (kezdeményezések, adók, irányelvek, díjak, kibocsátáskereskedelem, zöld beszerzés és hálózatok), és jelentős hatást gyakorol a kevésbé fejlett régiókra, továbbá a különböző típusú területekre (városi, vidéki, tengeri, szigeten lévő, hegyvidéki stb.), valamint a társadalmi csoportokra (mint amilyenek a munkanélkülieké). Az EU környezetvédelmi politikája támogatja a zöld infrastruktúra2 kialakítását, amely ökológiai, gazdasági és szociális előnyöket eredményezhet természetes eszközökkel. Ezzel elkerülhető az olyan infrastruktúrára való támaszkodás, amelynek kiépítése költséges, és különösen fontos a városokban3, ahol olyan, az egészséggel összefüggő előnyöket hozhat, mint amilyen a tiszta levegő és a jobb vízminőség. A zöld infrastruktúra kialakítása növelheti a közösségi érzést, leküzdheti a társadalmi kirekesztést és elszigetelődést, lehetőséget teremt a városi és vidéki területek összekapcsolására, és vonzó területeket biztosít az életre és a munkára,4 több munkahellyel együtt5.

A Natura 20006 területeket azért jelölték ki, hogy megóvják az EU leginkább fenyegetett élőhelyeit és fajait, de lehetőségeket is kínálnak a turizmus, a szabadidős tevékenységek, a mezőgazdaság, az erdők, a fenntartható halgazdaságok és az akvakultúra fejlődésére. Ezen túlmenően elősegítik az áradások szabályozásának természeti alapú eszközeit, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást és egyéb ökoszisztéma-szolgáltatásokat. Mindezen előnyök összértéke eléri az évi 200–300 milliárd EUR-t 7. A Natura 2000 kialakítása még nem zárult le, de jelentős haladást értek el, és az EU védelemre javasolt területének már több mint 15%-a tartozik a hálózathoz (3.11. térkép). A Natura 2000-be való szárazföldi és tengeri beruházások lehetőséget kínálhatnak a határokon átnyúló és régióközi együttműködésre is, például a Duna menti régió vagy hegyvidéki stratégia vonatkozásában (pl. az Alpok-Kárpátok folyosó projekt „zöld hidak” építésével és megfelelő élőhelyek létrehozásával jelentősen elősegítette a táj széttöredezettségének csökkentését Ausztriában, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában). A jogi és szabályozási intézkedések (pl. irányelvek és EIAszabványok) gazdasági és társadalmi kohézióra gyakorolt hatása kevésbé egyértelmű8. Egyrészről a környezet javulása a hátrányos helyzetű régiókban növeli a vonzerejüket a külső befektetők és az idegenforgalom számára, és elősegíti regionális identitásuk erősítését. Másrészről a jogi előírások gazdasági és pénzügyi következményei fékezhetik a fejlődést mind rövid, mind hosszú távon.

1 http://ec.europa.eu/environment/newprg/. 2 COM(2013) 249 végleges 3 COM(2005) 718 végleges 4 Az Európai Bizottság támogatásával készült jelentések, tanulmányok és felülvizsgálati dokumentumok: http://ec.europa.eu/ environment/nature/ecosystems/studies.htm. 5 A zöld infrastruktúra által létrehozott munkahelyekre példák láthatók a Bizottság szolgálati munkadokumentumának 2. táblázatában – SWD (2013) 155 végleges.

higiénia alapvető emberi jog és az emberi egészség lényeges feltétele is, amire a „right2water” első európai polgári kezdeményezés (ECI) nemrég ismételten felhívta a figyelmet34. A települési szennyvíz kezeléséről szóló EU-irányelv minden 2000 lakos-egyenértékűnél nagyobb településen


6 A Natura 2000 a természetvédelmi területeknek a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelv alapján létrehozott EUszintű hálózata. 7 A Bizottság közelmúltbeli tanulmánya, a The Economic benefits of the Natura 2000 Network (A Natura 2000 hálózat gazdasági előnyei) szerint. 8 Robert, J. et al. (2001).

vagy gazdasági tevékenységre szolgáló területen kötelezővé teszi a szennyvíz összegyűjtését és kezelését35. A szükséges kezelés szintje a szennyvízkibocsátásra szolgáló terület érzékenységétől függ. Az elsődleges (mechanikai) kezelés eltávolítja a lebegő szilárd részecskék egy részét, és azokon a területeken szükséges, amelyeken a 35 A lakosegyenérték fogalma figyelembe veszi a rezidens népességet, a lakóhellyel nem rendelkező népességet (nagyrészt turisták) és az irányelv 11. cikkében foglalt iparágakat.

127


3.13. ábra. A lerakókba helyezett hulladék aránya kiválasztott EU tagállamokban, 2010-ben 80

Az összes keletkezett hulladék %-a (a főbb ásványi hulladékok nélkül)

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

EU-27

NL

DK

LU

BE

SE

AT

DE

FI

IT

UK

FR

PL

CZ

SI

ES

SK

0 RO

0 HU

10 CY

10 EE

20

EL

20

Forrás: Eurostat

szennyvízkibocsátás nem hat károsan a környezetre („kevésbé érzékeny területek” – ez inkább kivételes és sajátos helyi körülmények következménye). A másodlagos (biológiai) kezelés a szerves anyag nagy részét lebontja, de a tápanyagok egy részét megtartja, és a minimális követelmény minden „rendes területen”. Végül a harmadlagos (magasabb követelményeket kielégítő) kezelés a szerves anyagok csaknem egészét eltávolítja, és erre a kibocsátásokból származó negatív hatások által jellemzett „érzékeny területeken” vagy ott van szükség, ahol speciális védelem szükséges, mint például az ivóvíz-kivételi területek. A régebbi tagállamokban általában magasak a megfelelőségi ráták, és az élenjárók (Ausztria, Németország és Hollandia) nagyrészt teljesítették az irányelvet. Néhány „régebbi tagállam” azonban súlyos hiányosságokkal küzd az irányelv betartása terén. Ezek közé tartozik Olaszország, Spanyolország, Belgium és Luxemburg a nem megfelelő kezelés vonatkozásában, ami jelentős szennyezési terheléseket okoz azokon a területeken, ahová a szóban forgó szennyvíz lefolyik. Ez a kép eltérő az EU-hoz 2004-ben és később csatlakozott tagállamokban, amit részben magyaráz, hogy még profitálnak a csatlakozási szerződésekben előírt átmeneti időszakokból. Egyes régiókban a szennyvizet nem vagy csak részlegesen gyűjtik össze. Például olyan tagállamokban, mint Bulgária, Ciprus, Észtország, Lettország és Szlovénia a keletkező szennyvíz kevesebb, mint 30%-át gyűjtik össze szabályosan (3.12. és 3.13. térkép)36. Az újabb tagállamokban átlagosan a szennyvíz mintegy 40%-át vetik alá másodlagos kezelésnek, de 80% 36 COM(2013) 574 végleges

128

fölötti, magas ráták láthatók a Cseh Köztársaságban, Magyarországon, Litvániában és Szlovákiában. Az újabb tagállamokban az érzékeny területekre kibocsátott szen�nyvíz csak 14%-át vetik alá az előírt harmadlagos kezelésnek.

5.3. A szilárdhulladék-kezelés javul, de számos EU-régió előtt még hosszú út áll A szilárd hulladék az emberi egészséget és a környezetet is érinti, mivel szennyező anyagokat bocsát ki a levegőbe, a talajba, a felszíni víztestbe és a talajvízbe. Számottevő kihívást jelent a vezetés számára is, mivel a keletkező hulladék mennyisége egy főre számítva idővel növekszik. Az újrahasznosítás és a hulladék energiatermelési potenciáljának kihasználása ezért fontossá válik. Az EU-28-ban 2010-ben személyenként mintegy 4,5 tonna hulladék termelődött. Ennek jelentős része az építőiparban és a bontásban, a bányászatban, a kőfejtésben és a feldolgozóiparban keletkezik. A háztartások is jelentős mennyiségű hulladékot termelnek, 2010-ben személyenként 436 kg-ot. A hulladékgazdálkodási rendszereket kikerülő tengeri hulladék fokozódó gondot jelent. Az EU-ban keletkező hulladék összmennyisége azonban idővel csökkent. Az EU-ban fejenként megtermelt hulladék mennyisége 2004 és 2010 között 7,1%-kal mérséklődött, bár a tagállamok között nagy különbségek vannak. A mennyiség a leginkább Görögországban, Dániában, Finnországban,


129


Portugáliában, Hollandiában, Svédországban, Lettországban, Belgiumban, Franciaországban és Luxemburgban nőtt, míg Máltán, Horvátországban, Ausztriában, Romániában, Magyarországon, az Egyesült Királyságban, Írországban, a Cseh Köztársaságban és Spanyolországban jelentősen csökkent. A hulladék növekvő részét hasznosítják újra vagy fordítják energiatermelésre. Az újrahasznosított hulladék aránya 2004 és 2010 között 44%-ról 52%-ra emelkedett, míg az égetés útján energiatermelésre hasznosított hulladék részesedése is kissé nőtt (valamivel több mint 3%-ról nem egészen 4%-ra). Az újrahasznosítás növekedését ösztönözték az EU- és a nemzeti törvények, a hulladéklerakókra kivetett adók és lerakási díjak, másrészt az újrahasznosított anyagok és az energia árának emelkedése. A lerakókban elhelyezett hulladék aránya az EU-27-ben 2010-ben még mindig mintegy 23% volt37 (3.13. ábra). A tagállamok között azonban számottevő eltérések voltak. Görögországban és Észtországban a hulladék több mint 70%-a lerakókba kerül, és 40% fölött van ez az arány Cipruson, Magyarországon, Romániában, Szlovákiában és Spanyolországban is. Ezzel szemben a hulladék kevesebb mint 5% kerül lerakókba Belgiumban, Luxemburgban, Dániában és Hollandiában.

5.4. Az ép ökoszisztémák sok létfontosságú szolgáltatást kínálnak Számos funkciójuk mellett, mint például hogy élőhelyet nyújtanak a vadvilág különböző fajai számára, az ökoszisztémák az emberek számára is kínálnak szolgáltatásokat38. Ezek a tiszta ivóvíztől a jó levegőminőségig, és a termények beporzásától a vízhozam szabályozásáig terjednek. A part menti és tengeri régiók ökoszisztémái élelmiszert kínálnak, és természetes akadályt képeznek az árvizeknek. Az erdők és erdős vidékek elősegítik a vízhozam szabályozását, leválasztják a légkörből a szén-dioxidot és a légszennyező anyagokat, és megakadályozzák a talajeróziót. A vizes élőhelyek alkalmasak a vízminőség javítására és a vízhozam szabályozására, csökkentve az árvizek kocká37 Az ásványi hulladékokra vonatkozó adatok minősége még mindig nem megfelelő, és ezért a számításban nem vették őket figyelembe. 38 Az ökoszisztéma a növényi, állati vagy mikroorganizmusokból álló közösségek dinamikus együttese, amelyek együttműködnek az élettelen környezettel mint funkcionális egységgel. Az emberek az ökoszisztémák szerves részei.

130

zatát. Az ökoszisztéma-szolgáltatások létfontosságúak az emberi élet számára, és az EU szakpolitikái egyre jobban felismerik a fenntartásuknak és a természeti tőke védelmének fontosságát a következő évek potenciálisan változó feltételeinek megoldása érdekében. A természeti tőke megóvásának egyik módja a biológiai sokféleség megőrzése természetvédelmi területek létesítésével, mint amilyenek az EU Natura 2000 területek, amelyek a zöld infrastruktúra sajátos formái39. A biológiai sokféleség által nyújtott szolgáltatások azonban nem állnak meg a védett területek határainál. Sok ilyen szolgáltatást a zöld infrastruktúra egyéb formái hoznak létre. A városi és városkörnyéki erdők olcsó és elérhető pihenőteret kínálnak az emberek számára. A gyakran gyepterületen és legelőkön lévő árterületek magas vízálláskor védelmet nyújtanak az árvizek ellen. Az erdők és erdős vidékek elősegítik a vízhozam szabályozását, leválasztják a légkörből a szén-dioxidot és a légszennyező anyagokat, és megakadályozzák a talajeróziót. Ez a zöld infrastruktúra sokféle előnyt nyújt az embereknek, és gyakran az emberek által létrehozott megoldások gazdaságilag életképes alternatívája. Így több példa van arra, hogy az árterületek és a vizes élőhelyek rehabilitációja hatékonyabb és olcsóbb eszköznek bizonyult az árvizek kockázatának csökkentésére, mint az akadályok építése. Az ökoszisztéma-szolgáltatások biztosítása erős regionális dimenzióval rendelkezik. Nagymértékben függ a helyi körülményektől, és a természeti tőke és a zöld infrastruktúra adottságaitól. A modern gazdaságok által követett fejlődési modell csökkentette a természettől való függőséget e szolgáltatások nyújtása terén. Míg néhány szolgáltatást, mint az élelmiszer- és faanyagtermelést fenntartották, az iparosítás az ökoszisztémák sok szolgáltatását veszélyezteti. A mezőgazdaság intenzifikálása például részben felelős a méhek és más fajok állományának csökkenéséért, amelyek fontosak a termények beporzásában és a termelés szintjének megőrzésében40. A mezőgazdaságban a műtrágyák és a szerves trágyák felhasználásából eredő levegőszennyezés, pl. az NH3 savasodáshoz és eutrofizációhoz vezethet. Ennek eredményeként ökoszisztéma-szolgáltatásokat jelenleg elsősorban olyan régiókban állítanak elő, ahol fontosak a vidéki térségek, hegyek, vizes élőhelyek, erdők vagy a part menti területek. 39 A zöld infrastruktúra fogalmába beletartoznak a természetes földterületek, a nyílt és egyéb területek, amelyek növelik az ökoszisztémák áruk és szolgáltatások nyújtására való képességét. 40 Zulian, G. és mtsai. (2013).


Ökoszisztéma-szolgáltatások (a maximum %-a)

Az ökoszisztéma-szolgál3.14. ábra. Zöld infrastruktúra és ökoszisztéma-szolgáltatások tatások létrehozásának nyújtása, EU NUTS 2 régiók potenciális képességét 100 100 a NUTS 2 régiókban a 90 90 3.14. térkép szemlélte80 80 ti egy összetett index, a 70 70 TESI segítségével. A total 60 60 ecosystem services index 50 50 (teljes ökoszisztéma-szol40 40 gáltatási index) 13 egye30 30 di mutatószámon alapul, amelyek mindegyike egy 20 20 adott szolgáltatás nyúj10 10 tásának képességét méri 0 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 (élelmiszer-termelés, állattenyésztés, víz és faanyag Zöld infrastruktúra (a teljes földfelület %-a) előállítása, a levegő-, az Forrás: Maes, J. és mtsai (2012) éghajlat- és a talajminőség szabályozása, víz- és vízminőség, beporzás, erózió, part menti területek védelme és szisztémát. Az EU-ban erős pozitív összefüggés áll fenn szabadidős szolgáltatások). A mutatószámok közül négy egy régió zöld infrastruktúrával borított területe és ökoszolgáltatások nyújtását tükrözi: azokat az árukat vagy szisztéma-szolgáltatások nyújtására való képessége kötermékeket, amelyeket az ökoszisztémáktól kapunk. Nyolc zött (3.14. ábra). A zöld infrastruktúrába való befektetés mutatószám szabályozó szolgáltatásokra vonatkozik: az ezért megnöveli ezeket a szolgáltatásokat. abból eredő előnyökre, hogy az ökoszisztéma szabályozza a természeti folyamatokat. Egy mutatószám egy kulturális A 3.15. térkép mutatja, hogy még a túlnyomórészt természolgáltatásra vonatkozik: a szabadidős tevékenységek- nyek termesztésére használt földeken is sok ökoszisztére, amely az ökoszisztémákból nyert nem anyagi jellegű ma-szolgáltatás lehet jelen. Így például egy nemrég készíelőny41. tett brit tanulmány szerint viszonylag kis mennyiségű föld mezőgazdasági hasznosításból való kivonása és szabadon Általában véve az alacsony TESI-vel rendelkező régiók- elérhető szabadidős használatra való átalakítása viszonyban, ahol a földterület nagy részét termények előállítására lag csekély termeléskieséshez vezet, de sokkal nagyobb és városfejlesztésre veszik igénybe, kevesebb olyan föld társadalmi előnyöket hoz42. marad, ahol az ökoszisztémák, mint például az erdők és a vizes élőhelyek el tudnák látni a szolgáltatásaikat. Ezzel Az ökoszisztéma előnyeinek növelésére alkalmas tevészemben a magasabb TESI-jű régiók ökoszisztémái által kenységtípusok megfelelő azonosításához keresleti szemnyújtott szolgáltatások tágabbak és kiegyensúlyozottab- pontokat is figyelembe kell venni. Az ökoszisztéma-szolbak. A közepes és magas TESI-k közötti különbség a többé gáltatások iránti kereslet a népsűrűség növekedésével vagy kevésbé termelékeny ökoszisztémákból ered. Például vagy emberi települések létrehozásával emelkedik. Az a vizes élőhelyek és az erdők gyakran magasabb szintű ökoszisztéma-szolgáltatások növeléséhez szükséges teszolgáltatást nyújtanak, mint a gyepterületek vagy a cser- vékenység ezért a helyek között azok konkrét jellemzőitől jések. függően változik. Ez gyakran jár a NUTS 2 régióknál sokkal kisebb területek figyelembevételével, amint a levegő- és Amint fentebb jeleztük, a zöld infrastruktúra felöleli az vízminőségre vonatkozó következő példák mutatják. összes természetes, természetközeli és mesterséges öko41 A módszertannal kapcsolatos részletek leírása: Maes, J. és mtsai. (2011) és Maes, J. és mtsai. (2012). Felhívjuk a figyelmet, hogy a TESI indexet nem egyeztették az ökoszisztéma-szolgáltatások feltérképezése (MAES) keretében.

42 Bateman, I.J. és mtsai. (2013).

131


132


A levegő minősége sok EU-városban még mindig rossz Amint fentebb jeleztük, a levegőszennyezés számos EUvárosban jelentős környezeti probléma. A légszennyező anyagok és a por kivonása a légkörből egy nagymértékben az erdők és más fás területek által nyújtott ökoszisztéma-szolgáltatás43. Az észak-svédországi és finnországi régiókban sok ilyen terület található, ezért nagymértékben képesek e szolgáltatás nyújtására. Alacsony népsűrűségük miatt azonban ezekben a régiókban alacsony az e szolgáltatás iránti kereslet, különösen a városi területekkel összehasonlítva. Ezért az ökoszisztémák levegőminőség-szabályozó képességének növelését az utóbbi területekre kell koncentrálni44. Ez megtehető a zöld infrastruktúrába mint városi parkokba és zöld területekbe való befektetéssel. Ily módon a fák csökkenthetik a hőmérsékletet, hozzájárulhatnak a természetes városi szellőzéshez (a levegőt szen�nyező anyagok szétoszlatásához), és a szennyező anyagok, mint például az NO2 eltávolításához a légkörből. Mivel az egyszerű faültetés is (más) légszennyezők (pl. szálló por) helyi kritikus pontjait okozhatja, ha nem megfelelően végzik, az ilyen tevékenységeknek a levegőminőség javítására irányuló integrált stratégia részének kell lennie az EU városaiban. A légkörből ilyen módon eltávolítható szennyező anyagok mennyiségének számszerűsítésére számítógépes modellek alkalmazhatók, amelyek tartalmazzák a levegőminőségre vonatkozó adatokat, valamint a városi zöldövezetek adatait. A légszennyező anyagok eltávolításának gazdasági előnyei ezután kiszámíthatók a szennyezés csökkent társadalmi költségeinek megbecsülésével, amit nem vesznek figyelembe az áruk és szolgáltatások, például a villamos áram és a szennyezésért felelős közlekedés piaci árában. Az EU városainak a levegő minőségének szabályozására való képessége jelentős eltéréseket mutat. Ezt mutatja a nitrogén-dioxid (NO2) példája, amely a fosszilis fűtőanyagok elégetése során kibocsátott jelentős légszennyező 43 Az erdők és egyéb fás területek közötti különbség a lombkorona-fedettség mértékében rejlik. Bár az EU-nak nincs általános definíciója ezekre a földterület-kategóriákra, a FAO meghatározása szerint az „erdő” legalább 30%-os lombkorona-fedettséget igényel, míg az „egyéb fás területek” lombkorona-fedettsége 10% és 30% között van. 44 Az erdők még a ritkán lakott területeken is nyilvánvalóan kulcsfontosságú természeti kincsek maradnak, amelyek olyan szolgáltatásokat nyújtanak, mint az éghajlat-szabályozás, a CO2 elnyelése, a víz természetes körforgásának szabályozása és élőhely biztosítása a vándormadaraknak.

anyag. A 3.16. térkép illusztrálja, hogy a városi zöldterületek hogyan járulnak hozzá az NO2 kivonásához az EU nagyobb városi övezeteiben. Az egy főre jutó NO2 eltávolításának képessége tág különbségeket mutat a nagyobb városi övezetek között, ami elsősorban az erdősített területek és a népesség arányától függ. Skandinávia, Közép- és Kelet-Európa (Bulgária és Románia kivételével) és Németország legtöbb nagy városi övezete viszonylag nagy kapacitással rendelkezik az egy főre jutó NO2 eltávolítására. Az eltávolítási kapacitás sokkal kisebb Dél-Európában (Portugália kivételével), de Olaszországban és az Egyesült Királyságban is. Az EU számos városában, különösen a nagyokban magas az NO2-koncentráció (3.17. térkép). Milánóban és Madridban például magas a koncentráció és alacsony az eltávolítási kapacitás. Egyes városok, mint Berlin és Stockholm magas eltávolítási kapacitásúak, ami részben megmagyarázza, miért alacsonyabbak itt a koncentrációk, mint más nagyvárosokban. De a koncentrációk további csökkentése érdekében ezek a városok is profitálhatnak az eltávolítási kapacitásba, például elővárosi erdőkbe, parkokba és zöld tetőkbe irányuló beruházásokból45.

Az árterületek hatékonyan tudják szabályozni a vízhozamot, és javítani a vízminőséget Az árterületek a tengerek, tavak és folyók menti, ismétlődő áradásoknak kitett területek. Megfelelő kezelés esetén az árterületek fontos ökoszisztéma-szolgáltatásokat képesek teljesíteni. Először és mindenekelőtt megakadályozzák a folyók alsó szakasza mentén elhelyezkedő területek elárasztását, és így lényeges szerepet játszanak a katasztrófák kockázatának csökkentésében. Az árterületek és a vizes élőhelyek egyéb szolgáltatásokat is nyújtanak, különösen a víz tisztítása által, mivel nagyon hatékonyak a szennyező anyagok, üledékek és többlettápanyagok visszatartásában, feldolgozásában és eltávolításában. Ez megakadályozza a vízszennyezést a folyók alsó szakasza mentén, és ami még ennél is fontosabb, elősegíti a tiszta víz biztosítását. Amellett, hogy természetes víztárolók és vízkezelők, az árterületek élőhelyet nyújtanak számos 45 A zöld tető olyan tető, amelyet részben vagy teljesen növényzet fed. Több célt szolgál, mint például a csapadékvíz elnyelését, szigetelés biztosítását, élőhely nyújtását a vadvilág számára és a városi levegő-hőmérséklet csökkentésének elősegítését, ily módon enyhítve a hőszigethatást.

133


134


135


növény- és állatfaj számára, és ily módon a biológiai sokféleség megőrzésének kulcsfontosságú elemei.

látozása érdekében mindenütt, de különösen a leginkább sebezhető régiókban.

A víztisztítás az árterületek által nyújtott másik, kevésbé ismert szolgáltatás. Az árterületek különösen hatékonyak a műtrágyákból és a fosszilis fűtőanyagok elégetéséből származó túlzott mértékű nitrogén megkötésében. Ez a nitrogén sok helyen befolyásolja a víz minőségét, és a vízszennyeződés egyik fő okozója. A nitrogénfelesleg bejut a folyókba, a patakokba, a tavakba és a folyók alsó szakaszába a folyótorkolatokig és a part menti övezetekig, eutrofizációt okozva, ami algafelesleget és esetenként káros cianobaktérium-burjánzást eredményez.

Az EU-régiók fontos szerepet játszhatnak az éghajlatváltozás mértékének korlátozásában is azzal, hogy hozzájárulnak az EU éghajlat-változási és energiacsomagjában szereplő célok megvalósításához. A kohéziós politika különösen nagy segítséget nyújthat a nemzeti, regionális és helyi hatóságoknak az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentésében a kibocsátáskereskedelmi rendszerben részt nem vevő ágazatokban, mint a közlekedés és az épületek. Támogathatja a megújuló energiahordozók bővülését, és hozzájárulhat az energiahatékonyság növekedéséhez, különösen a középületekben és a tömegközlekedésben.

Ha egy árterület magas vízszintkor víz alá kerül, akkor megkezdi a nitrogén eltávolítását. Az árterületek időszakos víztárolóként való alkalmazása csúcsmennyiségű vízáramlás esetén ezért jelentősen növelheti a folyók képességét a vízben lévő nitrogén megkötésére, feldolgozására és eltávolítására. Modellszimulációk például kimutatták, hogy az árterületek újbóli összekapcsolása a folyókkal, ahol ez lehetséges, a vízgyűjtőkből az európai tengerekbe jutó víz össz-nitrogénterhelését várhatóan átlagosan 7%-kal csökkenti46. Amint a 3.18. térkép mutatja, az EU-ban egy sor vízgyűjtő, például a Rajnáé vagy a Meuse-folyóé képes ilyen szolgáltatást nyújtani a sűrűn lakott területek és városok számára. (A térkép az európai folyók teljes nitrogénkibocsátását mutatja, és szimulálja a nitrogén potenciális megkötését az árterület-stratégia megvalósításának forgatókönyve alapján.)

6. Következtetés A kohéziós politika jelentős mértékben segíti az EU régióit, hogy a fejlődés fenntarthatóbb módjait tegyék magukévá, és választ adjanak arra a nagyszámú környezeti kihívásra, amellyel a jövőben szembekerülnek. Az ebben a fejezetben végzett elemzés rámutatott az EU-régiók teljesítményének jelentős eltéréseire a környezettel kapcsolatos témákban. Az éghajlatváltozás hatása régiónként számottevően különbözik egymástól, függően a helytől, de az ott található fő gazdasági tevékenységektől, az emberi települések jellegétől (városi vagy vidéki) és népességének jellegétől is (pl. fiatal vagy idős). Ez szükségessé teszi a helyi körülményekhez igazított alkalmazkodást szolgáló intézkedések elfogadását az éghajlatváltozás romboló hatásának kor46 Maes, J. és mtsai. (2012).

136

Számos a közlekedésre, az energiahatékonyságra és a megújuló energiára irányuló intézkedés a 2008/50/EK irányelv szerinti levegőminőségi tervekbe is beleillik, csökkentve a szálló por, az NO2 és az ózon koncentrációját. Ez javítja az emberek egészségét, és csökkenti a terményekben, az épületekben és az ökoszisztémákban keletkező kárt. Bár a helyzet javulóban van, jelentős erőfeszítéseket kell tenni a települési szennyvíz kezelésének javítására az EU számos régiójában, mind az EU-12, mind az EU-15 országcsoportban. Ugyanez érvényes a hulladékkezelésre is. Számottevő haladást értek el az újrahasznosítás és az energia-visszanyerés növelésében és a hulladéklerakás csökkentésében, de néhány régió még mindig jelentős beruházásokat igényel a környezetet kevésbé károsító hulladékkezelő kapacitásaik növelésére. A kohéziós politika ezenkívül hozzásegítheti az EU régióit környezetük minőségének javításához. Ez nemcsak általában a jólét javításához szükséges, hanem számottevő előnyöket is eredményezhet, mivel a romlatlan ökoszisztémák általánosan pozitív hatással vannak az egészségre, és létfontosságú szolgáltatásokat nyújtanak, például tiszta ivóvizet, belélegezhető levegőt, a szén-dioxid megkötését és a vízhozam szabályozását. A kohéziós politika elősegítheti a levegőminőség javítását a városközpontokban, ahol erre szükség van, és helyreállíthatja az ökoszisztémák képességét szolgáltatásaik nyújtására, ahol ezek romlottak. Ebből a szempontból a zöld infrastruktúrába való befektetések támogatása különösen vonzó, mivel ezek gyakran jelentenek hatékony és költséghatékony megoldást, miközben hozzájárulnak azon célok teljesítéséhez, amelyeket az EU a biodiverzitás csökkenésének korlátozására határozott meg.

4. fejezet: Állami beruházások, növekedés és a válság

1. Bevezetés A 2008-ban kirobbant pénzügyi és gazdasági válság egész Európában drámai hatást fejtett ki az államháztartásra. A gazdasági tevékenység összezsugorodása csökkentette az adóalapot és ebből következően az állami bevételeket, éppen akkor, amikor a tagállamokban elrendelt anticiklikus intézkedések, a munkanélküliség növekedése és a bankrendszernek adott támogatás eredményeként emelkedtek a kiadások. Ez az államháztartási hiány és az államadósság jelentős növekedéséhez vezetett a legtöbb tagállamban, ami 2010 elején ellensúlyozó költségvetési intézkedéseket váltott ki a konszolidáció céljából. Ezt a közkiadások csökkentésére váltották át egy sor európai országban. Ez a közkiadások többi tételénél is jobban érintette a növekedést ösztönző közkiadásokat olyan területeken, mint az oktatás, a K+F, az információs és kommunikációs technológiák (IKT) és a közlekedési infrastruktúra. Ez jelentős következményekkel járt a kohéziós politikára, mely nemzeti, regionális és helyi intézmények befektetéseihez nyújt támogatást a növekedést ösztönző területeken. A kohéziós politika által finanszírozott szakpolitikai intézkedéseknek ki kell egészíteniük a tagállamok által kezdeményezett lépéseket. Hatásukat veszélyezteti, ha a tagállamok által az ilyen típusú kiadásokhoz folyósított erőforrások nem elegendőek. Emellett, ha a tagállamok csökkentik a növekedést ösztönző kiadásokat, a kohéziós politika szerepe kritikussá válik az állami beruházások finanszírozásában, ami fontos a növekedési képesség fenntartásához, és így a sikeres és fenntartható költségvetési konszolidáció feltételeinek megteremtéséhez, valamint a jövőbeli adósságok csökkentéséhez. A költségvetési politika irányvonala és az államháztartás alakulása a tagállamok kormányzatainak különböző szintjein ezért a kohéziós politika működésének fontos elemei, amelyek meghatározzák annak eredményességét.

2. Csökkent a növekedést ösztönző kiadások aránya a közkiadásokból 2.1. A válság megemelte az államháztartási hiányt Az államháztartás helyzete az EU országaiban jelentősen rosszabbodott a 2008 szeptemberében kitört pénzügyi és gazdasági válság nyomán (4.1. ábra). Az EU-27 államháztartási egyenlege 2000 és 2008 között a GDP 1,9%-os hiánya körül ingadozott, 2000ben a GDP 0,6%-ának megfelelő többlettel zárult, míg 2003-ban mutatta ki a legmagasabb, 3,2%-os deficitet. 2008-tól kezdődően az átlagos deficit élesen emelkedni kezdett, és 2009-ben elérte a GDP 6,9%-át. 2010-ben a hiány a GDP 6,5%-ánál stabilizálódott, majd fokozatosan a GDP 4,4%-ára csökkent 2011-ben, 3,9%-ára 2012-ben és 3,3%-ára 2013-ban, nagyrészt a 2010-től bevezetett költségvetési konszolidációs intézkedések hatására. Ugyanez az általános minta figyelhető meg a legtöbb tagállamban, bár a változások mértékét tekintve számottevő különbségek vannak közöttük. Az államháztartás romlása egyes tagállamokban sokkal súlyosabb volt, mint másokban (4.2. ábra). Spanyolországban és Írországban a GDP 2006. évi 2–3%-os többlete 2009-ben mintegy 11%-os deficitbe fordult át Spanyolországban és 14%-os hiányba Írországban. Görögországban is drámaian emelkedett a deficit, a GDP 2006-ban mért 5,7%-áról annak 15,6%-ára 2009-ben, vagy Lettországban a GDP 0,5%-áról 9,8%-ára ugyanebben az időszakban. Luxemburgban és Svédországban a mérleg csak kevéssé változott, Magyarországon pedig, ahol a válság kirobbanása előtt súlyos költségvetési problémák voltak, a költségvetési konszolidációs intézkedések eredményeként a deficit a GDP 2006. évi 9,4%-áról annak 4,6%-ára mérséklődött 2009-ben. A hiány 2013-ban a legmagasabb Szlovéniában volt a (a GDP 14,7%-a) és Görögországban (12,7%), utánuk

137


4.1. ábra. Államháztartási egyenleg, EU-27 átlag, 2000–2013 1

A GDP %-ában

1

0

0

–1

–1

2000–2008 átlaga

–2

–2

–3

–3

–4

–4

–5

–5 2009–2013 átlaga

–6

–6

–7

–7

–8

–8

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

HR: 2002-es adatok Forrás: Eurostat

4.2. ábra. Államháztartási egyenleg, 2006, 2009 és 2013 10

2006

A GDP %-ában

2009

2013

10

EU-28

LU

DE

EE

LV

SE

DK

AT

BG

LT

CZ

RO

HU

FI

NL

IT

BE

SK

–20

MT

–20

PL

–15

FR

–15

PT

–10

HR

–10

CY

–5

IE

–5

UK

0

EL

0

ES

5

SI

5

Forrás: Eurostat

Spanyolország (7,1%) és Írország (7%) következett, míg Luxemburg többletben volt (0,1%), Németország pedig egyensúlyban (0%). A deficit 1% alatt volt Dániában, Lettországban és Észtországban. Az államháztartási deficit 2009. évi drámai megugrása nagyrészt az állami bevételek súlyos visszaesésének a következménye volt, ami a gazdasági tevékenységnek a pénzügyi válság és a világgazdasági recesszió miatti csökkenését követte (4.3. ábra). Az EU-27 reálértékben számított állami bevételei 2009-ben átlagosan 5,3%-kal süllyedtek. Ezután három egymást követő évben növekedtek (1,9%-kal 2010-ben, 2,9%-kal 2011-ben és 1,4%-kal 2012-ben), főként a gazdaság csekély javulása (ami megnövelte az adóalapot), valamint az adókulcsok növekedése és több

138

tagállamban az adóbeszedés javítására hozott intézkedések hatására. A kormányzati kiadások az EU-ban a válság előtti években, 2000 és 2008 között folyamatosan, évi átlagban 2,4%-kal emelkedtek. Majd 2009-ben 3,6%-kal és 2010-ben 1,2%-kal bővültek, mielőtt 2011-ben 1,5%kal süllyedtek, és 2012-ben és 2013-ban összességükben kissé csökkenő irányzattal stabilizálódtak. A kormányzati kiadások 2009. évi emelkedése az automatikus stabilizátorok hatását tükrözi, ami a szociális transzferek növekedéséhez vezetett az emelkedő munkanélküliség, a nehézségekkel küzdő bankoknak jelentős támogatást nyújtó szakpolitikai döntések, valamint


4.3. ábra. Államháztartási kiadások és bevételek és az államháztartás egyenlege, EU-27 átlag, 2000–2013 Milliárd EUR

6 000

A GDP %-ában

1,0

5 500

–0,5

5 000

–2,0 –3,5

4 500 Bevételek (bal oldali tengely)

4 000

–5,0

Kiadások (bal oldali tengely) Hiány (jobb oldali tengely)

3 500

–6,5 –8,0

3 000

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Forrás: Eurostat

4.4. ábra. Az államháztartási kiadások éves átlagos változása, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013 10

2000–2009 átlaga


2009–2013 átlaga

10

EU-28

SI

SE

MT

FI

BE

PL

FR

AT

LU

SK

EE

DK

HU

HR: 2002–2009 átlaga

DE

–6

NL

–6

UK

–4

CZ

–4

BG

–2

IT

–2

ES

0

LV

0

HR

2

PT

4

2

CY

4

IE

6

RO

6

LT

8

EL

8

Forrás: Eurostat

a 2008 végén elrendelt pénzügyi ösztönző csomagok nyomán. Az ezt követő mozgások a 2010-ben megkezdett költségvetési konszolidációs programokat tükrözik. Ugyanez az általános minta érvényes a tagállamok többségére, bár a mozgások mértékét tekintve jelentős eltérések vannak az országok között (amint azt a 4.4. ábra mutatja). A válság kezdetéig a legtöbb országban tartó mérsékelt emelkedés után a legtöbb országban a közkiadások 2009 és 2013 között reálértékben 15 országban visszaestek. A hanyatlás különösen súlyos volt Görögországban, Litvániában, Romániában és Írországban (amelyekben kiadások sorrendben átlag évi 3,8%-kal, 3,0%-kal, 2,7%-kal és 2,6%-kal süllyed-

tek 2009 és 2013 között. Más tagállamokban az állami kiadások lassúbb, 2% alatti ütemben estek, tükrözve a költségvetési konszolidációnak az EU egészére kiterjedő politikáját. A közkiadások tendenciája 2009 óta felfelé ívelő volt 13 tagállamban, általában azokban, amelyekben a válság hatása kevésbé volt drámai.

2.2. Az állami beruházások támogatják a gazdasági növekedést A közgazdasági szakirodalomban általánosan elfogadott, hogy a közkiadások rövid távon kihathatnak a gazdasági tevékenységre, hosszú távon pedig a nö-

139


4.5. ábra. Államháztartási kiadások növekedésbarát kategóriákra, 2008 és 2012 50

2008

Az államháztartási kiadások %-a

2012

50

EL

IT

CY

PT

FR

DE

DK

FI

RO

HU

PL

SE

EU-27

HR: 2008-ra nincsenek adatok

LU

UK

SI

AT

0

SK

5

0

IE

10

5

BG

10

ES

15

BE

20

15

LV

25

20

EE

30

25

MT

30

NL

35

HR

40

35

LT

45

40

CZ

45

Forrás: Eurostat

vekedésre, bár nincs pontos összefüggés az előbbi és az utóbbi között, mivel ez a hatás számos tényezőtől függ. Általános egyetértés uralkodik azonban a tekintetben, hogy a hatékony szabályozás, az ütőképes és jól működő közigazgatás és a célirányos és testre szabott közkiadások mind lényegesek a modern gazdaságok zökkenőmentes működéséhez, mert lényeges infrastrukturális és közszolgáltatásokat nyújtanak, biztosítják a jogállamiságot, és érvényesítik a tulajdonjogokat. E szolgáltatások közé tartozik az oktatás, valamint a K+F támogatása, amelyek a hosszú távú növekedés szempontjából egyaránt fontosak. Állami beavatkozás nélkül azonban mindkét terület valószínűsíthetően kevesebb pénzhez jutna, mivel a magánszemélyek kiadási döntéseik meghozatala során általában nincsenek tekintettel a társadalom és a gazdaság átfogóbb hasznára, amit az ilyen ráfordítások eredményeznek. Az újabb kutatások arra engednek következtetni, hogy a közkiadások jelentős ösztönzést adhatnak a gazdaságnak recesszió idején, amikor a magánszektor vonakodik a befektetésektől, és amikor a gazdasági tevékenységre gyakorolt hatás ennek megfelelően valószínűleg nagyobb. Azt is jelzik, hogy e kiadásoknak ilyenkor jelentős határokon átnyúló hatásai lehetnek, ami az EU-gazdaság kereskedelmi kapcsolatain keresztül a növekedés szétterjedéséhez vezet, pont úgy, ahogy a költségvetési konszolidáció leszorító hatása is átterjedhet az egyik tagállamból a többibe (a közkiadások különfé-

140

le hatásairól szóló közgazdasági írások összefoglalását lásd a bekeretezett részben).

2.3. A közkiadások növekedtek, de újabban csökkennek Amint fentebb rámutattunk, a közkiadások egyes kategóriái növekedésbarátnak tekinthetők abban az értelemben, hogy a jövőben erősíthetik a növekedést. Ez a helyzet például az oktatás, az egészségügy, a környezetvédelem, a közlekedés, a K+F és az energia vonatkozásában1. Az államháztartás rosszabbodása és a 2010 végétől megvalósított költségvetési konszolidációs intézkedések több tagállamban a közkiadások összetételének jelentős megváltozásához vezettek. A költségvetési konszolidációs intézkedések keretében a növekedésbarát kiadásokat aránytalanul visszafogták2. A növekedésbarát kiadások részesedése az EU-27 egészében 2008 és 2012 között 36,7%-ról 35,6%ra csökkent (4.5. ábra). A csökkenés különösen súlyos 1 Európai Bizottság (2012), The Quality of Public Expenditures in the EU (A közkiadások minősége az EU-ban), ahol a kiadásokat az Eurostat adatai alapján elemezték az „Államháztartási funkciók osztályozása” (COFOG) szerint. 2 Ezen elemzés céljaira, a növekedésbarát kiadás a következő COFOG-kategóriáknak felel meg: gazdasági ügyek (ami főként a közlekedésre és az energetikára terjed ki), környezetvédelem, egészségügy és oktatás. Megjegyzendő, hogy az adatok tartalmazzák az ezekhez az ágazatokhoz tartozó K+F-et.


A közgazdasági szakirodalom az állami kiadások növekedésre gyakorolt hatásáról Széles körű az egyetértés a kormányzatok lényeges szerepéről az infrastruktúrába való befektetésben, és ennek a növekedésre gyakorolt pozitív hatásáról (lásd pl. Gramlich [1994]). Ugyancsak általános egyetértés uralkodik abban, hogy kormányzati beavatkozás szükséges annak a tendenciának a korrekciójához, hogy a magánszektor nem ruház be eleget az oktatásba és a K+F-be, mivel nem veszi figyelembe ennek társadalmi és magángazdasági megtérülését. Bár az oktatás állami támogatásának a növekedéssel történő összekapcsolásának gazdag szakirodalma van, az a tény, hogy a kapcsolatok általában igen hosszú távúak, megnehezíti az azonosításukat az adatokban. Ennek ellenére az oktatásra fordított kiadásoknak a növekedésre gyakorolt pozitív hatása bizonyított tény (lásd Blankenau és mtsai. [2007]). Míg a K+F termelékenységre való kedvező hatása kétségtelen (lásd Griliches [1994]), az állami támogatásnak a K+F-re való hatása nehezebben mérhető fel. Ennek első oka az abból eredő lehetséges „holtteher” hatások figyelembevételének szükségessége, hogy K+F kiadások akár állami támogatás nélkül is megvalósulhattak (lásd például Bronzini és Lachini [2011], akik megállapítják, hogy a támogatások nem változtatják meg a nagy cégek magatartását). Másodsorban, még ha pozitív hatásokat figyelnek is meg, nehéz megállapítani, hogy az ebből eredő növekedés ellensúlyozza-e a feltételezett elégtelen beruházásokat vagy más piaci hiányosságokat, mint például a KKV-k K+Ffinanszírozáshoz való hozzájutásának nehézségeit. Ez még mindig nyitott kérdés, amelyről intenzív kutatások folynak. A közkiadásoknak a gazdasági tevékenységre való rövid távú hatása szükségessé teszi a „költségvetési multiplikátor” megbecslését, amit először Richard Kahn (J.M. Keynes tanítványa) öntött formába 1931-ben, és amely úgy határozható meg, mint a kimenet változása a kormányzati kiadások, az adók vagy a kettő kombinációja nyomán. A legutóbbi világméretű recesszió ismét felkeltette az érdeklődést a multiplikátor nagyságának megbecslése iránt. A multiplikátorra vonatkozó becslések időről-időre és gazdaságoktól függően változnak, és függnek az alkalmazott modelltől és a megfogalmazott feltételezésektől. Általánosságban véve úgy tűnik, hogy a multiplikátor nagyságát olyan tényezők befolyásolják, mint a pénzügyi súrlódás megléte, a vonatkozó politikai cselekvés hitelessége, valamint annak állandó vagy ideiglenes jellege, az összetétele, piaci

rugalmatlanságok megléte vagy hiánya, az automatikus stabilizálók mérete, az alkalmazott monetáris politika típusa, a gazdaság nyitottságának foka és az árfolyamrendszer (Európai Bizottság, Államháztartás a GMU-ban – 2012). A költségvetési multiplikátorra vonatkozó számos becslés között jelentős különbségek vannak a nagyság tekintetében. Egyes becslések egy alá teszik (lásd pl. Barro [1981], Perotti [2005] és Barro és Redlick [2011]), mások egy fölé (Blanchard és Perotti [2002], Beetsma és Giuliodori [2011] és Ramey [2011]), sőt akár 1,6%ra (Beetsma, Giuliodori és Klaassen [2008]). Egyes elemzések negatív multiplikátort állapítanak meg (lásd pl. Giavazzi, Jappelli és Pagano [2000], Giudice, Turrini és in’t Veld [2007] vagy Di Comite és mtsai. [2012]). Az elméleti fronton a legutóbbi időkig a legtöbb modell nem tudott egynél lényegesen nagyobb multiplikátorokat kihozni (lásd pl. Aiyagari, Christiano és Eichenbaum [1992], Baxter és King [1993], Ramey és Shapiro [1998] és Cogan és mtsai. [2010]) a bennük lévő neoklasszikus elemek következtében. Az expanzív fiskális politikát ugyanis kifejezetten ellensúlyozza az a feltételezés, hogy a fogyasztók figyelembe veszik, hogy a jövőben mekkora adókat kell fizetniük a növekvő államadósság miatt, és ezért korlátozzák kiadásaik növekedését. Hasonlóképpen, a pótlólagos állami kiadások finanszírozásához megemelkedett hitelfelvételek a feltételezések szerint felnyomják a kamatlábakat, így csökkentve – vagy „kiszorítva” – a magánberuházásokat. Ezért ezek csökkentik a multiplikátort. Újabb modellek azonban arra utalnak, hogy gazdasági visszaesés idején a multiplikátor magasabb lehet, mint növekedési időszakokban (Auerbach és Gorodnichenko [2013] szerint akár 2,5; szemben a 0,6-tal). Ez az aszimmetria a recessziók bizonyos – az új modellekbe beágyazott – tulajdonságaiból erednek – különösen, hogy a háztartások nem tudnak hitelt felvenni (Krugman és Eggertsson [2012]), a nominálbérek lefelé irányuló merevsége és a pénzügyi súrlódás (vagy a tranzakciók végrehajtásával kapcsolatos költségek) – miatt, amelyek gazdasági visszaesések idején hajlamosak növelni a multiplikátort, ellentétben a fellendülések periódusaival. Ezenkívül egyes szerzők nagy hangsúlyt fektettek a kamatlábak nulla alá csökkentésének nehézségeire, ami hatástalanná teszi a monetáris politikát. Az e funkciót tartalmazó új-keynesiánus modellek friss becslései szerint a multiplikátor ilyen időszakokban 3 és 5 között van, mert a magánberuházásokat és a fogyasztást

141


az állami kiadások nem szorítják ki (Christiano és mtsai. [2011], Egertsson [2009], Woodford [2011]). Ennek megfelelően az állami kiadások növekedése jelentős hatást gyakorolhat a gazdasági tevékenységre, amikor a monetáris politika keveset képes tenni. Az Európai Bizottság közelmúltbeli kutatása (in ‘t Veld [2013]) ezenfelül megvilágítja a költségvetési konszolidációból fakadó, határokon átnyúló kereskedelmi kapcsolatokból származó tovagyűrűző hatások fontosságát, amelyek megerősítik a kimenetre gyakorolt negatív hatást. A közkiadásoknak recessziók idején a kimenetre gyakorolt vártnál nagyobb hatását friss empirikus kutatások is megerősítették (pl. Corsetti és mtsai. [2012], Auerbach és Gorodnichenko [2012a], Baum és mtsai. [2012]). E kutatások arra a megállapításra jutottak, hogy a korábbi vizsgálatok minden bizonnyal alábecsülték a költségvetési politikának a kimenetre gyakorolt hatását recessziók idején, és túlbecsülték fellendülésekkor (Auerbach és Gorodnichenko [2012b], valamint Blanchard és Leigh [2013]). Ebből nemcsak az következne, hogy az expanzív költségvetési politika hatékonyabban ösztönzi a növekedést recesszió idején, mint ahogy azt korábban gondolták, de az is, hogy a költségvetési konszolidáció ilyenkor nagyobb lefelé irányuló nyomást idéz elő a gazdasági tevékenységre. Ugyanakkor a konszolidáció növekedésre gyakorolt hatásait össze kell vetni a rendezett államháztartás helyreállításának fontosságával. A tapasztalatok azt mutatják, hogy azokkal a tagállamokkal szemben, amelyek magas adósságot halmoznak fel, a piaci hangulat hirtelen megfordulhat, ami tényleges pénzügyi válságokba fordulhat át, ha nem hoznak komoly korrekciós intézkedéseket.

volt Portugáliában (–8,1 százalékpont), Szlovákiában (–7,9 százalékpont), Írországban (–7,4 százalékpont) és Görögországban (–7,2 százalékpont). Az arány csupán hét tagállamban nőtt, általában azokban, amelyeket a válság kevésbé érintett, és ahol a költségvetési konszolidáció korlátozott volt.

2.4. Az állami beruházásokat növelték, majd csökkentették A válság jelentősen csökkentette a magánszektor befektetéseit (4.6. ábra). Az állami beruházások (melyeket itt az államháztartás bruttó állóeszköz-felhalmozásaként határozunk meg) egy évtizedig viszonylag stabilak maradtak, majd jelentősen nőttek 2007 és 2009 között, anticiklikus szerepet töltve be, legalább részben ellensúlyozva a magánberuházások visszaesését. 2010 óta azonban az állami beruházások csökkentek, míg a magánberuházások tovább hanyatlottak a pangó növekedési kilátások miatt. A Bizottság legutóbbi, 2013-ra és 2014-re szóló előrejelzése szerint az EU-27 országaiban az állami beruházások (2014-ben) rekordmélységbe süllyednek, miután (2013-ban) a magánberuházások kerültek történelmi mélypontra.

3. A regionális és helyi hatóságok kulcsszerepet játszanak a közkiadásokban és az állami beruházásokban 3.1. A regionális és helyi hatóságokra a közkiadások jelentős része jut Az állami szint alatti kiadások aránya az államháztartás összkiadásaiban az EU-országok többségében növekedett az elmúlt évtizedekben, ahogy nőtt a regionális és helyi hatóságok szerepe az állami politikák megvalósításában. Ez az arány azonban jelentősen eltér az egyes országokban, jelentős részben tükrözve az intézményi rendszer különbségeit és a decentralizáció mértékét. A kormányzat állami alatti szintjei általában a szövetségi államokban, mint Ausztria, Belgium és Németország a legfontosabbak, valamint olyan országokban, mint Spanyolország és Svédország, ahol jelentős a decentralizáció mértéke. Meg kell azonban jegyezni, hogy kiadásokért való felelősség nem szükségszerűen azonos a döntéshozatali jogkörrel3. A régiókra és a helyi hatóságokra jut az összes államháztartási kiadás mintegy 66%-a Dániában és csaknem 50%-a Svédországban és Spanyolországban. 3 Európai Bizottság (2012), Államháztartás a GMU-ban – 2012; Governatori, M. és Yim, D. (2012).

142


4.6. ábra. Állami és magán bruttó állóeszköz-felhalmozás, EU-27 átlag, 1995–2014

25

A GDP %-ában

A GDP %-ában

5

20

4

15

3

10

2

Magán (bal oldali tengely) Államháztartás (jobb oldali tengely)

5

1

0

0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Forrás: Eurostat

4.7 ábra. Állami szint alatti kormányzati kiadások, 1995 és 2013 70

1995


2013

70

EU-28

CY

MT

IE

EL

LU

PT

HU

SI

SK

FR

BG

LT

EU-27

HR: 1995-re nincsenek adatok

CZ

UK

RO

0

ES

0

HR

10

IT

10

LV

20

NL

20

PL

30

AT

30

FI

40

BE

40

ES

50

DE

50

SE

60

DK

60

Forrás: Eurostat

Görögországban, Cipruson és Máltán viszont a közkiadások kevesebb, mint 6%-ért felelősek (4.7. ábra). Az EU27 egészében az állami szint alatti hatóságok részesedése 2 százalékponttal nőtt 1995 és 2013 között. Ennél jóval nagyobb volt a növekmény Spanyolországban, Romániában, Dániában és Svédországban, jelentős csökkenés volt azonban Írországban és Hollandiában. A GDP-re vetítve 2013-ban az állami szint alatti közkiadások átlag 16%-ot tettek ki az EU-28-ban. Ez az arány Máltán volt a legkisebb, kevesebb mint 1%, Dániában viszont csaknem 38% (4.8. ábra).

Az állami szint alatt megvalósított kiadások típusai Az állami szint alatti hatóságok kiadásai meghatározott területekre koncentrálódnak, leginkább az oktatásra, a szociális szolgáltatásokra és a lakhatásra, de az egészségügyre, a közlekedésre és a kommunikációra is4 (4.1. táblázat). A tagállamok között azonban jelentős eltérések vannak, tükrözve a decentralizáció mértékét, a szövetségi rendszerek sajátosságait és az állami szint alatti hatóságokra bízott speciális felelősségeket.

4 A közlekedés és a kommunikáció a „gazdasági ügyek” részeként szerepel a COFOG kiadási osztályozásában, ami a vállalatoknak nyújtott támogatást is tartalmazza.

143


4.8. ábra. Állami szint alatti kormányzati kiadások, 2013 40

A GDP %-ában

40

35

35

30

30

25

25

20

20

EU-28

15

15

DK

SE

FI

ES

BE

DE

AT

NL

IT

PL

HR

FR

UK

LV

CZ

SI

EE

RO

LT

BG

HU

PT

SK

0

LU

0

IE

5

EL

5

CY

10

MT

10

Forrás: Eurostat

Egyes országokban, különösen Dániában, az állami szint alatti kiadások jelentős része irányul a szociális szolgáltatásokba, míg másokban, például Olaszországban, ez az arány mindössze 5%, miközben az egészségügy sokkal több pénzt kap. Az állami szint alatti hatóságok összes kiadása több közszolgáltatás esetében magasabb, mint a központi kormányzaté. Ide tartozik az oktatás, a kulturális tevékenységek, a vízellátás, a közvilágítás és egyéb kommunális szolgáltatások, valamint a környezetvédelem (4.2. táblázat). Egyes tagállamokban a közkiadásokat e területeken majdnem egészében a kormányzat állami alatti szintjei hajtják végre, bár sok esetben nemzeti finanszírozásúak, a központi kormányzattól származó transzferek útján, amelyeket gyakran e szolgáltatásokra különítenek el5. Ez a helyzet például a lakhatás esetében Belgiumban, Észtországban, Lettországban, Litvániában és Spanyolországban, valamint a környezetvédelem vonatkozásában Spanyolországban, Görögországban és Cipruson. Az állami szint alatt oktatásra fordított kiadások különösen magasak Spanyolországban és Németországban, az egészségügyi kiadások Dániában, Spanyolországban, Svédországban, Olaszországban és Finnországban, a gazdasági ügyekre fordítottak pedig Spanyolországban, Németországban, Belgiumban és Olaszországban.

Dániától eltekintve azonban a szociális védőrendszer nagyrészt centralizált a tagállamokban. A fentebb definiált növekedést ösztönző kiadások (oktatás, egészségügy, környezetvédelem, közlekedés, K+F és energia) nagy részéről a kormányzat állami alatti szintjei döntenek. Összességében ez a szint költötte el 2011-ben az ilyen ráfordítások több mint 46%-át az EU-27-ben, ami az összes kiadásuk 38%-át jelentette. A vonatkozó kiadásokért való állami szint alatti felelősség azonban országonként számottevő eltéréseket mutat (4.9. ábra). Az állami szint alatti kormányzati kiadások 2012-ben átlagosan a GDP mintegy 8%-át tették ki az EU-27-ben, de Svédországban és Dániában a GDP nem kevesebb mint 14%-át, míg Cipruson és Máltán mindössze 0,3%-át. Nyolc tagállamban az állami szint alatti kormányzatokra esett a növekedésösztönző közkiadások több mint 50%-a; ez az arány Svédországban, Olaszországban, Spanyolországban, Dániában és Finnországban a legmagasabb.

3.2. Az állami beruházások nagyobb részét a regionális és helyi hatóságok kezelik Az állami szint alatti kormányzatok jelentős szerepet vállalnak az állami beruházásokban6. 2013-ban az

5 Például az egészségügy Dániában vagy Svédországban. Megjegyzendő, hogy a pántlikázott transzferek nem jelentik az általános normát, és gyakran az általános transzferekkel együtt léteznek.

144

6 Az államháztartás bruttó állóeszköz-felhalmozásának és az állami szektor által fizetett tőketranszferek összegeként meghatározva.

4.1 táblázat. Az állami szint alatti kormányzatok kiadásai funkciónként, 2013 Összesen

Szociális védelem

Oktatás

Az állami szint alatti kormányzati kiadások %-a

Általános köz- Egészségügy Gazdasági Lakhatás és Szabadidő, kultúra és szolgáltatások ügyek (a köz- kommunális lekedést szolgáltatások vallás is beleértve)

Közrend és biztonság

Környezetvédelem

100 100 100

20 8 6

32 32 32

17 10 13

1 9 3

15 12 22

2 14 4

6 5 8

4 1 2

3 9 10

100 100

55 25

10 22

4 23

22 2

4 12

1 2

2 4

0 7

1 2

Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Horvátország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság EU-27

100 100 100 100 100 n.a. 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

8 19 19 7 18 n.a. 5 0 11 14 7 13 0 15 20 13 7 15 11 8 25 27 30

35 23 2 18 15 n.a. 7 0 37 34 15 29 0 29 19 29 12 20 37 40 17 21 27

8 6 35 28 16 n.a. 14 43 9 7 24 21 59 8 15 11 32 10 10 14 14 12 9

18 0 0 24 1 n.a. 48 0 9 18 0 8 0 2 22 14 6 13 11 0 30 27 0

13 20 17 10 13 n.a. 13 0 12 9 15 12 10 17 13 16 17 18 11 15 7 6 7

7 13 4 2 15 n.a. 4 27 11 3 9 6 0 3 3 5 8 10 5 8 1 3 11

8 5 7 4 10 n.a. 2 16 7 4 13 6 4 9 4 7 10 7 9 6 4 3 3

0 3 1 4 3 n.a. 2 0 2 4 2 0 4 7 1 2 1 1 1 1 1 1 9

3 11 16 3 8 n.a. 5 14 2 8 15 5 23 10 2 3 7 6 5 8 0 1 4

100

20

20

17

13

11

5

5

5

4

A helyi és állami szintű kiadásokat nem vonták össze. Forrás: Eurostat


145

Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország

Összesen

Szociális védelem

Oktatás


Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Horvátország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság EU-27

Általános köz- Egészségügy Gazdasági Lakhatás és Szabadidő, kultúra és szolgáltatások ügyek (a köz- kommunális lekedést szolgáltatások vallás is beleértve)

Közrend és biztonság

Környezetvédelem

30 14 22

22 4 4

83 62 48

15 4 25

3 10 3

47 15 40

100 91 59

94 42 30

46 4 11

87 84 69

44 38 22 11 5 40 19 n.a. 24 4 25 22 10 16 2 25 28 25 11 21 16 15 33 42 23

54 21 6 5 3 9 8 n.a. 3 0 9 11 1 7 0 12 13 8 2 10 5 3 19 27 20

46 95 53 19 1 96 28 n.a. 24 0 52 58 15 45 0 49 48 48 12 64 41 48 50 74 42

7 55 15 5 4 36 24 n.a. 17 7 19 7 18 17 7 13 36 21 11 13 16 14 37 28 17

98 7 23 0 0 94 1 n.a. 78 0 21 20 0 8 0 3 37 28 6 26 10 0 61 84 0

42 59 27 25 17 30 39 n.a. 45 0 21 27 19 16 1 43 37 42 36 16 27 23 32 35 26

60 82 97 67 57 97 88 n.a. 64 16 92 97 43 58 0 84 74 77 86 78 60 69 53 89 39

49 93 44 33 37 82 77 n.a. 49 28 50 44 37 30 4 80 69 78 63 70 44 38 65 70 44

9 90 1 10 1 45 20 n.a. 12 0 9 19 10 2 2 37 14 15 3 5 7 3 18 15 40

56 76 33 62 90 95 87 n.a. 86 91 17 80 63 56 13 91 71 78 87 64 63 55 29 57 57

28

14

53

26

27

40

63

69

37

78

A helyi és állami szintű kiadásokat nem vonták össze. Forrás: Eurostat.


146

4.2. táblázat. Az állami szint alatti kormányzatok kiadásai funkciónként, 2013


4.9. ábra. Növekedést ösztönző kiadások, 2012 25

Államháztartás és szociális biztonság

A GDP %-ában

Állami szint alatti kormányzatok

25

EU-27

CY

MT

EL

PT

LU

IE

SK

FR

BG

HU

UK

RO

LV

SI

LT

CZ

EE

DE

0

PL

0

AT

5

NL

5

IT

10

BE

10

FI

15

ES

15

SE

20

DK

20

Forrás: Eurostat

4.10. ábra. Állami szint alatti kormányzati beruházások, 2000 és 2013 100

Az összes állami beruházás %-ában

2000

2013

100

EU-27

EL

MT

CY

SI

IE

HU

SK

LU

HR

LT

RO

EE

UK

CZ

BG

AT

0

LV

10

0

DK

20

10

PL

30

20

PT

40

30

ES

40

SE

50

IT

60

50

NL

70

60

FR

80

70

BE

90

80

DE

90

Forrás: Eurostat

EU-28 összes állami beruházásának mintegy 55%át az állami szint alatti hatóságok valósították meg (4.10. ábra). Ez az arány különösen magas volt Németországban, Belgiumban, Finnországban és Franciaországban (65% fölött). Csak kevés tagállamban jut az állami beruházások kisebb része az állami szint alatti kormányzatokra (Görögországban, Cipruson és különösen Máltán). Ezek általában olyan országok, amelyekben az állami szint alatti hatóságok az összes államháztartási kiadásnak csak igen csekély részéért felelősek.

tagállamban. A legmeredekebb zuhanást Írország élte át, ahol ez az arány 60%-ról a 2013. évi 21%-ra esett. Amint a következő részben kimutatjuk, ez nagyrészt azoknak a költségvetési konszolidációs intézkedéseknek a következménye, amelyeket a pénzügyi és gazdasági válságra adott válaszként léptettek életbe.

Az állami szint alatti hatóságoknak az állami beruházásokból való részesedése 2000 óta így is csökkent 14

147


4.11. ábra. Az állami szint alatti kormányzati kiadások éves átlagos változásai, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013 20

2000–2009


2009–2013

20

MT

EU-28

SE

FI

BE

EE

FR

HR: 2002–2009

DE

DK

AT

BG

PL

SK

SI

LU

HR

–15

LV

–15

RO

–10

LT

–10

NL

–5

UK

–5

IT

0

CZ

0

ES

5

PT

5

EL

10

CY

10

IE

15

HU

15

Forrás: Eurostat

4.12. ábra. Állami szint alatti kormányzati beruházások, EU-27 átlag, 1997–2013 A GDP %-ában

2,6

2,6

2,5

2,5

2,4

2,4

2,3

2,3

2,2

2,2

2,1

2,1

2,0

2,0

1,9

1,9

1,8

1,8

1,7 1995

1,7 1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

HR: 2002-es adatok Forrás: Eurostat

3.3. A válság véget vetett annak az időszaknak, amelyet a regionális és helyi hatóságok közkiadásainak tartós növekedése jellemzett Az EU állami szint alatti közkiadásai 2000 és 2009 között átlagosan a GDP nem egészen 16%-a körül mozogtak. Reálértékben évi átlagban 2,8%-kal emelkedtek. 2009-ben a növekedés 3,4%-os volt, egyrészt a pénzügyi ösztönző csomag eredményeként, másrészt a szociális szolgáltatások iránti pótlólagos kereslet nyomán. A 2010 után bevezetett költségvetési konszolidációs in-

148

évi 9%-kal csökkentek mértékben.

tézkedések véget vetettek a növekedésnek, a kiadások 2010-ben stagnáltak, 2011-ben 0,5%-kal, 2012-ben 0,8%-kal, majd 2013-ban pedig 2,2%-kal csökkentek. Hasonló jellegű változás zajlott le a legtöbb tagállamban. Máltán és Németországon kívül valamennyi ország visszafogta az állami szint alatti közkiadásokat (4.11. ábra), néhányuk – mint például Magyarország és Írország, ahol évi 11%-kal, illetve 2010 és 2013 között – jelentős

Az állami szint alatti hatóságok azon képességére, hogy részt vállaljanak az állami beruházásokból, jelentősen kihatottak az egész EU-ban bevezetett költségvetési konszolidációs csomagok. Az állami szint alatti közberuházások az EU-27-ben az 1990-es évek közepétől folyamatosan növekedtek, hogy azután 2002 és 2007 között a GDP mintegy 2,3%-án stabilizálódjanak (4.12. ábra). Ez az arány azután 2009-ben, részben az ösztönző intézkedések nyomán, 2,5%-ra emelkedett.


4.13. ábra. Az állami szint alatti kormányzati beruházások éves átlagos változásai, volumen, 2000–2009 és 2009–2013 25

2000–2009


2009–2013

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0

–5

–5

MT

EU-27

SE

FI

EE

BG

DK

BE

FR

HU

LT

LV

RO

DE

UK

NL

AT

LU

SI

PL

EL

CZ

SK

IT

PT

–25

HR

–20

–25

IE

–15

–20

CY

–10

–15

ES

–10

HR: 2002–2009 Forrás: Eurostat

4.14. ábra. Az állami szint alatti kormányzati beruházások, 1997, 2013 és történelmi mélypontok 4,0

1997

A GDP %-ában

2013

Min. 1997 óta

4,0

2010-től kezdődően, amikor megkezdték a költségvetési konszolidációs intézkedések bevezetését, 2013-ig meredeken, a GDP 1,8%-ára hanyatlott, jóval az 1997es szint alá. Az EU állami szint alatti közberuházásai reálértékben 2010-ben 7,2%-kal, 2011-ben 5,9%-kal, 2012-ben 3,3%-kal és 2013-ban 8,6%-kal estek vissza. 2009 és 2013 között az állami szint alatti közberuházások reálértékben 20 tagállamban süllyedtek. A többiek zömében folytatódott a növekedés, de lassúbb ütemben. A növekedés csak Belgiumban, Finnországban, Észtországban, Svédországban és Máltán volt magasabb, mint a válság előtt (4.13. ábra). A fordulat Spanyolországban volt a legélesebb, ahol az állami szint alatti közberuházások 2000 és 2009 között reálérték-

FR

PL

NL

BG

SE

RO

LV

BE

EE

DE

EU-27

HR: 1997-re nincsenek adatok Forrás: Eurostat

FI

0,0

CZ

0,0

SI

0,5

AT

0,5

IT

1,0

HU

1,0

DK

1,5

ES

1,5

LU

2,0

PT

2,0

LT

2,5

UK

2,5

IE

3,0

EL

3,0

SK

3,5

CY

3,5

ben évi 4% fölötti mértékben növekedtek, majd 2009 és 2013 között évente több mint 22%-kal estek vis�sza. Ugyancsak jelentős volt a visszaesés Írországban (évi 18%-kal), Cipruson (16%), Szlovákiában (13%) és Portugáliában (12%). E csökkenések maguk után vonják, hogy 2013-ban az állami beruházások az EU-27 hét országában alacsonyabbak voltak a GDP-hez viszonyítva, mint 1997 óta bármikor. Ezek közé tartozik elsősorban Spanyolország (ahol a GDP 2009. évi 4,3%-áról 2013-ban annak 1,5%-ára estek) és Írország (ahol az állami beruházások a GDP 2008. évi 3,5%-áról annak 0,9%-ra estek vissza 2013-ban) (4.14. ábra).

149


Egy főre eső bruttó állóeszköz-felhalmozás

4.15. ábra. Az állami szint alatti közvetlen finanszírozási kapacitás és állami beruházások az OECD-országokban, 2007 és 2011 USD (2005-ös árakon).

2007

1600

2011

1400

1400

1200

1200

1000

1000

800

800

600

600

400

400

200

200

0

–1500 Forrás: OECD

–1000

0

–500 0 500 Egy főre eső közvetlen finanszírozási képesség

3.4. Beruházások válság idején: közvetlen finanszírozás, valamint regionális és helyi beruházások Amint fentebb jeleztük, az állami szint alatti közberuházásokat a válság, majd az arra válaszul bevezetett költségvetési konszolidációs intézkedések súlyosan érintették. Az OECD által (az Európai Bizottság részvételével) végzett kutatás megállapította, hogy az állami szint alatti beruházások a 2007–2011-es időszakban legsúlyosabb gazdasági nehézségekkel küzdő OECDországokban estek vissza a legnagyobb mértékben. A közvetlen finanszírozási képesség új mutatószáma, amely az állami szint alatti kormányzatoknak a beruházások finanszírozására eladósodás nélkül rendelkezésére álló forrásait méri, azt mutatja, hogy ebben az időszakban jelentősen csökkent a közvetlen finanszírozási képességük. Amint a 4.15. ábra mutatja, a kapacitás szoros korrelációt mutat a beruházásokra fordított kiadásokkal. Ez pedig arra utal, hogy azok az állami szint alatti kormányzatok, amelyek a költségvetési kapacitást megteremtik a beruházási kiadásokra, azt meg is valósítják. Az állami szint alatti pénzügyek újabb trendjeinek elemzése azt mutatja, hogy a válság ezeket jelentősen csökkentette. A szociális szolgáltatásokra és a vállalatokhoz való transzferekre fordított kiadásokat azonban szinten tartották, sőt egyes esetekben még növelték is, csökkentve az állami beruházásokra maradt „költségvetési mozgásteret”.

150

1600

1000

1500

Az állami szint alatti hatóságok hitelfelvételi feltételei is romlottak. A hitelfelvételeiket meghatározó szabályok bevezetése vagy a már meglevő szabályok szigorítása, ami számos OECD-országban megvalósult a költségvetési konszolidációs intézkedések részeként, tovább csökkentette beruházási kapacitásukat. Az OECD rámutatott annak a valószínűségére, hogy ez a képesség közép és hosszú távon tovább korlátozódik. Ilyen körülmények között az intézményi keret valószínűleg fontos szerepet játszik mind a bevételek (a helyi adók útján valószínűleg keletkező jövedelem), mind a ráfordítások (a kiadásokkal kapcsolatos feladatok) vonatkozásában. A legtöbb OECD-országban a demográfiai trendek valószínűleg költségvetési nyomást gyakorolnak az egészségügyért és a szociális szolgáltatásokért felelős állami szint alatti hatóságokra. A központi kormányzatok tisztában vannak az állami szint alatti hatóságok előtt álló valószínűsíthető jövőbeli kihívásokkal, és több országban intézkedéseket hoztak bevételi és adósságszintjük korlátozására. Ugyancsak számos országban igyekeznek a kormányzatok méretgazdaságossági előnyökhöz jutni helyi hatóságok összevonásával vagy együttműködésük szorosabbra fűzésével. Azokban az országokban azonban, ahol az állami szint alatti hatóságokra jelentős kiadási felelősség hárul olyan területeken, amelyeken a nyomás várhatóan növekedni fog, további erőfeszítésekre lesz szükség, hogy közép és hosszú távon megőrizzék


4.16. ábra. Az állami szint alatti kormányzati bevételek éves átlagos változása, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013 15

2000–2009


2009–2013

15

EU-27

MT

SE

BG

SK

BE

DE

FI

AT

PL

EE

DK

RO

FR

HR

LU

SI

LV

PT

EL

–10

CZ

–10

LT

–5

UK

–5

IT

0

ES

0

NL

5

HU

5

IE

10

CY

10

HR: 2002–2009 Forrás: Eurostat

4.17. ábra. Az állami szint alatti kormányzati bevétel forrásai, 2013 100

Egyéb (értékesítés, társadalombiztosítási hozzájárulások) Állami szint alatti adók Folyó és tőketranszferek

A teljes bevétel %-a

100

EU-27

AT-helyi

DE-Länder

SE

ES-Corn, .Aut.

FI

FR

LV

CZ

ES-helyi

SK

DE-helyi

SI

AT-Länder

IT

EE

PT

LU

BE-helyi

IE

PL

CY

HR

DK

0

HU

0

EL

20

LT

20

BE-régiók

40

UK

40

NL

60

BG

60

RO

80

MT

80

Az Eurostat állami számlák adatbázisával összhangban az állami szint alatti kormányzati számlákat Németországban, Ausztriában, Spanyolországban és Belgiumban felbontották „állami” (szövetségi/regionális hatóságok) és „helyi” szintre (helyi hatóságok) Forrás: Eurostat

a magas színvonalú szolgáltatások nyújtására való képességüket.

3.5. Az állami szint alatti bevételek elsősorban a transzferekből erednek Az EU-ban az állami szint alatti kormányzatok bevételeit a válság jelentősen befolyásolta. Miközben a bevételeik 2000 és 2009 között viszonylag egyenletesen, reálértékben évente mintegy 2,5%-kal emelkedtek, 2009 és 2013 között évi 0,1%-kal csökkentek.

Ez alatt a négy év alatt az állami szint alatti kormányzatok bevételei 12 tagállamban csökkentek (4.16. ábra). A visszaesés különösen erős volt Írországban, Cipruson, Magyarországon és Spanyolországban. A többi országban folytatódott a bevételek növekedése, de sokkal lassúbb ütemben, mint a válság előtt. Ezalól csak Ausztria, Németország, Svédország és Málta jelent kivételt, amelyekben a bevételek 2009 után gyorsabban növekedtek, mint előtte. Az állami szint alatti kormányzati bevételek e változásainak okai a bevételi forrásoktól függően különböznek az egyes országokban. A fő források az egész EU-ban a központi kormányzattól érkező folyó és tőketransz-

151


4.18. ábra. A nettó transzferek változása a központi, állami és helyi kormányzatok között, reálértékben, 2009–2013 50

Változás (%)

50

SE

DE-helyi

LU

MT

BE-helyi

FI

AT-Länder

BE-régiók

DE-Länder

FR

PL

HR

LT

SK

DK

EE

BG

HU

EL

UK

AT-helyi

–70

NL

–70

SI

–50

PT

–50

RO

–30

CZ

–30

LV

–10

IT

–10

ES-helyi

10

IE

10

CY

30

ES-Com. Aut.

30

Az Eurostat állami számlák adatbázisával összhangban az állami szint alatti kormányzati számlákat Németországban, Ausztriában, Spanyolországban és Belgiumban felbontották „állami” (szövetségi/regionális hatóságok) és „helyi” szintre (helyi hatóságok) Forrás: Eurostat, DG REGIO

ferek (4.17. ábra). Ez különösen érvényes Máltára, Romániára, Bulgáriára és Hollandiára. Németországban, Ausztriában, Spanyolországban és Svédországban viszont ezek a helyi adók, ami az állami szint alatti hatóságok jóval nagyobb fokú önállóságát tükrözik az utóbbiakban az előbbiekhez képest. A transzferek emellett módot adnak arra is, hogy a központi kormányzat megőrizze a helyi kiadások fölötti ellenőrzését. Egyes esetekben, például az Egyesült Királyságban, a bevételek 2008 utáni visszaesése zömmel a helyi adóbevételek csökkenéséből ered.7 Sok tagállamban ugyanakkor a központi kormányzattól származó transzferek csökkenésének a következménye (4.18. ábra). A transzferek azonban kétirányúak, mivel a helyi adókból vagy a helyi hatóságok eladásaiból (pl. lakások) befolyó bevételek transzferálhatók a központi kormányzathoz. Egyes tagállamokban ezek a transzferek jelentősek, és az állami szint alatti kormányzati bevételek változásainak értékelésekor figyelembe kell venni őket. Azon tagállamok többségében, amelyeket a globális reces�szió erősen sújtott, a központi kormányzatnak a helyi hatóságok részére folyósított nettó transzferei jelentősen csökkentek 2009 és 2013 között. Különösen áll ez Spanyolországra a regionális hatóságokhoz irányuló nettó transzferek vonatkozásában, amelyek reálértékben 62%-kal csökkentek, miután a központi kormányzat transzferei jelentősen (45%-kal) estek, a régiókból a központba irányuló transzferek pedig számottevően 7 Sok esetben a helyi adókból származó bevételeket nagyrészt a központi kormányzat határozza meg, amely korlátokat szab a kivethető adókulcsokra.

152

emelkedtek (a 2005-ös árakon mindössze mintegy 1,4 milliárd EUR-ról 10,1 milliárd EUR-ra). Hasonló trendet, de kisebb csökkenéssel regisztráltak a spanyolországi helyi hatóságok is. Ugyancsak jelentős csökkenés következett be Írországban, a Cseh Köztársaságban, Lettországban és Olaszországban is. Ezzel szemben a központi kormányzatok nagyobb támogatást nyújtottak a helyi és regionális hatóságoknak 14 országban, különösen Németországban (mind a tartományok, mind a helyi hatóságok részére), Litvániában, Svédországban és Luxemburgban. Nem véletlen, hogy a legtöbb olyan országban, ahol az állami szint alatti hatóságokhoz irányuló nettó transzfer emelkedett, a recesszió időtartama korlátozott volt, és kevésbé volt szükség költségvetési konszolidációra.

3.6. Költségvetési hiány és az állami szint alatti kormányzatok államadóssága Az EU állami szektorának valamennyi részéhez hasonlóan az állami szint alatti államháztartás is jelentősen romlott a pénzügyi és gazdasági válság kirobbanása után8. Míg 2007-ben csekély, a GDP 0,1%-át kitevő hiányt mértek, az állami szint alatti államháztartás 2009ben és 2010-ben a GDP mintegy 0,8%-ára rúgó hiányt mutatott. Ez a rosszabbodás elsősorban a bevételek 8 Megjegyzendő, hogy az egyes kormányzati szintek közötti transzferek következtében az állami szint alatti államháztartási hiány nem értelmezhető az általános államháztartási hiányhoz való hozzájárulásként.


4.19. ábra. Állami szint alatti kormányzati kiadások és bevételek, valamint állami szint alatti kormányzati deficit, EU-27 átlag, 2000–2013 2 000

Milliárd EUR 2005-ös árakon

A GDP %-ában

Bevételek (bal oldali tengely) Kiadások (bal oldali tengely) Hiány (jobb oldali tengely)

1 900

0,0 –0,2

1 800

–0,3

1 700

–0,5

1 600

–0,6

1 500

–0,8

1 400

–0,9

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Forrás: Eurostat

4.20. ábra. Állami szint alatti kormányzati pénzügyi mérleg, 2007 és 3,0

2007

A GDP %-ában

2013

3,0

2,5

2,5

2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

EU-28

HU

EL

CZ

BG

PT

SK

LU

CY

RO

HR

UK

MT

IT

IE

DE

DK

AT

SE

SI

PL

BE

NL

LT

–1,5

FR

–1,5

LV

–1,0

FI

–1,0

EE

0,0 –0,5

ES

0,0 –0,5

Forrás: Eurostat

2008. és 2009. évi visszaeséséből eredt (4.19. ábra), ami pedig a központi kormányzat transzfereinek csökkenéséből fakadt. A költségvetési konszolidációs intézkedések ezután hatni kezdtek, és a deficit 2013-ra fokozatosan a GDP 0,1%-ára csökkent, visszatérve a 2007. évi szintjére. Az állami szint alatti államháztartás rosszabbodása nagyobb mértékű volt egyes tagállamokban, különösen Belgiumban, Spanyolországban, Finnországban és Németországban, ahol a hiány 2007 és 2013 között több mint 0,5 százalékponttal nőtt (4.20. ábra). Néhány másik országban, így Magyarországon, Bulgáriában,

Portugáliában és Görögországban viszont az állami szint alatti államháztartás egyenlege javult. Az állami szint alatti deficit 2013-ban Spanyolországban és Finnországban volt a legnagyobb (a GDP 1%-a), míg a skála túlsó végén többlet volt Magyarországon (a GDP 2,6%-a), valamint Görögországban, a Cseh Köztársaságban és Bulgáriában (a GDP 0,4%-a). Az államháztartási hiánynak a válság időszakában mind a nemzeti, mind az állami szint alatt bekövetkezett növekedése a felhalmozódott államadósság szintjének drámai emelkedését eredményezte, amely a 2007–2013-as időszakban összesen 30 százalékpont-

153


4.21. ábra. Konszolidált bruttó államadósság, 2013 180

Államháztartás

A GDP %-ában

Állami szint alatti kormányzatok

180

EE

BG

LU

LV

RO

LT

SE

DK

CZ

SK

FI

0

PL

0

SI

20

MT

20

NL

40

AT

40

DE

60

HU

80

60

UK

80

FR

100

ES

100

BE

120

CY

120

IE

140

IT

140

PT

160

EL

160

Forrás: Eurostat

tal növekedett a GDP-re vetítve (a GDP 58%-áról 87%a fölé). A növekedés nagyrészt a 2008–2010-es válságévek alatt valósult meg, és a legtöbb tagállamban ezt követően végrehajtott konszolidációs intézkedések csökkentették a növekedés mértékét. Az emelkedés azokban a tagállamokban volt a legerőteljesebb, amelyekben a gazdasági tevékenység a leginkább csökkent. Többségükben makrogazdasági kiigazítási programot hajtottak végre. Az emelkedés 2007 és 2013 között a GDP-re vetítve közel 100 százalékpont volt Írországban, több mint 60 százalékpont Portugáliában és Görögországban és 50 százalékpont fölött Spanyolországban és Cipruson. Annak ellenére, hogy a regionális és helyi hatóságok felelősek a közkiadások mintegy 30%-áért és az állami beruházások mintegy 60%-árt, az államadósság növekedése a deficithez hasonlóan alapvetően a központi kormányzat tevékenységeiből ered. Az EU-ban a jelentős jogalkotási hatáskörökkel nem rendelkező helyi hatóságok és régiók teljes adósságállománya minden tagállamban a GDP 10%-a alatt van. Míg az állami szint alatti adósság egyes országokban, mint például Lengyelországban, Szlovéniában, Bulgáriában és Lettországban jelentősen növekedett, ez a GDP-hez képest igen alacsony szintről történt, ami abszolút értékben korlátozta az emelkedést. Egyes országokban (így Magyarországon, amint fentebb jeleztük), a helyi hatóságok a válság időszakában is csökkenteni tudták adósságállományukat.

154

Az államháztartás helyzetének romlása azonban a regionális kormányzatok egy részét súlyosan érintette. A spanyol régiók adósságállománya volt a legmagasabb: 2013-ban meghaladta a GDP 20%-át (4.21. ábra), és csaknem négyszer akkora volt, mint a válság előtt. Ez aggodalomra ad okot a spanyolországi régiók fontossága miatt a növekedést ösztönző kiadásoknál, valamint az egészségügyi ellátással és az oktatással összefüggésben. Belgiumban a három régió adóssága majdnem megduplázódott a válság idején, bár viszonylag alacsony maradt. Másrészről a regionális kormányzatok adósságállománya a két másik, a válság által kevésbé érintett szövetségi alapon szervezett tagállamban, Németországban és Ausztriában 2010-et követően mérséklődött. Ennek ellenére Németországban az állami szint alatti államadósság a GDP mintegy 30%-ára rúg, és az állami szektor összadósságának több mint egyharmadát teszi ki. Ezt csak Spanyolország közelíti meg, ahol az ilyen szintű adósságállomány az összadósság több mint 20%-a. Az állami szint alatti adósság mindkét esetben elsősorban a regionális hatóságoknál halmozódott fel (Németországban ezeket Ländernek, Spanyolországban Comunidades Autónomasnak nevezik), és a helyi kormányzatok adósságai viszonylag alacsonyak maradtak. Ez utóbbi áll fenn más tagállamokban is, különösen az erősebben központosítottakban.


4.22. ábra. A kohéziós politika (CP) hozzájárulása az állami beruházásokhoz, EU-28, 2007–2013 340

Milliárd EUR, 2005-ös-ös árakon

340

320 300 280

320 300

2007-ben a CP-kifizetések az EU-beruházások 2,1%-át képviselik (amely 11,5% a 2000–2006. évi kifizetések figyelembevételével)

280

260 240

260

EU-28 állami beruházások (bruttó állóeszköz-felhalmozás)

240

EU-28 állami beruházások a 2007–2013. évi CP-kifizetések nélkül (ERFA, ESZA, Kohéziós Alap) 220

2013-ban a CP-kifizetések az EU beruházásainak 18,1%-át képviselik

200

2007

2008

2009

2010

2011

2012

220 200

2013


4. A kohéziós politika hozzájárulása a tagállamok állami beruházásaihoz Amint fentebb jeleztük, az állami beruházások 2009 óta erősen visszaestek. Ennek következtében a kohéziós politika fontossága az állami beruházási programok finanszírozásában tovább nőtt a válság éveiben. Számos tagállamban, különösen azokban, amelyekben csökkennek a bevételek és emelkednek a szociális kiadások, a kohéziós politika az állami beruházások finanszírozásának fő forrásává vált. A 2007–2013-as időszakban a strukturális alapok, a Kohéziós Alap és a hozzájuk kapcsolódó nemzeti társfinanszírozás minden évben átlagban az EU-27 GDP-jének 0,55%-át tette ki. Bár az összeg az egyes országok állami számláinak mutatószámaihoz képest viszonylag alacsony, az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap makrogazdasági hatásai jelentősek, különösen az állami beruházásokkal összehasonlítva (4.22. ábra). 2010 és 2013 között ezek az alapok képviselték az EU állami tőkeberuházásainak mintegy 14%-át és az ál-

lami állóeszköz-beruházásokra fordított kiadások mintegy 21,5%-át9. E finanszírozásnak az összes állami beruházáshoz viszonyított aránya jelentősen ingadozik a tagállamok között, és nagyrészt a támogatási intenzitás régiók közötti különbségeit, valamint az állami beruházások mértékét tükrözi az egyes tagállamokban. Ez az arány azokban a tagállamokban a legmagasabb, amelyek a Kohéziós Alap és az ERFA támogatásában részesülnek a konvergencia-célkitűzés alapján (4.23. ábra). Szlovákiában, Magyarországon, Bulgáriában és Litvániában a finanszírozás az állami beruházások több mint 75%-ára rúgott. A ráták a legalacsonyabbak Luxemburgban, Dániában és Hollandiában, ahol nincsenek konvergenciarégiók. A kohéziós politika azon szerepe, hogy támogatja a tagállamok növekedésösztönző beruházások végrehajtására irányuló képességét, arra utal, hogy közvetlen kapcsolata van makrogazdasági politikai ügyekhez. A kohéziós politika ennek megfelelően a tagállamok költségvetési ügyeit nem csak azért érinti, mert járulékos forrásokat biztosít a közkiadások finanszírozására, hanem azért is, mert a tagállamoknak társfinanszírozniuk kell EU-programokat, és be kell tartaniuk az addiciona9 Az állami tőkeberuházások összege egyenlő az állami állóeszköz-beruházás (a központi kormányzat bruttó állóeszköz-felhalmozása) és az államháztartás által folyósított tőketranszferek ös�szegével. Megjegyzendő, hogy a jelentésben szereplő százalékok arányoknak tekintendők, mivel a strukturális alapokból társfinanszírozott kiadásokat az állami beruházásokra az ebben a részben javasolt két beruházási mutatószám nem teljesen fedi le. A tőketranszferek tartalmazzák a pénzintézetek részére nyújtott tőketámogatást.

155


4.23. ábra. Az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap által nyújtott támogatások és a nemzeti társfinanszírozás aránya az összes állami beruházásból, 2011–2013 átlaga 90

Az összes állami beruházás %-ában

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

EU-27

10

10 0

LU

DK

NL

IR

AT

SE

BE

UK

FR

FI

DE

CY

IT

ES

EL

SI

RO

PL

MT

CZ

EE

PT

LV

BG

HU

LT

SK

0


litás elvét10. A jelenlegi pénzügyi és gazdasági válság rávilágított annak szükségességére, hogy növelni kell a kohéziós politika és az EU megújult gazdaságirányítási rendszere közötti koherenciát. Ez több (a 6. fejezetben ismertetendő) reform elfogadásához vezetett a fenti két tényező közötti kapcsolatok erősítésére.

2011-ben az állami támogatások 64,3 milliárd EUR-t tettek ki, vagyis fejenként 128 EUR-t. Az állami támogatás a 2009–2011 közötti három évben az EU éves GDP-jének átlagosan 0,6%-a volt, mivel a válság leküzdésére irányuló rendkívüli intézkedések felnyomták a 2006–2008-as 0,4%-ról.

5. Beruházások, állami támogatások és EIB-hitelek

Az állami támogatás eltérő a tagállamokban: a 2009– 2011-es időszakban Máltán az egy főre jutó GDP 2,2%át, míg Bulgáriában az egy főre jutó GDP mindössze 0,1%-át tette ki.

5.1. Versenypolitika A versenypolitika célja annak biztosítása, hogy a cégek azonos eséllyel versenyezzenek, bárhol is működjenek, és bármelyik tagállamhoz tartozzanak is. Mivel azonban egyes esetekben szükség van kormányzati fellépésre, a Szerződés megnevezi azokat a helyzeteket, amelyekben az állami támogatás összeegyeztethető a belső piaci versennyel. A támogatás általános tilalma alól ezért számos kivételt határoznak meg. Ennek megfelelően állami támogatás alkalmazható például kockázati tőke folyósításához, és olyan finanszírozásokhoz, amelyek egy innovatívabb és zöldebb technológia ösztönzésével hozzájárulnak az Európa 2020 célkitűzéseinek teljesítéséhez.

10 Az addicionalitás elve alapján a tagállamok vállalják, hogy a nemzeti finanszírozást nem helyettesítik EU-alapokkal, és fenntartják az állami beruházási kiadások bizonyos szintjét.

156

Regionális támogatás A Bizottságnak a nemzeti regionális támogatásra vonatkozó 2007–2013. évi irányelvei meghatározzák azokat az elveket, amelyek alapján megállapítható, hogy a hátrányos helyzetű területek gazdasági fejlesztéséhez és ezen belül a vállalatalapításba való befektetéshez nyújtott támogatás összeegyeztethető-e a belső piac szabályaival. Ezért a megengedett maximális támogatási intenzitás magasabb azokban a régiókban, amelyekben az egy főre jutó GDP alacsonyabb, valamint a legkülső régiókban. A 2014–2020-as időszakra a Bizottság új irányelveket fogadott el a nemzeti regionális támogatásról, ami az állami támogatások ellenőrzési módszereinek modernizálására irányuló átfogóbb stratégia része. Ennek célja a növekedés ösztönzése az egységes piacon hatékonyabb támogatási intézkedések elősegítésével, és hogy a Bizottság a végrehajtási tevé-


kenységét azokra az esetekre koncentrálja, amelyek a legnagyobb hatást gyakorolják a versenyre.

A hátrányos helyzetű régióknak nyújtott támogatás

Az új 2014–2020-as irányelvek célja:

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (107. cikk [3] bek. [a] pont) lehetővé teszi a támogatást olyan térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására, ahol az életszínvonal kirívóan alacsony, vagy súlyos az alulfoglalkoztatottság („a kategóriájú" régiók) (4.1. térkép). A gyakorlatban ezeket a területek úgy határozzák meg, mint azok a NUTS 2 régiók, amelyekben az egy főre jutó GDP kevesebb, mint az EU-25 átlagának 75%-a, ami nagyjából megfelel a konvergenciarégióknak (beleértve a fokozatosan kiváló, ún. phasing-out régiókat is). 2011-ben az e régióknak nyújtott támogatás közel 15,2 milliárd EUR-t tett ki.

••

azon régiók általános részarányának növelése, ahol regionális támogatás adható, az EU népességére vetített jelenlegi 46,1%-os támogatási szintről 47,2%-ra, főként a válságra adott válaszként,

••

a támogatási intézkedések csökkentése a Bizottság általi vizsgálattól függően, mivel több támogatási kategóriát fognak mentesíteni a Bizottság előzetes értesítésére vonatkozó kötelezettség alól, lehetővé téve a tagállamoknak kisebb támogatási összegek költését korlátozott adminisztratív teherrel,

••

a jelentős támogatási intézkedések ösztönző hatásának, arányosságának, regionális fejlesztéshez való hozzájárulásának és versenyre gyakorolt hatásának alapos értékelése,

••

szigorúbb megközelítés alkalmazása a nagyvállalatok által végrehajtott beruházások támogatására a támogatásban részesülő fejlettebb területeken,

••

a legkülső régiókban és a ritkán lakott területeken annak lehetővé tétele, hogy a tagállamok fenntarthassák és egyszerűsíthessék a vállalatok számára nyújtott működési támogatást,

••

••

a maximális „támogatási intenzitások” változatlanul hagyása a legkevésbé fejlett régiókban. A támogatásban részesülő egyéb régiókban az intenzitásokat csekély mértékben, 5 százalékponttal csökkentik, figyelembe véve az EU regionális gazdasági egyenlőtlenségeinek csökkenését és annak szükségességét, hogy a tagállamok között elkerüljék a támogatási versenyt a szigorú költségvetési korlátozások idején, az áthelyezésellenes előírások erősítése, nem téve lehetővé azonos vagy hasonló tevékenységhez nyújtott regionális támogatás áthelyezését az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belül.

Az „a kategóriájú” régióknak nyújtott támogatás 2009 és 2011 között (14 milliárd EUR-ról) negyedével emelkedett, bár hosszabb távon csökkenő az irányzat (a 2003–2005-ös évek 17 milliárd EUR-os átlagáról 2006–2008 között 13 milliárd EUR-ra). A tagállamok eltérő mértékű támogatást nyújtanak e régiók számára, tükrözve a regionális politika különbségeit, hogy a támogatást milyen mértékben alkalmazzák a fejlesztés támogatására, valamint a jogosult népesség létszámát.

Megkülönböztetett állami támogatási lehetőségek szigetek, gyéren lakott területek és földrajzi elszigeteltség alapján kategorizált régiók számára Az EU működéséről szóló szerződés (107. cikk (3) szakasz [c]) lehetővé teszi az egyes gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatást, amennyiben az nem befolyásolja hátrányosan a versenyt („c kategóriájú” régiók). Az érintett területek közé tartoznak azok a régiók, amelyekben az egy főre jutó GDP elmarad az EU-25 átlagától, amelyekben a munkanélküliség több mint 15%-kal magasabb az országos átlagnál, vagy amelyek jelentős szerkezeti változáson vagy súlyos viszonylagos hanyatláson mennek keresztül, továbbá az alacsony népsűrűségű régiók, az 5000 fős vagy annál alacsonyabb lakosságú szigetek és a földrajzilag hasonlóképpen elszigetelt régiók, illetve az „a kategóriájú” régiókkal szomszédos régiók. Az ilyen „c” régióknak nyújtott támogatás 2011-ben mintegy 2,9 milliárd EUR volt (vagyis az „a kategóriájú” régióknak nyújtott támo-

157


158


gatás valamivel több mint negyede), ami 39%-os csökkenés a 2008. évihez viszonyítva.

Állami támogatás és a lisszaboni célkitűzések 2008-ban általános csoportmentességi rendeletet (GBER) vezettek be, amelynek alapján egy sor támogatási intézkedést automatikusan jóváhagynak, mentesítve őket az előzetes bejelentés kötelezettsége alól. Ennek a csoportmentességnek nincs térbeli dimenziója, mivel valamennyi régióra vonatkozik. A jelenlegi GBER-t meg fogják hosszabbítani 2014 végéig, amikor a Bizottság új GBER-t hagy jóvá, és az előzetes értesítés szükségessége nélküli támogatási intézkedések új kategóriáit fogadja el. A GBER kiterjed a KKV-knek juttatott, továbbá a kutatáshoz, innovációhoz, regionális fejlesztéshez, képzéshez, foglalkoztatáshoz, kockázati tőkéhez, környezetvédelemhez, vállalkozáshoz és támogatott régiókban való vállalkozásindításhoz nyújtott támogatásokra, valamint olyan kérdésekre, mint a női vállalkozók finanszírozáshoz jutásának nehézségei. A GBER által bevezetett reform célja a támogatásoknak a lisszaboni célkitűzések felé való átirányítása volt, arra ösztönözve a tagállamokat, hogy azokat a támogatásokat helyezzék előtérbe, amelyek tényleges előnyt jelentenek a versenyképesség, a munkahelyteremtés, valamint a társadalmi és gazdasági kohézió szempontjából. Ugyanakkor csökkentette az állami hatóságok, a támogatásban részesülők és a Bizottság adminisztra-

tív terheit. A GBER egységesítette és leegyszerűsítette a korábbi szabályokat, és kiterjesztette a bejelentési kötelezettség alól mentesített állami támogatások kategóriáit. A bejelentési kötelezettség alóli csoportos mentesítés korábbi előírások alapján az ipar és a szolgáltatások részére nyújtott támogatások közel 41%ára (17,2 milliárd EUR) terjedt ki 2011-ban, szemben a 2008. évi 19%-kal (11 milliárd EUR) és a 2006-os 6%-kal (3 milliárd EUR).

5.2. Európai Beruházási Bank Az Európai Beruházási Bank (EIB) hitelezési tevékenysége közvetlenül az EU által meghatározott politikai prioritásokra irányul. Az EIB 2013–2015-ös operatív stratégiája egyesíti a hitelnyújtást az EU finanszírozási és tanácsadási tevékenységével, reagálva az EU kohéziós politika és az Európa 2020 célkitűzéseire. A stratégiát a válságra adott válaszként aktualizálták, és középpontjában az intelligens növekedés áll (de nem korlátozódik arra). Az EIB hozzájárulása sokoldalú, tartalmazza az infrastrukturális projektekre fordított támogatást a növekedés és a kohézió érdekében, beleértve a transzeurópai hálózatok (TEN-ek) befejezését és a szélessávú technológiák alkalmazását. A KKVknek nyújtott támogatás (különösen a tudásalapú tevékenységekben) ugyancsak központi cél, mivel döntő jelentőségűnek tartják őket az EU-ban a növekedés, a foglalkoztatottság és az innováció szempontjából. Az

4.24. ábra. Az Európai Beruházási Bank hitelei, 2007–2013 1.6

A GDP éves átlagos változása (%)

1,6

1,4

1,4

1,2

1,2

1,0

1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

EU-28

NL

DK

UK

FR

DE

IE

SE

BE

LU

FI

AT

IT

EL

RO

SK

MT

LT

HR

ES

CZ

LV

BG

SI

0,0

PL

0,0

PT

0,2

CY

0,2

EE

0,4

HU

0,4

Forrás: EBB, Eurostat, DG REGIO

159


EIB támogatja a fenntartható és erőforrás-hatékony közlekedést, az energiahatékonyságot és a megújulóenergia-termelést is.

37 városfejlesztési alapot hoztak létre, és a nyújtott finanszírozás elérte a mintegy 1,4 milliárd EUR-t.

A válságra adott válaszként az EIB a 2013–2015-ös időszakban 60 milliárd EUR kiegészítő hitelt nyújt, a nyújtott hitelekre vonatkozó célt 42 milliárd EUR-ról a 2013-as 62 milliárd EUR-ra, majd mind 2014-ben, mind 2015-ben 60 milliárd EUR-ra növelve. Ez lehetővé fogja tenni a bank számára tevékenysége kiszélesítését négy elsődleges területen: innováció és szaktudás, a KKV-k finanszírozáshoz jutása, stratégiai infrastruktúra és a beruházások növelése az EU erőforrás-hatékonysági célkitűzéseinek teljesítésére.

6. Következtetés

Az Európai Bizottság és az EIB több közös pénzügyi eszközt is kidolgoztak, ahol a hitelnyújtást uniós finanszírozással ötvözik az Európa 2020 célkitűzések valóra váltásának támogatására. Ezek emelőhatást gyakorolnak a finanszírozásra, és elősegítik a végső kedvezményezettekre gyakorolt hatás növelését.

A közkiadások különböző kategóriái azonban nem egyformán voltak érintve. A növekedésbarát közkiadásokat és az állami beruházásokat a költségvetési konszolidációs intézkedések különösen érintették, úgyhogy az állami beruházások az EU-27-ben 2014-ben várhatóan történelmi mélypontra süllyednek.

A 2007–2013-as programozási időszakban mintegy 20 milliárd EUR-t ruháztak be a strukturális programokra nyújtott hiteleszközbe, amely a hiteleket támogatásokkal kombinálja (4.24. ábra).

Ez különösen igaz az állami szint alatti kormányzati szintekre, amelyekre a növekedésbarát közkiadások és az állami beruházások jelentős része jut. 2010 óta az állami szint alatti közberuházások jelentősen csökkentek az EU-27-ben, az 1997. évi szintre esve vissza. A legnagyobb csökkenés Spanyolországban következett be, ahol az állami szint alatti közberuházások 2009 és 2013 között évi átlagban 24%-kal estek.

A bank tevékenysége felöleli a JASPERS technikai segítségnyújtási eszköz kezelését is, amely támogatást nyújt EU-tagállamok számára olyan jelentős projektek minőségének javítására, amelyeket a strukturális és a kohéziós alapokból való finanszírozásra nyújtottak be. 2006. évi indulásától 2012 végéig 12 országban összesen 226 JASPERS-támogatású projektet hagytak jóvá, amelyek összesen 39 milliárd EUR beruházásra terjedtek ki (2012-ben 10 milliárd EUR-ra). Ezenkívül a bank az Európai Bizottsággal és az Európa Tanács Fejlesztési Bankjával együtt létrehozta a Fenntartható városfejlesztési beruházásokat támogató közös európai kezdeményezést (JESSICA), amelynek célja visszatérítendő finanszírozás nyújtása jövedelemtermelő városi projektek részére a városfejlesztési alapok útján. 2012 végére összesen 75 JESSICA értékelő tanulmány készítésére adtak megbízást, és 18 holdingalapot állítottak fel összesen 1,7 milliárd EUR összegű finanszírozással. Ezek 54 régióra terjedtek ki. Összesen

160

A pénzügyi és gazdasági válság az államháztartás súlyos rosszabbodásához vezetett az EU legtöbb tagállamában. Az államháztartási hiányok meredeken emelkedtek 2009-ben, ami 2010-ben költségvetési konszolidációs intézkedések bevezetéséhez vezetett az egész EU-ban. Ennek következtében a közkiadások számos tagállamban csökkentek, míg másokban a növekedési ráta mérséklődött.

Ebben az összefüggésben a kohéziós politika a növekedésösztönző közkiadások támogatásában nagy jelentőségre tett szert, és az állami beruházások finanszírozásának messze legfontosabb forrásává vált. Ezt figyelembe véve minden eddiginél fontosabbá vált a kohéziós politika azon szerepe, hogy hozzásegítse a tagállamokat a dinamikus kiúthoz a gazdasági válságból és az Európa 2020 célkitűzések teljesítéséhez. Az állami beruházások csökkenésének irányzata a tagállamokban ugyancsak problémát jelent, mert megkérdőjelezi azt a képességüket, hogy a jövőben betartsák az addicionalitás elvét, és társfinanszírozzák a kohéziós politikai programokat.

5. fejezet: A felelősségteljes kormányzás fontossága a gazdasági és társadalmi fejlődéshez 1. Miért szükséges az EU-nak hangsúlyoznia a felelősségteljes kormányzást?

technológiai és szervezeti innovációra van szükség. Ugyanez érvényes mind a közszolgáltatások nyújtására, mind pedig a magas színvonalú állami beruházások megtervezésére és megvalósítására.

Közgazdászok körében két ellentétes vélemény van a felelősségteljes kormányzás és a gazdasági és társadalmi fejlődés kapcsolatáról. Az első vélemény a felelősségteljes kormányzást a fejlődés melléktermékének látja. A második a felelősségteljes kormányzást és a hatékony intézményeket az erős gazdasági és társadalmi fejlődés szükséges feltételének tekinti. Ez figyelembe veszi, hogy az országok belekerülhetnek az alacsony növekedés – alacsony minőségű intézmények egyensúlyba, ahonnan csak egy lökés mozdíthatja ki őket1.

A felelősségteljes kormányzás, a jogbiztonság és a magas szintű szabályozás a kiegyensúlyozott üzleti környezet lényeges feltétele. Azoknak az intézményeknek, amelyek egy ország gazdasági és a társadalmi kölcsönhatásait irányítják, egy sor fontos kritériumot kell teljesíteniük. Ezek közé tartozik a korrupció hiánya, a verseny és a közbeszerzés megvalósítható megközelítési módja, a hatékony jogszabályi környezet, valamint a független és hatékony igazságszolgáltatás. Emellett az intézményi és igazgatási kapacitás erősítése, az adminisztratív teher csökkentése és a jogalkotás minőségének javítása megalapozza a strukturális kiigazításokat, valamint ösztönzi a gazdasági növekedést és a foglalkoztatottságot4.

Egyre több kutatás támogatja a második álláspontot, és hangsúlyozza a jótékony hatást, amelyet a hatékony intézmények nemcsak a gazdasági növekedésre gyakorolhatnak, hanem az innovációra és a vállalkozó szellemre, az egészségre, a jólétre, a szegénység csökkentésére, valamint a kohéziós politika hatására is2. Ennek nyomán ma már széles körben elfogadott, hogy a „jó minőségű, megbízható közszolgáltatások és a jogbiztonság a gazdasági siker fontos előfeltételei”, és hogy „... a gyenge közigazgatási és igazságszolgáltatási képességek és a jogbizonytalanság a gazdasági fejlődés kihívásaira adandó válasz legfontosabb akadályai”3. Az EU-csatlakozási folyamat egyik fő célja, hogy a jogállamiság, a törvény előtti egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalma szilárdan beépüljön a belépni kívánó országok jogrendjébe és joggyakorlatába. A tagság e feltételeit a csatlakozás után továbbra is alkalmazni kell, és betartásukat minden kormánytól elvárják. Akkor, amikor a tagállamok költségvetésére egyre nagyobb nyomás nehezedik, a magas színvonalú közszolgáltatások biztosításához a hatékonyságot növelő

A közigazgatás korszerűsítése annak az öt szakpolitikai prioritásnak az egyike volt, amelyeket a 2012., 2013. és 2014. évi növekedési jelentésben5 megneveztek, mivel ezt tekintik az egyik fő követelménynek az Európa 2020 menetrend sikeréhez. A közbeszerzés reformja, a közigazgatás digitalizálása, a magánszemélyek és a KKV-k adminisztratív terheinek csökkentése és a nagyobb átláthatóság e modernizáció részének tekintendők6. A korrupció elleni küzdelem és az állami hatóságok, valamint az igazságszolgáltatás javítása is hangsúlyt kap. Ez a fejezet általános áttekintést ad a közintézmények teljesítményéről, az üzletmenet gördülékenységét, a korrupciót és a kormányzást helyezve középpontba nemzeti és regionális szinten, és befejezésül kiemeli a

4 A Világgazdasági Fórum globális versenyképességi jelentése az „intézmények minőségét” tekinti az értékelés első pillérének.

2 Rothstein, B. (2011); Rodriguez-Pose, A. és Garcilazo, E. (2013).

5 A 2013. évi növekedési jelentés és a gazdasági kiigazítási programok rámutattak erre a kapcsolatra, és annak szükségességére, hogy a tagállamok növeljék a közszolgáltatások hatékonyságát és eredményességét, valamint a közigazgatás és az igazságszolgáltatás átláthatóságát és minőségét.

3 Bizottsági szolgálati munkadokumentum SEC(2010) 1272.


1 Acemoglu, D. és Robinson, J. (2012).

161


A felelősségteljes kormányzás meghatározásai A felelősségteljes kormányzás meghatározására és azonosítására több mód is van. Egy viszonylag egyszerű módszer az üzletmenet gördülékenységére koncentrál. Ez a helyzet a Világbank „Doing business” üzleti jelentéseinél, amelyek szerint a kormányok úgy segíthetik elő a gazdasági növekedést, ha egyszerű és átlátható szabályozási rendszert alakítanak ki. Ily módon a vállalatok az alaptevékenységeikre koncentrálhatnak, és forrásaiknak csak töredékét kell adminisztratív eljárások teljesítésére fordítaniuk. A Transparency International ugyanakkor elsősorban a korrupcióra összpontosít, amelyet úgy határoz meg, mint visszaélést a rábízott hatalommal egyéni előnyök érdekében. A korrupció – állítja a Transparency International – mindenkinek ártalmas, aki a hatalmon lévő emberek feddhetetlenségétől függ, és a gazdasági fejlődés korlátozásán túl sérti az egészséget, a bizalmat és a jólétet. Célzottabb megközelítést alkalmaz Bo Rothstein (2011), aki szerint a felelősségteljes kormányzás a közhatalom pártatlan gyakorlását jelenti. Ez a megközelítés a politikák megvalósítási módját vizsgálja, nem pedig a tartalmukat, és világossá teszi, hogy nincs helye a korrupciónak, a kliensrendszernek, a részrehajlásnak, a hátrányos megkülönböztetésnek és a nepotizmusnak. E célzott megközelítés haszna, hogy elősegíti a felügyeletet, és a beavatkozásokat arra koncentrálja, hogy a közintézmények pártatlanul működjenek.

felelősségteljes kormányzás és a kohéziós politika végrehajtása közötti kapcsolatot.

2. Az EU északi felében inkább vállalkozásbarát a környezet

Általánosabb megközelítést alkalmaznak az ugyancsak a Világbank által közzétett Worldwide Governance Indicators (Világméretű kormányzati mutatószámok). Ez a kormányzást úgy határozza meg, mint „azok a hagyományok és intézmények, amelyekkel az országban a hatalmat gyakorolják. Ide tartozik (a) az a folyamat, amellyel a kormányokat megválasztják, felügyelik és leváltják; (b) a kormányok azon képessége, hogy megfelelő politikákat hatékonyan határozzanak meg és hajtsanak végre; továbbá (c) az állampolgárok tisztelete, valamint azoknak az állami intézményeknek az állapota, amelyek gazdasági és társadalmi kölcsönkapcsolataikat irányítják”1. Egy új európai regionális mutatószám Rothstein, a Transparency International és a Világbank megközelítéseit ötvözi, figyelembe véve azokat a regionális felmérési eredményeket, amelyek megragadják az embereknek korrupcióval és a közszolgáltatások pártatlanságával kapcsolatos tapasztalatait és az országos szintű kormányzati mutatószámokat. Bár a meghatározások között komoly különbségek vannak, a különböző mutatók által kapott eredmények között erős a korreláció, ami arra utal, hogy a kormányzás azonos hiányosságait ragadják meg.

1 Kaufmann, D. és mtsai. (2010)

hoz tartozó) és Transparent (átlátható). A mutatószám 10 szempontot7 összegez, 189 országban értékelve, ahogy a vállalkozásokra vonatkozó szabályozások a KKV-ket érintik, és lényegében megméri e szabályok összetettségét és az általuk okozott költségeket, valamint a jogintézmények erősségét.

A jó üzleti szabályozás lehetővé teszi a vállalatok számára, hogy idejüket és energiájukat a vállalkozásukra fordítsák, anélkül, hogy a bürokráciának eleget téve időt vesztenének. A vállalkozások számára nem a szabályok és szabályozás nélküli országok a legjobbak, hanem azok, ahol ezek világosak és könnyen betarthatók.

A mutatószám szerint az EU-ban Dánia a leginkább „vállalkozásbarát” ország (a világranglista 5. helyén végzett), míg Málta a legkevésbé vállalkozásbarát (161. helyezett)8. A 10 leginkább vállalkozásbarát tagállam (az első 30 között a világrangsorban) a három északi ország, a három balti állam, az Egyesült Királyság,

A Világbank „Doing Business” mutatószáma azon a követelményen alapul, hogy a szabályozás legyen „S.M.A.R.T.” – Streamlined (egyszerű), Meaningful (érthető), Adaptable (alkalmazkodóképes), Relevant (tárgy-

7 E szempontok a vállalkozás indítása, az építéssel való foglalkozás, a szerződések érvényesítése és a fizetésképtelenség rendezése, a villamos áramhoz jutás, az ingatlanok bejegyzése, a hitelhez jutás, a befektetők védelme, az adófizetés és a határokon átnyúló kereskedelem. 8 Világbank, Doing Business 2014.

162

5. fejezet: A felelősségteljes kormányzás fontossága a gazdasági és társadalmi fejlődéshez

5.1. táblázat. Vállalkozásindítás 2014-ben Ország

Sorrend

Litvánia Írország Cseh Köztársaság Málta EU-28

Eljárások (szám)

Idő (napok)

Költségek Befizetett minimá(az egy főre jutó lis tőke jövedelem %-a) (az egy főre jutó jövedelem %-a)

11 12 146

4 4 9

6,5 10,0 19,5

0,9 0,3 8,2

0 0 29,5

161 70

11 5,4

39,5 12,9

10,8 4,4

1,5 10,4

Forrás: Doing Business 2014, Világbank

5.1. ábra. Az üzletmenet gördülékenysége, 2006–2014 Az ideálistól való távolság (ideális = 100)

100

2006

2014

100

MT

EL

HR

LU

IT

HU

RO

BG

SK

CZ

CY

SI

ES

FR

PL

EE

BE

40

PT

40

LV

50

LT

50

AT

60

NL

60

DE

70

FI

70

SE

80

DK

80

IE

90

UK

90

LU: 2007, CY: 2009, MT: 2012 Forrás: Doing Business 2014, Világbank

Az üzletmenet gördülékenysége országon belül változik A Világbank napjainkban egyre nagyobb számú ország különböző helyein vizsgálja az üzletmenet gördülékenységét. Az eltérések különösen Olaszországban jelentősek. Egy raktár építési engedélyének megszerzéséhez például Bolognában 164 napra van szükség, az egy főre jutó jövedelem 177%-ának megfelelő költséggel, míg Potenzában 208 napra, az egy főre jutó jövedelem 725%ának megfelelő költséggel. Egy szerződés végrehajtásához Torinóban 855 napra van szükség és a követelés 22%-ába kerül, míg Bariban 2022 napra és a költségek a követelés 34%-át teszik ki. Egy vállalkozás indításához Padovában 6 napra, Nápolyban 16 napra, egy ingatlan bejegyzéséhez Bolognában 13 napra, Rómában 24 napra van szükség.

Írország, Németország és Hollandia. Az öt legkevésbé vállalkozásbarát ország Málta, Horvátország, a Cseh Köztársaság, Románia és Görögország. A mutatószám fontos elemei a vállalkozásindításhoz szükséges idő, az eljárások száma, a költségek és a szükséges tőke. A vállalkozásindítás az EU-ban átlagosan 13 napot és 5,4 külön eljárást igényel, költsége megfelel az egy főre jutó nemzeti jövedelem 4,4%-ának, a minimális befizetett tőke pedig az egy főre jutó nemzeti jövedelem 10%-a. A tagállamok között jelentős különbségek vannak. Litvániában és Írországban fele annyi eljárásra van szükség, mint a Cseh Köztársaságban és Máltán, és a költségek az utóbbiak töredékei (5.1. táblázat). 2006 és 2014 között az összes tagállam javította a pozícióját az ideálishoz viszonyítva, ami az üzletmenet gördülékenységét illeti (az 5.1. ábrában az ideális

163


Az e-kormányzat és az e-közbeszerzés gördülékenyebbé tehetik az üzletmenetet, és csökkenthetik a költségeket Az e-kormányzat lehetővé teszi, hogy az állami hatóságok átláthatóbban és költséghatékonyabban nyújtsanak szolgáltatásokat. Az EU európai digitális menetrendje célul tűzi ki, hogy 2015-re az EU állampolgárainak 50%a vegye igénybe az e-kormányzat szolgáltatásait. 2012-ben az EU népességének 44%-a vett igénybe ekormányzati szolgáltatásokat. 2011 és 2012 között ez a részesedés három ország kivételével mindenhol nőtt (5.2. ábra). A legnagyobb növekmény Romániában (+ 24 százalékpont) Horvátországban (8 százalékpont) és Görögországban (7 százalékpont) volt, de az összarányok továbbra is alacsonyak. Az e-kormányzati szolgáltatásokat Olaszországban használták a legkevesebben 2012-ben (18%), ami alacsonyabb a 2011. évinél.

Az e-beszerzés alkalmazása – az elektronikus kommunikáció kormányzati használata anyagok és szolgáltatások vásárlására vagy építési beruházásra irányuló közbeszerzéshez – jelentős megtakarítást eredményezhet az európai adófizetők számára. Az európai közbeszerzés korszerűsítésének részeként a Bizottság ennek megfelelően javasolta, hogy az e-beszerzést 2016 közepéig tegyék az EU alapmódszerévé. Előnyei ellenére az e-beszerzés még mindig gyerekcipőben jár az EU-ban. A beszerzési eljárások csupán 5–10%-ában alkalmazták 2012-ben, és a vállalatok mindössze 12%-a vette igénybe az internetet tenderezés során az EU-ban (5.3. ábra). Csak négy tagállamban (Írország, Litvánia, Szlovákia és Lengyelország) haladta meg az arány a 20%-ot.

5.2. ábra. Az e-kormányzat állampolgárok általi használata, 2011–2012 90

A népesség %-a

2011

2012

90

IT

HR

CY

BG

CZ

RO

EL

PL

LT

PT

SK

MT

UK

HU

ES

LV

IE

SI

0

BE

10

0

DE

20

10

EE

20

AT

30

FR

40

30

LU

50

40

NL

50

FI

60

SE

70

60

DK

80

70

EU-28

80

Forrás: Eurostat

5.3. ábra. Nyilvános e-tendereken az internetet alkalmazó vállalatok, 2012 30

A vállalatok %-a

30

25

25

20

20

15

15

EU-27

10

10

Forrás: Eurostat

164

SI

ES

FI

EL

IT

DE

BE

BG

LU

HU

CY

NL

RO

AT

MT

FR

UK

PT

SE

CZ

LV

EE

DK

SK

0

PL

0

LT

5

IE

5


5.4. ábra. A korrupció jelentős problémaként való érzékelése, 2011 100

Egyetért

A válaszadók %-a (a „nem tudom” válaszok nélkül)

Nem ért egyet

100

DK

NL

FI

LU

SE

DE

PL

BE

UK

FR

EE

SK

AT

LV

IT

CZ

ES

IE

LT

0

MT

0

SI

20

BG

20

PT

40

HU

40

CY

60

EL

60

RO

80

EU-27

80

Forrás: Eurobarométer 374, 2011

– vagyis a minden szempontnál a legjobb megközelítés – pontértéke 100). A legnagyobb javulás számos olyan országban történt, amelyek a legtávolabb állnak az ideálistól – Horvátországban, Lengyelországban, a Cseh Köztársaságban és Szlovéniában, bár Portugália, Franciaország és Románia is jelentős javulást ért el. Az üzletmenet gördülékenysége azonban az országokon belül, az egyes helyek között is változik a nemzeti szabályozások alkalmazási módjának különbségei miatt (lásd a bekeretezett részt). Ezért nemcsak az országok között, de az országokon belüli régiók vagy városok között is csökkenteni kell az üzletmenet gördülékenysége tekintetében meglevő különbségeket.

3. Az európaiak többsége szerint a korrupció elterjedt, és súlyos problémát jelent Az EU nemrég kiadott korrupcióellenes jelentése9 rámutat, hogy a korrupció valamennyi tagállamot érinti, de nem kezelhető uniformizált politikával, mert a korrupció jellegét és mértékét tekintve jelentős eltérés áll fenn a tagállamok között. A korrupció az Unió egészére ártalmas. Torzítja az egységes piacot, negatív hatást gyakorol az államháztartásra, és csökkenti a beruházások szintjét. A probléma különösen lényeges a kohézió szempontjából, mivel a kevésbé fejlett régiók és tagál-

lamok a korrupció és a kormányzás mutatóira általában alacsony pontszámokat kapnak. Az EU népességének többsége a korrupciót országa súlyos problémájának tekinti (5.4. ábra). Öt tagállam (az északi országok, Hollandia és Luxemburg) kivételével az emberek több mint 60%-a komoly gondnak látja a korrupciót. Ez az arány (a németországi) 61% és (a romániai) 99% között mozog. 2013-ban ötből négy ember vélte úgy az EU-ban, hogy a korrupció elterjedt az országában (5.5. ábra). Ugyanúgy, mint 2011-ben, az északi országokban érzékelték legkevésbé a korrupciót. A tagállamok felében tízből kilencen úgy gondolták, hogy országukban a korrupció elterjedt vagy nagyon elterjedt. A korrupciós ügyekkel kapcsolatos közvéleményt azonban erősen befolyásolhatják az aktuális politikai botrányok vagy a pénzügyi és gazdasági helyzet, ami kevésbé áll fenn a korrupció közvetlen észlelésénél vagy első kézből való érzékelésénél. Az EU megkérdezett lakosságának csak 8%-a tapasztalt korrupciót, vagy volt annak tanúja az előző 12 hónapban. Ez a szám azonban jelentősen magasabb volt kilenc tagállamban, a ciprusi 12%-tól a litvániai 25%-ig. Azon vélemény ellenére, hogy a korrupció széles körű és problematikus, az EU-tagállamok többsége világméretű összehasonlításban viszonylag jól teljesít a korrupcióér-


165


5.5. ábra. A korrupció mértékéről való vélekedés, 2013 100

A válaszadók %-a (a „nem tudom” válaszok nélkül)

Ritka vagy nem létező korrupció

Széles körű

100

DK

FI

SE

LU

NL

DE

BE

EE

AT

UK

FR

CY

IE

PL

MT

LV

BG

HU

SK

SI

0

PT

0

ES

20

HR

20

RO

40

LT

40

CZ

60

IT

60

EL

80

EU-27

80

Forrás: Eurobarométer 397, 2013

5.2. táblázat. A korrupció becsült közvetlen költségei a közbeszerzésben nyolc kiválasztott tagállamban

Út és vasút Víz és hulladék Városgazdálkodás/ közműépítés Képzés K+F

A korrupció közvetlen költségei (millió EUR)

A teljes beszerzési érték %-ában 8 tagállam szektorában

488–755 27–38 830–1141

1,9%–2,9% 1,8%–2,5% 4,8%–6,6%

26–86 99–228

4,7%–15,9% 1,7%–3,9%

Forrás: PwC EU Services és Ecorys

zékelési index10 (CPI) tekintetében, amelyet a Transparency International11 dolgozott ki, és amely 177 országot ölel fel (5.1. térkép). A 20 legkevésbé korrupt ország között a 2013. évi indexben nyolc EUtagállam található (a három északi tagállam, a Benelux országok, Németország és az Egyesült Királyság). Hét tagállam ugyanakkor viszonylag alacsony minősítést ért el, és az 57. és a 80. helyek között található. Ezek csökkenő sorrendben Horvátország, a Cseh Köztársaság, Szlovákia, Olaszország, Románia, Bulgária és Görögország. Ezenkívül az Európai Parlament kezdeményezésére az Európai Bizottság megbízásából készített Identifying 10 Ez az index a közületi szektorban jelen levő korrupció érzékeléséről magánszemélyek és vállalatok körében végzett legfeljebb 13 felmérés standardizált pontszámait átlagolja. A magas pontszám kevéssé érzékelt korrupciót jelez. 11 Amint a PwC EU Services és az Exorys (2013a) vizsgálata ugyancsak megemlíti.

166

and reducing corruption in public procurement in the EU 12 (A korrupció meghatározása és csökkentése a közbeszerzés területén az EU-ban) című tanulmány megállapítja, hogy az EU GDP-jének mintegy 20%-át költik el közbeszerzés útján (2010-es árakon 2400 milliárd EUR). Az EU korrupcióellenes jelentése e számadatokból arra a megállapításra jut, hogy a közbeszerzés a korrupció melegágya. A tanulmány több olyan területet vizsgál, amelyben jelentős EU-forrásokat költenek el közbeszerzés útján. Ide tartozik különösen a közúti és a vasúti közlekedés, a vízgazdálkodás és a hulladékkezelés, a városfejlesztés, a közműépítés és a képzés. Az 5.2. táblázat a korrupció becsült hatását mutatja ezeken a területeken. A korrupció szakpolitikai területenként eltérő: egyes területek jobban ki vannak téve a csalásnak, mint mások (5.3. táblázat). A legveszélyeztetettebb terület a képzés. 12 PwC EU Services és Ecorys (2013b).


5.3. táblázat. A korrupció típusai szakpolitikai terület szerint Ajánlattételi összejátszás Városgazdálkodás/ közműépítés Út és vasút Víz és hulladék Képzés K+F Összesen

Kenőpénz

Összeférhetetlenség

Szándékos hibás gazdálkodás

19

14

11

3

10 15 1 12 57

8 6 3 4 35

4 3 2 2 22

1 0 1 0 5

Forrás: PwC EU Services és Ecorys

A korrupció miatt a közpénzekben keletkezett becsült veszteség a teljes kiadás nem egészen 5%-ától közel 16%-áig terjed. A tanulmány többféle mutatót – vagy figyelmeztető jelet – is vizsgál, melyek felhívják a figyelmet a korrupcióra. Ezek közül az ajánlattételi összejátszás a legáltalánosabb, ahol a versenytársak összejátszanak annak érdekében, hogy az egyikük elnyerje a kiírt szerződést. A képzés esetében a legáltalánosabb figyelmeztető jel a kenőpénz, vagyis a megbízást odaítélő állami tisztviselőknek juttatott kifizetés. A beszerzésnél összeférhetetlenség áll fenn, ha köztisztviselők vagy családtagjaik részvényekkel rendelkeznek a nyertes vállalatban. Ha egy köztisztviselő figyelmen kívül hagyja, hogy egy vállalkozó nyíltan nem hajtja végre az előírt feladatot, akkor ez szándékos cselekménynek minősül. A vizsgálat azt is megállapítja azonban, hogy az EU által finanszírozott projektek az előírt irányítási és ellenőrzési rendszerek, valamint az EU-finanszírozású ráfordításokhoz kötött csalásellenes intézkedések miatt kevésbé vannak kitéve a korrupciónak.

167


4. A kormányzás mutatószámai eltérőek az EU tagállamok között és a tagállamokon belül A Világbank több mint 200 országra kiterjedő kormányzási mutatószámai hat mutatót tartalmaznak: politikai stabilitás, kormányzati hatékonyság, a szabályozók minősége, jogállamiság, a korrupció korlátozása, valamint véleménynyilvánítás és elszámoltathatóság. A kormányzati hatékonyság mutatószáma a kormányzat azon képességéről alkotott közvélekedést méri, hogy az magas színvonalú közszolgáltatásokat nyújtson, valamint a közszolgáltatások hatékonyságát és függetlenségét, továbbá a közpolitikák létrehozásának és megvalósításának képességét. Ez a mutatószám a gazdasági fejlődés szempontjából különösen lényeges,

A korrupció leküzdésének módjai Az ANTICORRP közelmúltbeli tanulmánya, amely a korrupciót elemzi Romániában, Magyarországon és Észtországban, aláhúzza azt a tényt, hogy a hatékony korrupcióellenes politikának egy szélesebb, a kormányzás javítására irányuló stratégiába kell illeszkednie. Az elfojtás, a speciális jogszabályok vagy egy korrupcióellenes hatóság önmagában nem jár lényeges hatással a korrupcióra. Emellett egy külső szervezet számára nem egyszerű közvetlenül eredményesnek lennie, de hatással lehet az ügyekre. A korrupció csökkentéséhez jó kiindulópont az önkényes viselkedés adminisztratív lehetőségeinek korlátozása. Az e-kormányzat és az e-közbeszerzés segíthet e tekintetben, csakúgy mint a bürokráciát korlátozó adminisztratív reformok és a szabályozás egyszerűsítése is. A gördülékeny üzletmenet ezért elősegítheti a korrupció leküzdését is, részben megvalósulása lehetőségeinek korlátozásával. A magán- és önkéntes szektor részvétele és együttműködése növelheti a korrupcióellenes társadalmi nyomást. Az érintett személyek is elősegíthetik a független igazságszolgáltatás fenntartását és a magas szintű nyilvános elszámoltathatóságot. A média különösen fontos, mivel őrködhet a kormányzás tisztasága felett, amihez gazdaságilag függetlennek és plurálisnak kell lennie.

168

és az egyes EU-tagállamok között jelentős eltéréseket mutat (5.6. ábra). E mutató szerint a három északi ország kormánya a leghatékonyabb, míg Románia, Bulgária, Görögország és Olaszország rendelkezik a legkevésbé hatékony kormánnyal. A mutatószám 1996 és 2012 között a legtöbb tagállamban kevés változást mutatott. Litvániában, Bulgáriában, Lettországban és Horvátországban javult, igaz alacsony kiindulási pontról. A kormányzat hatékonyságának jelentős rosszabbodását jelzi ugyanakkor Görögországban és Spanyolországban, ami a gazdasági válság következménye lehet. A „jogállamiság” mutatója, amely a törvények meghozatalának és végrehajtásának minőségével kapcsolatos közvélekedést méri, ugyancsak különbözik a tagállamok között, méghozzá igen hasonlóan a kormányzati hatékonyság érzékeléséhez. Ismét a három északi ország teljesítménye a legjobb, míg Románia, Bulgária, Görögország, Olaszország és Horvátország pontszámai a legalacsonyabbak. Az 1996 és 2012 között bekövetkezett változásokban is hasonlóságok vannak. Jelentős volt a javulás Bulgáriában és Horvátországban – bár a mutatószámuk továbbra is alacsony –, valamint a három balti államban, míg jelentős romlás következett be Görögországban, Spanyolországban és Olaszországban.

4.1. Egyes régiókban a kormányzás minősége jóval magasabb (vagy alacsonyabb) Amint fentebb jeleztük, különbségek mutatkoznak a régiók között a nemzeti szabályozások végrehajtásának módjában, ami tükrözi a regionális és helyi hatóságok hatékonyságában meglevő különbségeket. E különbségeket a kormányzás minőségének értékelésekor is figyelembe kell venni a gazdasági és társadalmi fejlődéssel összefüggésben. Ezt a kormányzás minőségével foglalkozó Göteborgi Intézet által kidolgozott új regionális index teszi lehetővé (5.2. térkép). Az eredmények nyugtalanítók, mivel Bulgária, Románia, Magyarország és Olaszország számos régiójában a válaszadók 15%-a vagy még nagyobb része arról számolt be, hogy személy szerint fizetett kenőpénzt az előző 12 hónapban. A kormányzás érzékelt minőségét tekintve jelentős eltérések van-


5.6. ábra Világbanki mutatószámok 1996–2012 Jogállamiság

Kormányzati hatékonyság –1,00

–0,5 0,5

0,0

Románia Bulgária

0,5

1,0

1,5

2,0

1996

2,5

2012

–1,0

Lettország Litvánia

Lengyelország Lettország

Lengyelország Cseh Köztársaság Szlovénia Portugália Észtország

Litvánia Szlovénia

2 0 1 2 1 9 9 6

Horvátország Szlovákia Magyarország

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

2012

1996

Cseh Köztársaság Portugália Spanyolország Ciprus Észtország Málta Belgium Franciaország

Spanyolország Málta Ciprus Franciaország Belgium Írország

Németország UK Írország Luxemburg Hollandia Ausztria Dánia Svédország Finnország

Ausztria UK Németország Luxemburg Hollandia Svédország Dánia Finnország –1,0

0,0

Bulgária Románia Horvátország Olaszország Görögország Szlovákia Magyarország

Görögország Olaszország

–0,5

–0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Eredmény szórásban

–1,0

–0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Eredmény szórásban

1996-os adatokat csak akkor adunk meg, ha a különbség statisztikailag szignifikáns Forrás: Világbank

nak Olaszország, Spanyolország, Belgium, Románia és Bulgária régiói között. Az első három ország esetében a legkevésbé fejlett régió kapta a legalacsonyabb minősítést, ami arra utalhat, hogy megragadhattak az elégtelen kormányzás – alacsony növekedés csapdájában. Romániában, Bulgáriában és Magyarországon a fővárosi régió rosszabb osztályzatot kapott a többieknél, talán a korrupció nagyobb lehetőségeit tükrözve. Azokban az országokban, ahol a kormányzás minőségéről alkotott közvélekedés a legjobb – a három északi ország és Hollandia – nem voltak nagyobb különbségek a régiók között.

A legkülső régiók helyzete országoktól függően eltérő. Miközben e portugáliai régiók értékelése az országos átlaggal azonos (Açores), vagy magasabb annál (Madeira), a spanyol (Canarias) és a négy francia legkülső régióé rosszabb az országos átlagnál. A 2013-as felmérés eredményei lényegében azonosak a 2010. évivel13. Ez utóbbi nyilvánosságra hozatala időpontjában sok kutatást ösztönzött a régiók kormányzásának minősége, valamint innovációs, vállalkozási és növekedési rátájuk közötti kapcsolatról. E kutatás né13 A két felmérés kismértékű módszertani változtatások következtében nem teljesen összehasonlítható.

169


170


Miből tevődik össze az európai kormányzási minőségi index? A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság megbízásából készült, és először 2010-ben közzétett index az országok szintjén egyesíti a világbanki kormányzási mutatószámokat egy olyan felméréssel, amely minden országban figyelembe veszi a regionális eltéréseket. Ennek eredményeként a regionális indexek nemzeti átlaga azonos a Világbank kormányzási pontszámával. Az indexet 2013-ban a 7. keretprogram támogatásával korszerűsítették1. A jelentés azokra a közszolgáltatásokra helyezi a fő figyelmet, amelyeket gyakran ellenőriznek helyben vagy regionálisan (bűnüldözés, oktatás és egészségügy), és amelyek nagyobb valószínűséggel térnek el a régiók között. A kérdések e szolgáltatások minőségére és pártatlanságára, valamint a korrupció érzékelésére és annak személyes megtapasztalására vonatkoznak. A kérdések2 többek között az alábbiakra terjednek ki: •• Hogyan értékelné a lakóhelyén a közoktatás minőségét? •• Egyesek lakóhelyem közegészségügyi rendszerében speciális előnyökhöz jutnak. •• A rendőrség a lakóhelyemen mindenkit egyenlően kezel. •• Ön vagy a háztartásában élők közül másvalaki vesztegetett-e meg valakit az elmúlt 12 hónapban? 1 A jelentés 24 ország és 212 régió 85 000 válaszadójával készült felmérésen alapul. Lásd ANTICORRP www. anticorrp.eu 2 További információk: Charron, N. (2013) és Charron, N. és mtsai. (2014).

hány legfontosabb megállapítását az OECD 2013. évi Investing Together (Befektetés együtt) című jelentése tartalmazza, amely megállapítja, hogy a kormányzás alacsony minősége akadályozza a gazdasági fejlődést, és csökkenti az állami beruházások hatását. Ugyanez érvényes a kohéziós politika alapján társfinanszírozásban megvalósuló beruházásokra, ami arra utal, hogy a kohéziós politikának a regionális fejlődésre gyakorolt hatását erősítheti a kormányzás minőségének javulása. E javulást azonban nem szükségszerűen hozza

meg pusztán az idő múlása, hanem valószínűsíthetően a kormányzat valamennyi szintjének összehangolt erőfeszítését, valamint a nyilvánosság és a média aktív részvételét igénylik.

4.2. Nő az EU régióinak hatásköre Az EU számos részében megfigyelhető a regionalizáció tendenciája. A regionális önrendelkezési index szerint (lásd a bekeretezett részt) a régiók számos tagállamban nagyobb autonómiára tettek szert az elmúlt 50 évben. Ezek közé tartoznak elsősorban az olaszországi, belgiumi, spanyolországi és az Egyesült Királyságban a skóciai régiók, amelyekben egyaránt magas szintű önrendelkezés valósult meg regionális szinten (5.4. térkép). Az önrendelkezés mértéke ugyancsak jelentősen nőtt a Cseh Köztársaság, Szlovákia, Lengyelország, Görögország és Finnország régióiban, de ennek ellenére viszonylag alacsony maradt. A németországi és ausztriai régiókban csak kisebb változások voltak, de itt az önrendelkezés szintje már 1960-ban is magas volt. Nem történt tényleges változás Anglia, Svédország, Portugália kontinentális területe, Horvátország és Bulgária régióiban. A regionális önrendelkezési index 2011-ben Németország, Ausztria és Belgium szövetségi államaiban volt a legmagasabb (5.3. térkép). A második legmagasabb azokban a „regionális államokban” volt, amelyek centralizáltabbak, mint a szövetségi államok, de kevésbé centralizáltak, mint az egységes országok. Ez az index különösen magas volt a legnagyobb autonómiát élvező régiókban, mint például a finnországi Ålandban, az Egyesült Királysághoz tartozó Skóciában, a spanyolországi Navarrában, valamint Portugália Açores és Madeira régióiban. Az index Bulgáriában, Portugália kontinentális területén és Írországban volt a legalacsonyabb14. Az indexben szereplő régiók az önrendelkezés mértékén kívül népességük számát tekintve is különböznek. 14 A három balti állam, Luxemburg, Szlovénia, Ciprus és Málta a régióknak a kutatók által használt definíciója szerint (legalább 150 000 fős átlagos népesség) 2011-ben nem rendelkeztek régiókkal.

171


A regionális önrendelkezési index Az index azt a területet vizsgálja, amely fölött egy kormányzat befolyást gyakorol, ennek mértékét (a függetlenség mértéke), és azokat a tevékenységeket, amelyek fölött e befolyást gyakorolja.

költségvetési és végrehajtó felelősséget, azokat a feltételeket, amelyek alapján egyoldalúan járhat el, és azt a képességét, amellyel a központi kormányzat döntéseit felülbírálhatja.

A befolyás területi hatálya megkülönbözteti az önrendelkezést (egy kormányzat saját joghatóságában gyakorol befolyást) és a megosztott kormányzást (egy kormányzat közösen gyakorol befolyást egy nagyobb joghatóság fölött, amelynek része).

A tevékenységi területek jelzik azokat a politikákat, amelyek felett egy regionális kormányzat befolyással rendelkezik – elsősorban az adózás, a hitelfelvétel és az alkotmányos reform tartozik ide.

A hatáskör mértéke azt méri, hogy egy kormányzat milyen mértékben gyakorol független törvényalkotó,

A regionális önrendelkezési index öt dimenzióra terjed ki (lásd alább).

A regionális hatalom dimenziói (önrendelkezés) Önrendelkezés Intézményi mélység

Egy regionális kormányzat által gyakorolt hatalom a régióban élők fölött A regionális kormányzat önállóságának a mértéke, szemben azzal, hogy a feladatokat a nemzeti kormány jelölné ki. Azon politikák terjedelme, amelyekért egy regionális kormányzat felelős.

Szakpolitikai alkalmazási kör Annak mértéke, hogy egy regionális kormányzat mennyire adóztathatja önállóan a lakosságát. Pénzügyi önállóság Hitelfelvételi autonómia Egy regionális kormányzat hitelfelvételi lehetőségének mértéke. Annak mértéke, hogy egy régió mennyiben rendelkezik független Képviselet törvényhozással és végrehajtó hatalommal. Forrás: Hooghe, L. és mtsai. (megjelenés előtt).

Németországban, Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban és Lengyelországban szinte valamennyi régió lakossága meghaladja az egymillió főt. Az Egyesült Királyságban, Bulgáriában, Horvátországban és Finnországban azonban a szóban forgó régiók többségének lakossága nem éri el a 250 000 főt. 2011-ben a tagállamok mintegy felében rendelkeztek a régiók bizonyos autonómiával a hitelfelvétel tekintetében. Ez az autonómia a német szövetségi tartományok és az olasz régiók tekintetében volt a legjelentősebb, míg Franciaország, Hollandia, Magyarország, Svédország valamint Skócia régiói a központi kormányzat előzetes engedélye nélkül, de meghatározott korlátokon belül vehetnek fel hiteleket. A Cseh Köztársaság, Horvátország, Lengyelország, Románia, Spanyolország és Anglia, valamint Wales régiói előzetes engedéllyel és korlátozott összegben vehetnek fel hiteleket. A többi kilenc tagállamban, amelyekben régiók vannak, ezek egyáltalán nem vehetnek fel hiteleket.

172

Spanyolországban 2011-ben csak Navarra és a baszk tartományok élveztek magas fokú pénzügyi önállóságot, mivel legalább egy jelentős adónem (személyi jövedelemadó, társasági adó, hozzáadottérték-adó vagy forgalmi adó) alapjáról és kulcsáról dönthettek. Néhány másik régió (a többi spanyol régió, belgiumi és olaszországi régiók, a finnországi Åland, a Portugáliához tartozó Açores és Madeira, Svédországban Län és Skócia) legalább egy fő adónem kulcsát maga határozhatta meg, bár csak korlátok között és az adó alapját egyáltalán nem. A németországi szövetségi tartományok kisebb adónemek alapjáról és kulcsáról határozhattak, míg Horvátország, Franciaország, Magyarország, Olaszország, Hollandia, Románia, Szlovákia és Anglia régiói az adókulcsokat dönthették el, de az adóalapot nem. Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Dániában, Finnországban (kivéve Ålandot), Görögországban, Magyarországon, Írországban, Lengyelországban, Portugália kontinentális részén, Romániában, Észak-


173


A hatékony állami beruházásokra vonatkozó OECD-elvek: a kormányzat szintjei között megosztott felelősség Az OECD a közelmúltban olyan állami beruházásokról szóló elveket hagyott jóvá, amelyek első alkalommal terjednek ki az állami szint alatti kormányzatokra, elismerve ezáltal a regionális és helyi hatóságok növekvő szerepét az állami beruházások tervezésében és végrehajtásában. Az ajánlásokat a válság összefüggésében kell vizsgálni, amely sok országban csökkentette az állami beruházásokat, és nagyobb hangsúlyt fektetett a pénz értékének biztosítására. Ezeket az elveket az OECD bizottságai háromévente megvizsgálják, és bár jogilag nem kötelezők, bizonyos erkölcsi befolyással rendelkeznek. A hatékony állami beruházáshoz szoros koordináció szükséges a kormányzat szintjei között az esetleges információs, politikai és pénzügyi különbségek áthidalására. Ezenkívül szükség van arra is, hogy a különböző adminisztrációs szinteken meglegyen a képesség állami beruházási projektek megtervezésére és végrehajtására. Az elvek ezért arra vonatkoznak, hogy miként kell összehangolni az állami beruházásokat a kormányzat különböző szintjei között, hogyan kell erősíteni a végrehajtási képességeket, és miként biztosítható a tervezés megbízható kerete. Mivel az állami beruházási projekteket ritkán tervezi meg, finanszírozza és hajtja végre egyetlen hatóság, a folyamat különböző szakaszaiban különböző kormányzati szintek működnek közre, amelyeknek ennek megfelelően együtt kell működniük. Az állami beruházásoknak a helyi szintet is be kell vonniuk, még akkor is, ha a központi kormányzat valósítja meg őket, mivel ahhoz, hogy hatékonyak legyenek, szükséges a helyi igények, az esetleges szűk keresztmetszetek és a sajátos területi tényezők figyelembevétele. Ily módon még ha nem is rendelkeznek finanszírozási vagy döntéshozatali felelősséggel, a helyi hatóságok növelhetik (vagy csökkenthetik) az állami beruházások eredményeit és hatását. Annak érdekében, hogy segítsen az országoknak e kihívások megválaszolásában, az OECD kidolgozta a kormányzati szintek közötti hatékony állami beruházások alapelveit. Ezek célja, hogy a kormányzatok valamennyi szintjének segítséget nyújtson az állami beruházásaik erősségeinek és gyengeségeinek felmérésében, és prioritásokat tűzzön ki ezek javításához. Az OECD az alapelveket három csoportba sorolta, amelyek az állami beruházásokkal kapcsolatos rendszerszerű, többszintű kormányzati kihívásokat jelenítik meg: a) Koordinációs kihívások: Szektorok közötti, joghatóságok közötti és kormányközi koordináció szükséges, de a gyakorlatban nehezen megvalósítható. Az állami beruházásokban közreműködő szereplők konstellációja tág, és szükség lehet az érdekeik egyeztetésére. b) Képességekkel kapcsolatos kihívások: Ahol a beruházási stratégia megtervezésének és végrehajtásának

174

képessége gyenge, ott a szakpolitikák nem mindig érik el a céljaikat. Bizonyítékok vannak arra, hogy az állami beruházások és a növekedési eredmények korrelálnak a kormányzat minőségével, beleértve az állam alatti szinteket. c) Keretfeltételekkel kapcsolatos kihívások: A költségvetés-készítés, a beszerzés és a szabályozás helyes gyakorlata alapvetően szükséges a sikeres beruházáshoz, de ez nem mindig konzisztens a kormányzat valamennyi szintjén.

A kormányzati szintek közötti hatékony állami beruházások OECD-alapelvei Az OECD tagállamoknak lépéseket kell tenniük annak biztosítására, hogy a kormányzat állami és állami alatti szintjei hatékonyan használják fel a területi fejlődésbe beruházott állami forrásokat, az alábbi alapelveknek megfelelően: Hangolják össze az állami beruházásokat a kormányzat különböző szintjei és politikái között: •• Integrált, a különböző helyekhez szabott beruházási stratégia alkalmazásával ruházzanak be. •• Tegyék magukévá a koordináció hatékony eszközeit az állami és az állami szint alatti kormányzatok között. •• Hangolják össze az állami szint alatti kormányzatokat a megfelelő mértékű beruházáshoz. Erősítsék az állami beruházások megvalósításának képességét, és segítsék elő a szakpolitikák elsajátítását a kormányzat különböző szintjei között: •• Előre mérjék fel az állami beruházások hosszú távú hatásait és kockázatait. •• Bátorítsák az érintettek részvételét a beruházási ciklus egészében. •• Mozgósítsák a magánszektort és a finanszírozó intézeteket a finanszírozási források diverzifikálására és a képességek erősítésére. •• Fokozzák a köztisztviselők és az intézmények szakértelmét a beruházási ciklus egészében. •• Fordítsanak figyelmet az eredményekre, és ösztönözzék a tanulást. Biztosítsák az állami beruházások megbízható keretfeltételeit a kormányzat valamennyi szintjén: •• Dolgozzanak ki a kitűzött beruházási célokhoz igazított költségvetési keretet. •• Követeljék meg a megbízható és átlátható pénzügyi irányítást. •• Bátorítsák a közbeszerzés átláthatóságát és stratégiai felhasználását a kormányzat valamennyi szintjén. •• Törekedjenek a szabályozási rendszerek minőségére és összhangjára a kormányzat minden szintjén. További információk: http://www.oecd.org/gov/regionalpolicy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm.


Írországban és Walesben valamennyi helyi és regionális adó alapját és kulcsát a központi kormányzat határozza meg.

az elégtelen kormányzás alacsonyabb emelőhatáshoz vezethet, mivel a magánszektor kevésbé hajlandó társfinanszírozni a beruházásokat.

A regionális önrendelkezési index a 2011-ig terjedő változásokat tartalmazza, és megmutatja, hogy a válság milyen hatást gyakorolt erre a területre. Egyes esetekben a régiók nagyobb hatáskört és felelősséget kaptak, míg más esetekben nőtt a központi kormányok befolyása a regionális hatóságokra, például a hitelfelvételi lehetőségeik korlátozásával.

Az elégtelen kormányzás nem azonos a korrupt vagy csalárd kormányzással, bár a kettő együtt járhat. Továbbá törvénysértéssel sem jár szükségszerűen. A lassú döntéshozatali folyamat, a szervezetlen nyilvános konzultációk, a rövid távú szavazatnövelésre irányuló törekvés a hosszú távú fejlesztési stratégiával szemben, valamint a politikák és prioritások gyakori változásai teljesen jogszerűek lehetnek, mégis alááshatják a kohéziós politika hatását.

Megjegyzendő azonban, hogy az index nem ragadja meg teljes mértékben a decentralizáció fokát, mivel nem méri a helyi hatóságok önrendelkezésének mértékét. Figyelembe véve a nagyvárosok és a nagyvárosi területek növekvő szerepét a kormányzásban, ez olyan szempont, amelynek vizsgálatát a Bizottság folytatni kívánja.

A rendelkezésre álló legfrissebb adatok szerint (2014. május 21.), a tagállamok átlagosan a 2007–2013as időszakban rendelkezésre álló EU-pénzalapok csak 68%-át hívták le (vagy költötték el)15. Románia a források mindössze 46%-át használta fel, míg Szlovákia, Bulgária, Olaszország, Málta és a Cseh Köztársaság kevesebb mint 60%-át. Ezzel szemben Finnország,

5. Az elégtelen kormányzás gyengíti a kohéziós politika hatását

5.7. ábra. A kohéziós politika által nyújtott finanszírozás felhasználása és a kormányzati hatékonyság, 2014 1,5

A Világbank kormányzati hatékonysági indexe, 2012 standardizált, így EU = 0

Az alacsonyabb színvonalú kormányzás mind közvetlenül, mind közvetve befolyásolhatja a kohéziós politika hatását. Először is csökkentheti a kiadásokat, ha a programok nem veszik igénybe az összes rendelkezésre álló finanszírozási forrást. Másodszor kevésbé koherens vagy megfelelő stratégiához vezethet az országok vagy régiók esetében. Harmadszor azt eredményezheti, hogy gyengébb minőségű projekteket választanak ki a finanszírozáshoz, vagy a legjobb projektek egyáltalán nem pályáznak támogatásra. Negyedszer

5.1. Az elégtelen kormányzás visszavetheti a beruházásokat, és finanszírozási veszteségekhez vezethet

1,5

1,0

1,0

FI DK SE

0,5 MT

0,0 SK

–0,5

CZ

FR SI

UK

NL LU BE CYATIEDE ES

LV

HU

IT

PT EE LT

PL

0,0 –0,5

EL

BG

–1,0

0,5

–1,0

RO

–1,5

–1,5 40

50

60

70

80

90

A kohéziós politika által nyújtott finanszírozás teljes felhasználási rátája 2007–2013 között, 2014. 05. 21-ig (%)

Forrás: Világbank és SFC

15 Abban az értelemben, hogy ennyi kifizetést igényeltek vagy fogadtak a Strukturális Alap és a Kohéziós Alap programjainak keretében teljesített ráfordításokért. Ezek a számok előlegfizetéseket tartalmaznak.

175


Észtország, Litvánia és Portugália a források több mint 80%-át használta fel. Az alacsony felhasználási arányok az érintett országokban több okra vezethetők vis�sza, de nem utolsósorban az irányító hatóságok vagy általánosabban a kormányok kompetenciahiányára vagy a személyzet hiányára. Akármi legyen is az ok, ez azt jelentheti, hogy a tagállamok nem tudják az előírt időn belül elkölteni a rendelkezésükre álló pénzforrásokat, és ezért egy részüket elvesztik (a kötelezettségvállalás visszavonása vagy az úgynevezett „n+2” szabály alapján), vagy azon igyekezetükben, hogy a forrásokat idejében használják fel, rossz hatékonysággal költik el azokat. A finanszírozás felhasználásának mértékét illetően a Világbank kormányzati hatékonysági indexe arra utal, hogy kapcsolat állhat fenn a kettő között (5.7. ábra). Hét tagállam van az átlag alatt mind a kormányzati hatékonyság, mind a felhasználás tekintetében (az EU-27 átlag 68%), míg tíz ország mindkét tekintetben jobb az átlagnál. Másrészről Észtország, Litvánia és Portugália felhasználási aránya a legmagasabb, miközben kormányzati hatékonysági rátájuk átlag alatti, igaz csak kissé. Lehetséges, hogy a korlátozott számú irányító hatósággal rendelkező kis országok felhasználási rátája magas, bár Máltán és Lettországban ez szemmel láthatólag nem segített. A kohéziós politika programjainak kezelésével ös�szefüggő számos nehézség adminisztratív jellegű, és a humánerőforrásokkal, az irányítási rendszerekkel, a különböző szervezetek közötti koordinációval és a közbeszerzés szabályos végrehajtásával függnek össze. Az irányító hatóságok létszámában jelentős eltérések vannak a tekintetben, hogy mennyire támaszkodnak házon belüli vagy külső személyzetre, és hogy teljes vagy részmunkaidős személyzet végzi-e a tevékenységét bizonyos feladatkörökben (irányítás, tanúsítás, auditálás és végrehajtás). Az egyszerűen a megfelelően képzett személyzet hiányából eredő problémák tartósak és a rendszerből fakadóak lehetnek (mint például Bulgáriában és Romániában), vagy pedig átmenetiek (mint például az ellenőrzés esetében Ausztriában). A személyzet magas fluktuációja visszatérő probléma minden adminisztratív szinten, különösen egyes EU-12 országokban. Számos országban a technikai támogatásra szolgáló pénzekből

176

bért, sőt prémiumot is fizetnek egyes funkcionális területek megerősítése érdekében (a helyzet tisztázására a Bizottság vizsgálatot indított). A korszerű vezetési rendszerek alkalmazása a jó teljesítmény ösztönzésére, és a vezetők eredményekért való felelősségre vonhatóságára nem egységes. Egyes országokban az összeférhetetlenségek elkerülésére és az állami tisztviselők korrupciójának megakadályozására hivatott rendszerek gyengék. Az EU-pénzalapok hatékonyabb és átláthatóbb felhasználására létrehozott számítógépes rendszerek egyes országokban igen fejlettek, míg másokban teljességgel hiányoznak. Általánosságban a pénzügyi felügyeleti és ellenőrzési rendszerek jól működnek, de a kimenetelek és az eredmények megfigyelésére szolgáló rendszerek már kevésbé. Ettől függetlenül több jó példa is van, amelyekre a jelenlegi programozási időszakban építeni lehet. Az EU szakpolitikai célkitűzéseinek teljesítésére szolgáló stratégiákat néha politikai nyomás miatt nem követik. Egyes országokban különös erőfeszítésekre van szükség mind a projektpályák (kiválasztási kritériumok, a projektek előkészítése és tendereztetés), mind a megvalósítás (szerződéskötés és projektmenedzsment) erősítésére. A társfinanszírozáshoz való jogosultság feltételeként megszabott határidők következtében jelentős projektek határidőn belüli végrehajtása számos tagállamban nehézséget okoz. Általános probléma, hogy a regionális és helyi hatóságok bonyolult projektek előkészítésére és végrehajtására való képessége korlátozott, és ezért nem csupán országos szinten, hanem minden igazgatási szinten kapacitásépítésre kell törekedni. Az auditok során talált szabálytalanságok leggyakoribb okai a közbeszerzés minden vonatkozásában tapasztalható, a rendszerből adódó gyengeségek, amelyek a kifizetések felfüggesztését váltják ki, és pénzügyi korrekciót eredményeznek. Több tagállam csak korlátozott képességekkel rendelkezik a környezeti hatásvizsgálati és a stratégiai környezeti vizsgálati irányelvek végrehajtására, valamint az állami támogatás szabályainak helyes alkalmazására. Az EU-12 országok általában nagyobb támogatást igényelnek (és valószínűleg ez lesz a helyzet Horvátországban is az új időszakban). Gyakran lépnek fel problémák, különösen a vasutak, a szilárd


A kormányzás minősége mint a kohéziós politika eredményességének meghatározója Rodriguez-Pose és Garcilazzo (2014) közelmúltbeli tanulmányában egy ökonometriai modell segítségével, paneladatok alapján elemezte az egy főre jutó GDP reálértékének növekedését az EU-15 régiójában 1995 és 2006 között. A cél az alapul szolgáló meghatározók azonosítása, valamint a kohéziós politika szerinti kiadások szerepének, a kormányzat minőségének és a kettő közötti kapcsolatnak az értékelése volt. Az eredmények szerint a kiadások jelentős hatást gyakoroltak az egy főre jutó GDP növekedésére, és azokban a régiókban, amelyek jelentős mennyiségű finanszírozáshoz jutottak (zömmel a legkevésbé fejlettek), minél jobb minőségű volt a kormányzat, annál nagyobb volt a hatás. A szerzők szerint az elégtelen minőségű kormányzat olyan akadály, amely a ráfordítások növelésével nem küszöbölhető ki, és a kormányzat minőségének javítása lényeges ahhoz, hogy a kohéziós politika kifejthesse a teljes hatását.

hulladék, a szennyvíz, a KTFI, az IKT és a pénzügyi eszközök tekintetében. Koordinációs problémák fordulhatnak elő a különböző nemzeti horizontális (vagyis ágazati) programok, valamint országos és regionális programok között is. Ezenkívül a feladatoknak az irányító hatóságok által közbenső szervekre való átruházása túlságosan bonyolult lehet, és nehezítheti a felelősségre vonhatóságot.

5.2. Az elégtelen kormányzás csökkentheti kohéziós politika emelőhatását A rendelkezésre álló finanszírozás elköltése szükséges, de nem elégséges lépés ahhoz, hogy a kohéziós politika erős hatást gyakorolhasson. Ez attól is függ, hogy mire költik a finanszírozást, milyen a vonatkozó projektek ár-érték aránya, és általánosan bíznak-e a megvalósításukban.

E tekintetben lényegesek a pénzalapok kezeléséért felelős politikusok és a nemzeti és regionális hatóságok képességei és céljai. A képességek hiánya leküzdhető képzéssel és több munkatárs felvételével, amennyiben elismerik ennek szükségességét16. A kormányok és/ vagy hatóságok azon szándéka, hogy az emberek által igényelt áruk és szolgáltatások biztosításától eltérő célokat valósítson meg, nehezebben küzdhető le – ezt a helyzetet Barca17 az állam foglyul ejtéseként írta le. A jó minőségű kormányzás önmagát gerjesztő pozitív folyamatot indít el, amelyben az emberek bíznak a kormányban, hogy jó döntéseket hoz, és az adóikat a legköltséghatékonyabb módon költi el. Ez széles körű részvételt vált ki a nyilvános ajánlati felhívások nyomán, ami lenyomja a költségeket, és a kormányzati politikát figyelembe vevő üzleti beruházásokat eredményez18. Az elégtelen kormányzás ugyanakkor ördögi kört teremt, amelyben összeomlik a kormányzat iránti bizalom, kijátsszák az adókat, a korrupciót nem jelentik, a nyilvános ajánlati felhívásokon való részvétel csökken, mivel a vállalatok azt feltételezik, hogy megfelelő kapcsolatokkal kell rendelkezniük, vagy kenőpénzt kell fizetniük ahhoz, hogy szerződésekhez jussanak, a beruházási környezet pedig bizonytalan a kormányzati politika kiszámíthatatlansága miatt. Egy ilyen ördögi kör megtöréséhez gyakran van szükség külső lökésre vagy a kormányzás minőségét javítani akaró helyi erők támogatására. Egy közelmúltban végzett empirikus kutatás19 mutatja a kormányzat minőségének fontos szerepét mind a gazdasági növekedés közvetlen meghatározójaként, mind a kohéziós politika ráfordításai hatékonyságának moderátoraként. A kutatás megállapításai szerint a kormányzás minőségének javítása a lemaradó régiókban alapvető feltétel a kohéziós politika hatásának erősítéséhez (lásd a bekeretezett részt). Az új programozási időszakban nagyobb hangsúlyt kap a finanszírozás kezelésének adminisztratív képessége, és az, hogy ezt a támogatás befogadásának feltételévé tegyék.

16 Rodríguez-Pose, A. és Storper, M. (2006). 17 Barca, F. (2009). 18 Acemoglu, D. és Robinson, J. (2012). 19 Rodriguez-Pose, A. és Garcilazo, E. (2013).

177


6. Következtetés Az üzletmenet gördülékenysége, a korrupció mértéke és a kormányzás minősége tekintetében jelentős különbségek vannak az EU tagállamai és régiói között. Ez korlátozza a növekedési potenciált azokban, amelyekben a kormányzás átlag alatti, és akadályozza az egységes piac megfelelő működését. Az EU-ban sokakat komolyan aggaszt, hogy a korrupció még azokban az országokban is jelen van, amelyek a korrupció leküzdése és a hivatalos hatalommal való visszaélés korlátozása tekintetében jó hírnévnek örvendenek. Számos mutatószám utal arra, hogy jó néhány tagállamban (mind EU-15-höz, mind az EU-13-hoz tartozókban), valamint régióban, különösen a kevésbé fejlettekben a kormányzati rendszer elégtelen minőségű, ami akadályozza a társadalmi és gazdasági fejlődést, és gyengíti a kohéziós politika hatását. A kormányzás regionális dimenziója növekvő fontosságú az EU számos részében, amint az érintett hatóságok nagyobb önállóságra tesznek szert, és nagyobb felelősséget viselnek a közkiadásokkal kapcsolatban. A hatékony beruházások elvei, amelyeket az OECD a helyi és regionális hatóságok ezzel kapcsolatos jelentős szerepét elismerve dolgozott ki, megmutatják, hogyan érhető el maximális hatás a beruházási ráfordításokból. A Bizottság, valamint az OECD és más nemzetközi szervezetek elismerik a kormányzás javításának fontosságát az EU valamennyi szintjén, és több fronton lépéseket tettek ennek érdekében, például az új korrupcióellenes jelentés elkészítésével, és azzal, hogy az új időszakban nagyobb hangsúlyt fektetnek erre az éves növekedési jelentésben és a kohéziós politikában (lásd a következő fejezetet).

178

6. fejezet: A kohéziós politika alakulása

1. Bevezetés Bár a regionális egyenlőtlenségek kezelésére irányuló közösségi politika a Római Szerződésig követhető vis�sza, a kohéziós politikát igazából csak 1989-ben kezdeményezték. Ezt megelőzően a területi hatású közösségi alapok (azaz az Európai Regionális Fejlesztési Alap [ERFA], az Európai Szociális Alap [ESZA] és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap [EMOGA]) előre elhatározott nemzeti projekteket finanszíroztak, csekély európai vagy állami szint alatti befolyással. Az 1980-as évekbeli események sorozata, különösen az Egységes Európai Okmány, Görögország, Spanyolország és Portugália EU-csatlakozása, valamint az egységes piac programjának elfogadása a politika megváltoztatását váltotta ki. Ez 1988-ban az első olyan rendelethez vezetett, amely a gazdasági és társadalmi kohézió elősegítése érdekében a strukturális alapokat közös szakpolitikai ernyő alá rendelte. Ezzel egyidejűleg fontos alapelveket is bevezettek, mint például a támogatásnak az EU legszegényebb részeire való koncentrálását, a többéves programozást, a befektetések stratégiai irányát, valamint regionális és helyi partnerek bevonását. Mindez azt is maga után vonta, hogy a finanszírozás 1989–1993-ban a megelőző időszakhoz képest jelentősen megnövekedett. Az 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés egy új eszközt hozott létre, a Kohéziós Alapot. A kohéziós politikáról az 1994–1999 közötti időszakra elfogadott és a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt is tartalmazó rendelet az erőforrások összpontosításának, a többéves programozásnak és az EU-finanszírozás addicionalitásának az alapelveit is tartalmazta. Emellett megerősítette a partnerségre és az értékelésre vonatkozó szabályokat is. A kohéziós politikára fordított finanszírozást megkétszerezték, és az EU-költségvetés harmadát adta.

a versenyképességet helyezte a középpontba. E célok sok EU-szakpolitika vezérmotívumává váltak, és váltást idéztek elő a kohéziós politikában, nagyobb hangsúlyt adva az innovációnak. Ebben az időszakban következett be az EU addigi legnagyobb bővítése, 2004 májusában 10 ország csatlakozásával. A csatlakozott országok 20%-kal növelték az EU népességét, de csak 5%-kal a GDP-jét. Ennek megfelelően a bővítés fokozta a jövedelmek és a foglalkoztatottság egyenlőtlenségét az EU-ban, mivel az új tagállamok vásárlóerő-egységben számított egy főre jutó átlagos GDP-je az akkori átlag kevesebb, mint fele volt, és a munkaképes korú népesség csak 56%-a állt foglalkoztatásban, szemben a régi tagállamok 64%-ával. Bulgária és Románia csatlakozásával a 2007–2013 közötti időszakban a kohéziós politika finanszírozása minden addiginál magasabb szinten koncentrálódott a legszegényebb tagállamokra és régiókra (a teljes összeg 81,5%-ában). A 2005-ben elindított „Növekedés és munkahelyteremtés” programmal összhangban a pénzügyi források negyedét kutatásra és innovációra, valamint mintegy 30%-át a környezetvédelmi infrastruktúrára és az éghajlatváltozás elleni küzdelemre irányuló intézkedésekre irányozták elő. A kohéziós politika hatékonyságának és fenntarthatóságának növelésére irányuló további fontos változás volt a pénzügyi tervezési és technikai támogatási eszközök alkalmazásának az ösztönzése, hogy ezzel a tagállamokat jelentős, kiváló minőségű projektek előkészítéséhez segítsék hozzá. Ez a fejezet áttekinti a kohéziós politika fejlődését 1989 és 2013 között. Az első rész a kohéziós politika finanszírozásának változásait és földrajzi vonatkozásait írja le. A második rész ismerteti a kohéziós politika céljainak alakulását és az e célok alapjául szolgáló gazdasági érveket.

A 2000–2006 közötti időszak elején (2000 márciusában) a tagállamok megállapodtak a „Lisszaboni stratégiában”, amely a növekedést, a foglalkoztatást és

179


6.1. ábra. A kohéziós politika szerinti kiadások, 1976–2012 0,40

A bruttó nemzeti jövedelem (GNI) %-a

Kohéziós alap

ESZA

ERFA

0,40

0,15

0,15

0,10

0,10

0,05

0,05

0,00

0,00

EU-9

EU-10

EU-12

EU-15

EU-25

2012

0,20

2007

0,25

0,20

2004

0,25

1995

0,30

1986

0.30

1981

0,35

1976

0,35

EU-27

Forrás: DG BUDG, AMECO, DG REGIO számítások

2. A finanszírozás növekedésével a földrajzi vonatkozások egyszerűbbé váltak 2.1. A kohéziós politika szerinti kiadások növekedtek a bruttó nemzeti jövedelemre (GNI) vetítve A kohéziós politika az EU bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) viszonylag csekély részét szívja fel, a legmagasabb, 0,36%, 2012-ben volt. A kohéziós politika az elmúlt két évtizedben ennek ellenére az EU-finanszírozás fő forrásává vált az EU politikai napirendjében. Ugyanakkor a kevésbé fejlett tagállamok csatlakozása és a regionális egyenlőtlenségek szélesedése növelték a megoldandó kihívásokat.

6.2. ábra. A kohéziós politika szerinti kiadások, 1990–1999 ESZA ERFA

Kohéziós alap

EU-12/EU-15 Dánia Hollandia Svédország* Luxemburg Ausztria* Németország Belgium Franciaország Finnország* UK

A kohéziós politikát finanszírozó három alap (ERFA, ESZA és Kohéziós Alap) közötti egyensúly elsősorban a kevésbé fejlett régiók és tagállamok beruházási szükségleteitől függ. Az 1970-es években és az 1980-as évek elején, a kohéziós politika elindítása előtt, az összes kiadás alacsony volt, és többé-kevésbé egyenlően oszlott meg az ESZA és az ERFA között (6.1. ábra). Görögország, Spanyolország és Portugália csatlakozásával az infrastrukturális beruházásokra vonatkozó nagyobb igényük az ERFA-nál juttatott finanszírozás viszonylagos összegének növekedéséhez vezetett.

180

Olaszország Spanyolország Görögország Írország Portugália 0

0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4

A bruttó nemzeti jövedelem (GNI) éves átlagának %-a * 1995-től Forrás: DG BUDG, AMECO, DG REGIO számítások


6.3. ábra. A kohéziós politika szerinti kiadások, 2000–2006 ESZA ERFA

Kohéziós alap

EU-15/EU-25 Dánia Luxemburg Hollandia Ciprus* Belgium

6.4. ábra. A kohéziós politika kiadásai, 2007–2012 ESZA ERFA Dánia Hollandia Svédország Ausztria Luxemburg UK

Svédország

Belgium

Ausztria

Franciaország

Franciaország

Írország

UK

Finnország

Németország

Németország

Finnország

Olaszország

Málta*

Ciprus

Szlovénia*

Spanyolország

Cseh Köztársaság*

Románia

Olaszország Szlovákia* Magyarország* Lengyelország* Írország Lettország* Észtország* Litvánia* Spanyolország

Málta Szlovénia Bulgária Cseh Köztársaság Szlovákia Görögország Portugália Lengyelország Magyarország Lettország

Görögország

Észtország

Portugália

Litvánia

0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 A bruttó nemzeti jövedelem (GNI) éves átlagának %-a

Kohéziós alap

EU-27

0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3,0 A bruttó nemzeti jövedelem (GNI) éves átlagának %-a

* 2004-től Forrás: DG BUDG, AMECO, DG REGIO számítások

Az 1990-es években létrejött a Kohéziós Alap, növelve az alacsony GNI-jú országok közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúrájába irányuló beruházások támogatását. A vonatkozó összeg 2006-ig az EU GNI-jének mindössze 0,03%-a volt. A Kohéziós Alapból finanszírozott kiadásoknak a GNI-hez viszonyított aránya az EU 2004. és 2007. évi bővítései következtében és 12 igen rossz infrastruktúra-ellátottságú ország csatlakozásával 2007 és 2012 között megduplázódott.

Forrás: DG BUDG, AMECO, DG REGIO számítások

Kohéziós politika az 1990-es években Az 1990-es években a kohéziós politika GNI-hez viszonyított kiadásai 150%-kal emelkedtek, és a növekmény nagy része a legkevésbé fejlett tagállamokra jutott: Portugáliában a GNI 1%-áról 2,3%-ára, Írországban a GNI 1%-áról 1,8%-ára, Görögországban 0,6%-áról 1,7%-ára és Spanyolországban 0,3%-áról 0,9%-ára nőtt (6.2. ábra). A többi tagállam a GNI-jük 0,05%-a és 0,2%-a közötti finanszírozást kapott az 1990-es években.

181


Kohéziós politika 2000 óta 2000 és 2006 között a kohéziós politika szerinti kiadások (6.3. ábra) viszonylag magasak maradtak Portugáliában (a GNI 1,8%-a), Görögországban (1,4%) és Spanyolországban (0,9%). A 2004-ben csatlakozott 10 tagállamban, amelyeknek az időszak végéig csak korlátozott idejük volt a kohéziós politika szerinti kiadások végrehajtására, az arány a GNI 0,2%-a és 0,6%-a között változott, kivéve Ciprust (a GNI 0,1%-a). 2007 és 2012 között a kohéziós politika szerinti kiadások magasabbak voltak a GNI-re vetítve, részben mivel a 2000–2006-os finanszírozás nagy részét a 2007 és 2009 közötti három évben költötték el a 2007–2013as finanszírozáson felül (6.4. ábra). A három balti államban a kiadások a GNI 2,5–3%-át tették ki ebben az időszakban, míg Magyarországon a GNI 2,3%-át és Lengyelországban 2,1%-át. Ezek az arányok magasabbak, mint bármelyik tagállamban a 2000–2006-os időszakban. Portugáliában a kohéziós politika szerinti kiadások mérsékelten, az éves GNI 1,9%-ára emelkedtek, Görögországban 1,6%-ára, míg Máltán, Szlovéniában, Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában a GNI 1%-a és 1,5%-a között ingadoztak. Az EU-15 Portugália, Görögország és Spanyolország kivételével GNI-jük 0,03%-a és 0,2%-a közötti támogatást kapott.

2.2. A kohéziós politika földrajza 1989 és 2013 között egyszerűbbé vált 1989 után a régiókat különböző csoportokba osztották a szakpolitikai célok és a kapott finanszírozás mértéke alapján. Azóta három tendencia figyelhető meg. (1) A nyújtott támogatás folyamatosságának fenntartása; (2) a régiók kategóriáinak csökkentése; és (3) az egyszerűbb földrajzi lefedettség irányába való eltolódás.

Folyamatosság A legtöbb támogatásban részesülő régiók definiálásában folyamatosság érvényesült. Ezeket 2006-ig „1. célkitűzésként”, 2013-ig „konvergenciaként” és 2014től „kevésbé fejlettként” kategorizálták, de mindegyik esetben úgy határozták meg őket, mint azok a régiók, amelyekben a vásárlóerő-egységben számított egy főre jutó GDP az EU-átlag 75%-a alatt van. Az érintett régiók, amelyeket majdnem minden esetben következetesen a NUTS 2 szinthez tartozóként határoztak meg, a közigazgatási és tisztán statisztikai egységek keverékei, amelyeknek nem szükségszerűen felelnek meg funkcionális munkaerőpiacok, funkcionális gazdasági városi területek vagy politikai joghatóságok. Az érintett kategória alá eső népesség az öt programozási időszak alatt ingadozásokat mutatott (6.1. táblázat). Az első két periódusban az EU népességének 25%a az 1. célkitűzéshez tartozó régiókban élt. A 2004. évi

6.1. táblázat. Népesség a régió kategóriája szerint, 1989–2020

Az EU népességének %-ában

1. célkitűzés (1989–2006) Konvergencia (2007–2013) Kevésbé fejlett (2014–2020) 6. célkitűzés Átmeneti régiók 2. (1989–2006) – 5b. célkitűzés (1989–1999) 3. (1989–2006) – 4. célkitűzés (1989–1999) Regionális versenyképesség és foglalkoztatás (2007–2013) Fejlettebb (2014–2020) Kohéziós Alap* Lakosság területi kategóriája

1989– 1993

1994– 1999

2000– 2006

2007– 2013

2014– 2020

25,4

24,6

34,1

31,7

25,4

2,9 15,2 63,0

7,3

13,5

21,7 74,6

0,4 0,3 25,0 75,0

61,0

61,0

34,3 EU-27

25,8 EU-28

EU-12

16,9 EU-15

30,9 EU-25

*2007–2013-ban Spanyolország átmeneti támogatásban részesült. A népesség aránya Spanyolország nélkül 25,1% volt. Forrás: DG REGIO

182


A kohéziós politika célkitűzései 1989–2020-ban Célkitűzés

1989–1993

1994–1999

2000–2006

1 Ex 1

A fejlődésben lemaradó régiók fejlesztése és szerkezeti kiigazítása 1994–1996 Fokozatosan kiváló, Abruzzo 1. célkitűzés szerinti

5b

A vidékfejlesztés előmozdítása

2

3

4

Az ipar visszaesése által súlyosan érintett régiók, határrégiók és régiórészek átalakítása A tartós munkanélküliség leküzdése

A fiatalok foglalkoztatási beilleszkedése

6

Kategóriák száma2

5

A vidéki területek fejlesztése és strukturális kiigazítása1 Az ipar visszaesése által súlyosan érintett régiók, vagy régiórészek átalakítása A tartós munkanélküliség leküzdése és a foglalkoztatási integráció elősegítése A munkaerő alkalmazkodása az ipari változásokhoz A rendkívül alacsony népsűrűségű régiók fejlesztése és szerkezeti kiigazítása 7

2007–2013 Konvergencia Fokozatosan kiváló és fokozatosan bekerülő

2014–2020 Kevésbé fejlett Átmeneti

2. célkitűzés: a szerkezeti nehézségekkel küzdő területek gazdasági és társadalmi átalakulásának támogatása

3. célkitűzés Képzési rendszerek és foglalkoztatási politikák

Regionális versenyképesség és foglalkoztatottság

Fejlettebb

Az 1. célkitűzés része

4

3

3

1 2000-től kezdődően a vidékfejlesztési támogatás egy részét a közös agrárpolitika második pilléréből finanszírozták, a kohéziós politika programjain kívül 2 Nem értve bele közösségi kezdeményezéseket vagy a területi együttműködési célkitűzést.

bővítés 34%-ra növelte ezt az arányt. A 2007–2013-as időszakban az egy főre jutó GDP közeledése az EUátlaghoz az érintett régiók egy részében 32%-ra csökkentette az arányt, dacára Románia és Bulgária csatlakozásának, valamint a részükre nyújtott támogatásnak. A konvergencia folytatódása a 2014–2020-as időszakban az arány további, 25%-ra való csökkenéséhez vezet, oda, ahol 25 éve volt.

A régiók kategóriáinak csökkenése

kevésbé fejlett régiók támogatása, a 2. célkitűzésben az ipar visszaesése által súlyosan érintett területek gazdasági átalakítása és az 5b. célkitűzésben a vidéki területek fejlődésének elősegítése. A két utóbbi kategória átfedhette egymást, és jellemzően a legsúlyosabb problémákkal küzdő, a NUTS 2 régióknál sokkal kisebb területeket fogta át. A másik két kategória az EU egészét lefedte az 1. célkitűzés alá tartozó régiók kivételével: A 3. célkitűzés a tartós munkanélküliség leküzdését, míg a 4. célkitűzés a fiatalok munkába való integrálódását támogatta.

A régiók kategóriái 1989 óta az 1989–1993. évi ötről és az 1994–1999-es hétről 2007–2013-ban és 2014– 2020-ban háromra csökkentek (lásd a bekeretezett részt és a 6.1. térképet). Az 1989–1993-as periódusban három kategóriában kifejezetten a regionális egyenlőtlenségek csökkentése volt a cél: az 1. célkitűzésben a

Ezek a kategóriák az 1994–1999-es időszakban is érvényben maradtak, amikor az Ausztriára, Svédországra és Finnországra kiterjedő 1995. évi EU-bővítés egy új kategória kialakítását eredményezte, kifejezetten a két utóbbi országnak nyújtandó támogatáshoz: A 6. célkitűzés a rendkívül gyéren lakott régiók támogatására jött

183


184


létre. Emellett létrehozták az első, átmeneti kategóriát Abruzzóra. Ez a támogatási eszköz arra szolgált, hogy csökkentsék az 1. célkitűzés szerinti státus és az ezzel járó finanszírozás visszavonásának gazdasági hatását. A 2000–2006-os időszakban az 5b. célkitűzést beolvasztották a 2. célkitűzésbe. Ennek általános célja a bármilyen jellegű súlyos strukturális problémákkal küzdő – a NUTS 2 régiókhoz képest jellemzően ismét sokkal kisebb – területek gazdasági és társadalmi átalakításának támogatása volt. Az átmeneti kategóriát egyúttal kiterjesztették, hogy támogassa azon régiók fokozatos kiválását, amelyek az előző időszakban 1. célkitűzés szerinti finanszírozásban részesültek, de amelyekben az egy főre jutó GDP a 75%-os küszöb fölé emelkedett. A 3. és 4. célkitűzést egyesítették, és ez továbbra is kiterjedt az összes, nem az 1. célkitűzéshez tartozó régióra. A 2007–2013-as időszakban az 1. célkitűzést átnevezték „konvergenciának”, míg a 2. és a 3. célkitűzést „regionális versenyképesség és foglalkoztatás” néven egyesítették. Az átmeneti kategóriát kibővítették, hogy mind a „fokozatosan bekerülő”, mind a „fokozatosan kiváló” régiókra kiterjedjen. Az előbbi azokat a régiókat tartalmazza, amelyeknél az egy főre jutó GDP az EU-15 átlagának több mint 75%-ára emelkedett, míg az utóbbi azokat, ahol az egy főre jutó GDP továbbra is az EU-15 átlag 75%-a alatt, de az új EU-27 átlag 75%-a fölött volt, amely átlag a 12 közép- és kelet-európai ország csatlakozásával jött létre. Bár az ezek részére nyújtott finanszírozás sokkal kisebb volt, mint a konvergenciarégióké, jóval meghaladta a regionális versenyképességi és foglalkoztatási régiók részére rendelkezésre álló finanszírozást. A jelenlegi 2014–2020-as időszakban megmarad a három kategória, de a nevüket ismét megváltoztatták „kevésbé fejlett”, „átmeneti” és „fejlettebb” régióra. Az átmeneti kategória most minden olyan régióra kiterjed, ahol az egy főre jutó GDP az EU-27 átlag 75%-a és 90%-a között van, bár azok a régiók, amelyek az előző időszakban Konvergenciarégiók voltak, a többiekhez képest több finanszírozásban részesülnek.

Eltolódás egy egyszerűbb földrajzi lefedettség felé A most „kevésbé fejlettnek” nevezett régiókban élő EUnépesség létszáma a 2004. évi bővítéssel az EU-15 népesség 25%-áról az EU-25 népesség 34%-ára emelkedett. Románia és Bulgária 2007. évi és Horvátország 2013-as belépése ellenére sok régió egy főre jutó GDPjének az EU átlagához való közeledése nyomán azon régiók lakossága, amelyekben az egy főre jutó GDP a 75%-os küszöb alatt maradt, 2007-ben az EU-27 egészének 32%-ára, majd 2014-ben az EU-28 egészének 25%-ára esett. A 2. célkitűzés (és 1999-ig az 5b. célkitűzés) alapján, mint fentebb jeleztük, a támogatást a legégetőbb szükségletű területekre igyekeztek koncentrálni, amelyek sokszor nagyon kicsik, esetenként csupán egy település részei voltak. E „mikrozónás” rendszer gyakran megnehezítette a programok tervezését és végrehajtását, mivel a vonatkozó fejlesztési problémák hatékony lebonyolítása sok esetben igényelt beruházásokat szomszédos területeken és nem csupán a támogatásra jo-

Makroregionális együttműködés A makroregionális stratégiák a területi együttműködés támogatásának új módjai, közös választ jelentve egy adott terület közös környezeti, gazdasági és biztonsági vonatkozású kihívásaira. Bár kiegészítő EU finanszírozást nem nyújtanak, segítenek abban, hogy a kohéziós politika programjait a közös célok megvalósítására fordítsák. Eddig két makroregionális stratégiában állapodtak meg, egyet a balti-tengeri régióra (2009-ben fogadták el), amely kiterjed a környezetre, a gazdasági fejlődésre, az elérhetőségre és a biztonságra, egy másikat pedig a Duna-régióra (2011-ben fogadták el), ami az összekapcsolhatóságra, a környezetre, a prosperitásra és a kapacitásépítésre irányul. Most több mint 100 kiemelt projekt van a balti-tengeri régióban és 150 projekt végrehajtása zajlik a Duna-régióban a jelenleg vizsgált 400-ból (amelyek 49 milliárd EUR ráfordítást tartalmaznak). Az Európai Tanács megbízta a Bizottságot, hogy 2014 végéig terjesszen elő egy EU-stratégiát az adriai- és a jón-tengeri régióra.

185


Az 1989-ben az INTERREG-gel indult területi együttműködési programok INTERREG I (1990–1993) Az INTERREG kezdeményezést 1990-ben indították, hogy elősegítsék a szomszédos régiókat elválasztó nemzeti közigazgatási határok által okozott hátrányokat a születő egységes piacon. Az INTERREG tisztán határokon átnyúló együttműködésekkel foglalkozott 1,6 milliárd EUR forrással (2011. évi árakon), ami a kohéziós politika finanszírozásának valamivel több, mint 2%-a. Az INTERREG 31 operatív programot valósított meg belső és külső határ menti régiókban, és több mint 2500 projekt számára nyújtott támogatást.

INTERREG II (1994–1999) Az 1994-től 1999-ig működő INTERREG II kezdeményezés nagyobb, 4,9 milliárd EUR összegű költségvetéssel gazdálkodott (ismét 2011-es árakon), és kiterjesztette a területi együttműködés hatáskörét. A határokon átnyúló programok száma csaknem megkétszereződött, 31-ről 59-re emelkedett Ausztria, Finnország és Svédország 1995. évi csatlakozása nyomán, és azzal, hogy egy erre szolgáló eszközt hoztak létre a külső határok mindkét oldalán elterülő régiók közötti együttműködésre. A programokat kiterjesztették az oktatás, az egészségügy, a médiaszolgáltatások és a nyelvi képzés támogatására is. Ezenfelül

egy transznacionális ágat hoztak létre, amellyel nagy, összefüggő területek közötti együttműködést, valamint az érintett különböző országok régióinak információ- és tapasztalatcseréjét támogatták.

INTERREG III (2000–2006) A 2000–2006-os időszakban az EU tovább bővült, és ezzel a határ menti régiók száma is nőtt. Az INTERREG III költségvetését 6,2 milliárd EUR-ra emelték, és az országok közötti együttműködés finanszírozását 890 millió EUR-val növelték, a régióközi együttműködést pedig 150 millió EUR-val csökkentették.

Területi együttműködés (2007–2013 és 2014– 2020) A 2007–2013-as időszakban a területi együttműködést a kohéziós politika egyik céljává tették, és 8,9 milliárd EUR összegű költségvetéshez juttatták (beleértve az előcsatlakozási támogatási eszköz [IPA], és az európai szomszédsági és partnerségi eszköz, [ENPI]) részére nyújtott támogatást, ami a teljes összeg 2,5%-a volt. A 2014–2020-as időszakban a költségvetést reálértékben szinten tartották, bár a kohéziós politika teljes költségvetése kissé csökkent.

6.2. táblázat. A területi együttműködés finanszírozása, 1989–2020 Milliárd EUR, 2011-es változatlan árakon

Határokon átnyúló Transznacionális Régióközi Összesen A kohéziós politikai finanszírozás hányada (%)

1989–1993*

1994–1999

2000–2006

2007–2013

2014–2020

1,64

3,64 0,71 0,55 4,90 2,1

3,90 1,60 0,40 6,20 1,9

6,60 1,80 0,45 8,88 2,5

6,62 1,82 0,50 8,94 2,8

1,64 2,2

* 1990–1993-ra vonatkozik Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, az INTERREG és SFC utólagos értékelése

gosult apró területeken. A „mikrozónás” rendszert ezért 2007-ben megszüntették, és létrehozták a „regionális versenyképességi és foglalkoztatási” kategóriát, amely a konvergencia- és az átmeneti régiók kivételével valamennyi régiót felölelte. Ez a 2014–2020-as időszakban is megmaradt, csak a kategóriák elnevezése változott.

186

Az 1994–1999-es időszakban a Kohéziós Alapból Írország, Spanyolország, Portugália és Görögország részesedett, amelyek az EU-15 népességének 17%-át adták. A következő időszakban ez a négy ország jogosult maradt, bár 2003-ban visszavonták a támogatást Írországtól, amelynek GNI-je jóval a 90%-os küszöb fölé emelkedett. A 2004-ben az EU-hoz csatlakozott 10 ország ugyancsak jogosulttá vált a támogatásra, ami


6.3. táblázat. A finanszírozás megoszlása a régiók kategóriái között, 1989–2020 1989–1993 1994–1999 2000–2004 2004–2006 2007–2013 2014–2020

%

Kevésbé fejlett Átmeneti Fejlettebb Kohéziós Alap Kevésbé fejlett és Kohéziós Alap Összesen EU

73,2 0,0 23,6 3,1 76,4

61,6 0,2 27,4 10,8 72,4

63,6 2,6 24,3 9,4 73,1

63,2 2,0 19,1 15,7 78,9

59,0 7,5 12,9 20,7 79,7

53,5 10,8 16,5 19,2 72,8

100 EU-12

100 EU-15

100 EU-15

100 EU-25

100 EU-27

100 EU-28

Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, SFC és DG REGIO számítások.

6.4. táblázat. Éves támogatási intenzitás a régiók kategóriája szerint, 1989–2020 EUR/fő (2011-es változatlan árakon)

Kevésbé fejlett* Átmeneti Fejlettebb Kohéziós Alap *** Összesen ** EU

1989–1993 1994–1999 2000–2004 2004–2006 2007–2013 2014–2020 110 13 36 42 EU-12

210 49 32 54 86 EU-15

259 67 29 48 89 EU-15

179 67 29 49 83 EU-25

188 101 21 60 100 EU-27

180 66 22 62 84 EU-28

* ERFA+ESZA ** ERFA+ESZA+KA *** 2007–2013-ban Spanyolország átmeneti támogatásban részesült. A támogatási intenzitás Spanyolország nélkül 76 volt. Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, SFC és DG REGIO számítások. 2%-os éves deflátor.

az EU-25 népességének 31%-ára növelte a lefedettséget. A 2007–2013-as periódusban Románia és Bulgária csatlakozása nyomán a támogatás az EU-27 34%-ára terjedt ki, bár Spanyolország – GNI-je növekedésének következtében – kikerült a támogatásban részesíthetők köréből. A 2014–2020-as időszakban a Kohéziós Alap Görögországra, Portugáliára és a 2004 óta csatlakozott mind a 13 országra terjed ki, amelyek együttesen az EU-28 népességének 26%-át teszik ki.

2.3. A finanszírozás továbbra is a kevésbé fejlett régiókra koncentrálódik 1989-től kezdődően az EU költségvetése többéves lett. Ez elősegítette a hosszú távú szemlélet alkalmazását a kohéziós politika alapján finanszírozott programokhoz. Az első időszak öt évig (1989–1993) tartott, a második hat (1994–1999), míg a harmadik és azt követő periódusok hét évig. A finanszírozás zömét mindig a kevésbé fejlett régiók kapták (6.3. táblázat). A Kohéziós Alappal együtt az e régióknak jutó rész igen keveset változott

1989 óta: az 1989–1994. évi 76%-ról1 73%-ra 2014– 2020 között, bár közben, 2007–2013 között kissé 80% fölé emelkedett. A kevésbé fejlett régiók támogatási intenzitása (az érintett népességre vetített finanszírozás) az EU-15ben személyenként 110 EUR-val indult (2011-es változatlan árakon), a 2000–2006-os időszakban 259 EUR/ főre emelkedett, 2007–2013-ban 188 EUR-ra süllyedt, majd 2014–2020-ban tovább csökkent személyenként 180 EUR-ra (6.4. táblázat). A Kohéziós Alap szerinti támogatás mértéke személyenként 54 EUR volt (2011-es árakon), amikor az 1994–1999-es időszakban először vezették be. A 2004. évi bővítés nyomán valamivel 50 EUR alá mérséklődött. majd 2007–2013-ban személyenként 60 EUR-ra és 2014–2020-ban 62 EUR-ra nőtt.

1 A finanszírozás a régiók típusai szerinti megoszlásáról 1989-ig nincsenek adatok, mivel 1989 előtt nem alkalmaztak regionális kategorizálást.

187


Az átmeneti régiók támogatási intenzitása viszonylag alacsony, személyenként 49 EUR-s szinten indult 1994– 1999-ben (amikor csak Abruzzóra terjedt ki), a 2007– 2013-as periódusban 101 EUR volt, de 2014–2020-ra személyenként 66 EUR-ra süllyedt. A fejlettebb régiókban a támogatási intenzitás 2014– 2020-ban, az előző időszakhoz hasonlóan, valamivel 20 EUR fölött volt, szemben az 1994–1999-es és a 2000–2006-os időszakokban számított mintegy 30 EUR-val2.

2.4. Az Európai Strukturális és Beruházási Alapok és a kohéziós politika Az öt ESB-alapnak nyújtott támogatás az EU bővülésével és az ESB-alapokkal szemben támasztott kihívások fokozódásával összefüggésben az 1989–1993as 75 milliárd EUR-ról a 2007–2013-as időszakban 460 milliárd EUR-ra emelkedett (6.5. táblázat). 2014–2020-ra 400 milliárd EUR-ra csökkent ez az ös�szeg. A teljes összeg és annak az alapok közötti megoszlása még változhat, mivel a tagállamok beruházási szükségleteitől és prioritásaitól függően a közös agrárpolitika (KAP) első pilléréből történő finanszírozást átterelhetik az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapba (EMVA) (vagy vissza) és az ERFA-ból az ESZA-ba.

a vidékfejlesztés ösztönzésére és a halászattól függő területek fejlesztésére. Az új programozási időszakban az Európai Strukturális és Beruházási Alapok ismét közös ernyő alá kerültek. A partnerségi megállapodások az összes ESB-alapot átfogják, és a közös szabályok összehangoltabb megvalósítást ösztönöznek.

A közös agrárpolitika (KAP) Vidékfejlesztési tevékenységeket a közös agrárpolitika (KAP) alapján először az 1970-es években valósítottak meg a mezőgazdaság szerkezeti átalakításának elősegítésére irányuló intézkedések formájában, és a mezőgazdasági tevékenység támogatására a hátrányos természeti adottságú területeken. Ezt további eszközök követték, köztük a fiatal gazdák részére a mezőgazdasági termékek feldolgozásához és forgalmazásához nyújtott támogatás. Az 1990-es évek elején a közös agrárpolitikát kiterjesztették a nem mezőgazdasági, területi alapú tevékenységekre, amelyek egyértelmű kapcsolatban álltak a vidéki területek gazdasági és társadalmi fejlődésével, és lehetővé tették a gazdáknak a tevékenységük diverzifikálását. A LEADER számára nyújtott támogatás bevezetését, amely a helyi fejlesztési stratégiák végrehajtásának „alulról felfelé” történő megközelítése, kiegészítették a kulturális és természeti örökség fenntartására, valamint a vidéki területek helyi infrastruktúrájának és alapszolgáltatásainak javítására irányuló intézkedésekkel.

E finanszírozás koordinálásának módja folyamatosan változott. A 2000–2006-os időszakig az EMVA-ból és az Európai Tengerügyi és 6.5. táblázat. Megoszlás Alaponként, 1989–2020 Halászati Alapból (ETHA) megvalósuló finanszírozást egyedi programok esetén Milliárd EUR, 2011ESZA ERFA Kohéziós EMVA alap gyakran kombinálták ERFA- es árakon 24 39 2,2 10 1989–1993 és ESZA-finanszírozással. A 67 119 20 35 1994–1999 2007–2013-as időszakban 79 150 32 45 2000–2006 az EMVA és az ETHA külön 78 205 71 102 2007–2013 programokat finanszírozott 2014–2020

71

181

56

85

ETHA

Összesen

4,1 4,6 4,4 6,6

75 245 311 460 400

Az Alapokat a jelenlegi nevükön azonosítjuk. Az EMVA-t és az ETHA-t a korábbi időszakokban másként nevezték. A Kohéziós Alapot csak 1992-ben indították el, és 1993-ban lépett működésbe. Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, SFC és DG REGIO számítások. 2 A fejlettebb régiók támogatási intenzitása 2000–2006-ban a 2. és a 3. célkitűzést, 1994–1999-ben pedig a 2., 3., 4. és az 5b. célkitűzést fedte le. A 2. és az 5b. célkitűzés földrajzilag koncentráltabb volt, és így a támogatásra jogosult régiók támogatási intenzitása sokkal magasabb volt az itt megadottnál.

188


Az Agenda 2000 reform alapján a vidékfejlesztési politikát a KAP második pilléreként határozták meg, azzal a céllal, hogy hozzájáruljon az EU vidéki területeinek gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődéséhez. A 2007–2013-as időszakra a vidékfejlesztési programoknál egy fokozottabban stratégiai jellegű megközelítést vezettek be. A vidékfejlesztés költségvetése 96,3 milliárd EUR-t tett ki, beleértve KAP I. pilléréből a vidékfejlesztésbe átcsoportosított összegeket (a „moduláció” rendszere alapján). Bár a kohézió a KAP-nak nem kifejezett szakpolitikai célja, az a szándéka, hogy figyelembe vegye „a mezőgazdasági tevékenységnek a mezőgazdaság társadalmi szerkezetéből és a különböző mezőgazdasági régiók közötti szerkezeti és természeti egyenlőtlenségekből adódó sajátos természetét.”3. Célja, hogy biztosítsa a mezőgazdasági és vidéki területek gazdasági és társadalmi haladását, és elősegítse az Unióban az ésszerű árú élelmiszerek szállítását a fogyasztók számára. Ezen túlmenően az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapot (EMVA) szabályozó rendelet a vidékfejlesztést összekapcsolja a gazdasági és társadalmi kohézióval, előírva, hogy az EMVA az EU egészére kiterjedő fenntartható vidékfejlesztéssel járuljon hozzá az Európa 2020 stratégiához, oly módon, amely kiegészíti a KAP, a kohéziós politika és a közös halászati politika egyéb eszközeit4.

Gazdasági kohézió Az EU szintjén az együttes elsődleges szektor – mezőgazdaság, erdészet és halászat – és az élelmiszer-ágazat az EU gazdaságának tetemes részét képviseli, 2011-ben 16,5 millió embert foglalkoztatott (az összes foglalkoztatott 7,3%-át), és a bruttó hozzáadott érték (GVA) 3,7%-át adta. Ezek a számok jelentős különbségeket rejtenek az országok között, mivel az agrár-élelmiszeripari ágazat fontosabb az EU-12-ben, különösen a foglalkoztatás vonatkozásában és a vidéki területeken.

3 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 39. cikkének (2) bekezdése a közös agrárpolitikáról. 4 Az 1305/2013/EU rendelet 3. cikke.

A KAP a két pillérje útján járul hozzá a gazdasági kohézióhoz. A közvetlen kifizetések az egész EU-ban segítik alátámasztani a gazdálkodás és a mezőgazdaságtól függő közösségek életképességét azáltal, hogy megbízható jövedelemforrást biztosítanak a termelőknek, és csökkentik az áringadozások miatti sebezhetőségüket. A KAP első pillérére fordított kiadások 2011-ben 44,0 milliárd EUR-t tettek ki5, és messze a legnagyobb részt – 40,2 milliárd EUR-t – a gazdák közvetlen támogatására fordították6. A vidékfejlesztésre fordított kiadások célja viszont a vidéki területek gazdasági életképességének támogatása az ismeretátadás és az innovációt elősegítő intézkedések útján.

Társadalmi kohézió A KAP előmozdítja a társadalmi kohéziót is, elsősorban a vidékfejlesztés támogatásával. A szegénység kockázatának kitett személyek mintegy harmada gyéren lakott (vidéki) területeken él, ezért a vidékfejlesztési politika fontos a társadalmi befogadás szempontjából. A foglalkoztatottságot mind a mezőgazdaságban, mind más szektorokban támogató intézkedéseken kívül az alapszolgáltatások és az infrastruktúra fejlesztéséhez is nyújtanak támogatást. Ennélfogva 2012 végéig mintegy 127 600 fiatal gazdálkodó részesült támogatásban új tevékenységek megkezdéséhez, és mintegy 34 ezer falu újult meg. A támogatást a tagállamok felhasználhatják a hátrányos helyzetű csoportok, mint például a romák beilleszkedésének elősegítéséhez, nem mezőgazdasági jellegű vállalkozások indításához és fejlesztéséhez, munkahelyteremtéshez, kisebb volumenű infrastrukturális projektekhez, valamint helyi alapszolgáltatásokhoz, többek között a LEADER helyi fejlesztési stratégiákon keresztül.

Területi kohézió A vidékfejlesztési „pilléren” kívül a KAP erős területi dimenzióval rendelkezik az első pillére alapján gazdák5 COM(2012) 484 végleges 6 Ezeket nagyrészt „függetlenítik”, abban az értelemben, hogy a közvetlen kifizetések anélkül támogatják a gazdák jövedelmét, hogy kapcsolatban lennének a termeléssel. Ennek fejében a gazdáknak tiszteletben kell tartaniuk az élelmiszer-biztonsági szabványokat, a környezetvédelmet és az állatok jólétét, valamint a földet jó karban kell tartaniuk.

189


nak adott támogatáson keresztül, akik fontos termőföld-hasznosítási funkciót látnak el, valamint azáltal, hogy a mezőgazdaság, az erdészet és az agrár-élelmiszeripari ágazat továbbra is jelentősen hozzájárul a vidéki területek társadalmi-gazdasági fejlődéséhez. Ami a vidékfejlesztési pillért illeti, a KAP gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi dimenziókkal rendelkezik a területi megközelítés alapján, és elősegítheti a fenntartható egyensúly megőrzését a városi és a vidéki területek között. A vidékfejlesztésre nyújtott EU-támogatás valamivel több mint 32%-át juttatták 2007–2013-ban a konvergenciarégióknak, és 2013 júniusáig az EMVA-ból több mint 35,3 milliárd EUR-t fordítottak erre a célra, csaknem 15,2 milliárd EUR-t a környezet és a vidék fejlesztését szolgáló intézkedésekre, közel 12,9 milliárd EUR-t a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének erősítésére, 5,1 milliárd EUR-t a az életminőség javítására a vidéki területeken, illetve a vidéki gazdaság diverzifikációjának ösztönzésére, és végül csaknem 1,2 milliárd EUR-t a LEADER-re.

Az új KAP-reform és a kohézióhoz való hozzájárulása A KAP 2014–2020-ban továbbra is két pillérre oszlik. A teljes költségvetése 252 milliárd EUR-t tesz ki a közvetlen kifizetésekhez (1. pillér) és 95 milliárd EUR-t a vidékfejlesztéshez (II. pillér). A közvetlen kifizetések rendszere új elemeket tartalmaz, amelyek a szándék szerint növelik a KAP hozzájárulását a kohéziós politikához. Ilyen új elem a gazdák és az országok közötti közvetlen kifizetések kiegyensúlyozottabb, átláthatóbb és méltányosabb elosztása. Emellett a közvetlen kifizetések célzottabbak lesznek, például kiegészítő kifizetések folyósításával az EU-ban élő valamennyi fiatal gazdálkodó, és adott esetben hátrányos természeti adottságú régiók számára. Egy, az EU kohéziós célkitűzéseit közvetlenül érintő fontos változás az új vidékfejlesztési keretprogramhoz kapcsolódik, amelyben a vidékfejlesztési politikát részben harmonizálták és összehangolták más ESBalapokkal, hogy javítsák az Európa 2020 célkitűzések teljesítésének esélyeit.

190

Az új programozási időszakban a tagállamok 6 prioritás alapján fogalmazzák meg vidékfejlesztési prioritásaikat, amelyek egyike, a kohéziós célkitűzésekkel összhangban, a „társadalmi befogadás, a szegénység csökkentése és a gazdasági fejlődés a vidéki területeken”. Ezenkívül az innováció, a környezet megóvása és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás olyan több területet is érintő célkitűzések, amelyeket valamennyi program követ. Ez az erősebb stratégiai hangsúly lehetővé teszi a KAP meghatározott területekre és szükséget szenvedő emberekre irányítását, ily módon javítva a kohézióra gyakorolt hatását.

A közös halászati politika és az integrált tengerpolitika Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) célja annak biztosítása, hogy a halászatot fenntartható és hatékony módon folytassák, valamint hogy a halászat és az akvakultúra-iparág gazdaságilag életképes és versenyképes legyen, tisztességes életszínvonalat biztosítva a tőlük függő embereknek. Az alapot 1994ben létesítettek, és eredetileg Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköznek (HOPE) nevezték, majd 2007ben Európai Halászati Alapnak (EHA), 2014-ben pedig Európai Tengerügyi és Halászati Alapnak (ETHA) nevezték át. Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) pénzügyi támogatást nyújt a közös halászati politika megvalósításához. Az Alap első három pillére elsősorban azzal foglalkozik, hogy az EU halászati flottája és a hozzá kapcsolódó szektorok (akvakultúra, belvízi halászat és a termékek feldolgozása) alkalmazkodjanak a változásokhoz. Az ETHA negyedik pillére támogatást nyújt a halászattól függő part menti területeknek, biztosítva hosszú távú gazdasági életképességüket. Ennek megfelelően az ETHA elősegíti a halászattól erősen függő part menti közösségek társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségeinek kezelését. E közösségek helyzete az elmúlt években fokozatosan romlott a túlhalászás és a megerősödött globális verseny következtében.


A 2007–2013-as időszakban az (akkori EHA) negyedik pillére 0,6 milliárd EUR támogatást nyújtott a halászattól függő part menti területek fejlesztésére, hogy biztosítsa tartós életképességüket. 2010-ben 93 part menti NUTS 3 régió volt, amelyekben a halászati foglalkoztatás a munkahelyek több mint 5%-át adta, és 25 régió, amelyekben a halászat által létrehozott bruttó hozzáadott érték (GVA) aránya a teljes GVA több mint 10%-a volt. A függőség mértéke mind a munkahelyek, mind a hozzáadott érték vonatkozásában csökken, mivel a halászatot kiszorítják más tevékenységek. Az Alap támogatást nyújtott olyan projektekhez, amelyek értéket adnak hozzá a halászati és akvakultúra-termékekhez, munkahelyeket teremtenek vagy őriznek meg, ösztönzik a vállalkozói szellemet és az innovációt, valamint javítják a part menti környezet minőségét. A konvergenciarégiók a 2007–2013-as időszakban a 4,4 milliárd EUR összegű finanszírozás mintegy 75%át kapták, ami megfelel a halászat részére a kohéziós politika alapján nyújtott támogatás múltbeli arányának. Más régiók esetében a támogatás figyelembe vette az ágazatspecifikus kritériumokat, mint például a foglalkoztatottságot az adott ágazatban és a szükséges szerkezeti kiigazítást. A 2014–2020-as időszak a költségvetés elosztásának kizárólag ágazatspecifikus kritériumaira támaszkodik, hogy a finanszírozást egyenletesebben ossza el, és elkerülje a felhasználási problémákat azokban a konvergenciarégiókban, amelyekben a halászat kevésbé jelentős. Az ESB-alapok egyik fontos, a part menti közösségekben valószínűleg jelentős szerepet játszó jellemzője a közösségi szinten irányított helyi fejlesztés. Ez lehetővé fogja tenni a helyi közösségek számára, hogy a halászatorientált tevékenység támogatásához nyújtott alapokat egyesítsék más átfogóbb stratégiákkal, hogy diverzifkálják a még a halászattól függő területek gazdaságát. A 2012-ben indított integrált tengerpolitika célja a tengerekkel kapcsolatos kérdések egységesebb megközelítése. Erősebb koordinációt sürget a különböző szakpolitikai területek között, miközben óvja a biológiai sokszínűséget, és védi a tengeri környezetet. Középponti téma a különféle tengeri ágazatokra alapuló gazdasági

növekedés, beleértve a „kék” energiát (amilyen a tengeri szélenergia), az akvakultúrát, a tengeri, tengerpart menti és körutazásos hajós turizmust, a tengeri ásványkincseket és a „kék” biotechnológiát. Ezek az ágazatok kölcsönösen függnek egymástól, és közös képességekre és infrastruktúrára támaszkodnak, mint amilyenek a kikötők és a villamosenergia-elosztó hálózatok. A szakpolitika horizontális intézkedésekre is kiterjed, mint amilyen a tengeri területrendezés, az integrált felügyelet és tengeri szakismeret, amelyek javíthatják az óceángaz-

Az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap (EGAA) Az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alapot 2006-ban hozták létre, hogy támogatást nyújtson a globalizáció miatt állásukat elvesztett munkavállalóknak. Később kiterjesztették a válság következtében munkanélkülivé vált dolgozókra is. A dolgozók akkor válnak jogosulttá a támogatásra, ha egy nagyvállalat bezár, ha egy ágazatot érintenek a kereskedelmi fejlemények, vagy ha a gyártás külföldre települ át. Az EGAA nem használható fel arra, hogy vállalatokat működésben tartson, vagy elősegítse korszerűsítésüket vagy átalakulásukat. Támogatás általában akkor kérhető, ha több mint 1000 dolgozó válik munkanélkülivé egyetlen vállalatnál vagy egy adott ágazatban, amely egy régióban vagy néhány szomszédos régióban koncentrálódik. 2007 és 2013 között 128 támogatási kérelem érkezett az EGAA-hoz, és csaknem 0,5 milliárd EUR-t fizettek ki majdnem 100 000 dolgozó támogatására. A támogatott projektek elsősorban olyanokból állnak, amelyek célja, hogy a dolgozók új munkahelyet találjanak, vagy saját maguk kezdjenek vállalkozásba karrier-tanácsadás, mentorálás és coaching, képzés, mobilitási és áttelepülési támogatások, valamint üzleti tanácsok révén. A 2014–2020-as időszakban az EGAA maximális költségvetése évi 150 millió EUR, az előző időszak kétszerese, és legfeljebb 60%-os társfinanszírozási rátát alkalmaz. A munkájukat elvesztett önálló vállalkozók és szerződéses dolgozók ugyancsak jogosultak támogatásra. Ezenkívül 2014 és 2017 között a magas fiatalkorú munkanélküliségű régiókban a fiatal munkanélküliek ugyanolyan számban kaphatnak támogatást, mint azok a dolgozók, akiket az EGAA a rendes úton támogat.

191


6.5. ábra. Az éves támogatás mértéke a kevésbé fejlett régiókban, 1989–2006 1989–1993

EUR/fő, 2011-es árakon

550

1994–1999

2000–2006

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 EU

BE

NL

FI

AT

IT

UK

0 DE

SE

FR

ES

EL

PT

IE

A támogatás mértéke magában foglalja az ESZA-t, az ERFA-t és a Kohéziós Alapot. A Kohéziós Alapból származó támogatás mértéke a támogatásban részesülő tagállam valamennyi régiójában azonosnak volt feltételezve. Forrás: DG BUDG, SFC és DG REGIO számítások

dálkodást. 2013 márciusában a Bizottság jogszabályt javasolt a tengeri területrendezés közös keretének létrehozására. Elfogadása után a beruházásokhoz szükséges jogi biztonságot nyújthatja a vállalkozásoknak.

2.5. A kevésbé fejlett régiók támogatási intenzitása 2000–2006-ig növekedett, azóta viszont csökken A különböző tagállamok támogatási intenzitásai tükrözik az EU-szintű trendet. A támogatási intenzitás 1989 és 2006 között valamennyi tagállamban növekedett (lásd a 6.5. ábrát, ahol a buborékok mérete mutatja az

ország lakosságából a kevésbé fejlett régiókban élők arányát). Belgiumban és Hollandiában 1994–1999 között egy-egy kevésbé fejlett régió volt, amelyek 2000– 2006-ra átmeneti régióvá váltak. Franciaországban és az Egyesült Királyságban a kevésbé fejlett régiókban élő népesség aránya az egész időszakban igen alacsony volt. Görögország, Portugália és Írország egész lakossága kevésbé fejlett régiókban élt 1989– 1993 között, de 2000–2006-ra arányuk Írországban 27%-ra, Portugáliában pedig 66%-ra csökkent, bár Görögországban 100%-on maradt. Ebben az időszakban a támogatási intenzitás a legkevésbé fejlettekben volt a legmagasabb az érintett régi-

6.6. ábra. Az éves támogatás mértéke a legkevésbé fejlett régiókban, 2007–2020 EUR/fő, 2011-es árakon

550

2007–2013

2014–2020

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 EU

DE MT BG

UK

RO

IT

SI

FR HR

ES

EL

LV

LT

PL

CZ

PT

EE

HU

SK

A támogatás mértéke magában foglalja az ESZA-t, az ERFA-t és a Kohéziós Alapot. A Kohéziós Alapból származó támogatás mértéke a támogatásban részesülő tagállam valamennyi régiójában azonosnak volt feltételezve. Forrás: DG BUDG, SFC és DG REGIO számítások

192


Legkülső régiók Az EU-ban kilenc „legkülső” régió1 van, melyek távol vannak azoktól az országoktól, amelyekhez tartoznak. Ezek az Atlanti-óceánban, a Karib-tengeren, az Indiaióceánban és Dél-Amerikában találhatók. Összesen 4,6 millió ember él ezekben a régiókban. A speciális helyzetüket a Maastrichti Szerződéshez csatolt nyilatkozat ismerte el 1992-ben, majd az Amszterdami és a Lisszaboni Szerződés egy-egy cikkelye is. Valamennyi régió viszonylag magas népességnövekedésű, amit többségükben nettó bevándorlás erősít. Madeira kivételével valamennyiük egy főre jutó GDP-je az EU átlag alatt van. Mayotte, amely Madagaszkár és az afrikai szárazföld között található mintegy 213 000 lakossal, és 2014. január 1-jén csatlakozott a legkülső régiókhoz, szintje a legalacsonyabb, az EU-átlag mintegy negyede.

lag alacsony szintről jelentősen felemelték az ötödik francia régió, Mayotte-éhoz hasonló szintre.

6.7. ábra. A támogatás mértéke a legkülső régiókban, 2007–2020 2007–2013 Região Autónoma da Madeira (PT) Região Autónoma dos Açores (PT)

A munkanélküliség valamennyiükben jóval nagyobb, mint az EU többi részében. Canariasban és Réunionban volt 2012-ben a legmagasabb, 33%, illetve 28%, míg Madeirában és Açoresben a legalacsonyabb, 15%, illetve 17%.

Mayotte (FR)

A 2014–2020-as időszakban a nyolcból hatot jelöltek meg finanszírozási célokból „kevésbé fejlett” régióként, míg Canarias az átmeneti kategóriához, Madeira pedig a fejlettebbhez tartozik.

Guyane (FR)

A régiók átlagos támogatási intenzitása 2014–2020ban nagyjából azonos, mint 2007–2013-ban, és kissé magasabb, mint évenként 190 EUR/fő (2011-es változatlan árakon). Madeirában és Açoresben azonban az egy főre jutó magasabb GDP-jük miatt jelentősen csökkentették a támogatási intenzitás szintjét. Ugyancsak csökkentették az öt francia régió közül kettőben (Réunion és Guadeloupe), míg felemelték Guyane-ban és Martinique-ban. Canariasban viszony-

2014–2020

Réunion (FR)

Martinique (FR)

Guadeloupe (FR)

Canarias (ES)

0

100

200

300

400

Euró/fő/év, 2011-es árakon Forrás: Eurostat, SFC

1 Saint-Martin egy legkülső régió, és a Guadeloupe NUTS 2 régió része. A bekeretezett rész többi része a Saint-Martint is magában foglaló Guadeloupe NUTS 2 régióra vonatkozik.

ók közül. A támogatási intenzitás 2000 és 2006 között Írország, Portugália és Görögország konvergenciarégióiban fejenként és évente 380 és 490 EUR között volt, míg Ausztriában és Finnországban 150 EUR alatt maradt. Az átlagos támogatási intenzitások a kevésbé fejlett régiókban az EU szintjén a 2007–2013-as és a 2014–

2020-as periódusokban alacsonyabbak, mint korábban (évi 230 EUR körül, szemben az EU-15-ben a 2000– 2006-os időszakban számított 284 EUR-ral). Az EU-27 kevésbé fejlett régióinak támogatási intenzitásai a finanszírozás elosztásának a GDP meghatározott arányában való korlátozásának vagy maximálásának befolyását mutatják, ami eltérő az országok között,

193


részben fejlettségi szintjük szerint, de más tényezőket is figyelembe véve. A maximalizálást a 2000–2006-os időszakban vezették be először, és azóta is érvényben van. A cél annak megakadályozása, hogy a pénzügyi támogatás a kedvezményezett gazdaság túlfűtéséhez vezessen, és biztosítsák, hogy a tagállamok fel tudják használni a vonatkozó forrásokat, és azokat hatékonyan juttassák el a kellően érett projekteknek. Ennek eredményeként a támogatási intenzitások már nem a legkevésbé fejlett régiókban a legmagasabbak (6.6. ábra). A legalacsonyabbak például Bulgáriában és Romániában, valamint az Egyesült Királyságban. A támogatási intenzitások emelkedhetnek, amint egy ország fejlődik, és jobban képessé válik a finanszírozás hatékony felhasználására (mint például Szlovákiában és Lengyelországban), de visszaesnek azután, hogy a fejlődés elér egy meghatározott pontot (mint a Cseh Köztársaságban). Szlovéniában, Lengyelországban és Romániában a fővárosi régió a 2014–2020-as időszakban már nincs a kevésbé fejlett kategóriában, míg Szlovákiában, a Cseh Köztársaságban, Magyarországon és Portugáliában 2007–2013-ban sem volt ebben a kategóriában.

3. Hogyan változtak a célok az idők folyamán? A régiók közötti fejlettségi különbségek csökkentésére irányuló törekvés az Európai Gazdasági Közösség 1957. évi alapítására nyúlik vissza, a Római Szerződéssel, mely kimondja: „a Közösség a különböző régiók fejlettségi szintjei közötti egyenlőtlenségek csökkenésére törekszik”. Ez a cél még mindig a kohéziós politika középpontjában van. A mai Unió azonban teljesen más, mint az 57 évvel ezelőtti. A különböző bővítési hullámok új problémákat és új kihívásokat eredményeztek, valamint megnövelték néhány kezdeti probléma és kihívás mértékét. A cél értelmezése is megváltozott, és még mindig alakul.

3.1. A hangsúly eredetileg a képzésen és a mobilitáson volt Az 1960-as években az Európai Szociális Alap (ESZA) oly módon kezelte a regionális fejlettségi különbségeket, hogy támogatást nyújtott a dolgozók földrajzi és foglalkozási mobilitásához. Ez rövid távú átképzési juttatás útján segítette a korszerűsödő vagy átalakuló ágazatok dolgozóit, különösen az állás nélkül lévőket, támogatta átköltözésüket és azt, hogy letelepedési segély felhasználásával máshol keressenek munkát. Az 1960-as években azonban a munkanélküliségi ráták alacsonyak voltak (6.8. ábra), és a munkanélkülivé vált emberek gyorsan találtak új állást.

6.8. ábra. Átlagos munkanélküliségi ráta, 1960–2012 A munkaerő %-a

12

12

0

0

EU-6 Forrás: AMECO, DG ECFIN

194

EU-9

EU-10

EU-12

EU-15

EU-25

2012

2

2007

2

2004

4

1995

4

1986

6

1981

6

1973

8

1970

8

1965

10

1960

10

EU-27


6.9. ábra. Egy főre jutó GDP (vásárlóerő-egységben) az EU bővítéseikor, 1973–2013 120

Index az EU-ba belépés előtt = 100

120 Index = 100:

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

EU-6 EU-9 EU-12 EU-15 EU-10

0

EU-25 EU-27

0 IE

UK

DK

1973

EL

PT

1981

ES

FI

1986

SE

AT

LV

PL

LT

EE

1995

SK

HU

CZ

MT

SI

CY

BG

RO

2007

2004

HR

2013

HR: 2012. évi adatok Forrás: Eurostat

3.2. Az 1970-es és az 1980-as években megjelent a strukturális munkanélküliség, és gyors változások történtek a mezőgazdaságban és a feldolgozóiparban Az 1970-es évek elején fokozódtak a munkalehetőségekkel és a kevésbé fejlett régiók gazdasági kilátásaival kapcsolatos aggályok. Miközben az 1960-as években a munkanélküliség átlagosan kevesebb mint 3% volt, az 1970-es évek közepén emelkedni kezdett, és az 1980as évek közepén elérte a 10%-ot, sőt több mint 30 NUTS 3 régióban a 20%-ot is meghaladta. Ez tükrözte

a mezőgazdasági és feldolgozóipari foglalkoztatottság meredek zuhanását számos régióban. Ennek következtében a politika azon régiók támogatására tért át, amelyek jelentős mezőgazdasággal rendelkeznek, amelyekben hanyatlik az ipar és/vagy ahol magas a strukturális munkanélküliség. A fiatalkorú munkanélküliség magas szintje kifejezetten fiataloknak szóló intézkedésekhez vezetett.

6.10. ábra. Átlagos munkanélküliségi ráta az EU bővítéseikor, 1973–2013 20

EU-átlag a bővítés előtt

A munkaerő %-a

20

15

15

10

10

5

5

0

0

DK UK 1973

IE

EL

PT ES

1981

1986

AT SE 1995

FI

CY HU SI MT CZ EE LV LT SK PL

RO BG

HR

2004

2007

2013

Forrás: Eurostat, AMECO, DG REGIO számítások

195


3.3. Az 1980-as és 2000-es években az EU-hoz csatlakozott országok alapvető infrastruktúrája hézagos volt

Szlovákiáé az átlag kétszerese volt. Valamennyi ország infrastruktúrájának a színvonala is jóval elmaradt az akkori tagállamok többségétől (lásd 1. fejezet).

Az EU-bővítések egymást követő hullámai nyomán a kohéziós politikának újfajta kihívásokkal kellett szembenéznie. Míg egyes csatlakozó országok magasan fejlettek és a korábbi tagállamokhoz igen hasonlóak voltak, másokról ezt sem területi, sem gazdasági és társadalmi tekintetben nem lehetett elmondani.

Amikor Románia és Bulgária 2007-ben csatlakoztak, ezek voltak az Unióba belépő legkevésbé fejlett országok; az egy főre jutó GDP az EU-átlag kevesebb mint 40%-a volt, infrastruktúrájuk pedig jelentősen elmaradt az EU többi országáétól.

1973-ban az Egyesült Királyság és Dánia gazdasági fejlettségi szintje igen hasonló volt a hat eredeti tagállaméhoz. (6.9. ábra). Az Egyesült Királyságban a vásárlóerő-egységben számított egy főre jutó GDP az akkori EU-átlag 93%-a volt, Dániáé pedig 7%-kal magasabb az átlagnál. A munkanélküliség mindkettőjüknél alacsonyabb volt az átlagnál (6.10. ábra). Írország viszont jóval kevésbé volt fejlett, az egy főre jutó GDP-je az EU-6 átlagnak csak 60%-a volt, a munkanélküliségi rátája pedig az átlag kétszerese. Amikor Görögország 1981-ben csatlakozott, az egy főre jutó GDP-je az EU-átlag 85%-a volt, és a munkanélküliségi rátája is alacsonyabb volt az EU-átlagnál. Portugália és Spanyolország egyaránt jóval kevésbé volt fejlett, mint a meglevő tagállamok, amikor 1986ban csatlakoztak; az előbbi egy főre jutó GDP-je az EUátlagnak mindössze 50%-a, az utóbbié pedig 69%-a volt. Spanyolország munkanélküliségi rátája 17% volt, az akkori EU-átlag csaknem duplája. Az infrastruktúra mindhárom országban hiányos vagy rossz minőségű volt. Svédország és Ausztria egy főre jutó GDP-je 1995-ben egyaránt átlag fölötti, munkanélkülisége pedig az átlag alatti volt, míg Finnországban az egy főre jutó GDP alig maradt el az EU-átlagtól (90%), viszont a munkanélküliségi rátája (15%) jóval meghaladta az akkori EUátlagot (10%). Bár a bővítés nem állította új kihívások elé a kohéziós politikát, növelte az EU területi sokféleségét, több hegyvidéki területtel és az Unió távoli, északi részén gyéren lakott területekkel gyarapítva azt. A 2004. évi bővítés sokkal nagyobb kihívást jelentett, mivel a tíz új tagállam egy főre jutó GDP-je az EU-átlag 40–76% között mozgott. Közülük öt munkanélküliségi rátája haladta meg az EU-átlagot – Lengyelországé és

196

2013-ban Horvátország csatlakozott az EU-hoz, ahol az egy főre jutó GDP az EU-átlag 61%-a volt, a 16%-os munkanélküliségi ráta pedig jelentősen meghaladta a 10%-os EU-átlagot.

3.4. A közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra javítása A Kohéziós Alap 1992. évi létrehozásával a közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra javítása a kohéziós politika hangsúlyos céljává vált. A Kohéziós Alap felállítása az egységes piac létrehozását kísérte. Az egységes piacnak az volt a célja, hogy valamennyi tagállam, köztük az EU perifériáján levő és gazdasági fejlettség tekintetében lemaradó országok is osztozhassanak a verseny akadályainak lebontásából eredő növekedésből az érintett piacokon. Ráadásul, mivel a maastrichti kritériumok korlátozták az államadósságot és az államháztartási hiányt, a rossz infrastruktúra-ellátottságú országok nehezebben tudtak felzárkózni az EU többi részéhez. Az országok felzárkózásához nyújtott támogatásnak ezért az volt a célja, hogy a közlekedési hálózatok és a környezetvédelmi infrastruktúra bővítésének és javításának költségeihez hozzájárulva elhárítsa a gazdasági és társadalmi fejlődés előtt álló akadályokat. Ugyanakkor a beruházás az egységes piac projekt – és végső soron a gazdasági és monetáris unió – előmozdítására is irányult, az EU többi részével meglevő közlekedési kapcsolatok javításával, és az infrastruktúra minimális szintjének biztosításával az EU egészében. Az ERFA-tól eltérően a hangsúly kezdettől a nemzeti és nem a regionális szintű helyzeten, illetve az alacsonyabb jövedelmű országok és az EU többi része közötti


különbségeken, nem pedig a régiók közötti egyenlőtlenségeken volt. Ennek megfelelően a jogosultságot a Kohéziós Alap támogatására nemzeti szintű mutatókkal fejezték ki – az egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelemnek (GNI) az EU-átlag kevesebb mint 90%-ának kellett lennie. A Kohéziós Alap a gyakorlatban hozzásegítette az alacsonyabb jövedelmű országokat a tiszta ivóvízre és a települési szennyvíz és a szilárd hulladék ártalmatlanítására vonatkozó környezetvédelmi irányelvek betartásához. Az EU környezetvédelmi irányelvei betartásának elősegítése az EU átlagos bruttó nemzeti jövedelme (GNI) 90%-át el nem érő tagállamokban túlmutat azon a célon, hogy csökkentse a fejlődés regionális egyenlőtlenségeit, és ennek megfelelően a kohéziós politika egyik további célkitűzése. A támogatásnak a közlekedésre és a környezetvédelmi infrastruktúrára való összpontosítása a Kohéziós Alap létrehozása óta meglévő cél. A támogatásban részesülő országok jellemzői azonban, mint fentebb jeleztük, jelentősen megváltoztak, mind a gazdasági fejlettségük szintjét, mind az infrastruktúra iránti szükségletüket tekintve.

3.5. A lisszaboni és a göteborgi menetrend A 2000-ben elfogadott lisszaboni stratégia célja az EU-gazdaság versenyképességének és tudásintenzitásának fokozása volt, többek között az innovációba irányuló beruházások növelésével. A 2005-ben újraindított stratégia nagyobb hangsúlyt fektetett a növekedésre, a munkahelyekre és a nemzeti reformprogramok életbe léptetésére, a koherencia növelése és arra, hogy a tagállamok jobban magukévá tegyék a stratégiát. A 2001-ben elfogadott göteborgi stratégia a fenntartható fejlődést helyezte előtérbe, vagyis a jelen szükségleteinek kielégítését, nem csorbítva a jövendő nemzedékek esélyét saját szükségleteik fedezésére. 2006-ban ezt a kibővített EU átfogóbb fenntartható fejlődési stratégiája követte. A 2007–2013-as programozási időszakban megszilárdították a kohéziós politika, valamint a lisszaboni és

a fenntartható fejlődési stratégia közötti kapcsolatot. Az új „elkülönítési” követelmények alapján a kohéziós politika finanszírozásának nagy részét olyan projektek támogatására fordították, amelyek hozzájárultak a két stratégiához. Ez további lépés volt abban, hogy a kohéziós politikát hozzákapcsolják az EU általános politikai menetrendjéhez. A gazdasági egyenlőtlenségek csökkentésének elsődleges célját azonban a folyamat érintetlenül hagyta. A finanszírozás zöme továbbra is a kevésbé fejlett régiókhoz (lásd fentebb) került, amelyeknél az elkülönítési követelmények kevésbé voltak szigorúak, mint a fejlettebb régiókban.

3.6. Európa 2020, a szegénység csökkentése, az éghajlatváltozás enyhítése és a GDP-n túl A lisszaboni menetrendhez képest az Európa 2020 két új elemet adott hozzá az EU politikai menetrendjéhez, a szegénység csökkenését (lásd 2. fejezet) és a fenntarthatóság erősebb hangsúlyozását (lásd 3. fejezet). Ez változást eredményezett a kohéziós politika céljaiban és végrehajtásának módjában, és nagyobb hangsúlyt kaptak a többcélú intézkedések. E stratégia öt kiemelt célját az EU és az országok szintjén határozták meg, de ezek a tagállamokon belül is különböznek. Minden kiemelt cél eltérő területi logikát követ. Egyes esetekben a térbeli koncentráció csak ront a dolgokon. Például a szegénység és a társadalmi kirekesztés kis területekre való koncentrációja erős negatív externáliákkal jár. Más esetekben, mint például az innovációnál a térbeli koncentráció pozitív lehet, vagy semleges, mint például az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásánál vagy a megújuló energiánál. Az oktatás esetében a térbeli koncentráció hatása vegyes. A korai iskolaelhagyók magas koncentrációja valószínűleg negatív externáliákat eredményez, míg a felsőfokú végzettségűek koncentrációja pozitív externáliákkal jár. Az utóbbi valószínűleg nem kerülhető el, mivel izgalmasabb munkalehetőségeket keresve sok felsőfokú végzettségű költözik nagyvárosokba.

197


A magas (vagy alacsony) foglalkoztatási ráták területi koncentrációjának következményei nem egyértelműek. Magas foglalkoztatási ráták klasztereinek létrehozása a munkaerő és a képességek hiányához vezethet, ami csak az emberek nagy távolságokra való utazásával oldható meg. Alacsony foglalkoztatási ráták klasztereinek létrehozása valószínűleg lenyomja a béreket, és negatív externáliákat okoz. Azonban a munkaerő-piaci területek és a munkaerő-piaci szabályozások méretbeli és gazdasági szerkezetében meglevő elkerülhetetlen különbségek azzal járnak, hogy az azonos foglalkoztatási ráták nem reálisak. Összefoglalva, mind a regionális foglalkoztatási ráták jelentős egyenlőtlenségei, mind pedig az egyenlőtlenségek teljes hiánya valószínűleg negatív externáliákhoz vezet. Az optimális helyzetet a foglalkoztatási ráták korlátozott egyenlőtlenségei jelentik, amivel elkerülhetők mind a nyomott, mind a túlfűtött munkaerő-piaci területek.

A nemzeti célkitűzésektől való távolság általában valamivel kisebb, mivel a tagállamok alacsonyabb és reálisabb K+F kiadást tűztek ki célul, ha a kiinduló szintjük alacsonyabb. Ez a helyzet a kevésbé fejlett országok többségében. Ez egyszerre jelez realitásérzéket és azt, hogy a K+F területi koncentrációja előnyös lehet.

Az, hogy az állami politika hogyan tudja kezelni ezeket a problémákat, területenként is változik. A szegénység csökkentése más megközelítést tesz szükségessé a magas szegénységi rátájú területeken, mint azokban, ahol ez a ráta átlagos. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának hatékony csökkentése más politikát igényel a városi területeken, mint a vidékieken. Az innovációt ösztönző vagy az oktatás színvonalát javító politikáknak figyelembe kell venniük a régió vagy a város jelenlegi és potenciális gazdasági specializálódását.

Az üvegházhatást okozó gázok (ÜHG-ok) kibocsátásának nemzeti céljai a vállalásmegosztási mechanizmusban csökkentést írnak elő a fejlettebb tagállamok számára. Ezekben az egy főre jutó kibocsátás sokkal magasabb, mint a kevésbé fejlett tagállamokban, amelyek számára mérsékelt növekedést engedélyeztek. Ez a vállalások méltányosabb elosztását jelenti, mint az egyenlő csökkentés, amely elismeri, hogy nem számít, hogy az ÜHG-ok kibocsátása hol történik.

Az EU-célkitűzések és a nemzeti célkitűzések közötti különbségek egyaránt tükrözik a realitásérzéket, a koncentráció externalitásainak megértését és a valószínű jövőbeli fejleményeket.

3.7. A GDP-n innen és túl: szegénység, humán fejlettség és jólét

A 2020-as index például, amely az intelligens és inkluzív növekedés EU-célkitűzésének (6.2. térkép) és a nemzeti célkitűzéseken alapuló 2020-as index7 (6.3. térkép) távolságán alapszik, kimutatja, hogy az EU-célkitűzésektől való távolság tekintetében összességében nagyobbak a különbségek, és a kevésbé fejlett tagállamoknál jelentősek a távolságok. Az EU-célkitűzéstől való átlagos távolság ezért viszonylag nagyobb Görögország, Románia, Bulgária, Magyarország, Horvátország és Olaszország esetében. 7 Azoknál a tagállamoknál, amelyek nem választottak nemzeti célt egy mutatószámhoz, a célt a 2009-ben hasonló rátájú tagállamok célkitűzései alapján számították ki. (További információkért lásd Athanasoglou, S. és Dijkstra, L. [2014].

198

A foglalkoztatottsági, oktatási, szegénységi vagy társadalmi kirekesztésre vonatkozó nemzeti célkitűzések esetében azonban a legalacsonyabb rátájú tagállamok gyakran ambiciózus célokat tűztek ki, amelyek ezért csak komoly erőfeszítéssel érhetők el. Ez azt mutatja, hogy a lemaradó tagállamok, felismerve az alacsony foglalkoztatottsági ráta, az alacsony iskolázottsági szint, valamint a szegénység és a társadalmi kirekesztés magas rátái területi koncentrációjának lehetséges negatív externáliáit, igyekeznek lépést tartani az EU többi országával.

A Szerződés kifejezi a regionális egyenlőtlenségek csökkentésének célját, de igen általános fogalmak kivételével nem határozza meg, hogy milyen jellegű egyenlőtlenségekre utal. Sok éven át elsősorban az egy főre jutó GDP és a munkanélküliségi ráta egyenlőtlenségeinek csökkentése állt az előtérben. Időközben azonban a figyelem átterjedt a fejlődés más vonatkozásaira, mint amilyen a környezet minősége, a fenntarthatóság, a szegénység és a társadalmi kirekesztés. Ez egy általánosabb előrelépés részének tekinthető, egy elmozdulásnak a fejlődés mérési módjának jobb meghatározása felé. Stiglitz, Sen és Fitoussi (2009) jelentése a gazdasági teljesítmény és a társadalmi haladás méréséről kiválóan foglalja össze, mi az, amit tudunk,


199


A Régiók Bizottsága és az Európa 2020 területi dimenziója, valamint más EU-szakpolitikák A Régiók Bizottsága (CoR) szerint a „területi dimenziót” be kell illeszteni az Európa 2020 stratégia megtervezésébe és végrehajtásába. A célokat, legalábbis részben, regionális szinten kell kitűzni, és fejlődési mutatószámokat kell meghatározni, lehetővé téve a régiók számára, hogy megfigyeljék a teljesítésükben elért előrehaladást.

körében erős támogatást talált az Európa 2020 stratégia iránt, de amelyben sokan rámutattak a stratégia erős területi dimenziójának és az LRA-k világos szerepének hiányára. Az LRA-k jelezték, hogy nagyobb részvételre tartanak igényt a politikai folyamat minden szakaszában, és a határokon átnyúló kölcsönös függőségeket figyelembe kell venni.

A Bizottság álláspontja szerint ha a régióknak és a helyi hatóságoknak erősebb szerepet adnak a kohéziós politika megvalósításában és az Európa 2020 stratégia végrehajtásában, akkor jobban magukévá tennék a stratégiát. De az is világos, hogy ehhez tovább kell javítani az igazgatási kapacitásukat. A CoR szükségesnek tartja a hosszú távú regionális beruházásorientáció erősítését és ellenállóbbá tételét a válságokkal szemben.

A válaszadó LRA-k nagy többsége kijelentette, hogy a célokat regionálisan meg kell különböztetni, de nem volt egyetértés abban, hogy ezt miként kell megvalósítani. Három lehetséges utat javasoltak – hogy a célok azonosak legyenek a nemzeti célokkal, hogy azok magasabbak legyenek a fejlettebb régiók számára vagy hogy azok magasabbak legyenek a lemaradó régiók számára. A CoR ennek alapján vegyes módszert javasol, amely mutatószámok és országok szerint differenciálva kombinálja a nemzeti és a regionális célkitűzéseket.

A Bizottság álláspontja egy sor „munkán”1 alapul, köztük a regionális és helyi hatóságok (LRA-k) körében végzett felmérésen, amely a több mint ezer válaszadó 1 Az Európa 2020 CoR általi félidős értékelése keretében hét kiemelt kezdeményező konferenciát és felmérést, valamint 4 specifikus szakmai műhelyt/szemináriumot tartottak több mint 1750 résztvevővel, valamint egy átfogó felmérést is végeztek helyi és regionális hatóságok között több mint 1000 válaszadóval (http://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/ welcome.aspx).

és minek kell ezután történnie. A jelentés hangsúlyozza, hogy a mutatószámoknak nem kell átlagokra korlátozódniuk, hanem ki kell terjedniük a népességen belüli megoszlásukra. Az átlagos jövedelem növekedése például egyes esetekben a népesség kisebbségénél bekövetkezett emelkedés eredménye lehet, miközben a többségnél csökkenhetett is a jövedelem. Ez elszakíthatja egymástól azt, amit a hivatalos statisztikák tartalmaznak attól, amit az emberek többsége tapasztal, és ez alááshatja a vonatkozó mutatószámok iránti bizalmukat. A Stiglitz, Sen és Fitoussi jelentéssel párhuzamosan, ugyanabban az évben az Európai Bizottság közzétette „A GDP-n innen és túl” című közleményét8. Ez a közlemény a haladás mérésének öt fő módját azonosította, beleértve a GDP környezeti és társadalmi mutatókkal

A Bizottság útmutatását követve, hogy a területi hatást hogyan mérjék fel, a CoR elfogadta a területi hatásvizsgálati stratégiát. Ez arra törekszik, hogy figyelembe vegye az EU-politikák területi hatását az LRA-kra, és hogy növelje a területi hatásvizsgálatok láthatóságát a jogalkotást megelőző és a jogalkotási folyamatban.

való kiegészítését, és az elosztási és egyenlőtlenségi vonatkozások jobb jelentését. Ezzel összhangban fokozódó igény mutatkozik az iránt, hogy a kohéziós politika „a GDP-n is túllépjen”9. Már a 2007–2013-as időszakban a haladás sokféle mutatószámát vették figyelembe, amikor a legmegfelelőbb prioritásokról és ezek követési stratégiáiról döntöttek10. Az Európai Bizottság arra kérte a Világbankot és az ESPON-t, hogy a 2014–2020-as időszakra készítsenek részletes térképeket, melyekben megjelölik a nagyfokú szegénység jellemezte területeket, amelyekkel a politikának foglalkoznia kell. A régiók kategorizálása és a kohéziós politika szerinti finanszírozás, amire a 2014–2020-as időszakban jo9 Zöld könyv a terület kohézióról, COM(2008) 616 végleges.

8 A GDP-n innen és túl , COM(2009) 433 végleges.

200

10 5. kohéziós jelentés, COM(2010) 642 végleges és SEC(2010) 1348.


gosultak, azonban továbbra is a GDP-n alapult. Annak előfeltétele, hogy egyéb olyan mutatószámokat is megvizsgálhassanak, amelyek még alkalmasak lehetnének erre, a regionális szintű, megbízható hivatalos statisztikák idősora lenne. Ez az egyik oka annak, hogy a Bizottság a jövedelmekre és életkörülményekre vonatkozó közösségi statisztikák (EU-SILC) részeként keresi a szegénység és a társadalmi kirekesztés jobb regionális mutatószámait. Az EU területi vonatkozásainak jobb megértése (regionális és helyi tipológiák útján) és a jövedelmek eloszlásának, az egyenlőtlenségeknek és a szegénységnek a jobb mérése megfelelő keretet biztosíthat a kohéziós politika számára, hogy kifejezetten figyelembe vegye ezeket a vonatkozásokat11.

3.8. Melyek a kohéziós politika céljai? A kohéziós politika céljainak alakulásáról szóló fenti áttekintés a következőképpen foglalható össze. A fejlődés regionális egyenlőtlenségeinek csökkentése központi cél és az is marad, és a finanszírozás zömét ma és a jövőben is a legkevésbé fejlett régiók kapják. A regionális egyenlőtlenségek kezelésének módja azonban változott az évek folyamán. Eredetileg a munkanélküliség, az ipari szerkezetátalakítás és a mezőgazdaság korszerűsítése állt a középpontban, de ez kiszélesedett az innovációban, az oktatás színvonalában, a környezet minőségében és a szegénységben jelen lévő különbségekkel, amit a finanszírozás szakpolitikai területek közötti megoszlása is tükröz. Folyamatban van a fejlődési különbségek átértelmezése, és ez a jövőben az általános jólét különbségeire fordított fokozott figyelemhez vezethet. A regionális különbségek csökkentésének célján túl a kohéziós politika ma már szorosabban kapcsolódik az EU általános politikai programjához. Az 1990-as években a kohéziós politika szerinti finanszírozást a transzeurópai közlekedési hálózat javítására, az egységes piac támogatására és a környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztésére és kiszélesítésére is alkalmazni kezdték, elősegítve, hogy a tagállamok megfeleljenek az EU környezetvédelmi irányelveinek. Míg a közlekedési infrastruktúrába irányuló befektetések hozzájárulhattak a gazdasági egyenlőtlenségek csökkentéséhez, a 11 Progress on GDP and beyond (Előrehaladás A GDP-n innen és túl témájában). A Bizottság szolgálati munkadokumentuma SWD(2013) 303.

környezetvédelmi infrastrukturális beruházások kevéssé befolyásolták az érintett régiók gazdasági fejlődését. Ennek megfelelően, a környezetvédelmi infrastruktúra javítása a kohéziós politika járulékos céljának tekinthető. A lisszaboni és a göteborgi stratégia nyomán nagyobb hangsúlyt kapott az innováció és a fenntarthatóság, az Európa 2020 stratégia nyomán pedig a kohéziós politika céljait kiterjesztették a szegénység és a társadalmi kirekesztés csökkentésére. A kohéziós politika szorosabb összekapcsolása az EU célkitűzéseivel a célok valóra váltásának módját is befolyásolta. Például az intelligens növekedés ösztönzésére elfogadott intézkedéseknek figyelembe kell venniük a fenntarthatóságra és a befogadásra gyakorolt hatásukat. Az EU-szintű célok valóra váltása nagymértékben ös�szeegyeztethető a regionális egyenlőtlenségek csökkentésével, abban az értelemben, hogy például az innováció támogatása vagy a fejlődés fenntarthatósága e célok elérésének fontos eszköze az elmaradottabb régiókban. Az EU általános politikai programjához való szorosabb kapcsolódás azt a tényt is aláhúzza, hogy a kohéziós politika nem kizárólagosan a kevésbé fejlett régiókra irányul, hanem valamennyi régióban támogatja azokat a beruházásokat, amelyek a közös EU-célok előmozdítására irányulnak.

4. A kohéziós politika alapját képező gazdasági indokok egységesebbé váltak A kohéziós politika általi beavatkozás gazdasági indokainak azonosítása és megértése elősegítheti a kohéziós politika céljainak pontosabb meghatározását, és az e célok elérését elősegítő legjobb politikák azonosítását. Az előző rész kimutatta, hogy a Szerződésben kifejtett általános célokat hogyan értelmezték az évek folyamán, figyelembe véve mind a meglevő tagállamok, mind az EU-hoz csatlakozó országok előtt álló kihívásokat. A probléma a gazdasági fejlődés regionális egyenlőtlenségeinek mögöttes okaiban rejlik. Hangsúlyozni kell, hogy ezek az okok eltérhetnek az EU különböző részeiben található régiókban, és valószínűleg idővel változ-

201


Területi kohézió és a 2007. évi Lisszaboni Szerződés A Lisszaboni Szerződés 2009. évi hatályba lépésével a gazdasági és társadalmi kohézió céljait kifejezetten kiegészítették a területi kohézióval, bár ez már a szakpolitika ki nem mondott célja volt. A területi kohézióról szóló zöld könyv által indított vita lezárásaként az Ötödik kohéziós jelentés a területi kohézióra fektetett nagyobb hangsúly miatti változásokat a következők megerősítéseként foglalta össze: (1) a szolgáltatásokhoz való hozzáférés fontossága; (2) fenntartható fejlődés; (3) funkcionális földrajzi megoszlás; és (4) területi elemzés. Az Európai Bizottság 2010-zel kezdődően mind a négy kérdéssel foglalkozott.

(1) A szolgáltatásokhoz való hozzáférés Mind az Európa 2020, mind a 2014–2020-as költségvetés konkrét akciókat tartalmaz a szolgáltatásokhoz való digitális és fizikai hozzáférés javítására. Az európai digitális menetrend célja annak biztosítása, hogy az EUban 2020-ig mindenki hozzáférhessen gyors, szélessávú kapcsolathoz, és 2015-ig minden második EU-lakos használjon e-kormányzati szolgáltatásokat. Az Európai összekapcsolódási eszköz 2014 és 2020 között 32 milliárd EUR-t fog befektetni közlekedési infrastruktúrába, 9 milliárd EUR-t az energia-infrastruktúrába és ugyancsak 9 milliárd EUR-t a szélessávú és digitális szolgáltatásokba. Ez például elősegítheti a legközelebbi, esetleg az országhatár túloldalán lévő kórházba való eljutás idejének csökkentését, növelheti az energiahálózatok rendelkezésre állását és megbízhatóságát, és javíthatja az online szolgáltatások hozzáférhetőségét.

(2) Fenntartható fejlődés A fenntartható növekedés az Európa 2020 és a kohéziós politika középpontjában van. A 2014–2020-as időszakban a fejlettebb régiókban az ERFA legalább 20%-át, a kevésbé fejlett régiókban pedig 6%-át olyan intézkedésekre kell fordítani, amelyek javítják az energiahatékonyságot és növelik a megújuló energia kínálatát.

(3) Funkcionális földrajzi megoszlás A funkcionális földrajzi megoszlás egy szakpolitika térbeli kiterjedését ragadja meg, például egy vízgyűjtő terület vagy egy munkaerő-piaci terület kezelését. A funkcionális földrajz alkalmazása növelheti az állami politikák hatékonyságát, bár gyakran igényel nagyobb mértékű összehangolást igazgatási vagy politikai határokon át. A 2014–2020-as időszakban egy új intézkedést vezettek be a funkcionális földrajz alkalmazásának elősegítésére: az integrált területi beruházást, amely célja, hogy megkönnyítse egy integrált stratégia alkalmazását egy adott területen, például egy nagyvárosi területen vagy egy határon átnyúló területen.

202

A funkcionális földrajzi dimenzió jobb megértésére a Bizottság számos új, harmonizált területi definíciót dolgozott ki: •• Az OECD-vel együtt létrehozta a város és ingázó övezetének új, harmonizált meghatározását, ami kimutatja, hogy az utóbbi, különösen nagyvárosokban, gyakran keresztez NUTS 2 határokat, sőt országhatárokat is. •• A városi-vidéki regionális tipológiára 2010-ben kidolgozott megközelítést és a városok új definícióját kombinálva egy új helyi tipológiát dolgozott ki, a városiasodás mértékét, amely megkülönbözteti a vidéki területeket, a kisvárosokat és külvárosokat, valamint a nagyvárosokat. Ez lehetővé teszi a területek valamennyi típusával, a vidékivel és a városival összefüggő különböző szakpolitikai problémák jobb ellenőrzését és megértését. E helyi és regionális tipológiák stabilitásának és láthatóságának növelése érdekében a Bizottság be akarja vonni őket a NUTS rendelet mellékletébe.

(4)

Területi elemzés

Európa különböző földrajzi területeinek jobb megértése elősegítheti a megfelelő politikai válaszok azonosítását és kiválasztását, valamint a területi dimenziójú EU-szakpolitikák hatásának az értékelését, ahogy azt a tagállamok a területfejlesztési menetrendben és a Régiók Bizottságában hangsúlyozták. A Bizottság 2010 óta jelentősen javította az Eurostat útján a hivatalos statisztikákból, valamint más forrásokból rendelkezésre álló állami szint alatti adatok mennyiségét a Közös Kutatóközpont, a Copernicus, az Európai Űrügynökség, az ESPON, az Európai Környezetvédelmi Ügynökség, a Világbank, az OECD és külső szerződéses partnerek közreműködésével. Ez jobb adatokhoz vezetett például a szegénység, a jólét, az egészség, a levegőminőség, az innováció, a tömegközlekedés hozzáférhetősége, a településszerkezet és sok más témában, de a kép teljessé tételéhez és további részletek megadásához még sok feladat van hátra. A területi hatások1 értékelésének elősegítésére az Európai Bizottság javította a modellező képességet, és most már az EU egészében végezhetők állami szint alatti előrejelzések a RHOMOLO nevű új regionális gazdasági modell és a LUISA területhasználati modell útján, és emellett a népességre és a képzettség szintjére vonatkozó előrejelzések is jobbak és naprakészebbek lettek.

1 Lásd még a Bizottság szolgálati munkadokumentumát, SWD(2013) 3 végleges.


nak. Például a lassú fejlődés okai az Egyesült Királyság régióiban mások, mint a romániai régiókban, és a spanyol vagy a portugál régiók jelenlegi lassú fejlődésének okai nem szükségszerűen azonosak azzal, mint amik az 1980-as években voltak. A kohéziós politika körüli vitákban három fő irányvonalat állítottak fel azokról a tényezőkről, amelyeket a politikának kezelnie kell. Ezek úgy jellemezhetők, mint amelyek a fejlődés „elsődleges természetű” meghatározóira irányulnak – vagyis azokra, amelyek nagyrészt a vonatkozó országban vagy régióban rejlenek –, amelyek a „másodlagos természetű”, vagyis emberek által létrehozott vagy befolyásolt meghatározókra összpontosítanak, és végül a közelmúltban a legfontosabbak, amelyek elsősorban a kereskedelmi és gazdasági integrációnak a fejlődésre gyakorolt hatását vizsgálják. Az elsődleges és másodlagos természetű meghatározók közötti megkülönböztetés kissé bizonytalan. Egyes tényezők (mint például hegyek jelenléte) egyáltalán nem változtathatók meg, és egyértelműen a régióval együtt járó jellemzők. Mások megváltoztathatók, de csak nagyon hosszú távon, mint például egy régió vidéki vagy városi jellege, vagy a településszerkezet, és politikai szemszögből annak céljait és szándékait tekintve a régióval együtt járónak tekintendők. További tényezők azonban gyorsabban változhatnak, de még mindig csak hosszú idő alatt, mint például a gazdasági tevékenység általános szerkezete (amely valószínűleg tükrözi a régiókkal együtt járó jellemzőket), vagy a munkaerő iskolázottsági szintje. Ezek nyitottabbak a kohéziós politika hatására, még akkor is, ha a középtávon (például egy programozási időszakon belül) megvalósuló esetleges változások valószínűleg viszonylag csekélyek. Ismét más tényezők viszonylag gyorsan változtathatók, mint például a szélessávú technológiához való hozzáférés, és egyértelműen a meghatározók másodlagos természetű csoportjához tartoznak.

4.1. A kohéziós politika túllépett a növekedés elsődleges természetű meghatározóin Számos, a vezető régiókból az elmaradott régiókba jövedelmeket átcsoportosító költségvetési politika indul ki abból a felfogásból, hogy a gazdasági tevékenység

és ezáltal a jövedelemtermelő képesség egyes régiókban mindig is nyomott lesz. Ezt jellemzően olyan elsődleges természetű érvekkel támasztják alá, amelyek e régiókkal együtt járó jellemzőkhöz kapcsolódnak, és amelyeket a szakpolitika nem vagy csak nagyon lassan tud megváltoztatni, mint például a távol eső földrajzi helyzetük. Ezek az érvek az évek folyamán sokszor elhangzottak az EU regionális fejlődésével kapcsolatban. A Szerződés több, kiemelt figyelemmel kezelendő térségre is utal: „Az érintett régiók közül kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki térségeket, az ipari átalakulás által érintett térségeket és az olyan súlyos és állandó természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók”. Egyesek szerint az ilyen típusú térségek külön állandó alapokat érdemelnek, amelyek ellensúlyozzák az „elsődleges természetükből” származó hátrányaikat. A kohéziós politika megtervezésének felelősei azonban alapjában ellenállnak ezeknek az érveknek. Bár ezek az érvek tetszetősek lehetnek, és egyes esetekben és adott időben figyelmet is érdemelhetnek, nem általánosíthatók, mint amelyek a régiók egy adott típusát örökre lassú fejlődésre ítélik. Számos térségnek sikerült leküzdenie ezeket az „elsődleges természetű” akadályokat, viszonylag gyors növekedési rátát elérnie, és „magas jövedelmű” régióvá válnia. Egy 21. századi gazdaságban a szóban forgó együtt járó jellemzők ugyanúgy lehetnek a növekedés serkentői, mint akadályai. A kohéziós politika ezért inkább a fejlődés „másodlagos természetű” meghatározóit helyezi előtérbe, és ez a politika hatást gyakorolhat a régiókra, ahelyett, hogy egyszerűen csak ellensúlyozná a feltételezett hátrányaikat, bár ezzel egyidejűleg azt is tudomásul veszi, hogy ezeket a „hátrányokat” a politika formálásakor figyelembe kell venni. A kohéziós politika emellett kezdettől fogva foglalkozik a fejlődés meghatározóinak harmadik csoportjával, az EU régióinak szorosabb gazdasági integrációjával. A kohéziós politika célja kezdettől fogva a régiók fejlődési képességének erősítése az egységes piaccal összefüggésben, amelyben az áruk és szolgáltatások szabadon áramolhatnak az országhatárokon át.

203


4.2. A kohéziós politika a növekedés másodlagos természetű meghatározóiba való beruházások útján ösztönözheti a növekedést A gazdasági elmélet és az empirikus bizonyítékok a lassú fejlődés több lehetséges okát nevezik meg, amelyek kisebb-nagyobb mértékben másodlagos természetű meghatározókként azonosíthatók. (1) Állami tőkeállományba való elégtelen beruházások Az állami tőkeállomány hiánya az elégtelen állami beruházások miatt történelmileg jelentősen alacsonyabb szintű fejlődést indokolhat. Közép- és KeletEurópa korábban vasfüggöny mögötti országainak többségében például sokkal hiányosabb volt az infrastruktúra. Egyes országokban az állami beruházások lényegében azokra a régiókra koncentrálódnak, amelyekhez hozzátartozik a főváros, vagy közel fekszenek a fővároshoz, amelyek pedig távol vannak a fővárostól, gyakran alacsonyabb tőkeállományból gazdálkodhatnak, amely hátráltathatja a fejlődésüket. A fővárosi régióban például az ország más részeivel összehasonlítva aránytalanul nagy lehet az egyetemek és kutatóközpontok koncentrációja. (2) Alacsony hozzáférhetőség Egy város vagy régió másokhoz viszonyított helye nagymértékben meghatározza, hogy mennyire közelíthető meg. Észak-Finnország és Svédország közúti megközelíthetősége az EU többi részéből a közlekedési infrastruktúrába irányuló beruházások szintjétől függetlenül mindig rosszabb lesz, mint Luxemburgé. Ettől függetlenül egyes régiók és városok hozzáférhetősége jóval alacsonyabb, mint amilyenek akkor lennének, ha a közlekedési kapcsolatok jobbak lennének. A közlekedési kapcsolatok javulása az ottani termelők számára lehetővé tenné, hogy hatékonyabban versenyezzenek az egységes piacon, miközben jobb hozzáférést biztosítanának a piacaikhoz az idegen termelők számára, ezzel erősítve a versenyt. Ez elősegítené a kevésbé fejlett régiók gazdasági felzárkózását, mivel a termelési költ-

204

ségeik alacsonyabbak. Az ebből eredő szorosabb gazdasági integráción felül ez magasabb általános gazdasági növekedéshez is vezethetne az EU-ban. (3) Humántőke A munkaerő minősége jelentős hatást gyakorol a termelékenységre és ezáltal a gazdasági fejlődésre. A magas szintű humántőke eredményeként a dolgozók hatékonyabbak és innovatívabbak. Ezenfelül a humántőke magas szintje növelheti a munkaerő rugalmasságát és alkalmazkodóképességét. Ez megkönnyíti, hogy piaci változások esetén a gazdaság megragadja az új lehetőségeket. (4) Innováció Új termékek piacra vitele, új folyamatok alkalmazása ezek megtermelésére és a szervezeti és forgalmazási javítások jelentős hatást gyakorolhatnak a gazdasági fejlődésre. Hosszú távon a gazdasági növekedés fő mozgatórugója az innováció. A tudáshatártól távol lévő régiók felzárkózását elősegítheti a másutt kidolgozott innovációk átvétele és alkalmazása. (5) Alacsony intézményi minőség A gazdasági kutatás az elmúlt években „intézményi fordulaton” ment át, és sokan foglalkoznak a kormányzat minőségének és a közigazgatás intézményi kapacitásának a fejlődés elősegítésében játszott kulcsszerepével. E kutatások és az általuk nyert bizonyítékok szerint az elégtelen minőségű kormányzat akadályozhatja a fejlődést, és az országok és régiók beleragadhatnak az alacsony minőség – alacsony fejlettség csapdájába. E kutatások zöme a fejlődő országokkal foglalkozik, de nyilvánvalóan Európára is érvényesek. A jó minőségű igazgatás által előidézhető közvetlen előnyökön túl ez javíthatja a megfelelő beruházások azonosítására és a finanszírozás hatékony felhasználására vonatkozó képességet is.


(6) Agglomerációk és klaszterek Az alacsony fejlettség további oka az agglomerációk hiánya, amelyek otthont adhatnak a gazdasági tevékenységnek, és gazdasági előnyöket vagy megtakarításokat eredményezhetnek azáltal, hogy az emberek és a vállalatok egy adott helyen tömörülnek (a városiasodásból eredő megtakarítások). Megtakarítás érhető el az azonos gazdasági ágazatban működő termelők jelenlétéből és abból is, ha összekapcsolódó tevékenységek közel vannak egymáshoz (klaszterekben vagy ipari övezetekben). A városiasodásból eredő megtakarítások egyértelműen függnek attól, hogy található-e a közelben egy nagyváros vagy több egymáshoz közeli jelentős város. A klaszterek vagy ipari övezetek nem szükségszerűen igénylik egy nagyváros jelenlétét, de az externáliák előidézésének feltétele a vállalatok elégséges koncentrációja. Ha e tényezők közül egy vagy több gyengén fejlett, az érintheti a régiókat. A kohéziós politika létrehozásának az volt a célja, hogy a lemaradó régiókat segítse az EU többi részével szembeni fejlődési elmaradásuk csökkentésében, és elősegítheti az elmaradottságuk legtöbb okának felszámolását. A fő kihívás a lassú fejlődésért felelős tényezők kezelésére alkalmas megfelelő politikai eszközök megtalálása, amit a gyakorlatban a Bizottság, valamint az érintett régiók és országok együttesen végeznek, párbeszédet folytatva egymással. Az adott régiótól függően a politikai eszközöknek foglalkozniuk kell a humántőkével, az intézményekkel, az infrastruktúrával vagy az innovációval, illetve többnyire ezek valamilyen keverékével. Az OECD például hangsúlyozza, hogy a közlekedési infrastruktúrába irányuló beruházást más intézkedéseknek kell kísérnie, azon régióban működő cégek versenyképességének javítása érdekében, amelynek hozzáférhetőségét javítják. Ezzel elkerülhető, hogy a helyi piacból többet veszítsenek külső termelők javára, mint amekkora nyereség származna abból, hogy egyszerűbbé válik az export más régiókba. Az elmaradottság csökkentésének célját nem szabad félreérteni, és olyan törekvésnek tekinteni, amely

valamennyi régió fejlettségi szintjének egyenlősítését célozza. Ez lehetetlen és nem hatékony cél lenne. A termelékenység, a foglalkoztatottság és az oktatás tekintetében mindig megmaradnak bizonyos regionális különbségek, de ezeket nem szabad problematikusnak tekinteni, ha nem vezetnek a jólét vagy az életszínvonal különbségeihez. A kohéziós politika nem képes teljesen leküzdeni az agglomerációból – különösen a városiasodásból – eredő megtakarítások hiányát, amelyek nagyváros nélkül nem érhetők el. Elő tudja azonban segíteni e megtakarításokat meglevő városokban vagy városok többközpontú hálózatában. Az agglomeráció előnyei ily módon elérhetők lehetnek kis- és nagyvárosok közötti együttműködésen keresztül vagy városi központok, sőt akár városi és vidéki területek közötti kapcsolatok létrehozásával. Egy szektor vagy összekapcsolódó gazdasági tevékenységek térbeli koncentrációja nagyvárosokon kívül is megvalósulhat. Bár egyesek megkérdőjelezik, hogy a politika létrehozhat-e klasztereket vagy ipari övezeteket, az üzleti légkör javítására és az innováció ösztönzésére irányuló intézkedések nagyvárosok nélküli régiókban is eredményezhetnek agglomerációs megtakarításokat. Az agglomerációs megtakarításoknak a regionális egyenlőtlenségekre gyakorolt hatását azonban nem szabad eltúlozni. Az EU-ban sok magas termelékenységű régió van nagyváros nélkül, és sok régióban egy nagyváros jelenléte ellenére is alacsony a termelékenység. A gazdasági fejlődés régiók közötti különbségeinek fő okai a tőkeállományban, a technológiában és a humántőkében rejlenek, nem egy nagyváros meglétében vagy hiányában.

4.3. A kohéziós politika támogatja a piaci integrációt, és gyorsabb növekedéshez segítheti a kevésbé fejlett régiókat A regionális egyenlőtlenségek tekinthetők nem hatékonyaknak vagy hatékonyaknak, attól függően, hogy mi határozza meg ezeket az egyenlőtlenségeket. Ha a nem hatékony egyenlőtlenségek megszüntethetők, akkor ösztönözni fogják az általános növekedést. Ha hatékony egyenlőtlenségeket próbálnak megszüntetni, akkor ez

205


6.6. táblázat. A kohéziós politika finanszírozása átfogó szakpolitikai területenként az EU-15ben, 1989–2013 A kevésbé fejlett régiók és a Kohéziós Alap Az összes %-ában

Vállalkozástámogatás (KTFI-vel együtt) Infrastruktúra (közlekedés, energia, távközlés, szociális infrastruktúra) Humántőke (munkaerőpiac, oktatás, társadalmi befogadás stb.) Környezet Egyéb Technikai segítségnyújtás Összesen

Más régiók

1989– 1993

1994– 1999

2000– 2006

2007– 2013

1989– 1993

1994– 1999

2000– 2006

2007– 2013

31,5

33,0

28,0

34,4

48,1

31,1

29,2

33,8

36,3

26,1

30,9

23,2

5,2

1,5

13,4

13,2

20,6

24,7

24,5

22,3

39,0

56,8

45,8

34,6

1,6 9,7 0,4 100

14,3 1,9 0,0 100

14,0 0,8 1,8 100

15,4 0,4 4,3 100

7,6 0,0 0,0 100

9,8 0,8 0,0 100

8,6 1,1 1,8 100

14,2 0,3 3,8 100

Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, SFC és DG REGIO számítások

azonban a források nem optimális elosztásához fog vezetni, és ily módon csökkenti az általános növekedést. Ez különösen érvényes az egységes piac várható hatásáról szóló vitában. A kohéziós politikát részben az a félelem motiválta, hogy a lemaradó régiók az egységes piachoz való csatlakozással veszteséget szenvednének. Az erre vonatkozó, egymástól radikálisan eltérő nézetekhez három gazdasági elmélet kapcsolható. A neoklasszikus elmélet szerint a tőke a legkevésbé fejlett régiókba áramlana, mert ott eredményezné a legmagasabb hozamokat. A külföldi közvetlen befektetések (FDI) például a kevésbé fejlett tagállamokba irányulnának, ösztönözve azok növekedési rátáját. Az állami tőkeállományba való beruházások visszamaradhatnak az ország alacsony jövedelmi szintje miatt, amely például nem lenne képes megfizetni a fejlett közlekedési infrastruktúrába irányuló beruházást, amely a gazdaságot összekapcsolná az egységes piaccal. Ez csökkentené a magánberuházások hozamát, és lassítaná az FDI beáramlását. Ezen elmélet szerint a kohéziós politika elősegíthetné a finanszírozási nehézségek megszüntetését, és felgyorsítaná a konvergenciafolyamatot. Az egységes piac létrejöttekor új elmélet született. Az 1980-as években Paul Krugman által kidolgozott, Kaldor és mások korábbi munkáin alapuló, az ipari termelés emelkedő hozamairól szóló új kereskedelmi

206

elmélet szerint az egy adott iparág nagy hányadával rendelkező régiók általában többet profitálnak a kereskedelemből. Ezt a hazai piac hatásának nevezték el. A kohéziós politika számos támogatója, akik szerint a lemaradó régiók a hiányzó méretgazdaságosság miatt veszteséget szenvednek el, úgy vélte, hogy a kohéziós politika alapján nyújtott finanszírozás ellensúlyozza a fenti hatás miatti gazdasági visszaesést. Ily módon úgy tekintettek a kohéziós politikára, mint amely ahelyett, hogy együttműködne a piaci erőkkel, azok ellen hat. Ennek megfelelően nem azt várták el a kohéziós politikától, hogy csökkentse a regionális egyenlőtlenségeket, hanem csak azt, hogy kárpótolja a relatív, sőt abszolút gazdasági visszaesést elszenvedő régiókat. Ugyanez az érvelés olvasható a Világbank 2009. évi Fejlesztési jelentésében. Az 1990-es években Krugman és mások által kidolgozott új gazdasági földrajz kapcsolódik az új kereskedelmi elmélethez, de a kereskedelem előnyeit illetően árnyaltabb annál. Miközben elismeri a méretgazdaságosságból fakadó hozam növelésének fontosságát, a forgalmi torlódások költségeire és más olyan tényezőkre is rámutat, amelyek egy adott pont után bátorítják a gazdasági tevékenységek szétterjesztését, és a termelők kimozdulását azokból a centrumokból, ahol a gazdasági tevékenység összpontosul.


6.7. táblázat. A kohéziós politika finanszírozása átfogó szakpolitikai területenként a csatalakozó országokban, 2004–2013 EU-10 2004–2006

Az összes %-ában

Vállalkozástámogatás (KTFI-vel együtt) Infrastruktúrák (közlekedés, energia, távközlés, szociális infrastruktúra) Humántőke (munkaerőpiac, oktatás, társadalmi befogadás) Környezet Egyéb Technikai segítségnyújtás Összesen

EU-12 2007–2013

14,2 41,5

25,6 36,1

14,8 27,3 0,1 2,1 100,0

12,5 20,8 0,0 5,0 100,0

Forrás: Strukturális alapok éves jelentései, SFC és DG REGIO számítások

Ezen elmélet szerint a lemaradó régiók számára hasznos lehet, hogy az egységes piac részei, de ez nem automatikusan van így, mivel sok minden függ e régiók gazdasági feltételeitől, különösen a gazdasági környezettől, a fejlettebb régiók gazdasági környezetével összevetve. Ezért a kohéziós politika szerintük potenciálisan elősegítheti a regionális egyenlőtlenségek csökkentését. Ahhoz azonban, hogy a kohéziós politika erősítse a piaci erőknek az egyenlőtlenségek csökkenésére irányuló hatását, módot kell találni arra, hogy az együttműködjön a piaci erőkkel. A kohéziós politika például elősegítheti a lemaradó régiók üzleti környezetének javítását, és ily módon növelheti annak valószínűségét, hogy előnyükre fordíthassák a kereskedelmi integrációt. Hasonlóképpen, a kohéziós politika támogathatja a közlekedési és digitális kapcsolatok javítását, és így a megnövekedett kereskedelemből és beáramló beruházásokból méretgazdaságossági előnyök érhetők el. Végül, de nem utolsósorban, a kohéziós politika részben mérsékelheti a közlekedési torlódások költségeit a jobb tömegközlekedésbe való beruházások és a városi mobilitás javítása révén; így a negatív externáliák csökkentésével meghosszabbíthatja a növekedést.

5. A kohéziós politika céljainak megváltozása nyomán a finanszírozás megoszlik a szakpolitikai területek között A finanszírozás megoszlásának módja a kohéziós politika által támogatott átfogó szakpolitikai területek

között függ az érintett régiók típusaitól, szükségleteitől és prioritásaitól. Az infrastrukturális beruházások a kevésbé fejlett régiókban következetesen magasabbak, mint a többiben (6.6. táblázat). Az EU-15-ben a nem környezetvédelmi infrastruktúrába irányuló finanszírozás aránya az 1989–1993-as időszakban 36% volt, de a 2007–2013-as periódusban, amikor a közlekedési hálózatok építése befejeződött, 23%-ra csökkent. Ugyanakkor a környezetvédelmi infrastruktúrához nyújtott támogatás emelkedett az 1994–1999-es időszakot, a Kohéziós Alap létrejöttét követően, amely a környezetvédelmi beruházásokat a kohéziós politika szerinti finanszírozás az 1989–1993-as időszak kevesebb mint 2%-áról a következő időszakban 14%-ra növelte és 15%-ra 2007–2013-ban. A többi EU-15 régióban a (nem környezetvédelmi) infrastruktúrába irányuló beruházások aránya részben a megújuló energiába való beruházások 2000-től megindult növekedése nyomán az 1989–1994. évi 5%-ról 2007–2013-ban 13%-ra nőtt, de a környezetvédelmi beruházások is emelkedtek az összfinanszírozás 8%áról 14%-ára. Az infrastruktúrával szemben a humántőkébe irányuló beruházás a teljes finanszírozáshoz viszonyítva következetesen magasabb volt a többi EU-15 régióban, mint a kevésbé fejlettekben, bár ez ingadozott a különböző időszakokban. Míg 1989–1993-ban az összfinanszírozás 39%-át tette ki, ez 1994–1999-ben 57%-ra nőtt, a vállalkozástámogatásra irányuló részesedés hasonló mértékű csökkenését tükrözve. A humántőke támogatása azután a 2000–2006-os periódusban 46%-ra, majd 2007–2013-ban 35%-ra csökkent, azzal összefüggésben, hogy előbb az infrastruktúra, majd a környezet-

207


Pénzügyi eszközök 2007–2013-ban A pénzügyi eszközök (financial instruments, FI-k), mint a vissza nem térítendő támogatásokat kiegészítő megújuló vagy visszaforgatható finanszírozás, az 1994–1999-es programozási időszak óta a kohéziós politika részei, és azóta változatosság, alkalmazási kör és összeg tekintetében egyaránt fejlődtek. Az a rugalmasság, amellyel a tagállamokat és a régiókat támogatják, különösen fontos az elmúlt néhány év bizonytalan gazdasági körülményei között. Az FI-knek eleget kell tenniük a kohéziós politika logikai és jogi keretének, beleértve a megosztott irányítást és a szubszidiaritás elvét. Szakpolitikai beavatkozás többnyire olyan régiókban történik, amelyekben a fejlődés útjában akadályok állnak alacsony igazgatási kapacitás, a vállalkozók hiánya, a fejletlen pénzügyi piacok stb. formájában. Az FI-k ezeket az akadályokat a következőképpen tudják kezelni: •• a pénzügyi támogatás különböző formáinak nyújtása, beleértve a tőketámogatást, a hiteleket, a garanciákat és a vállalatok (elsősorban KKV-k) részére folyósított mikrohiteleket, valamint a városfejlesztés, az energiahatékonyság és a megújuló energiákra vonatkozó projektek támogatását, •• a köztulajdonban álló erőforrások hatékonyabb felhasználásának lehetővé tétele a kereskedelmi gyakorlatok és szakértelem felhasználásával, valamint a magántőke bevonásával, részben a beruházások bizonyos kockázatainak felszívásával, •• lehetővé téve, hogy egyes alapokat többször felhasználjanak, ily módon növelve a hatásukat, ami különösen fontos költségvetési megszorítások idején, •• ösztönzést adva a kedvezményezetteknek a finanszírozás hatékony felhasználására, hogy azt vissza tudják fizetni. Mivel az FI-k alkalmazása a 2007–2013-as időszakban nőtt, nagyobb lett az igény, hogy tanuljanak a tapasztalatokból, rendezzék a jogi kereteket, harmonizálják a szabályokat, és részletesebb útmutatást adjanak

védelem támogatása emelkedett. Másrészről a vállalkozástámogatásra irányuló rész az 1989–1994. évi 31%-ról csekély mértékben, 34%-ra nőtt a 2007–2013 közötti időszakban.

208

az FI-k alkalmazásáról. A Bizottság által lefolytatott auditok, a Számvevőszék jelentései és tanulmányai, valamint az Európai Parlament és az FI-k kezelésével foglalkozó intézmények megfigyelései rámutattak azokra a kihívásokra, amelyeket meg kell válaszolni ahhoz, hogy az FI-k teljesen a kohéziós politikai céljai megvalósításának szolgálatába állhassanak. Amióta a 2007–2013-as törvénykezés hatályba lépett, a Bizottság több lépést tett (a szabályozások módosításával, iránymutatások kibocsátásával, értékelések elvégzésével és technikai támogatás felajánlásával) annak érdekében, hogy megerősítse és tisztázza az FI-kre vonatkozó szabályokat. A tagállamok által jelentett legfrissebb adatok szerint a 2007–2013-as ERFA-juttatások mintegy 5%át 2012 végéig 175 operatív program több mint 900 FI-je részére folyósították 25 tagállamban (Írország és Luxemburg kivételével az összesben). Az ERFA és kisebb mértékben az ESZA támogatásai 8,4 milliárd EUR-t tettek ki, és nagyobb részben vállalatok kapták. Több mint 144 000 vállalati beruházási projekt valósult meg, és 40 000-nél is több bruttó munkahely létrejöttét jelentették közvetlenül az FI-knek köszönhetően. A strukturális alapokból is mintegy 744 millió EURt fordítottak az FI-k társfinanszírozására, valamint városfejlesztések, energiahatékonysági és megújuló energiákra vonatkozó projektek finanszírozására 19 tagállamban. Új adatok szerint a strukturális alapokból az FI-knek juttatott minden 100 EUR átlagosan 150 EUR nemzeti állami és magán társfinanszírozást eredményezett. Ez a ráta az alapok visszaforgatásával emelkedhet. Az adatokból azonban az is kiderül, hogy 2012 végén még 8 milliárd EUR összegű, az operatív programoknak szóló finanszírozás maradt az FI-knél, és még nem jutott el a végső kedvezményezettekhez. Ezért számos tagállamnak kell fokoznia az erőfeszítéseit ahhoz, hogy ez a finanszírozás 2015 végére (vagyis amíg a 2007–2013-ra szóló finanszírozást el kell költeni) eljusson a végső kedvezményezettekhez.

Az EU-15 kevésbé fejlett régióiban a humántőkébe irányuló finanszírozás aránya kevésbé ingadozott a periódusok között, 21% és 25% között változott, és a 2007–2013-as teljes támogatás 22%-át tette ki. A vállalkozástámogatásra irányuló finanszírozás aránya az elmúlt három programozási időszakban hasonló volt,


6.11. ábra. A szakpolitikai területek között átcsoportosított EU-finanszírozás, 2013 vége 50

Az összes %-ában

50

45

45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

EU-27

15

15

SE

FI

EE

BE

DK

LV

AT

HU

SI

NL

PL

DE

UK

CZ

RO

SK

FR

LU

LT

ES

BG

IT

PT

MT

0

EL

5

0

CY

10

5

IE

10

Forrás: DG REGIO

6.12. ábra. A nemzeti társfinanszírozás csökkenése a 2007–2013-as időszakban, 2013 vége 10

Az eredetileg megállapodott összeg %-a

10

0

0

NL

DK

DE

SK

AT

EE

MT

FI

LU

HR

BG

SI

PL

HU

SE

FR

CY

UK

CZ

–50

BE

–50

RO

–40

LT

–40

ES

–30

EL

–30

IT

–20

PT

–20

LV

–10

IE

–10

Forrás: DG REGIO

mint a többi EU-15 régióban, a finanszírozás 34%-át kapva a 2007–2013-as időszakban, miután az előző periódusban 28%-ra esett. A kohéziós politika szakpolitikai területek közötti megoszlása az EU-hoz 2004-ben és 2007-ben csatlakozott országokban jelentős eltéréseket mutat az EU-15-től, még annak kevésbé fejlett régióitól is (6.7. táblázat). Ezek az országok a finanszírozás jóval nagyobb részét fordították az infrastruktúrára és a környezetvédelemre (gyakorlatilag nagyrészt környezetvédelmi infrastruktúrára), különösen a 2004–2006-os időszakban. Ez mind minőségi, mind mennyiségi szempontból igen alacsony szinteket és ebből adódóan jóval nagyobb beruházási

szükségletet tükrözött annak érdekében, hogy eleget tegyenek az EU irányelveinek (lásd alább). Ennek következtében a vállalkozástámogatásra (26% 2007–2013-ban) és a humántőkére (13%) fordított finanszírozás részaránya sokkal kisebb volt, mint az EU-15-ben, bár a 2007–2013-as periódusban némi eltolódás volt megfigyelhető az infrastruktúrából a vállalkozástámogatásra (14%-ról).

209


6.13. ábra. A finanszírozás felhasználása és projektkiválasztás a 2007–2013-as programozási időszakban 100

A teljes kohéziós politika szerinti finanszírozás %-a, 2007–2013 Felhasználási arány 2014. május

Projektkiválasztási arány 2013 végéig

100

EU-27

PT

EE

LT

FI

EL

SE

BE

PL

DE

DK

IE

AT

NL

CY

LU

ES

LV

UK

0

FR

0

SI

20

HU

20

CZ

40

MT

40

IT

60

BG

60

SK

80

RO

80

Forrás: SFC

6. A válság hatása a 2007–2013as időszakra A gazdasági és pénzügyi válság hamar kihatott a 2007–2013-as programozási időszakra betervezett operatív programokra. Bár az EU regionális politikáját hosszú távú strukturális politikaként tervezik, teljesen eltérő gazdasági körülmények között kellett intézkedéseket hozni és reagálni a váratlan változásokra. Működési szinten egy sor programnál mutatkozott eltérés a megítélt ráfordítás és a finanszírozás iránti igény között, vagy a helyi körülmények változtak meg radikálisan. Például a támogatási igény iránti kereslet csökkent bizonyos szakpolitikai területeken, míg nőtt másokban. Sok programnál problémát jelentett a szükséges nemzeti vagy regionális társfinanszírozás megszerzése és az árfolyam-ingadozásokra való reagálás (különösen Lengyelországban és az Egyesült Királyságban), bár az építési költségek is csökkentek, ami mérsékelte egyes projektek költségét (például Bulgáriában és Lengyelországban). Egy sor innovatív intézkedést hoztak, mind szabályozói, mind programszinten, a strukturális alapok kifizetéseinek felgyorsítására, valamint rugalmasabbá és reagálóképesebbé tételükre, különösen a legveszélyeztetettebb tagállamokban. A Bizottság támogatást nyújtott a tagállamoknak a programok átdolgozására, többek között munkacsoportok felállításával (pl. Görögország

210

támogatására az EU-IMF kiigazítási programjának végrehajtásához és az EU-finanszírozás befogadásának felgyorsításához). 2012 februárban akciócsoportokat állítottak fel nyolc tagállamban (Írország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Portugália, Szlovákia, Spanyolország és Görögország) a nemzeti hatóságok és a Bizottság tisztviselőinek képviselőivel. Az összes forrás (45 milliárd EUR) csaknem 13%-át 2009 után az egyik szakpolitikai területről egy másikra csoportosították át, hogy kielégítsék a legsürgetőbb igényeket, és megerősítsenek meghatározott beavatkozásokat, amelyek hatékonyaknak mutatkoztak (6.11. ábra). A finanszírozás elsősorban a következő területeken növekedett: K+F és innováció, általános vállalkozástámogatás, fenntartható energia, valamint utak és a munkaerőpiac (ez utóbbiban különösen a fiatalkorúak foglalkoztatottságának növelésére irányuló intézkedéseknél). A csökkenés fő területei az IKT szolgáltatások, a környezetvédelmi beruházások, a vasút, a képzés, az oktatás és a kapacitásépítés voltak. 2013-ig mintegy 17 milliárd EUR összegű finanszírozást irányoztak elő gyorsított kiosztásra vagy átcsoportosításra, ami mintegy 1 millióval több fiatal és 55 000 KKV számára jelenthet segítséget. A Bizottság ösztönzi a nemzeti és regionális eljárások egyszerűsítését vagy ésszerűsítését, hogy biztosítsa a programok gyorsabb végrehajtását. Ennek érdekében előleget fizet az állami hatóságoknak, és növeli az ál-


lami támogatási programok alapján működő vállalatoknak fizetett előlegeket (10 tagállamban). Az irányító hatóságok pénzforgalmának növelése érdekében a Bizottság 7 milliárd EUR összegű többletelőleget folyósított12. Emellett a nemzeti társfinanszírozási rátákat több tagállamban csökkentették, elsősorban a válság által legnagyobb mértékben érintettekben, hogy enyhítsék a nemzeti költségvetések megterhelését (6.12. ábra). Mindez jelentősen, 143 milliárd EUR-ról 118 milliárd EUR-ra (–18%) csökkentette a nemzeti közkiadási szükségletet. Ez csökkentette az elvégzett állami beruházások teljes összegét, de elősegítette a már betervezett projektek befejezését, és javította az érintett országok pénzforgalmát. Az EU a nemzeti társfinanszírozás további csökkentését engedélyezte oly módon, hogy az Uniós társfinanszírozási rátákat ideiglenesen 10 százalékponttal növelte a legnagyobb költségvetési nehézségekkel küzdő tagállamok részére (ez a kiigazítási programokat megvalósító országoknak nyújtott ún. kiegészítés – „top-up”). A kiegészítési rendelkezés lehetővé tette, hogy a kifizetéseket az eredeti várakozásokhoz képest korábban folyósítsák ezeknek az országoknak, enyhítve a nemzeti költségvetésekre nehezedő nyomást, és biztosítva az elengedhetetlenül szükséges likviditást. 2013 végéig csaknem 2,1 milliárd EUR-t fizettek „kiegészítésként”. A következő 18 hónapban még mindig jelentős eredmények várhatók a 2007–2013. évi kohéziós politikai programokból. A kiválasztott projektek a jelentések szerint 2012 végéig 292 milliárd EUR-ra rúgtak, ami a rendelkezésre álló EU-finanszírozás 84%-a. Egyes tagállamokban azokban komoly késések vannak mind a projektek kiválasztásában, mind megkezdésükben, különösen olyan területeken, mint a KTFI, a vasutak, az IKT és a szélessávú technológiák, az energia- és a kapacitásépítés, ahol a hatóságoknak kisebb a tapasztalata, vagy a projektek végrehajtása viszonylag bonyolult.

EUR-t, az időszakra rendelkezésre álló teljes összeg 32%-át nem hívták le a Bizottságtól. Alacsonyabbak voltak a kifizetési ráták Romániában, Szlovákiában, Bulgáriában, Olaszországban és Máltán (6.13. ábra). Bár elkerülhetetlen, hogy időeltolódás legyen egy ráfordítás megvalósulása, a Bizottságnak való bejelentése és a kifizetés megtörténte között, egyre nagyobb a kockázat, hogy néhány tagállam és régió jelentős finanszírozástól esik el, mert nem képes lezárni a programokat 2015 végéig. Komolyan fennáll ezért a veszélye annak, hogy nem fogják tudni teljesíteni előirányzott szakpolitikai céljaikat, hacsak nem gyorsítják fel jelentősen a munkát.

6.1. Az ESZA és a válságra való reagálás13 Az ESZA szerepe a válságra való reagálásban az EU országaiban eltérő volt az érintett munkaerőpiacoktól, a már megkapott támogatásoktól és a különböző országokban végrehajtott konkrét intézkedésektől függően.

Munkaerő-piaci fejlemények A válságnak a foglalkoztatottságra gyakorolt hatásában jelentős különbségek voltak a tagállamok között, valamint attól függően, hogy a különböző ágazatokat milyen módon érintette a válság, és milyen politikai válaszok születtek a válságra. 2008 és 2009 harmadik negyedéve között több mint 5 millió munkahely szűnt meg az EU-27-ben, igaz, ez egyenlőtlenül oszlott meg a tagállamok között. 2009 után az egyes országokban eltérő irányú fejlődés kezdődött, egyeseknél gazdasági növekedés történt, míg másokban folytatódott a hanyatlás. Mivel a foglalkoztatottság számos tagállamban kevésbé esett vissza, mint a GDP, a gazdasági vis�szaesés teljes hatása csak ezután érződhet.

Nemzeti politikai válaszok és az ESZA szerepe Friss fizetési adatok aláhúzzák annak szükségességét, hogy felgyorsítsák a 2007–2013-as programok lezárását. A tagállamok 2014 májusában még 108 milliárd 12 Ez az összeg tartalmazza a Tanács 284/2009/EK rendelete által előírt előfinanszírozást, valamint további 775 millió EUR-t, amit az 539/2010/EU módosító rendelet írt elő ugyancsak a tagállamok likviditásának javítása céljából.

A válság kitörésekor elindították az európai gazdasági fellendülés tervét, amely ajánlásokat tartalmazott a tagállamokban meghozandó munkaerő-piaci intézkedésekre. A legtöbb országban gazdaságélénkítő 13 Metis GmbH és wiiw (2012).

211


csomagokat léptettek életbe, hogy ellensúlyozzák a recesszió hatásait. Egy sor aktív munkaerő-piaci intézkedést vezettek be, beleértve a rövidített munkaidőt, az átmeneti bértámogatásokat, a nem bérjellegű munkaerőköltségek csökkentését, a foglalkoztatás növelését a közszektorban és képzési programokat is. Ez utóbbiakra jutott a megnövekedett ráfordítás mintegy harmada, míg egynegyedüket foglalkoztatási kezdeményezésekre fordították, és kisebb összegek jutottak közvetlen munkahelyteremtésre és vállalkozásindításra. Az ESZA különösen a képzéshez nyújtott támogatást, lehetőséget adva a rövidített munkaidőben dolgozók számára, hogy egyidejűleg a képzettségüket is fejles�szék. Az ESZA munkahelyteremtésre vagy -megőrzésre irányuló intézkedéseket is társfinanszírozott, mint például tanulószerződéses gyakorlati képzéseket és munkaerő-felvételi ösztönzőket. A finanszírozások elosztásában a válságra válaszul bizonyos eltolódások mentek végbe a tagállamokban ezalatt az időszak alatt, részben a súlyosan érintett ágazatok (például az építőipar vagy bizonyos feldolgozóipari ágazatok) támogatására. A válság egyik hatása, hogy tudatosítja a súlyos gazdasági visszaesés következményeit a gazdaság fontos szektoraiban a foglalkoztatásra, valamint a különösen veszélyeztetett társadalmi csoportokra.

7. Következtetés A fentiek áttekintést adnak arról, hogy a kohéziós politika céljai hogyan alakultak az eltelt időben, és hogyan kapcsolódtak szorosabban az EU általános stratégiájához. Ez egyértelműen hatással volt a kohéziós politika által támogatott tevékenységi típusokra; növekvő arányú támogatás jutott környezetvédelmi projektekre, és nagyobb összegű finanszírozás kapcsolódott a lisszaboni, a göteborgi és az Európa 2020 stratégiához. A kohéziós politika földrajzi vonatkozásai egyszerűsödtek 2007 óta, biztosítva, hogy valamennyi régióra kiterjedjen, és növekedjen a végrehajtás hatékonysága. Az EU egymást követő bővítései megváltoztatták azokat a kihívásokat, amelyekkel a kohéziós politikának szembe kell néznie, és növelték leküzdésük nehézségeit.

212

Nemcsak azt eredményezték, hogy alacsony fejlettségű szintű régiók csatlakoztak az EU-hoz, de az EU területi sokféleségét is növelték. Azzal, hogy a területi kohéziót a lisszaboni szerződés egyik kifejezett célkitűzésévé tették, a kohéziós politikában nagyobb hangsúlyt kapott a fenntarthatóság és az alapvető szolgáltatásokhoz való hozzájutás, a funkcionális földrajz figyelembevételének szükségessége és a területi elemzés fontossága. Ez tükröződik abban, hogy az Európa 2020 stratégia nagyobb hangsúlyt fordít a fenntartható növekedésre, és annak elismerésében, hogy a területi fejlődés értékelésében tovább kell lépni a GDP-n. Az ESPON reagált a nagyobb mértékű területi elemzés szükségességére, és támogatta az erre vonatkozó kérdésekkel foglalkozó alkalmazott kutatásokat. Továbbra is folyik a vita, hogy hogyan mérhető a haladás, és a kohéziós politika hogyan reagáljon erre. E vita kimenetele valószínűleg befolyásolja a kohéziós politika 2020 utáni jellegét, és talán azt is, hogy a kohéziós politikát hogyan hajtsák végre a jelenlegi időszakban.

7. fejezet: A kohéziós politika hatása

1. Bevezetés Számos forrás ad tájékoztatást a kohéziós politikának az általa társfinanszírozott programok céljaira gyakorolt hatásairól. Ezek a források jelzik, hogy a kohéziós politikának milyen mértékben sikerül elérnie ezeket a célokat, valamint a nemzeti és regionális gazdaságok fenntartható fejlődésre való képességének erősítése és a gazdasági, társadalmi és területi kohézió elősegítésére irányuló átfogóbb szakpolitikai célkitűzéseket. Először is a fizikai mutatószámokon keresztül men�nyiségi információkat tartalmaznak a projektek és a támogatott intézkedések közvetlen eredményeiről, amelyeket a programokért felelős irányító hatóságok figyelemmel kísérnek. A mutatószámok vagy a megvalósult kimenetet tartalmazzák (mint például a támogatás révén létrejött új vállalkozások száma, a megépített utak vagy vasútvonalak hossza vagy a képzésben részesült személyek száma), vagy a létrejött eredményt (mint például egy újonnan megnyitott városi körgyűrű nyomán megtakarított idő vagy utazási költség, a csatornázáshoz vagy egy hatékony szennyvízkezelő rendszerhez csatlakoztatott emberek száma vagy a képzésben részesült azon személyek száma, akiknek sikerült állást találniuk). Másodszor rendelkezésre állnak a konkrét programokban vagy meghatározott szakpolitikai területeken megvalósuló beavatkozások (például vállalatfejlesztés vagy a KTFI támogatása) értékeléséből származó bizonyítékok. Ezek célja a nyújtott finanszírozás hatékonyságának értékelése mind az intézkedés közvetlen céljának elérése tekintetében (például a támogatásban részesülő vállalatok beruházásainak vagy K+F kiadásainak növekedése), mind pedig az érintett helyek fejlesztési potenciálja erősítésének átfogóbb célja vonatkozásában (mint például az ott található vállalatok versenyképességének vagy a munkaerő képzettségének javítása). Harmadszor makroökonómiai modellekből is nyerhetők bizonyítékok, amelyek megkísérlik megragadni a gaz-

daságok működési módját annak érdekében, hogy meg lehessen becsülni a kohéziós politikának és az általa támogatott programoknak a fő gazdasági változókra, különösen a GDP-re, a foglalkoztatásra és a kereskedelmi teljesítményre gyakorolt hatását. Ezt a becslést lényegében úgy végzik, hogy szimulálják, hogyan fejlődött volna a gazdaság (vagy a jövőben valószínűleg hogyan fejlődne) kohéziós politika hiányában, amit azután össze lehet hasonlítani azzal a móddal, ahogyan ténylegesen fejlődött (vagy várhatóan fejlődik). Ehhez be kell építeni a modellbe az értékelésekből és más vizsgálatokból származó bizonyítékokat. Ezek a bizonyítékok a kohéziós politika beavatkozásainak mind közvetlen, mind átfogóbb hatásait tartalmazzák a vállalati beruházásokra, a KTFI-re, a munkaerő készségeire és termelékenységére, a vállalatok hatékonyságára, valamint a közlekedési költségek csökkentésére az új utak, vasutak, egyéb épített infrastruktúra stb. nyomán. Végül, de nem utolsósorban, kisebb független kutatások is vannak, amelyek többnyire ökonometriai technikák segítségével mérik fel a kohéziós politikának a regionális fejlődésre gyakorolt átfogó hatását. Mind a négy forrás fontos annak értékeléséhez, hogy a kohéziós politika milyen általános hatást gyakorol a céljaira. Az alábbi fejezetek e négy területen meglevő bizonyítékokat foglalják össze. A középpontban az utolsó programozási időszak, 2007–2013 áll, de hivatkozunk a korábbi évek bizonyítékaira is, nem utolsósorban azért, mert a 2007–2013-as időszak formálisan csak 2015 végén fejeződik be, és még folyamatban vannak programok. Ennél is alapvetőbb, hogy számos támogatott projekt hosszú távú, amelyek célja, hogy hatást gyakoroljanak a gazdaságok szerkezetére, megváltoztassák a vállalatok működésének és a személyek viselkedésének és tevékenységének módját, valamint erősítsék a növekedés fenntartására való képességet. Ily módon a gazdasági teljesítmény csak évek múltán fog észrevehetően javulni, amit a statisztikák még későbben fognak tükrözni.

213


2. A 2007–2013. évi programok eredményei Ez a fejezet áttekinti a kohéziós politikai programoknak az éves végrehajtási jelentésekben ismertetett eredményeit. Az első fejezet az ERFA-val és a Kohéziós Alappal, a második az ESZA-val foglalkozik.

2.1. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap Amint fentebb jeleztük, a kohéziós politika alapján a 2007–2013-as időszakra társfinanszírozott programok még folyamatban vannak, és számos projekt még befejezésre vár. Ennek ellenére 2012 végéig (az időszak 6. évéig és az utolsó olyan évig, ameddig rendelkezésre állnak adatok) megállapíthatók az ERFA és a Kohéziós Alap támogatásának eredményei a kimenet fizikai mutatószámaiból és a ráfordításoknak az irányító hatóságok által nyilvántartott eredményeiből. Az általuk jelentett adatokat itt összegezzük, az alapmutatókra helyezve a hangsúlyt, amelyeknek a programok között összehasonlíthatóknak kell lenniük. Ez biztosítja az adatok összesíthetőségét mind országos, mind EU-szinten.

Létrehozott bruttó munkahelyek A programokról jelentett adatok szerint 2012 végéig, amikor az országok nagy részében az időszakra rendelkezésre álló finanszírozás felét vagy még kevesebbet költötték el, az ERFA társfinanszírozásával megvalósult beavatkozások segítségével 593 954 munkahely keletkezett közvetlenül az EU egészében. Ez az időszak elején meghatározott cél 43%-a, amiből arra lehet következtetni, hogy 2015 végéig közel 1,4 millió új munkahely keletkezhet az ERFA-támogatás közvetlen eredményeként. Sok ilyen munkahely – összesen mintegy 320 000 – a kevésbé fejlett (konvergencia) régiókban jött létre, ahol különösen nagy szükség van a foglalkoztatásra, és amelyekben, ha a célok teljesülnek, a szám 2015-re elérheti a 900 000-et. Hangsúlyozni kell, hogy ezek a számok a bruttó munkahelyekre vonatkoznak – vagyis nem veszik figyelembe a megszűnt munkahelyeket –, és lényegében a

214

támogatott projektekben, vagy az esetek többségében a támogatásban részesülő vállalatoknál foglalkoztatott személyek számának növekedését veszi számba. Sok ilyen munkahely minden bizonnyal támogatás nélkül is létrejött volna, vagyis például a vállalatok feltehetőleg akkor is megvalósították volna a beruházási terveiket, ha nem kaptak volna közfinanszírozást, bár talán kisebb méretben és alacsonyabb létszámmal. A további munkahelyek jelentős része azonban szinte bizonyosan nem született volna meg EU-támogatás nélkül. Ezt alátámasztják az alább összegzett értékelési bizonyítékok. Ezenfelül a számok nem tartalmazzák a megvalósult projektek eredményeként közvetve létrejött munkahelyeket, és és a projektek nyomán javuló versenyképességet, amelyek a makroökonómiai modellek alapján feltehetően hosszabb távon jelentkeznek.

Példák a vállalatok számára nyújtott támogatási programokra Görögország: A JEREMIE pénzügyieszköz-program alapján mintegy 1300 KKV részesült finanszírozásban, többnyire hitelek formájában, hozzásegítve őket a szűk pénzpiaci hitelfelvételi korlátok leküzdéséhez. Portugália: 2013 közepéig mintegy 9 458 vállalat kapott ERFA-társfinanszírozású üzleti támogatást, és 952 új vállalkozás részesült vállalatindítási segítségben, közülük 448 a csúcstechnológiai vagy a tudásintenzív szektorban. Belgium: A pénzügyi eszközök kockázati tőke, hitelgaranciák, mikrohitelek és az ERFA által társfinanszírozott „vegyes termékek” formájában 571 új vállalkozás létrejöttét és 671 cég bővítését segítették elő 2012-ben, több mint tízszer annyit, mint amennyi beruházási támogatásban részesült. Bulgária: A JEREMIE program keretében 2012 végig mintegy 1388 KKV kapott alacsony kamatozású hitelt, amivel sikerült leküzdeniük a pénzpiaci hitelszűkét. Málta: Az ERFA által társfinanszírozott Első Hitelportfólió Garanciaprogram 2013 közepéig 533 KKV részére nyújtott finanszírozást, amivel enyhítette a pénzpiaci hitelezéssel kapcsolatos nehézségeiket.


Vállalattámogatás Nagyszámú munkahely KKV-kben keletkezett, amelyek a nyújtott támogatás jelentős részét kapták, elsősorban hatékonyságuk javítására, hozzásegítve őket új gépek és berendezések beszerzéséhez és új termékek kifejlesztéséhez. Az EU egészében 2012 végéig mintegy 200 000 projekt támogatta a KKV-k beruházásait. Ezenkívül csaknem 78 000 új cég létrejöttét segítette az EU-ban az ERFA-tól kapott támogatás, valamint az ugyancsak ERFA-támogatással működő üzleti támogató központok által nyújtott tanácsadás és útmutatás (a támogatott intézkedésekre konkrét példák találhatók a bekeretezett részben). A támogatás növekvő részét tették ki a pénzügyi (tervezési) eszközök, mint a hitelek, kamatláb-támogatások és a kockázati tőke. Ezek előnye, hogy segítik a cégeknek leküzdeni a hitelfelvétel korlátait, miközben visszafizetendők (és talán még hozamot is eredményeznek), s így a kapott finanszírozás többször is felhasználható.

Minthogy visszafizetendők, fokozott mértékben ösztönzik a támogatásban részesülő vállalatokat arra, hogy a támogatott beruházás sikeres kegyen.

A KTFI támogatása 2012 végéig több mint 21 600 projekt valósult meg társfinanszírozásban. Ezek a kutatóközpontok és a vállalatok közötti együttműködést támogatták annak érdekében, hogy a kutatóközpontokban megvalósuló K+F új, fejlettebb termékekben és folyamatokban realizálódjon, hozzásegítve a vállalatokat piaci részesedésük megőrzésére vagy bővítésére mind a regionális, mind a szélesebb piacon. Ugyanakkor mintegy 61 200 KTFI projektet részesítettek támogatásban, amelyek más intézkedésekhez nyújtott támogatásokkal együtt 21 000 kutatói munkahelyet eredményeztek, ezek felét kevésbé fejlett régiókban.

IKT-infrastruktúra Példák a támogatott KTFI-projektekre Spanyolország: 2012 végéig 5839 nagyméretű projekt részesült társfinanszírozásban a közszférában végrehajtott K+F támogatására, amelyek a Nemzeti KTFI-terv alapján indított projektek jelentős részét tették ki. Franciaország: Az ERDF támogatást nyújtott a 71 „Pôles de compétitivité” (versenyképességi pólus) számára, amelyeket azzal a céllal hoztak létre, hogy kialakítsák vállalatok, kutatólaboratóriumok és egyetemek klasztereit, amelyek mindegyike egy sajátos széles tevékenységi szektorra specializálódik. Ezek egy 2012. évi értékelés szerint megalakulásuk óta több mint 2500 innovációban működtek közre. Cseh Köztársaság: Az ERFA 53 új Technológiatranszfer Központot, Kiválósági és Tudományos Központot és Technológiai Parkot társfinanszírozott. Szlovénia: Az ERFA 8 Kiválósági Központot, 7 Kompetenciaközpontot és 17 Gazdaságfejlesztési Központot társfinanszírozott 2012 végéig. Románia: 253 új K+F központot létesítettek vagy korszerűsítettek EU-finanszírozás segítségével.

Az ERFA-t az EU-ban sokfelé felhasználták ara is, hogy támogassák az IKT KKV-k általi igénybevételét, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférhetőség digitális eszközeinek bevezetését, valamint a szélessávú beruházásokat az internetelérés javításához vagy meghonosításához ott, ahol korábban nem létezett. E beruházásoknak köszönhetően 2012 végéig több mint

Példák a támogatott IKT-projektekre Görögország: Csaknem 730 000 ember jutott szélessávú kapcsolathoz ERFA-finanszírozás jóvoltából, többségük az ország legkevésbé fejlett régiói közé tartozó Macedonia és Thrace régióban, csökkentve a digitális szakadékot. Spanyolország: Jelentős támogatást kaptak az ERFA-tól a közigazgatás, az oktatás, illetve az egészségügyi és jogi szolgáltatások számítógépesítéséhez, valamint az IKT terjesztéséhez a KKVkben. Románia: Az ERFA által támogatott projektek eredményeként több mint 560 000 ember használt 2012 végéig e-kormányzati, e-egészségügyi és etanulási rendszereket.

215


5 millióval több ember jutott szélessávú kapcsolathoz, mintegy felük kevésbé fejlett régiókban. Ezáltal csökkent a digitális szakadék, amely számos országban még mindig eléggé széles, különösen az EU-12 és a déli EU15 tagállamokban.

Példák a támogatott közlekedési projektekre Portugália: Az ERFA és a Kohéziós Alap támogatásával épült utak közé tartozik a Lisszabont övező belső körgyűrű utolsó szakasza, amelyen napi átlagban 50 000 jármű halad át, és amely a főváros főútvonalainak forgalmát 40%-kal csökkentette, javítva a városi környezetet. Bulgária: Az EU társfinanszírozta a szófiai második metróvonal építését és tizenhárom új állomást. Ebből kettő az első vonalon és tizenegy a másodikon van. A vonal enyhítette a közlekedés zsúfoltságát a városban, és megkönnyítette a közlekedést. Észtország: Az EU társfinanszírozásával 2012 végéig megépült vasúti hálózat 31%-kal csökkentette az utazási időt. A cél ennek további, 45%-os csökkentése 2015 végig. Magyarország: EU-társfinanszírozással épült meg a Budapest körüli M0-s autópálya egy szakasza, csökkentve a forgalmi torlódásokat a fővárosban, míg a vasúti hálózat javításai átlag 47 perccel csökkentették az utazási időt a TEN-T vonalakon. Lengyelország: Az EU-finanszírozás segítette a wroclawi repülőtér átépítését és korszerűsítését, valamint egy modern létesítményekkel, köztük automatizált poggyászkezelő rendszerrel felszerelt új terminál létrehozását. Románia: Az EU támogatásával mintegy 124 km új autópálya épült meg 2012 végig, és 2015 végéig várhatóan további 387 km sztráda létesül. Ennek elkészülte után autópálya fogja összekötni a Fekete-tengert és az ország nagyobb városait, így Bukarestet (București), Nagyszebent (Sibiu) és Aradot Magyarországgal, valamint Közép-Európa nagyvárosaival.

216

Közlekedés Közel 2550 km új út épült 2012 végéig az ERFA és a Kohéziós Alap társfinanszírozásában megvalósuló projektek révén, csaknem az egész az EU-12 kevésbé fejlett régióiban, ahol a több évtizedig elhanyagolt úthálózat leginkább javításra szorul. Ebből 1200 km a TEN-T rendszer részét képező autópálya. Mintegy 17 000 km meglevő utat is kijavítottak – például kiszélesítették vagy kétsávos országúttá alakítottak át –, ismét jobbára a kevésbé fejlett régiókban, ahol sok esetben, különösen az EU-12-ben, az utak állapota, valamint az autópályák és a városokat elkerülő szakaszok korlátozott száma súlyos forgalmi torlódásokhoz és hosszú utazási időkhöz vezetett. A beruházások mindkét formája sok esetben jelentős időmegtakarítást eredményezett, és emellett javította a sűrűn lakott területek és a gazdasági tevékenység közötti kapcsolatokat mind országokon belül, mind közöttük. A megépített új utak sok esetben elterelték a forgalmat a városközpontokból, ahol csökkentették a levegőszennyezést és a forgalmi dugókat, illetve javították az életminőséget. Bár az időszakban 2012 végéig viszonylag kevés új vasútvonal épült, villamosítás, korszerű jelzőberendezések felszerelése, egyvágányú szakaszok kétvágányúvá átalakítása stb. révén jelentős javulás következett be a meglevő vonalakon. Összességében 2012 végéig a jelentések szerint 2369 km hosszúságú vasútvonalat korszerűsítettek, ugyancsak zömében a kevésbé fejlett régiókban. Emellett mind új vasútvonalak építésével, mind a meglevők korszerűsítésével közel 1500 km-rel bővítették a TEN-T vasúti hálózatot, főként az EU-15 konvergenciarégióiban. Egy sor városi tömegközlekedési projektet is támogattak az időszakban. Ezek közül talán a szófiai metró volt a legjelentősebb, amely számottevően csökkentette a forgalmi torlódásokat a bolgár fővárosban. A közlekedési rendszer javítására és egyes esetekben a környezetkárosító hatások csökkentésére szolgáló nagyszámú egyéb projektet valósítottak meg szerte az Unióban 2012 végéig, elsősorban a városi közlekedés, a kikötők és a repülőterek vonatkozásában, amelyek sokrétűsége megnehezíti az eredmények összegzését (a bekeretezett részben néhány példa található).


A nagyszabású projektekre benyújtott pályázatok minőségének javítása A JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, európai régiók projektjeit támogató közös program) jelentősen hozzájárult a nagyszabású projektekre benyújtott pályázatok minőségének javításához az EU-12-ben, és hozzásegítette az érintett tagállamokat a projektek megfelelő kidolgozásához, igazolva, hogy a várható előnyök felülmúlják a költségeket. Az EU-finanszírozású programok legnagyobb társfinanszírozója az Európai Beruházási Bank (EIB), amely aktívan részt vesz több ország, köztük Görögország, Bulgária és Románia adminisztratív kapacitásépítési kezdeményezéseiben. Az előző programozási időszakban speciális akciócsoportokat állítottak fel a tagállamok, nemzetközi pénzintézetek, valamint a Bizottság munkatársaiból és más szakértőkből, hogy „tűzoltó egységként” részt vegyenek sürgős problémák megoldásában (például a dél-olaszországi régiókban, Bulgáriában és Romániában). A technikai támogatásra elkülönített összegeket meghatározott szakpolitikai területek vizsgálataihoz, valamint az EIB, a Világbank és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) által irányított specifikus projektekhez kapcsolódó projektek finanszírozására használták fel. Romániában speciális kezdeményezést indítottak a közbeszerzési eljárások javítására a Regionális Politikai Főigazgatóság, a Belső Piaci Főigazgatóság és a JASPERS részvételével.

Környezetvédelmi infrastruktúra A társfinanszírozott projektek eredményeként 2012 végig mintegy 3,3 millió ember jutott jobb minőségű ivóvízhez az EU-ban. Ezek többnyire kevésbé fejlett régiókban valósultak meg (2,7 millió személy), különösen Spanyolország konvergenciarégióiban (ahol 1,7 millió ember vízellátása javult). Ezenkívül mintegy 5,5 millió főt csatlakoztattak korszerű szennyvíztisztító létesítményekhez, főleg csatornázás és szennyvíztisztító telepek létrehozásával. Ez elősegíti a környezet védelmét, és erősíti a fenntartható fejődés kilátásait. E beruházások zöme is az EU-15 kevésbé fejlett régióiban valósult meg, főleg

Példák a környezetvédelmi infrastruktúrába irányuló támogatott projektekre Portugália: 2012 végéig mintegy 239 szennyvíztisztító telepet létesítettek EU-finanszírozás felhasználásával, kb. 820 000 embert kiszolgáló 1425 km csatornát, valamint 640 km vízvezetéket, több mint 273 000 ember ivóvízellátását javítva. Olaszország: Az ERFA társfinanszírozásával megvalósult projektek révén több mint 1 millió embert csatlakoztattak korszerűbb szennyvízkezelő létesítményekhez, ami a konvergenciarégiók összlakosságának mintegy 13%-a, és Szicília és Basilicata népességének közel 40%-a, ahol a beruházások többségét végrehajtották. Málta: Az EU-finanszírozás segítségével épült Déli Szennyvízkezelő Művek eredményeként, amely a szigeten keletkező szennyvíz 80%-át tudja megtisztítani, az ország déli parti vizeinek minősítése 3. osztályúról 1. osztályúra javult, és Málta lett az első olyan földközi-tengeri ország, amely az összes szennyvizét megtisztítja, mielőtt beleengedné a tengerbe. Szlovákia: EU-pénzekből társfinanszíroztak 89 szelektív hulladékgyűjtő létesítményt, a hasznosított hulladék mennyiségét évi 15 699 tonnára növelve.

Spanyolországban (ahol 2,2 millió embert csatlakoztattak) és Olaszországban (ahol 1,1 milliót). Összesen 2126 projektet valósítottak meg EUfinanszírozás segítségével települési és ipari hulladék újrahasznosítására, hulladéktároló létesítmények és a hulladéklerakó kapacitás növelésére, valamint a szabványnak nem megfelelő helyek bezárására. Csaknem valamennyiük konvergenciarégiókban található, sok az EU-12-ben. Az ERFA társfinanszírozásával megvalósult árvízvédelmi projektek nyomán mintegy 4,2 millió fő védettsége javult mind konvergencia-, mind versenyképességi régiókban.

217


Példák a támogatott energiaprojektekre Ausztria: A projektek eredményeként 55 bioüzemanyagot felhasználó üzem áramtermelő kapacitása 89 MW-tal (20%-kal) nőtt. Ennek eredményeként az üvegházhatást okozó gázok potenciális kibocsátása mintegy 33 000 autó által megtermelt szén-dioxidnak megfelelő mértékben csökkent. Litvánia: 2012 végéig összesen 706 középületet renováltak, javítva az energiahatékonyságukat. Lettország: Nagyszámú szociális lakást újítottak fel, javítva energiahatékonyságukat; az elvégzett munkák eredményeként a fűtési költség átlagosan több mint 45%-kal csökkent.

Megújuló energia és fokozott energiahatékonyság A megújuló forrásokból való energiatermelés növelésére nagyszámú (29 358) projektet hajtottak végre ERFAtámogatással. Ennek több mint 80%-át kevésbé fejlett régiókban valósították meg, de többet az EU-15, mint az EU-12 országokban. Az áramtermelő kapacitás ös�szesen 2431 MW-tal nőtt, jelentősen hozzájárulva annak az EU-célnak az eléréséhez, hogy a megújuló forrásokból nyert energia aránya 2020-ra elérje a 20%-ot. Ezenfelül nagyszámú projektet hajtottak végre lakóépületek és középületek energiahatékonyságának növelésére, különösen az EU-12 országokban, ahol az épületek mindkét típusa nagy energiafogyasztó, részben az alkalmazott építési módszerek, részben az előző rendszer alatti elhanyagolásuk következtében.

Turizmus, kulturális tevékenységek, szociális infrastruktúra, területnyerés és városfelújítás A fent említetteken kívüli, egyéb szakpolitikai területeken megvalósított projektek sokféle típust ölelnek fel, például a következőket: a turizmus fejlesztése és bővítése, helyi létesítmények, a szennyezett talaj (különösen a régi ipari telephelyek) megtisztítása, épületek és városi területek felújítása, kórházak, egészségközpontok, iskolák, közösségi központok és egyéb szociális infrastruktúra építése és korszerűsítése. Bár a projektek gyakran kisebb méretűek, jelentős hatást gyakorolhat-

218

nak az életminőségre a helyi közösségekben, és hozzájárulhatnak gazdasági tevékenységek fejlesztéséhez. Az elvégzett beruházások eredménye jellegük miatt azonban sok esetben nehezen ragadható meg fizikai mutatószámok alapján – például a városi környezet vagy helyi javak terén elért javulás, illetve a kulturális hagyományok vagy a műemlékek megőrzése terén elért eredmények, amelyek a jövendő nemzedékek és a jelenlegi generáció számára egyaránt fontosak (de a turistákat is vonzhatják). A gyakorlatban alkalmazott legtöbb fizikai mutatószám az elvégzett projektek számára vonatkozik, amelyek önmagukban természetesen keveset árulnak el a vonatkozó ráfordítások eredményeiről. A 2012-ig elért legfőbb eredmények, amennyiben több országra is azonosíthatók és összesíthetők, a következők: ••

Az ERFA társfinanszírozásában több mint 8600 projekt támogatta a turizmust az EU-ban, többségük (mintegy 75%) az EU-12 konvergenciarégióiban. A jelentések szerint ezek a projektek közvetlenül 11 928 munkahelyet hoztak létre.

••

Mintegy 576 négyzetkilométer szennyezett talaj termővé tétele, nagy részük a konvergenciarégiókban és kb. kétharmaduk Magyarországon, Spanyolországban és Olaszországban.

••

Hozzávetőlegesen 3800 projekt társfinanszírozása az egész EU-ban egészségügyi ellátó létesítmények bővítése vagy fejlesztése céljából, többségük a konvergenciarégiókban.

••

Összesen 19 043 projekt támogatása oktatási létesítményekbe történő beruházások céljából, új iskolák vagy kollégiumok építéséhez vagy meglevők modernizálásához és felszerelésük korszerűsítéséhez. Ezek csaknem egésze a konvergenciarégiókban volt, zömmel az EU-15-ben.


Példák a támogatott turisztikai, kulturális, szociális és oktatási infrastruktúrába irányuló, valamint városi projektekre Olaszország: Az ERFA társfinanszírozta az IKT- és a tudományos felszerelések korszerűsítését az ország déli részén lévő konvergenciarégiók általános és középiskoláinak 80%-ában. Portugália: Az ERFA által társfinananszírozott iskolakorszerűsítési program keretében mintegy 867 iskolát és iskolai létesítményt építettek át, bővítették vagy újították fel. Franciaország: A Louvre múzeum új részlegét nyitották meg a Nord-Pas-de-Calais megyei Lens-ben, az ERFA támogatásával. Ausztria: Az ERFA mintegy 28 500 négyzetméternyi közterület regenerációjának finanszírozásához nyújtott segítséget Bécsben. Magyarország: Összesen 136 bölcsődei, általános és középiskolai épületet újítottak fel ERFA-támogatással, több mint 12 000 gyermek számára. Románia: Az ERFA társfinanszírozta az erdélyi Gyulafehérvár (Alba Iulia) jelentős részének, köztük a citadellának a felújítását, amivel a várost a régió egyik legvonzóbb idegenforgalmi központjává tette. Ennek eredményeként a citadellamúzeum látogatóinak száma a 2010. évi 21 900-ról 2013 első kilenc hónapjában 45 000 fölé emelkedett. Szlovénia: A turisztikai létesítmények javítására 146 projekt valósult meg, köztük 20 kulturális örökséghez tartozó nevezetesség renoválása. Bár nincs szükségszerűen oksági kapcsolat, a vendégéjszakák száma a 2007. évi 7,6 millióról 2012-ben 9,5 millióra nőtt, és a helyreállított létesítményeket több mint 457 000 ember kereste fel. Szlovákia: Az ERFA társfinanszírozásával bővítettek és korszerűrsítettek egészségügyi létesítményeket, a kórházi ágyak száma 2022-vel nőtt, és 664 541 beteget kezeltek korszerűsített létesítményekben.

2.2. Az Európai Szociális Alap

tív munkaerő-piaci szakpolitikai kiadás 20%-ának, és a magas jövedelmű országoknak adott 2%-tól az alacsony jövedelmű konvergenciarégióknak juttatott 100%-on fölüli hozzájárulásig terjedtek. Az ESZA 2012 végéig több mint 19,6 millió „részvételt” támogatott (vagyis programokban való részvételi eseteket), növelve az emberek munkához jutásának esélyeit, akik közül 3,3 millióan találtak állást röviddel a részvétel után1. A legtöbb tagállamban azok aránya, akik állást találtak, és azoké, akik még 6 vagy 12 hónap múlva is állásban vannak, közel áll a kitűzött célhoz2. Ezenfelül a jelentések szerint több mint 497 000-en szereztek szakképzettséget, és közel 42 000-en váltak önálló vállalkozóvá. Támogatásban részesültek az állást keresők, különösen a fogyatékkal élők és más hátrányos helyzetű csoportok is. A válság számos országban nehezítette meg az álláskeresést és az állás megtartását, és ezért egyes programokat módosítottak. 2012 végéig több mint 20 millió 25 év alatti fiatal kapott támogatást, ami a teljes összeg közel 30%-a. A déli tagállamokban azonban ez az arány kisebb volt, annak ellenére, hogy nagyszámú fiatal nem vett részt munkában, oktatásban vagy képzésben, tükrözve, hogy még több 25 év fölötti személy volt munka nélkül. Öt tagállamban (Ausztria, a Cseh Köztársaság, Franciaország, Olaszország és Portugália) végzett értékelések3 tanúsága szerint a válság kitörése után a kohéziós politika programjai nagyobb figyelmet fordítottak a fiatalokra. Mind az öt ország prioritásnak tekintette a korai iskolaelhagyástól veszélyeztetetteket vagy azokat, akik már ki is hullottak az oktatásból, és közülük négy ország (Portugália kivételével az összes) a munkában, oktatásban vagy képzésben részt nem vevő fiatalokat (NEET-ek). 2009 után több forrást fordítottak az önfoglalkoztatás és a vállalkozásindítás támogatására, valamint második munkaerőpiacok kialakítására, amelyek szakmai

Munkához jutás 1 ESZA szakértői értékelő hálózat (2014)

Az ESZA általi támogatás megfelelt a tagállamokban a 2007–2013-as időszakban végrehajtott összes ak-

2 Bár egyes szakértők szerint a célok nem voltak túlságosan ambiciózusak, ezt össze kell vetni a munkaerő-piaci helyzet súlyos rosszabbodásával a célok kitűzésének időpontjához képest. 3 ESZA szakértői értékelő hálózat (2013)

219


Ifjúsági akciócsoportok

humánerőforrás-vezetők számára, valamint a munkaközvetítő ügynökségek munkatársainak képzése.

A Bizottság 2012-ben közös ifjúsági foglalkoztatási akciócsoportokat létesített abban a nyolc tagállamban, amelyekben a fiatalkori munkanélküliség a legmagasabb. A kohéziós politika 2007–2013. évi ki nem osztott finanszírozását fiatalok munkalehetőségeinek növelésére és a KKV-k finanszírozáshoz való hozzájutásának megkönnyítésére használták fel. A kiosztott 4,2 milliárd EUR több mint egymillió fiatalon segíthet (1,4 milliárd EUR-t már előirányoztak projektekre).

Egyes országokban a finanszírozás több mint fele a nők támogatására irányult, például Lengyelországban (56,5%), míg másokban az arányuk jelentősen kisebb volt (az Egyesült Királyságban csak 39,5%). Az egyik szélsőség Spanyolország, ahol a jelentések szerint 2011 végéig közel 888 000 nő jutott álláshoz azt követően, hogy társfinanszírozott programban vett részt. Ez a részvevők 62%-a.

gyakorlatot, képzést és szakképzettséget biztosítanak a gazdaságilag tartósan inaktív személyek számára.

Társadalmi befogadási politikák A társadalmi befogadás a 2007–2013-as időszakban fontosabb cél volt, mint előzőleg. Az ESZA támogatta a „beilleszkedéshez vezető utakat” elősegítő intézkedéseket, és a hátrányos helyzetű csoportok visszatérését a munkaerőpiacra4. 2012 végéig 12,9 milliárd EUR-t fordítottak a társadalmi befogadást célzó intézkedésekre, és további 10,3 milliárd EUR-t irányoztak elő erre a célra5. Csak néhány tagállam eredménye ismert, de a rendelkezésre álló számadatok szerint a munkát találók száma jelentős, a jelentések szerint több mint 164 000 (akiknek túlnyomó többsége spanyol). A szakképzettséget szerzők száma ugyancsak számottevő, közel 148 000-en szereztek szakmát az ismert adatok szerint. Támogatást irányoztak elő a szegénység leküzdésére is a legveszélyeztetettebb csoportok körében (pl. bevándorlók, etnikai kisebbségek és gyermeküket egyedül nevelő anyák), valamint a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés elősegítésére is6. E támogatáshoz hozzátartozott az érintett csoportok munkához segítése, a diszkriminációellenes kampányok a lakosság körében, a sokszínűségről szóló szemináriumok a munkáltatók és

A 2000–2006-os időszakhoz viszonyítva magasabb összegű, 1 milliárd EUR finanszírozást kaptak a bevándorlók és a kisebbségek tagjai7 a munkakereséshez, és további 5 milliárd EUR-t más nekik szóló intézkedésekre folyósítottak. További 10 milliárd EUR-t a hátrányos helyzetűeknek, köztük a bevándorlóknak és kisebbségieknek szóló általános intézkedésekre juttattak. A két csoportból 2012 végéig körülbelül 6,4 millióan vettek részt ESZA-finanszírozású programokban.

Támogatás a humántőke erősítésére 2012 végig közel 25,9 millióan vettek részt a humántőke erősítésére szolgáló, az ESZA által finanszírozott intézkedésekben. Az ESZA 13 tagállamban nyújtott támogatást az oktatás és a képzés korszerűsítésére8, több mint 8 milliárd EUR-t juttatva a reformok megtervezésére, bevezetésére és végrehajtására. A teljes finanszírozás (35 milliárd EUR) mintegy 10%-át utalták ki oktatásra és képzésre, míg 2010 végéig mintegy 5 millió fiatal, 5,5 millió alacsony képzettségű és 576 000 idősebb személy vett részt az egész életen át tartó, társfinanszírozott tanulási tevékenységben9. Bár ezek az adatok a kétszeres számbavétel miatt nem adhatók össze, jelzik a vonatkozó számok nagyságrendjét. Annak ellenére, hogy ezek a számok a résztvevők jellemzőitől és ország munkaerő-piaci helyzetétől függően változnak, becslések szerint a résztvevők átlag 20–

4 ESZA szakértői értékelő hálózat (2012) 5 Ez több, az ESZA alatti, a társadalmi befogadásra vonatkozó jelentési kategóriát tartalmaz.

7 CSES (2011).

6 GHK és Fondazione G. Brodolini (2014).

9 Ecorys (2012).

220

8 Lásd ugyanott.


35%-a kapott állást közvetlenül az ESZA-finanszírozású képzést követően.

programmal és a regionális programokban egy prioritási tengellyel.

Tükrözve egyes tagállamoknak a fiatalokat középpontba helyező politikáját, több mint 696 000 résztvevő tanult vagy képezte magát tovább a társfinanszírozású programok befejezése után, és a jelentések szerint 262 000 személy szerzett szakképzettséget. Ezenfelül csaknem 236 000 résztvevő kapott állást, és több mint 60 000 résztvevő lett önálló vállalkozó.

Például az adminisztratív kapacitásra vonatkozó bolgár program 157 millió EUR kohéziós politikai támogatást tartalmaz a politikák végrehajtásának, valamint az embereknek és vállalkozásoknak nyújtott szolgáltatások minőségének javítására. A program célul tűzte ki az igazságszolgáltatás professzionalizmusának, átláthatóságának és elszámoltathatóságának növelését, továbbá a humánerőforrás-gazdálkodás, valamint a közigazgatásban, az igazságszolgáltatásban és a civil társadalom szervezeteiben dolgozó alkalmazottak képzettségének javítását.

Az intézményi kapacitás javítása A 2007–2013-as időszakra a közösségi stratégiai iránymutatások és az ESZA-rendelet10 a felelősségteljes kormányzást és a kapacitásépítést nevezte meg azon kulcskérdéseknek, amelyekkel foglalkozni kell, különösen a kevésbé fejlett régiókban és tagállamokban. Ennek nyomán 3,7 milliárd EUR összegű ESZAfinanszírozást fordítottak nemzeti, regionális és helyi szinten a közigazgatás és a közszolgáltatások, valamint adott esetben a szociális partnerek és nem kormányzati szervezetek intézményi kapacitásának és hatékonyságának erősítésére a reformok, a jobb szabályozás és a felelősségteljes kormányzás érdekében. Ez a támogatás két címszó alá tartozik11: ••

••

Mechanizmusok a szakpolitikák és programok tervezésére, megfigyelésére és értékelésére országos, regionális és helyi szinten. Kapacitásépítés a szakpolitikák és programok teljesítésében, beleértve a jogszabályok végrehajtása tekintetében.

Négy tagállam (Bulgária, Románia, Magyarország és Görögország) külön adminisztratív kapacitásépítési programot indított, míg kilenc másik (a Cseh Köztársaság, a három balti állam, Lengyelország, Szlovénia, Szlovákia, Málta és az Egyesült Királyság – Walesben) prioritásként beillesztette az egyik programjába, főleg regionális programokba. Mások, mint Olaszország, a két módszert ötvözte egy külön nemzeti

10 Az Európai Szociális Alapról szóló 1081/2006/EK rendelet 3.2. cikkének (b) bekezdése. 11 Európai Bizottság (2013), Kohéziós politika: Stratégiai jelentés 2013.

A programok középpontjában a közigazgatások szerkezetével, humánerőforrásaikkal, valamint az általuk használt rendszerekkel és eszközökkel kapcsolatos kérdések állnak. A részletes vizsgálatok a hatékony adminisztratív kapacitásépítés több sikertényezőjét nevezték meg12: •• a civil társadalom részvétele, •• világos módszertani és technikai megközelítés, •• politikai elkötelezettség, •• a felelősségek világos meghatározása, •• a helyes gyakorlat példáinak cseréje az EU szintjén, •• hatékony megfigyelési és értékelési módszerek alkalmazása.

3. Értékelési bizonyítékok a kohéziós politika hatásáról 3.1. Az ERFA és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott programok helyzete és kihívásai A fenti adatok jelzik a kohéziós politika által támogatott tevékenységek mértékét, és az általa társfinanszírozott projektek és intézkedések fajtáit. Egyes esetekben a felmerülő ráfordítások hatását és a vonatkozó beavatkozások eredményét is mutatják. Önmagukban azonban nem árulják el, hogy a kohéziós politika milyen eredményt ér el a hozzáadott érték vonatkozásában, és milyen változást eredményez a regionális vagy országos gazdaság fejlődésében, a munkában állók számában, 12 Ecorys (2012).

221


Európai hozzáadott érték hálózatok kialakítása és a helyes gyakorlatok terjesztése révén Az EU támogatást nyújt az egymástól való tanulási programokra, hogy terjessze a helyes gyakorlat példáit a közigazgatási reformban, és ösztönözze a kreatív gondolkodást közös problémák hatékony megoldásainak megtalálására az EU egészében. Az Európai Közigazgatási Hálózat (EUPAN1) a tagállamok közigazgatásáért felelős főigazgatói, az Európai Bizottság és megfigyelő országok informális hálózata. Feladata az európai hatóságok teljesítményének és munkájuk minőségének javítása új módszerek kidolgozásával a vélemények és a tapasztalatok, valamint a helyes gyakorlatok példáinak kicserélése útján a résztvevők között. A Bizottság támogatja az Eredményalapú vezetésen alapuló gyakorlati közösséget2 az ESZA-programok előkészítésében, irányításában, nyomon követésében és értékelésében részt vevő politikusok és programvezetők számára. A hálózat jelentős eredménye az eredményalapú vezetésről szóló forrásgyűjtemény, amely útmutatásul szolgál a gyakorlati szakemberek számára, hogy a rendszerüket ebbe az irányba fejlesszék. Az európai közszféra-díj3 (EPSA) célja, hogy elismerésben részesítse a kiváló munkát végző állami szerveket. A kitüntetés kategóriái jobban tudatosították a közigazgatás fontos vonatkozásait, arra ösztönözve a kormányokat, hogy korszerűsítsék igazgatási módszereiket és gyakorlatukat. Az EPSA nem egyszerűen egy díj, hanem a helyes gyakorlat példáinak módszeres gyűjtésével létrejött tudásbázis, amelyből merítve a hatóságok javíthatják a szervezettségüket, és jobb szolgáltatásokat nyújthatnak. Az EPSA az elmúlt hat évben 800 ilyen példát gyűjtött össze és értékelt. A 7. keretprogram (FP7) alapján a közigazgatási innováció európai díját a terület kilenc leginnovatívabb kezdeményezése kapta. Ezeket 22 ország 203 pályázata közül választották ki, amelyek potenciálisan máshol is alkalmazhatók.

1 Lásd EUPAN, http://www.eupan.eu/. 2 További információkért lásd az Eredményalapú vezetésen alapuló gyakorlati közösség (COP RBM) weboldalát, http:// www.coprbm.eu/?q=node/1. 3 Lásd EPSA, http://epsa2013.eu/.

222

az emberek életminőségében, a gazdasági tevékenység és a foglalkoztatottság egyensúlyának javításában a régiók között, valamint a gazdasági, társadalmi és területi kohézióban általánosan. Ez részben a számok bruttó jellegéből, részben pedig abból adódik, hogy a felsorolt eredmények közül egyesek a nyújtott pénzügyi támogatás nélkül is megvalósultak volna. Ha például az ERFA vagy az ESZA egy adott projekt vagy intézkedés költségének 50%-át társfinanszírozza, akkor lehetséges, hogy az eredmény 50%-a a nyújtott finanszírozásnak tulajdonítható, de ez lehet ennél több is, ha a finanszírozás nélkül a projekt nem valósult volna meg, vagy ennél kevesebb, ha az alacsonyabb finanszírozási szint mellett vagy akár közfinanszírozás nélkül is létrejött volna. Az utóbbi esetekben ún. „talált pénz” elem játszik közre, abban az értelemben, hogy olyan projekthez adtak pénzügyi támogatást, amely amúgy is megvalósult volna. Ez az elem akár a finanszírozás 100%-a is lehet, ha a projekt vagy az intézkedés ugyanolyan mértékben teljesült valósult volna még pénzügyi támogatás nélkül is, vagy 100%-nál kisebb hányadú, ha kisebb mértékben valósult volna meg. További bonyodalmat jelent, hogy a projekt esetleg nem realizálódott volna támogatás hiányában, de egy hasonló jellegű másik projekt igen. Például ha egy vállalatnak pénzt adnak beruházásra vagy munkahelyek létesítésére, az azzal járhat, hogy egy másik vállalat nem ruház be és nem hoz létre munkahelyeket, amit egyébként megtenne. Ebben az esetben a nyújtott finanszírozás kiszorító hatással jár, amit az eredményének értékelése során figyelembe kell venni. Egy projekt vagy program eredményének és a szakpolitikai célok eléréséhez való hozzájárulásának mérőszámaként elfogadható szám csak a beavatkozás – vagy a beavatkozáscsomag – gondos értékelésével állapítható meg. Meg kell próbálni különválasztani a nyújtott pénzügyi támogatás hatását a hatást gyakorló egyéb tényezőktől. Ez nemcsak annak megállapításához szükséges, hogy a szóban forgó szakpolitikai intézkedés(ek) mit ért(ek) el, hanem annak megállapításához is, hogy az adott finanszírozást jól költötték-e el, és a jövőben is ugyanígy költsék el, vagy a vonatkozó intézkedéseken változtassanak, hogy hatékonyabbá váljanak.


A 2007–2013-as időszakban az ERFA és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott programokról a tagállamokban legalább 821 értékelést végeztek13. Az ESZA társfinanszírozásával ugyanebben az időszakban megvalósult programokhoz 721 értékelést végeztek a tagállamokban14. Ezek a számok jóval magasabbak, mint a korábbi időszakokban. Ezenfelül a 2007 óta végzett értékelések zöme kevésbé „formális” jellegű. Elkészítésük célja az volt, hogy többet tudjanak meg arról, hogy mire fordítják a finanszírozást, nem pedig csupán az, hogy a rendeletek kötelezővé tették az értékelést. Emellett a programok működésének módját is meg akarták érteni. Az értékelések középpontjában sok esetben konkrét problémák, programok részei, illetve egyedi intézkedések vagy projekttípusok álltak, és nem teljes programok, amelyeket nehéz, és legfeljebb viszonylag felületesen lehet értékelni. A legtöbb értékelés nem elsősorban maguknak a programoknak az eredményét vizsgálta. Számos értékelés inkább a finanszírozás adminisztrációjával kapcsolatos folyamatokkal és eljárásokkal, a támogatandó projektek kiválasztásával stb. foglalkozott, megvizsgálva, hogy a feladatokat hatékonyan végezték-e el, illetve hogy kiderítsék, min lehet javítani. Sok más értékelés nagyrészt a programok végrehajtása terén elért haladást vette górcső alá, hogy milyen nehézségekbe ütköztek a programok végrehajtása során, és azt, hogy valóban azt hajtották-e végre, amit előzőleg elterveztek. Ez tartalmazza az eredmények vizsgálatát, bár főként az előző fejezetben tárgyalt ellenőrzési adatok és mutatószámok megfigyelésével, nem pedig megpróbálva különválasztani a magának programnak tulajdonítható eredményeket. Az ERFA és a Kohéziós Alap értékeléseinek csak kissé több mint 20%-a, valamint az ESZA-értékelések 23%-a vizsgálta a programok eredményeit és a kitűzött célok elérésének hatékonyságát. Az ERFA és a Kohéziós Alap 2013-ban végzett értékeléseinek azonban jóval nagyobb hányada (mintegy 36%-a) tűzte ki ennek vizsgá13 E megállapításokat a Regionális Politikai Főigazgatóság által 2010-ben felállított szakértői értékelő hálózat tette az országaikban végzett értékelések adatai alapján. A szakértői értékelő hálózat az ERFA és a Kohéziós Alap programjainak 2007–2013. évi teljesítményét vizsgálta mind a 27 tagállamban, és információkat gyűjtött az értékelési tevékenységről. Az értékelések egy részét a (2009 decemberében véget ért) 2000–2006-os időszak forrásaiból fedezték. Lásd szakértői értékelő hálózat (2014). 14 Az ESZA szakértői értékelő hálózat 2013 végi megállapítása szerint.

latát. Ez a növekedés tükrözi, hogy a programok addigra egy ideje már folyamatban voltak, és ennek megfelelően több vizsgálható eredmény volt, de a tagállamok is többet akartak tudni a szakpolitikák hatékonyságáról. A legtöbb ilyen értékelés nagyrészt mennyiségi adatok elemzésén alapult. Ily módon igyekeztek elválasztani a nyújtott finanszírozás hatását az eredményt befolyásoló egyéb tényezőktől, és megbecsülni az esetleges „talált pénz” hatások mértékét. További ígéretes tendencia olyan szigorúbb technikák alkalmazása, mint az összehasonlító hatásértékelés. E technika célja kifejezetten a finanszírozás hatásának elkülönítése, a finanszírozás kedvezményezettjeit összehasonlítva egy „kontroll” csoporttal, amely nem kapott támogatást (lásd a bekeretezett részt). Bár az ilyen módszereket alkalmazó értékelések száma az időszak egészében csekély volt (az ERFA és a Kohéziós Alap programjainak csak mintegy 4%-ában, az ESZAprogramok mintegy 5%-ában használták őket), a számuk összességében növekedett. A növekedés részben a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága kezdeményezéseinek tulajdonítható (lásd a bekeretezett részt), részben a tagállamok fokozódó érdeklődésének az iránt, hogy az intézkedések hogyan működnek, és a teljesítmény hogyan javítható. Az új programozási időszakban az eredményekre fektetett, fentebb leírt nagyobb hangsúly fokozódó nyomást gyakorol majd a tagállamokra, hogy ilyen jellegű értékeléseket végezzenek. Emellett az állami költségvetések szűk korlátai, ami egy ideig még így marad, már most kiemelkedő fontosságot kölcsönöz a finanszírozás maximális hatékonyságú elköltésének. Ez csak úgy valósítható meg, ha többet tudunk a támogatott intézkedések hatékonyságáról, ami többi ilyen jellegű értékelést tesz szükségessé. Az összehasonlító módszerek alkalmazásához megfelelő kontrollcsoportra és elegendő adatra van szükség, hogy összehasonlíthassuk e csoport magatartását és teljesítményét a finanszírozás kedvezményezetteivel. Az összehasonlító módszerek leginkább a vállalkozásvagy az innovációtámogatásnál valósíthatók meg. A legtöbb infrastrukturális beruházáshoz viszont nem alkalmasak, bár más mennyiségi technikák (mint példá-

223


Összehasonlító értékelések A kohéziós politika alapján társfinanszírozottakhoz hasonló beavatkozások összehasonlító módszerrel végzett értékelései lényegében ugyanazt a módszert alkalmazzák, mint amit az új gyógyszerek vagy orvosi kezelések vizsgálata során használnak. Egy kontrollcsoportot vonnak be amely, amennyire csak lehetséges, ugyanolyan jellemzőkkel rendelkezik, mint azon vállalatok vagy magánszemélyek csoportjai, amelyek pénzügyi támogatásban részesülnek. A támogatott és a kontrollcsoport viselkedése vagy a teljesítménye (jövedelmezősége, vagy például a munkakeresésük sikeressége) ezután érdemben összevethető, és megállapítható a kapott támogatás hatása. Az összehasonlító értékelések ily módon a beavatkozások hatásainak nettó hatásait kívánják megállapítani. Egy ilyen módszer előnye, hogy növeli a hatásról szóló becslés megbízhatóságát és pontosságát. Az összehasonlító értékelések kifejezetten arra a kérdésre keresik a választ, hogy „mi lett volna a helyzet a beavatkozás nélkül”, valamint arra, hogy a beavatkozás ténylegesen „működik-e”?

értékelők és az irányító hatóságok képzése céljából, többek között az ESZA számára is. ••

A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága áttekintette a meglevő értékeléseket. Ezen az alapon gyakorlati útmutatást adtak, és két pályázati felhívást bocsátottak ki kísérleti értékelésekre.

••

Az új programozási időszakra mindkét főigazgatóság követelményeket dolgozott ki a megfelelő adatok gyűjtéséhez. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság bevezetett egy előírást a vállalatok támogatására vonatkozó adatok közzétételére, hogy értékelés céljából ezekhez harmadik felek is hozzáférhessenek. A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága adatvédelmi okokból nem írja elő adatok közzétételét magánszemélyekről, de előírásokat vezetett be ezen adatok rögzítésére és tárolására.

••

A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága az olaszországi Isprában lévő Közös Kutatóközpont keretén belül Hatásértékelési Kutatóközpontot (CRIE) állított fel, amely a tagállamokat módszertani tanácsokkal és képzéssel segíti. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság ügyfélszolgálatot állít fel, amely célirányos tanácsokat ad a kiválasztott értékelésekről.

••

A Versenypolitikai Főigazgatóság a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság tapasztalataira is támaszkodva értékelési követelményeket dolgozott ki az új állami támogatási irányelvekhez.

Az összehasonlító módszernek a kohéziós politikára való alkalmazása azonban nem egyszerű folyamat. Érvényes kontrollcsoport gondos kiválasztását és megbízható adatokat igényel mind a támogatott, mind a kontrollcsoportnál, ami sok esetben technikailag nem kivitelezhető. A Bizottság számos szolgálata ezért aktívan dolgozik azon, hogy ezek a módszerek minél elérhetőbbé váljanak: ••

A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság egy sor ilyen értékelést indított a módszer kipróbálására, és három nyári kurzus szervezésében működött közre az

ul a költség-haszon elemzés) alkalmazható, míg más szakpolitikai területeken (például a helyi közösségek támogatása terén) a részletes esettanulmányok jelentenek potenciális eszközt a beavatkozások eredményeinek értékelésére. Az ESZA társfinanszírozásával megvalósuló programokban az ESZA-n belül alkalmazott különféle beavatkozások, mint például a képzés, a foglalkoztatási ösztönzők és munkaerő-piaci szolgáltatások (pl. foglalkoztatási tanácsadás, coaching) megfelelőnek látszik az összehasonlító értékeléshez, míg a rendszerek és a struktúrák támogatásához az összehasonlító módszer kevésbé alkalmazható.

Azt is figyelembe kell venni, hogy a különböző beavatkozások hatékonyságának teljes megértéséhez nem elegendők a megfelelő mennyiségi módszerek, hanem az eredmények elérésének módját is vizsgálni kell. Ez pedig általában részletes vizsgálatot igényel az alkalmazott mechanizmusok és folyamatok alapján.

3.2. Az ERFA és Kohéziós Alap programjainak értékeléséből származó bizonyítékok A 2007–2013-as időszakban végzett értékelések megállapításait három átfogó szakpolitikai terület vonatko-

224


zásában az alábbiakban összegezzük. Ezekből bizonyos általános következtetések vonhatók le – a vállalkozásoknak; a kutatásnak, technológiai fejlesztésnek és innovációnak (KTFI); valamint a közlekedési beruházásoknak nyújtott támogatások eredményeit illetően.

••

Magyarországgal kapcsolatban megállapították, hogy a pénzügyi támogatás jelentősen növeli a cégek beruházásait, de kevesebb hatása van a hozzáadott értékre és a nyereségre.

••

Az Egyesült Királyságban, Németországban és Olaszországban a pénzügyi eszközökkel kapcsolatban végzett értékelések megállapították, hogy bár kedvező hatást gyakoroltak a vállalatok teljesítményére, de az ilyen eszközökön át csatornázott finanszírozásokhoz képest kevés ilyen hatás jelentkezett.

Vállalattámogatás Az időszakban végzett számos értékelés a vállalatok részére különböző formákban nyújtott pénzügyi támogatás hatásait vizsgálta, nem utolsósorban azért, mert az ERFA-támogatások jelentős részét a vállalkozástámogatás kapta, különösen a versenyképességi régiókban. A vonatkozó intézkedéseket is nagyrészt viszonylag egyszerű értékelni, feltéve, hogy a szükséges adatok rendelkezésre állnak (jellemzően cégnyilvántartásokból, de maguktól a támogatásban részesülő vállalatoktól is). Sajnálatos módon azonban ezek az adatok sok esetben hiányoznak.

Másrészről a vállalattámogatásról Finnországban18, Szlovéniában19, Lengyelországban20 és Lettországban21 végzett értékelések nemigen észleltek szignifikánsan pozitív hatásokat a vállalatok támogatásánál. Az összehasonlító hatásértékelésekből származó bizonyítékokból mindazonáltal az alábbi összegző következtetések22 vonhatók le: ••

A vállalatoknak nyújtott pénzügyi támogatás hatásaként a legtöbb esetben bővül a beruházás, a termelés és a foglalkoztatás a KKV-kben. Ez részben annak köszönhető, hogy a tőkepiacok korlátait leküzdve hozzáférnek a finanszírozáshoz. Az a tény azonban, hogy a hatás tekintetében jelentős különbségek vannak az egyes programok között, arra utal, hogy végrehajtásuk módja döntő fontosságú.

••

A nyújtott támogatások inkább növelik a termelést és a foglalkoztatottságot, mint a termelékenységet. Ennek azonban a rövid időtáv is oka lehet, amelyben a legtöbb értékelés a támogatott vállalatok teljesítményét vizsgálta. A létrejött munkahelyek azonban viszonylag jó minőségűeknek és tartósaknak látszanak, a cég átlagával megegyező vagy annál magasabb fizetésekkel.

••

Az is bizonyítható, hogy növelni lehetne az intézkedések költséghatékonyságát abban az értelemben, hogy a finanszírozás összege jelentősen csökkenthető az eredmények érzékelhető romlása nélkül. Sok minden utal arra is, hogy a leginkább költség-

Nagyszámú értékelés alapult a fent említett összehasonlító módszereken. A pénzügyi támogatás hatásai – pontosabban a finanszírozásnak közvetlenül tulajdonítható hatások – e módszerek segítségével különböztethetők meg a legjobban. A fő megállapítások a következők: ••

Németországban több értékelés is megállapította, hogy a vállalatoknak nyújtott támogatás hozzájárul az ipar korszerűsítéséhez, és ezen keresztül elősegíti a regionális fejlesztést, különösen a keleti régiókban15.

••

Portugáliában megállapították, hogy a beruházási támogatások növelik a foglalkoztatottságot és a vállalatok túlélési arányszámát16.

••

Olaszországban azonban a beruházási támogatásokról készült több értékelés is megállapította, hogy bár a legtöbb esetben jelentős hatást gyakoroltak a KKV-k teljesítményére, a nagyvállalatok esetében nehéz volt pozitív hatást felfedezni17.

15 Lásd: Bade, F. J. és mtsai. (2010); GEFRA és IAB (2010); Prognos, A. G. (2011). 16 Marmede, R. és mtsai. (2013). 17 A több értékelés közül lásd például: Polese, A. és mtsai. (2011); Cles-Format-Met. (2012); Mariani, M. és mtsai. (2012); Bondonio, D. és Martini, A. (2012).

18 Pietarinen, M. (2012). 19 Jaklič, A. (2012). 20 Klimczak, T. és mtsai. (2013). 21 Ernst & Young (2013). 22 A bizonyítékok összefoglalását lásd: Mouqué, D. (2012).

225


hatékony intézkedés a legolcsóbb: tanácsok és útmutatások adása a vállalatok számára. Az is tény, hogy a pénzügyi eszközök költséghatékonyság szempontjából megelőzik a (vissza nem térítendő) támogatásokat. Ugyanis pozitív hatást gyakorolnak a vállalati teljesítményre, miközben potenciálisan visszaforgathatók, és további beruházásokat finanszírozhatnak. ••

A legtöbb értékelés szerint a pénzügyi támogatások a nagyvállalatok magatartására csekély hatást gyakorolnak, egyik vizsgált mutató tekintetében sem eredményezik a teljesítmény jelentős javulását, és ennek megfelelően a folyósított finanszírozásban jelentős a „talált pénz” elem. Ez felveti azt a súlyos kérdést, hogy indokolható-e a nagyvállalatok közvetlen támogatása. Feltehetőleg jobb stratégia annak a biztosítása, hogy a szóban forgó régió – vagy ország – vonzó hely legyen a vállalkozások számára.

A KTFI támogatása A KTFI ERFA általi támogatásáról is viszonylag nagyszámú értékelés készült, különösen a versenyképességi régiókban, ahol a vállalatok számára nyújtott támogatással együtt a finanszírozás jelentős részét adja. Gyakorlatilag valamennyi értékelés arra a következtetésre jutott, hogy a beavatkozás hatásai pozitívak. Ezt különösen alátámasztják az Olaszországban, Finnországban, Németországban, Spanyolországban és Magyarországon végzett, zömmel a 2000–2006-os időszakról készült összehasonlító hatásértékelések. Az értékelések többsége megállapította, hogy a vállalatok K+F-ráfordításai nagyobb mértékben nőttek a kapott támogatásnál (vagyis a K+F kiadásaik nemcsak annál voltak magasabbak, mint támogatás nélkül lettek volna, de a többletráfordítás is meghaladta a kapott finanszírozást). Emellett, hasonlóan a vállalatoknak nyújtott támogatáshoz, számos értékelés állapította meg, hogy a KTFI támogatása a KKV-kre nagyobb hatást gyakorolt, mint a nagyobb cégekre, abban az értelemben, hogy az előbbiek jobban növelték a ráfordításaikat, mint az utóbbiak.

A kapott eredmények azonban nagyobb eltéréseket mutatnak a termelékenységet és a profitot illetően, amelyek ebben az esetben a támogatási intézkedések sikerének fontos mutatói. Egy olaszországi értékelés például megállapította, hogy míg a KTFI-támogatásoknak a vállalati teljesítményre való rövid távú hatásai kedvezőek voltak, a hosszú távú hatások korlátozottak. Másrészről egy, az 1990-es években Dániában végrehajtott (nem az ERFA által finanszírozott) intézkedésről készült értékelés megállapította, hogy innovációs konzorciumoknak adott támogatás a támogatásban részesülő vállalatok jövedelmezőségét a beavatkozást követő 10 évben 12%-kal nagyobb mértékben növelte a kontrollcsoporthoz képest (amely nem kapott támogatást)23. Ez arra utal, hogy az innovációs támogatás formája is befolyásolhatja annak hatását. Ugyanakkor számos értékelés jutott arra a megállapításra, hogy a támogatás kedvezően hatott ki a foglalkoztatásra és a K+F tevékenységekre (vagyis több kutatói munkahelyet eredményezett, például Írországban), vagy innovációs klaszterek kialakulásához vezetett (mint Magyarországon). Általánosabban a Németországban, Olaszországban, az Egyesült Királyságban, Portugáliában és Szlovéniában végzett értékelések szerint a támogatás nyomán nőtt a KKV-k innovációs képessége, más szóval a bemenetek növekedése (a K+F-re fordított nagyobb erőfeszítés) több kimenetet eredményezett, ami potenciálisan javította a versenyképességüket. Az összehasonlítótól eltérő módszereket alkalmazó értékelések a nyújtott támogatások egyéb szempontjaira helyezték a hangsúlyt. A támogatási intézkedésekből például mind Lengyelországban, mind Szlovákiában hiányzott a stratégiai koncentráltság, ami csökkentette a hatásukat. Belgiumban, Svédországban és Portugáliában pedig megállapították, hogy az intézkedéseket nemigen tudták kiterjeszteni a KKV-kre, és emiatt a finanszírozás csak kevéssé jutott el ezekhez. Az értékelések arra is rámutattak, hogy a KTFItámogatás nyújtására felállított hivatalok vagy központok sok esetben csak korlátozott kapacitással rendelkeztek feladatuk ellátására, ami ismét csak csökkentette a nyújtott finanszírozási beavatkozás hatásait. Ez történt Olaszországban, különösen az ország déli részén lévő 23 Centre for Economic and Business Research (2010).

226


kevésbé fejlett régiókban, bár a fejlettebb északi régiókban jobb volt a helyzet. Franciaországban a „technológiai pólusokról” készült értékelés megállapította, hogy ezek a centrumok, melyek ERFA társfinanszírozásban részesültek, hatékonyan növelték a K+F aktivitást, de az értékelés hozzátette, hogy nagyobb hangsúlyt kell fektetni az üzleti felhasználásra alkalmas innovációkra az alapkutatás helyett.

állomásokat. Ez függ az odavezető közúti és vasúti kapcsolatoktól, valamint a megérkezés utáni parkolási lehetőségektől. E hatások érdemben szintén csak a teljes rendszer keretében értékelhetők, és nem pusztán önmagában a vasútvonal vonatkozásában. A közlekedési hálózatokról és nem csupán egyedi projektekről készült értékelések megállapították, hogy ezek a hálózatok kedvező hatást gyakorolnak a régiók fejlődésére. Például:

Közlekedési beruházások A közlekedési beruházások támogatásáról kevesebb értékelést végeztek, mint akár a vállalatok, akár a KTFI támogatásáról. Ez különösen érvényes az ERFA és a Kohéziós Alap által a 2007–2013-as időszakban társfinanszírozott projektekre, mivel viszonylag kevés ilyen projekt valósult meg, a megvalósultak pedig csak rövid ideje működnek – ami túl kevés ahhoz, hogy megfelelően meg lehet ítélni a projektek hatását. Azok az értékelések, amelyeket a 2007–2013-as időszakban végeztek, nagyobbrészt az előző periódusban finanszírozott beruházásokról, többnyire egyes projektek hatását vizsgálták, mint például két pont közötti autópálya vagy vasútvonal építését, és nem a hálózat egészére gyakorolt hatást. Az utóbbi vizsgálata lényegesebb, mivel a szóban forgó projekteket nem önmagukban, hanem egy közlekedési rendszer részeként tervezik – vagy kellene megtervezniük. Projektek elszigetelt kezelése az esetek többségében valóban félrevezető eredményekre vezethet a végső gazdasági és társadalmi célokra gyakorolt hatások tekintetében. Ezek a hatások ugyanis a teljes hálózat működéséből erednek, és elvileg nehéz, ha nem lehetetlen különválasztani a hálózat egyes részeinek hatásait. Az például, hogy egy régiónak milyen előnyei származnak abból, hogy mondjuk egy autópálya a régió fővárosát összeköti az ország egy másik városával, jellemzően a kapcsolatok jelenlegi helyzetétől és attól függ, hogy milyen egyszerű az elérése, ami meg fogja határozni a forgalmát és az ebből eredő általános idő- és költségmegtakarítást. A beruházás hatásai ezért nem választhatók könnyen külön a megépített bekötőutak hatásaitól. Hasonlóképpen, egy két várost összekötő (nem szükségszerűen nagy sebességű) gyorsvasúti kapcsolat kialakításának hatása attól függ, hogy mennyire kön�nyű megközelíteni a vonal két végén és a köztük lévő

••

Görögországban megállapították, hogy az athéni metró megépítése jelentősen csökkentette a közúti forgalmat a városban, ösztönzi a foglalkoztatást és a turizmust, emellett csökkenti a környezetszen�nyezést, és javítja az életminőséget.

••

Litvániában a közúti beruházásokról készült értékelés azt is megállapította, hogy a közlekedés költségeinek csökkentése nyomán nőtt a foglalkoztatottság az érintett területeken, és javult a megközelíthetőségük.

••

Németországban és Szlovéniában a városi közlekedés fejlesztéséhez több városban nyújtott ERFA-támogatás növelte az érintett régiók versenyképességét, részben az utazási idő és költségek csökkentésével, részben üzleti beruházások odavonzásával.

Az elvégzett értékelések azonban potenciális problémákra is felhívták a figyelmet a beruházások fenntarthatóságával kapcsolatban, mivel a jövőbeli fenntartási költségeket nem mindig vették számításba az elemzésben a ráfordítás előnyeinek vizsgálata során. A közlekedési hálózatokról készült értékelések csekély számának egyik legfontosabb oka az elemzés nehézsége, különösen ha adott régiókra vagy országokra gyakorolt gazdasági és társadalmi hatások vizsgálata a cél. Sok ilyen hatás nem megfogható (mint például az életminőség javulása), vagy pedig rendkívül hos�szú távú, abban az értelemben, hogy több éven vagy akár évtizeden át tart, és ezért nehéz megmérni vagy előre jelezni. Könnyebb, bár nem teljesen egyszerű az egyedi projektek értékelése, különösen, ha mérhetőbb és biztosabb szempontok vizsgálata a feladat, amilyen

227


az utazási idő vagy a járművek üzemelési költségeinek csökkentése utak esetében.

3.3. Az ESZA programok értékeléséből származó bizonyítékok

Terjedelmük korlátozottsága ellenére a Kohéziós Alap 2000–2006. évi időszakát vizsgáló utólagos értékelés részeként tíz költség-előny elemzéssel értékelt nagyszabású közlekedési projekt közül kilencben pozitív nettó hozamot mutattak ki. Vagyis a projektekből származó nyereség nettó jelenértéke a becslések szerint nagyobb volt a megépítés, a működtetés és a karbantartás költségeinél.24

A 2007–2013-as időszakban végzett értékelések megállapításait az alábbiakban szakpolitikai területenként összegezzük.

Az egyetlen olyan projekt, amelynél az előnyök elmaradtak a költségektől, a Madrid-Barcelona közötti nagy sebességű vasútvonal volt, de ennek is könnyen lehetett az az oka, hogy elszigetelten vizsgálták a vasúti hálózat többi részétől, és azt sem vették figyelembe, hogy a hálózat későbbi befejezése milyen hatással volt a vasútvonalon lebonyolított forgalomra. Ezért amikor az elemzést elvégezték, a vonal jóval a kapacitása alatt működött, részben mert a szárnyvonalak megépítését még nem fejezték be (de részben a recessziónak a vasútvonal használatára gyakorolt hatásai következtében is). Az előnyök ennek nyomán visszafogottak voltak, ami jelzi a hatások értékelésekor a tágabb és hosszabb távú perspektíva alkalmazásának fontosságát a szűkebb jellegű értékeléssel szemben. Az évek során elvégzett különböző értékelésekből, valamint közlekedési beruházásokról szóló egyéb vizsgálatokból az a fő következtetés vonható le25, hogy bár a jó közlekedési hálózat fontos lehet a fejlődéshez, hatása nagymértékben függ attól, hogy mi más történik még az adott régióban vagy országban. Ezért ezt más olyan tényezőkkel együtt kell vizsgálni, amelyek hozzájárulnak a fejlődéshez, mint például a jól képzett munkaerő és az innovatív vállalatok jelenléte.

Az ESZA-beavatkozások hatásának megbízható mérését illetően, amely hitelesen bemutatja, hogy az ESZA mit ért el a beavatkozások végső kedvezményezettei számára, az értékelések általában nem tudtak erős meggyőző bizonyítékokat szolgáltatni. Ennek ellenére az ESZA-támogatás hatásai többnyire jelentősek és számottevőek voltak azon korlátozott számú mélyreható értékelésnél, amelyek egyes konkrét ESZAbeavatkozásokat és programokat vizsgálták. Ezek például megmutatják, hogy az ESZA-támogatású beavatkozások nyomán az egyének könnyebben helyezkednek el, mint a kontrollcsoportok tagjai. Az alkalmazkodóképesség növelésével, a munkához jutással és a humántőkével kapcsolatos eredmények összességében jóknak látszanak. Ezenfelül néhány, megbízható értékeléseken alapuló példa jelentős nettó haszonra utal. A társadalmi befogadásra vonatkozó elemzés kevésbé volt meggyőző. Az eredményekről szóló korlátozott bizonyítékok, és némiképp az értékelési bizonyítékok is arra utalnak, hogy a társadalmi befogadást célzó ESZA-forrásokat kevéssé koherens módon és korlátozott hatékonysággal használták fel. A partnerségek ösztönzése és az adminisztratív kapacitás erősítése kevésbé általános szakpolitikai területek a tagállamokban, és az e területeken elért eredményekről is csak korlátozott bizonyítékok vannak. Ennek ellenére a közszolgáltatásokhoz való hozzájárulásukat az értékelések többnyire kedvezően ítélik meg.

A munkához jutás növelése 24 A 10 projekt a következő volt: a Madrid-Barcelona közötti nagy sebességű vasútvonal; a Lisszabon–Algarve közötti vasútvonal Portugáliában; a Thriasszio–Pedio–Eleuszina–Korinthosz vasútvonal Görögországban; a Pozsony–Récse–Nagyszombat (Bratislava–Rača–Trnava) vasútvonal Szlovákiában; az A2-es autópálya Lengyelországban Konin és Strykow között; az A23as autópálya 75 km-es szakasza a franciaországi Pau és a spanyolországi Zaragoza között; az Agiou Konsztantinou elkerülő út Görögországban; az M1-es autópálya Írországban; a IX B-s folyosó Litvániában, beleértve a Vilniuszt délről megkerülő utat; valamint az M0-s körgyűrű keleti szakasza Budapest körül Magyarországon. 25 Például: OECD (2011); Crescenzi, R. és Rodriguez-Pose, A. (2012).

228

Ahol a tagállamok mélyreható értékeléseket végeztek, ezek azt mutatják, hogy az ESZA által támogatott beavatkozások által érintett személyek könnyebben találnak munkát, mint a kontrollcsoportok tagjai. Azokban a tagállamokban, ahol az értékelések az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (PES) tevékenységét ESZAfinanszírozású kiegészítő tevékenységgel vetették ös�sze ugyanarra az ügyfélcsoportra, ott pozitív hatásokat


állapítottak meg az ESZA-támogatású beavatkozási csomagok nyomán, amelyek lényegében intenzívebb és jobb minőségű szolgáltatást nyújtanak a munkanélküliek számára. Ettől függetlenül a munkához jutási ráták jellemzően 50% alatt vannak, bár ez változik attól függően, hogy ezeket a rátákat mikor mérik egy konkrét tevékenység elvégzése után. Számos tagállamban jellemzően 3-ból 1 vagy még kevesebb személy jut munkához. A bértámogatásokat a globális recesszió óta jelentős mértékben alkalmazzák, hogy a munkáltatókat ösztönözzék munkanélküliek és egyéb sajátos hátrányokkal rendelkező csoportok felvételére, de egyes értékelési adatok szerint a végső kedvezményezettek jelentős százaléka később újból munkanélkülivé válik. Az értékelések azt is mutatják, hogy a közmunkák és más ideiglenes munkahely-teremtési intézkedések kevéssé sikeresek a tekintetben, hogy a résztvevők mekkora hányada jut később munkához. Jobbak az eredmények azonban a szakmailag orientált képzések, a gyakornoki programok és a szakmai gyakorlatok esetében.

A nők és férfiak közötti egyenlőség A 2007–2013-as időszakra vonatkozó szabályozás előírta, hogy az ESZA-programok minden szakaszában (az előkészítésük, a végrehajtásuk, a nyomon követésük és az értékelésük területén egyaránt) vegyék figyelembe a nemek közötti egyenlőség szempontjait. Ezért konkrétan hivatkoznak a munka és magánélet összeegyeztetésére szolgáló intézkedésekre, a nők foglalkoztatásban való részvételének növelésére, valamint a nemek alapján történő megkülönböztetés csökkentésére, beleértve a díjazás tekintetében fennálló különbségek szűkítését. Az értékelések bizonyítják, hogy a nemek közötti egyenlőség fokozódó figyelmet kap az ESZAbeavatkozásokban, és számos tagállamban a nemek közti egyenlőség a politikai napirend része lett, és olyan intézkedéseket hajtottak végre, amelyeket máskülönben nem finanszíroztak volna. A nemek közötti esélyegyenlőség általános érvényesítése nyomán azonban nehéz megbecsülni, hogy milyen összegű finanszírozást fordítottak a nők és férfiak

közötti egyenlőség támogatására. Az eredmények tekintetében azonban a nők a támogatások 52%-ának kedvezményezettei, amely arány az egyesült királyságbeli 39% és a lengyelországi 56,5% között változik. A foglalkoztatásra gyakorolt hatásról egyelőre nem sok becslés ismert, de Spanyolországban például jelentések szerint 888 000 nő kapott állást 2011 végéig, miután részt vett egy ESZA-programban, ami az összes résztvevő majdnem 62%-a. Az ESZA által támogatott, a nemek közötti egyenlőséget célzó intézkedések több cél elérését tűzték ki26: ••

a nők munkaerő-piaci versenyképességének növelése képzettségük javítása útján,

••

nők és férfiak képzése hagyományosan a másik nem által uralt foglalkozásokban, ezáltal növelve karrierkilátásaikat,

••

támogatás nyújtása a nőknek a vállalkozóvá váláshoz, és gondozói létesítmények biztosítása részükre, lehetővé téve a munka összeegyeztetését családi a életükkel,

••

a gondozási szolgáltatások minőségének javítása igénybevételük ösztönzésére, nyitva tartásuk idejének növelése és munkanélküliek kiképzése gondozási állások ellátására,

••

fellépés a nemi sztereotípiák és kisebb mértékben az oktatásban megnyilvánuló nemi szegregáció ellen a társadalom tudatosságát növelő kampányok, szakszervezeti szemináriumok, a tanárok és a szülők képzése, valamint az iskolai tanrendek felülvizsgálatának támogatása révén,

••

a szegénység által sújtott, veszélyeztetett nők támogatása, akiket sokszor többféle diszkrimináció sújt, továbbá segítségnyújtás az erőszak áldozatául esett nők részére abból a célból, hogy képességekre és önbizalomra, és így gazdasági függetlenségre tegyenek szert.

Általánosságban van arra utaló bizonyíték, hogy a különböző típusú beavatkozásokat egyesítő többdimen26 Amint azt ezeknek az intézkedéseknek a GHK és a Fondazione G. Brodolini (2011) által elvégzett értékelése mutatja.

229


ziós stratégiák egyre fontosabbá válnak a hátrányos megkülönböztetés és a nemek közötti szakadék különböző okainak kezeléséhez. Például a személyes útmutatás vagy gyakorlati napi készségek osztálytermi oktatása, a pszichológiai támogatáshoz való hozzáférés megkönnyítése, a nyelvi órák, valamint a szakképzési és álláskeresési támogatás egymással kombinálva valószínűleg hatékonyabb, mint külön-külön. Ugyanakkor jóval kevesebb intézkedés irányult a társadalmi, gazdasági vagy intézményi környezetre vagy a keresleti oldalra. Ezen intézkedések közé tartozott a munkáltatók vagy humánerőforrás-menedzserek képzése, vagy cégek ösztönzése női vezetők alkalmazására. Az elvégzett értékelés rámutatott, hogy a hátrányos megkülönböztetés kiváltó okainak kezelése érdekében fokozni kell az ilyen intézkedéseket.

Társadalmi befogadás – bevándorlók és kisebbségek A tagállami értékelések általános megállapítása, hogy azok a leghatékonyabb ESZA-támogatású szolgáltatások, amelyek megtervezésénél kifejezetten meghatározott csoportok szükségleteiből indulnak ki, és a bevándorlók számára a képzés látszik hatékony intézkedésnek. A 2007–2013-as időszakban több ESZA-támogatás irányult a bevándorlók és az etnikai kisebbségek munkaerő-piaci részvételének és társadalmi befogadásának növelésére, mint az előző periódusban. Mintegy 1,17 milliárd EUR-val finanszíroztak a bevándorlókat segítő egyedi intézkedéseket, és további 10 milliárd EUR-val hátrányos csoportoknak, köztük bevándorlóknak és kisebbségeknek szóló általános intézkedéseket, amelynek felét a becslések szerint az utóbbiak kapták. Összesen tehát a teljes ESZA-költségvetés valamivel több mint 8%-át juttatták e csoport támogatására. Az érintettek közül 2012 végéig mintegy 1,2 millióan vettek részt ESZA-társfinanszírozású intézkedésekben (akik közül 862 000 volt bevándorló). A tényleges szám azonban mintegy 100 000 fővel magasabb lehet, mivel az etnikai kisebbségek tagjait, különösen a romákat a valóságosnál kisebb számban jelentették.

Egy ESZA-támogatásról szóló értékelés27 megállapította, hogy az emberek foglalkoztathatóságának, különösen az információs és kommunikációs technológiákkal (IKT) kapcsolatos, valamint az alapvető olvasási és kommunikációs készségeiknek az erősítése hozzásegítette őket, hogy állást találjanak, és arra is bátorította őket, hogy önálló vállalkozóvá váljanak. Azt is megállapították, hogy az ESZA-támogatás elősegítette a kezdeti beilleszkedést segítő szolgáltatások javítását, új hálózatok és szervezeti struktúrák létrehozását, és általában javította az állami szervek képességét, hogy segítséget nyújtsanak a kisebbségekhez tartozó emberek számára. Emellett az állami szervek, valamint a bevándorlók és az etnikai kisebbségek szükségleteiről speciális ismeretekkel rendelkező NGO-k ismereteket szereztek és tapasztalatokat osztottak meg e csoportok munkaerőpiacra való belépését nehezítő akadályokról. Bár a romák számára számos egyedi intézkedést hoztak, egyre inkább a „kifejezett, de nem kizárólagos” megközelítést alkalmazzák velük szemben. Ennek célja, hogy elkerüljék a teljes elkülönítésüket más csoportoktól, ami azzal a veszéllyel járna, hogy még inkább szegregáltakká válnak. A leghatékonyabbnak az intézkedések összekapcsolása látszik, így az oktatás és a képzés támogatásának összekötése a lakhatáshoz, a közlekedéshez és az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáféréssel, valamint az alapinfrastruktúra javításával, ami a romák elhelyezkedésének alapfeltétele. Az értékelés a helyes gyakorlatok számos példáját nevezte meg, például Spanyolországban, ahol az NGOkkal idejekorán konzultáltak, és azután is szorosan bevonták őket, magukkal a kedvezményezettekkel együtt, az intézkedés megvalósításába.

4. A kohéziós politika modellezett hatása 2000–2006 és 2007–2013 között A kohéziós politikának az EU gazdaságaira gyakorolt hatása teljes áttekintéséhez az egyetlen mód egy makroökonómiai modell felállítása, amely tartalmazza a

27 CSES (2011).

230


Példák a tagállamokban végrehajtott összehasonlító ESZA-hatásvizsgálatokra Anglia 2007–2013. évi ESZA-programjának értékelése1 adminisztratív adatok alapján megvizsgálta a (legfeljebb 6 hónapig fizethető) munkakeresési juttatás (Jobseekers Allowance), valamint a jellemzően a tartós munkanélkülieknek fizetett munkaképtelenségi ellátás (Incapacity Benefit) vagy foglalkoztatási és támogatási juttatás (Employment and Support Allowance) kedvezményezettei foglalkoztathatóságának növelésére gyakorolt hatását. Az érintettek nagy száma részletes statisztikai elemzés elvégzését tette lehetővé, a kedvezményezetteket jellemzőik és a kapott támogatás típusa alapján különböztetve meg. Az értékelés következetesen pozitív hatásokat állapított meg a foglalkoztatás hozzáférhetőségének növelésében, amely hatások nagyobbak voltak a hátrányosabb helyzetű csoportok esetében. Litvániában fogyatékkal élőkre és a büntetett előéletűekre irányuló társadalmi beilleszkedési programokat2 értékeltek ki annak felmérése céljából, hogy milyen hatással vannak a kedvezményezettek munkaerő-piacivisszavezetésére. A felhasznált adatok a programokban részt vevőkön felül ugyanúgy lehetővé tették a programokra jogosult azon személyek beazonosítását is, akik nem vettek részt. Az értékelés megállapította, hogy a programok növelték annak valószínűségét, hogy a résztvevők munkát találnak, továbbá növelték a munkaviszony időtartamát és a keresetüket is. Azt is megállapították, hogy a programok a fogyatékkal élőkre nagyobb hatást gyakoroltak, mint a büntetett előéletűekre3.

különböző fajta intervenciók hatásairól rendelkezésre álló bizonyítékokat. Ez a fejezet a strukturális alapok és a Kohéziós Alap potenciális hatásának egy modellalapú28 értékelését ismerteti az előző, 2000–2006-os és 2007–2013-as programozási időszakokban azokban a tagállamokban, amelyek a pénzügyi támogatás legfontosabb kedvezményezettjei voltak. Ezek a három EU-15 kohéziós ország, Portugália, Spanyolország és Görögország, amelyek mindkét programozási időszak egészében részesültek forrásokból, továbbá Írország, amely 2003-ig volt a Kohéziós Alap kedvezményezettje, valamint az EU-12 tagállamok, melyek 2001-től kaptak előcsatlakozási támogatást, és melyek finanszírozása jelentősen nőtt a 2004-ben vagy Bulgária és Románia esetében a 2007-ben történt csatlakozásuk után. Közéjük tartozik továbbá Németország keleti része és a dél-olaszországi régiók (a Mezzogiorno). (Megjegyezzük, hogy ezeknek a becsléseknek az elkészítéséhez felhasznált makroökonómiai modell részletesebb leírását a következő fejezet tartalmazza. Ez a modell becslést ad a kohéziós politika alapján végzett finanszírozásról a jelenlegi programozási időszakban is, azonos módszert alkalmazva – vagyis a finanszírozott beruházások fejlődését összehasonlítva a finanszírozás nélküli fejlődésükkel.) A 2000–2006-os programozási időszakban az EU-15ben több mint 250 milliárd EUR-t fordítottak a kohéziós politikára, valamint előcsatlakozási támogatásra és strukturális beavatkozásokra az EU-10-ben. A fent felsorolt tagállamokban a kiadások 186 milliárd EUR-t tettek ki. A 2007–2013-as programozási időszak teljes költségvetése 336 milliárd EUR, amelyből 173,9 milliárd EUR-t kapnak a 2004 óta csatlakozott tagállamok, 76 milliárd EUR-t Spanyolország, Görögország és Portugália, valamint 26 milliárd EUR-t Németország keleti tartományai és az olasz Mezzogiorno.

1 Ainsworth, P. és Marlow, S. (2011). 2 Az értékelt beavatkozásokat a 2004–2006-os programozási időszakban finanszírozták. Az elemzéshez használt adatok azonban 2010-ig terjedtek, és a vizsgálat ajánlásokat adott arra, hogy az EU strukturális támogatás felhasználása hogyan javítható a 2007–2013-as időszak hátralevő részére. 3 Public Policy and Management Institute (2012).

28 Az e hatásértékelés végrehajtására alkalmazott modell a Quest III kiterjesztése, amely tartalmazza a humántőkébe való beruházás megjelenítését és az endogén technológiai változást, ami különösen alkalmassá teszi a kohéziós politikai típusú strukturális beavatkozások értékelésére. Kifejezett határokon átnyúló kapcsolatokat is tartalmaz kétoldali kereskedelmi kapcsolatokon keresztül a továbbgyűrűző hatások és az EU-tagállamok közötti kölcsönhatások megragadására. A modell részletes ismertetéséhez lásd Varga, J. és in ‘t Veld, J. (2011).

231


7.1. ábra. A kohéziós politika becsült hatása a GDP-re a 2000–2006 közötti időszakban Az alapértékhez viszonyított eltérés (%)

3,5

2015

2000–2009 (éves átlag)

3,5

LV

SK

IE

SI

PT

0,0

EL

0,0

LT

0,5

ES

0,5

PL

1,0

EE

1,0

HU

1,5

CZ

1,5

MT

2,0

IT

2,0

DE

2,5

BG

2,5

CY

3,0

RO

3,0

IT = Mezzogiorno Forrás: QUEST

A 7.1. és 7.2. ábra a kohéziós politikának a GDP-re gyakorolt potenciális hatását mutatja mindkét programozási időszakra („potenciális” abban az értelemben, hogy a becslések szerint ezek a finanszírozás hatásai, ha azok valóban olyanok, mint amilyennek a modellben feltételezik őket), mindkét esetben bemutatva egyrészt az átlagos rövid távú hatást, másrészt az átlagos hos�szabb távú hatást.

akár évi 1,8%-os növelésére is képesek a kiindulási alaphoz képest (vagyis ha azt összemérik a beruházás nélküli GDP szintjével) Lettországban, évi 1,6%-os növelésére Portugáliában és évi 1,3%-os növelésére Görögországban (7.1. ábra). A kohéziós politika programjai a várakozások szerint a munkaerő-piaci feltételeket is javítják. Ugyanebben az időszakban vizsgálva a szimuláció arra utal, hogy a 2000–2006. évi programok a foglalkoztatást mintegy 0,5%-kal növelték a kiindulási alaphoz képest Litvániában és Portugáliában, míg 0,3%-kal Lengyelországban, Lettországban és Spanyolországban.

Ezek az eredmények a kohéziós politika egyértelműen pozitív hatását mutatják a vizsgált tagállamok GDPjére. A modellszimuláció eredményei arra utalnak, hogy a kohéziós politika alapján a 2000–2009-es időszakban finanszírozott beruházások a GDP átlagosan

7.2 ábra. A kohéziós politika becsült hatása a GDP-re a 2007–2013 közötti időszakra 6,0

2007–2016 (éves átlag)

Az alapértékhez viszonyított eltérés (%)

2022

6,0

Forrás: QUEST

232

LV

LT

PL

EE

–1,0

SK

–1,0

BG

0,0

RO

0,0

PT

1,0

CZ

1,0

MT

2,0

SI

2,0

HU

3,0

EL

3,0

CY

4,0

ES

4,0

IT

5,0

DE

5,0


A kohéziós politika hatása: az elvégzett közgazdasági kutatás összefoglalása Az 1990-es évek közepe óta nagyszámú tudományos tanulmány készült, amelyek ökonometriai technikák alkalmazásával értékelik a kohéziós politikának a régiók növekedésére gyakorolt hatását, továbbá az egy főre jutó GDP közeledésének mértékét az EU átlagához. A többségük elsősorban a korábbi programozási időszakokat és a kohéziós politikának az EU-15 régióira gyakorolt hatásait vizsgálja, és csak néhány friss kutatás terjed ki az EU-12 országokra is. A kutatások különféle technikák alkalmazásával kapnak becsléseket a kohéziós politika hatásairól, hogy azok így megkülönböztethetők legyenek a közrejátszó sok más tényezőtől. Az elvégzett vizsgálatok mintegy fele állapította meg, hogy a kohéziós politika jelentős pozitív hatást gyakorolt az EU növekedésére1, míg körülbelül negyedük találta úgy, hogy vannak pozitív hatások, de ezek kevésbé erősek és nem általánosak. Így tehát a kutatások mintegy negyede tapasztalta úgy, hogy a hatások kisszámúak vagy statisztikailag nem szignifikánsak. Sok tanulmányt azonban 1996 és 2004 között publikáltak, amikor korlátozottabb számú adat állt rendelkezésre, és ezek is rövidebb időtávot fogtak át. 1 Bradley, J. és mtsai. (2007); Cappellen, A. és mtsai.. (2003); De la Fuente, A. és Vives, X. (1995); Martin, R. és Tyler, P. (2006).

A 2007–2016 közötti időszakban a GDP átlagos becsült emelkedése a kohéziós politika eredményként a kiinduló referenciaértékkel összehasonlítva évi 2,1% Lettországban, évi 1,8% Litvániában és évi 1,7% Lengyelországban. A foglalkoztatottság vonatkozásában az évi átlagos becsült hatás 1% Lengyelországban, 0,6% Magyarországon és 0,4% Szlovákiában és Litvániában. A közép- és hosszabb távú hatás mindkét időszakra az összes országban meghaladja a magában a finanszírozási időszakban elért hatást. A 2000–2009-ben beruházásra fordított finanszírozás hatásaként a GDP 2015-ben Spanyolországban várhatóan csaknem 1 százalékponttal lesz magasabb, mint magában az időszakban (1,9%-kal, szemben a nem egészen 1%-kal), valamint mind Görögországban, mind Portugáliában több mint 1 százalékponttal (7.2. ábra), mindkét országban akár 3%-os emelkedést is eredményezve a kiindulási értékekhez képest. A foglalkoztatásra gyako-

A 2005 óta közzétett, nagyobb mennyiségű adaton alapuló, és hosszabb időre kiterjedő vizsgálatok túlnyomó többsége szerint a kohéziós politika öszzességében pozitív eredményeket hozott2. Ugyanez a helyzet az EU-12 és az EU-15 országokra kiterjedő tanulmányokkal. Mindazonáltal, bár a kutatások többsége szerint a kohéziós politika hozzájárult a gazdasági teljesítmény regionális egyenlőtlenségeinek csökkentéséhez, azt is megállapítják, hogy a hatások nem egységesek3, és hogy sokféle tényező befolyásolja, hogy a kohéziós politika sikeres-e vagy sem egy adott környezetben, ill. hogy ott mennyire hatásos. E tényezők különösen a működő intézményektől, a kormányzás hatékonyságától, az országos politikáktól és a szomszédos régiók teljesítményétől függnek4. Ezenfelül újabb vizsgálatok szerint a kohéziós politika teljesítményét befolyásolja a finanszírozás elosztásának, valamint a szakpolitikai területek közötti felosztásának módja, ami az újabb keletű reformok központi kérdése. 2 Midelfart-Knarvik, K.H. és Overman, H.G. (2002); Ederveen, S. et al. (2006); Hagen, T. és Mohl, P. (2009). 3 De Freitas, M. L. és mtsai. (2003); Rodriguez-Pose, A. és Garcilazo, E. (2013). 4 Becker, S. O. és mtsai.. (2012); Ederveen, S. és mtsai. (2002); Bouvet, F. és Dall’Eerba, S. (2010).

rolt hatás is emelkedik az idő folyamán. Ez 2014-ben Litvániában eléri az 1,3%-ot, Lettországban a 0,9%-ot és Lengyelországban a 0,8%-ot. A 2007–2016-os időszak finanszírozásának hosszabb távú hatása még számottevőbb, a GDP 2022. évi emelkedése a végrehajtott plusz beruházások következtében több mint kétszerese az időszak átlagos emelkedésének. Mind Litvániában, mind Lengyelországban a 2022. évi GDP a becslések szerint több mint 4%-kal lesz magasabb, mint e beruházások nélkül lett volna, míg Lettországban 5%-kal. Ugyanebben az évben a foglalkoztatottság Lengyelországban várhatóan 1,8%-kal, Magyarországon és Szlovákiában pedig 0,7%-kal nő. E szimulációk eredményei rámutatnak arra a tényre, hogy a kohéziós politika alapján végrehajtott ráfordítások becsült haszna az évek során halmozódik fel a támogatásban részesülő gazdaságok versenyképességének javulása nyomán, és azután is jó ideig folytatódik,

233


hogy a vonatkozó beruházási programok véget érnek. Maga a finanszírozási időszak alatt ezért a GDP-re gyakorolt hatás zöme a keresletnek a ráfordításból eredő növekedéséből származik, amit a feltételezés szerint részben kiszorít a kamatlábak, bérek és árak ebből eredő növekedése. Hosszabb távon a beruházásnak a termelékenység növelésére irányuló hatása erősebbé válik, növelve a gazdaságok potenciális kibocsátását vagy a növekedés fenntartására való képességüket, ami azt jelenti, hogy a GDP inflációs nyomás keltése nélkül növekedhet. Feltételezve, hogy a finanszírozásból származó többletberuházás megfelel annak, amit a bizonyítékok mutatni látszanak, a szimulációk ezért azt mutatják, hogy a támogatásban részesülő gazdaságok termelőképességének erősödése egyszerre tartós és nagyobb szabású, mint a tőkeinjekció miatti keresletösztönzés rövid távú hatásai.

5. Következtetés A kohéziós politika hatásainak értékelése nem egyszerű feladat. A szakpolitika eredményeként elért haladást azonban folyamatosan figyelemmel kísérik, míg a hatásokat különböző szinteken, különféle módszerek alkalmazásával értékelik. Ezek az értékelések általában megerősítik azokat a kézzelfogható és konkrét előnyöket, amelyeket a kohéziós politika eredményezett és eredményez továbbra is az EU régióiban és városaiban. A kohéziós politika számos eredményt hozott. Több ezer projekt nyújtott támogatást KKV-beruházásokhoz, vagy segítette elő tevékenységek megkezdését. Más projektek segítségével a vállalkozások a K+F-et értékes innovációra váltották át. A kohéziós politika háztartások és cégek milliói számára tette lehetővé, hogy csatlakozzanak a legfejlettebb IKT-hálózatokhoz. Sok kilométernyi út és vasút építését finanszírozta, javítva az EU olyan területeinek közlekedési kapcsolatait, ahol a hiányuk vagy rossz állapotuk hátráltatta a gazdasági fejlődést. A kohéziós politika hozzájárult a munkaerőpiacon való részvétel javításához is az EU egészében, és elősegítette a veszélyeztetett társadalmi csoportok jobb beilleszkedését a társadalomba. Hozzájárult a környezet védelméhez is, különösen a környezetvédelmi infrastruktúra

234

társfinanszírozásával olyan helyeken, ahol ez egyébként források hiányában nem valósult volna meg. Ezek a vívmányok elősegítették az EU-gazdaságok szerkezetének javítását, miközben hozzájárultak az EU fejlődésének inkluzív és fenntartható jellegéhez. A kohéziós politika támogatása jelentősen növelte a vállalatok, különösen a KKV-k teljesítményét, és növelte a beruházásaikat, a foglalkoztatottságukat, az általuk végzett kutatást és fejlesztést, valamint az innovációs kapacitásukat. A közlekedési infrastruktúrában végrehajtott beruházások, ha koherens stratégia részeként valósulnak meg, kimutathatóan pozitív hatást gyakorolnak a regionális fejlődésre. A kohéziós politika által mikroszinten megvalósított változtatások egy idő után makroszinten is jelentkeznek. A kohéziós politikának a GDP növekedésére és a foglalkoztatásra gyakorolt hatásának értékeléséhez figyelembe kell venni a beavatkozások mind közvetlen, mind közvetett hatását, ami csak a szakpolitika makroökonómiai modellekkel való szimulációjával lehetséges. Ezek a szimulációk arra utalnak, hogy a kohéziós politika jelentősen hozzájárul a GDP és a foglalkoztatottság növeléséhez, különösen azokban a tagállamokban, amelyek a pénzügyi támogatások fő kedvezményezettjei. A modellek azt is mutatják, hogy a szakpolitika hosszú távú céljával, vagyis az EU-gazdaságok termelési potenciáljának folyamatos növelésével összhangban ez a hatás még évekkel a programok befejeződése után is jelentkezik. Még ha az értékelések szerint a kohéziós politika kedvező eredményeket hozott is, van lehetőség a javulásra. A bizonyítékok különösen aláhúzzák annak fontosságát, hogy a finanszírozást kevés számú kulcsfontosságú prioritásra összpontosítsák, és biztosítsák a megfelelő feltételeket a kohéziós politika számára, hogy maximális hatást érjen el. Magának a kohéziós politikának a kidolgozását és végrehajtását is javítani lehetne az eredményekre való jobb összpontosítással, koherens célok kitűzésével, valamint világos és megfelelő célkitűzések kiválasztásával a programokhoz. Meghatározó módon ezek azok a célok, amelyek a 2014–2020-as programok mögött meghúzódó reformokat motiválták.

8. fejezet: Kohéziós politika 2014–2020-ban

1. A reform kulcselemei Kétéves tárgyalás zárult le 2013. decemberben a kohéziós politika reformjáról. Ennek nyomán a kohéziós politika az EU költségvetésének mintegy harmadát fogja beruházni olyan kulcsfontosságú területekbe, amelyek összhangban vannak az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre irányuló Európa 2020 stratégiával. Ennek érdekében az Európa 2020 prioritásainak megfelelő 11 tematikus célkitűzést határoztak meg az új jogi keretben. Ahhoz, hogy a beruházások a lehető legnagyobb hatást fejtsék ki, a tagállamoknak és a régióknak az EU-finanszírozást korlátozott számú célkitűzésre kell összpontosítaniuk, tekintettel az őket érintő sajátos területi kihívásokra és fejlesztési szükségletekre. A reform nagyobb hangsúlyt fektet az EU által támogatott beruházásokra, javítva a mutatószámokat, a jelentéseket és az értékeléseket. A jobb teljesítmény érdekében új feltételességi rendelkezéseket vezettek be. Ennek célja, hogy a hatékony beruházások szükséges keretfeltételei már a beruházás megkezdése előtt meglegyenek (előzetes feltételesség), valamint hogy a kohéziós finanszírozás hatását ne ássák alá kedvezőtlen költségvetési és makrogazdasági keretfeltételek

(makrogazdasági feltételesség). A kohéziós politika reagálni fog a tagállamoknak az Európai szemeszterben beazonosított szükségleteire, és növekedésbarát ráfordítások fenntartásának elősegítésével ösztönözni fogja a költségvetés konszolidációját. Forrásokat fog rendelkezésre bocsátani a strukturális reformokhoz, beleértve az igazgatási kapacitás kiépítését. Közös rendelkezéseket határoztak meg a gazdasági és társadalmi fejlődést elősegítő valamennyi EU-alaphoz (ERFA, ESZA, Kohéziós Alap, EMVA, ETHA), a mai nevükön európai strukturális és beruházási (ESI) alapok jobb koordinációja és végrehajtásuk összehangolása érdekében. Ez várhatóan egyszerűsíteni fogja a kedvezményezettek általi felhasználásukat, és csökkenteni a szabálytalanságok potenciális veszélyét. Az ESI-alapok és más EU-szakpolitikák és eszközök (mint például a Horizont 2020, az európai összekapcsolódási eszköz és a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő program) közötti hatékonyabb koordináció a reform további fontos eleme, amelynek megvalósítására a közös stratégiai keret (KSK) nyújt útmutatást.

A kohéziós politika az EU gazdaságpolitikai eszköztárában

ará t

tás a tar

kf en n

kia d

ás o

Európai szemeszter országspecifikus ajánlásai

An

öv eke dé sb

Ma kro ga

zd

as ág i

fel tét ele ssé

g

Költségvetési konszolidáció

Növekedésfokozó beruházás

Előzetes és makrogazdasági feltételességek Kapacitásépítés

Szerkezeti reformok

(KOHÉZIÓS POLITIKA)

235


Az Európai Összekapcsolódási Eszköz (CEF) Az Európai Összekapcsolódási Eszköz egy új finanszírozási eszköz a közlekedési, energia- és távközlési transzeurópai hálózatok (TEN-ek) számára ,33 milliárd EUR költségvetéssel. A legnagyobb rész – 26 milliárd EUR – a közlekedésre irányul, míg az energia és a távközlés 5 milliárd EUR-t , illetve 1 milliárd EUR-t kap. A magán- és állami forrásokból származó pótlólagos beruházások hatását innovatív pénzügyi eszközök, mint például a projektkötvények alkalmazásával sokszorozzák meg, és ezeket 2016 utánra is kiterjeszthetik, amennyiben az induló szakasz kedvező értékelést kap. A közlekedési beruházások az európai törzshálózatra irányulnak, amelyet 2030-ig kell befejezni prioritásként, míg az átfogó hálózat 2050-re készül el. Közös érdekű projekteket valósítanak meg határokon átnyúló területeken, ahol hiányoznak a közlekedési kapcsolatok, hiányos infrastruktúrájú területeken, továbbá ahol a különböző közlekedési módok kapcsolatai elégtelenek, és hogy interoperabilitást hozzanak létre. A projektek azt is célul tűzi ki, hogy csökkentsék a közlekedésből származó üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. Prioritást kapnak a multimodális közlekedési folyosók, valamint a tengeri gyorsforgalmi utak. Az energia esetében a CEF társfinanszírozni fog kulcsfontosságú infrastrukturális és közös érdekű projekteket egy olyan energiahálózat létrehozásához, amely fel tudja venni az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentéséhez tűzik növekvő mennyiségű megújuló energiát. Egy projekt akkor lehet közös érdekű, ha legalább két tagállamot érint, növeli a piaci integrációt és a versenyt az energiaszektorban, valamint az ellátás biztonságát, és hozzájárul az EU környezetvédelmi és energetikai céljainak megvalósításához. A távközlésben a CEF „magvető tőkét” és technikai támogatást nyújt szélessávú hálózatokat és szolgáltatásokat biztosító projektekhez. A finanszírozás zöme a zökkenőmentes határokon átnyúló közszolgáltatások nyújtását fogja támogatni, mint amilyen az e-beszerzés, az e-egészségügy és a nyílt adatok. Kisebb részüket fogják felhasználni szélessávú projektekhez, az Európai Beruházási Bankkal (EIB) együttműködve. Ahhoz, hogy jogosultak legyenek, a projekteknek a legkorszerűbb technológiát kell beépíteniük innovatív üzleti modellekkel vagy olyanokkal kombinálva, amelyek könnyen reprodukálhatók.

236

Uniós finanszírozás igénybevételéhez a tagállamoknak partnerségi megállapodást kell kidolgozniuk, megnevezve beruházási prioritásaikat és azt, hogy miként járulnak hozzá az európai szemeszter megfelelő országspecifikus ajánlásainak megválaszolásához, az Európa 2020 célkitűzéseinek eléréséhez, valamint az alapok hatékony kezelését biztosító megállapodásokhoz. A programozás, irányítás, nyomon követés és ellenőrzés eljárásait azután az országos és regionális programokban részletesebben le kell írni. A programok helyszíni „tulajdonosi” tudatának erősítése céljából egy új európai magatartási kódex fekteti le annak fő elveit, hogy a tagállamok és a régiók hogyan szervezzenek partnerségeket, és ad útmutatást arról, hogy ezt hogyan lehet a legjobban megvalósítani. Az új jogalkotási és szakpolitikai keret számos területen ösztönzi a pénzügyi eszközök alkalmazásának további kiszélesítését és erősítését, mint a hagyományos támogatásalapú finanszírozás hatékonyabb és fenntarthatóbb alternatíváját. Ezenkívül a szakpolitikai intézkedések végrehajtásához több új módszert dolgoztak ki, különösen a területi fejlesztési kihívások kezelésére, mint például az integrált területi beruházások (ITI), a közösségek szintjén irányított helyi fejlesztés (CLLD) és az ESZA, az ERFA és a Kohéziós Alap általi finanszírozást egyesítő, több alapra épülő programok.

1.1. Új földrajz és finanszírozás A kohéziós politika pénzügyi támogatást nyújt a régióknak, hogy leküzdjék fejlődésük akadályait, ami lehet az elégtelen infrastruktúra, az innovációs képesség hiánya vagy a változó világgazdasági környezethez való alkalmazkodásképtelenség. Ezek az akadályok változó mértékben valamennyi régióban jelen vannak, bár a nyújtott pénzügyi támogatás mértéke tükrözi fejlettségi szintjüket és a pénzügyi támogatás szükségességét az akadályok hatékony kezeléséhez. A kohéziós politika szerinti finanszírozást 2014–2020 között két fő célra fogják fordítani: növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások, valamint európai területi együttműködés. A növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások célkitűzés jegyében az EU-finanszírozást (182,2 milliárd EUR a


Az Európai Unió Szolidaritási Alapja (EUSZA) Az Európai Unió Szolidaritási Alapját (EUSZA) a 2002. évi nyári súlyos európai árvizek nyomán állították fel mind az EU tagállamok, mind a csatlakozni kívánó országok olyan régióinak támogatására, amelyeket súlyos természeti katasztrófák sújtottak, és így komoly csapást szenvedtek el az életkörülményeikben, a természeti környezetükben és a gazdaságukban. Egy természeti csapás akkor minősül súlyosnak, ha az általa okozott kár meghalad egy adott költségszintet, melyet minden országra külön határoznak meg, vagy ha a lakosság többségét érinti egy régióban, és súlyos és tartós következményekkel jár az ottani gazdasági stabilitásra és életkörülményekre. Az Európai Unió Szolidaritási Alapja (EUSZA) elősegíti a szükségintézkedések finanszírozását, mint amilyen az alapvető infrastruktúra helyreállítása, ideiglenes szállás nyújtása, és a lakosság közvetlen szükségleteinek kielégítéséhez szükséges segélyszolgáltatások költsége, valamint a megelőző intézkedések, mint gátak és töltések építése, illetve a helyzet rosszabbodásának megakadályozása. 2002 óta az Alap összesen 3,6 milliárd EUR összegű támogatást nyújtott 56 természeti csapás, köztük árvizek, erdőtüzek, földrengések, viharok és szárazságok által sújtott embereknek, összesen 23 tagállamban. A 2014–2020-as időszakban összesen évi 500 millió EUR értékben nyújtható támogatás a Szolidaritási Alapból. Új szabályokat vezettek be a gyorsabb és

teljes 351,8 milliárd EUR összegből) a kevésbé fejlett régiókra fogják összpontosítani, amelyek egy főre jutó GDP-je kevesebb az EU-átlag 75%-ánál, 71 zömmel a keleti és déli tagállamokban lévő NUTS 2 régióra, mintegy 128 millió fős összlakossággal (ami az EU összlakosságának 25%-a) (8.1. térkép). Annak érdekében, hogy a konvergencia-célkitűzés alapján további támogatásra már nem jogosult régiók, amelyeket az EU-finanszírozás hirtelen visszaesése kedvezőtlenül érintene, és minden egyéb olyan régió, amelyben az egy főre jutó GDP az EU-átlag 75%-a fölött, de 90%-a alatt van, támogatásban részesülhessenek, létrehozták az „átmeneti” régiók új kategóriáját. Ide 51, nagyrészt Közép-Európában található, együttvéve 68 millió lakosú NUTS 2 régió tartozik. Ezek az EU

egyszerűbb hozzáférhetőség elősegítésére, mint amilyen az előlegfizetések nyújtása igény esetén, lehetővé téve a gyorsabb válaszadást és jelenlétet a természeti csapások által sújtott területeken, valamint a tagállamok ösztönzésére a hatékonyabb kockázatmegelőzési intézkedések meghozatalára. A támogatásra jogosultságot is tisztázták, különösen az egy régiót érintő természeti csapások esetében. Különös hangsúlyt fektetnek a természeti csapások kockázatának csökkentésére, és a megelőzésbe történő befektetésre. E megközelítés előnyei gyakran megmutatkoznak – legutóbb a 2013. évi, Közép-Európát sújtó árvizeknél. Ezek nagyobbak voltak a 12 évvel korábbiaknál, de a meghozott megelőző intézkedéseknek köszönhetően jóval kevesebb emberáldozattal és anyagi kárral jártak. A Világbank szerint a megelőzésre fordított minden euró átlagosan 4–7 euró veszteséget takarít meg. A 2007–2013-as időszakban több mint 5 milliárd EURt ruháztak be a kohéziós politika kockázatmegelőzési intézkedései keretében, és 2014–2020-ban ez a kohéziós politika tematikus céljainak egyike. Ezenkívül egy „árvíz” irányelvet kell végrehajtani, és a természeti csapások esetén hozandó intézkedésekre vonatkozó jogszabályokat felül kell vizsgálni, beleértve a kockázatok jobb nyomon követését és a szorosabb együttműködést mind a megelőzés, mind a válaszadás terén.

lakosságának 14%-át adják, és összesen 35,4 milliárd EUR finanszírozásban részesülnek. Minden további régió, amelyben az egy főre jutó GDP az EU-átlag több mint 90%-a (151 régió 307 millió lakossal, ami az EU összlakosságának 61%-a) a „fejlettebb” régiók kategóriájához fog tartozni. Ezek főleg a közép- és észak-európai EU-tagállamokban találhatók, és 54,4 milliárd EUR-t kapnak. A Kohéziós Alap továbbra is nyújt támogatást azoknak a tagállamoknak, amelyek egy főre jutó GNI-je az EU-átlag kevesebb, mint 90%-a, és társfinanszírozza a környezetvédelmi infrastruktúrába és a transzeurópai közlekedési hálózatokba irányuló beruházásokat. A 74,7 milliárd EUR összegű támogatásra, amelyből 11,3 milliárd EUR-t átutalnak az Európai összekapcso-

237


238


lódási eszköznek, 14 kelet- és dél-európai ország, valamint átmeneti alapon Ciprus jogosult (8.2. térkép)1. Figyelembe véve a válságnak a tagállamokra és régiókra gyakorolt megkülönböztető hatását, a pénzeszközök felhasználásának félidős felülvizsgálatát tervezik 2016-ban, az akkor elérhető statisztikák alapján. A források esetleges módosítását azután felosztják a 2017 és 2020 közötti időszakra. Annak érdekében, hogy a társfinanszírozás elvét betartsák, de a nemzeti hozzájárulásokat megfelelő szinten határozzák meg, az érintett régiók vagy tagállamok gazdasági fejlettségének szintjétől függően rögzítették az EU-társfinanszírozás maximális mértékét. Ami a strukturális alapokat illeti, ezek a ráták a fejlettebb régiók 50%-os arányától a kevésbé fejlett régiók esetében alkalmazott 85%-ig terjednek (8.3. térkép).

1.2. Tematikus koncentráció az Európa 2020 stratégia támogatására A 2014–2020-as időszakban a tagállamoknak és a régióknak a pénzügyi eszközeiket korlátozott számú szakpolitikai területre kell koncentrálniuk, amelyek hozzájárulnak az Európa 2020 stratégia megvalósításához, maximalizálva az EU-beruházások hatását. Ez válasz a korábbi időszakok tapasztalatára, amely szerint az uniós finanszírozás hatása a vártnál korlátozottabb volt, mert a forrásokat túlságosan szélesen terítették szét. Ez nagyrészt a nagyszámú prioritásnak volt tulajdonítható, amelyekből a tagállamok válogathattak, de annak is, hogy nem voltak hajlandók az eszközöket kisszámú prioritásra koncentrálni, ahol pedig jelentős hatást eredményezhettek volna. Bár a „forráselkülönítés” bevezetése, amely előírta, hogy a finanszírozás meghatározott részét a lisszaboni prioritásokra fordítsák, előtérbe hozva az általános uniós szakpolitikai célokat, egy lépés volt előre 2007–2013-ban, az eredmények vegyesek. 2014–2020-ban két követelményt vezettek be a „tematikus” koncentrációra. Először is az uniós forrásokat az Európa 2020 stratégiával összhangban álló intelligens, 1 Ezenfelül 1,6 milliárd EUR összegű egyedi allokációt irányoztak elő a legkülső és a gyéren lakott északi régiók számára. Az európai területi együttműködési cél számára szóló pénzügyi juttatás ös�szege 9,6 milliárd EUR.

fenntartható és inkluzív növekedéssel összhangban álló kulcsfontosságú területekre kell koncentrálni, és mindenekelőtt olyan területekre, amelyek megfelelnek a Tanács által az európai szemeszterrel összefüggésben kiadott országspecifikus ajánlásoknak. Másodsorban az alapok szabályozásai előírják, hogy milyen összegű finanszírozás juttatható meghatározott célkitűzésekhez.

Erőforrások kijelölése a növekedés kulcsterületeire Az ERFA által finanszírozott beruházásokat négy kulcsfontosságú prioritásra kell összpontosítani: K+F és innováció, digitális menetrend, KKV-k és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság. Az ezek számára nyújtandó finanszírozás minimális mértéke a vonatkozó régió fejlettségi szintjétől függően eltérő. Ez a fejlettebb régiókban legalább 80%, az átmeneti régiókban 60% és a kevésbé fejlett régiókban 50%. Ezenkívül a fenti összegeken belül az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság részére legalább 20%-ot kell juttatni a fejlettebb régiókban, 15%-ot az átmeneti régiókban és 12%-ot a kevésbé fejlett régiókban (8.4. és 8.5. térkép). Az ESZA esetében a juttatásokat legfeljebb öt beruházási prioritásra kell fordítani a megfelelő tematikus célok alapján. Ezek a következőkre vonatkoznak: foglalkoztatottság, társadalmi befogadás, oktatás és az intézményi kapacitásépítés. Ennek alapján nagyobb eredmény érhető el az EU egészében nyújtott finanszírozásból. Ezenkívül ez világosabb kapcsolatot teremt az európai foglalkoztatási stratégiával és az integrált foglalkoztatási iránymutatásokkal. A régióknak és a tagállamoknak világos döntéseket kell hozniuk a céljaikról, és a korlátozott számú célra történő koncentráció lehetővé kell, hogy tegye a források kritikus tömegének az elérését, hogy azzal jelentős hatást lehessen biztosítani az érintett területekre a növekedés és a munkahelyek szempontjából.

A foglalkoztatottság, az oktatás és a társadalmi befogadás elősegítése A foglalkoztatottság, az oktatás és a társadalmi befogadás egész Európában való elősegítése érdekében az

239


240


241


ESZA legalább 80 milliárd EUR-t fog kapni, ami pénzben kifejezve kissé több a 2007–2013. évi összegnél. Az egyes tagállamok részére juttatott részesedéseket az összesített ESZA- és ERFA-támogatás aránya alapján határozták meg, amelyet a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházásokra irányuló célkitűzés alapján kellene megkapniuk (8.1. táblázat). Ezek a részesedések tükrözik a tagállamok különböző beruházási szükségleteit, amelyeket részben a fejlettségi szintjük határoz meg. Általánosságban a kevésbé fejlett tagállamoknak sokféle infrastrukturális beruházásra van szüksége, beleértve többek között a jobb közlekedési kapcsolatokat, míg a fejlettebbek inkább a humántőkébe való beruházásokat igénylik. Az ESZA számára előirányzott összegen belül legalább 20%-ot kell a társadalmi befogadás, valamint a szegénység és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem előmozdítására fordítani. Figyelembe véve a magas mértékű fiatalkori munkanélküliség kezelésének sürgős prioritását számos tagállamban, az ESZA társfinanszírozásával új ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés (YEI) indult, elősegítve a fiatalok foglalkoztatását, valamint a munkahely-keresési esélyeiket növelő oktatást és képzést. Az intézkedések tartalmazzák a gyakornoki programok, az önálló vállalkozás- és cégindítás, a munkatapasztalatok szerzése, valamint a továbbtanulás és -képzés támogatását. E kezdeményezés alapján azok a régiók jogosultak támogatásra, ahol a fiatalkori munkanélküliség 2012ben meghaladta a 25%-ot, illetve ha 2012-ben több mint 30%-kal nőtt, és magasabb, mint 20% (8.6. térkép). A kezdeményezésre 6,4 milliárd EUR-t fordítanak, amelyből legalább 3,2 milliárd EUR az ESZA nemzeti allokációkból származó célzott beruházás, a többi pedig egy konkrét uniós költségvetési tételből származik. Ezek az összegek növelhetők az EU-költségvetés 2016. évi félidős felülvizsgálata után.

1.3. A beruházások hatékonyságának fokozása A kohéziós politikai alapokból kapott finanszírozás hatékonysága az egészséges makrogazdasági politikától,

242

8.1. táblázat. Az ESZA-támogatás minimális hányadai tagállamonként a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés alapján, 2014–2020 Az ERFA + ESZA %-a

Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Horvátország Olaszország Ciprus Lettország

52,0 28,7 22,1

Litvánia Luxemburg Magyarország

24,2 50,7 24,0

50,0 36,8 18,0 51,7 28,1 27,7 41,7 24,6 26,5 30,7 20,7

Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság

21,6 50,0 43,5 24,0 38,5 30,8 29,3 20,9 39,5 42,5 45,9

Forrás: Végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

a kedvező üzleti környezettől és az erős intézményi kerettől függ. Az eredményes növekedés szűk keresztmetszeteinek hatékony kezeléséhez számos ágazatban a stratégiai és szabályozási feltételek és az állami beruházások kombinációjára van szükség. A vizsgálatok tanúsága szerint azonban a nem megfelelő szakpolitikák, valamint az igazgatási és intézményi hiányosságok a múltban korlátozták az EU-finanszírozás hatékonyságát. A kohéziós politikával közvetlenül ös�szefüggő területeken az EU-jogszabályoknak a nemzeti jogba való átültetése terén is vannak még hiányosságok. Bár voltak kísérletek a meglevő stratégiai, intézményi és igazgatási megoldásokhoz kapcsolódó „feltételességek” kialakítására, alkalmazásuk változatlanul önkényes és rendszertelen. Ezért a 2014–2020-as időszakban előzetes feltételességeket vezettek be annak érdekében, hogy az EUberuházások hatékonyságát ne ássák alá hibás szakpolitikák vagy szabályozási, igazgatási vagy intézményi szűk keresztmetszetek. Ezek a feltételességek korlátozott számúak, és azokat a keretfeltételeket helyezik a középpontba, amelyek a beruházás szempontjából a legmegfelelőbbeknek számítanak. Olyan meglevő kö-


telezettségeken alapulnak, amelyeket a tagállamoknak be kell tartaniuk, így tehát nem jelentenek további kötelezettségeket vagy azt, hogy túlteljesítsék a már fennálló követelményeket.

kapcsolódnak, és biztosítják, hogy minimális követelmények érvényesüljenek a diszkriminációellenességgel, a nemek közötti egyenlőséggel, a fogyatékossággal, a közbeszerzéssel, az állami támogatással stb. kapcsolatban.

Kétféle előzetes feltételesség van: ••

Azok, amelyek a 11 tematikus cél valamelyikéhez és az alapok kapcsolódó beruházási prioritásaihoz kapcsolódnak. Az e vonatkozásban alkalmazható feltételességek meghatározása azoktól a céloktól és prioritásoktól függ, melyekre a szóban forgó program a középpontba állít. Ezek az ESI-alapok konkrét beavatkozási területeihez, valamint a követett tényleges politikákhoz, az alapok felhasználását szabályozó uniós joghoz és a megfelelő igazgatási kapacitáshoz kapcsolódnak (lásd az ábrát).

••

Az általánosabb feltételességek valamennyi programra vonatkozó horizontális szempontokhoz

Amennyiben az előzetes feltételességek a tagállamok, majd a Bizottság értékelése szerint nem teljesülnek a program elfogadásakor, a tagállamoknak cselekvési terveket kell kidolgozniuk, bemutatva, hogy a szükséges feltételeket hogyan fogják kellő időben teljesíteni, hogy ne akadályozzák az eszközök hatékony és eredményes felhasználását. Ha a cselekvési tervet 2016 végéig nem hajtják végre, az az uniós kifizetések felfüggesztéséhez vezethet. Kritikus elemek be nem tartása, ami súlyosan kockáztatja a források hatékony felhasználását, már abban a fázisban az EU-finanszírozás felfüggesztéséhez vezethet, amikor a Bizottságnak el kell fogadnia a programot.

Az előzetes feltételesség teljesítésének előzetes kritériumai a K+F és az innováció területén

Tematikus cél

ERFA beruházási prioritások A K+F üzleti beruházások ösztönzése és kapcsolatok, valamint szinergiák kidolgozása

A KTF és az innováció erősítése

A K+F infrastruktúra és kapacitások bővítése

Előzetes feltételesség és teljesítési kritériumok Nemzeti vagy regionális intelligens szakosodási stratégia van érvényben, beleértve a következőket: - SWOT vagy hasonló elemzés annak érdekében, hogy a finanszírozást kisszámú kutatási vagy innovációs prioritásra koncentrálják, - magánberuházások ösztönzésére irányuló intézkedések, - ellenőrző mechanizmusok. Költségvetési keret elfogadása a kutatáshoz és innovációhoz. Többéves terv megléte az uniós prioritásokhoz kapcsolódó beruházások költségvetésének elkészítésre és prioritásainak meghatározására. Ahol lehetőség van rá, alkalmazzák a Kutatási Infrastruktúrák Európai Stratégiai Fórumát (ESFRI).*

* A Kutatási Infrastruktúrák Európai Stratégiai Fóruma egy olyan stratégiai eszköz, amelynek feladata Európa tudományos integrációjának fejlesztése és nemzetközi kapcsolatainak erősítése. A jó minőségű kutatási infrastruktúrákhoz való versenyképes és szabad hozzáférés támogatja és összeméri az európai tudósok tevékenységének minőségét, és a legjobb kutatókat vonzza az egész világról. Lásd http://ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri.

243


244


A kohéziós politika beavatkozási politikája 2014–2020-ban – példa a csúcstechnológiai szektor támogatására egy fejlettebb régióban A konkrét cél leírása Németország legészakibb régiója, Schleswig-Holstein növelni akarja a tudásalapú és technológiaközpontú induló vállalkozások számát. Az e céllal kapcsolatos eredménymutató úgy határozható meg, mint a 10 000 munkaképes korú, gazdaságilag aktív személyre jutó csúcstechnológia-irányultságú induló vállalkozások átlagos száma a régióban. Ily módon mérve a tudás- és technológia-központú szektor kiindulási értéke 2011-ben 4,45 volt1, ami jóval elmarad az országos átlagtól. Célkitűzés az eredménymutatóra. A régió a csúcstechnológia-irányultságú induló vállalkozások számát minden 10 000 munkaképes korú, gazdaságilag aktív személyre vetítve 4,85-re akarja növelni 2023-ra. Az ezt elősegítő egyik út az ERFA társfinanszírozású program. Ezenfelül a régióban az induló vállalkozásokat és a magánberuházásokat támogató politikát foganatosítanak („egyéb tényezők").

KONKRÉT CÉL (SZÁNDÉKOLT EREDMÉNYEK) A vállalkozásindítási intenzitás növelése

EGYÉB TÉNYEZŐK

KIMENET (INTÉZKEDÉSEK)

TÉNYLEGES EREDMÉNYEK

Támogatott újonnan induló vállalkozások száma, üzleti inkubátorházak új helyei

Ahogy azt a 10 000 főre jutó csúcstechnológia-orientált induló vállalkozások száma visszatükrözi.

Az elvégzendő lehetséges intézkedések leírása A régiók sokféle módon támogathatják az induló vállalkozások magas szintjét a csúcstechnológiai szektorban. A régió gyengeségeinek elemzésével és korábbi értékelésekből a politikai döntéshozók megállapították, hogy a fő problémák a finanszírozási akadályok és az ismeretbeli hiányosságok. Ezek alapján a régió két lépés megtételét választotta: •• a finanszírozás gátjainak csökkentését a tudásszektorok támogatásához és a kockázati tőke bevonzásához, •• a technológiai infrastrukturális akadályok csökkentését elősegítő intézkedések és inkubátorközpontok támogatását. A megfelelő teljesítménymutatók ezekhez a tevékenységi folyamatokhoz a támogatásban részesülő vállalatok száma, valamint az állami finanszírozáshoz kapcsolódó magánberuházások értéke. Ezeket történetesen az ERFA rendeletben meghatározott közös mutatószámok listája is tartalmazza. Ezenfelül négy konkrét teljesítménymutatót fognak alkalmazni a támogatott projektek számának felméréséhez, a sikeresen felállított vállalatok számát, a tudásalapú és technológiaorientált induló vállalkozásokat, valamint a technológiai és inkubátorközpontokban bérelt terület mennyiségét. Forrás: A schleswig-holsteini operatív program tervezete, adaptált. 1 Az Európai Gazdasági Kutatóközpont által végzett elemzés alapján (ZEW induló vállalkozások panelje).

245


Példák országspecifikus ajánlásokra (CRS-ekre) 2013-ban CSR (al)szektor Energiahálózatok, megújuló energiák és energiahatékonyság K+F és innováció A közigazgatás hatékonyságának és eredményességének javítása Igazságügyi reform

Az üzleti környezet javítása Korrupcióellenesség Közbeszerzés ESI-alapok felhasználása

Tagállam

Tagállamok száma

Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Spanyolország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Málta, Lengyelország, Szlovákia, Finnország Észtország, Franciaország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Szlovákia Bulgária, Cseh Köztársaság, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Olaszország, Ciprus, Románia, Szlovákia Bulgária, Görögország, Spanyolország, Lettország, Magyarország, Málta, Románia, Szlovénia, Szlovákia Bulgária, Görögország, Spanyolország, Olaszország, Magyarország, Lengyelország, Románia Bulgária, Cseh Köztársaság, Görögország, Horvátország, Olaszország, Magyarország Bulgária, Görögország, Horvátország, Magyarország

12

Bulgária, Románia, Szlovákia

3

6 9 9 7 6 4

1.4. Az eredmények elérése és bemutatása

tatva, hogy a tervezett ráfordítások ezt hogyan segítik elő.

A kohéziós politikai támogatások végrehajtása korábban helyenként többet foglalkozott a kiadásokkal és a kezeléssel, mint a meghatározott célok elérésén keresztül kifejezhető teljesítménnyel. A programok gyakran nem pontosítják kellően a kitűzött célokat és a célok elérésének módját, ami megnehezíti a programok figyelemmel kísérését és teljesítményük értékelését.

Minden programnak „konkrét célokat” kell kitűznie az elérendő eredmények meghatározására, figyelembe véve annak a területnek a szükségleteit és jellemzőit, amelyre a program vonatkozik. Programspecifikus mutatószámokat kell meghatározni világos kiindulási alapokkal és célokkal azon projektcélok méréséhez, amelyeknek hozzá kell járulniuk a tervezett változtatásokhoz. Közös, valamennyi program által alkalmazott mutatószámoknak kell kapcsolódniuk hozzájuk, ami lehetővé teszi az eredmények összesítését nemzeti és uniós szinten egyaránt.

Egyes esetekben a tagállamok vonakodtak attól, hogy célokat tűzzenek ki, vagy olyan célokat tűztek ki, amelyekről tudták, hogy könnyen elérhetők lesznek, és így nem olyan érdemi célok, amelyekhez viszonyítva értékelhetők az eredmények. Ez megnehezítette a beavatkozások hatásainak mérését, és annak jobb megértését, hogy mely intézkedések voltak a leghatékonyabbak, és miért. Mindezek alapján a kohéziós politika reformjának középpontjában az eredmények fokozott előtérbe állítása áll, jobb mutatószámok, jelentések és értékelés alapján. Az eredményközpontúságot már a programok megtervezésének szakaszában ki kell alakítani. A tervezésnek világos beavatkozási logikán kell alapulnia, a fejlesztési szükségletek megállapításával és azzal kezdődően, hogy a programnak milyen változásokat kell előidéznie e szükségletek teljesítése érdekében, valamint bemu-

246

A célkitűzések és célértékek eléréséhez vezető előrehaladás figyelemmel kíséréséhez és a jó teljesítmény ösztönzése és jutalmazása érdekében eredményességi keretet kell meghatározni minden programhoz. Ez a keret tartalmazza a 2018-ig elérendő mérföldköveket, a 2023-ra meghatározott célokat, és a mérföldkövek elérése esetén 2019-ben kiosztandó teljesítéshez kötött tartalékot. A teljesítéshez kötött tartalék a nemzeti kiosztások 6%ának felel meg tagállamonként, alaponként és a régió kategóriájaként, és összesen 20 milliárd EUR-t tesz ki. A tagállamok és a régiók előtt álló fő kihívás, hogy világos és mérhető mérföldköveket és célértékeket határozzanak meg, amelyek egyszerre reálisak és kellően ambiciózusak, hogy érdemiek lehessenek.


1.5. Az uniós beruházások összekapcsolása az európai szemeszterrel Az új szakpolitikai keret szoros kapcsolatot alakít ki az ESI-alapok és az európai szemeszter között. A tagállamoknak és a régióknak a 2014–2020-as programjaik kidolgozása során figyelembe kell venniük a megfelelő országspecifikus ajánlásokat (CSR-eket), vagyis azokat a szerkezeti változtatásokra vonatkozó ajánlásokat, amelyek többéves beruházásokkal valósíthatók meg, és az ESI-alapok általi támogatás hatálya alá tartoznak.

A kiválóság elvei Eredményorientáltság Polgár-/ügyfélorientáltság

Társadalmi felelősség Partnerségfejlesztés Folyamatos innováció és korszerűsítés

Sok CSR nem érinti közvetlenül az ESIalapokat (például az adózással, a költségvetési keretekkel, a nyugdíj- és egészségügyi közkiadásokkal, a társadalombiztosítási szabályozási reformmal és a belső piaci intézkedésekkel kapcsolatos országspecifikus ajánlások). Bár e reformok egy része közvetve befolyásolja az ESI-alapok megfelelő keretfeltételeinek meghatározását, megvalósításuk az EU-beruházáson kívüli politikai választ igényel. A 2013. évi CSR-ek azonban jelentős számú olyan ajánlást is tartalmaztak, amelyek az ESI-alapok szempontjából lényegesek. Ide tartoznak a kutatás és innováció fejlesztésére szolgáló intézkedések, a KKV-k és az induló vállalkozások finanszírozáshoz való hozzáférésének a növelése, az energiahatékonyság javítása és az energiahálózatok korszerűsítése, a hulladék- és vízgazdálkodás javítása, a munkaerő-piaci részvétel erősítése, az oktatási rendszerek korszerűsítése, valamint a szegénység és a társadalmi kirekesztés csökkentése. A 2013. évi CSR-ek által érintett további fontos terület a közigazgatás, az igazságszolgáltatás és a közszolgáltatások nyújtása. Több ajánlás tűzte ki célul a közigazgatás hatékonyságának és eredményességének a javítását, az igazságszolgáltatási rendszer minőségének és függetlenségének erősítését, a korrupció elleni hatékonyabb fellépést és a közbeszerzési jogszabályok megfelelő végrehajtását. Egyes országoknál több ajánlást is megfogalmaztak (Bulgária és Görögország esetében mind a négyet).

A KIVÁLÓSÁG ELVEI

Vezetés és a cél állandósága

Folyamatok és tények kezelése Emberek fejlesztése és bevonása

Mivel a közigazgatás korszerűsítése az Európa 2020 stratégia sikeres végrehajtásának sarokköve, az új jogi keret különös hangsúlyt fektet az intézményi kapacitások kiépítésére és a közigazgatási reformra. Olyan intézmények kialakítása a cél, amelyek a nyilvánossággal való kapcsolatukban stabilak és kiszámíthatók, de eléggé rugalmasak is ahhoz, hogy válaszoljanak a társadalmi kihívásokra, továbbá nyitottak a nyilvánossággal való párbeszédre, és képesek arra, hogy új politikákat vezessenek be, és jobb szolgáltatásokat nyújtsanak.

1.6. A közigazgatási reformok stratégiai megközelítése Az intézményi kapacitás nem csupán a köztisztviselők képzésének technikai jellegű kérdése, hanem arra is vonatkozik, hogy az állami hatóságok milyen kapcsolatban vannak a vállalkozásokkal és az emberekkel, és hogyan nyújtanak szolgáltatásokat a számukra. A felelősségteljes kormányzás2 az intézményi kapacitásépítés megerősítésének egyszerre alapja és végső célja, amely bizalmat és társadalmi tőkét von maga után. A magas szintű társadalmi tőkével rendelkező országok többnyire jobb gazdasági teljesítményt is nyújtanak. A közigazgatási reform átfogó stratégiai megközelítésének kidolgozásában a környezeti tényezők kulcsszerepet játszanak. Ide tartozik az intézményi stabilitás, az 2 Ez meghatározható mint „az a mód, ahogyan egy ország gazdasági és társadalmi erőforrásainak kezelése során a fejlődés érdekében a hatalmat gyakorolják”.

247


érdekelt felek bevonása, a célok összehangolása, valamint a különböző érintett felek hatékony együttműködése3. E tényezők alapján a siker feltételei a következők: ••

egyedi, országspecifikus megközelítés megléte, amely egyértelműen megállapítja az igazgatási szervek fő hiányosságait és az adminisztratív támogatást igénylő fő szakpolitikai területeket,

••

kellő figyelem a regionális és a helyi dimenzióra,

••

a kapacitásépítés folyamatának szükségessége koherens reformkeretek követéséhez ad hoc módszerek helyett4.

A tagállamoknak a közigazgatás korszerűsítésére egy stratégiai módszert kell követniük a „kiválóság elvei” alapján, amint azt az ESI-alapok közös rendelkezéseiről szóló rendelet tartalmazza5.

1.7. Gondos gazdasági irányítás Az ESI-alapok támogatásával végzett beruházásoknak a minél jobb hatás érdekben stabil makrogazdasági keretben kell megvalósulniuk. Ehhez szoros kapcsolatnak kell fennállnia az ESI-finanszírozás és az Unió gazdasági irányítási folyamatai között. Mivel mindkét szakpolitika végső célja azonos – a fenntartható, tartós és kiegyensúlyozott növekedés –, szoros kapcsolatuk elengedhetetlen. Az ESI-alapok elsősorban az állami beruházásokkal és a tagállamokat fenyegető gazdasági és társadalmi kihívásokkal foglalkoznak. Az állami beruházások azonban nem lehetnek hatékonyak, ha az államháztartás nem fenntartható és a gazdaságpolitika nem szilárd. Ha például országok el vannak szakítva a pénzpiacoktól, vagy a pénzügyi helyzet fájdalmas gazdasági reformokra kényszeríti őket, akkor a programok tervezése során nehéz a hosszú távú beruházási stratégia megvalósítása, a magánszektor bevonása, vagy megfelelő szintű állami beruházások biztosítása. 3 de Koning, J. és mtsai. (2006). 4 Európai Bizottság (2005). 5 Európai Közigazgatási Intézet.

248

Ahol a nemzeti kormányok elmulasztják a szilárd gazdaságpolitika alkalmazását vagy a szükséges szerkezeti reformok végrehajtását, ott ez valószínűleg csökkenti az ESI-alapok támogatásával megvalósuló beruházások hatékonyságát. Az új politikai keret ebből adódóan közvetlen kapcsolatot teremt az alapok végrehajtása és az EU gazdasági irányításának tiszteletben tartása, illetve a szilárd költségvetési politika érdekében nemzeti szinten hozott intézkedések, a változó gazdasági körülményekre adott válaszok és a kulcsfontosságú szerkezeti reformok végrehajtása között („makrogazdasági feltételesség”). Ezzel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a regionális szinten megvalósított gazdasági és költségvetési politikákat nem szabad az országos szinten végrehajtott politikáktól elszigetelten vizsgálni. Az utóbbira az EU szintjén előírt célok az összes kormányzati szintre vonatkoznak. A célok megfelelő összehangolása ezért lényeges a költségvetési politika általános irányvonala és a kormányzat szintjei közötti méltányos tehermegosztás összhangjához. A makrogazdasági feltételesség ezért a kormányzat valamennyi szintje számára nagyobb ösztönzést teremt, hogy a közpénzekkel körültekintően bánjon, ami valamennyiük közös felelőssége. Az EU-finanszírozás és a makrogazdasági kormányzás kapcsolata nem új keletű. Ezt már a Maastrichti Szerződés is elismerte, és a Kohéziós Alap jogi kerete megalkotásától fogva rögzíti. Az eurozónában is új kötelezettségeket vállaltak a Stabilitási és Növekedési Paktum részeként, a gazdasági válság elleni harc jegyében kiszélesítve és megerősítve a gazdaságpolitikai felügyeletet (a „hatos csomag” elfogadása útján). A makrogazdasági feltételességre vonatkozó új jogi rendelkezések célja egyrészt annak biztosítása, hogy az ESI-alapok hatékonyságát ne ássák alá hibás makrogazdasági politikák, másrészt hogy az alapokat a felmerülő hosszú távú és szerkezeti jellegű, nem rövid távú és ciklikus gazdasági és társadalmi kihívások kezelésére fordítsák. A makrogazdasági feltételességet fokozatosan és arányosan kell alkalmazni. Az ESI-finanszírozás felfüggesztése végső megoldás, amikor egy tagállam a különböző EU gazdasági kormányzási eljárások alapján a meg nem felelés jelentős mértékét éri el. Az esetleges fel-


A makrogazdasági keret és az ESI-alapok hatékonysága közötti kapcsolat Az EUMSZ 175. cikke előírja, hogy a tagállamok gazdaságpolitikájukat olyan módon valósítsák meg és hangolják össze, hogy megvalósítsák a gazdasági, társadalmi és területi kohézió céljait, és ezáltal egyértelmű kapcsolatot teremtsenek az adott ország gazdaságpolitikája és a kohéziós politika között. Számos csatorna van, amelyek összekapcsolják a kohéziós politika céljait a tagállam gazdasági és költségvetési politikájával. Először is a kohéziós politika célja a növekedés és a fejlődés előmozdítása, különösen úgy, hogy elősegíti a kedvező előfeltételek megteremtését a fizikai és humántőkébe, illetve a technológiába irányuló beruházások számára. A makrogazdasági egyensúlyhiányok azonban meghiúsíthatják ezt, például a magánberuházások visszafogásával a magas infláció vagy a nagyarányú állami hitelfelvételek következtében. Másodsorban az addicionalitás elvének megfelelően a kohéziós politika feladata, hogy forrásokat adjon hozzá a tagállamok beruházásaihoz, és kiegészítse a nemzeti erőfeszítéseket e tekintetben. Ebből következik, hogy a kormányoknak biztosítaniuk kell, hogy megőrizhető legyen az állami beruházások szintje a kohéziós politika által érintett területeken. Ez súlyosan sérülhet, ha a költségvetési hiány csökkentésének szükségessége miatt visszaesnek az állami beruházások.

A makrogazdasági keret és az ESI-alapok hatékonysága közötti empirikus kapcsolatot a közelmúltban megvizsgálta egy elemző tanulmány1, amely standard ökonometriai technikák alkalmazásával becslést készített a makrogazdasági politika és a fejlődési célok mutatói közötti kapcsolatról, és kimutatta, hogy: (I). a stabil költségvetési politika és konkrétabban a kisebb államadósság és GDP-vel szembeni adósságszintek hozzájárulnak a társadalmi-gazdasági fejlődéshez, és az ezzel kapcsolatos EU-célok megvalósításához; (II). az államháztartás magasabb folyó kiadásai, beleértve az adósságok kamatait, akadályozhatják a társadalmi-gazdasági fejlődést, míg az állami beruházások (nettó állóeszköz-felhalmozásként mérve) pozitívan kapcsolódnak a javuláshoz; (III). az ESI-alapok hozzájárulnak az EU társadalmigazdasági céljainak eléréséhez; (IV). de nagyobb a hatékonyságuk, ha az államadósság szintje és a nettó külföldi kötelezettségek alacsonyak. Ezek a megállapítások alátámasztják, hogy az ESIalapokat indokolt makrogazdasági feltételesség útján összekapcsolni a gazdasági kormányzással. 1 Tomova, M. és mtsai. (2013).

függesztés függ a kötelezettségek megsértésének súlyosságától, hogy ne lépje túl az ahhoz szükséges mértéket, hogy a finanszírozást hatékonyan használják fel.

••

munkaerő-piaci reformok támogatása a működés javításához, a képességek fejlesztéséhez, az egész életen át tartó tanuláshoz és a munkaerő-piaci részvétel növeléséhez,

••

a versenyképességet növelő intézkedések elősegítése, mint az oktatási és képzési rendszerek javítása vagy a K+F és az innováció támogatása,

••

infrastrukturális beruházások támogatása,

••

az éghajlati és energetikai célszámok és célkitűzések teljesítésére irányuló intézkedések támogatása, mint például az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése, a megújuló energiaforrások elterjesztése, továbbá az energiahatékonyság növelése az import-

A makrogazdasági feltételesség két pilléren nyugszik: (1) ESI-alapok átprogramozása: ez a partnerségi megállapodások és a végrehajtás alatt álló programok módosításait érinti. Célja, hogy célirányos támogatást nyújtson az európai szemeszter országspecifikus ajánlásainak (CSR-ek). Ezáltal választ adhatnak a változó gazdasági realitásokra, a szükséges szerkezeti reformokra vagy a kialakuló egyensúlytalanságokra, és maximalizálhatják az ESI-alapoknak a gazdasági fejlődésre és versenyképessége gyakorolt hatását. Ezek a módosítások többek között az alábbiakra terjedhetnek ki:

249


EU költségvetési kötelezettségvállalások, kontra kifizetések Az EU költségvetésének két kiadási koncepciója van: •• azok a kötelezettségek, amelyek jogi biztosítékok arra, hogy az EU bizonyos feltételek teljesülése esetén finanszírozni fog meghatározott programokat vagy kezdeményezéseket, •• készpénzben vagy banki átutalással történő kifizetések a programok kedvezményezettjeinek. A kötelezettségvállalásokra és kifizetésekre való előirányzatok gyakran különböznek, mivel a többéves programokra és projektekre vonatkozó kötelezettségvállalások általában abban az évben történnek, amikor ezekről döntés születik, de több éven át fizetik ki őket, párhuzamosan a program vagy a projekt végrehajtásával. Mivel a gyakorlatban nem minden projektet valósítanak meg vagy valósítanak meg teljes mértékben, a fizetési előirányzatok többnyire alacsonyabbak a kötelezettségvállalásoknál.

függőség és a költségek csökkentése, valamint a zöld növekedés elősegítése érdekében, ••

a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás javítására irányuló intézkedések és a közlekedési rendszerek fenntarthatóságának támogatása,

••

a KKV-knek szóló támogatás,

••

a kormányzás minőségét javító intézkedések támogatása, például az igazgatási kapacitás és a szakpolitika nyomon követéséhez, értékeléséhez és irányításához gyűjtött adatok javítása útján.

Abban az esetben, ha egy tagállam nem teljesíti megfelelően a Bizottság kérését a partnerségi megállapodás és a vonatkozó programok módosítására, akkor ez a szóban forgó programoknak szóló ESI-kifizetések egy részének vagy egészének felfüggesztéséhez vezethet. Amint a tagállam kielégítő választ ad a Bizottság kérésére, a felfüg-

250

gesztett kifizetéseket késedelem nélkül felszabadítják. A tagállamok a felfüggesztési időszak alatt továbbra is benyújthatnának kifizetési igényeket, hogy ne veszítsék el az EU-finanszírozást az (n+3) kötelezettség-visszavonási szabály következtében, feltéve, hogy a felfüggesztést a program lezárása előtt feloldják. (2) Meg nem felelés az Unió gazdasági kormányzási eljárásaival összefüggésben: Amennyiben egy tagállam (i) a Tanács ajánlására nem teszi meg a korrekciós intézkedéseket a túlzott hiány felszámolására a túlzott hiány esetén követendő eljárás alapján; (ii) egymás után két elégtelen korrekciós intézkedési tervet nyújt be, vagy nem hajtja végre a javasolt korrekciós intézkedést a makrogazdasági egyensúlyhiányok esetén követendő eljárás keretében; vagy (iii) nem tart be egy makrogazdasági kiigazítási programhoz tartozó szakpolitikai feltételt, akkor a vonatkozó programokhoz kapcsolódó kötelezettségvállalások vagy kifizetések egy része vagy egésze felfüggesztésre kerül. Az új szakpolitikai keret ezekben az esetekben a kötelezettségvállalások felfüggesztésének ad elsőbbséget a kifizetések felfüggesztése helyett. Ez enyhíti a negatív következményeket az ESI-alapok kedvezményezetteinél, miközben fenntartja a gazdasági kiigazításra irányuló ösztönzést. Az ESIkifizetéseket csak akkor függesztik fel, ha azonnali intézkedést kezdeményeznek, illetve jelentős meg nem felelés esetén. Emellett a kötelezettségvállalások felfüggesztése csak a következő pénzügyi év kötelezettségvállalásaira vonatkozik. Ez nem érintheti közvetlenül a programok végrehajtását mindaddig, amíg a korábbi kötelezettségvállalások alapján folytatódhatnak a kifizetések. E kötelezettségvállalások három évre meghosszabbodnak attól az évtől számítva, amelyre a költségvetési kötelezettségvállalás vonatkozik. Ez idő alatt a tagállam intézkedéseket hozhat túlzott hiányának vagy túlzott makrogazdasági egyensúlyhiányának korrekciójára, illetve makrogazdasági kiigazítási programjának teljesítésére és betartására. Amint a Bizottság megállapította, hogy a szükséges korrekciós intézkedést megtették, a felfüggesztést


A makrogazdasági feltételesség fokozatos alkalmazása nemteljesítéskor a túlzott hiány esetén követendő eljárás esetében (Az időértékek csak jelzésértékűek)

Időpont

A Tanács ajánlja a tagállamnak, hogy szüntesse meg a túlzott hiányt – EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése súlyos esetekben 3 hónap vagy szokásosan 6 hónap után

A Tanács megállapítja, hogy a tagállam nem

Időpont + 6 hónap tett hatékony lépéseket az Európai Unió

működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 126. amit kivált cikkének (8) bekezdése, valamint a következő szerint: - az euróövezeten kívüli országoknál a 126. cikk (7) bekezdése, Időpont + 8 hónap - az euróövezeten belüli országoknál a 126. cikk (9) bekezdése.

A Tanács új megállapítása, hogy a tagállam nem tett eredményes intézkedést Időpont + 12 hónap - az euróövezeten kívüli országoknál az EUMSZ 126. cikkének (8) bekezdése, - az euróövezeten belüli országoknál a 126. cikk (11) bekezdése.

amit kivált

A Tanács közli a tagállammal, hogy Időpont + 16 hónap tartósan nem tett eleget a felhívásnak - az euróövezeten kívüli országoknál az EUMSZ 126. cikkének (8) bekezdése, - az euróövezeten belüli országoknál az EUMSZ 126. cikkének (11) bekezdése.

amit kivált

feloldják, és a vonatkozó kötelezettségvállalásokat átviszik egy későbbi költségvetésbe. A felfüggesztés szintje fokozatosan emelkedik, összhangban a kötelezettségek megsértésének súlyosságával. Az így biztosított arányos válasz figyelembe veszi a meg nem felelés mértékét és tartós megmaradását, és nem megy túl azon, mint ami az ESI-alapok hatékony felhasználásának biztosításához szükséges. A tagállamok egyenlő kezelését is biztosítani fogják a közös rendelkezésekről szóló rendeletnek megfelelően. Az új szakpolitikai keret a „kettős plafon” módszert alkalmazza, korlátozva az ESI-alapok kötelezettségvállalását érintő felfüggesztésének mértékét (i) az alapok adott arányára és (ii) az érintett tagál-

A következő pénzügyi évre jutó ESB-alapok éves kötelezettségvállalásai legfeljebb 50%-ának vagy a névleges GDP 0,5%-ának felfüggesztése

A következő pénzügyi évre jutó ESB-alapok éves kötelezettségvállalásai legfeljebb 100%-ának vagy a névleges GDP 1%-ának felfüggesztése

A döntés időpontja után benyújtott kifizetési kérelmekre vonatkozó programok szerinti fizetések legfeljebb 50%-ának felfüggesztése

lam GDP-jének meghatározott rátájára. Ez számít a legegyszerűbb és legméltányosabb módszernek az egyenlő elbánás biztosításához, figyelembe véve az ESI-finanszírozás GDP-hez viszonyított mértékét illetően a tagállamok között meglévő jelentős különbségeket. Ezt a módszert alkalmazták Magyarország esetében is, amelynél 2012-ben felfüggesztették a Kohéziós Alap kötelezettségvállalásait. A lehetséges felfüggesztések meghatározásánál figyelembe veszik a tagállamok sajátos gazdasági és társadalmi körülményeit. Minden gazdasági kormányzási eljárás tartalmaz eltérési vagy mentesítési záradékot, amely kivételes gazdasági körülmények esetén vagy akkor aktiválódik, ha az események kikerülnek a politikai döntéshozók el-

251


lenőrzése alól. Ebből adódóan, a makrogazdasági feltételesség csak akkor lép működésbe, ha ezek a mentesítési záradékok nem teljesülnek. Ezenfelül a jogi keret lehetővé teszi a vonatkozó tagállam gazdasági és társadalmi körülményeinek figyelembevételét a lehetséges felfüggesztés szintjének és körének meghatározása során, hogy ne rójanak túlzott terheket mindazokra, akik egyébként is nehéz időket élnek át. Enyhítő tényezők a magas szintű munkanélküliség, a szegénység és a társadalmi kirekesztés, valamint az elhúzódó gazdasági recesszió. Hasonlóképpen kizárják az esetleges felfüggesztés alól azokat a programokat, amelyeket kritikus jelentőségűeknek ítélnek meg a gazdasági és társadalmi problémák kezelésében, például azokat, amelyek az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezéshez (YEI), a szegénység csökkentéséhez és a KKV-knek juttatott pénzügyi eszközökhöz kapcsolódnak.

1.8. A növekedést ösztönző beruházások megőrzése A beruházások kielégítő szintje a versenyképesség és a fejlődés előfeltétele. Az állami beruházások általában növelik a magántőke megtérülési rátáját, hosszabb távon fellendítve a gazdasági növekedést. Recesszió idején, amelyet a lanyha kereslet, a termelésnek a potenciálhoz viszonyított visszaesése és a magánberuházások alacsony szintje jellemez, az állami beruházások a keresletre gyakorolt hatásuk révén rövid és hosszú távon is ösztönözhetik a növekedést. Amint a 4. fejezetben jeleztük, az elmúlt néhány évben mind az állami, mind a magánberuházások jelentős mértékben csökkentek, egyes országokban minden eddiginél alacsonyabb szintre süllyedve. A szigorú költségvetési megszorítások és a kiadáscsökkentések súlyosan érintették a növekedést ösztönző kiadásokat. A Bizottság 2012-es és 2013-as éves növekedési jelentése a költségvetési konszolidációs intézkedések megfelelő ütemének fenntartását javasolta a beruházások fenntartása mellett az Európa 2020 növekedésre és a munkahelyekre vonatkozó céljainak fenntartása érdekében. 2012-ben „A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union — Launching a European

252

Debate” (A mély és valóságos gazdasági és pénzügyi unió terve – európai vita indítása) (COM(2012) 777 final/2) című bizottsági közlemény hangsúlyozta, hogy az állami beruházások azok közé a lényeges tényezők közé tartoznak, amelyeket figyelembe kell venni egy tagállam pénzügyi helyzetének értékelése, különösen a túlzott hiány esetén követendő eljárás (EDP) elindításáról szóló döntés során. A Bizottság ugyancsak javasolta, hogy a stabilitási és konvergenciaprogramok értékelése során azok a nem ismétlődő állami beruházások, amelyek bizonyítottan kihatnak az államháztartás fenntarthatóságára, ideiglenes eltérésre lehetnek jogosultak a középtávú költségvetési céltól vagy a hozzá vezető kiigazítási pályától. Az EU strukturális és kohéziós alapjai (valamint a transzeurópai hálózatok és az európai összekapcsolódási eszköz) társfinanszírozásában megvalósuló állami beruházási projektek természetes jelölteknek minősültek e tekintetben, mivel a produktív kiadások kategóriájába esnek. Ezért középtávon támogatják a GDPpotenciált, és hozzájárulnak a növekedést elősegítő infrastruktúra, a humántőke (képzés és oktatás útján), valamint a teljes tényezőtermelékenység növeléséhez (innováció és intézményi reformok útján). Ez a javaslat különösen lényeges akkor, amikor számos tagállam nehézségekről számol be a kohéziós politika programjainak folytatólagos társfinanszírozásánál, miközben eleget kell tenniük a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) szerinti pénzügyi céloknak. Ennek megfelelően a tagállamokra vonatkozó „beruházási záradékot” foglaltak bele a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) prevenciós ágába, azon tagállamok számára, amelyekkel kapcsolatban nem folyik túlzott hiány esetén követendő eljárás (EDP). Ez a tagállamok költségvetési egyenlegének felügyeletéről és a gazdaságpolitikáik felügyeletéről és összehangolásáról szóló 1466/97 rendelet 5. cikk (1) bekezdésének speciális alkalmazása, és nagy negatív kibocsátási rés jelenlétéhez kapcsolódik. Lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy bizonyos negatív gazdasági körülmények esetén és az állami beruházások növelése mellett ideiglenesen eltérjenek a középtávú költségvetési célkitűzésüktől (MTO) vagy az odavezető előírt kiigazítási pályától. A „beruházási záradékot” 2013-ban és 2014ben alkalmazták.


A „beruházási záradékon” kívül a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) több előírást tartalmaz a kormányzati beruházások kezelésével kapcsolatban. Az SNP prevenciós ágában a beruházás speciális kezelésben részesül a kiadásokra vonatkozó új referenciaérték alapján. Mindenekelőtt az általános államháztartás bruttó állóeszköz-felhalmozását több évre átlagolták annak elkerülésére, hogy a tagállamokat szankcionálják, ha a beruházásaik az egyik évről a másikra számottevően ingadoznak. Emellett valamennyi ráfordítást, beleértve az EU-finanszírozással teljesen ellentételezett, EU-programokra irányuló beruházási kiadásokat is kizárják a kormányzati ráfordítások vizsgált növeléseiből. Ami az SNP korrekciós ágát illeti, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról (EDP) szóló, a Szerződéshez csatolt külön jegyzőkönyv előirányozza, hogy a költségvetési fegyelmet értékeljék az államháztartási hiány és az államadósság referenciaértékeivel szemben, amelyek nem tesznek különbséget a különböző fajta ráfordítások között. Mindazonáltal az állami beruházások azon jelentős tényezőkhöz tartoznak, amelyeket az EDP-k elindítása előtt a Bizottság értékelésében figyelembe kell venni. Nevezetesen, a Bizottság „figyelembe veszi, hogy a költségvetési hiány meghaladja-e az állami beruházások kiadásait, valamint minden egyéb érdemleges tényezőt”. A többi fontos tényező listája többek között „az elsődleges mind folyó, mind tőkekiadások alakulása, (...) a közös uniós növekedési stratégiával összefüggő szakpolitikák végrehajtása és az államháztartás általános színvonala”.

1.9. Az addicionalitás vizsgálatának hozzákapcsolása a stabilitási és a konvergenciaprogramokhoz Az addicionalitás a kohéziós politika egyik alapelve, amelynek azt kell biztosítania, hogy az általa nyújtott finanszírozás hozzáadott értéket teremtsen. Ez azt jelenti, hogy az EU strukturális alapjainak kiegészíteniük és nem helyettesíteniük kell a tagállamok általi megfelelő közkiadásokat. Az addicionalitást tiszteletben tartják, ha a reálértékben számított átlagos évi nemzeti fejlesztési kiadások 2007–2013 között legalább egyenlőek az időszak elején meghatározott szinttel, és így az EU-finanszírozás kiegészíti a nemzeti beruházást.

A 2007–2013-as időszakban a 20 tagállam6 konvergenciarégióiban (köztük a fokozatosan kiváló régiókban) három időpontban történt ellenőrzés: ••

előzetesen, amikor a közkiadások fenntartandó szintjét (a „kiindulási alapot”) határozták meg,

••

félidősen, amikor a 2007–2010. évi tényleges ráfordítás szintjét határozták meg, és a kiindulási alapot felülvizsgálták,

••

utólagosan, amikor a 2011–2013. évi tényleges ráfordítás szintjét határozták meg, és összevetették a kiindulási alappal.

A félidős ellenőrzés alapján három fő megállapítás volt megfogalmazható7: ••

A konvergenciarégiók fejlesztésére 2007–2010ben fordított nemzeti kiadások összesített szintje 7%-kal volt magasabb az előzetes szintnél, nagyrészt a növekedés miatt, ami egyes tagállamokban bekövetkezett. Ennek fő okai a válság hatásainak enyhítésére irányuló kormányzati erőfeszítés, vagy egyes esetekben a válság előtti erős gazdasági növekedés volt.

••

Számos tagállam kérte a 2007–2013. évi kiindulási alapjának csökkentését, többségük a költségvetési konszolidáció miatt, de két esetben az előzetes számítás helyesbítése miatt. Mindezeket a kéréseket indokoltaknak találták.

••

Az addicionalitás ellenőrzési módszereinél hiányosságokat állapítottak meg, aminek következtében a tagállamok eredményei nem hasonlíthatók össze teljesen. Az eseti (ad-hoc) eljárás jelentős erőforrásokat igényelt mind a tagállamok, mind a Bizottság részéről, és nem hangolták össze a tagállamok költségvetési terveinek felülvizsgálatával az EU gazdasági kormányzási eljárásainak alapján.

Az ellenőrzési eljárást emiatt megreformálták a 2014– 2020-as időszakra egyrészt szorosan összekapcsolták 6 Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia és az Egyesült Királyság. 7 COM(2013) 104 végleges

253


az EU gazdasági kormányzási eljárásaival, másrészt leegyszerűsítették. Az összes állami beruházáshoz egyetlen mutatót választottak (az államháztartási bruttó állóeszköz-felhalmozást) a nemzeti hatóságok beruházási erőfeszítéseinek mérése céljából. Ez lehetővé teszi az ellenőrzés átlátható módon való elvégzését, figyelembe véve az egyes tagállamok költségvetési mozgásterét. A reform eredményeként az ellenőrzés egyszerűbb, összehasonlíthatóbb és kevésbé terhes lett. Míg 2007–2013-ig az addicionalitást minden konvergenciarégióval rendelkező tagállamban ellenőrizni kellett, 2014–2020-ban csak azokban ellenőrzik, amelyekben jelentős regionális egyenlőtlenségek állnak fenn, és a lakosság jelentős része él kevésbé fejlett régiókban. Ez az érintett országok számát 20-ról 14-re fogja csökkenteni8.

1.10. A pénzügyi eszközök növekvő szerepe A pénzügyi eszközök potenciálisan erőforrás-hatékony módot jelentenek a kohéziós politika forrásainak felhasználásához azzal, hogy visszatérítendő támogatást nyújtanak a beruházásokhoz hitelek, garanciák, tőke és más kockázatviselő eszközök útján. A források hosszú távon való visszaforgatásának nyilvánvaló előnyén túlmenően elősegítik a cégek függőségének csökkentését a (vissza nem fizetendő) támogatásoktól, valamint a kiegészítő magán társfinanszírozás mobilizálását, ily módon növelve az EU-finanszírozás hatását. A pénzügyi eszközök fontossága jelentősen nő. 2012 végéig a kohéziós politika 12,6 milliárd EUR összegű támogatást nyújtott ilyen formában 25 tagállamnak, szemben a 2000–2006. évi csupán 1,2 milliárd EURval. Az Európai Tanács 2013. októberben úgy döntött, hogy programtárgyalások útján 2014–2020-ban jelentősen növeljék a KKV-k támogatását ESI-alapokból tőkeáttételes pénzügyi eszközök útján, és legalább megkétszerezzék a támogatást azokban az országokban, ahol nehezebben jutnak hozzá a forrásokhoz. A pénzügyi eszközök igénybevételének ösztönzése érdekében az új keret nagyobb mértékben teszi lehető8 A 14 ország Bulgária, a Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Horvátország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Szlovákia.

254

vé EU-finanszírozás útján való támogatásukat. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a programvezetők mind a 11 tematikus cél megvalósításához alkalmazhatnak pénzügyi eszközöket, szemben a 2007–2013. évi három területtel (vállalkozástámogatás, városfejlesztés és energiahatékonyság). Standardizált, „polcról levehető” pénzügyi eszközöket is adnak át az ezekkel kapcsolatban kevesebb tapasztalattal rendelkező tagállamoknak, előre meghatározott feltételekkel a gyors bevezetés elősegítésére. A pénzügyi eszközökhöz rendelkezésre állnak bizonyos ösztönzők: a Bizottság irányítása alatt álló EU-szintű pénzügyi eszközhöz való, operatív programokból származó hozzájárulásokhoz a támogatás akár 100%-a származhat az ERFA-ból az ESZA-ból vagy a Kohéziós Alapból, továbbá a közös irányítású nemzeti vagy regionális eszközök számára kiosztott finanszírozáshoz az EU társfinanszírozás arányát 10 százalékponttal növelik, ha a prioritást teljes mértékben ilyen módon valósítják meg. A Bizottság és az EIB közösen új kockázatmegosztási eszközt állít fel, amely EIB-hitelekkel egyesíti az ESI-alapokból, a Horizont 2020-ból és a COSME programból származó finanszírozást, hogy kiegészítő hitelezést valósítsanak meg KKV-k számára (a „KKVkezdeményezés”). A pénzügyi eszközök potenciálisan sokféle szervezet és magánszemély számára növelik a finanszírozáshoz való hozzáférést, beleértve az innovációba beruházó vállalatokat, az energiahatékonyságukat javítani kívánó háztartásokat és az üzleti ötleteiket valóra váltó személyeket. A pénzügyi eszközök elősegíthetik az állami infrastruktúra és más olyan projektek finanszírozását is, amelyek eleget tesznek a kohéziós politika stratégiai céljainak és ugyanakkor kifizetődőek. Mindazonáltal a pénzügyi eszközök nem minden körülmények között megfelelők. Ezért meg kell indokolni a használatukat egy előzetes értékelés alapján, megállapítva többek között a piaci hiányosságokat vagy az optimálisnál rosszabb beruházási helyzetet, amelyet korrigálni szándékoznak, valamint igazolva a beruházási szükségleteket és azt, hogy valószínűleg el fogják érni a kritikus tömeget.


255


256


257


1.11. Az együttműködés erősítése Európa-szerte Az európai területi együttműködés (ETC) a kohéziós politika két fő céljának egyike a jelenlegi időszakban, keretet biztosítva a közös fellépéshez és a szakpolitikai eszmecseréhez a különböző tagállamok nemzeti, regionális és helyi szereplői számára (8.7. és 8.8. térkép). A tagállamok és régiók előtt álló kihívások mind nagyobb mértékben lépik át a nemzeti és regionális határokat, és a hatékony kezelésükhöz megfelelő területi szintű együttműködés szükséges. Az ETC ily módon hozzájárulhat a területi kohézió a Szerződésben megfogalmazott célja teljesítéséhez: ••

a határokon átnyúló problémák (mint a környezetszennyezés) az összes érintett régió együttműködésével küzdhetők le a leghatékonyabban. Ezzel elkerülhető, hogy egyesekre aránytalanul nagy költségek háruljanak, miközben mások „potyáznak”,

hez képest mérhető a haladás. Ezenfelül új előírásokat tartalmaz a programok végrehajtásának megkönnyítésére, különösen a következőket: ••

szigorúan meghatározott kiválasztási kritériumok annak biztosítására, hogy ténylegesen közösen végzett műveletek részesüljenek finanszírozásban,

••

a program végrehajtásában részt vevő hatóságok számának csökkentése, és feladataik világossá tétele,

••

a jogosultságra vonatkozó szabályok egyszerűsítése, és ennek valamennyi résztvevő ország (és adott esetben harmadik országok) általi előzetes írásos megerősítése, hogy elkerüljék az ennek végrehajtása során felmerülhető jogi bizonytalanságokat.

A 2007–2013-as időszakban az Európai Tanács kérésére a Bizottság két makroregionális stratégiát fogadott el, az egyiket a Balti-tengerhez, a másikat a Dunához. Két másik az adriai- és jón-tengeri, valamint az alpesi térségek számára előkészítés alatt áll. Mindegyikük több tagállamra és régióra terjed ki, és a szakpolitika és az állami finanszírozás összhangjának és összhatásának növelésére irányul.

••

a bevált gyakorlat és a szakértelem megosztásának az együttműködés az egyik eszköze,

••

az együttműködés méretgazdasági előnyökkel jár, és elősegítheti a kritikus tömeg elérését, például egy adott tevékenység klasztereinek vonatkozásában,

••

az együttműködés javíthatja a kormányzást a szakpolitikai intézkedések és a határokat átszelő beruházások összehangolásával,

••

az EU-val szomszédos országokkal megvalósuló együttműködés hozzájárulhat a biztonsághoz és a stabilitáshoz, és kölcsönösen előnyös kapcsolatokat alakíthat ki,

••

az országok közötti együttműködés lényeges a makrorégiókban, mint például a Balti-tenger körüliekben, az ökorendszerek kezeléséhez, valamint a fenntartható növekedés és foglalkoztatás támogatásához.

A Bizottság az új időszakban proaktív megközelítést alkalmaz, hogy biztosítsa a programok időbeni elindítását. A Bizottság már 2012 őszén állásfoglalásokat küldött ki valamennyi tagállamnak, felvázolva véleményét a tagállamok fejlesztési szükségleteiről és finanszírozási prioritásairól. Emellett informális párbeszédre került sor 2013-ban a legtöbb tagállammal, hogy a folyamat korai szakaszában állapítsák meg a finanszírozási prioritásokat, és felgyorsítsák a programozási dokumentumok mielőbbi elfogadását 2014-ben.

Az új ETC jogi keret a beruházások koncentrálását is előirányozza meghatározott szakpolitikai területekre. Fokozott hangsúlyt fektet az eredményekre, beleértve programspecifikus mérföldkövek felállítását, amelyek-

E jelentés elfogadásakor a Bizottság mind a 28 partnerségi megállapodást megkapta, bár a várt mintegy 400 operatív programból (OP) csak valamivel több mint 150 érkezett be. Jelenleg folynak a tárgyalások a tag-

258

2. A 2014–2020-as programtárgyalások előzetes értékelése


8.1. ábra. Tematikus célok megoszlása (EUR), 2014–2020 01. Innováció és K+F

01. Innováció és K+F

40,0

02. IKT

13,7

03. KKV-k támogatása

4,2

10,1

03. KKV-k támogatása 04. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság

37,8

05. Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás

12,3

02. IKT

32,7

04. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság

8.2. ábra. Tematikus célok megoszlása (%), 2014–2020

11,6


7,0

06. Környezet

32,5

07. Hálózati infrastruktúra

06. környezet

59,1

08. Foglalkoztatás

2,2

10,0


18,2

08. Foglalkoztatás

33,6

10,3

09. Társadalmi integráció

31,9


9,8

10. oktatás

32,5

10. Oktatás

10,0

11. Felelősségteljes kormányzás


4,3 0

10

20

30 40 50 60 Milliárd EUR folyó áron

70


államokkal és a régiókkal. Az alábbiakban ezért csak előzetesen jelezzük, hogy milyen mértékben épültek be a reform fő elemei az új stratégiákba és programokba.

2.1. Finanszírozási prioritások 2014– 2020-ban Összességében mintegy 336 milliárd EUR-t osztottak ki nemzeti és regionális programokra a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások (IGJ) cél

1,3 0

10

20

30

A teljes összeg %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: Végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

alapján9. A források a következőképpen oszlanak meg: 187,5 milliárd EUR az ERFA, 63 milliárd EUR a Kohéziós Alap és 85 milliárd EUR az ESZA számára, amely utóbbi összeg magasabb az ESZA számára a szabályozás alapján elkülönítendő 80 milliárd EUR-t kitevő minimumösszegnél10.

9 Az IGJ cél pénzügyi erőforrásai magukban foglalják az ERFA-t (kivéve az európai területi együttműködés részére nyújtott támogatást), az ESZA-t és a Kohéziós Alapot. A technikai támogatásra elkülönített összegeket ez az elemzés nem veszi figyelembe. 10 Az ebben a részben megnevezett számadatok előzetesek (2014. június 1-jei helyzet), és változhatnak a Bizottság és a tagállamok közötti folyamatos programtárgyalások révén.

259


8.3. ábra Tematikus célok megoszlása alapok szerint (EUR), 2014–2020 ESZA ERFA

Kohéziós alap


40,0

02. IKT

13,7

32,7

30,1 7,7


15,5


33,5

30,7

2,9

11,0


6,2

10. Oktatás

0

18,0

04. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság

16,5 12,5 2,0 5,6 8,5

07. Hálózati infrastruktúra 08. Foglalkoztatás

14,0 54,4 37,9 1,6 25,7

09. Társadalmi integráció 26,3

5 10 15 20 25 30 35 40 45 Milliárd EUR folyó áron


(i) Tematikus célok (TC) megoszlása A három alapból a legmagasabb összeget a közlekedési és energiainfrastruktúra (TC7) részére osztják ki (59,1 milliárd EUR vagy a teljes összeg 18,2%-a), ezt követi a K+F és az innováció (TC1) erősítése (40 milliárd EUR, a teljes összeg 12,3%-a) és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság (TC4) támogatása (37,8 milliárd EUR, a teljes összeg 11,6%-a). A foglalkoztatás (TC8), a KKV-k (TC3), az oktatás és képzés (TC10), a környezetvédelem (TC6) és a társadalmi befogadással kapcsolatos intézkedések (TC9) nagyjából ugyanolyan összegűek, 32–33 milliárd EUR (vagy a tel-

260

03. KKV-k támogatása

20,9

3,2 1,1

11. Jó kormányzás

7,5

27,5

25,6

08. Foglalkoztatás

Kohéziós alap

21,9

06. Környezet

17,0

ERFA



3,6 3,5

06. Környezet

ESZA

02. IKT

03. KKV-k támogatása 04. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság

8.4. ábra. Tematikus célok megoszlása alapok szerint (%), 2014–2020

6,0 32,5

10. Oktatás

3,4


3,9 0,6 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

Az Alap teljes összegének %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: Végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

jes összeg mintegy 10%-a), míg a digitális menetrend (IKT; TC2), az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás (TC5) és a felelősségteljes kormányzás (TC11)11 támogatására szolgáló elosztások jóval alacsonyabbak (8.1. és 8.2. ábra).

(ii) Tematikus célok megoszlása alapok szerint Az egyes Alapokból tematikus célokra fordított elosztások tükrözik az új szabályozási keret előírásait, különö11 Az állami hatóságok és az érdekeltek intézményi kapacitásába és a hatékony közigazgatásba irányuló beruházások felelősségteljes kormányzásnak minősülnek.


8.5. ábra. Tematikus célok megoszlása országcsoportonként (EUR), 2014–2020 Fejlettebb országok

Kevésbé fejlett országok

8.6. ábra. Tematikus célok megoszlása országcsoportonként (%), 2014–2020 Fejlettebb országok

Kevésbé fejlett országok

47,2

ERFA koncentrációs prioritások (1–4. TC)

77,1

44,5


35,2

9,0

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és a környezet (5–6. TC)

8,5


30,5

13,9

6,0

Hálózati infrastruktúra (7. TC)

5,7


53,1

24,2

43,7

41,3

ESZA-prioritások (8–11. TC)

ESZA-prioritások (8–11. TC)

58,6

0

20

40

60

26,7 80

Milliárd EUR folyó áron

0

10

20

30

40

50

A teljes összeg %-a (technikai támogatás nélkül)



sen azokat a prioritásokat, amelyek a középpontjukban állnak (8.3. és 8.4. ábra).

EUR-t fordítanak közlekedési és energiainfrastruktúrára (a teljes összeg 54%-a), 17 milliárd EUR-t (a teljes összeg 27,5%-át) környezetvédelemre és 7,7 milliárd EUR-t (a teljes összeg 12,5%-át) az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra.

Az ERFA-t mind a 11 tematikus célhoz igénybe fogják venni, de a forrásait a K+F és az innováció (40 milliárd EUR, az ERFA teljes összegének 22%-a), a KKV-k (32,7 milliárd EU, a teljes összeg 18%-a),az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság (30 milliárd EUR, a teljes összeg 16,5%-a) és a közlekedési és energiainfrastruktúra (25,6 milliárd EUR, a teljes összeg 14%-a) támogatására fogják összpontosítani. A Kohéziós Alap támogatása csak négy célra koncentrálódik (a 4–7. célokra), valamivel több mint 33 milliárd

A Kohéziós Alaphoz hasonlóan az ESZA-ból származó pénzügyi támogatás is négy célra fókuszál. Csaknem 31 milliárd EUR-t (a teljes összeg 38%-át) a foglalkoztatásnak juttatják, 26,3 milliárd EUR-t (a teljes összeg 32,5%-át) oktatásra és képzésre és 20,9 milliárd EUR-t (a teljes összeg 26%-át) társadalmi befogadási intézkedésekre.

261


(iii) Tematikus célok megoszlása országcsoportonként A finanszírozás különböző célok közötti viszonylagos elosztása jelentősen ingadozik a fejlettebb és a kevésbé fejlett tagállamok12 között, tükrözve gazdasági fejlettségük és beruházási igényeik eltérő szintjét, bár ugyanezen okokból e kategóriák mindegyikében különbségek vannak az országok között (8.5. és 8.6. ábra). A fejlettebb tagállamokban a K+F-be, az innovációba, az IKT-ba, a KKV-kbe és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságba irányuló beruházások aránya (a teljes összeg 44,5%-a) jóval magasabb, mint a kevésbé fejlettebbekben (35%). Ugyanez érvényes a foglalkoztatás, a társadalmi befogadás, az oktatás és képzés, valamint az igazgatási kapacitás kiépítése területén megvalósuló beruházásokra (a teljes összeg 41%-a a fejlettebb országokban, közel 27%-a a kevésbé fejlettekben). A kevésbé fejlett tagállamok ugyanakkor a beruházások nagyobb hányadát fordították környezetvédelemre és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra, mint a fejlettebbek (14%, szemben a 8,5%-kal). A különbség még hangsúlyosabb a közlekedési és energiainfrastruktúra esetében, amelyben a kevésbé fejlett tagállamok aránya csaknem ötször akkora, mint a fejlettebbekben (24%, a csaknem 6%-kal szemben). A helyzet természetesen eltérő a különböző célokhoz elosztott abszolút mennyiségek tekintetében, mivel a finanszírozás sokkal nagyobb része irányul a kevésbé fejlett országokba. Miközben az innováció, az IKT, a KKV-k és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság, valamint a foglalkoztatás, a társadalmi befogadás, az oktatás és az adminisztratív kapacitásépítés számára elosztott beruházások aránya a kevésbé fejlett tagállamokban kisebb, mint a fejlettebbekben, az ezekre a célokra irányuló finanszírozás összege jelentősen magasabb. Még nagyobb az arány a kevésbé fejlett or12 Ebben az elemzésben azokat tekintjük kevésbé fejlett államnak, amelyek 2014–2020-ban a Kohéziós Alapra jogosultak. Ezek a következők: Bulgária, a Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Horvátország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Szlovákia. Fejlettebb tagállamok azok az országok, amelyek nem jogosultak a Kohéziós Alap támogatására.

262

8.7. ábra. Tematikus célok megoszlása, EU-28, 2014–2020 és 2007–2013 2014–2020

2007–2013

38,2




31,2

12,1

15,8

18,2

22,8

31,5 ESZA-prioritások (8–11. TC) 30,2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 A teljes összeg %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: SFC és végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

szágok lakosságához viszonyítva, amely csak mintegy harmada a fejlettebb országokénak.

(iv) 2014–2020-as finanszírozási prioritások 2007–2013-mal összevetve Az új programozási időszak 2007–2013-mal ös�szehasonlítva eltolódást hoz magával a finanszírozási prioritásokban, tükrözve a kohéziós politika és az Európa 2020 stratégia közötti szoros kapcsolatot13.

13 A 2007–2013 közötti ráfordítások kategorizálását tagállamonként, célkitűzésenként és operatív programonként összehasonlítottuk a 2014–2020 közötti 11 tematikus célkitűzéssel.


8.9. ábra. Tematikus célok megoszlása kevésbé fejlett tagállamokban, 2014–2020 és 2007–2013

8.8. ábra. Tematikus célok megoszlása fejlettebb tagállamokban, 2014–2020 és 2007–2013 2014–2020

2014–2020

2007–2013

44,5


2007–2013 35,2

ERFA koncentrációs prioritások (1–4. TC) 28,6

36,0


8,5


12,1

5,7


Hálózati infrastruktúra (7. TC) 14,0

41,3 ESZA-prioritások (8–11. TC)

10

20

30

40

17,8

24,4

27,8

26,5 ESZA-prioritások (8–11. TC)

38,0

0

14,0

25,8 50

A teljes összeg %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: SFC és végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

Mintegy 124 milliárd EUR-t fordítanak K+F-ra és innovációra, IKT-ra, KKV-k részére és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság számára, ami közel 22%-kal több, mint 2007–2013-ban (8.7. ábra). Foglalkoztatásra, társadalmi befogadásra, valamint oktatási és képzési intézkedésekre 98 milliárd EUR-t fordítanak, kissé többet, mint az előző időszakban, míg csaknem 4,3 milliárd EUR-t osztanak ki a felelősségteljes kormányzásra (az intézményi kapacitás megerősítése és a közigazgatások hatékonysága), 72%-kal többet, mint előtte.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 A teljes összeg %-a (technikai támogatás nélkül) Forrás: SFC és végleges és tervezett partnerségi megállapodások a 2014. június 1-jei állapot szerint

2007–2013-hoz képest, míg a környezetvédelmi beruházások 27%-kal lesznek kevesebbek. Röviden, a tagállamok és régiók többet fognak beruházni az ERFA prioritásaiba (K+F és innováció, IKT, KKV-k és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság), valamint az ESZA prioritásaiba (foglalkoztatás, társadalmi befogadás, oktatás és képzés, valamint felelősségteljes kormányzás). Ezzel szemben kevesebbet ruháznak be a közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúrába.

Másrészről 59 milliárd EUR-t rendeltek hozzá a közlekedési és energiainfrastruktúrához, ez 21%-os csökkenés

263


Ezek a változások közösek mind a kevésbé fejlett, mind a fejlettebb tagállamokban, bár az ERFA- és ESZAprioritások felé való eltolódás az utóbbiaknál hangsúlyosabb, amint a közlekedési és energiainfrastruktúra finanszírozásának csökkentése is (8.8. és 8.9. ábra).

2.2. A beruházások összehangolása az országspecifikus ajánlásokkal Sok országspecifikus ajánlás (CSR) kapcsolódik középés hosszú távú kihívásokhoz, amelyeket a strukturális reformok és a beruházások ötvözésével kell kezelni. Több ilyen ajánlás közvetlenül kapcsolódik az ESI-alapok tematikus célkitűzéseihez, mint a munkaerőpiacok, az oktatási rendszerek és a közigazgatás reformja, a tudomány és az innováció előmozdítása, a kiváló minőségű szociális és egészségügyi szolgáltatások biztosítása vagy a közlekedési és energiainfrastruktúra fejlesztése. A partnerségi megállapodások (PA-k), valamint az operatív programok (OP-k) tervezetei a kapcsolódó fejlesztési és beruházási szükségletek azonosításával általában tükrözik a vonatkozó CSR-eket. De az alapok által támogatott beruházásoktól elvárt eredmények csak kevés esetben kapcsolódnak egyértelműen a megnevezett CSR-ekhez, és több ismeretre van szükség arról, hogy a vonatkozó CSR-eket hogyan érvényesítik a programokban. Egyes ajánlások egyértelműen előírják, hogy a szükséges beavatkozásokat több alapnak kell támogatnia, és a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a vonatkozó alapok így járjanak el. A legtöbb tagállam és régió innovációs stratégiákat dolgozott ki az intelligens szakosodásra, hogy felgyorsítsák a gazdasági fejlődést, és szűkítsék az ismeretbeli hiányosságokat. Fontos, hogy ezek a stratégiák olyan beruházásokra koncentrálódjanak, melyek elérik a kritikus tömeget, és a legjobban tükrözik a regionális potenciált. Nagyobb hangsúlyt kell fektetni a támogatás „puha” formáira, a piacvezérelt kutatás és együttműködés elősegítésére, a túlnyomórészt kutatási infrastruktúra és berendezések finanszírozása helyett. Egyes tagállamok olyan programokkal álltak elő, amelyek egyértelmű kapcsolatokat alakítanak ki a digitális gazdaság és az innováció között. Ez azért fontos, mert a konkrét akadályok felszámolása és a piacvezérelt

264

megoldások ösztönzése beruházást tesz szükségessé a nagy sebességű szélessáv és az IKT terén. Például a kevésbé fejlett régiók lemaradásának megakadályozása érdekében alapvetően fontos, hogy a szélessávra irányuló beruházások új generációs hálózatokra összpontosuljanak. A kohéziós politika, a Horizont 2020 és más uniós programok közötti koordináció ugyancsak kritikus jelentőségű, mert nemzeti és regionális szinten érinti az intelligens szakosodási stratégiákat. Sok tagállam növekedési stratégiája központi elemének tekinti a KKV-k versenyképességének erősítését, és a pénzügyi eszközök várhatóan fontos szerepet fognak játszani e tekintetben. Az új KKV-kezdeményezés iránt azonban mindeddig csak korlátozott érdeklődés mutatkozik. Ráadásul fennáll a KKV-k mindent a régiben hagyó támogatása, függetlenül a szektortól és attól, hogy milyen tevékenységeket folytatnak. Az erőteljes áttételi hatás és a finanszírozás gyors hasznosítása érdekében a támogatást a vállalatokhoz és növekedési potenciáljukhoz kell szabni. Számos tagállam partnerségi megállapodásában (PA) az energia, az éghajlatváltozás és a környezetvédelem jól beilleszkedett a gazdasági fejlesztési stratégiájukba. Sokan különös hangsúlyt fektetnek az energiahatékonyságra vagy a megújuló energia fejlesztésére új vállalkozások, munkahelyek és exportlehetőségek létrehozásának eszközeként, miközben az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását is csökkentik. A beruházás és a várható eredmények közötti kapcsolatnak az éghajlat-változási célok vonatkozásában azonban egyes esetekben világosabbnak kell lennie. Figyelembe véve a magas munkanélküliség és a fokozódó szegénység kihívásait, a befogadó növekedés céljai egyes partnerségi megállapodásokban nagyobb figyelmet kaphatnának. A Bizottság szerint továbbá az oktatásnak juttatott finanszírozás még nem elégséges a meghatározott prioritások eléréséhez. Egyes partnerségi megállapodásokban a társadalmi befogadást célzó aktív intézkedések alacsony prioritást kapnak. A jobb társadalmi eredmények és a társadalmi változásokra jobban reagáló beruházások érdekében a társadalompolitikai reformot jobban figyelembe kell venni a programozásban.


Ezenkívül az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésre (YEI) vonatkozó információk egyes partnerségi megállapodásokban és operatív programokban meglehetősen általánosak, és nem közlik, hogyan kell megvalósítani ezt az új kezdeményezést, valamint hogy ez támogatja-e az ifjúsági garanciarendszerek megvalósítását, és ha igen, hogyan. Egyes programokban az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés által támogatott tevékenységekben nagyobb hangsúlyt kell fektetni a munkahelyteremtésre. A roma kisebbség beilleszkedésére vonatkozó országspecifikus ajánlások meglététől függetlenül egyes tagállamok nem tervezik, hogy külön figyelmet fordítsanak a marginalizált közösségekre, megnehezítve annak felmérését, hogy mekkora támogatást fognak nyújtani ennek a szakpolitikai területnek. Egyes tagállamok nem foglalkoznak megfelelően e célcsoport szükségleteivel, míg másoknak jobban ki kell dolgozniuk a stratégiájukat és a beavatkozási logikájukat. A tekintetben is pontosnak kell lenni, hogy az ERFA-tól és az ESZA-tól kapott támogatást hogyan hangolják össze, figyelembe véve, hogy szükség van a két alap általi integrált megközelítésre. Ez érvényes például az oktatásra, ahol az infrastruktúrába irányuló beruházást oktatási és képzési intézkedésekkel kell párosítani annak érdekében, hogy az infrastruktúrát hatékonyan alkalmazzák. 2014–2020-ban 16 ország mintegy 88 programja több alap által finanszírozott program, amelyek egyesítik az ERFA, a Kohéziós Alap és az ESZA forrásait. Ez várhatóan ösztönözni fogja az integráltabb megközelítést és a fokozott összhangot a szakpolitikák, a finanszírozás és a prioritások között. A közigazgatási reform, amelynek célja a kormányzás javítása, egy további külön szakpolitikai terület. Ezzel szemben a közigazgatás minősége gyakran egy régió vagy tagállam fejlődőképességének kulcsa. A közigazgatás korszerűsítését és az igazságszolgáltatás minőségét a versenyképesség és az inkluzív növekedés kulcstényezőjeként tartják számon. Több tagállam tervez olyan intézkedéseket, amelyekkel megerősítik a közintézményeiket, és növelik a képességüket a hatékonyabb politikák, jobb igazgatási szolgáltatások, gyor-

sabb igazságszolgáltatási eljárások, a közintézmények átláthatóságának és integritásának, valamint az állampolgári részvételnek a javítására a politikai döntéshozatal különböző szakaszaiban. Ugyanakkor számos tagállamban, ahol megállapították a közigazgatási reform szükségességét a foglalkoztatottság, a növekedés és a versenyképesség javításának támogatásához, hiányzik az egyértelmű stratégia, a célok pedig hézagosak és homályosak. Ráadásul e tagállamok némelyike esetében nem is született egyértelmű politikai kötelezettségvállalás a reformmal kapcsolatban.

2.3. A beruházások hatásának növelése és eredmények felmutatása A legtöbb tagállam jelentős erőfeszítéseket tett az előzetes feltételességek kielégítésére irányuló intézkedések elfogadására. Lényeges, hogy a megfelelő kritériumokat a programozási időszak elején teljesítsék, hogy minél hatékonyabban küszöbölhessék ki a foganatosított beruházások potenciális akadályait. A folyamat nem egyszerű, és sok esetben a Bizottságnak kell elfogadnia a cselekvési terveket, biztosítva a követelmények maradéktalan teljesítését a meghatározott határidőkön belül. Azok a feltételek, amelyek teljesítését a tagállamok különösen nehéznek találják, olyan területeket érintenek, amelyekben koherens stratégiára van szükség, mint például az intelligens szakosodással kapcsolatban. Nehézségek mutatkoznak ott is, ahol EU-irányelveket kell végrehajtani (mint például az energiahatékonysággal vagy a környezeti hatásvizsgálattal kapcsolatban), vagy ahol az EU-szabályokat hatékonyan kell alkalmazni (mint például a közbeszerzéseket illetően). Egyes országokban még komoly erőfeszítésekre van szükség az igazgatási kapacitás szűk keresztmetszeteinek feloldásához. Az EU-finanszírozás hatékony kezelésének kulcsa a világos és stabil intézményi és szabályozási keret megléte, képzett és motivált munkatársak felvétele és megtartása, és hogy a felhasznált eszközök és módszerek megfelelők legyenek az alapok hatékony felhasználásához. A világos célok meghatározása a kohéziós politika eredményközpontúságának lényege, és az az alap, amely-

265


hez viszonyítva a sikert mérni fogják. Ez nagyságrendi előrelépést jelent. A tagállamok és régiók azonban nehéznek találták, hogy a kohéziós politika számára jól körülírt, konkrét célokat fogalmazzanak meg. Számos programtervezet ad meg továbbra is homályos és általános célokat, és sorol fel nagyszámú lehetséges intézkedést, hogy a későbbiekben maximális rugalmasságot biztosítson a projektek kiválasztásához. Amíg a célokat nem fejezik ki érthető és világos módon, nehéz megállapítani, hogy egy program beavatkozási logikája szilárd-e, és ésszerű esély van-e arra, hogy a finanszírozás az elvárt eredményeket nyújtja, és a tervezett hozzájárulást adja a szakpolitika végső céljainak megvalósításához. Az eredményességmérési keret egy további új elem. Ez csak akkor vázolható fel, ha egy program beavatkozási logikája, pénzügyi szerkezete és az egyes prioritások folyományai világossá váltak, vagyis az egyes programok kidolgozásának viszonylag késői szakaszában. A Bizottság mind ez ideig csak e programok tervezeteit kapta meg. Az eredményességmérési keretek megfogalmazása során a fő kihívást az jelenti, hogy számszerűsített célokat rögzítsenek a mutatószámokhoz kellően ambiciózus, de egyúttal reális szinten – vagyis olyan szinten, amely elérhető, ha a program a terv szerint teljesül. A partnerségi megállapodásokat többnyire a partnerekkel folytatott elfogadható konzultációt követően dolgozták ki, bár egyes esetekben bizonyos jelzések szerint ez a párbeszéd nem volt elégséges. Fontos érdekelteket nem vontak be, vagy az észrevételeiket a benyújtott dokumentumverziók nem tükrözték. A Bizottság körültekintően meg fogja vizsgálni, hogy a tagállamok miként alkalmazták a partnerségi magatartási kódexet az érdekeltek valódi részvételének biztosításához. Végül, de nem utolsósorban az új időszak nemzeti és regionális szinten hatásos kormányzást és koordinációt igényel, hogy a programok összhangja alátámassza az Európa 2020 stratégiát és az országspecifikus ajánlásokat, és elkerüljék az átfedéseket és a hiányokat a kiadásoknál. Ez fontos a regionális programok számának átfogó növekedése fényében (az ESZA programok esetében ez a növekedés közel 60% a 2007–2013 közötti időszakhoz képest).

266

3. A kohéziós politika becsült hatása 2014–2020 között Amint az előző fejezetben jeleztük, a kohéziós politikai beruházás hatását nehéz megbecsülni, nem utolsósorban azért, mert a makrogazdasági változók széles körét érinti, köztük a GDP-t, a foglalkoztatást, a termelékenységet, a költségvetési hiányt és a kereskedelmi mérleget, amelyeket nagyszámú egyéb tényező is befolyásol. A beavatkozások kihatnak a keresletre, mivel a programok általában növelik a közkiadásokat, de sok esetben a magánkiadásokat is. Hatást gyakorolnak a kínálati oldalra is, mivel növelik a beruházásokat az infrastruktúra, a gépek és berendezések, a technológia és a humántőke területén is – hiszen központi céljuk valójában a fejlődési potenciál növelése e beruházások ösztönzése útján. A beavatkozásoknak emellett közvetlen és közvetett hatásaik vannak. A közlekedési projektek például közvetlenül, rövid távon ösztönzik a keresletet, miközben javítják a kommunikációs kapcsolatokat, aminek közvetve pozitív hatást kell gyakorolnia a vállalkozások bővülésére és ezáltal hosszabb távon a GDP-re. Ugyanakkor a beavatkozások növelhetik a munkaerő és az anyagok keresletét, ami magasabb bérekhez és árakhoz vezethet, csökkentve a költség-versenyképességet, és kedvezőtlen hatást gyakorolva a GDP-re. Emellett, mint már hangsúlyoztuk, az a tény, hogy a gazdasági teljesítményt nagyszámú egyéb tényező befolyásolja, azt jelenti, hogy a kohéziós politika hatása nem állapítható meg egyszerűen a GDP és a többi gazdasági változó adatai alapján. Ehhez össze kell hasonlítani, hogy a gazdaság hogyan változott volna a kohéziós politika hiányában, azzal hogy ténylegesen hogyan alakult. Ezért van szükség makrogazdasági modellek alkalmazására, amelyek megragadják a gazdaságok működési módját. (Valójában egy „alapforgatókönyv” létrehozására szolgálnak – bemutatva, mi történt volna a kohéziós politika nélkül –, ami aztán összehasonlítható a gazdaság tényleges alakulásával.) A makrogazdasági modellek lehetővé teszik mind a kohéziós politika rövid távú hatásának megbecslését, mind a hosszú távúakét, amelyek figyelembe veszik a gazdaság kínálati oldalának javulását, ami a programozási időszak elmúlta után is folytatódik. Lehetővé teszik


A szimulációk értelmezése A szimulációk elvégzéséhez a kohéziós politika beavatkozásait öt átfogó kategóriába csoportosítjuk: •• Infrastrukturális beruházások, amelyek tartalmazzák a közlekedési, távközlési, energia- és környezetvédelmi infrastruktúrába irányuló beruházásokat, és a modell állami beruházásként kezeli őket. A feltételezés szerint ezek középtávon növelik a termelékenységet az eredményt növelő hatásokon keresztül, amelyek viszont valószínűleg lassan csökkennek az infrastruktúra elöregedésével párhuzamosan. •• Humánerőforrásokra fordított kiadások, amelyek magukban foglalják az oktatási és szakképzési ráfordításokat, valamint más munkaerő-piaci intézkedésekre irányuló ráfordításokat. Ezek a feltételezés szerint javítják a munkaerő készségeit, bár ennek kiépülése időbe kerül, és a nyereség csak hosszabb távon mutatkozik meg, de a feltételezés szerint az jelentős és tartós. A hatások hosszú távon, amint az emberek nyugdíjba mennek, csökkennek. •• A K+F-nek nyújtott támogatások, amelyek felölelik a hálózatok és partnerségek létesítését vállalatok és kutatóközpontok között. Ezek feltételezhetően csökkentik a termelés állandó költségeit. A magasan képzett dolgozók feltételezhetően a termelésből átkerülnek a K+F-be, ami eleinte csökkenti az árutermelést és ezáltal a GDP-t, de hosszabb távon a termelékenység növekedésével ez a hatás feltételezhetően átfordul, ami növeli a termelést, és ösztönzi a beruházásokat. Bár e hatások érvényesülése időbe telik, az eredményekből fakadó nyereség hosszabb távon feltételezhetően jelentős és tovább emelkedik. •• A magánszektor részére nyújtott támogatások, amelyek tartalmazzák a KKV-k, a turizmus és a kulturális tevékenységek támogatását. Ezek a termelés állandó költségeinek csökkenéseként modellezhetők, és rövid távon növelik a termelést, amikor a ráfordítás bekövetkezik, de feltételezhetően tartós hatást is gyakorolnak a termelékenységre.

hosszú távon feltételezhetően nem befolyásolják a termelést (függetlenül a szakpolitika kormányzásának ezekből fakadó esetleges javulásától). A modellek mind rövid távú keresleti hatásokat, mind hosszabb távú kínálati oldali hatásokat tartalmaznak. Az előbbiek abban az időszakban keletkeznek, amikor a kiadás felmerül, melynek során a legtöbb hatás a kereslet növekedéséből származik, és amit feltételezhetően részben kiszorít a kamatlábak, a bérek és az árak emelkedése. Közép- és hosszú távon a termelésnövelő hatások érvényesülnek, így növelve a potenciális termelést, és lehetővé téve, hogy a GDP inflációs nyomástól mentesen növekedjen. A beavatkozások hatása ezért az idő előrehaladtával folyamatosan növekszik. A RHOMOLO-ban a közlekedési beruházások amellett, hogy növelik a termelékenységet, feltételezhetően csökkentik a közlekedési költségeket a régiók között, ami növeli az áruk és szolgáltatások kereskedelmét, és ezáltal erősíti a gazdasági tevékenységet. Ezenkívül mindkét modellben feltételezik, hogy a kohéziós politika ráfordításait a tagállamoknak az EU költségvetésébe irányuló befizetései finanszírozzák, amely befizetések a tagállamok GDP-jével arányosak, és amelyeket a tagállamokban adóemelésekkel finanszíroznak. A termelésre és a foglalkoztatásra gyakorolt pozitív hatást ezért az adóemelések negatív hatása részben ellensúlyozza. A két modell útján szimulálták a kohéziós politika programjainak várható hatását a 2014–2020-as időszakra. Mivel a legtöbb új programot még ezután kell elfogadni, azt tételezték fel, hogy az alapokat hasonló arányban fogják elosztani a fent felsorolt átfogó beruházási kategóriák között, mint a 2007–2013-as programozási időszakban, bár kiigazítva, hogy figyelembe vegyék az új időszaknak már ismert jellemzőit, mint például a tagállamok és régiók kategóriái részére elosztott alapokat, az ERFA meghatározott célokra való koncentrálását, és az ESZA különböző országokba irányuló minimális részarányait.

•• Technikai támogatások, melyek a modellben kormányzati kiadásként szerepelnek. Ezek közép- és

a közvetlen és a közvetett hatások közötti kapcsolat figyelembevételét is.

Az alább bemutatott elemzésben a 2014–2020-as programok várható hatásának szimulálására két modellt alkalmazunk. Az első a QUEST III modell, amelyet a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság (DG ECFIN)

267


8.10. ábra. A kohéziós politika becsült hatása a GDP-re a 2014–2020 közötti időszakban 3,0

EU-13


EU-15

EU-28

3,0

2,5

2,5

2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0

–0,5

–0,5

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Forrás: QUEST III K+F szimuláció

használ14. Mivel ez országos szinten szolgáltat eredményeket, egy másik modell egészíti ki, a RHOMOLO15, amely a kohéziós politika hatását a NUTS 2 regionális szinten becsüli meg16. Ez a modell több, a gazdaságföldrajzból kölcsönvett elemet tartalmaz. Ennek keretében figyelembe vesz egy sor tovagyűrűző hatást annak

a ténynek a megragadásához, hogy a beavatkozások nemcsak azokban a régiókban gyakorolnak hatást, amelyekben végrehajtják azokat, hanem másokban is. Az ilyen tovagyűrűző hatások egyrészt a régiók közötti kereskedelmi kapcsolatokból erednek, másrészt a technológiák terjesztéséből is.

8.11. ábra. A kohéziós politika kiadásainak becsült hatása 2014–2020-ban a fő kedvezményezett országok GDP-jére, 2014–2023 átlag 2,5


2,5

EU-28

EU-15

EU-13

PL

LV

HR

EE

HU

LT

SK

BG

0,0

CZ

0,0

RO

0,5

PT

0,5

EL

1,0

MT

1,0

SI

1,5

CY

1,5

ES

2,0

IT

2,0


14 A modell tartalmazza a dinamikus, sztochasztikus általános egyensúlyi (Dynamic Stochastic General Equilibrium, DSGE) modellezést, amely annak mikrogazdasági elvein alapul, hogy a magánszemélyek, vállalatok és más szervezetek feltételezhetően hogyan viselkednek. 15 A modellt a közelmúltban fejlesztette ki közösen a Közös Kutatóközpont – Technológiai Jövőkutatási Intézet és a Regionális Politikai Főigazgatóság. 16 Brandsma, A. és mtsai.. (2013).

268

A két modell eredménye közötti koherencia biztosítása érdekében a RHOMOLO-t összhangba hozták a QUESTtel úgy, hogy az előbbi regionális becslései konzisztensek a QUEST országos becsléseivel.


8.12. ábra. A kohéziós politika kiadásai 2014–2020-ban és a GDP-re gyakorolt hatás a fő kedvezményezett országokban, 2014–2023 átlaga 2,5

A kohéziós politika kiadásai

Becsült hatás a GDP-re

A GDP %-ában

2,5

PL

LV

HR

EE

HU

LT

SK

BG

0,0

CZ

0,0

RO

0,5

PT

0,5

EL

1,0

MT

1,0

SI

1,5

CY

1,5

ES

2,0

IT

2,0

Forrás: QUEST III K+F kiadások, a DG REGIO kohéziós kiadási előrejelzései és a DG ECFIN 2013 tavaszi

3.1. Becsült hatás országos szinten

Az egyes országokra vonatkozó becslések tartalmazzák más országok fejlődésének továbbgyűrűző hatását. Ennek megfelelően nemcsak a magában az országban végrehajtott kohéziós politikai programok hatását tartalmazzák, hanem kifejezetten figyelembe veszik a más országokban végrehajtott programok közvetett hatásait az oda irányuló megnövelt kivitel formájában.

A QUEST által a kohéziós politika 2014–2020-as hatásairól készített becslések mind a 28 tagállamra kiterjednek. Ezek azt jelzik, hogy a finanszírozás révén létrejött beruházások nyomán a GDP 2023-ig, a programozási időszak tényleges végéig 0,4%-kal magasabb lehet a kiindulási alapnál (vagyis a kohéziós politika nélküli forgatókönyvnél), míg az EU-13 GDP-je 2,6%-kal lehet magasabb. Az EU-15 GDP-je azonban a becslés szerint csak 0,2%-kal lesz magasabb a kiindulási alapnál (8.10. ábra).

Számításba veszik továbbá a kohéziós politika kiadásai finanszírozásának szükségességét is, ami a feltételezés szerint minden tagállamban magasabb adókat eredményez a kohéziós politika nélküli helyzettel összehasonlítva. Ezek a magasabb adók a kohéziós politika alapján történő szerény mértékű beruházásokkal együtt

8.13. ábra. A kohéziós politika 2014–2020. évi kiadásainak becsült hatása a fő kedvezményezett országok GDP-jére, 2014–2023 átlaga és 2030 4,0

2030

2014–2023 átlaga


4,0

PL

LV

HR

0,0

EE

0,0

HU

0,5

LT

0,5

SK

1,0

BG

1,0

CZ

1,5

RO

1,5

PT

2,0

EL

2,0

MT

2,5

SI

3,0

2,5

CY

3,0

ES

3,5

IT

3,5


269


270


magyarázzák a kohéziós politika korlátozott hatását az EU-15-ben (amely negatív egyes országokban, ahol az adók depresszív hatása felülmúlja a beruházások expanzív hatását) (8.11. ábra). A kohéziós politikai programoknak a GDP-re gyakorolt becsült hatása jelentős változásokat mutat, nagyrészt tükrözve a kapott finanszírozás eltérő összegeit (8.12. ábra). A kapcsolat azonban nem arányos, és egyéb tényezőket is tükröz, mint például a programok összetételét. Például a programoknak a GDP-re gyakorolt becsült hatása Lengyelországban a legmagasabb. Itt a finanszírozás alacsonyabb a magyarországinál, ahol a becsült hatás csak az ötödik legnagyobb. Hasonlóképpen, Horvátországban a finanszírozásnak a GDP-hez viszonyított aránya azonos a litvániaival, azonban a becsült hatás sokkal nagyobb. A szimuláció eredményei arra a tényre is rámutatnak, hogy a hatás a becslés szerint több év alatt alakul ki, és a program befejeződése után is folytatódik. Az időszak alatt bekövetkezett GDP-növekedés zöme ezért a magasabb keresletből fakad, amit a feltételezés szerint részben „kiszorít” a kamatlábak, a bérek és az árak emelkedése. Csak közép- és hosszabb távon valósulnak meg a kohéziós politika termelékenységnövelő hatásai, amelyek növelik a potenciális termelést, és lehetővé teszik, hogy a GDP mindenféle inflációs nyomás nélkül növekedjen (8.13. ábra). 2030-ra a GDP-növelő hatás Lengyelországban – ahol a legmagasabb a hatás – várhatóan 3,6%-kal lesz magasabb annál, mint amekkora a kohéziós politika hiányában lenne. A kohéziós politika hatásának az idő előrehaladtával történő kiépülését az a multiplikátor is tükrözi, amely az egy elköltött euróra vetített GDP növekedését jelzi. Az EU egészében ez becslés szerint a 2014–2023-as időszakban 1,5-tel lesz magasabb, és a 2014–2030-as időszakban 3,75-tel. Ez azt a tényt szemlélteti, hogy a kohéziós politika nemcsak rövid távon ösztönzi a keresletet, hanem kínálati oldali hatásokkal is erősíti a gazdaságok növekedési potenciálját, ami a finanszírozás véget érte után még hosszú ideig fennmarad. A kohéziós politika nemcsak a GDP-re gyakorol pozitív hatást, hanem a foglalkoztatást is ösztönzi. Rövid távon ez elsősorban a gazdasági tevékenység növekedésének az eredménye, amelynek az általa társfinanszírozott

beruházás adott lendületet. Hosszabb távon ugyanez a beruházás általában növeli a munka termelékenységét és a versenyképességet az infrastruktúra, a termelési módszerek, az iparszerkezet, a munkaerő készségeinek fejlesztése és egyebek következtében. Ennek megfelelően a gazdasági tevékenység és a foglalkoztatás további bővüléséhez vezet, ami valószínűleg még hosszú ideig fennmarad azt követően is, hogy az eredeti ráfordítás megtörtént. Hasonlóan a GDP-hez, a foglalkoztatásra gyakorolt hatás is különösen nagy a fő kedvezményezett országokban. Például a szimulációk szerint Lengyelországban a foglalkoztatás 1%-kal magasabb lehet, mint a kohéziós politika finanszírozása nélkül lett volna a programok végrehajtása alatt, és ennél jóval magasabb hosszabb távon.

3.2. Becsült hatás regionális szinten Egy, a RHOMOLO-hoz hasonló modell, amely figyelembe veszi a regionális szintű beavatkozások tovagyűrűző hatását, fontos a kohéziós politika teljes hatásának megítéléséhez. Mivel az EU régióit a kereskedelem, a munkaerő mozgása, a tőkeáramlás, és a technológia terjedése szorosan összekapcsolja, a beavatkozások hatása hajlamos arra, hogy jelentősen túlterjedjen azokon a helyeken, ahol megvalósították őket. E kapcsolatok beépítése a modellbe azonban megnehezíti az eredmények értelmezését. Annak bemutatására, hogy a RHOMOLO-ban képviselt különböző mechanizmusok hogyan hatnak együttesen, az alábbiakban három szimulációt mutatunk be, amelyek mindegyike a beavatkozás egy meghatározott területére összpontosul.

Infrastrukturális beruházások A kohéziós politikai finanszírozás jelentős része az infrastrukturális beruházásokba irányul. A 2007–2013-as időszakban a teljes összeg mintegy 49%-át adta, és valószínűleg még a jelenlegi időszakban is fontos szerepet játszik. A régiók között azonban nagy különbségek vannak, a ráfordítások számottevően magasabbak a kevésbé fejlett régiókban, amelyeknek a legnagyobb szükségük van az infrastruktúrára. Az infrastrukturális beruházások hatását annak feltételezésével ragadják

271


8.11. térkép A közlekedési költségek csökkenésének rövid távú és hosszú távú hatása a GDP-re öt lengyelországi régióban

meg, hogy hogy csökkenti a közlekedés költségét a régiók között, és növeli azon régiók megközelíthetőségét, ahol azok megvalósulnak (a 8.9. térkép mutatja a társfinanszírozott beruházás becsült hatását az egyes NUTS 2-es régiók megközelíthetőségére). Ez nagyrészt a kevésbé fejlett régiókban valósul meg. A közlekedési infrastruktúra fejlesztése azt eredményezi, hogy a régiók jobban elérik az EU piacokat, ami növeli a kivitelüket és a GDP-jüket. Ugyanakkor a bevitel is olcsóbb lesz, mivel a régiók könnyebben elérhetők más régiók termelői számára. Ez növeli a háztartások reáljövedelmét, és csökkenti a régióban termelő cégek költségeit, de a regionális piacon meglevő részesedésük is csökken, ami a fentieket ellensúlyozza, miközben előnyös más régiók termelői számára, és növeli az ottani GDP-t. A beruházásnak a közlekedési infrastruktúrára gyakorolt hatása ezért nem szorítkozik arra a régióra, ahol megvalósul, mivel az elérhetőség javulása nyomán más régiók könnyebben exportálhatják termékeiket, növelve az ő GDP-jüket is. Mindezen hatások együttesen

272

eltérő hatást gyakorolnak a különböző régiók GDP-jére az EU egészében (8.10. térkép). Ugyancsak a régiók közti kölcsönkapcsolatok hatását szemlélteti a közlekedési költségek szimmetrikus csökkentése öt lengyel régió, Łódzkie, Mazowieckie, Śląskie, Kujawsko-Pomorskie és Pomorskie között, annak a közlekedési projektnek köszönhetően, amely javítja a közöttük levő összekapcsolhatóságot (8.11. térkép). A szimuláció azt mutatja, hogy ez majdnem minden régióban pozitív hatást gyakorolna a GDP-re, bár eltérő mértékben. Rövid távon (amelyet a projekt befejezésétől számított négyéves időszakban határoztak meg) a fővárosi régió, Mazowieckie profitál a legtöbbet a beruházásból, mivel az öt érintett régió középpontja, és az elérhetőség és a hozzáférhetőség legnagyobb növekedését élvezi. Nagyon hosszú távon (a projekt befejezése után 45 évvel) azonban a pozitív hatás tovagyűrűzik a másik négy régióra, és az ország többi régiója is előnyt húz a megnövekedett gazdasági tevékenység eredmé-


273


nyeként. Ez aláhúzza a régiók közötti kapcsolatteremtés figyelembevételének fontosságát a kohéziós politika általi beavatkozás általános hatásának értékelésekor.

A humántőkébe irányuló beruházások A kohéziós politika különböző intézkedések útján a humántőkébe irányuló beruházásai, amelyek a 2007– 2013-as időszak teljes finanszírozásának 21%-át tették ki, 2014–2020-ban várhatóan 23%-ot érnek el. A hatások szimulálásához feltételezzük, hogy a képzésre gyakorolt ráfordítások 1%-os növekedése egy régióban 0,3%-kal növeli a munkaerő termelékenységét, ez pedig növeli a régió versenyképességét és ezáltal a GDPjét. Azt is feltételezzük azonban, hogy növeli a munkaerő-keresletet (a megnövekedett termelékenységből fakadó alacsonyabb fajlagos munkaerőköltség következtében), amely hosszabb távon felnyomja a béreket. A 2030-ig tartó időszakban a humántőkébe való beruházások feltételezett nettó hatása jelentősen pozitív, különösen a legtöbb közép- és kelet-európai tagállamban, ahol ez a legmagasabb a GDP-hez képest (8.12. térkép). A hatás különbsége a régiók között azonban egyéb tényezőkből is ered. Először is a feltételezések szerint a humánerőforrásokba való beruházás nagyobb hatást gyakorol a GDP-re azokban a régiókban, ahol az oktatási kiadások szintje viszonylag alacsony. Másodsorban azok a régiók, amelyekben a gazdasági tevékenység nagyobb része munkaerő-igényes iparágakban valósul meg (mint Közép- és Kelet-Európa feldolgozóiparának jelentős része), jobban profitálnak a munkatermelékenység növekedéséből. Harmadsorban a humánerőforrásokba irányuló beruházások, ugyanúgy, mint az infrastruktúrába irányulók, a kereskedelmi kapcsolatokon át regionális átgyűrűző hatásokat eredményeznek, ily módon hasznot hajtva más régiókban. Az is feltételezhető azonban, hogy a bérek emelkedése azokban a régiókban, ahol ez megvalósul, a dolgozók bevándorlását indítja el más régiókból, amelyeket ebben az esetben negatívan érint a bevételeknek és a ráfordításoknak a kivándorlásból eredő kiesése.

K+F beruházások A kohéziós politika K+F beruházásokat is finanszíroz, 2007–2013-ban a teljes finanszírozás mintegy 12%-át képviselve, és ez 2014–2020-ban várhatóan emelkedni fog. A modellben a KTFI-nek nyújtott támogatás a feltételezés szerint növeli a teljes tényezőtermelékenységet, ami a GDP növekedéséhez vezet mind közvetlenül, mind közvetve, a termelési költségek csökkenésén keresztül. Az ebből eredő alacsonyabb árak serkentik a keresletet, és ennek megfelelően a gazdasági tevékenység mértékét is. Hasonlóan a beavatkozás más fajtáihoz, a GDP növekedése a többi régió számára is kedvező, a kivitelük iránti bővülő kereslet miatt. A modell emellett kifejezetten figyelembe veszi a K+Fre jellemző térbeli átgyűrűző hatásokat. A feltételezés szerint minél távolabb esik a régió a technológiai határtól, annál nagyobb a potenciál a máshol megvalósult műszaki haladás átvételére és utánzására. Ez arra utal, hogy nemcsak a lemaradó régiók zárkóznak fel a fejlettebbekhez technológiai téren, de a K+F növekedése is nagyobb hatást gyakorol az ottani tényezőtermelékenységre. A szimuláció eredményei pozitív hatásokat mutatnak nagyon kevés kivétellel valamennyi régióban, a legtöbb előny a Cseh Köztársaság, Magyarország, Lengyelország és Portugália régióinak jut (8.13. térkép). Lengyelországban például a GDP növekedése évi 0,5– 0,8% közötti az időszakban. A K+F beavatkozások hatása a feltételezés szerint jelentősen kiépül az idők folyamán, számos közvetett hatást tükrözve, amelyek különösen a magánberuházások fellendüléséből és az alacsonyabb termelési költségekből származnak, és amelyek meghatározó módon hosszabb távon érvényesülnek. Például miközben a GDP rövid távú hatását a lengyelországi Podkarpackie régióban átlagosan évi 0,8%-ra becsülik a 2014–2023 közötti időszakban, 2030-ra a GDP a becslés szerint 3,3%-kal lesz magasabb annál, ami e hatás nélkül lett volna. A portugáliai Norte régióban, ahol a becslések szerint a GDP-re gyakorolt rövid távú hatás 0,2%, 2030-ra 1,5%-ra emelkedik. Általánosságban a hatás kisebb az átmeneti régiókban, mint a kevésbé fejlettebbekben, mind a kohéziós poli-

274


275


tika alapján kapott kisebb finanszírozás következtében, mind a tényezőtermelékenységre gyakorolt kisebb hatás miatt, amely amiatt feltételezhető, mert technológiai téren kisebb a leszakadásuk.

A beruházások kombinált hatása regionális szinten A RHOMOLO alkalmas a kohéziós politika szerinti finanszírozások általános hatásának megbecslésére is 2014–2020 között. Ez a közép- és kelet-európai régiókban a legnagyobb a 2014–2023-as években (8.14. térkép). A lengyelországi Śląskie, Podkarpackie, Małopolskie és Lubelskie, valamint a magyarországi Észak-Magyarország és Észak-Alföld régiókban a GDP a becslések szerint több mint évi 2,5%-kal növekedik az időszakban. Ez főleg azt a tényt tükrözi, hogy ezek a régiók az EUfinanszírozás legnagyobb kedvezményezettjei, de le vannak maradva az infrastrukturális ellátottság terén, ami azt jelenti, hogy az ebbe irányuló beruházás hatása általában különösen jelentős. Hasonlóképpen, a humánerőforrásokba irányuló adott mennyiségű beruházás többel növeli az oktatásra fordított összkiadást ezekben a régiókban, mint a fejlettebb tagállamokban, és ebből adódóan jellemzően nagyobb hatást fejt ki. Ezenkívül e régiókban a foglalkoztatás nagyobb részét adják a munkaerő-igényes ágazatok, ami növeli a magasabb munkatermelékenységből eredő hasznot. Bár a fejlettebb tagállamok régiói sokkal kevesebb finanszírozásban részesülnek a kohéziós politika alapján, a hatás a kevésbé fejlettebbekre közülük szintén nem elhanyagolható. A GDP például a becslések szerint évi kb. 0,5%-kal fog növekedni a spanyolországi Andalucíában és az olaszországi Campaniában a 2014– 2023-as időszakban. Hosszabb távon a GDP-re gyakorolt hatás valamennyi régióban sokkal nagyobb, különösen a kelet-, középés dél-európai régiókban, mivel a beruházás hatása támogatja a termelési potenciáljukat. Például a lengyelországi Śląskie régióban a GDP a becslések szerint 6,1%-kal lesz magasabb 2030-ra a több beruházás következtében, ami több mint 2,5-ször nagyobb a magára az időszakra gyakorolt átlagos hatásnál (8.15. térkép).

276

A hosszabb távú hatás a fejlettebb régiókban is jelentős, ahol a keresletre gyakorolt rövid távú hatás alacsony, de a termelési potenciálra gyakorolt hatás sokkal nagyobb. A hosszú távú hatás ezenfelül részben a kivitelük iránt megnyilvánuló nagyobb kereslet következménye olyan programok révén, amelyeket másutt valósítottak meg, elsősorban kevésbé fejlett régiókban, és amely hajlamos arra, hogy az utóbbiak növekedésével párhuzamosan emelkedjen. Ezek a becslések azonban a kohéziós politika alapján finanszírozott ráfordítások összetételéről hipotetikus feltételezéseket tartalmazó szimulációkon alapulnak. Ezért ezeket aktualizálni kell, miután valamennyi új programot elfogadták, és döntöttek a különböző beruházási kategóriák közötti megoszlásról. A becslések mindazonáltal arra utalnak, hogy a kohéziós politika alapján nyújtott finanszírozások jelentős hatást gyakorolhatnak az EU régióira, különösen a kevésbé fejlettekre. Az, hogy a gyakorlati hatás ugyanolyan jelentős lesz-e, mint a fenti becslések, nagymértékben függ attól, hogy a programokat megfelelő időben valósítják-e meg, és a nyújtott finanszírozást olyan hatékonysággal használják-e fel, ahogy azt a modell feltételezi.

Hivatkozások

A Tanács 284/2009/EK rendelete (2009. április 7.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK rendeletnek a pénzügyi irányítással kapcsolatos egyes rendelkezések tekintetében történő módosításáról. A Tanács 91/271/EGK irányelve (1991. május 21.) a települési szennyvíz kezeléséről. A Tanács 92/43/EGK irányelve (1992. május 21.) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről. Acemoglu, D. és Robinson, J., 2012, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Random House LLC, 2012. Ahrend, R. és A. Lembcke, 2014, Economic and Demographic Trends in Cities, OECD Regionális fejlesztési munkadokumentumok, megjelenés előtt. Ahrend, R., Farchy, E., Kaplanis, I. és Lembcke, A., 2014a, What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance for OECD Countries, OECD Regionális fejlesztési munkadokumentumok, megjelenés előtt. Ahrend, R., Gamper, C. és Schuhmann, A., 2014c, The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Areas, OECD Regionális fejlesztési munkadokumentumok, megjelenés előtt. Ahrend, R., Kim, S.J. és Schumann, A., 2014b, What Governance for Metropolitan Areas?, OECD Regionális fejlesztési munkadokumentumok, megjelenés előtt. Ainsworth, P. és Marlow, S., 2011, Early Impacts of the European Social Fund 2007-13, UK Department for Work and Pensions, In-House Research No 3. http://research.dwp.gov.uk/asd/asd5/ih2011-2012/ihr3.pdf Aiyagari, S. R., Christiano, L. J. és Eichenbaum, M., 1992, The output, employment and interest rate effects of government consumption, Journal of Monetary Economics 30(1): 73-86. Annoni, P. és Dijkstra, L., 2013, EU Regional Competitiveness Index, RCI 2013, A Közös Kutatóközpont tudományos és szakpolitikai jelentései. Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/6th_report/rci_2013_report_final.pdf Arto, I., Genty, A., Rueda-Cantuche, J. M., Villanueva A. és Andreoni V., 2012, Global Resources Use and Pollution, Volume 1/ Production, Consumption and Trade (1995-2008) and Volume 2/ Country Factsheets, A Közös Kutatóközpont tudományos és szakpolitikai jelentései, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Athanasoglou, S. és Dijkstra, L., 2014, The Europe 2020 Regional Index. A Közös Kutatóközpont tudományos és szakpolitikai jelentései. Az Európai Unió Kiadóhivatala. Auerbach, A. és Gorodnichenko, Y., 2012a, Measuring the output responses to fiscal policy, American Economic Journal, 4(2): 1-27. Auerbach, A. és Gorodnichenko, Y., 2012b, Fiscal multipliers in recessions and expansions: Fiscal Policy after the Financial Crisis, NBER Chapters, National Bureau of Economic Research. Auerbach, A. és Gorodnichenko, Y., 2013, Output spillovers from fiscal policy, American Economic Association, 103(3): 141-46. Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK (2006. július 5.) rendelete az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 1299/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alap által az európai területi együttműködési célkitűzésnek nyújtott támogatásra vonatkozó egyedi

277


rendelkezésekről Az Európai Parlament és a Tanács 1300/2013/EU rendelete (2013. december 17.) a Kohéziós Alapról és az 1084/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 1302/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítása tekintetében történő módosításáról. Az Európai Parlament és a Tanács 1301/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzésről szóló egyedi rendelkezésekről, valamint az 1080/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 1304/2013/EU rendelete (2013. december 17.-én) az Európai Szociális Alapról és az 1081/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről Az Európai Parlament és a Tanács 1305/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 1315/2013/EU rendelete (2013. december 11.) a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról és a 661/2010/EU határozat hatályon kívül helyezéséről. EGT-vonatkozású szöveg. Az Európai Parlament és a Tanács 1316/2013/EU rendelete (2013. december 11.) az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 2001/81/EK irányelve (2001. október 23.) bizonyos légköri szennyezőanyagok nemzeti kibocsátási határértékeiről. Az Európai Parlament és a Tanács 2008/50/EK irányelve (2008. május 21.) a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról. Az Európai Parlament és a Tanács 2009/147/EK irányelve (2009. november 30.) a vadon élő madarak védelméről. Az Európai Parlament és a Tanács 2010/75/EU irányelve (2010. november 24.) az ipari kibocsátásokról (a környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése). Az Európai Parlament és a Tanács 539/2010/EU rendelete (2010. június 16.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK rendeletnek egyes követelmények egyszerűsítése és a pénzügyi irányításhoz kapcsolódó egyes rendelkezések tekintetében történő módosításáról. az Európai Unió működéséről szóló szerződés 39. cikk (2) bekezdése. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT Bade, F. J., Prognos, A. G. und NIW — Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung. 2010, Endbericht zum Gutachten Erfolgskontrolle der einzelbetrieblichen Förderung von Unternehmen aus der GRW und dem EFRE in den Jahren 1998-2008: Wachstums- und Beschäftigungswirkungen für Niedersachsen. Barca, F., 2009, Egy megújult kohéziós politika menetrendje: Helyi érdekű megközelítés az európai uniós kihívásoknak és elvárásoknak való megfelelés érdekében, Danuta Hübner, az Európai Bizottság regionális és várospolitikáért felelős biztosa felkérésére készített független jelentés. Barro, R. J. és Redlick, C. J., 2011, Macroeconomic effects from government purchases and taxes, The Quarterly

278

Hivatkozások

Journal of Economics 126(1): 51-102. Barro, R. J., 1981, Output Effects of Government Purchases, The Journal of Political Economy, 89(6): 1086-1121. Bateman, I. J., Harwood, A. R., Mace, G. M., Watson, R. T., Abson, D. J., Andrews, B., Binner, A.Crowe, A., Day, B. H., Dugdale, S., Fezzi, C., Foden, J., Hadley, D., Haines-Young, R., Hulme, M., Kontoleon, A., Lovett, A. A., Munday, P., Pascual, U., Paterson, J., Perino, G., Sen, A., Siriwardena, G., van Soest, D. és Termansen, M., 2013, Bringing Ecosystem Services into Economic Decision-Making: Land Use in the United Kingdom, Science 5 July 2013, 341(6141): 45-50. Batista e Silva, F., Lavalle, C., Jacobs-Crisioni, C., Barranco, R., Zulian, G., Maes, J., Baranzelli, C., Perpiña C., Vandecasteele, I., Ustaoglu, E., Barbosa, A. és Mubareka, S., 2013, Direct and Indirect Land Use Impacts of the EU Cohesion Policy. Assessment with the Land Use Modelling Platform, A Közös Kutatóközpont tudományos és szakpolitikai jelentései, Az Európai Unió Kiadóhivatala, Report EUR 26460. Baum, A., Poplaski-Ribeiro, M. és Weber, A.2012, Fiscal Multipliers and the State of the Economy, IMF munkadokumentumok 12/286, Nemzetközi Valutaalap. Baxter, M. és King, R. G., 1993, Fiscal policy in general equilibrium, The American Economic Review, 83(3): 315-34. Becker, S. O., Egger, P. H., és von Ehrlich, M., 2012, Too Much of a Good Thing? On the Growth Effects of the EU’s Regional Policy, European Economic Review, 56(4): 648-668. Beetsma, R. és Giuliodori, M., 2011, The effects of government purchases shocks: Review and estimates for the EU, The Economic Journal, 121(550): F4–F32. Beetsma, R., Giuliodori, M. és Klaassen, F., 2008, The effects of public spending shocks on trade balances and budget deficits in the European Union, Journal of the European Economic Association, 6(2-3): 414-423. Blanchard, O. és Leigh, D., 2013, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF munkadokumentum 13/1, Kutatási Osztály, Nemzetközi Valutaalap. Blanchard, O. és Perotti, R., 2002, An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output, The Quarterly journal of Economics, 117(4): 1329-1368. Blankenau, W. F., Simpson, N. B., és Tomljanovich, M., 2007, Public Education Expenditures, Taxation, and Growth: Linking Data to Theory, American Economic Review, 97(2): 393-397. Bondonio, D. és Martini, A., 2012, Counterfactual Impact Evaluation Of Cohesion Policy: Impact And CostEffectiveness of Investment Subsidies In Italy, Az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága számára készített jelentés. Bouvet, F. és Dall’Erba, S., 2010, European Regional Structural Funds: Large is the Influence of Politics on the Allocation Process, Journal of Common Market Studies, 48(3): 501-528. Bradley, J., Untiedt, G. és Mitze, T., 2007, Analysis of the Impact of Cohesion Policy: A Note Explaining the HERMINBased Simulations, Technical Note. Brandsma, A., Kancs, d’A., Monfort, P. és Rillaers, A., 2013, Rhomolo — A Dynamic Spatial General Equilibrium Model for Assessing the Impact of Cohesion Policy, 1/2013. számú munkadokumentum, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, Európai Bizottság. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2013_01_rhomolo.pdf. Bronzini, R. és Lachini, E., 2011, Are incentives for R&D effective? Evidence from a regression discontinuity approach, Banca d’Italia, 791. számú munkadokumentum. Cappellen, A., Castellacci, F., Fagerberg, J. és Verspagen, B., 2003, The Impact of EU Regional Support on Growth and Convergence in the European Union, Journal of Common Market Studies, 41(4): 621-44. Centre for Economic és Business Research, 2010, An Analysis of Firm Growth Effects of the Danish Innovation Consortium Scheme, Danish Agency for Science, Technology and Innovation. Charron, N., 2013, European Quality of Government Index (EQI). http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi/

279


Charron, N., Dijkstra, L. és Lapuente, L., 2014. Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions. Social Indicators Research. Megjelenés előtt. DOI: 10.1007/s11205-014-0702-y Christiano, L., Eichenbaum, M., és Rebelo, G., 2011, When is the government spending multiplier large?, Journal of Political Economy 119(1): 78-121. Christidis, P. és Ibañez Rivas, J. N., 2012, Road Congestion, A Közös Kutatóközpont tudományos és szakpolitikai jelentései. Az Európai Unió Kiadóhivatala, Tudományos és technikai kutatási sorozat. https://ec.europa.eu/jrc/sites/default/files/congestion_report_final.pdf Cles-Format-Met., 2012, ERDF OP Sicily — Evaluation of supporting enterprise policy — the effects of aid measures in 2000-2006. Cogan, J. F., Cwik, T., Taylor, J. és Wieland, V., 2010, New Keynesian versus old Keynesian government spending multipliers, Journal of Economic Dynamics and Control 34(3): 281-295. Combes, P.-P., Duranton, G. és Gobillon, L., 2011, The identification of agglomeration economies, Journal of Economic Geography, (11): 253-266. Corsetti, G., Meier, A. és Müller, G., 2012, What determines government spending multipliers?, Economic Policy, 27(72): 521-565. Crescenzi, R. és Rodriguez-Pose, A., 2012, Infrastructure and Regional Growth in the European Union, Papers in Regional Science, 91(3): 487-513. CSES, 2011, Evaluation of ESF Support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities, az Európai Bizottság Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatósága számára készített jelentés. De Freitas, M. L., Pereira, F. és Torres, F., 2003, Convergence among EU Regions 1990-2001: Quality of National Institutions and ‘Objective 1’ Status, Working Papers de Economia (Economics Working Papers), Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial, Universidade de Aveiro, October. De Koning, J., Korolkova, K. és Maasland, E., 2006, Evaluation of the ESF support to Capacity Building, SEOR Rotterdam, the Netherlands. De la Fuente, A. és Vives, X., 1995, Infrastructure and education as Instruments of Regional Policy: Evidence from Spain, Economic Policy, 10(20): 13-51. Di Comite, F., Giudice, G., Lendvai, J. és Toming, I., 2012, Fiscal consolidation in the midst of the crisis, in EU Balance-of-Payments assistance for Latvia: foundations of success, Európai Gazdaság, 120. sz. alkalmi kiadvány. Dijkstra, L. és Poelman, H., 2012, Cities in Europe, the new OECD-EC definition, Regional Focus RF 01/2012, Az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága. Dijkstra, L. és Poelman, H., 2014, Access to public transport in European Cities, Regionális munkadokumentum, az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága. Dijkstra, L. és Poelman, H., Regional typologies overview http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Regional_typologies_overview Duranton, G. és Puga, D., 2004. Microfoundations of urban agglomeration economies, in: Henderson, J. V., Thisse, J. F. (Eds.) Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4. Amsterdam North Holland, 2063–2117. Ecorys, 2012, Evaluation of the ESF support to Lifelong Learning. Ederveen, S., de Groot, H. L. F., Nahuis, R., 2006, Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy, KYKLOS, 59(1): 17-42. Ederveen, S., Gorter, J., de Mooij, R. és Nahuis, R., 2002, Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy, CRB and Koninklijke De Swart, Amsterdam. http://www.enepri.org/files/CPBstudy.pdf Eggertsson, G. B., 2009, What fiscal policy is effective at zero interest rates? Staff Report no. 402 Federal Reserve

280

Hivatkozások

Bank of New York, November. Ernst & Young, 2013, Evaluation of the impact of entrepreneurship and innovation support programmes and recommendations for improving the support system. ESF Expert Evaluation Network, 2012, Final Synthesis Report on Social Inclusion, Metis and University of Glasgow. ESF Expert Evaluation Network, 2013, Final Synthesis Report on Social Inclusion, Metis and University of Glasgow. ESF Expert Evaluation Network, 2014, Final Synthesis Report: Main ESF achievements, 2007–2013, Metis and University of Glasgow. ESPON, 2011, Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe, Applied Research 2013/1/4. http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/climate.html ESPON, 2013, Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy, ESPON Atlas. ESPON, 2013, TRACC — Transport Accessibility at Regional/Local Scale and Patterns in Europe. Európai Bizottság, 2005, A városi környezetre vonatkozó tematikus stratégia, COM(2005) 718 végleges. Európai Bizottság, 2005, Strengthening institutional capacity and efficiency of public administrations and public services in the next programming period (2007–2013), Munkajegyzet. Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóság. Európai Bizottság, 2008, Zöld könyv a területi kohézióról — Előnyt kovácsolni a területi sokféleségből, COM(2008) 616 végleges. Európai Bizottság, 2009, A GDP-n innen és túl – A haladás mérése változó világunkban, COM(2009) 433 végleges. Európai Bizottság, 2009, Az egészség terén mutatkozó egyenlőtlenségek csökkentése az Európai Unióban, COM(2009) 0567 végleges. Európai Bizottság, 2009, European high-speed rail — An easy way to connect, DG TREN. http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2009_03_06_eu_high_speed_rail.pdf. Európai Bizottság, 2009, Fehér könyv – Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás: egy európai fellépési keret felé, COM(2009) 0147 végleges. Európai Bizottság, 2009, Good practice in urban transport — Athens Metro, A kohéziós politika ERFA társfinanszírozással lebonyolított programjainak utólagos értékelése, 2000–2006, 5A munkacsomag: Közlekedés. Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság. Európai Bizottság, 2010, A gazdasági, szociális és területi kohézióról szóló ötödik jelentéssel kapcsolatos következtetések: a kohéziós politika jövője, COM(2010) 642 végleges. Európai Bizottság, 2010, Fifth report on economic, social and territorial cohesion: the future of cohesion policy, SEC(2010) 1348 final. Európai Bizottság, 2010, Europe’s Digital Competitiveness Report 2010, Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/edcr.pdf Európai Bizottság, 2010, Member States competitiveness performance and policies, szolgálati munkadokumentum, SEC/2010/1272 final. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/member_states_competitiveness_performance_and_policies_en.pdf Európai Bizottság, 2011, Fehér könyv. Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához – Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé , COM(2011) 144 végleges. http://ec.europa.eu/transport/themes/strategies/doc/2011_white_paper/white_paper_com%282011%29_144_ en.pdf Európai Bizottság, 2012, A Bizottság 5. pénzügyi jelentése az Európai Parlament és a Tanács részére az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapról, 2011-es pénzügyi év, COM(2012) 484 final.

281


Európai Bizottság, 2012, Education and training monitor 2012, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Európai Bizottság, 2012, Report on Public Finances in EMU, European Economy 4|2012, Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-4.pdf Európai Bizottság, 2012, The Quality of Public Expenditures in the EU, Occasional Papers 125, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Európai Bizottság, 2013, Attitudes of Europeans towards urban mobility, Speciális Euróbarométer 406, a TNS Opinion & Social által a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság megbízásából végzett és a Európai Bizottság Kommunikációs Főigazgatósága által koordinált felmérés. Európai Bizottság, 2013, Az addicionalitás félidős ellenőrzésének eredményeiről (2007–2013) , COM(2013) 104 végleges. Európai Bizottság, 2013, Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, A Hírközlési Bizottság munkadokumentuma. http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-broadband-lines-eu-1st-july-2012 Európai Bizottság, 2013, Cohesion Policy: Strategic Report 2013. Factsheet: Institutional capacity building. http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/doc/strategic_report/2013/factsheet13_inst_capacity_building.pdf Európai Bizottság, 2013, Hetedik jelentés a Települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv (91/271/EGK) megvalósításáról, COM(2013) 574 végleges. Európai Bizottság, 2013, Környezetbarát infrastruktúra – Európa természeti tőkéjének növelése, COM(2013) 249 végleges. Európai Bizottság, 2013, Operational guidance on how to include a territorial dimension in the Commission’s Impact Assessments, Staff Working Document SWD(2013) 3 final. http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf Európai Bizottság, 2013, Progress on ‘GDP and beyond’ actions, SWD(2013) 303 final. Európai Bizottság, 2013, Quality of life in cities, Perception survey in 79 European cities, Eurobarométer gyorsfelmérés 366, Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2013. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/survey2013_en.pdf Európai Bizottság, 2013, Teljesen elektronizált közbeszerzés a közigazgatás korszerűsítéséért, COM(2013) 453 végleges. Európai Bizottság, 2013, The Economic benefits of the Natura 2000 Network, Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf Európai Bizottság, 2014, Az Európai Unió antikorrupciós jelentése, COM (2014) 38 végleges. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_hu.pdf Európai Bizottság, 2014, Employment and Social Developments in Europe 2013, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Európai Bizottság, 2014, European Citizens’ Initiative “Water and sanitation are a human right! Water is a public good, not a commodity!”, COM(2014) 177 final. Európai Bizottság, 2014, Hatodik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról: a növekedést és a munkahelyteremtést szolgáló beruházások, COM(2014) 473 végleges. Európai Bizottság, 2014, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU, szolgálati munkadokumentum, SWD/2014/134 final. Európai Bizottság, 2014, Regional Innovation Scoreboard 2014, Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/news/pdf/2014_regional_union_scoreboard_en.pdf Európai Környezetvédelmi Ügynökség, 2010, Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe – An overview of the last decade, Technical Report No. 13/2010.

282

Hivatkozások

Európai Környezetvédelmi Ügynökség, 2012, Water resources in Europe in the context of vulnerability, EEA 2012 state of water assessment, EEA Report No 11/2012, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Európai Környezetvédelmi Ügynökség, 2013, A closer look at urban transport — TERM 2013: transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe, EEA Report No 11/2013, Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2013. Eurostat, 2011, Pocketbooks, Energy, transport and environment indicators, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Expert evaluation network on the performance of Cohesion policy 2007-2013, 2014, Synthesis of National Reports 2013, Applica and Ismeri Europa. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final. pdf GEFRA és IAB, 2010, Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2000–2006 financed by the European Regional Development Fund; Work Package 6c: Enterprise Support — an exploratory study using counterfactual methods on available data from Germany, Münster, Nürnberg. GHK és Fondazione G. Brodolini, 2011, Evaluation of the European Social Fund’s support to Gender Equality, az Európai Bizottság Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatósága számára készített végleges ös�szefoglaló jelentés. Giavazzi, F., Jappelli, T. és Pagano, M., 2000, Searching for non-linear effects of fiscal policy: Evidence from industrial and developing countries, European Economic Review, 44(7): 1259-1290. Giudice, G., Turrini, A. és in’t Veld, J., 2007, Non-Keynesian Fiscal Adjustments? A Close Look at Expansionary Fiscal Consolidations in the EU, Open Economies Review, 18(5): 613-630. Governatori, M. és Yim, D., 2012, Fiscal Decentralisation and Fiscal Outcomes, European Economy, Economic Papers 468, November 2012, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság, Az Európai Unió Kiadóhivatala. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp468_en.pdf Gramlich, E., 1994, Infrastructure investment: a review essay, Journal of Economic Literature, 32(3): 1176-96. Griliches, Z., 1994, Productivity, R&D, and the data constraint, American Economic Review, 84(1): 1-23. Hagen, T. és Mohl, P., 2009, Econometric Evaluation of EU Cohesion Policy: A Survey, Discussion Paper 09–052, ZEW, Mannheim. Hardeman, S. és Dijkstra, L., (megjelenés előtt), The EU Regional Human Development Index, JRC Scientific and Policy Report. Holland, M., Kinghorn, S., Emberson, L., Cinderby, S., Ashmore, M., Mills, G. és Harmens, H., 2006, Development of a framework for probabilistic assessment of the economic losses caused by ozone damage to crops in Europe. NERC/ Centre for Ecology and Hydrology, Report to U.K. Department of Environment, Food and Rural affairs. Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A. H., Chapman, S., Niedzwiecki, S. és Shair-Rosenfield, S. (megjelenés előtt). Governance Below the State: Regional Authority in 81 Countries. Oxford: OUP. In ‘t Veld, J., 2013, Fiscal consolidations and spillovers in the Euro area periphery and core, European Economy, Economic Paper no. 506. Jaklič, A., 2012, Evaluation of measures for promoting entrepreneurship and competitiveness in Slovenia in the period 2004–2009, Centre for international relations of the Faculty of Social Sciences University of Ljubljana. Kaufmann, D., Kraay, A. és Mastruzzi, M., 2010, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Policy Research Working Paper 5430, World Bank. Klimczak, T., Miller, A., Piekutowski, J., Plawgo, B. és Załęski, W., 2013, Evaluation of direct and indirect support to the SME sector in ROP and a recommendations on the support of SMEs in the future financial perspective 2014– 2020, PSDB. Krugman, P. és Eggertson, G. B., 2012, Debt, Deleveraging, and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach, The Quarterly Journal of Economics, 127(3): 1469-1513.

283


Lung, T., Lavalle, C., Hiederer, R., Dosio, A. és Bouwer, L., 2013, A multi-hazard regional level impact assessment for Europe combining indicators of climatic and non-climatic change, Global Environmental Change, 23(2): 522536. Mackenbach, J., 2006, Health inequalities: Europe in profile, report commissioned by the UK Presidency of the EU, Department of Public Health, Erasmus MC, University Medical Center, Rotterdam. Maes, J., Hauck, J., Paracchini, M. L., Ratamäki, O., Termansen, M., Perez-Soba, M., Kopperoinen, L., Rankinen, K., Schägner, J. P., Henrys, P., Cisowska, I., Zandersen, M., Jax, K., La Notte, A., Leikola, N., Pouta, E., Smart, S., Hasler, B., Lankia, T., Andersen, H. E., Lavalle, C., Vermaas, T., Alemu, M. H., Scholefield, P., Batista, F., Pywell, R., Hutchins, M., Blemmer, M., Fonnesbech-Wulff, A., Vanbergen, A. J., Münier, B., Baranzelli, C., Roy, D., Thieu, V., Zulian, G., Kuussaari, M., Thodsen, H., Alanen, E.-L., Egoh, B., Sørensen, P. B., Braat, L. és Bidoglio, G., 2012, A spatial assessment of ecosystem services in Europe: methods, case studies and policy analysis — Phase 2, Synthesis, PEER report no 4, Ispra, Partnership for European Environmental Research. Maes, J., Paracchini, M. L. és Zulian G., 2011, A European assessment of the provision of ecosystem services, Towards an atlas of ecosystem services, JRC scientific and technical reports, Az Európai Unió Kiadóhivatala, Luxembourg, EUR 24750 EN. Maes, J., Paracchini, M. L., Zulian, G. és Alkemade, R., 2012, Synergies and trade-offs between ecosystem service supply, biodiversity, and habitat conservation status in Europe, Biological Conservation, 155(10): 1-12. Mariani, M., Mealli, F. és Pirani, E., 2012, Gli effetti dei programmi di aiuti rimborsabili sulla crescita e la sopravvivenza delle PMI. Un disegno valutativo longitudinale applicato al caso della Toscana, IRPET. Marmede R., Fernandes T. és Alexandrino da Silva A., Análise contrafactual dos impactos dos incentivos do POE/ PRIME na sobrevivência e no crescimento das empresas, Observatório do QREN, May 2013. Martin, R. és Tyler, P., 2006, Evaluating the Impact of the Structural Funds on Objective 1 Regions: An Exploratory Analysis, Regional Studies, 40(2): 201-210. Metis GmbH és wiiw, 2012, Evaluation of the reaction of the ESF to the economic and financial crisis, Az Európai Bizottság Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága megbízásából készült jelentés. Midelfart-Knarvik, K. H. és Overman, H. G., 2002, Delocation and European Integration — is Structural Spending Justified?, Economic Policy, 17(35): 321-359. Mouqué, D., 2012, What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support?, Regional focus, 02/2012 December, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, Európai Bizottság. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/focus/2012_02_counterfactual.pdf OECD, 2011, Building resilient regions for stronger economies, Regional Outlook. OECD, 2012, Compact City Policies: A Comparative Assessment, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-1-en OECD, 2012, Redefining urban: a new way to measure metropolitan areas. http:// www.oecd.org/gov/regional/measuringurban OECD, 2013, OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264204256-en OECD-ECMT, 2007, Managing Urban Traffic Congestion. http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07Congestion.pdf Parkinson, M., Evans, R., Gertheis, A., Hall, P., Hegedüs, J., Illés, I., Jones, G., Karecha, K., Lefèvre, C., Meegan, R., Ruokolainen, O., Sotarauta, M., Tönko, A. és Tosics, I., 2012, Second Tier Cities in Europe: In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals? ESPON Study, ESPON & European Institute of Urban Affairs, Liverpool John Moores University. Perotti, R., 2005, Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries, CEPR Discussion Paper 4842, Centre for Economic Policy Research.

284

Hivatkozások

Petersa, G. P. Minxb, J. C., Weberd, C. L. és Edenhoferc, O., 2010, Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008, PNAS. http://www.pnas.org/content/early/2011/04/19/1006388108.abstract Pietarinen, M., 2012, Yritystukiselvitys (An investigation on enterprise support), Finnish Ministry of Labour and the Economy, Innovation, July. Polese, A., Aniello, V., Bevilaqua, C., Cavelli, C. M., Cefarelli, P., Dell’Anno, D., Gaudino, S., Leonello, G. és Trillo, C., 2011, ERDF OP Campania Ex post evaluation of aid schemes for enterprises 2000–2006; report by Internal Evaluation Unit Campania, Naples. Prognos, A. G., 2011, Stand und Perspektiven der EFRE Förderung in Bayern — Zwischenevaluation des Operationellen Programms des EFRE im Ziel RWB Bayern 2007–2013. Public Policy and Management Institute, 2012, Evaluation of social integration services for socially vulnerable and socially excluded individuals for the effective use of the EU structural assistance for the period of 2007–2013, a Litván Köztársaság Munkaügyi és Szociális Biztonsági Minisztériuma megbízásából készült jelentés (2010–2011). PwC EU Services and Ecorys, 2013a, Public Procurement: costs we pay for corruption. Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU, with support of Utrecht University. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által képviselt Európai Bizottság megbízásából készült jelentés. http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/pwc_olaf_study_en.pdf PwC EU Services and Ecorys, 2013b, Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU — Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU — evaluation mechanism in the area of anti-corruption, with support of Utrecht University. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által képviselt Európai Bizottság megbízásából készült jelentés. http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_ in_public_procurement_en.pdf Ramey, V. A. és Shapiro, M. D., 1998, Costly capital reallocation and the effects of government spending, in Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, (48): 145-194. Ramey, V. A., 2011, Identifying Government Spending Shocks: It’s all in the Timing, The Quarterly Journal of Economics, 126(1): 1-50. Robert, J., Stumm, T., de Vet, J. M., Reincke, C. J. és Hollanders, M., 2001, Spatial impacts of Community policies and costs of non-co-ordination, Az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága felkérésére végzett vizsgálat.. Rodriguez-Pose, A. és Garcilazo, E., 2013, Quality of Government and the Returns of Investment: Examining the Impact of Cohesion Expenditure in European Regions, OECD Regionális fejlesztési munkadokumentumok, No. 2013/12, OECD Publishing. Rodríguez-Pose, A. és Storper, M., 2006, Better rules or stronger communities? On the social foundations of institutional change and its economic effects, Economic Geography, 82(1): 1-25. Rothstein B., 2011, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, University of Chicago Press, September. RRG, 2013, Train speeds based on published timetables for 1990, 2000 and 2013. Az Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága megbízásából végzett vizsgálat zárójelentése. Stiglitz, E., Sen, A. és Fitoussi, J. P., 2009, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf Szerb, L., Acs, Z. J., Autio, E., Ortega-Argiles, R. és Komlosi, E., 2013, REDI: The Regional Entrepreneurship and Development Index – Measuring regional entrepreneurship, Final report, Az Európai Unió Kiadóhivatala. Tomova, M., Rezessy, A., Lenkowski, A. és Maincent, E., 2013, EU governance and EU funds — testing the effectiveness of EU funds in a sound macroeconomic framework, Economic Papers 510, Európai Bizottság Gazdasági és

285


Pénzügyi Főigazgatósága. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/pdf/ecp510_en.pdf Varga, J. és in ‘t Veld, J., 2011, A model-based analysis of the impact of Cohesion Policy expenditure 2000–06: Simulations with the QUEST III endogenous R&D model, Economic Modelling, (28): 647-663. Woodford, M., 2011, Simple analytics of the government expenditure multiplier, American Economic Journal: Macroeconomics, 3(1): 1-35. World Bank, 2014, Doing Business 2014. http://www.doingbusiness.org/ Zulian, G., Maes, J. és Paracchini M. P., 2013, Linking land cover data and crop yields for mapping and assessment of pollination services in Europe, Land, (2): 472-492.

286

Ábrák, térképek, táblázatok és bekeretezett részek jegyzéke Ábrák jegyzéke 1. ábra.

A kohéziós politika hozzájárulása az állami beruházásokhoz,, 2007–2013...................................................... xv

2. ábra.

A kohéziós politika hozzájárulása az állami beruházásokhoz,, 2010–2012.....................................................xvi

3. ábra.

A kohéziós politikai beruházások összetétele a kevésbé fejlett régiókban, 1989–2013........................... xix

4. ábra.

Prioritások megoszlása Alaponként, 2014–2020...........................................................................................................xxiii

5. ábra.

Prioritások megoszlása, 2014–2020 és 2007–2013..................................................................................................xxiv

1.1. ábra.

Az egy főre jutó regionális GDP relatív szórása, foglalkoztatási ráta (15–64 éves népesség), munkanélküliségi ráta, EU-27 NUTS 2 régiók, 2000-2013............................................................................................3

1.2. ábra.

Theil-index, egy főre jutó GDP, EU-28 NUTS 2 régiók, 2000–2015...........................................................................5

1.3. ábra.

Egy főre jutó GDP növekedési ráták kevésbé fejlett vagy mérsékelten fejlett tagállamokban, 2003–2010...............................................................................................................................................................................................6

1.4. ábra.

Az egy főre jutó, reálértékben kifejezett GDP növekedése, EU-28, 2001–2015................................................6

1.5. ábra.

Az ipar részaránya az EU-ban (építőipar nélkül), 1970–2012...................................................................................11

1.6. ábra.

Az ipar részaránya az EU-12-ben (építőipar nélkül), 1995–2012...........................................................................12

1.7. ábra.

A mezőgazdaság részaránya az EU-12-ben, 1995–2012..........................................................................................12

1.8. ábra.

A mezőgazdaság részaránya az EU-ban, 1970–2012..................................................................................................12

1.9. ábra.

A nagyobb nagyvárosi területek termelékenyebbek.......................................................................................................19

1.10. ábra.

Népességszám és termelékenység városonként...............................................................................................................20

1.11. ábra.

A kevésbé elaprózott nagyvárosi területek magasabb növekedést értek el......................................................20

1.12. ábra.

Kormányzati intézmények és kiválasztott kimenetelek.................................................................................................20

1.13. ábra.

GDP fejenként és a párizsi nagyvárosi régióban foglalkoztatott személyenként, 2013.............................24

1.14. ábra.

Vállalatok születési rátája, 2010................................................................................................................................................25

1.15. ábra.

Vállalatok halálozási rátája, 2010.............................................................................................................................................26

1.16. ábra.

A felsőfokú végzettségű népesség aránya országonként és regionális szélsőségek, 2013.....................35

1.17. ábra.

Az alacsony végzettségű népesség aránya országonként és regionális szélsőségek, 2013...................37

1.18. ábra.

Az újgenerációs hozzáférési hálózatok (NGA) általi lefedettség területtípus szerint, 2011 vége.........40

1.19. ábra.

Vasútvonalak hossza óránként 120 km fölött közlekedő vonatokkal, 2013.....................................................46

1.20. ábra.

Óránként 120 km fölött közlekedő vonatokkal rendelkező vasútvonalak hosszának változása, 1990–2013............................................................................................................................................................................................46

1.21. ábra.

Az EU-12 és az EU-27 közötti kereskedelem a GDP-hez viszonyítva, 2004–2012......................................49

1.22. ábra.

Közvetlen külföldi befektetés az EU-12-ben, 2005–2012..........................................................................................50

1.23. ábra.

Regionális versenyképességi index, 2013.............................................................................................................................52

2.1. ábra.

Felnőtt olvasási készség, 2011–2012....................................................................................................................................70

2.2. ábra.

Felnőtt számolási készség, 2011–2012................................................................................................................................70

287


2.3. ábra.

A súlyos anyagi nélkülözésben élő lakosság aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012...72

2.4. ábra.

A nagyon alacsony munkaintenzitású háztartásokban élő népesség aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008-2012........................................................................................................................................................72

2.5. ábra.

A szegénység veszélyében élő népesség aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012..........74

2.6. ábra.

A szegénység vagy kirekesztés veszélyében élő lakosság aránya a városiasodás mértéke szerint, 2008–2012 és 2020. évi nemzeti célok...............................................................................................................78

2.7. ábra.

A lakosok elégedettségének mértéke az életminőség vonatkozásaival kiválasztott nagyvárosokban, 2012............................................................................................................................................................80, 81

2.8. ábra.

Az EU-27-en kívül született népesség, 2001 és 2012..................................................................................................90

2.9. ábra.

Más EU-27 országban született népesség, 2001 és 2012.........................................................................................90

2.10. ábra.

Foglalkoztatási ráta születési országonként, 2013.........................................................................................................91

3.1. ábra.

Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának változása a Vállaláselosztási határozat által lefedett területeken, 2005–2011 között és az Európa 2020 célkitűzések.....................................................102

3.2. ábra.

Üvegházhatást okozó gázok kibocsátása, egy főre jutó CO2-egyenérték, 2008 ........................................103

3.3. ábra.

A megújuló energia aránya a teljes bruttó energiafogyasztásban, 2006, 2012, 2020-as célkitűzés..............................................................................................................................................................................................104

3.4. ábra.

Utaskilométer közlekedési módonként, 2012..................................................................................................................109

3.5. ábra.

Az utaskilométer változása közlekedési módonként, 1995–2011.......................................................................110

3.6. ábra.

Utasforgalom közlekedési módonként, 2011...................................................................................................................111

3.7. ábra.

Áruszállítás közlekedési módonként, 2011.......................................................................................................................111

3.8. ábra.

Tömegközlekedéshez való hozzáférés európai nagyvárosokban, 2012...........................................................113

3.9. ábra.

Tömegközlekedéshez való hozzáférés közepes nagyságú európai városokban, 2012............................113

3.10. ábra.

Kapcsolat a népsűrűség és az egy főre eső lezáródott talajok között funkcionális városi területeken, 2006.............................................................................................................................................................................119

3.11. ábra.

Kiválasztott nagy európai fővárosok népsűrűségi profilja, 2006..........................................................................119

3.12. ábra.

Kiválasztott közepes nagyságú európai fővárosok népsűrűségi profilja, 2006............................................119

3.13. ábra.

A lerakókba helyezett hulladék aránya kiválasztott EU tagállamokban, 2010-ben..................................128

3.14. ábra.

Zöld infrastruktúra és ökoszisztéma-szolgáltatások nyújtása, EU NUTS 2 régiók......................................131

4.1. ábra.

Államháztartási egyenleg, EU-27 átlag, 2000–2013..................................................................................................138

4.2. ábra.

Államháztartási egyenleg, 2006, 2009 és 2013...........................................................................................................138

4.3. ábra.

Államháztartási kiadások és bevételek és az államháztartás egyenlege, EU-27 átlag, 2000–2013.........................................................................................................................................................................................139

4.4. ábra.

Az államháztartási kiadások éves átlagos változása, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013.........................................................................................................................................................................................139

4.5. ábra.

Államháztartási kiadások növekedésbarát kategóriákra, 2008 és 2012.........................................................140

4.6. ábra.

Állami és magán bruttó állóeszköz-felhalmozás, EU-27 átlag, 1995–2014.................................................143

4.7. ábra.

Állami szint alatti kormányzati kiadások, 1995 és 2013..........................................................................................143

4.8. ábra.

Állami szint alatti kormányzati kiadások, 2013..............................................................................................................144

4.9. ábra.

Növekedést ösztönző kiadások, 2012..................................................................................................................................147

4.10. ábra.

Állami szint alatti kormányzati beruházások, 2000 és 2013.................................................................................147

288

Ábrák, térképek, táblázatok és bekeretezett részek jegyzéke

4.11. ábra.

Az állami szint alatti kormányzati kiadások éves átlagos változásai, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013.......................................................................................................................................................148

4.12. ábra.

Állami szint alatti kormányzati beruházások, EU-27 átlag, 1997–2013.........................................................148

4.13. ábra.

Az állami szint alatti kormányzati beruházások éves átlagos változásai, volumen, 2000–2009 és 2009–2013...................................................................................................................................................................................149

4.14. ábra.

Az állami szint alatti kormányzati beruházások, 1997, 2013 és történelmi mélypontok......................149

4.15. ábra.

Az állami szint alatti közvetlen finanszírozási kapacitás és állami beruházások az OECDországokban, 2007 és 2011......................................................................................................................................................150

4.16. ábra.

Az állami szint alatti kormányzati bevételek éves átlagos változása, reálértékben, 2000–2009 és 2009–2013.......................................................................................................................................................151

4.17. ábra.

Az állami szint alatti kormányzati bevétel forrásai, 2013........................................................................................151

4.18. ábra.

A nettó transzferek változása a központi, állami és helyi kormányzatok között, reálértékben, 2009–2013...........................................................................................................................................................152

4.19. ábra.

Állami szint alatti kormányzati kiadások és bevételek, valamint állami szint alatti kormányzati deficit, EU-27 átlag, 2000–2013............................................................................................................................................153

4.20. ábra.

Állami szint alatti kormányzati pénzügyi mérleg, 2007 és 2013.........................................................................153

4.21. ábra.

Konszolidált bruttó államadósság, 2013............................................................................................................................154

4.22. ábra.

A kohéziós politika (CP) hozzájárulása az állami beruházásokhoz, EU-28, 2007–2013.........................155

4.23. ábra.

Az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap által nyújtott támogatások és a nemzeti társfinanszírozás aránya az összes állami beruházásból, 2011–2013 átlaga.............................................156

4.24. ábra.

Az Európai Beruházási Bank hitelei, 2007–2013...........................................................................................................159

5.1. ábra.

Az üzletmenet gördülékenysége, 2006–2014.................................................................................................................163

5.2. ábra.

Az e-kormányzat állampolgárok általi használata, 2011–2012...........................................................................164

5.3. ábra.

Nyilvános e-tendereken az internetet alkalmazó vállalatok, 2012.....................................................................164

5.4. ábra.

A korrupció jelentős problémaként való érzékelése, 2011.......................................................................................165

5.5. ábra.

A korrupció mértékéről való vélekedés, 2013..................................................................................................................166

5.6. ábra.

Világbanki mutatószámok, 1996–2012..............................................................................................................................169

5.7. ábra.

A kohéziós politika által nyújtott finanszírozás felhasználása és a kormányzati hatékonyság, 2014..........................................................................................................................................................................175

6.1. ábra.

A kohéziós politika szerinti kiadások, 1976–2012........................................................................................................180

6.2. ábra.


6.3. ábra.


6.4. ábra.


6.5. ábra.

A támogatási intenzitás a kevésbé fejlett régiókban, 1989–2006......................................................................192

6.6. ábra.

A támogatási intenzitás a kevésbé fejlett régiókban, 2007–2020......................................................................192

6.7. ábra.

A támogatási intenzitás a legkülső régiókban, 2007–2020 ..................................................................................193

6.8. ábra.

Átlagos munkanélküliségi ráta, 1960–2012....................................................................................................................194

6.9. ábra.

Egy főre jutó GDP (vásárlóerő-egységben) az EU bővítéseikor, 1973–2013.................................................195

6.10. ábra.

Átlagos munkanélküliségi ráta az EU bővítéseikor, 1973–2013...........................................................................195

6.11. ábra.

A szakpolitikai területek között átcsoportosított EU-finanszírozás, 2013 vége............................................209

289


6.12. ábra.

A nemzeti társfinanszírozás csökkenése a 2007–2013-as időszakban, 2013 vége.................................209

6.13. ábra.

A finanszírozás felhasználása és projektkiválasztás a 2007–2013-as programozási időszakban...210

7.1. ábra.

A kohéziós politika becsült hatása a GDP-re a 2000–2006 közötti időszakban.........................................232

7.2. ábra.


8.1. ábra.

Tematikus célok megoszlása (EUR), 2014–2020...........................................................................................................259

8.2. ábra.

Tematikus célok megoszlása (%), 2014–2020...............................................................................................................259

8.3. ábra.

Tematikus célok megoszlása alapok szerint (EUR), 2014–2020..........................................................................260

8.4. ábra.

Tematikus célok megoszlása alapok szerint (%), 2014–2020...............................................................................260

8.5. ábra.

Tematikus célok (TC) megoszlása országcsoportonként (EUR), 2014–2020.................................................261

8.6. ábra.

Tematikus célok (TC) megoszlása országcsoportonként (%), 2014–2020......................................................261

8.7. ábra.

Tematikus célok (TC) megoszlása, EU-28, 2014–2020 és 2007–2013...........................................................262

8.8. ábra.

Tematikus célok (TC) megoszlása fejlettebb tagállamokban, 2014–2020 és 2007–2013..................263

8.9. ábra.

Tematikus célok (TC) megoszlása kevésbé fejlett tagállamokban, 2014–2020 és 2007–2013.......263

8.10. ábra.


8.11. ábra.

A kohéziós politika 2014–2020. évi kiadásainak becsült hatása a fő kedvezményezett országok GDP-jére, 2014–2023 átlaga...............................................................................................................................268

8.12. ábra.

A kohéziós politika kiadásai 2014–2020-ban és a GDP-re gyakorolt hatás a fő kedvezményezett országokban, 2014–2023 átlaga....................................................................................................269

8.13. ábra.

A kohéziós politika 2014–2020. évi kiadásainak becsült hatása a fő kedvezményezett országok GDP-jére, 2014–2023 átlaga és 2030...........................................................................................................269

Térképek jegyzéke 1.1. térkép.

Egy főre jutó, vásárlóerő-egységben (PPS) kifejezett GDP, 2011..............................................................................2

1.2. térkép.

Az egy főre jutó, reálértékben kifejezett GDP növekedése, 2001–2008...............................................................4

1.3. térkép.

Az egy főre jutó, reálértékben kifejezett GDP növekedése, 2008–2011...............................................................4

1.4. térkép.

Törökország: Egy főre jutó GDP (vásárlóerő-egységben), 2011.................................................................................7

1.5. térkép.

NAFTA: Egy főre jutó GDP (USD, vásárlóerő-egységben), 2012..................................................................................9

1.6. térkép.

Oroszország, India, Kína és Brazília: Egy főre jutó GDP (USD, vásárlóerő-egységben), 2010...................9

1.7. térkép.

A nagyvárosi régiók tipológiája...................................................................................................................................................22

1.8. térkép.

NUTS 3 régiók városi-vidéki területeinek tipológiája......................................................................................................22

1.9. térkép.

A regionális vállalkozási és fejlesztési index (RVFI) — kombinált index.............................................................27

1.10. térkép. A regionális vállalkozási és fejlesztési index (RVFI)— egyéni dimenzió..............................................................27 1.11. térkép. K+F kiadás összesen, 2011..........................................................................................................................................................30 1.12. térkép. K+F kiadás összesen, 2011 – a nemzeti 2020 célkitűzéstől való távolság......................................................30 1.13. térkép. Regionális innovációs eredménytábla, 2014......................................................................................................................32 1.14. térkép. Regionális innovációs növekedési teljesítmény, 2008–2014....................................................................................32 1.15. térkép. Az Európai Szabadalmi Hivatalhoz (EPO) benyújtott szabadalmi bejelentések száma, 2008–2009 átlaga............................................................................................................................................................................33 1.16. térkép. Szabadalmi bejelentések száma az USA-ban, átlag, 2011–2012.........................................................................33

290


1.17. térkép. A felsőfokú végzettségű 25–64 éves népesség, 2013.................................................................................................36 1.18. térkép. Alacsony képzettségű 25–64 éves népesség, 2013......................................................................................................36 1.19. térkép. 30–34 éves felsőfokú végzettségű lakosság, 2011–2013 átlaga.........................................................................38 1.20. térkép. A 30–34 éves felsőfokú végzettségű népesség aránya, 2011–2013 átlaga — a nemzeti 2020-as célkitűzésétől való távolság.....................................................................................................................................38 1.21. térkép. Szélessávú kapcsolattal rendelkező háztartások, 2013...............................................................................................42 1.22a. térkép. Átlagos utazási sebesség a Ten-T törzsúthálózaton, 1955–2012.........................................................................44 1.22b. térkép. Átlagos utazási sebesség a Ten-T törzsúthálózaton, 2030........................................................................................45 1.23. térkép. Legmagasabb sebesség vasúti hálózaton menetrendek szerint, 1990..............................................................47 1.24. térkép. Legmagasabb sebesség vasúti hálózaton menetrendek szerint, 2013..............................................................47 1.25. térkép. Személyszállító vonatok száma a TEN-T vasúthálózatban, 2010..........................................................................48 1.26. térkép. Légiutas-szállító járatok megközelíthetősége, 2012.....................................................................................................48 1.27. térkép. Külföldi cégeknél való foglalkoztatás, 2010.......................................................................................................................51 1.28. térkép. Regionális versenyképességi index (RCI), 2013.................................................................................................................53 2.1. térkép.

Foglalkoztatási ráta (20–64 éves népesség), 2013.......................................................................................................59

2.2. térkép.

Foglalkoztatási ráta (20–64 éves népesség) 2013 — a nemzeti 2020-as célkitűzéstől való távolság.........................................................................................................................................................................................59

2.3. térkép.

Munkanélküliségi ráta, 2013........................................................................................................................................................60

2.4. térkép.

A munkanélküliségi ráta változása, 2008–2013..............................................................................................................60

2.5. térkép.

Fiatalkorúak munkanélküliségi rátája, 2013.......................................................................................................................62

2.6. térkép.

A 15–24 év közötti nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben részt nem vevő személyek (NEET), 2013.........................................................................................................................................................................................62

2.7. térkép.

A női és férfi munkanélküliségi ráták különbsége, 2013.............................................................................................64

2.8. térkép.

A 20–64 éves nők és férfiak foglalkoztatási rátáinak különbsége, 20–64, 2013.........................................64

2.9. térkép.

A nemek egyensúlya a felsőfokú végzettségű 50–54 éves népességben, 2011–2013 átlaga............65

2.10. térkép. A nemek egyensúlya a felsőfokú végzettségű 30–34 éves népességben, 2011–2013 átlaga............65 2.11. térkép. 18–24 éves korai iskolaelhagyók, 2011–2013 átlaga.................................................................................................67 2.12. térkép. 18–24 éves korai iskolaelhagyók, 2011–2013 átlaga – a nemzeti 2020-as célkitűzéstől való távolság...................................................................................................................................................................................................67 2.13. térkép. Az alacsony számolási, olvasási és tudományos ismeretekkel rendelkező 15 évesek aránya, 2012.........................................................................................................................................................................................68 2.14. térkép. A 25–64 éves felnőttek részvétele az oktatásban és képzésben, 2013.............................................................69 2.15. térkép. Szegénységi kockázati ráták, 2010–2011...........................................................................................................................75 2.16. térkép. A szegénység vagy a társadalmi kirekesztés kockázatának kitett népesség, 2012....................................76 2.17. térkép. A szegénység vagy a társadalmi kirekesztés veszélyének kitett népesség 2012-ben – a nemzeti 2020-as célkitűzéstől való távolság.....................................................................................................................76 2.18. térkép. Egy főre jutó regisztrált autólopások, 2008–2010.........................................................................................................82 2.19. térkép. Egy főre jutó regisztrált lakásbetörések száma, 2010.................................................................................................82 2.20. térkép. A népesség alakulása, 1961–2001..........................................................................................................................................84

291


2.21. térkép. A népesség alakulása, 2001–2011..........................................................................................................................................85 2.22. térkép. Természetes népességnövekedés, 2001–2011................................................................................................................87 2.23. térkép. Nettó bevándorlás NUTS 3 régiókba, 2001–2011..........................................................................................................87 2.24. térkép. Határon átnyúló együttműködő régiók, 2014–2020......................................................................................................89 2.25. térkép. Születéskor várható élettartam az EU-ban, 2011...........................................................................................................93 2.26. térkép. Születéskor várható élettartam az USA-ban, 2010........................................................................................................93 2.27. térkép. Csecsemőhalandósági ráta, 2012............................................................................................................................................94 2.28. térkép. Halálos közúti balesetek, 2012..................................................................................................................................................94 2.29. térkép. EU humán fejlettségi mutató, 2012........................................................................................................................................95 2.30. térkép. Az EU humán fejlettségi mutató változása, 2008–2012............................................................................................95 3.1. térkép.

Az éghajlatváltozástól való potenciális sebezhetőség...............................................................................................101

3.2. térkép.

Fényelektromos rendszerekre való átlagos alkalmasság NUTS 3 szinteken.................................................106

3.3. térkép.

A nagy sebességű úthálózat zsúfoltsága funkcionális városi területeken (FUA), 2012..........................114

3.4. térkép.

Levegőbe bocsátott szálló por (PM10) koncentrációja, 2011................................................................................116

3.5. térkép.

A talajszintű ózonkoncentráció (O3), 2011........................................................................................................................116

3.6. térkép.

A beépített területek viszonylagos mérete, 2012.........................................................................................................118

3.7. térkép.

Egy főre jutó beépített terület, 2012....................................................................................................................................118

3.8. térkép.

Beépített területek növekedése Bécsben, Palermóban, Prágában és Helsinkiben, az 1950-es évektől 2006-ig............................................................................................................................................................121

3.9. térkép.

A területhasználat változása Bukarestben, Prágában, Münchenben, Edinburgh-ben és Pozsonyban, 2006–2012.................................................................................................................................................122, 123

3.10. térkép. Kedvezőtlen ökológiai állapotú vagy potenciálú fő víztestek.................................................................................126 3.11. térkép. NATURA 2000 területek, 2012.................................................................................................................................................126 3.12. térkép. Szigorúbban kezelt városi szennyvíz, 2010......................................................................................................................129 3.13. térkép. Összegyűjtetlen városi szennyvíz, 2010............................................................................................................................129 3.14. térkép. Ökoszisztéma-szolgáltatások nyújtásának képessége – TESI index..................................................................132 3.15. térkép. Zöld infrastruktúra .........................................................................................................................................................................132 3.16. térkép. Az ökoszisztémák képessége a nitrogén-dioxid (NO2) eltávolítására funkcionális városi területeken............................................................................................................................................................................134 3.17. térkép. A nitrogén-dioxid (NO2) koncentrációja, 2011................................................................................................................134 3.18. térkép. Nitrogénkibocsátás és -megkötés Európa fő folyóiból...............................................................................................135 4.1. térkép.

Regionális támogatás, 2011–2013......................................................................................................................................158

5.1. térkép.

Korrupcióérzékelési index, 2013.............................................................................................................................................167

5.2. térkép.

Európai kormányzási minőségi index, 2013.....................................................................................................................170

5.3. térkép.

Regionális önrendelkezési index, 2011...............................................................................................................................173

5.4. térkép.

A regionális önrendelkezési index változása, 1960–2011.......................................................................................173

6.1. térkép.

Strukturális alapokra (ERFA és ESZA) jogosult régiók kategóriánként, 1989–2013..................................184

6.2. térkép.

Európa 2020 index, 2011– az EU célkitűzésektől való távolság..........................................................................199

6.3. térkép.

Európa 2020 index, 2011 – a nemzeti célkitűzésektől való távolság...............................................................199

292


8.1. térkép.

Strukturális alapokra (ERFA és ESZA) jogosult régiók kategóriánként, 2014–2020..................................238

8.2. térkép.

Kohéziós Alapra jogosult országok kategóriánként, 2014–2020........................................................................238

8.3. térkép.

Növekedésre és munkahelyekre irányuló befektetés célja: a strukturális alapokból való támogatások maximális társfinanszírozási rátája, 2014–2020................................................................240

8.4. térkép.

K+F+I és az IKT finanszírozása, a KKV-k versenyképessége és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság, 2014–2020...........................................................................................................241

8.5. térkép.

Az alacsony szén-dioxid- kibocsátású gazdaság finanszírozása, 2014–2020.............................................241

8.6. térkép.

Ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés, 2014–2020................................................................................................244

8.7. térkép.

Határon átnyúló ERFA együttműködési programok, 2014–2020........................................................................255

8.8. térkép.

ERFA transznacionális együttműködési programok, 2014–2020........................................................................256

8.9. térkép.

A közlekedési infrastruktúrába való beavatkozások hatása az elérhetőségre, 2030..............................270

8.10. térkép. A közlekedési infrastruktúrába való beavatkozások hatása a regionális GDP-re, 2030........................270 8.11. térkép. A közlekedési költségek csökkenésének rövid távú és hosszú távú hatása a GDP-re öt lengyelországi régióban...............................................................................................................................................................272 8.12. térkép. A humánerőforrásokba való beavatkozások GDP-re gyakorolt hatása, éves átlag 2014–2023.......273 8.13. térkép. A K+F-be való beavatkozások hatása a GDP-re, éves átlag 2014–2023.......................................................273 8.14. térkép. A 2014–2020-as kohéziós politikai programok GDP-re gyakorolt hatása, éves átlag, 2014–2023.........................................................................................................................................................................................275 8.15. térkép A 2014–2020. évi kohéziós politikai programok GDP-re gyakorolt hatása, 2030.....................................275

Táblázatok jegyzéke 1.1. táblázat. A Nyugat-Balkán fő mutatószámai, 2003–2012............................................................................................................10 1.2. táblázat. A foglalkoztatottság és a GVA változása szektoronként és a tagállamok csoportjaiként, 2000–2008 és 2008–2012.........................................................................................................................................................13 1.3. táblázat. Az egy főre jutó GVA éves átlagos változásának megoszlása, 2000–2008 és 2008–2012.................15 1.4. táblázat. Az egy főre jutó GDP, termelékenység és az egy főre jutó foglalkoztatottság változása a nagyvárosi régió típusa szerint, 2000–2008 és 2008–2011..............................................................................17 1.5. táblázat. Az egy főre jutó GDP, a termelékenység és az egy főre jutó foglalkoztatottság változása a városi-vidéki tipológia szerint, 2000–2008 és 2008–2011...........................................................18 1.6. táblázat. A K+F kiadások összege és a 2020-as célkitűzéstől való távolság, EU-28 régiók, 2011..........................31 1.7. táblázat. 30–34 éves felsőfokú végzettségű lakosság, EU-28 régiók, átlag 2013..........................................................39 1.8. táblázat. A 2013. évi regionális versenyképességi index összeállításánál használt súlyok.........................................52 2.1. táblázat. A 20–64 évesek foglalkoztatási rátája, EU-28 régiók, 2000–2013 és a nemzeti célkitűzéstől való távolság............................................................................................................................................................58 2.2. táblázat. Munkanélküliségi ráta, EU-28 régiók, 2000–2013.........................................................................................................58 2.3. táblázat. Korai iskolaelhagyók és a nemzeti célkitűzéstől való távolság, EU-28 régiók, 2008–2013...................66 2.4. táblázat. A népesség változása a városi-vidéki tipológia alapján, 1961–2011.................................................................83 2.5. táblázat. Népesség a városiasodás mértéke szerint, 1961–2011.............................................................................................86 2.6. táblázat. A népesség változása, természetes változás és nettó bevándorlás a városi-vidéki tipológia alapján, 2001–2011....................................................................................................................................................86 2.7. táblázat. A lakosság korösszetétele a városi-vidéki tipológia alapján, 2012.......................................................................88

293


2.8. táblázat. A népesség változása, természetes változás és nettó bevándorlás a szárazföldi határ menti régiókban, 2001–2011...................................................................................................................................................................88 3.1. táblázat. Egy lakosra jutó beépített terület, EU-régiók, 2012....................................................................................................117 4.1. táblázat. Az állami szint alatti kormányzatok kiadásai funkciónként, 2013......................................................................145 4.2 táblázat. Az állami szint alatti kormányzatok kiadásai funkciónként, 2013......................................................................146 5.1. táblázat. Vállalkozásindítás 2014-ben....................................................................................................................................................163 5.2. táblázat. A korrupció becsült közvetlen költségei a közbeszerzésben nyolc kiválasztott tagállamban..............166 5.3. táblázat. A korrupció típusai szakpolitikai terület szerint..............................................................................................................167 6.1. táblázat. Népesség a régió kategóriája szerint, 1989–2020.....................................................................................................182 6.2. táblázat. A területi együttműködés finanszírozása, 1989–2020.............................................................................................186 6.3. táblázat. A finanszírozás megoszlása a régiók kategóriái között, 1989–2020................................................................187 6.4. táblázat. Éves támogatási intenzitás a régió kategóriája szerint, 1989–2020...............................................................187 6.5. táblázat. Megosztás Alaponként, 1989–2020....................................................................................................................................188 6.6. táblázat. A kohéziós politika finanszírozása átfogó szakpolitikai területenként az EU-15-ben, 1989–2013........................................................................................................................................................................................206 6.7. táblázat. A kohéziós politika finanszírozása átfogó szakpolitikai területenként a csatalakoz ó országokban, 2004–2013......................................................................................................................................................207 8.1. táblázat. Az ESZA-támogatás minimális hányadai tagállamonként a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés alapján, 2014–2020..........................................................................................242

A bekeretezett részek jegyzéke Törökország..............................................................................................................................................................................................................................7 Regionális gazdasági egyenlőtlenségek a világban..........................................................................................................................................8 Nyugat-Balkán.....................................................................................................................................................................................................................10 Az egy főre jutó GVA növekedésének megoszlása..........................................................................................................................................16 A nagyvárosok mérete, az agglomeráció előnyei és nagyvárosi kormányzás................................................................................19 Az EU-OECD városi és ingázó övezeti meghatározása és nagyvárosi régiók..................................................................................23 Ingázás és funkcionális földrajz................................................................................................................................................................................24 A városiasodás új mértéke és városi-vidéki tipológia...................................................................................................................................25 A Regionális vállalkozási és fejlesztési index – RVFI.....................................................................................................................................28 Versenyképességi és innovációs keretprogram................................................................................................................................................35 A Kutatási keretprogramok..........................................................................................................................................................................................39 A digitális menetrend.......................................................................................................................................................................................................41 A közös közlekedéspolitika az elérhetőség javítása révén hozzájárul a kohézióhoz és a regionális fejlődéshez.......43 Az Európai foglalkoztatási stratégia és az EU-szintű munkaerő-piaci intézkedésekkel adott válasz a válságra.......61 Oktatás és képzés 2020................................................................................................................................................................................................66 Mit jelent az, ha valaki „ki van téve a szegénység vagy társadalmi kirekesztés veszélyének” (AROPE)?........................73 EU Egészségügyi stratégia...........................................................................................................................................................................................92 Termelésen alapuló és a fogyasztáson alapuló kibocsátások...............................................................................................................103 Az éghajlat-változási és energiacsomag területi dimenziója................................................................................................................105

294


A tömegközlekedés hozzáférhetőségének javítása Athénban..............................................................................................................112 Városi mobilitási csomag...........................................................................................................................................................................................112 A Városi atlasz a közép- és kelet-európai városokban gyorsabb változásokat mutat............................................................120 Környezeti politika és az EU területei..................................................................................................................................................................127 A közgazdasági szakirodalom az állami kiadások növekedésre gyakorolt hatásáról..............................................................141 A felelősségteljes kormányzás meghatározásai...........................................................................................................................................162 Az üzletmenet gördülékenysége országon belül változik........................................................................................................................163 Az e-kormányzat és az e-közbeszerzés gördülékenyebbé tehetik az üzletmenetet, és csökkenthetik a költségeket.....................................................................................................................................................................................................................164 A korrupció leküzdésének módjai..........................................................................................................................................................................168 Miből tevődik össze az Európai kormányzási minőségi index?.............................................................................................................171 A regionális önrendelkezési index..........................................................................................................................................................................172 A hatékony állami beruházásokra vonatkozó OECD-elvek: a kormányzat szintjei közötti megosztott felelősség............................................................................................................................................................................................................................174 A kormányzás minősége mint a kohéziós politika eredményességének meghatározója......................................................177 Makroregionális együttműködés............................................................................................................................................................................185 Az 1989-ben az INTERREG-gel indított területi együttműködési programok...............................................................................186 Az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap (EGAA)..............................................................................................................................191 Legkülső régiók................................................................................................................................................................................................................193 A Régiók Bizottsága és az Európa 2020 területi dimenziója, valamint más EU-szakpolitikák...........................................200 Területi kohézió és a 2007. évi Lisszaboni Szerződés...............................................................................................................................202 Pénzügyi eszközök 2007–2013-ban...................................................................................................................................................................208 Példák a vállalatok számára nyújtott támogatási programokra.........................................................................................................214 Példák a támogatott KTFI-projektekre................................................................................................................................................................215 APéldák a támogatott IKT-projektekre................................................................................................................................................................215 Példák a támogatott közlekedési projektekre.................................................................................................................................................216 A nagyszabású projektekre benyújtott pályázatok minőségének javítása.....................................................................................217 Példák a környezetvédelmi infrastruktúrába irányuló támogatott projektekre...........................................................................217 Példák a támogatott energiaprojektekre...........................................................................................................................................................218 Példák a támogatott turisztikai, kulturális, szociális és oktatási infrastruktúrába irányuló és városi projektekre..........................................................................................................................................................................................................................219 Ifjúsági akciócsoportok.................................................................................................................................................................................................220 Európai hozzáadott érték hálózatok kialakítása és a helyes gyakorlatok terjesztése révén...............................................222 Összehasonlító értékelések.......................................................................................................................................................................................224 Példák a tagállamokban végrehajtott összehasonlító ESZA-hatásvizsgálatokra.......................................................................231 A kohéziós politika hatása, az elvégzett közgazdasági kutatás összefoglalása.........................................................................233 Kohéziós politika az EU gazdaságpolitikai eszköztárában......................................................................................................................235 Az Európai összekapcsolódási eszköz (CEF)....................................................................................................................................................236 Az Európai Unió Szolidaritási Alapja (EUSZA).................................................................................................................................................237

295


Az előzetes feltételesség teljesítésének kritériumai a K+F és az innováció területén............................................................243 A kohéziós politika beavatkozási logikája 2014–2020-ban – példa a csúcstechnológiai szektor támogatására egy fejlettebb régióban...............................................................................................................................................................245 A kiválóság elve...............................................................................................................................................................................................................247 A makrogazdasági keret és az ESB-alapok hatékonysága közötti kapcsolat...............................................................................249 EU költségvetési kötelezettségvállalások, kontra kifizetések................................................................................................................250 A makrogazdasági feltételesség fokozatos alkalmazása nemteljesítéskor a túlzott hiány esetén követendő eljárás esetében .....................................................................................................................................................................................251 Szimulációk készítése...................................................................................................................................................................................................267

296

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ? Ingyenes kiadványok: •

egy példány:

az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•

több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:

az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),

nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),

a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy

a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*). (*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok: •

az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

Előfizetéses kiadványok: •

az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől (http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).

KN-02-14-063-HU-C

Befektetés a munkahelyekbe és a növekedésbe

Recommend Documents