Beelden uit de frontlinie. Over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de basispolitiezorg

Beelden uit de frontlinie Over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de basispolitiezorg

Universiteit Twente Bestuur, bedrijf en technologie Master Public Administration Specialisatie Public Safety

Beelden uit de frontlinie Over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de basispolitiezorg

Amersfoort, 12-09-2005

Begeleiders Universiteit Twente:

Prof. dr. C.D. van der Vijver Dr. M.J.M. Hoogenboom

Begeleider Twynstra Gudde:

Drs. F. van der Laan

Naam student: Studentnummer: Adres: E-mail:

Wouter Landman 0079553 Stadionlaan 20, 7552 VA Hengelo [email protected]

“Eigenlijk zijn organisaties niet meer dan hulpmiddelen, gereedschappen om een doel te bereiken. Toch eisen deze hulpconstructies zoveel aandacht op dat het doel naar een tweede plan verschuift.” Ruud Kaulingfreks, kunstfilosoof, 1991

Samenvatting

Samenvatting Achtergronden: onbalans tussen organisatie en omgeving Iedere organisatie, ook die van de politie, heeft behoefte aan een balans tussen wat zij als organisatie presteert en de verwachtingen in de omgeving. Voor de politie geldt dat de verwachtingen van de politiek-maatschappelijke omgeving sterk gericht zijn op het politiewerk buiten, het werk dat zij op straat verricht. Het politiewerk binnen, de interne aspecten van het politiewerk (sturingsrelaties), moeten in ieder geval voor een deel bijdragen aan het politiewerk buiten. Op het moment dat de prestaties van een organisatie als die van de politie divergeren van de politiek-maatschappelijke verwachtingen ontstaat er wrijving tussen organisatie en omgeving. De afgelopen jaren is er sprake van divergerende politiek-maatschappelijke verwachtingen ten opzichte van het politiewerk buiten. Burgers verwachten dat de politie beter zichtbaar is (toezicht), vaker optreedt en effectiever is in haar optreden, het Openbaar Ministerie (OM) wil meer inspanningen ten behoeve van de opsporing zien en (ook) de departementen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie zijn van mening dat de politie zich meer moeten richten op haar zogenaamde kerntaken, terwijl tevens de prestaties van de politie op deze kerntaken dienen te verbeteren. De politie is maar beperkt in staat gebleken om aan deze eisen en verwachtingen te voldoen, hetgeen altijd enig verlies van legitimiteit lijkt te impliceren. Onder andere met het doel het politiewerk buiten beter te laten aansluiten bij wat politiekmaatschappelijk wordt verwacht, hebben veel politieregio‟s de laatste jaren veranderingen in het politiewerk binnen doorgevoerd. Deze veranderingen hebben een specifieke overeenkomst, die is gelegen in het bedrijfsmatige karakter ervan. Dit wil zeggen dat de politie private managementconcepten in haar organisatie is gaan introduceren: de politie is bedrijfsmatig(er) gaan werken. Vraagstelling: de invloed van bedrijfsmatig werken Op dit moment is onduidelijk wat de invloed is van het meer „business-like‟ werken op het politiewerk in de basispolitiezorg. Met dit onderzoek wil ik deze invloed onderzoeken vanuit het perspectief van politieagenten. Daarom heb ik de volgende vraag geformuleerd: Wat is in de beleving van politieagenten de invloed van bedrijfsmatig werken op de interne en externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg? Uit de vraagstelling is af te leiden dat de beleving van politieagenten als referentiepunt wordt genomen. Het gaat dus om de invloed die zij ervaren en niet zozeer om, voor zover deze überhaupt vast te stellen is, de werkelijke invloed. Daarnaast is uit de vraagstelling op te maken dat de vraagstelling zich beperkt tot de basispolitiezorg. Dit betekent dat het gaat om het werk in de noodhulp, dat wordt uitgevoerd door BPZ-ers (hiertoe reken ik ook de algemene surveillance), en het gebiedswerk, dat wordt uitgevoerd door gebiedsagenten. Tot slot is er binnen het werk in de basispolitiezorg een onderscheid gemaakt tussen de interne en externe aspecten van het politiewerk. Hiermee doel ik op de eerder gebruikte begrippen van „binnen‟ en „buiten‟. Op basis van organisatiesociologische leerstukken is het politiewerk binnen geoperationaliseerd in de relatie tussen leidinggevenden en uitvoerenden en in de relatie tussen uitvoerenden onderling. Het politiewerk buiten is onderverdeeld in een inhoudelijke - (hulpverlening, controle, e.a.) en interveniërende (waarschuwen, aanhouden, e.a.) component.

Beelden uit de frontlinie; over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de BPZ

4

Samenvatting Koppeling tussen theorie en praktijk: het nieuwe managementdenken De Nederlandse politie heeft, wanneer het gaat om de primaire politieprocessen, de laatste jaren een aantal bedrijfsmatige werkwijzen ingevoerd dat tot doel heeft haar prestaties, in termen van effectiviteit en efficiëntie, te verbeteren. In de recent verschenen visie op de politiefunctie van de Raad van Hoofdcommissarissen wordt expliciet gemaakt dat de Nederlandse politie kiest voor een meer bedrijfsmatige benadering van het operationele werk. Deze bedrijfsmatigheid komt tot uiting in sturings- of managementmethoden als prestatiemanagement, procesmanagement en informatiegestuurde politie. Prestatiemanagement heeft tot doel de output, in termen van bijvoorbeeld het aantal staandehoudingen en aanhoudingen, van de politie te verhogen en haar functioneren transparanter te maken, zodat zij aanspreekbaar is op haar prestaties. Door middel van procesmanagement dient standaardisatie van het operationele werk invulling te krijgen, zodat de politie als zodanig efficiënter en uniformer werkt (minder verschil in kwaliteit dienstverlening). Informatiegestuurde politie heeft tot doel de beschikbare capaciteit gerichter in te zetten, zodat de effectiviteit toeneemt zonder dat hier meer capaciteit voor noodzakelijk is. Wanneer de ontwikkelingen die bij de politie gaande zijn, worden afgezet tegen hervormingen die zich in andere beleidssectoren - maar ook bij de politie in andere landen - plaatsvinden, dan valt op dat het karakter van deze hervormingen overeenkomt. Blijkbaar is bedrijfsmatig werken populair in de publieke sector en heeft men een rotsvast geloof in de veronderstelling dat het „buiten‟ beter gaat wanneer het „binnen‟ beter is georganiseerd. Deze veronderstelling vindt haar theoretische grondslag in het zogenaamde nieuwe managementdenken („new managerialism‟ of „new public management‟) waarin de nadruk wordt gelegd op nieuwe vormen van werkdisciplinering. Hoewel de noodzaak van hervormingen binnen de organisatie van de Nederlandse politie korpsen wellicht is gelegen in het gat tussen wat de omgeving verwacht en de organisatie presteert, kan het niet anders zijn dat de specifieke wijze waarop met dit gat is omgegaan is gevoed door het nieuwe managementdenken. Kortom: er is sprake van een tweetal onafhankelijke ontwikkelingen dat op enig moment bij elkaar is gekomen en elkaar heeft versterkt. De vraag die hierop volgt is echter wat voor een gevolgen deze (deels) parallelle processen hebben voor het operationele politieproces. In de Angelsaksische literatuur heeft men al op onderdelen een antwoord op deze vraag. Dit komt doordat de politie in landen als de Verenigde Staten en Australië al langer werkt volgens de methoden van het nieuwe managementdenken, hetgeen impliceert dat de gevolgen voor het operationele werk al langer inzichtelijk zijn. Op basis van deze inzichten heb ik een aantal verwachtingen geformuleerd, dat richtinggevend is geweest voor het empirisch onderzoek. Het empirisch onderzoek heeft vorm gekregen in een tweetal casestudies. Deze zijn verricht bij de afdelingen Alkmaar-Stad en Enschede-Oost op basis van het bestuderen van documenten, het afnemen van interviews en het meelopen met het werk in de basispolitiezorg. Uitkomsten: naar nieuwe vormen van regulering Bedrijfsmatig werken bij de politie heeft geleid tot een aantal externe aspecten van het politiewerk. In het bijzonder de interne volgens politieagenten door bedrijfsmatig werken beïnvloed. politiewerk ook, maar in de beleving van politieagenten is de sterker.

ontwikkelingen in de interne en aspecten van het politiewerk zijn De externe aspecten van het invloed op de interne aspecten

Politiewerk binnen De opvallendste ontwikkeling in de interne aspecten van het politiewerk is de veranderende relatie tussen leidinggevenden en politieagenten. In de relatie tussen chef en politieagent zijn processen


5

Samenvatting van sturing (vooraf), controle (achteraf) en verantwoording een grotere rol gaan spelen. Binnen deze processen hebben outputprestaties een centrale plaats gekregen. Politieagenten worden in toenemende mate gestuurd en aangesproken op hun outputprestaties en de inspanningen die zij hiervoor verrichten. De sturing is strakker en de verantwoording is, zoals uit de literatuur is afgeleid, meer „managerial‟ van karakter dan voorheen. Van het werken met outputnormen en werkopdrachten (veealal als onderdeel van informatiegestuurde politie) gaat volgens politieagenten een regulerende werking uit. Er is minder vrijblijvendheid in de uitvoering, daar zijn de geïnterviewde politieagenten het wel over eens. Een vervolgvraag die op basis van de literatuur kan worden gesteld is in welke mate leidinggevenden het politiewerk smaller gaan benaderen, omdat zij zich concentreren op de meetbare (prestatie)aspecten. In de beleving van politieagenten komt een dergelijke tunnelvisie van leidinggevenden nauwelijks voor. De nadruk is meer op output komen te liggen, maar tegelijkertijd laten leidinggevenden op uiteenlopende manieren blijken dat ook andere, niet-meetbare aspecten van het politiewerk belangrijk worden gevonden. Echte onvrede onder politieagenten met de veranderingen als zodanig is niet aanwezig, omdat leidinggevenden voldoende ruimte laten voor eigen initiatief („constructief managen‟). De toenemende regulering heeft (dus) vooral een relatief karakter. Wat sommige politieagenten echter wel dwars zit, is dat zij het gevoel hebben dat er niets tegenover de prestaties die zij leveren staat. Er wordt „geknabbeld‟ aan de arbeidsvoorwaarden, de mogelijkheden die er zijn om cursussen te volgen zijn beperkt, et cetera. In de ogen van politieagenten wordt er steeds meer van hen verwacht, terwijl zij hier naar eigen zeggen steeds minder voor terugkrijgen. De oorzaak hiervoor ligt niet zozeer bij direct leidinggevenden, die vaak doen wat in hun mogelijkheden ligt, maar op de hogere niveaus. Kortom: het HR-beleid is niet afgestemd op het nieuwe bedrijfsmatige werken. Naast ontwikkelingen die zich voordoen in de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten zijn er ook veranderingen gaande in de relatie tussen politieagenten. In de literatuur wordt verondersteld dat aan het nieuwe managementdenken verschillende betekenissen worden toegekend als gevolg waarvan fragmentatie onder uitvoerders optreedt. In de praktijk blijken deze verschillende betekenissen zich in geringe mate voor te doen. Met name onder de BPZ-ers is er een groep die de bedrijfsmatige veranderingen ondersteunt en een groep die weerstand biedt. Mensen die bedrijfsmatig werken ondersteunen, vinden het niet prettig dat er mensen zijn die weerstand bieden, maar tot fragmentatie leidt dit volgens politieagenten niet. De traditionele groepsverbondenheid tussen politieagenten wordt weliswaar zwakker, maar valt niet uit elkaar. Een aspect waarover in de literatuur geen verwachtingen zijn aangetroffen, maar dat als gevolg van bedrijfsmatig werken wel aan verandering onderhevig is, is de relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers. Met name informatiegestuurde politie heeft er, door middel van het introduceren van werkopdrachten en informatiemedewerkers, voor gezorgd dat de van oorsprong zwakke coördinatie tussen beide functies sterk is verbeterd. Deze verbetering komt tot uiting in een betere dagelijkse afstemming tussen wat gebiedsagenten aan ondersteuning nodig hebben en hetgeen BPZ-ers kunnen „leveren‟. Politiewerk buiten In het politiestraatwerk leidt de nadruk op output nauwelijks tot de verwachte inhoudelijke focus op de „crime fighting‟ aspecten van het politiewerk (die vaak worden gezien als kerntaken). BPZ-ers hoeven inhoudelijk gezien (nog) geen ander werk te doen om te kunnen voldoen aan de prestatienormen. Voor sommige gebiedsagenten ligt dit anders. Voor hen geldt dat zij minder tijd kunnen hebben voor overleg met partners, omdat zij de straat op moeten om te handhaven. De


6

Samenvatting introductie van informatiegestuurde politie heeft tot gevolg gehad dat de BPZ-ers wel meer op eigen initiatief en gerichter de straat opgaan. In de literatuur wordt echter aangegeven dat informatiegestuurde politie leidt tot een sterke concentratie van de politie-inzet op bepaalde personen en plekken. Deze sterke concentratie doet zich niet voor, maar er is wel een verschuiving gaande naar het vaker en gerichter op eigen initiatief naar buiten gaan. Tot slot valt ten aanzien van het inhoudelijke aspect van het straatwerk op te merken dat de beleidsvrijheid van politieagenten is afgenomen. Overeenkomstig de verwachtingen wordt de vrijheid van politieagenten steeds meer gereguleerd. Het „vrij, vroom en blij‟ van de jaren negentig is er wel af, zo zeggen politieagenten. Ten aanzien van de interventies die politieagenten toepassen, leidt prestatiemanagement tot een toename in het verbaliserend optreden van politieagenten. Er wordt, met andere woorden, minder gewaarschuwd en meer geschreven. Het is echter niet zo dat politieagenten vinden dat zij worden gedwongen tegen hun eigen rechtvaardigheidsgevoel in te schrijven. De prestatienormen zijn niet dermate hoog. De in de literatuur verwachte „performance culture‟, waarin de nadruk ligt op het zo min mogelijke gebruiken van de discretionaire (c.q. interveniërende) bevoegdheid, is niet aanwezig. Er wordt weliswaar vaker verbaliserend opgetreden, maar er is nog een aanzienlijke ruimte om te waarschuwen of overtredingen te negeren. Deze ruimte zeggen politieagenten ook te gebruiken. Hoofdconclusie en aanbevelingen De hoofdconclusie van het onderzoek is dat politieagenten een toenemende regulering van hun gedrag ervaren. Deze regulering is het volgens hen het gevolg van de introductie van prestatienormen, werkopdrachten, standaardisatie van briefing, en dergelijke. Deze regulering heeft vooral betrekking op het politiewerk binnen en leidt buiten op beperkte schaal tot een andere uitvoering van het politiewerk. Het werk wordt volgens politieagenten meer gestuurd, maar leidt in mindere mate ook tot ander werk. Het is volgens politieagenten dan ook de vraag of bedrijfsmatig werken in zijn huidige vorm ook tot minder criminaliteit of meer veiligheid in de omgeving leidt. Politieagenten vragen zich dus af of bedrijfsmatig werken de genoemde wrijving tussen organisatie en omgeving wegneemt. Er kan ten aanzien van het politiewerk binnen een aantal zaken worden verbeterd dat van invloed kan zijn op het politiewerk buiten en daarmee op de omgeving van de politie. Tegelijkertijd wijzen politieagenten op het risico dat (nog meer) veranderingen in het politiewerk binnen leiden tot negatieve effecten in termen van tunnelvisies, dalende motivatie en dergelijke. Het dilemma dat zij hiermee blootleggen, is dat investeringen in het politiewerk binnen enerzijds noodzakelijk zijn, maar anderzijds ook een doel op zich kunnen worden, zonder dat het politiewerk buiten er door wordt beïnvloed. Het is dus zaak binnen met het oog op buiten te veranderen. Mijn aanbevelingen hebben een tweeledig doel. Ze zijn enerzijds gericht op het realiseren van de veranderingen „buiten‟ die politieagenten nodig vinden en anderzijds op het voorkomen van de effecten „binnen‟ die politieagenten onwenselijk vinden. De kern van de aanbevelingen heeft betrekking op het bieden van „zingeving‟ aan politieagenten. Politieagenten worden veelal gemotiveerd door de inhoud van het politiewerk en daarom moet hierop worden geïnvesteerd. Dit kan door informatiegestuurde politie door te ontwikkelen en daarnaast voorzichtig te zijn met het ophogen van prestatienormen. Het zou verstandig zijn analisten aan te nemen die dicht op het primaire proces, en samen met politieagenten, werken aan betrouwbare informatie als basis voor het politiewerk. Om toekomstige neveneffecten te beperken, is het raadzaam te investeren in de mensen die werken in het primaire proces. We moeten niet vergeten dat politiewerk mensenwerk is en alleen kan veranderen als mensen veranderen. Bedrijfsmatig werken valt of staat met deze vorm van professionalisering. Het is daarom zaak met elkaar het gesprek aan te gaan over wat een goede diender is en daarnaast bedrijfsmatig werken nadrukkelijker te koppelen aan HR-beleid.


7

Voorwoord

Voorwoord Als ik mijn map „afstuderen 2004-2005‟ op mijn computer open, dan verschijnen drie submappen: „scriptie eerste idee‟, „scriptie tweede idee‟ en „scriptie definitieve idee‟. Aan ideeën heeft het niet ontbroken, aan het afbakenen ervan wel. Mijn enthousiasme voor het volledig vrij zijn in het kiezen van een onderwerp voor mijn scriptie, zoals bij mij het geval was, is in die zin wel wat afgenomen. Ik ben van de macro-sociologische theorieën van Luhmann, via de sociaal-psychologische „sensemaking‟ theorieën van Weick, uitgekomen op de relatief concrete theoretische stroming van het „new managerialism‟ of „nieuw publiek management‟ die voeding geeft aan het bedrijfsmatig werken in de publieke sector in ons land. Hoewel het theoretisch perspectief aan verandering onderhevig is geweest, geldt dit voor de kern van mijn afstudeeronderzoek niet: het is altijd over politie en politiewerk gegaan. Ik heb politiewerk eigenlijk altijd boeiend gevonden. Dit uitte zich voorheen in het lezen van boeken van Baantjer, maar ondertussen heeft fictie plaatsgemaakt voor beleidsnota‟s en onderzoeksrapportages. Deze zijn in zekere zin saaier en boeiender tegelijk. Het voorwoord is vooral een plek in een scriptie die wordt gebruikt voor terug te kijken en mensen te bedanken. Ik wil beide gaan doen. Eerst de terugblik: al met al heb ik er een jaar over gedaan om te komen tot voorliggend verhaal. In mijn oorspronkelijke planning had ik al enkele maanden klaar moeten zijn, maar als het gaat om de tijd die ik ergens voor nodig heb, ben ik vaak te optimistisch. Mijn vriendin kan hier ook wel een paar voorbeelden van geven. Hoe het ook zij, ik heb meer tijd nodig gehad dan gedacht en dit komt niet in de laatste plaats door mijn activiteiten bij mijn werkgever Twynstra Gudde en door mijn, inmiddels beëindigde, werk als projectsecretaris bij een reorganisatie van Akzo Nobel in Hengelo. De afgelopen periode heb ik veel hooi op mijn vork gehad en dat heeft wel eens tot spanningen geleid: soms kon ik met de vork niet alles dragen en moest ik tijdelijk mijn afstudeeronderzoek wegleggen om het op een later moment weer op te pakken. Gelukkig is er met de afronding van mijn scriptie weer wat ruimte op de vork gekomen en kan ik mij de komende tijd volledig gaan richten op mijn werk bij Twynstra Gudde. Nu de bedankjes. In de eerste plaats wil ik de heren van der Vijver en Hoogenboom bedanken voor het begeleiden van mijn afstudeeropdracht. Tijdens de gesprekken die wij hebben gevoerd, wisten zij mij vaak naar huis te laten gegaan met een gemixt gevoel van teleurstelling en vertrouwen. Teleurstelling, omdat mijn voorstellen geregeld onuitvoerbaar bleken. Vertrouwen vanwege de waardering die zij uitspraken voor diezelfde voorstellen en vanwege de bruikbare alternatieven als uitkomst van de besprekingen. In de tweede plaats wil ik mijn werkgever Twynstra Gudde, en dan met name de partners Leo Zaal, Paul Sinning en Ron König van de adviesgroep Openbare Orde en Veiligheid (OOV), bedanken voor de ruimte die mij is geboden voor deze afstudeeropdracht. Wanneer het gaat om de inhoudelijke begeleiding, dan richt ik mijn pijlen op mijn collega Freek van der Laan die een trouwe lezer is van de door mij geproduceerde „stukken‟ en het vrijwel altijd een stapje verder weet te brengen. Ook Petra Nijmeijer wil ik bedanken voor het meelezen. Daarnaast ben ik alle andere collega‟s van de adviesgroep OOV dankbaar voor de rol die zij, in algemene en specifieke zin, hebben gespeeld in de totstandkoming van mijn scriptie. Een onderzoek is niet mogelijk zonder medewerking van het object van onderzoek, in mijn geval afdelingen basispolitiezorg. Een derde woord van dank richt ik dan ook tot de politieregio‟s van


8

Voorwoord Noord-Holland Noord en Twente. In Noord-Holland Noord heeft Nico Plug mij de mogelijkheid geboden onderzoek te doen in de regio. Jan Keller, afdelingschef in Alkmaar, heeft ervoor gezorgd dat ik kennis heb kunnen maken met het politiewerk in Alkmaar. In Twente hebben Jan Warnar en Jasper Jan Bos mij de kans geboden om mijn „eigen‟ regio onderwerp van onderzoek te laten zijn. Rob Bokdam, afdelingschef in Enschede-Oost, heeft de context geboden om, voor wat betreft de regiopolitie Twente, concreet invulling te geven aan dit onderzoek. Mijn onderzoek heeft vooral bestaan uit het „meedraaien‟ met diensten en het afnemen van interviews. Hierbij ben ik afhankelijk geweest van tientallen projectleiders, politieagenten en gebiedsagenten. Ik wil deze mensen allemaal bedanken voor hun bijdrage. Tot slot wil ik Mireille bedanken voor haar positieve houding op de vele momenten dat ik in het weekend mededeelde dat ik „nog even aan mijn scriptie moest zitten‟. Ook mijn ouders en vrienden hebben, ieder op hun eigen manier, een positieve bijdrage geleverd aan de afronding van deze scriptie en daarmee aan de afronding van mijn studie. Wouter Landman Hengelo, september 2005


9

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave Samenvatting....................................................................................................................................... 4 Voorwoord ........................................................................................................................................... 8 Inhoudsopgave .................................................................................................................................. 10 1. Politiewerk in beweging? ............................................................................................................... 12 1.1. Bedrijfsmatige schijnbewegingen in politieland ...................................................................... 12 1.2. Doelstelling, relevantie en afbakening .................................................................................... 14 1.3. Centrale vraagstelling ............................................................................................................. 17 1.4. Toelichting van centrale begrippen ......................................................................................... 18 1.5. Verstehen als kennisdoel ........................................................................................................ 19 1.6. Opzet van het vervolg ............................................................................................................. 20 2. Bedrijfsmatig werken bij de politie ................................................................................................. 21 2.1. Spanning tussen omgeving en organisatie............................................................................. 21 2.1.1. Toelichting begrippen: omgeving, organisatie, buiten en binnen .................................... 21 2.1.2. Omgeving: van criminaliteit naar het veiligheidsprobleem ............................................... 23 2.1.3. Knelpunten buiten: tussen hulpverlening en handhaving ................................................ 24 2.1.4. Knelpunten binnen: tussen autonomie en sturing ............................................................ 25 2.1.5. Synthese: prestatiedruk op de politie ............................................................................... 27 2.2. Bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie ......................................................................... 28 2.2.1. Visie op de politiefunctie: naar een nieuw gedeeld verhaal ............................................. 28 2.2.2. Prestatiemanagement: de weg naar meer repressie ....................................................... 29 2.2.3. Procesmanagement: de weg naar standaardisatie ......................................................... 30 2.2.4. Informatiegestuurde politie: de weg naar slim politiewerk ............................................... 31 2.3. De stimulerende rol van het nieuwe managementdenken ..................................................... 33 2.3.1. Het nieuwe managementdenken in de publieke sector: uitgangspunten ........................ 33 2.3.2. De politie en het nieuwe managementdenken: het kip en het ei ..................................... 35 2.4. Een analysekader voor empirisich onderzoek ........................................................................ 37 2.4.1. Verwachtingen: ervaringen die elders zijn opgedaan ...................................................... 37 2.4.2. Analysekader: tussen binnen en buiten ........................................................................... 39 3. Onderzoeksopzet en -verantwoording .......................................................................................... 41 3.1. De casestudy als onderzoeksontwerp .................................................................................... 41 3.2. Alkmaar-Stad en Enschede-Oost als onderzoekscases ........................................................ 42 3.3. Drie methoden ten behoeve van dataverzameling ................................................................. 44 3.4. Sterke en zwakke kanten van het onderzoeksontwerp .......................................................... 45 4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente ...................................................................................... 48 4.1. „Excellent politiewerk‟ in NHN en „vakwerk‟ in Twente ........................................................... 48 4.2. De toepassing van prestatiemanagement .............................................................................. 50


10

Inhoudsopgave 4.3. De toepassing van procesmanagement ................................................................................. 51 4.4. De toepassing van informatiegestuurde politie....................................................................... 53 5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken ................................................................................ 56 5.1. Invloed op de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten ............................................ 56 5.1.1. Relatie tussen leidinggevenden en BPZ-ers: „er korter op‟.............................................. 56 5.1.2. Relatie tussen leidinggevenden en gebiedsagenten: meer speling ................................ 65 5.2. Invloed op de relatie tussen politieagenten ............................................................................ 67 5.2.1. Relatie tussen BPZ-ers: verschillende betekenissen ....................................................... 67 5.2.2. De relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers: meer coördinatie ................................... 68 5.3. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken ......................................................................... 71 6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken ................................................................................. 74 6.1. De invloed op de inhoud van het politiewerk buiten ............................................................... 74 6.1.1. Het perspectief van de BPZ-er: „flutmeldingen‟ en eigen initiatief ................................... 74 6.1.2. Het perspectief van de gebiedsagent: oude gewoonten.................................................. 80 6.2. De invloed op de interventies in het politiewerk buiten .......................................................... 82 6.2.1. Het perspectief van de BPZ-er: de burger centraal ......................................................... 83 6.2.2. Het perspectief van de gebiedsagent: het effect centraal ................................................ 85 6.3. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken .......................................................................... 87 7. Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................................... 90 7.1. Conclusies .............................................................................................................................. 90 7.2. Aanbevelingen voor de politiepraktijk ..................................................................................... 96 7.3. Aanbevelingen voor nader onderzoek .................................................................................. 101 8. Epiloog......................................................................................................................................... 103 8.1. Diepere tendensen in de politiepraktijk ................................................................................. 103 8.2. Een herwaardering van traditionele leerstukken? ................................................................ 106 Afkortingen ...................................................................................................................................... 108 Literatuur ......................................................................................................................................... 109 Noten ............................................................................................................................................... 119


11

1. Politiewerk in beweging

1. Politiewerk in beweging? “Over nearly two decades, NPM discourses and techniques have opened up different conceptions of the organization, delivery and meaning of police work. Despite all its unevenness, the managerialized future does not offer the public police the prospect of security and stability that seemed to exist in the „golden ages‟ of either the Keynesian welfare state or the authoritarian state. As an ongoing process it does not offer periods of relief from pressure. „Modernization‟ has become a trope under which the latest form of a potentially ceaseless dynamic of continuous managerialization is occurring.” (McLaughlin & Murji, 2001: 119).

Mijn onderzoek gaat over politiewerk. Over politiewerk is altijd veel te doen geweest, hetgeen ook niet verwonderlijk is. Snij op een willekeurige verjaardag „het functioneren van de politie‟ als onderwerp aan en al snel zal blijken dat iedereen er een mening over heeft. Dit komt door de unieke functie die de politie inneemt in onze maatschappij, waarbij zij in direct contact treedt met burgers om hen in afwisseling te ondersteunen en te sanctioneren. Hoewel meningen altijd uiteenlopen, is het tegelijkertijd zo dat er als gevolg van de heersende tijdsgeest vaak een dominante richting in de voorhanden zijnde meningen te herkennen is. Momenteel is een „harde‟ benadering populair: de politie moet meetbare resultaten bereiken door zich te concentreren op opsporing en handhaving. Liever sanctioneren dan ondersteunen, zo lijkt de algemene opvatting te zijn. Om zichtbaar resultaat in de buitenwereld te realiseren, wordt verondersteld dat de politie haar organisatie moet „moderniseren‟, zo is ook te lezen in het veiligheidsprogramma „Naar een veiliger samenleving‟ (ministerie van BZK & Justitie, 2002). In de huidige tijdsgeest betekent „moderniseren‟ veelal een ontwikkeling naar bedrijfsmatigheid of bedrijfsmatig(er) werken (zie Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005). De politie sluit met deze drang naar - en invulling van „modernisering‟ aan bij een algemene tendens van „managerialism‟ in het openbaar bestuur (Clarke & Newman, 1997; Kickert, 1997). Deze tendens gaat gepaard met een toenemende populariteit van moderne managementopvattingen en -methoden die sturing en beheersing, en uiteindelijk prestaties en efficiëntie, mogelijk moeten maken. Een goede vraag is echter wat de invloed van dit zogenaamde bedrijfsmatig werken is op het politiewerk. Blijft de invloed steken in meeslepende hervormingstaal of is er vanuit het primaire proces bekeken sprake van daadwerkelijke verandering en zo ja, hoe wordt deze verandering beleefd? Dit zijn interessante vragen die het onderzoeken waard zijn. In dit hoofdstuk maak ik duidelijk op welke vragen ik precies een antwoord zoek en waarom deze vragen een zoektocht waard zijn.

1.1. Bedrijfsmatige schijnbewegingen in politieland “Goed of niet goed, we zijn een samenleving van organisaties geworden. We zijn in organisaties geboren en in organisaties opgeleid om later in organisaties te kunnen werken. Tegelijkertijd voorzien organisaties ons van amusement, regeren ze ons en vallen ze ons lastig (en soms allebei tegelijk). Ten slotte worden we door organisaties begraven.


12

1. Politiewerk in beweging En toch, afgezien van een kleine groep „organisatietheoretici‟ genoemde geleerden die ze bestuderen en managers die een grondiger kijk op hun management willen hebben, worden deze vreemde collectieve monsters die ons dagelijks leven zo beïnvloeden door slechts weinigen echt begrepen.” (Mintzberg, 1991: 11). Organisaties vormen, in politieke -, economische - en sociale zin, een belangrijk onderdeel van onze huidige samenleving. Sterker nog: wij zijn, als we Mintzberg moeten geloven, een samenleving van organisaties geworden. Bij het woord organisatie denken velen ook aan management, omdat de aanwezigheid van een soort van bestuurssysteem, dat wordt belichaamd door een of meer in een hiërarchie ondergebrachte managers, een organisatie onderscheidt van een willekeurige verzameling mensen (zie Mintzberg, 1991: 17). Hoe het ook zij, er zijn mensen die een organisatie (denken te) beheersen, ook wel managers genoemd. Managers doen dit voor een deel op gevoel, intuïtie of ervaring (zie ook Noordegraaf, 2001), maar voor een substantieel deel maken managers ook gebruik van meer of minder wetenschappelijke managementmethoden die houvast bieden in de dagelijkse (sociale) werkelijkheid van organisaties. De aandacht voor - en populariteit van managementmethoden is de laatste decennia aanzienlijk toegenomen (Karsten & van Veen, 1998; Ten Bos, 2000; Mintzberg, 2004). Waar in de private sector al sinds het begin van ste de 20 eeuw een beroep wordt gedaan op managementmethoden, is de publieke sector hier lange tijd relatief ongevoelig voor gebleken (Karsten & van Veen, 1998): het is eigenlijk pas sinds de periode waarin de Nederlandse verzorgingsstaat onder druk kwam te staan, te weten het midden van de jaren ‟80, dat overheidsmanagers belangstelling begonnen te tonen voor de 1 managementkennis en -methoden uit het bedrijfsleven. Vanaf die periode zijn Nederlandse overheidsorganisaties geleidelijk bedrijfsmatig(er) gaan werken. Medio 2005 is van deze ongevoeligheid weinig overgebleven en is bedrijfsmatig werken gemeengoed binnen overheidsorganisaties (zie Smit & van Thiel, 2002). Onder de kabinetten van Kok en Balkenende is een aantal hervormingen doorgevoerd dat aansluit bij een theoretische stroming die wel het „new public management‟ (NPM) of „new managerialism‟ wordt genoemd (OECD, 1993; zie ook Kickert, 1997). Deze stroming vertegenwoordigt een verzameling opvattingen dat betrekking heeft op de besturing van publieke organisaties. Blijkbaar is er om verschillende redenen behoefte aan het meer „business-like‟ inrichten en besturen van publieke organisaties (Osborne & Gaebler, 1992; Clarke & Newman, 1997). Hoewel de voorbeelden in de gezondheidszorg en in het onderwijs wellicht meer tot de verbeelding spreken, heeft het nieuwe managementdenken ook haar invloed gehad op het besturen van het strafrechtelijke systeem, nu ook wel „strafrechtketen‟ genoemd. In de Angelsaksische landen heeft dit proces eerder plaatsgevonden dan in ons land (zie o.a. Raine & Wilson, 1993; Garland, 2001; Martin, 2003), maar “...inmiddels is er geen twijfel meer over mogelijk dat het nieuwe bedrijfsmatige denken ook onze veiligheidssector in zijn greep heeft.” (Terpstra & Kouwenhoven, 2004: 248). 2 Het nieuwe managementdenken lijkt „de‟ politie , mede vanwege de belofte van stuur- en beheersbaarheid, houvast te bieden. (zie Boin et al., 2003). Aan deze constatering is inherent dat er in politieorganisaties blijkbaar behoefte is aan houvast: een behoefte die wellicht te verklaren is uit een, vrijwel permanent, gevoel van crisis in de veiligheidssector (Terpstra & Kouwenhoven, 2004). Een crisis, of in ieder geval een situatie van politiek-maatschappelijke druk die als zodanig wordt ervaren, creëert namelijk ruimte voor nieuwe manieren van denken en handelen (Clarke & Newman, 1997). Hoe het ook precies zij, de ruimte die is ontstaan voor een meer bedrijfsmatige benadering is benut: in de politieorganisatie is de laatste jaren een aantal managementopvattingen en daaraan gerelateerde methoden geïntroduceerd dat aan de traditionele problemen, met name


13

1. Politiewerk in beweging op het gebied van sturing en beheersing, het hoofd moet bieden. Het is naar mijn idee interessant te bezien wat de invloed is van het nieuwe managementdenken op het politiewerk, want het is uiteindelijk het politiewerk, het primaire proces van de politieorganisatie, dat (zou) moet(en) worden verbeterd door het gebruik van managementopvattingen en -methoden. In een autobiografisch werk van een politieagent (van Schaik, 2004) las ik onlangs dat politieagenten moeite hebben met leidinggevenden die zich bedienen van „bedrijfsmatige scorepolitiek‟, maar een nadere onderbouwing van deze stelling wordt door de auteur niet gegeven. Het is naar mijn idee nog maar de vraag of de stelling van hem aansluit bij een breder gevoelde beleving onder politieagenten. Een ander thema dat in hetzelfde autobiografische werk ter sprake komt, is het verbaliseergedrag van politieagenten: dit zou er als gevolg van de managementdruk tot presteren vooral op gericht zijn zoveel mogelijk „bonnen‟ binnen te halen, maar ook van deze stelling is het de vraag in welke mate zijn uitspraken representatief zijn voor de beleving van politieagenten. Het zijn zomaar twee voorbeelden van verhalen over de invloed van bedrijfsmatig denken op het politiewerk, zowel voor wat betreft de relaties in de organisatie als het politiewerk op straat. De betreffende auteur kent de nieuwe bedrijfsmatigheid in ieder geval de nodige invloed toe, maar het is de vraag of dit terecht is: we moeten beseffen dat „managerialism‟ ook bestaat uit meeslepende en overtuigende beloften die los kunnen staan van „de‟ realiteit van de werkvloer (zie Karsten & van Veen, 1998; Pollitt & Bouckaert, 2000). Het is dus tijd voor een antwoord op de vraag naar de (vanuit het primaire proces ervaren) invloed van het „managerialism‟ op het niveau van de werkvloer. In mijn scriptie wil ik deze vraag, in ieder geval verkennend, beantwoorden.

1.2. Doelstelling, relevantie en afbakening In de vorige paragraaf heb ik gebruik gemaakt van verschillende termen waarmee ik op ongeveer hetzelfde verschijnsel duid: „new managerialism‟, „nieuw publiek management‟ (NPM) en „bedrijfsmatig werken‟ het zijn allemaal uitdrukkingen die staan voor een nieuw perspectief voor de besturing van (publieke) organisaties. Waar de eerste twee genoemde een theoretisch karakter hebben, heeft de laatste term vooral een praktische lading, omdat het de huidige werkwijzen als uitgangspunt neemt. Deze laatste term staat dan ook centraal in de doelstelling van dit onderzoek. Doelstelling van het onderzoek Het, vanuit het perspectief van politieagenten, beschrijven en begrijpen van de invloed van bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie op de interne en externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg Gezien het karakter van mijn onderzoek, dat gericht is op beschrijven en begrijpen, neem ik het (meer praktische) begrip „bedrijfsmatig werken‟ als onafhankelijke „variabele‟ in mijn vraagstelling. Dit betekent echter niet dat de theoretische begrippen niet van belang zijn, want zowel het bedrijfsmatig werken zelf als de invloed hiervan kunnen mogelijk gerelateerd worden aan deze theoretische achtergronden, maar tegelijkertijd gaat het op voorhand te ver te veronderstellen dat zij ook hun ontstaansgrond hierin vinden. In hoofdstuk twee zal ik een herkenbare koppeling aanbrengen tussen het meer praktische begrip „bedrijfsmatig werken‟ en de relevante theoretische achtergronden in het kader van het nieuwe managementdenken in de publieke sector.


14

1. Politiewerk in beweging Hoewel mijn onderzoek gericht is op beschrijven en begrijpen, richt het zich in eerste aanleg op beschrijven. Maar hier wil ik het niet bij laten. Een gebiedsagent heeft mij ooit eens uitgelegd dat na het „grijpen‟ van sociale fenomenen het „begrijpen‟ komt. Begrijpen gaat verder dan het louter weergeven van wat ik zie, het doel is deze weergave ook te begrijpen door de ogen van degene over wie het gaat. In dit geval heb ik het dan over uitvoerende politieagenten in de basispolitiezorg (BPZ). Het wetenschappelijke kennisdoel dat bij deze doelstelling aansluit is dat van „rationeel verstehen‟ (zie Zijderveld, 1983). „Rationeel verstehen‟ betekent dat ik in mijn onderzoek niet primair streef naar politiek of beleidsmatig nut, maar naar heuristische betekenis. Dit houdt in dat het nut van mijn onderzoek niet gezocht moet worden in het statistisch verifiëren of falsificeren van concrete hypothesen, maar in het inzichtelijk maken en illustreren van de (eventuele) veranderingen die politieagenten, als gevolg van bedrijfsmatige hervormingen, in hun werk ervaren. Dit veronderstelt, naar mijn idee, per definitie een kwalitatieve benadering. De causale toerekening van veranderingen in het politiewerk in de basispolitiezorg, dat wil zeggen: in de interne en externe aspecten van het politiewerk, aan bedrijfsmatig werken moet rationeel inzicht in „de‟ werkelijkheid verschaffen. Dat dit inzicht kan helpen bij het doen van uitspraken over welke managementinzichten meer en minder helpen bij de uitvoering van het dagelijkse politiewerk is meegenomen, maar geen doel op zich. Om te komen tot deze inzichten, doe ik een beroep op de sociologie als een cultuurwetenschap. Deze wetenschap “...is voortdurend gericht op het doorzien en begrijpen van betekenisvolle relaties en correlaties in de werkelijkheid waarin wij leven.” (Zijderveld, 1983: 36). In paragraaf vijf van dit hoofdstuk en in hoofdstuk drie kom ik hierop terug. Relevantie van het onderzoek De relevantie van mijn onderzoek is in eerste instantie gelegen in het blootleggen van betekenissen die uitvoerders geven aan de veranderingen om hen heen. Dit wil zeggen, in het vertellen van het verhaal van de uitvoering. Dit verhaal is maatschappelijk en wetenschappelijk relevant, zowel vanuit heuristisch als beleidsmatig perspectief. Maatschappelijk gezien denk ik dat mijn onderzoek relevant is, omdat onduidelijk is of bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie ook leidt tot veranderingen in het primaire proces waarin politieagenten en burgers veelal gezamenlijk, maar wel in uiteenlopende rollen, optrekken. Voor burgers zijn politieagenten het meest zichtbare deel van de veiligheidszorg en rechtshandhaving, omdat politieagenten de functionarissen zijn waarmee zij (wanneer nodig) direct contact hebben. De vraag naar de invloed van bedrijfsmatigheid op dit contact, in mijn onderzoek weliswaar eenzijdig bekeken vanuit het perspectief van de politieagent, is een maatschappelijk relevante vraag. Het eerder genoemde autobiografische werk van een politieagent doet bijvoorbeeld vermoeden dat politieagenten als gevolg van de druk op prestaties sneller overgaan tot het geven van een bekeuring, maar het is de vraag of zijn collega‟s dit met hem eens zijn. Wetenschappelijk gezien denk ik dat mijn onderzoek relevant is, omdat er relatief weinig onderzoek beschikbaar is dat de invloed van bedrijfsmatig werken „bekijkt‟ vanuit het perspectief van de uitvoering. In sociologische zin is de politieorganisatie, als context voor de uitvoering van politiewerk, altijd beschouwd als een „street-level bureaucracy‟ (Lipsky, 1983) of „frontline organization‟ (Smith, 1965; Punch, 1983). Het openingscitaat van McLaughlin & Murji (2001), maar ook het werk van bijvoorbeeld Garland (2001), doen vermoeden dat de introductie van bedrijfsmatigheid in Groot-Brittannië en de Verenigde Staten substantiële veranderingen teweeg heeft gebracht in de organisatorische context waarin het politiewerk wordt uitgevoerd. Als gevolg van deze veranderingen kan de vraag gesteld worden in welke mate de traditionele sociologische


15

1. Politiewerk in beweging begripsvorming nog voldoet om de politiepraktijk te duiden. Het wetenschappelijke belang van mijn onderzoek moet gezocht worden in het beantwoorden van deze vraag. Afbakening van het onderzoek Het doen van onderzoek kent altijd kwantitatieve en kwalitatieve beperkingen. Voor mijn onderzoek is dit niet anders. Een aantal beperkingen c.q. afbakeningen is voor mijn onderzoek van belang. Een eerste beperking of afbakening heeft te maken met de ontwikkelstadia van bedrijfsmatig weken in de politieorganisatie. Het gebruik van moderne managementmethoden wordt, zo heb ik in de eerste paragraaf betoogd, steeds populairder in de politieorganisatie. Dit wil niet zeggen dat het gebruik van managementmethoden in de politieorganisatie als zodanig nieuw is, maar wel dat leidinggevenden bij de politie zich de afgelopen jaren zijn gaan bedienen van enkele nieuwe. De ontwikkeling naar bedrijfsmatig(er) werken is echter nog niet op zijn eind: het is een proces. Mijn onderzoek is echter een momentopname. Dit betekent dat moet worden beseft dat het beantwoorden aan de doelstelling een tijdelijk karakter heeft. Het gegeven dat mijn onderzoek een momentopname is, betekent ook dat ik afga op de invloed die politiemensen de laatste jaren hebben ervaren (ik beschik immers niet over een voormeting). Het is dus meer een onderzoek naar beleving dan naar „de‟ werkelijkheid. Vanuit het perspectief van „verstehen‟ is dit allerminst problematisch, omdat het kennisdoel niet berust op de aanwezigheid van een „externe werkelijkheid‟: de betekenissen die mensen aan de wereld om hen heen geven, kunnen niet ten behoeve van hun waarheid worden afgemeten aan werkelijke betekenissen. Deze externe referentie ontbreekt. „De‟ waarheid als zodanig bestaat niet waar het sociale wetenschappen betreft. Tenminste, niet in mijn verhaal. Er zijn slechts mensen die betekenis geven aan de wereld om hen heen en daarmee gezamenlijk voortdurend onderhandelen over wat werkelijkheid is en wat niet. De beleving van mensen is daarmee werkelijkheid. “In other words, people act in such a way that their assumptions of realism become warranted.” (Weick, 1995: 36). Dit betekent uiteindelijk dat een voormeting in mijn onderzoek niet een functie heeft in het vaststellen van de (niet vast te stellen) werkelijke invloed van bedrijfsmatig werken en daarom is het ook niet erg dat ik niet over een voormeting beschik (zie Lincoln & Guba, 1985 voor een verdieping). Een tweede afbakening heeft te maken met het bedrijfsmatig werken zelf. Het begrip „bedrijfsmatig werken‟ is redelijk vaag en abstract. Als gevolg hiervan is een veelvoud aan instrumenten en methoden hieronder te scharen. Kenmerkend voor de theorievorming, waarvan bedrijfsmatig werken een afgeleide is, rondom het nieuwe managementdenken in de publieke sector is dat coherentie ontbreekt. Er is geen allesomvattende theorie, we moeten ons troosten met een verzameling bij elkaar horende perspectieven (Hood, 1991). Hieraan is inherent dat een afbakening binnen dit gefragmenteerde veld noodzakelijk is. De afbakening die ik in dit stadium maak heeft betrekking op de focus in de doelen vraagstelling. Deze heeft betrekking op de basispolitiezorg. Managementinzichten en -methoden zijn in dit onderzoek alleen van belang voor zover ze direct te relateren zijn aan het werk in de basispolitiezorg. In het volgende hoofdstuk wordt duidelijk dat ik de knelpunten die zich in de interne en externe aspecten van het politiewerk voordoen als uitgangspunt neem om vervolgens te bekijken welke managementinzichten en methoden daarop worden ingezet en hoe deze te relateren zijn aan theorievorming. Een derde en laatste afbakening vloeit direct voort uit de doelstelling: ik richt mij op het politiewerk in de basispolitiezorg. De basispolitiezorg bestaat uit het politiewerk in de noodhulp en uit het gebiedswerk (zie Stol et al., 2004). De recherche, waar het opsporingsproces voornamelijk 3 plaatsvindt, maakt geen onderdeel uit van mijn onderzoek. Aan deze afbakening is inherent dat ik


16

1. Politiewerk in beweging mij richt op de regionale politieorganisaties, en niet op de landelijke georganiseerde eenheden, omdat daar uitvoering wordt gegeven aan de basispolitiezorg.

1.3. Centrale vraagstelling Op basis van de geformuleerde doelstelling ben ik tot de volgende centrale vraag gekomen: Wat is in de beleving van politieagenten de invloed van bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie op de interne en externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg? Deze centrale vraag valt uiteen in een drietal onderzoeksvragen, dat hieronder wordt behandeld. 1. Op welke wijze wordt bedrijfsmatig werken in de Nederlandse politieorganisatie toegepast? Wanneer ik de, door de politieagenten beleefde, invloed van bedrijfsmatig werken op de interne en externe aspecten van het politiewerk wil vaststellen, is het noodzakelijk inzicht te hebben in de manier waarop bedrijfsmatig werken in de Nederlandse politieorganisatie wordt toegepast. In hoofdstuk twee concretiseer ik het begrip bedrijfsmatig werken door concrete managementmethoden te behandelen die bij de politie worden toegepast. Daarnaast theoretiseer ik het begrip bedrijfsmatig werken door de kenmerken van deze managementmethoden te verbinden aan de kenmerken van de theorie over het nieuwe managementdenken. Onder andere op basis van deze inzichten bouw ik een analysekader op dat ik gebruik voor het empirische gedeelte. 2. Wat is in de beleving van politieagenten de invloed van bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie op de interne aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg? In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk heb ik een autobiografisch werk behandeld waarin wordt verondersteld dat nieuwe bedrijfsmatige methoden leiden tot „scorebordpolitiek‟ van leidinggevenden. Een dergelijke kwalificering heeft betrekking op de interne aspecten van het politiewerk, omdat het gaat om de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten. In mijn onderzoek wil ik (vanuit het perspectief van politieagenten) achterhalen wat de invloed is van bedrijfsmatig werken op deze interne aspecten. Dit doe ik op basis van empirisch onderzoek in twee politieregio‟s. In het volgende hoofdstuk bepaal ik nader wat onder interne aspecten moet worden verstaan. In hoofdstuk vijf geef ik antwoord op de onderzoeksvraag. 3. Wat is in de beleving van politieagenten de invloed van bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie op de externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg? De laatste onderzoeksvraag heeft hetzelfde karakter als de derde onderzoeksvraag, maar nu staat niet wat binnen -, maar wat buiten gebeurt centraal. Het gaat dan om de externe aspecten van het politiewerk, ook wel politiestraatwerk genoemd. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan wat tevens in het autobiografisch werk is gesuggereerd, namelijk dat bedrijfsmatig(er) werken alleen maar leidt tot het binnenhalen van zoveel mogelijk „bonnen‟. Deze bonnen hebben betrekking op (een deel van) het werk dat politieagenten in wisselwerking met burgers op straat uitvoeren. De onderzoeksvraag is erop dus op gericht te beschrijven en te begrijpen in welke mate bedrijfsmatig


17

1. Politiewerk in beweging werken het politiewerk op straat beinvloedt. In het volgende hoofdstuk definieer ik de externe aspecten van het politiewerk nader. In hoofdstuk zes geef ik antwoord op de onderzoeksvraag.

1.4. Toelichting van centrale begrippen Uit de centrale vraagstelling is een tweetal centrale begrippen, te weten bedrijfsmatig werken en het politiewerk in de basispolitiezorg, af te leiden waaraan ik hieronder aandacht besteed. Zoals ik in de tweede paragraaf heb aangegeven, is het begrip „bedrijfsmatig werken‟ een vaag en abstract begrip dat niet direct duidelijk maakt wat wordt bedoeld. Op deze plaats wil ik daarom nader aandacht besteden aan dit begrip. Bedrijfsmatig werken heeft in mijn onderzoek betrekking op nieuwe werkwijzen die in de politieorganisatie zijn geïntroduceerd, gericht zijn op het werk in de basispolitiezorg en gebaseerd zijn op managementinzichten en/of -methoden die hun oorsprong kennen in de private sector. In het volgende hoofdstuk worden het begrip bedrijfsmatig werken ontleed in een drietal managementmethoden en gekoppeld aan theoretische inzichten rondom het zogenaamde nieuwe managementdenken of nieuw publiek management. De „basispolitiezorg‟ (BPZ) is een begrip dat uitdrukking geeft aan de politiefunctie waarmee de meeste burgers in ons land te maken hebben (van der Vijver, 2004b). Omdat er geen eenduidige definitie van het begrip BPZ voorhanden is, verduidelijk ik op basis van eigen overwegingen wat ik onder de BPZ versta. Hierbij maak ik een onderscheid tussen taken, functies en processen. Tot de taken van de BPZ reken ik het werk dat wordt gedaan door de geüniformeerde politieagenten, in het jargon van de politie ook wel het „blauw‟ genoemd. Het gaat bijvoorbeeld om de hulp bij dringende assistentievragen, het houden van (algemeen en specifiek) toezicht en verrichten van controles, het surveilleren en (al dan niet repressief) optreden tegen waargenomen of mogelijke toekomstige misstanden en het behandelen van aangiften (van der Vijver, 2004b; ministerie van BZK, 2001c voor een uitgebreid overzicht). De taken die in mijn onderzoek centraal staan hebben betrekking op het politiewerk dat op straat wordt uitgevoerd (zie het volgende hoofdstuk). Dit betekent dat ik geen aandacht besteed aan het behandelen van aangiften. Tot de functies, of functionele eenheden, van de BPZ reken ik de noodhulp en het gebiedswerk. De noodhulp bestaat primair uit de hulp bij dringende assistentievragen, maar aangezien op deze hulp niet voortdurend een beroep wordt gedaan, kunnen ook het houden van toezicht, het verrichten van controles en het surveilleren tot de noodhulp (als functionele eenheid) worden gerekend. Het werk in de noodhulp wordt uitgevoerd door „gewone politieagenten‟ (surveillanten, agenten, hoofdagenten), ook BPZ-ers genoemd, maar deze laatste term veronderstelt dat zij alleen de BPZ vormen, terwijl het gebiedswerk ook tot de BPZ moet worden gerekend. Voor het gemak spreek ik over BPZ-ers als begrip om de medewerkers die geen gebiedsagent zijn aan te duiden. Het gebiedswerk, ook wel gebiedsgebonden politiezorg genoemd, wordt uitgevoerd door een gebiedsgebonden politiefunctionaris (GPF-er) of wijkagent. Ook benamingen als buurtregisseur, wijk- of buurtcoördinator of netwerkinspecteur worden gebruikt (van der Torre & Harmelen, 1999; Wiebrens, 2004a). Ongeacht welke naam er aan de functie wordt gegeven, inhoudelijk betekent de functie veelal de verantwoordelijkheid voor de integrale politiefunctie in de wijk. Voor het gemak spreek ik over gebiedsagenten. Gebiedsagenten zijn voor veel burgers het eerste aanspreekpunt, richten zich zoveel als mogelijk op de oorzaken van veiligheidsproblemen, werken hierbij samen met andere organisaties en sturen en informeren de rest van de organisaties op basis van zijn/haar 4 kennis van de buurt (zie Zoomer et al., 2002).


18

1. Politiewerk in beweging Tot de processen van de BPZ kunnen alle primaire politieprocessen worden gerekend: intake, noodhulp, handhaving, opsporing en operationele ondersteuning. Dit betekent niet dat alle processen in dezelfde mate plaatsvinden in de basispolitiezorg: opsporing is bijvoorbeeld een proces dat vooral door de recherche wordt uitgevoerd. In mijn onderzoek ligt de nadruk op het proces van handhaving, terwijl ook de processen noodhulp en opsporing aandacht krijgen. Intake en operationele ondersteuning vallen buiten het bestek van mijn onderzoek.

1.5. Verstehen als kennisdoel In paragraaf twee heb ik aangegeven dat ik ten behoeve van mijn scriptie een beroep doe op de sociologie als cultuurwetenschap, ook wel cultuursociologie genoemd. De cultuursociologie wordt ook wel literaire sociologie genoemd (Zijderveld, 1983). Deze term verwijst naar de uitdrukkingsvorm van de cultuursociologie. Deze bestaat niet uit krachtige „indien-dan‟ formules in de vorm van een strakke en formele redenering, maar uit een literair aandoenend essay waarin een verhaal, een discours wordt ontwikkeld (Zijderveld, 1983: 37). Het ontwikkelen van een verhaal lijkt mij een mooie ambitie voor mijn scriptie. Hiermee sluit ik aan op een stroming in de bestuurskunde waarin de bestuurskunde vooral wordt gezien als vertelkunst (van Twist, 1995; van Eeten et al., 1996). In plaats van te vertellen hoe het in de praktijk anders kan en beter moet, zouden bestuurskundigen zich, vanuit dit perspectief, veel meer kunnen en moeten toeleggen op het vertellen van verhalen: verhalen die tot de verbeelding spreken en uitdagen tot reflectie. Deze verhalen moeten het mogelijk maken de ervaren werkelijkheid substantieel rationeel te begrijpen door ze te relateren aan theorievorming, zonder hierbij te veronderstellen dat „de‟ werkelijkheid 5 eenduidig beschreven kan worden. Ik denk namelijk dat dit niet het geval is. Zijderveld (1983) legt deze opvatting uit door te stellen dat de begrippen (theorie) de werkelijkheid niet „abbilden‟, doch ten behoeve van het begrijpen „umbilden‟. We hoeven dus niet te doen of onze analytische typen corresponderen met de werkelijkheid, want we weten dat dit niet het geval is. Onze pogingen om de werkelijkheid af te beelden leiden eerder tot vertekening van die werkelijkheid (Zijderveld, 1983). Het verhaal of discours kan niet door middel van empirisch, statistisch onderzoek worden geverifieerd dan wel worden gefalsifieerd, maar moet worden beoordeeld op de vraag of het ons helpt de veranderingen in de sociale werkelijkheid beter te begrijpen. Met andere woorden: het verhaal is waar wanneer het „de‟ werkelijkheid waarin politieagenten leven inzichtelijk maakt. Een kwantitatieve benadering sluit niet aan bij deze ambitie van begrijpen, omdat een kwantitatieve benadering veelal geen ruimte laat voor verhalen. Het werkelijkheidsbeeld van politieagenten wordt immers teruggebracht tot reeksen van cijfers, hetgeen de achterliggende waarden en betekenissen doet vernietigen. Dit is zonde, want verhalen kunnen naar mijn idee zeer betekenisvol zijn om veranderingen in de sociale werkelijkheid te duiden en te begrijpen. Vanzelfsprekend kan het begrijpen van de sociale werkelijkheid leiden tot voorstellen om de sociale werkelijkheid (nader) te beïnvloeden (functionele rationaliteit), maar het moet wel in deze volgorde. Met betrekking tot mijn onderzoek: de verhalen van politieagenten kunnen mij helpen om de invloed van bedrijfsmatig werken te begrijpen. Op basis hiervan kan ik voorstellen doen ter verbetering. Wie wil timmeren, moet weten wat vervaardigd wordt (zie Zijderveld, 1983): voorstellen ter verbetering hebben weinig kans van slagen wanneer deze onvoldoende aansluiten bij „de‟ werkelijkheid waarin mensen leven. De verhalen van politieagenten hebben dus een belangrijke plaats in mijn scriptie, omdat deze helpen veranderingen te begrijpen. Verhalen hebben dus geen verifiërende of falsificerende functie,


19

1. Politiewerk in beweging maar een illustratieve functie. “The stories we tell interpret and create meaning out of the changes we experience.” (Faber, 2002: 21). Deze illustratieve functie van verhalen is terug te voeren op de „aard‟ van de mens. MacIntyre (1981: 201) zegt hierover “...man is in his action and practice, as well as in his fiction, essentially a story-telling animal. He is not essentially, but becomes through his history, a teller of stories that aspire to truth.” Het perspectief van de mens als „verhalenverteller‟ wordt de laatste tijd steeds meer toegepast in de organisatiewetenschap (zie o.a. Weick, 1995; van Loon & Wijsbek, 2003). Het verhaal is in cultuursociologisch opzicht blijkbaar een belangrijke drager van normen, waarden en betekenissen. Het verhaal is volgens sommigen dan ook de beste manier om met complexiteit, ambiguïteit, onzekerheid en snelle veranderingen in organisaties om te gaan (Wijsbek, 2003). “When people punctuate their own living into stories, they impose a formal coherence on what is otherwise a flowing soup.” (Weick, 1995: 128). Hoe het ook zij, verhalen hebben in mijn scriptie een belangrijke functie. Deze functie komt tot uiting in het empirisch onderzoek waarin ik geregeld politiemensen „aan het woord laat‟.

1.6. Opzet van het vervolg Als afsluiting van dit hoofdstuk laat ik kort zien hoe het vervolg van het verhaal is opgebouwd. Hierbij volg ik een „aangepaste trechteraanpak‟: breed beginnen, vervolgens focussen, om tot slot weer breder te eindigen. Voor de opbouw van het vervolg betekent dit het volgende.

Hoofdstuk 4-6 Hoofdstuk 7 & 8

20

Hoofdstuk 3


Hoofdstuk 2

In hoofdstuk twee bouw ik een analysekader op ten behoeve van het empirisch onderzoek. Dit betekent dat ik eerst beschrijf waar de behoefte aan bedrijfsmatig werken vandaan komt, vervolgens het begrip bedrijfsmatig werken specificeer in concrete managementmethoden en tot slot koppel aan de theorievorming rondom het nieuwe managementdenken. Op basis hiervan Politiek-maatschappelijke Politiek-maatschappelijkedruk drukop opde depolitieorganisatie politieorganisatie stel ik een kader op dat ik invul met de Bedrijfsmatige werkwijzen bij de politie Bedrijfsmatige werkwijzen bij de politie ervaringen die de politie in het buitenland De politie De politieen enhet hetnieuwe nieuwemanagementdenken managementdenken heeft opgedaan met bedrijfsmatig werken. Dit Analysekader Analysekader analysekader vormt de afsluiting van het tweede hoofdstuk. In hoofdstuk drie besteed ik kort aandacht aan de onderzoeksmethoden en verantwoord ik me over het gebruik daarvan. Methoden en verantwoording Methoden en verantwoording In de hoofdstukken vier, vijf en zes geef ik de empirische bevindingen weer. In hoofdstuk vier schets ik kort een beeld van de wijze Toepassing Toepassingwerkwijzen werkwijzenininregio‟s regio‟s waarop de onderzochte politieregio‟s Invloed op binnen bedrijfsmatig werken toepassen. In hoofdstuk Invloed op binnen Invloed vijf beschrijf ik de invloed van bedrijfsmatig Invloedop opbuiten buiten werken op de interne aspecten van het politiewerk en in hoofdstuk zes doe ik hetzelfde voor de externe aspecten. In Conclusies en aanbevelingen Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk zeven besteed ik aandacht aan de Epiloog conclusies en aanbevelingen en in hoofdstuk Epiloog acht sluit ik mijn verhaal af met een epiloog waarin ik aandacht besteed aan enkele reflecties op theorie en praktijk. Figuur 1. Opbouw van het verhaal

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie “De grotere nadruk op de drie E‟s (effectiveness, efficiency en economy) als centrale waarden van het nieuwe bedrijfsmatig denken gaat gepaard met de neiging politiewerk meer te concentreren op de zogenaamde „core business‟ of kerntaken. Centraal argument daarbij is dat de politie de schaarse en dure middelen vooral moet inzetten voor die taken die behoren tot de „kerncompetenties‟ van de politie. Zogenaamde oneigenlijke taken zouden aan andere partijen moeten worden overgedragen, evenals die activiteiten die onvoldoende bijdragen aan de te realiseren kernprestaties waarop de politie wordt aangesproken en afgerekend. ” (Terpstra, 2004b: 70).

In een samenleving van organisaties mag het niet verwonderlijk zijn dat „management‟ een centrale plaats inneemt. Het begrip management is immers onlosmakelijk verbonden met het begrip organisatie of we moeten een organisatie willen zien als een anarchie, een verzameling mensen die functioneert in afwezigheid van een besturingssysteem. In een samenleving van organisaties is het dus enigszins logisch dat “...management has become an inextricable part of the common sense of my world, and almost certainly of yours to.” (Parker, 2002: 2). Organisaties, of ze nu publiek of privaat zijn, worden gemanaged of bestuurd. Deze besturing vindt plaats op basis van een aantal uitgangspunten of principes. In het vorige hoofdstuk heb ik geconcludeerd dat deze uitgangspunten, waar het de politie betreft, de laatste jaren zijn veranderd. De politie is steeds bedrijfsmatiger gaan werken, hetgeen vooral tot uitdrukking komt in het gebruik van moderne managementmethoden. Ik heb echter niet aangegeven welke factoren hebben bijgedragen aan de ontwikkeling naar bedrijfsmatig werken, hoe bedrijfsmatig werken zich in organisaties uit, welke theoretische grondslag het bedrijfsmatig werken in de publieke sector kent en op welke wijze bedrijfsmatig werken het politiewerk in de basispolitiezorg kan beïnvloeden. In dit hoofdstuk ga ik op deze aspecten van het zogenaamde bedrijfsmatig werken in en bouw ik een analysekader op dat kan worden gebruikt voor empirisch onderzoek.

2.1. Spanning tussen omgeving en organisatie In hoofdstuk één heb ik aangegeven dat de ruimte voor nieuwe praktijken van denken en doen, zoals bedrijfsmatig werken, niet vanzelf ontstaat, maar vaak het gevolg is van een gevoel van „crisis‟ dat is gefundeerd in politiek-maatschappelijke druk. In deze paragraaf beschrijf ik waar deze druk, voor wat betreft de politieorganisatie, uit bestaat.

2.1.1. Toelichting begrippen: omgeving, organisatie, buiten en binnen Politiek-maatschappelijke druk veronderstelt altijd een zekere mate van wrijving tussen wat door de politieke en maatschappelijke omgeving wenselijk wordt bevonden en de situatie waarin een organisatie daadwerkelijk verkeert. Het gaat, met andere woorden, om een spanning tussen


21

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie omgeving en organisatie. Om deze spanning te beschrijven en te begrijpen is een korte toelichting van drie begrippen noodzakelijk. In de eerste plaats hanteer ik het begrip „omgeving‟ als de relevante context waarbinnen een organisatie functioneert. Een politieorganisatie heeft vooral te maken met politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. In de tweede plaats hanteer ik het begrip „buiten‟ voor de externe aspecten van het politiewerk (politiestraatwerk). Het gaat om dat deel van het politiewerk dat op straat en in contact met burgers wordt uitgevoerd. Het begrip „binnen‟ hanteer ik om de interne aspecten van het politiewerk te duiden. Het gaat dan niet om de contacten van politieagenten met burgers, maar om de contacten van politieagenten met leidinggevenden en collega‟s. Dit is voor buitenstaanders een veel minder zichtbaar deel van het werk van politieagenten, omdat het zich veelal binnen de muren van een politiebureau afspeelt.

Organisatie

Binnen

Omgeving

Buiten

Figuur 2. Spanning tussen organisatie en omgeving Spanning tussen omgeving en organisatie is het gevolg van wrijving tussen het feitelijke functioneren van de politie (buiten) en de politiek-maatschappelijke verwachtingen of ontwikkelingen in de omgeving. Het politiewerk binnen is in het kader van deze wrijving niet meer dan een hulpconstructie om het politiewerk buiten te beïnvloeden. Het politiewerk buiten beslaat immers een groot deel van de interactie van de politieorganisatie met haar relevante omgeving, terwijl het politiewerk binnen deze interactie slechts indirect kan beïnvloeden. Hierbij moet ik overigens wel opmerken dat het niet per definitie zo is dat verbeteringen binnen (interne aspecten) gericht zijn op verbeteringen buiten (externe aspecten). Er zijn ook, vaak meer door efficiency gedreven, overwegingen die het volkomen legitiem maken binnen te „sleutelen‟ zonder dat men de pretentie heeft dat hier buiten wat mee wordt bereikt. In mijn onderzoek staat deze invalshoek echter in de schaduw van het eerste perspectief waarin de inspanningen binnen gericht zijn op het veranderen van het politiewerk buiten. Dit blijkt straks ook uit de beschrijving van de wijze waarop bedrijfsmatig werken wordt toegepast. Ik concentreer mij namelijk vooral op bedrijfsmatige werkwijzen of managementmethoden die op het politiewerk buiten gericht zijn. Hieronder beschrijf ik aan de hand van deze driedeling de politiek-maatschappelijke druk die rondom het functioneren van de politie is ontstaan. Hierbij is het goed één opmerking in het achterhoofd te houden. Ik neem de politiek-maatschappelijke druk als basisverklaring voor de behoefte die is ontstaan aan een bedrijfsmatige benadering van het politiewerk. Het is echter niet zo dat deze druk een allesoverheersende factor is. Er zijn andere factoren die ook een rol lijken te spelen. Zo kunnen we er niet omheen dat korpschefs in hun zoektocht naar een moderne en effectieve politieorganisatie modegevoelig zijn. “Korpschefs beschouwen hun fascinatie met nieuwe instrumenten als een bewijs van modern management, hetgeen weer als antithese van bureaucratisch management moet worden begrepen.” (Boin et al., 2003: 169). Kortom: de behoefte aan bedrijfsmatig werken vloeit voor een deel ook voort uit modegevoelige leidinggevenden bij de


22

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie politie. Ik behandel echter de politiek-maatschappelijke druk en de wijze waarop de politie hiermee is omgegaan, omdat beide vooral duidelijk maken waarvoor bedrijfsmatig werken eigenlijk een oplossing pretendeert te zijn.

2.1.2. Omgeving: van criminaliteit naar het veiligheidsprobleem De laatste decennia heeft er een verschuiving plaatsgevonden in de definiëring van het maatschappelijk probleem waarmee de politie te maken heeft (Boutellier, 2002, 2005). Waar tot het eind van de jaren ‟80 nog wordt gesproken van „criminaliteit‟, is de term „(on)veiligheid‟ momenteel 6 niet meer weg te denken uit het geschreven en gesproken woord. Het is van belang te beseffen dat deze begripsverandering niet alleen een talig karakter heeft, maar ook een nieuwe maatschappelijke en politieke werkelijkheid weerspiegelt. De probleemdefinitie is verbreed van criminaliteit naar onveiligheid. Hierdoor is criminaliteit onderdeel geworden van een veel breder veiligheidsprobleem. Voor deze ontwikkeling is volgens Boutellier (2002: 112-114) een drietal reële 7 gronden aan te wijzen. In de eerste plaats is er de reële toename van het criminaliteitsprobleem. “Hoewel over de „ware‟ criminaliteitscijfers altijd veel criminologische discussie bestaat, vanwege definitiekwesties en methodologische problemen, kan worden gesteld dat vanaf het begin van de jaren zeventig sprake is van een vertienvoudiging van de geregistreerde criminaliteit...Criminaliteit - het geheel van strafrechtelijk gedefinieerde feiten - is met andere woorden part of life in de risicomaatschappij en vormt op deze wijze een permanente, reële bron van onbehagen.” (Boutellier, 2002: 112-113). Bij de factor die Boutellier noemt, zijn wellicht kanttekeningen te zetten. Anderen spreken van een verzevenvoudiging in de periode tussen 1960 en 2001 (Terpstra, 2004a). Hoe het ook precies zij, gesteld kan worden dat westerse samenlevingen als de onze zich de laatste decennia hebben ontwikkeld tot „high crime societies‟ waarin criminaliteit en onveiligheid voor veel burgers onontkoombare sociale feiten zijn geworden (Garland, 2001). In de tweede plaats is er een toename in de gevoeligheid voor criminaliteit of daaraan verwante gedragingen, zoals overlast. De toekomstverwachtingen die Nederlandse burgers hebben ten aanzien van de ontwikkeling van de criminaliteit zijn zeer somber: bijna 75% van de bevolking verwacht dat in 2020 de problemen rondom veiligheid en criminaliteit (veel) groter zijn dan nu (SCP, 2004). Burgers maken zich zorgen over de ontwikkeling van de criminaliteit in Nederland en deze zorgen lijken gepaard te gaan met een algemene, veel meer dan een persoonlijke, onrust over onveiligheid als maatschappelijk probleem (Terpstra, 2004a). Hierbij speelt mee dat het begrip onveiligheid wordt gebruikt om uiteenlopende gebeurtenissen te kwalificeren: van terrorisme tot vervuiling en van overlast tot georganiseerde misdaad (Boutellier, 2005). Het zijn gebeurtenissen die bijdragen aan onrust onder de bevolking. Boutellier (2005: 21) spreekt van een bange samenleving waarin niet het goede leven -, maar het vermijden van het ongewenste het uitgangspunt is voor sociale ordening. In de derde plaats is de politieke betekenis van het veiligheidsprobleem toegenomen. Veiligheid is van oudsher een belangrijke legitimatiegrond voor de vorming van de natiestaat, maar het is juist deze natiestaat die steeds meer moeite heeft met het garanderen van een zekere mate van veiligheid. Hierdoor komt zijn legitimiteit ten opzichte van burgers steeds meer onder druk te staan (Boutellier, 2002). Dit is een eerste oorzaak voor een toename van de politieke betekenis van het veiligheidsprobleem. Een tweede oorzaak voor deze toename wordt gevormd door de ontwikkeling naar een „high crime society‟ waarin criminaliteit en onveiligheid een structureel onderdeel vormen


23

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie van media en cultuur (Garland, 2001; zie ook van Dijk, 2001; Beunders & Muller, 2005). Beide factoren, die overigens enige samenhang vertonen, maken dat het veiligheidsprobleem is gepolitiseerd (zie ook Huberts et al., 2004; Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005).

2.1.3. Knelpunten buiten: tussen hulpverlening en handhaving De bovengenoemde ontwikkelingen vormen de omgeving waarin een politieorganisatie opereert, maar zeggen tegelijkertijd niets over hoe deze omgeving zich verhoudt tot het feitelijke functioneren van de politie. Deze verhouding is het onderwerp van deze subparagraaf. De criminoloog Tonry (2004) wijst erop dat samenlevingen pendelen tussen meer en minder tolerantie ten aanzien van normoverschrijdend gedrag. Deze bewegingen lopen vaak niet synchroon met het feitelijke beleid en functioneren van de betrokken instanties. De toename in de gevoeligheid voor criminaliteit en aanverwante gedragingen representeert de afnemende tolerantie voor normoverschrijdend gedrag die de afgelopen jaren in ons land heeft plaatsgevonden (zie ook Diekstra et al., 2004). De algemene beleidsreactie van de partijen in de veiligheidssector heeft lang op zich laten wachten en hobbelt hier achteraan: er is een breed maatschappelijk gevoel ontstaan waarin centraal staat dat de onveiligheid onaanvaardbare proporties heeft aangenomen (van der Vijver, 2004a). Mede als gevolg hiervan worden vraagtekens gezet bij het gezag dat de politie in de samenleving geniet (zie Gunther Moor & van der Vijver, 2000). Een handvat voor het politiewerk buiten Om beter te begrijpen wat de precieze problemen zijn waarmee het politiewerk buiten te maken heeft, is het noodzakelijk nader in te gaan op wat er nu feitelijk in de bovenstaande alinea staat. Op het moment dat ontwikkelingen in het sociale klimaat niet synchroon lopen met ontwikkelingen in het beleid en het functioneren, dan wordt dit functioneren veelal als aangrijpingspunt gekozen, omdat zich daar de (beïnvloedbare) knelpunten manifesteren. Het politiewerk buiten (in de basispolitiezorg) kan op basis van onder andere het werk van Vinzant & Crothers (1998), maar ook op basis van Stol (1996), worden onderverdeeld in twee soorten handelingen en twee (daarmee samenhangende) vormen van handelingsvrijheid. In de eerste plaats verrichten politieagenten inhoudelijk gezien uiteenlopend werk („outcome discretion‟). Zij kunnen te maken hebben met controle (verkeer of drugs), met ordehandhaving (jeugdoverlast, openbare dronkenschap, maar kan ook strafrechtelijk zijn) en met hulpverlening (geluidsoverlast, gestoorde personen). In de tweede plaats kunnen politieagenten wel of niet interveniëren („process discretion‟) of repressief optreden. In die zin zijn politieagenten „streetcorner politicians‟ (Muir, 1977): zij bepalen of een burger de gevolgen van daadwerkelijk handhaven ondervindt of niet. Repressief optreden kan door middel van het opmaken van een proces verbaal (boete uit staandehouding) of door het verrichten van een 8 arrestatie c.q. aanhouding (misdaad proces verbaal). Deze tweedeling biedt handvat om de problemen rondom het politiewerk buiten inzichtelijk te maken. Knelpunten in het politiewerk buiten Ten aanzien van het inhoudelijk aspect van het politiewerk buiten speelt er een maatschappelijke -, maar met name (ook) een politieke discussie, waarin de vraag wordt gesteld of de politie zich wel met de goede dingen bezighoudt. In de jaren zeventig en tachtig is de politie, mede als gevolg van 9 Politie in verandering (POS, 1977) , uiteenlopende activiteiten gaan verrichten die oorspronkelijk niet tot haar domein behoorden. Het gaat dan bijvoorbeeld om schooladoptie, (gezins)bemiddeling,


24

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie werkgelegenheidsprojecten en andere activiteiten die als hulpverlening kunnen worden gedefinieerd (zie van der Vijver, 2004a). Veel burgers vinden dat de politie onvoldoende investeert in toezicht in het publieke domein. Steeds luider is de vraag te horen of de politie niet veel meer aandacht moet besteden aan het „boeven vangen‟ ten koste van preventieve en hulpverlenende activiteiten (van der Vijver et al., 2001; van der Vijver, 2004b). Het Openbaar Ministerie (OM) en de departementen van BZK en Justitie zijn van mening dat de politie te weinig aandacht heeft voor (strafrechtelijke) handhaving (Huberts et al., 2004). Er wordt gesproken van een onaanvaardbaar handhavingstekort (ministerie van BZK en Justitie, 2001). Bij de notie van een dergelijk tekort is het goed te beseffen dat de reële toename van het criminaliteitsprobleem hier ook een aanzienlijke rol in speelt. Er is niet alleen sprake (geweest) van een verschuiving in de activiteiten die de politie verricht, maar zeker ook van een overvraging van de (traditionele) politiefunctie als zodanig. Het is dus niet alleen een kwestie van „anders‟, maar zeker ook van „meer‟. Met betrekking tot het interveniërende aspect van het politiewerk buiten speelt met name de roep om meer repressie (van der Vijver, 2004b). De maatschappelijke houding („het sociale klimaat‟) ten aanzien van criminaliteit en het straffen van criminelen lijkt te zijn verhard (Scheepers & te ste Grotenhuis, 2000; Diekstra et al., 2004). In de 21 eeuw is gedogen passé en is hard optreden „in‟. “Waar in de jaren zestig een teveel en te strikt overheidsoptreden de oorzaak was van legitimiteitsproblemen, is nu juist het omgekeerde het geval.” (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 26; zie ook Beunders & Muller, 2005). Hierbij dient wel melding gemaakt te worden van een ambivalentie waaraan in veel publicaties aandacht wordt besteed (o.a. van der Vijver, 1993; Meershoek, 2000; van Dijk, 2001). Deze ambivalentie is bijvoorbeeld gelegen in de roep om repressie, aangezien deze altijd betrekking heeft op „anderen‟ en nooit op „de‟ burger zelf. Wanneer het de „gewone man‟ betreft die een overtreding begaat, past een ondersteunende, nabije, beschikbare en zichtbare rol van de politie, terwijl optreden voor de hand ligt wanneer het 10 gaat om „anderen‟ die op afstand van henzelf staan. Deze ambivalente houding neemt echter niet weg dat het algemene signaal dat burgers afgeven, wijst in de richting van een behoefte aan meer repressief optreden door de politie. Dat de mate van tolerantie die in een samenleving voor een maatschappelijk verschijnsel als criminaliteit niet statisch is, hebben de afgelopen decennia ons wel geleerd. De politiekmaatschappelijke verwachtingen ten aanzien van de politie zijn gedivergeerd van haar feitelijke functioneren. In de organisatiewetenschap wordt dan gezegd dat de organisatie zich niet of onvoldoende aanpast aan haar omgeving en in onbalans raakt (zie bijvoorbeeld Katz & Kahn, 1967). Om een goed begrip te krijgen van deze onbalans die ruimte heeft gecreëerd voor nieuwe praktijken van denken en doen, is het noodzakelijk te begrijpen welke knelpunten zich „binnen‟ voordoen. Welke knelpunten zorgen voor dit geringe aanpassingsvermogen?

2.1.4. Knelpunten binnen: tussen autonomie en sturing De interne organisatie van de politie wordt in de literatuur betiteld als een „loosely coupled system‟ 11 (Hasenfeld, 1983). Met dit begrip wordt tot uitdrukking gebracht dat zowel de structuur als cultuur van de politie gedifferentieerd is. Op beide interne organisatieaspecten ga ik hieronder in. Organisatiestructuur In termen van organisatiestructuur betekent de karakterisering van de politieorganisatie als „loosely coupled system‟ vooral dat er zich specifieke problemen voordoen in de relatie tussen


25

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie leidinggevenden en uitvoerenden en in de relatie tussen uitvoerenden van verschillende functionele eenheden. Kenmerkend voor een organisatie als die van de politie is dat een discrepantie bestaat tussen de formele hiërarchische gezagsrelaties en de feitelijke vrijheid die uitvoerders in de praktijk blijken te hebben (Smith, 1965). Politieagenten hebben, als zijnde „street-level bureaucrats‟, de nodige discretionaire ruimte in hun (inhoudelijke en in interveniërende) handelen (Lipsky, 1980). Deze situatie heeft oud-hoofdcommissaris Hessing ooit bewogen te stellen dat iedere overeenkomst tussen het aan de top geformuleerde beleid en hetgeen in de uitvoering geschiedt op louter toeval berust (Denkers, 2000b). Niet alleen de sturing vooraf (beleid), maar ook de controle van het uitvoerende werk door leidinggevenden is problematisch, omdat chefs zich op grote fysieke afstand begeven van het werk in uitvoering en een slechte informatiepositie hebben ten opzichte van politieagenten (van der Torre, 1999; Terpstra, 2002). De politieorganisatie wordt dan ook gezien als een „mock bureaucracy‟ waarin de controle over het werk in uitvoering vooral in handen ligt van uitvoerenden (van Maanen, 1983). De mogelijkheden van leidinggevenden om het uitvoerende werk gericht te beïnvloeden zijn gering. De pogingen die worden ondernomen om te sturen monden uit in verschillende sturingsperikelen die zich voordoen in de politieorganisatie: beleid en uitvoering komen nauwelijks nader tot elkaar (Braun, 1999). Hieraan is onlosmakelijk verbonden dat het vanuit departementen sturen op nationale prioriteiten een moeilijk te realiseren proces is, zo is de achterliggende jaren ook gebleken (in ‟t Veld et al., 2001; Algemene Rekenkamer, 2003a). Niet alleen de relatie tussen leidinggevenden en uitvoerenden wordt gekenmerkt door specifieke problemen. Ook de relatie tussen functionele eenheden kent bepaalde knelpunten die zijn terug te voeren op het „loosely coupled‟ karakter van de politieorganisatie. De voor mijn onderzoek relevante functionele eenheden zijn die van de noodhulp en het gebiedswerk, aangezien deze de basispolitiezorg vormen. Deze twee functionele eenheden zijn twee overwegend gescheiden werelden (Terpstra, 2002; Zoomer et al., 2002; Stol et al., 2004; de Poot et al., 2004 voor de recherche). De samenwerking tussen beide onderdelen verloopt verre van bevredigend. De ondersteuning die gebiedsagenten van hun collega‟s in de noodhulp krijgen, wordt nog veelal als onvoldoende gezien, terwijl medewerkers van de noodhulp vinden dat zij onvoldoende betrokken worden bij de wijk van de gebiedsagent (Zoomer et al., 2002). Naast de beperkte samenwerking tussen functionele eenheden, zorgt het „loosely coupled‟ karakter ook voor verschillen in de kwaliteit van de dienstverlening (Kuijs et al., 2004; Hoogenboom, 2004). De losse verbanden en beperkte coördinatie maken dat politieagenten hun werk verschillend uitvoeren en een individu zich niet per definitie verantwoordelijk voelt voor het geheel (Hoogenboom, 2004). Organisatiecultuur Differentiatie in culturele zin houdt in dat de politieorganisatie is “...opgebouwd uit verschillende retorica‟s: manieren van denken en spreken die zijn afgestemd op de positie waar men zich op dat moment in weet (of waant). Het gaat dus niet om een „opgeklopte woordcultuur‟, maar om verschillen in visie, optiek en belang.” (SMP, 1995: 35). Er doen zich zowel tussen eenheden als tussen hiërarchische niveaus cultuurverschillen voor. Ik ga hier met name in op de cultuurverschillen in de relatie tussen leidinggevenden en uitvoerenden en niet op die tussen functionele eenheden, omdat deze laatst genoemde minder relevant zijn voor mijn onderzoek. Het zijn met name de cultuurverschillen tussen de hiërarchische niveaus waarvan men veronderstelt dat ze een „kleilaag‟ vormen die beperkend werkt op de vertaling van beleid naar uitvoering en hiermee impliciet ook op het aanpassingsvermogen van de politieorganisatie als zodanig. Tegelijkertijd moet bij deze kleilaag wel worden beseft dat er weliswaar waarden zijn die de hiërarchische niveaus


26

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie kunnen scheiden, maar er zijn tevens waarden die hen binden weliswaar sprake van differentiatie, maar niet van fragmentatie.

12

(van Reenen, 2004).

13

Er is

De culturele differentiatie in de politieorganisatie is breed gedocumenteerd (zie o.a. Punch, 1983; Reuss-Ianni & Ianni, 1983; Elias, 1997; Braun, 1999). In de literatuur heb ik uiteenlopende benaderingen aangetroffen die vooral verschillen naar het aantal culturele groepen waaruit een politieorganisatie bestaat. Ik volg de driedeling die Braun (1999) maakt tussen „policy cops‟, „management cops‟ en „street cops‟. De groep van policy cops bestaat uit de korpsleiding (korpschef, divisiechefs en districtschefs) en beleidsmedewerkers. In de dagelijkse werkelijkheid van policy cops speelt machtsvorming een nadrukkelijke rol, omdat de politisering maakt dat zekerheid hierin wordt gezocht (SMP, 1995). Deze groep houdt zich dan ook nauwelijks bezig met de dagelijkse politiepraktijk, maar is vooral gericht op de externe representatie naar buiten. Waarden als als efficiëntie, uniformiteit en beheersbaarheid spelen in de wereld van de policy cops een grote rol. De management cops (chefs van eenheden/ teams) worden eigenlijk niet gezien als culturele groep, omdat zij in twee soorten bestaat. Er zijn management cops die naar boven kijken in de hoop hogerop te komen. Deze groep heeft de laatste jaren het juridische jargon vervangen door een bedrijfsmatig jargon dat zij leent van de private sector (Stol, 1998). De tweede groep management cops is meer op de werkvloer gericht en hun cultuur kent meer overeenkomsten met die van de street cops. De street cops vormen de groep op uitvoerend niveau. Het is een relatief sterke culture eenheid, omdat in een organisatie als die van de politie juist op het niveau van de uitvoering een sterke mate van groepsverbondenheid tussen mensen optreedt (Smith, 1965). In de werkelijkheid van street cops weten leidinggevenden niet hoe het in de praktijk werkt (Punch, 1983; Elias, 1997). De voorstellen van de leiding worden dan ook beoordeeld in het licht van de praktische bijdrage aan het politiewerk (Boin et al., 2003). Street cops zien zichzelf als praktische professionals die veel waarde hechten aan zelfstandigheid en vrijheid. Zij willen de ruimte om naar eigen inzicht te handelen. Het achteraf afleggen van verantwoording over het doen en laten wordt als motie van wantrouwen en miskenning van eigen deskundigheid ervaren (van Reenen, 2004). Stuurloosheid De hierboven beschreven structurele en culture factoren zorgen ervoor dat de politieorganisatie een zekere mate van stuurloosheid kent: het werk in uitvoering is lastig te beïnvloeden (zie ook SMP, 1995). Enerzijds lijkt deze stuurloosheid inherent te zijn aan het karakter van het alledaagse politiewerk waarin de beleidsvrijheid van politieagenten substantieel is (van der Torre, 1999), maar anderzijds wordt ook melding gemaakt van onbenut sturingspotentieel in de politieorganisatie 14 (Braun, 1999; Stol et al., 2004). Kortom: er lijken mogelijkheden te zijn om het politiewerk (beter ) te sturen, maar deze mogelijkheden moeten tegelijkertijd ook niet worden overschat.

2.1.5. Synthese: prestatiedruk op de politie Wanneer de twee voorgaande paragrafen met elkaar in verband worden gebracht, ontstaat het beeld van een politieorganisatie waarvan het nodige wordt verwacht. Gezagsdragers, burgers en samenwerkingspartners hebben ieder hun eigen eisen en wensen en de gewenste eenduidigheid en interne consistentie in deze eisen en wensen, zowel tussen als binnen de verschillende belanghebbenden, ontbreekt. De prestatiedruk neemt als gevolg hiervan toe en wordt diffuser van karakter. In een dergelijke omgeving is het voor een organisatie als die van de politie lastig om buiten (op straat) waarneembaar te presteren. De druk die op dit presteren is komen te liggen, heeft


27

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie het voor gezagsdragers, maar ook voor de politie zelf, noodzakelijk gemaakt iets te doen aan de traditionele sturingsperikelen die zich ten aanzien van het werk binnen altijd hebben voorgedaan. Het zijn dan ook deze interne aspecten van het politiewerk die de laatste jaren zijn aangegrepen om een aantal veranderingen te bewerkstelligen waarvan men denkt dat deze ook effect hebben op het politiewerk buiten. In de volgende paragraaf werk ik uit waar deze organisatorische veranderingen uit bestaan en op gericht zijn.

2.2. Bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie “De prestatiedruk wat betreft de politiefunctie komt tot uitdrukking in de bedrijfsmatige benadering van de politieorganisatie. Daarin ligt de nadruk op verbetering van prestaties, grotere efficiëntie, kostenbeheersing en verantwoording op basis van meetbare indicatoren.” (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 58). Met bovenstaand citaat geeft de Projectgroep Visie op de politiefunctie aan dat de prestatiedruk, door mij eerder omschreven als een gevoel van „crisis‟, tot uitdrukking komt in de bedrijfsmatige benadering van de politieorganisatie. Met andere woorden: om de problemen buiten op te lossen, gaat men binnen aan de slag in de verwachting dat een betere stuur- en beheersbaarheid van de organisatie uitmondt in een betere balans met de omgeving. In deze paragraaf ga ik in op de wijze waarop de Nederlandse politie dit heeft gedaan door middel van het specificeren van concrete methoden waarmee invulling wordt gegeven aan bedrijfsmatig werken.

2.2.1. Visie op de politiefunctie: naar een nieuw gedeeld verhaal Alvorens in te gaan op concrete managementmethoden die door de politie worden toegepast, wil ik hier eerst kort aandacht besteden aan een recent verschenen visiedocument van de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC). Dit document draagt de titel „Politie in ontwikkeling‟ en is opgesteld door de eerder genoemde Projectgroep Visie op de politiefunctie, die ook wel wordt vernoemd naar haar voorzitter Bernard Welten, thans korpschef van de politieregio Amsterdam-Amstelland. In deze visie staat de politiefunctie centraal, waarmee wordt gedoeld op de activiteiten die zijn gericht op het handhaven van de gezamenlijke normen en regels en het beschermen van leven, vrijheid en eigendom (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 51). De politie is als organisatie één van de partijen die uitvoering geeft aan deze functie, maar zij is tegelijkertijd een organisatie die kampt met de definiëring van haar rol binnen deze functie (Boutellier, 2005). Het visiedocument moet, mede naar aanleiding van de taakuitbreiding en overvraging van de laatste decennia, richting geven aan de ontwikkelingen die beogen de taakuitvoering van de politie zo goed mogelijk af te stemmen op de eisen die de samenleving stelt (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005). De behoefte aan een (eigen) herdefiniëring van de politiefunctie vloeit onder andere voort uit verschillende publicaties die met name betrekking hebben op de zogenaamde kerntakendiscussie die sinds enkele jaren (opnieuw) wordt gevoerd. Deze discussie is een reactie op de taakverbreding en overvraging waarmee de politie de laatste decennia te maken heeft gehad. Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat een versmalling van het takenpakket van de politie noodzakelijk wordt geacht, hetgeen een herdefiniëring van de verantwoordelijkheid van de politie impliceert. Met andere woorden: de politie kan niet alles doen en moet daarom terug naar de kern van haar taak. De


28

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie discussie gaat over wat precies in deze kern zit of moet zitten. Vooral op het niveau van de nationale politiek is sinds enkele jaren behoefte aan duidelijkheid rondom deze zogenaamde kerntaken. Na het „Beleidsplan Nederlandse Politie‟ (ministerie van BZK & Justitie, 1998), een daarop volgende strategieconferentie over de kerntaken (ministerie van BZK, 2001a), een wetenschappelijke studie naar kerntaken (van der Vijver et al., 2001), het veiligheidsprogramma „Naar een veiliger samenleving‟ (ministerie van BZK & Justitie, 2003) en een „kerntakenbrief‟ (TK 2004/66699) is er echter nog steeds niet de gewenste duidelijkheid over de (invulling van de) 15 functie van de Nederlandse politie. Deze onduidelijkheid is onder andere aanleiding geweest om vanuit het politieveld zelf te werken aan een nieuw gedeeld verhaal, zoals dit drie decennia eerder was gedaan door de Projectgroep Organisatiestructuren (POS, 1978). In het visiedocument wordt uitwerking gegeven aan de missie, visie en strategie van de Nederlandse politie. Hierbij wordt expliciet aandacht besteed aan de toestand van de politie, omdat deze wordt gezien als schakel tussen de, in de tijd gezien, redelijk stabiele missie en de visie die dynamischer van karakter is. In de beschrijving van deze „toestand‟ wordt melding gemaakt van de overvraging en taakverbreding waarmee de politie te maken heeft. In de visie van de Nederlandse politie staat voorop dat zij op een resultaatgerichte wijze, in samenwerking met anderen en in ondergeschiktheid met gezag, uitvoering geeft aan een brede, maar samenhangende politietaak. Voor mijn onderzoek is met name de notie van resultaatgerichtheid essentieel. In dit deel van de visie ligt namelijk de gewenste bedrijfsmatige benadering besloten. De projectgroep (2005: 73) stelt het volgende: “Om overtuigende resultaten te bereiken ontwikkelt de politie nieuwe sturingsconcepten. Zo kiest zij voor een meer directe sturing op de uitvoering. Dit betekent onder andere standaardisatie van de werkprocessen als onderdeel van een gemeenschappelijke bedrijfsarchitectuur en minder vrijblijvendheid in de uitvoering met behoud van de professionele ruimte. Dat betekent ook dat de politie kiest voor een meer bedrijfsmatige benadering van het operationele werk, het aankweken van meer gevoel voor de uitvoering bij het leiderschap en het appelleren aan een meer directe en gedisciplineerde sturingscultuur.” Het ontwikkelen van nieuwe sturingsconcepten is medio 2005 in volle gang. In de onderstaande subparagrafen besteed ik achtereenvolgens aandacht aan prestatiemanagement, procesmanagement en informatiegestuurde politie (IGP).

2.2.2. Prestatiemanagement: de weg naar meer repressie Één van de sturingsconcepten die zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld binnen veel van de regiokorpsen is prestatiemanagement. Prestatiemanagement moet worden begrepen als “...het proces waarin sturing van de organisatie plaatsvindt door het systematisch vaststellen van missie, strategie en doelstellingen van de organisatie, deze vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar maken te maken door rapportage van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren om uiteindelijk acties te kunnen ondernemen voor bijsturing van de organisatie.” (de Waal, 2003: 16; zie ook de Bruijn, 2002). Hoewel sommige regio‟s al aan het begin van deze eeuw zijn begonnen met het invoeren van prestatiemanagement, heeft het instrument pas echt doorgang gevonden in de politieorganisatie als gevolg van het Landelijk Kader Nederlandse Politie (LKNP) 2003-2006, dat in 2003 tussen de ministeries van BZK en Justitie en de regionale korpsbeheerders is afgesloten (ook wel het „prestatiecontract‟ genoemd). Het LKNP 2003-2006 is een direct uitvloeisel van het Veiligheidsprogramma. Indirect is het LKNP het resultaat van de ontevredenheid die, met name op departementaal niveau, aanwezig was


29

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie wanneer het gaat om de tot dan toe gehanteerde beleids- en beheerscyclus (zie Algemene 16 Rekenkamer, 2003a; in ‟t Veld et al., 2001). Het LKNP 2003-2006 is met nadruk een landelijk kader voor de periode 2003-2006. Het kaderstellende karakter maakt dat de afspraken algemeen van opzet zijn. De gemaakte afspraken hebben zowel betrekking op beheerszaken (ziekteverzuim, doelmatigheid) als op het politiewerk zelf. Ten aanzien van het politiewerk in de basispolitiezorg gaat het vooral om het aantal uit staandehouding voortgekomen boetes, de doorlooptijden en in 17 mindere mate om het aantal verdachten dat aan het OM moet worden geleverd. Op basis het LKNP zijn in de loop van 2003 regionale convenanten afgesloten tussen de ministers en de korpsbeheerders van de politieregio‟s. Een minimaal gedeelte van het budget (circa 1,5%) dat bestemd is voor de politieregio‟s is gerelateerd aan de doelstellingen die in deze convenanten zijn 18 vastgelegd. Wanneer het LKNP naast de beleids- en beheerscyclus van het Beleidsplan Nederlandse Politie (BNP) wordt gelegd, dan valt een tweetal zaken op. In de eerste plaats valt op dat de gemaakte afspraken voornamelijk het karakter hebben van outputafspraken. Dit wil zeggen dat niet de inspanning (throughput) of het uiteindelijke effect van de inspanning centraal staan (outcome), maar het directe gevolg van de inspanning (output). Ik zeg met nadruk voornamelijk, want de zogenaamde doorlooptijden (aantal dagen tussen verhoor en ontvangst van proces-verbaal door het OM) hebben bijvoorbeeld het karakter van een proces- of throughput afspraak (tijd, kwaliteit, geld), terwijl enkele andere afspraken meer het karakter van effectafspraken hebben. Deze uitzonderingen nemen niet weg dat er met de komst van het LKNP, maar mede gestimuleerd door interne ontwikkelingen, een duidelijke verschuiving heeft plaatsgevonden van ouctome- (minder verkeersdoden) naar outputdoelstellingen (toename uit staandehoudingen voortgekomen boetes). In de tweede plaats valt op dat de prestatieafspraken, en dan met name de „echte‟ outputafspraken, gericht zijn op de interventies en niet op de inhoud. Het aantal verdachten en staandehoudingen (boetes) betekent immers dat politieagenten vaker moeten aanhouden en staandehouden (meer repressief optreden), maar zegt niets over het inhoudelijke thema waarop deze interventies gericht moeten zijn (verkeer, diefstal, drugs, e.a.). Dit betekent overigens niet dat de prestatieafspraken of -normen niet kunnen leiden tot inhoudelijke aanpassingen in het politie(straat)werk: het kan voor een politieagent nodig zijn om inhoudelijk andere keuzes te maken met het oog op de prestatienormen, maar daarover later meer.

2.2.3. Procesmanagement: de weg naar standaardisatie Het standaardiseren van de werkprocessen en het sturen daarop, ook wel procesmanagement 19 genoemd, is een proces dat zich momenteel voltrekt binnen de Nederlandse politie. Politiewerk wordt immers, net als ieder ander werk, uitgevoerd in werkprocessen. Hiermee bedoel ik dat iedere vorm van werk wordt uitgevoerd in een aantal meer of minder bewuste (sequentiële) stappen. Een werkproces kan namelijk worden gedefinieerd als een aaneenschakeling van activiteiten die één of meerdere inputs omzetten in een ouput die waarde heeft voor de afnemer (Hammer & Champy, 1993). Hoewel politiewerk altijd is uitgevoerd in processen, heeft men bij de politie nooit echt vanuit een procesperspectief naar het politiewerk gekeken: nadruk lag en ligt op de geografische en functionele eenheden en minder op de aaneenschakeling van activiteiten die deze eenheden doorkruisen en gezamenlijk zorgdragen voor de prestaties van de politie. Deze nadruk heeft gevolgen (gehad) die voor een deel al in paragraaf één aan bod zijn gekomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillen in de kwaliteit van dienstverlening, de beperkte verantwoordelijkheid die


30

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie 20

het individu voelt voor het geheel , maar ook om het ontbreken van een koppeling tussen de prestaties en de daarvoor ingezette middelen (Algemene Rekenkamer, 2003a). Procesmanagement heeft dan ook tot doel om enerzijds door middel van standaardisatie de verschillen in kwaliteit te minimaliseren (en de kosten te drukken) en het koppelen van kosten aan prestaties mogelijk te maken, terwijl anderzijds er een ontwikkeling moet plaatsvinden die ervoor zorgt dat gebiedsagenten zich bewust zijn van het gegeven dat zij ook een rol spelen in het vangen van boeven. In de visie van de Projectgroep wordt, met betrekking tot deze laatste doelstelling, expliciet gesteld dat een brede, samenhangende taakuitvoering betekent dat gebiedsagenten zich bewust zijn van hun rol in het opsporingsproces (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 67). Procesmanagement bestaat uit een aantal stappen (Hammer & Champy, 1993; Hammer, 1996): processen moeten worden geidentificeerd en benoemd, mensen moeten zich bewust zijn van de aanwezigheid en functie van de processen (het plaatsen van het eigen werk in het geheel), procesprestaties moeten worden gemeten (procesaspecten als tijd en geld, maar ook output) en processen moeten worden gemanaged (continu verbeteren door het aanwijzen van proceseigenaren). Sinds het begin van deze eeuw zijn de regionale politiekorpsen, in wisselend tempo, bezig met het doorlopen van deze stappen. “Veel korpsen zijn, met de OMP (Ordenings Methodiek Processen) als een de facto standaard, bezig hun belangrijkste bedrijfsprocessen verder te beschrijven. De keuze van deze standaard is van groot belang. Vooral in regio-grens overschrijdende activiteiten zoals rechercheonderzoeken is het volgen van dezelfde basisprocessen een voorwaarde voor een goede samenwerking.” (Ministerie van BZK, 2001b: 21). Met betrekking tot de laatste opmerking van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid is sinds enkele jaren een Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie (RBP) voorhanden, dat ervoor moet zorgdragen dat een bepaalde mate van uniformiteit in alle (hoofd)werkprocessen tussen politieregio‟s is gewaarborgd. Met betrekking tot de operationele processen, waar mijn onderzoek op is gericht, gaat het dan om intake, handhaving, noodhulp, opsporing en operationele ondersteuning. In mijn onderzoek richt ik mij vooral op de processen noodhulp, handhaving en in mindere mate op het opsporingsproces.

2.2.4. Informatiegestuurde politie: de weg naar slim politiewerk In de eerder genoemde visie van de Projectgroep Welten is expliciet aangegeven dat de Nederlandse politie informatiegestuurd wil werken: informatiesturing is een randvoorwaarde voor het realiseren van de strategieën die invulling geven aan de nieuwe visie. Informatie wordt gezien als een essentieel onderdeel van het politiewerk. Het is volgens sommigen zelfs de kurk waar de politie op drijft (Wiebrens, 2004b). Hoe het ook zij, in zowel binnen- als buitenland is er, als reactie op voortdurende debatten over de prestaties van de politie en de verantwoording daarover, een aantal concepten in ontwikkeling waarin „crime analysis‟ de gemene deler is (zie Ratcliffe, 2002; 21 Chan, 2003; Cope, 2003; Manning, 2003). De meest bekende variant van deze concepten is 22 „intelligence-led policing‟ (ILP): “Intelligence-led policing is the application of criminal intelligence analysis as an objective decision-making tool in order to facilitate crime reduction and prevention through effective policing strategies and external partnership projects drawn from an evidential base.” 23 (Ratcliffe, 2003: 3).


31

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie In de literatuur wordt verondersteld dat één van de grootste voordelen van ILP en aanverwante concepten is gelegen in het inzicht dat wordt verschaft aan leidinggevenden, zodat zij in staat zijn om doordachte keuzes te maken ten aanzien van de inzet van politieagenten (zie Anderson, 1997; Manning, 2003). De principes die aan dit veronderstelde voordeel ten grondslag liggen, hebben vooral betrekking op de noodzaak van „value for money‟ en „cost-effective crime reduction‟ (Ratcliffe, 2002). Met andere woorden: informatie is geen doel op zich, maar wordt ingezet in de strijd om „meer met minder‟. ILP is in Groot-Brittannië ontwikkeld, maar ook in de Verenigde Staten maakt men gebruik van vergelijkbare concepten. Het New Yorkse Compstat is hiervan wellicht het bekendste en meest aansprekende voorbeeld (zie Willis et al., 2003; Weisburd et al., 2003; Moore, 24 2003). In ons land is de interesse voor ILP aan het begin van deze eeuw ontstaan. In het laatste kwartaal van 2000 is door de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) een stuurgroep geformeerd, die de taak kreeg ILP voor Nederland nader te onderzoeken. In eerste instantie is ILP in ons land vertaald als informatiegestuurde opsporing (IGO), maar vanwege de brede toepasbaarheid heeft de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) het concept in januari 2004 van toepassing verklaard op al 25 het politiewerk. Hierdoor is informatiegestuurde politie (IGP) ontstaan. Het concept van IGP wordt ontwikkeld vanuit het programmabureau ABRIO, dat staat voor 26 „Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding‟. Informatiegestuurde politie (IGP) is een sturingsmodel op basis waarvan het politiewerk gerichter, gestructureerder en intelligenter kan worden uitgevoerd. Op deze wijze is het mogelijk steeds heldere keuzes te maken, zowel voor als tijdens het werk, waardoor een maximaal resultaat wordt bereikt (Inspectie OOV, 2004). De kern van IGP wordt logischerwijs gevormd door twee aspecten, te weten: informatie en sturing. Hierbij wordt informatie gezien als „hart‟ van de politieorganisatie en daarmee als basis voor sturing van politiewerk. Om informatie ook te laten functioneren als „hart‟ van de politieorganisatie is een drietal zaken nodig: 1) een meer gestructureerde gegevensverzameling (gegevens/ informatie verzamelen moet de hoofdtaak zijn van iedere politieagent), 2) een grondige analyse om van de gegevens ook informatie te maken, en 3) het beter benutten van informatie voor het maken van keuzes en aanpakken van problemen (sturing). Het voor de hand liggende karakter van deze drie stappen, is in het visierapport van ABRIO tot uiting gebracht door in de ondertitel te stellen “It‟s no rocket science, it‟s just common sense but it works” (zie ABRIO, 2001). In het kader van mijn onderzoek is vooral het sturingsmodel dat is ontwikkeld en wordt doorontwikkeld interessant. Binnen het sturingsmodel IGP (zie ABRIO, 2003) wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende typen en niveaus van criminaliteit en daaraan gekoppeld verschillende sturingsniveaus. Voor mijn onderzoek ligt de nadruk op de lokale criminaliteit (district/ team niveau) en op de operationele sturing. De operationele sturing betreft de dagelijkse sturing van het politiewerk. Alvorens van operationele sturing sprake kan zijn, zijn informatie (wat speelt er?) en analyse (wat betekent dit voor het politiewerk?) nodig, maar ik beschouw deze (voorlopig) 27 als gegeven en besteed met name aandacht aan de operationele sturing. Operationele sturing vindt met name plaats in interactie tussen chefs, eerstelijns leidinggevenden en politieagenten (zie het volgende hoofdstuk voor definities van functies). De briefing is een instrument dat hierin een belangrijke rol speelt, omdat via de briefing de politieagenten worden voorzien van actuele informatie op basis waarvan zij hun werk kunnen doen. IGP moet ervoor zorgen dat er meer informatie beschikbaar is voor de briefing, de briefing meer gestructureerd verloopt en de terugkoppeling aan het eind van de dienst essentieel wordt (zie hoofdstuk vier voor een beschrijving van het briefingsproces). Daarom wordt ook wel gesteld dat IGP en de daarbij aangereikte hulpmiddelen een ondersteuning van het vakmanschap van uitvoerende medewerkers betekenen (ABRIO, 2003).


32

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie

2.3. De stimulerende rol van het nieuwe managementdenken In het eerste hoofdstuk heb ik aangegeven dat de politie in haar drang naar bedrijfsmatig werken niet alleen staat. Er is een groot aantal sectoren in de publieke sector, zowel in het binnen- als buitenland, dat te maken heeft met bedrijfsmatige hervormingen. Tevens heb ik aangegeven dat het gedachtegoed achter deze bedrijfsmatige hervormingen theoretisch is gefundeerd in het zogenaamde nieuwe managementdenken („new managerialism‟) in de publieke sector, dat vooral tot uiting komt in de uitgangspunten van het zogenaamde nieuw publiek management (NPM). Een interessante vraag is vervolgens in welke mate de bedrijfsmatige „schijnbewegingen‟ die de politie doormaakt, zijn gebaseerd op dit nieuwe managementdenken. In het visiedocument van de Projectgroep is te lezen dat de politie stuurt en wordt gestuurd volgens de methoden van het „new managerialism‟ (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 27). Maar wat houdt dit nieuwe managementdenken nu eigenlijk in en in welke mate is en wordt de politie nu echt door dit denken beïnvloed? Een theoretische verdieping is nodig voor het beantwoorden van deze vraag.

2.3.1. Het nieuwe managementdenken in de publieke sector: uitgangspunten In het eerste hoofdstuk heb ik al aangegeven dat er weliswaar sprake is van theorievorming rondom het nieuwe managementdenken in de publieke sector of nieuw publiek management, maar dat coherentie ontbreekt. Dit neemt niet weg dat de opkomst van het nieuw publiek management wordt gezien als één van de opvallendste trends in de bestuurskunde (Hood, 1991; zie ook Pollitt & Bouckaert, 2000). Schijnbaar zijn wij er steeds meer van overtuigd geraakt dat “...if things are better organized, they will improve.” (Pollitt, 1993: 1). Deze overtuiging kan gezien worden als de kern van het „managerialism‟. In die zin zien sommigen de opkomst van het nieuwe managementdenken niet zozeer als een trend binnen de bestuurskunde, er zou eerder sprake zijn van een ontwikkeling van bestuurskunde („public administration‟) naar publiek management (Gray & Jenkins, 1995). Coherentie mag dan misschien ontbreken, de theoretische stroming als zodanig mag zich verheugen in de nodige (met name uit de publieke praktijk afkomstige) belangstelling. Het is daarom zaak de kern van het nieuwe managementdenken weer te geven. Hieronder volgen zeven kenmerken van het zogenaamde nieuw publiek management (gebaseerd op Hood, 1991). 1. Professioneel management in de publieke sector Het eerste uitgangspunt wordt gevormd door de noodzaak van „hands-on‟ professioneel management in de publieke sector. In de theorievorming rondom het nieuwe managementdenken wordt verondersteld dat alleen voldoende professioneel „gemanaged‟ kan worden wanneer managers de ruimte hebben om daadwerkelijk te managen. Aan de top moeten herkenbare mensen staan die op een actieve, zichtbare, maar ook discretionaire manier worden gecontroleerd. De gedachte is dat managers alleen verantwoordelijkheid kunnen dragen wanneer zij ook een heldere toedeling van verantwoordelijkheden krijgen. Een te sterke versnippering van macht („checks and balances‟) is vanuit dit perspectief onwenselijk, omdat het de de vrijheid om te managen beperkt. 2. Expliciete prestatie-indicatoren en -metingen Prestatiemanagement of -sturing is één van de voornaamste onderdelen van het nieuwe managementdenken. De publieke dienstverlening dient, zo wordt gesteld, onderworpen te worden


33

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie aan een systeem waarin doelen worden gesteld, meetbare „targets‟ worden geformuleerd en worden gemeten om vervolgens hierover verantwoording af te leggen. Centraal in dit uitgangspunt staat de notie van „accountability‟: publieke verantwoording vereist dat een organisatie doelen stelt en aangeeft in welke mate (effectiviteit) en met welke middelen (efficiëntie) deze doelen zijn bereikt. Naast verantwoording vervult prestatiemanagement functies ten behoeve van de transparantie (output maakt inzichtelijk wat er gebeurt) en de effectiviteit (drive om meer output te realiseren, 28 want „what gets measured gets done‟) (de Bruijn, 2002). 3. Outputcontrole De voorgaande twee kenmerken worden in het nieuwe managementdenken verbonden met een expliciete nadruk op outputprestaties. Middelen en beloningen dienen aan de gemeten prestaties gealloceerd te worden, hetgeen tegelijkertijd impliceert dat budgetten, maar ook de personeelszorg, worden gedecentraliseerd. Zo ontstaat de ruimte om op een flexibele manier het presteren van medewerkers en van de organisatie als zodanig te belonen. De gedachte achter dit uitgangspunt is dat de resultaten centraal moeten staan en niet de wijze waarop tot deze resultaten wordt gekomen (zie Osborne & Gaebler, 1992). 4. Disaggregatie van organisaties in de publieke sector Disaggregatie van organisaties in de publieke sector betekent feitelijk het scheiden van beleid en uitvoering, zoals wij dit kennen bij agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (zie Smullen et al., 2001). Het geven van vrijheid om te managen, binnen de kaders van prestatiemaatstaven, door het disaggregeren van budgetten en bevoegdheden leidt volgens de theorievorming van het nieuwe managementdenken tot meer efficiëntie, omdat er een stimulerende werking uitgaat van de verantwoordelijkheid voor de eigen bedrijfsvoering. Met andere woorden: je bent zuiniger wanneer je de gevolgen van uitgaven beter merkt. De scheiding tussen beleid en uitvoering moet vorm krijgen door gebruik te maken van onder andere contracten en franchiseconstructies. 5. Concurrentie in de publieke sector Om de effectiviteit en efficiëntie van de publieke dienstverlening te stimuleren moeten er vormen van concurrentie en competitie geintroduceerd te worden in beleidssectoren. Contracten dienen tijdelijk van aard te zijn of onderdeel vormen van openbare aanbestedingsprocedures. De gedachte hierachter is simpel: rivaliteit wordt gezien als de sleutel voor betere kwaliteit van de dienstverlening tegen lagere kosten. 6. Gebruik van private managementmethoden en informatietechnologie Het nieuwe managementdenken zet zich af tegen de traditionele „militaristische‟ stijlen van publiek management. Er dient meer flexibiliteit te komen in bijvoorbeeld het personeels- en beloningsbeleid en er is meer aandacht nodig voor marketing- en PR-technieken. De redenering is dat de publieke sector baat heeft bij het gebruik van „bewezen‟ private managementmethoden. Daarnaast is het nieuwe managementdenken georiënteerd op het benutten van de mogelijkheden die informatietechnologie biedt (Kickert, 1997), terwijl informatietechnologie tegelijkertijd ook de opkomst van het nieuwe managementdenken heeft gestimuleerd (Rhodes, 1997). Het doel van het gebruik van informatietechnologie is enerzijds gericht op het bereiken van lagere kosten en betere kwaliteit (fullservice) en anderzijds op het creëren van een „intelligentere‟ organisatie. Het benutten van informatietechnologie in de vorm van „business intelligence‟ moet gezien worden als een proces waarin organisaties op gerichte wijze data verzamelen en registreren, analyseren en de daaruit


34

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie resulterende informatie en kennis in besluitvormingsprocessen toepassen om de prestaties van de organisatie te verbeteren (de Beek, 2004: 11). 7. Gedisciplineerd en zuinig gebruik van middelen Het laatste kenmerk dat Hood (1991) noemt, heeft betrekking op het gebruik van middelen. Het nieuwe managementdenken legt de nadruk op het gedisciplineerd en zuinig gebruik van middelen, omdat het noodzakelijk is „meer met minder te doen‟. Dit betekent dat kosten gedrukt moeten worden, de werkdiscipline moet worden aangescherpt en alle gedragingen (activiteiten) die niet tot de „business‟ (in de publieke sector vertaalt als kerntaken) behoren moeten worden ingeperkt. Het definiëren van „core competences‟ wordt door sommigen dan ook gezien als expliciet onderdeel 29 van het nieuwe managementdenken in de publieke sector (McLaughlin et al., 2001).

2.3.2. De politie en het nieuwe managementdenken: het kip en het ei Het nieuwe managementdenken in de publieke sector wordt gekenmerkt door de hierboven genoemde uitgangspunten. Het „re-engineeren‟ van organisaties rondom de notie van „core business‟, strategische planning, targets formuleren, prestaties meten en het realiseren van brede betrokkenheid bij de missie van de organisatie: het zijn voorbeelden van het doctrine van het nieuwe managementdenken (zie Clarke & Newman, 1997). Wanneer dit denken naast de ontwikkelingen die bij de politie gaande zijn wordt gezet, dan valt een aantal overeenkomsten op. Op deze overeenkomsten ga ik hieronder in om vervolgens de vraag te beantwoorden in welke mate de politie is en wordt beïnvloed door het nieuwe managementdenken. In de eerste plaats hanteert de politie, zo blijkt onder andere uit de recent verschenen visierapport, het uitgangspunt van het „managerialism‟. De prestatiedruk komt immers tot uiting in het gebruik van bedrijfsmatige methoden, hetgeen impliceert dat men denkt dat het buiten beter gaat wanneer het binnen beter wordt georganiseerd. Beter functioneren op straat kan dus bereikt worden door bedrijfsmatig(er) te gaan werken. Hiermee is de basis gelegd voor het nieuwe managementdenken waarin centraal staat dat vooruitgang beter organiseren impliceert. Als we vervolgens kijken naar de bedrijfsmatige methoden die worden toegepast, dan valt op dat met name de elementen van prestatiemanagement expliciet tot uitdrukking komen in het nieuw publiek management. Het definiëren van meetbare targets, vaststellen van prestatie-indicatoren, het meten van de voortgang en het bijstellen op basis van metingen: het zijn onderdelen van zowel de wijze waarop de politie invulling geeft aan nieuwe sturingsconcepten. De nadruk op outputcontrole is expliciet aanwezig in de wijze waarop met de prestatiecontracten wordt omgegaan: de omvang van de output is immers vooral het criterium waarmee achteraf wordt vastgesteld in welke mate een regiopolitie aan de vastgestelde doelstellingen heeft voldaan. Ten derde zien we de ontwikkeling naar het gebruik van private managementmethoden en informatietechnologie. Prestatiemanagement, procesmanagement, informatiegestuurde politie: de beginselen van deze methoden kennen in meer of mindere mate hun oorsprong in de private sector. Hoewel informatiegestuurde politie (IGP) niet directe gerelateerd kan worden aan „business intelligence‟, kan wel worden verondersteld dat er zowel in de publieke als private sector een ontwikkeling gaande is waarin het optimaliseren van de mogelijkheden van informatietechnologie centraal staat. Al met al is het duidelijk dat de politie zich, wanneer het gaat om de besturing van de eigen organisatie, steeds meer is gaan spiegelen aan private organisaties. Dit heeft ertoe geleid dat


35

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie managementmethoden die hun nut hebben bewezen in de private sector geschikt zijn gemaakt voor gebruik in de politieorganisatie. In de vierde plaats wordt bij de politie in toenemende mate de nadruk gelegd op gedisciplineerd en zuinig gebruik van de (altijd schaarse) middelen. Deze nadruk komt zowel in de visie als in concrete managementmethoden tot uiting. Standaardisatie door middel van procesmanagement heeft onder andere tot doel onnodige gedragingen te beperken (de uitvoering vindt meer plaats volgens vaste patronen en minder naar eigen inzicht). Het gaat niet alleen om (gelijke) kwaliteit, maar ook om het beperken van de kosten. Informatiegestuurde politie (IGP) heeft onder andere tot doel de politie selectiever te laten zijn in haar optreden, zodat zuinig gebruik van haar middelen (personeel) mogelijk wordt. Informatie wordt gezien als middel om doordachter om te gaan met de schaarse capaciteit en zorgt eigenlijk voor zuinig gebruik van middelen door middel van disciplinering van de uitvoering. IGP heeft daarmee een sterk „managerial‟ karakter (Cope, 2003). In de bovenstaande opsomming heb ik getracht een koppeling aan te brengen tussen de uitgangspunten van het nieuwe managementdenken en de ontwikkelingen die bij de politie, in de vorm van nieuwe of moderne managementmethoden, gaande zijn. In onderstaande afbeelding heb ik dit visueel weergegeven.

Uitgangspunten

Nieuwe managementdenken

Concrete vertaling

Toegepaste instrumenten

Interne doelstelling

Bedrijfsmatig werken

Expliciete prestatie-indicatoren en -metingen Prestatiemanagement Outputcontrole Procesmanagement

Directe en bedrijfsmatige sturing van de uitvoering

Gebruik van private managementmethoden en IT Informatiegestuurde politie Gedisciplineerd en zuinig gebruik van middelen

Figuur 3. Uitgangspunten van het nieuwe managementdenken en ontwikkelingen bij de politie In de bovenstaande afbeelding is een viertal kenmerken of uitgangspunten van het nieuwe managementdenken in verband gebracht met de moderne managementmethoden die thans in de politieorganisatie worden toegepast. Uiteindelijk geven deze managementmethoden, althans in mijn onderzoek, invulling aan bedrijfsmatig werken. Het specifieke (interne) doel van dit bedrijfsmatig werken bij de politie heb ik in de vorige paragraaf behandeld en is gericht op een directe en bedrijfsmatige sturing van het operationele werk. Extern gezien verwacht men dat bedrijfsmatig werken uiteindelijk, naast organisatorische voordelen in termen van efficiency en dergelijke, leidt tot politiewerk dat aansluit bij de politiek-maatschappelijke verwachtingen. Wat opvalt, is dat de uitgangspunten van het nieuwe managementdenken die in het bovenstaande zijn opgenomen vooral gericht zijn op het operationele werk. Dit komt in de eerste plaats doordat ik mij richt op het werk in uitvoering. Professioneel management in de publieke sector is een uitgangspunt van het nieuwe managementdenken dat wel relevant kan zijn voor de politieorganisatie als zodanig (op welke leidinggevende worden welke bevoegdheden neergelegd en in welke mate sluiten deze bevoegdheden aan bij de verantwoordelijkheden?), maar niet in het


36

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie kader van het operationele werk. Disaggregatie van organisaties is een kernmerk van het nieuwe managementdenken dat betrekking heeft op relaties tussen organisaties en niet op relaties binnen organisaties. In het kader van de politie gaat het dan om de relaties tussen de politiedepartementen en de regio‟s, maar ook dit aspect heeft geen relevantie in mijn onderzoek. Het uitgangspunt van concurrentie is tot slot voor de politie maar beperkt bruikbaar, gezien haar monopoliepositie in het kader van legitiem geweldsgebruik. De vraag die aan het eind van deze paragraaf een antwoord verdient, is in welke mate de politie in Nederland is en wordt beïnvloed door het nieuwe managementdenken. Deze vraag is niet gemakkelijk te beantwoorden. Persoonlijk denk ik dat de opkomst van bedrijfsmatig werken primair is gelegen in de spanning tussen organisatie en omgeving die ik in de vorige paragraaf heb geschetst. Er was behoefte aan iets nieuws, omdat de oude praktijken van denken en doen niet meer voldeden. In de wijze waarop dit „nieuwe‟ is ingevuld, heeft het nieuw publiek management of new managerialism een grote rol gespeeld. Het zijn in die zin twee onafhankelijke ontwikkelingen die op elkaar hebben ingegrepen. Het nieuwe managementdenken heeft de politie in Nederland een richting „ingeduwd‟ die voorhanden was, in andere sectoren werd toegepast en (mede daarom) logisch leek. Niets meer en niets minder, zo zou ik willen zeggen.

2.4. Een analysekader voor empirisich onderzoek In deze laatste paragraaf breng ik de inzichten uit de voorgaande paragrafen bij elkaar in een analysekader dat wordt gebruikt voor het empirisch onderzoek. Hieronder ga ik eerst in op enkele verwachtingen die met betrekking tot de centrale vraagstelling kunnen worden geformuleerd. Het analysekader vormt de afsluiting van de paragraaf en daarmee van dit hoofdstuk.

2.4.1. Verwachtingen: ervaringen die elders zijn opgedaan In de vorige paragraaf ben ik tot de conclusie gekomen dat de opkomst van bedrijfsmatigheid niet te verklaren is uit één allesoverheersende factor, maar eerder gezien moet worden als het resultaat van een samenspel van verschillende krachten. De maatschappelijke en politieke (prestatie)druk waaronder de politie moet functioneren speelt enerzijds een rol, maar anderzijds is er ook de opkomst van een relatief nieuwe manier van kijken naar de besturing van publieke organisaties. Beide ontwikkelingen zijn naar mijn idee bij elkaar gekomen, hebben elkaar wellicht versterkt, maar hebben in ieder geval geleid tot bedrijfsmatig(er) werken in de politieorganisatie. Hierin staat de politie in Nederland niet alleen. In veel van de westerse landen is er zowel sprake van druk op het functioneren van de politie (Boutellier, 2005) als van populariteit van nieuwe managementmethoden (zie o.a. Garland, 2001; Martin, 2003). Met name in de Angelsaksische landen wordt er al geruime tijd een beroep gedaan op managementmethoden als prestatiemanagement en informatiegestuurde politie. Het lijkt daarom verstandig om op basis van de ervaringen elders enkele verwachtingen met betrekking tot mijn vraagstelling te formuleren. Deze verwachtingen hebben een richtinggevend karakter voor het empirisch onderzoek, maar moeten niet gezien worden als „harde‟ hypothesen. De eerste vier verwachtingen hebben betrekking op het politiewerk 30 binnen en de laatste vier op het politiewerk buiten.


37

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie 1. De nadruk op prestaties en efficiëntie leidt tot „managerial accountability‟ De ervaringen in het buitenland wijzen erop dat de toenemende druk op prestaties en werkdiscipline leidt tot een verantwoordingsrelatie tussen (direct) leidinggevenden en politieagenten waarin de output die politieagenten leveren en de inspanningen die zij hiervoor plegen, in vergelijking met voorheen, steeds centraler komen te staan (zie Chan, 1999; Garland, 2001; Bowling & Foster, 2002). Kortom: in het gesprek tussen chef en politieagent komt steeds meer nadruk te liggen op output en de daarvoor geleverde inspanningen. De verantwoording wordt als gevolg daarvan meer „managerial‟ van karakter. 2. De nadruk op prestaties leidt tot een tunnelvisie van leidinggevenden op het politiewerk Het formuleren van expliciete prestatie- of outputindicatoren in combinatie met het controleren van de „score‟ hierop leidt ertoe dat leidinggevenden zich vooral gaan richten op de meetbare aspecten van het politiewerk („tunnelvisie‟). In de interactie tussen leidinggevenden en politieagenten doen de eersten steeds meer een beroep op „management‟ en steeds minder op „leiderschapskwaliteiten‟ (Long, 2003). Omdat het verschil tussen een manager en leider niet voor iedereen vanzelfsprekend 31 is, behandel ik hieronder enkele verschillen ter illustratie (zie Starren, 1997: 31): - een manager beheert, een leider innoveert; - een manager onderhoudt, een leider ontwikkelt; - een manager richt zich op systeem en structuur, een leider richt zich op mensen; - een manager vertrouwt op controle, een leider inspireert tot vertrouwen; - een manager vraagt „hoe en wanneer‟, een leider „wat en waarom‟? - een manager doet de dingen goed, een leider doet de goede dingen. In de literatuur wordt verondersteld dat de „managerial‟ getinte tunnelvisie van leidinggevenden kan leiden tot een verdrijving van de professionele „habitus‟ van politieagenten (Hoggett, 1996; de Bruijn, 2002; Long, 2003). Met andere woorden: politieagenten kunnen „hun ei niet meer kwijt‟ in hun werk. 3. De mate waarin de prestatiegerichtheid tot onvrede leidt, is afhankelijk van de mate waarin leidinggevenden in staat zijn om „constructief te managen‟ Wanneer nieuwe vormen van disciplinering de overhand krijgen, bestaat de kans dat de onvrede (met het politiewerk) onder politieagenten toeneemt. In de buitenlandse literatuur wordt verondersteld dat de mate waarin hier daadwerkelijk sprake van is, afhankelijk is van de mate waarin leidinggevenden in staat zijn constructief te managen. Constructief managen wil eigenlijk zeggen dat politieagenten geen tunnelvisie van leidinggevenden ervaren, maar zij op een (voor hun) zinvolle en gemotiveerde manier bezig zijn met het politiewerk (Long, 2003; Neyroud, 2003). 4. Op de veranderende relatie met leidinggevenden wordt door professionals verschillend gereageerd als gevolg waarvan fragmentatie onder uitvoerders ontstaat De introductie van bedrijfsmatige werkwijzen leidt, zoals verwachting één laat zien, tot een andere relatie tussen leidinggevenden en uitvoerenden. In de literatuur wordt verondersteld dat er door politieagenten verschillend op deze veranderende relatie wordt gereageerd. Er zijn politieagenten die deze veranderende relatie ondersteunen, maar er zijn ook politieagenten die hier afwijzend tegenover staan. De betekenis die aan de veranderende relatie, en eigenlijk aan de introductie van bedrijfsmatig(er) werken als zodanig, wordt toegekend, verschilt per individu. Het nieuwe managementdenken heeft voor de uitvoering geen eenduidige betekenis (Exworthy & Halford, 1999b; Davies & Thomas, 2003). Door het ontbreken van een eenduidige betekenis treedt tussen


38

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie uitvoerenden fragmentatie op, hetgeen veronderstelt dat de traditionele verbondenheid op het 32 niveau van de uitvoering afneemt. 5. De nadruk op prestaties leidt inhoudelijk tot een focus op repressieve taken Methoden van prestatiemanagement c.q. outputcontrole leiden er volgens de literatuur toe dat politieagenten zich gaan richten op die taken waarvan de output wordt gemeten. De politietaken die vooral goed te meten zijn, zijn de „crime fighting‟ taken, zoals handhaving en opsporing. Prestatiemanagement functioneert in Angelsaksische landen dan ook als instrument om op (een gedeelte van de) kerntaken te sturen (zie O‟ Malley, 1997; Martin, 2003; Neyroud, 2003). 6. De nadruk op „crime analysis‟ leidt tot het sterk focussen van de beschikbare capaciteit Informatiegestuurde politie leidt in met name de Verenigde Staten en Engeland, maar ook in Canada‟, tot een „well-developed practice of targeting resources‟. Dit wil zeggen dat de capaciteit van de politie zich sterk concentreert op bepaalde personen, plekken en goederen (Garland, 2001). De politie wordt hierdoor selectiever in haar optreden en richt zich op risico‟s. Informatietechnologie “...helps to make environmental designs that are pleasing to people who consume normally and discouraging those who do not.” (Ericson & Haggerty, 1997: 436). 7. De nieuwe vormen van werkdiscipline leiden tot „regulated autonomy‟ De nadruk op prestaties zorgt enerzijds voor een minder zichtbare controle van professionals, omdat het vooral gaat om wat zij leveren en minder om wat zij doen, maar tegelijkertijd zorgen de nieuwe outputgerichte controlemechanismen en aanverwante vormen van werkdisciplinering voor vergaande beperkingen in het handelen van uitvoerenden. De professionele autonomie wordt meer en meer gereguleerd (Hoggett, 1996). 8. De nadruk op prestaties stimuleert een „performance culture‟ Omdat prestatiemanagement een methode is die zich vooral richt op de interventie die politieagenten in specifieke situaties kiezen (waarschuwen, proces-verbaal, e.a.), grijpt deze methode in op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten (de vrijheid om zelfstandig een interventie te kiezen, zie paragraaf 1). Prestatiemanagement stimuleert een zo hoog mogelijke outputproductie („performance culture‟), hetgeen impliceert dat politieagenten steeds minder gebruik maken van hun discretionaire bevoegdheid (Martin, 2003; Neyroud, 2003).

2.4.2. Analysekader: tussen binnen en buiten Gedurende dit hoofdstuk hebben twee aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg centraal gestaan, te weten de interne aspecten (het politiewerk „binnen‟) en het de externe aspecten (het politiewerk „buiten‟). Ik ben dit hoofdstuk begonnen met een beschrijving van knelpunten op drie gebieden: omgeving, buiten en binnen. Aan de hand van deze beschrijving heb ik gesteld dat de Nederlandse politie is begonnen met het aanpakken van de knelpunten binnen, omdat men veronderstelt dat hier mede de basis ligt voor het verbeteren van de situatie buiten en daarmee voor een betere balans tussen organisatie en omgeving. De gekozen insteek is van bedrijfsmatige aard en kent nogal wat overeenkomsten met het nieuwe managementdenken dat alom in de publieke sector aanwezig is. De vraagstelling van mijn onderzoek heeft betrekking op deze insteek en de, vanuit de uitvoering beleefde, gevolgen hiervan voor de situatie binnen en buiten. Over deze gevolgen is in het buitenland al het nodige bekend. In de vorige subparagraaf heb ik de


39

2. Bedrijfsmatig werken bij de politie (veronderstelde) invloed van bedrijfsmatig werken op de zowel de interne aspecten als externe aspecten van het politiewerk behandeld. Hiermee is de cirkel van het analysekader rond. Hieronder staat het analysekader weergegeven. Bedrijfsmatig werken Directe en bedrijfsmatige sturing van de uitvoering (4.1.) •Prestatiemanagement (4.2.) •Procesmanagement (4.3.) •Informatiegestuurde politie (4.4.)

‘Buiten’: externe aspecten

‘Binnen’: interne aspecten •

Relaties met leidinggevenden (5.1.)

•

Inhoudelijk c.q. „outcome discretion‟ (6.1.)

1.

Ontwikkeling naar „managerial accountability‟

5.

Focus op repressieve (kern)taken

6.

Concentratie van capaciteit op bepaalde plekken, personen en goederen

7.

Sterk toenemende regulatie van beleidsvrijheid

•

Interventies c.q. „process discretion‟ (6.2.)

8.

Performance culture waarin discretionaire bevoegdheid weinig wordt gebruikt

2.

Ontwikkeling naar „tunnelvisie‟ van leidinggevenden

3.

Onvrede onder politieagenten wanneer niet constructief wordt gemanaged

•

Relaties met collega‟s (5.2.)

4.

Fragmentatie onder politieagenten

Figuur 4. Analysekader De onafhankelijke variabele in het analysekader is bedrijfsmatig werken. Dit begrip is geoperationaliseerd aan de hand van de werkwijzen van prestatiemanagement, procesmanagement en informatiegestuurde politie. De afhankelijke variabelen zijn de interne aspecten van het politiewerk (binnen) en de externe aspecten van het politiewerk (buiten) in de basispolitiezorg. De interne aspecten zijn geoperationaliseerd, vanuit het perspectief van de uitvoerder, in relaties met leidinggevenden en in relaties met collega‟s. De externe aspecten van het politiewerk zijn geoperationaliseerd in een inhoudelijke - en intervenierende component. Op basis van deze operationalisatie is een achttal effecten of invloeden van bedrijfsmatig werken op de genoemde aspecten geformuleerd. Deze verwachtingen hebben tot doel het empirisch onderzoek te richten, maar zijn tegelijkertijd niet heilig: de invloed van bedrijfsmatig werken wordt breder bekeken dan het gebied dat wordt gedekt door de verwachtingen. Richten is in die zin iets anders dan inrichten. De verwachtingen richten mijn waarnemingen, maar ik laat mijn waarnemingen er niet door inrichten. Met deze afsluitende opmerking heb ik een brug geslagen naar het volgende hoofdstuk waarin de methoden van onderzoek en de verantwoording daarover centraal staan.


40

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording “Wie de cultuurwetenschap in het algemeen en de cultuursociologie in het bijzonder verwerpt, omdat zij niet „exact‟ en „betrouwbaar‟ genoeg zouden zijn - dat wil doorgaans zeggen: omdat zij niet operationaliseren en ontglippen aan de standaard-procedures van verificatie dan wel falsificatie -, sluit zich af voor de mogelijkheid, rationeel begrip te krijgen van de cultuur waarin wij leven en waarvan wij een intrinsiek onderdeel vormen...Hoe belangrijk het solide handwerk ook is, het blijft zinloos en nutteloos, indien het niet gepaard gaat aan en ingebed wordt in een systematische reflectie op de cultuur waarin wij leven en waarmee wij onmerkbaar veranderen. Wie wil timmeren, moet weten wat vervaardigd wordt. In deze zin zijn cultuurwetenschap en cultuursociologie in het bijzonder pogingen om functionele rationaliteit weer van substantiële rationaliteit afhankelijk te maken.” (Zijderveld, 1983: 61).

Persoonlijk vind ik bovenstaand citaat van Zijderveld erg aansprekend, omdat het citaat laat zien dat de onderzoeksresultaten die het gevolg zijn van het gekozen kennisdoel („verstehen‟) niet beoordeeld kunnen worden op basis van de maatstaven van het kwantitatieve onderzoek. Hoewel ik aan het eind van het vorige hoofdstuk enkele verwachtingen heb geformuleerd, heb ik niet de intentie deze statistisch te verifiëren of te falsificeren. Ik wil slechts bekijken in welke mate de werkelijkheid van de uitvoering aansluit bij deze verwachtingen. Dit neemt niet weg dat ook voor een kwalitatief „verstehend‟ onderzoek een onderzoeksopzet noodzakelijk is. In dit hoofdstuk wil ik daarom kort in beeld brengen wat het ontwerp is van mijn onderzoek, waar het onderzoek heeft plaatsgevonden, welke methoden zijn gebruikt en welke mogelijkheden en beperkingen met deze opzet gepaard gaan.

3.1. De casestudy als onderzoeksontwerp Als onderzoeksstrategie of -ontwerp heb ik gekozen voor een „casestudy‟. Een casestudy is overigens niet per definitie kwalitatief van karakter, zoals sommigen wel denken, maar kan evengoed een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve methoden zijn (Yin, 2003). De keuze voor een casestudy, als onderzoeksontwerp voor mijn onderzoek, komt voort uit de mogelijkheden die een dergelijk ontwerp biedt: casestudies zijn namelijk bij uitstek geschikt om huidige ontwikkelingen in een „real-life‟ context te bestuderen (Yin, 2003). Impliciet is hieraan verbonden dat een casestudy geschikt is om sociale processen te beschrijven en begrijpen. Bedrijfsmatig werken kan gedefinieerd worden als een huidige ontwikkeling, of een huidig fenomeen, en een organisatie is een „real-life‟ context bij uitstek, aangezien een organisatie bestaat uit sociale processen. Hieronder ga ik nader in op de elementen die een ontwerp het karakter van een casestudy geven (op basis van het onderscheid tussen onderzoeksonderwerp en onderzoekssituatie) en vervolgens maak ik een keuze tussen twee soorten casestudies.


41

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording Het onderwerp van onderzoek is een huidig fenomeen of huidige ontwikkeling in een „real-life‟ context, waarbij de scheidslijn tussen fenomeen en context niet altijd helder is Met andere woorden: een casestudy gaat ervan uit dat het fenomeen (bedrijfsmatig werken) niet apart kan worden bekeken van de context waarin het zich voordoet (de politieorganisatie en daarbij horende kenmerken). Het gegeven dat de context sociaal is en niet volledig gecontroleerd kan worden, maakt dat de scheidslijn tussen fenomeen en context niet altijd helder te trekken is: zij grijpen op elkaar in en daarom is lastig om veranderingen die politieagenten, bijvoorbeeld ten aanzien van de interne aspecten van het politiewerk (binnen), ervaren toe te schrijven aan bedrijfsmatig(er) werken. De onderzoekssituatie wordt gekenmerkt door uiteenlopende variabelen die onderzocht worden op basis van verschillende bronnen (datatriangulatie) Gezien de brede opzet, in termen van variabelen en bronnen, is het bij het doen van casestudyonderzoek van belang dat gebruik wordt gemaakt van theoretische proposities (verwachtingen) om de dataverzameling en analyse te ondersteunen (noodzaak van enige focus). Uit de laatste paragraaf van het vorige hoofdstuk zijn deze kenmerken van de onderzoekssituatie duidelijk geworden: ik heb te maken met relatief veel variabelen en heb daarom ook enkele verwachtingen geformuleerd. Wat betreft het gebruik van verschillende bronnen: in paragraaf drie wordt duidelijk dat ik documenten heb bestudeerd, interviews heb afgenomen en enkele dagen het politiewerk heb geobserveerd. Het „multiple-case design‟ als basis voor het onderzoeksontwerp Binnen het „casestudy‟ onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen „single-case designs‟ and „multiple-case designs‟ (zie Yin, 2003). In heb gekozen om onderzoek te doen bij twee eenheden van de basispolitiezorg (BPZ-eenheden) die zijn verdeeld over twee, enigszins vergelijkbare, politieregio‟s (zie de volgende paragraaf). In dat opzicht gebruik ik dus een „multiple-case design‟. Dit ontwerp heeft voordelen ten opzichte van een enkele casestudy. “Single-case designs are vulnerable if only because you will have put “all your eggs in one basket”. More important, the analytical benefits from having two (or more) cases may be substantial.” (Yin, 2003: 53). Deze analytische voordelen zijn enerzijds gelegen in de „kracht‟ van de conclusies: deze zijn sterker wanneer ze zijn gebaseerd op twee of meer casestudies. Anderzijds is het aannemelijk dat twee of meer casestudies impliceren dat het fenomeen dat wordt bestudeerd (bedrijfsmatig werken) zich in twee of meer verschillende contexten voordoet (politieorganisaties die verschillen). Dit betekent dat wanneer de conclusies in beide cases, gegeven deze verschillende contexten, overeenkomen, het beter mogelijk is om algemene uitspraken te doen over het bestudeerde fenomeen (zie ook paragraaf vier).

3.2. Alkmaar-Stad en Enschede-Oost als onderzoekscases Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, maak ik gebruik van een „multiple-case design‟ waarin twee analyse-eenheden centraal staan. De eenheid van analyse is een essentieel onderdeel van ieder onderzoeksontwerp en dus vanzelfsprekend ook één van de mijne. Als eenheid van analyse functioneert een afdeling of eenheid basispolitiezorg, omdat op dat niveau de invloed van bedrijfsmatig werken op de interne en externe aspecten van het politiewerk wordt bekeken. Ik heb nog in het midden gelaten hoe de twee analyse-eenheden concreet worden ingevuld. Het onderzoek richt zich primair op de afdeling Alkmaar-Stad van de regiopolitie Noord-Holland Noord


42

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording (NHN), district Noord-Kennemerland en op de afdeling Enschede-Oost van de regiopolitie Twente, district Zuid-Twente. Ik zeg primair, omdat ik ook de afdeling Oost van het district NoordKennemerland heb bezocht en in Twente ook een dag heb doorgebracht bij de afdeling Rijssen/ Holten van het district Noord-West Twente. De twee laatste genoemde afdelingen komen in het onderzoek alleen in beeld voor zover de uitkomsten afwijken van de twee centrale onderzoeks- of analyse-eenheden. Onderbouwing van selectie De keuze voor de afdelingen heeft een willekeurig karakter gehad. Dit neemt niet weg dat er ook een tweetal redenen is te noemen dat de gemaakte keuze (achteraf) rechtvaardigt. In de eerste plaats maken de politieregio‟s NHN en Twente deel uit van hetzelfde „cluster‟ dat het ministerie van BZK gebruikt in de systematiek voor prestatiebekostiging. Het ministerie van BZK hanteert een vijftal clusters waarin de 25 politieregio‟s zijn ingedeeld. Deze indeling is gebaseerd op de urbanisatiegraad van de politieregio‟s. Het derde cluster, waarvan zowel de politieregio NHN als Twente deel uitmaken, is het cluster van middelgrote politiekorpsen. Het gegeven dat de politieregio‟s NHN en Twente beide tot hetzelfde cluster van middelgrote politiekorpsen behoren, betekent dat ze in zekere zin vergelijkbaar zijn. In de tweede plaats nemen de afdelingen binnen de beide politieregio‟s eenzelfde soort plaats in. Beide afdelingen zijn werkzaam in een stedelijk gebied dat (relatief) „crimineel‟ is in vergelijking met de meeste andere gebieden in de politieregio. Wanneer wordt gekeken naar de grootte van beide afdelingen, dan valt op dat bij beide afdelingen ongeveer 55-70 mensen werkzaam zijn. Beide afdelingen bevinden zich echter in een reorganisatietraject waarbij samenvoeging met een andere afdeling het eindresultaat is. De afdelingen Alkmaar-Stad en Alkmaar-Noord worden op termijn samengevoegd tot de afdeling Alkmaar en de afdelingen Enschede-Oost en Enschede-Noord worden op termijn samengevoegd tot de afdeling Enschede-Noordoost. In beide gevallen geldt dat de te fuseren afdelingen momenteel al worden geleid door één afdelingschef. Organisatie van beide afdelingen Tot slot is het in deze paragraaf van belang een korte introductie te geven in de organisatie van beide afdelingen. Deze introductie is niet alleen van belang in het kader van de onderzoeksopzet en -verantwoording, maar is ook nodig om het vervolg te kunnen begrijpen. Zoals gezegd, zijn beide afdelingen qua grootte vergelijkbaar. De wijze waarop de afdelingen zijn georganiseerd, vertoont een aantal overeenkomsten en verschillen. Hieronder volgt een opsomming. In de eerste plaats beschikken beide afdelingen over drie functionele onderdelen: noodhulp (met taakaccenten en specifieke functies op het gebied van jeugd en zeden), gebiedswerk en recherche. De nadruk ligt bij beide afdelingen op de eerste twee onderdelen: de afdelingsrecherche bestaat bij iedere afdeling uit enkele rechercheurs. Het gebiedswerk wordt in beide afdelingen primair verricht door een wijkcoördinator (regiopolitie NHN) of wijkagent (regiopolitie Twente). Zoals ik in het eerste hoofdstuk heb aangegeven, hanteer ik het begrip gebiedsagent. Gebiedsagenten krijgen ondersteuning van de BPZ-ers. Bij beide afdelingen zijn de gebiedsagenten voor 80% van hun tijd gebiedsagent. De overige tijd wordt ingevuld door mee te gaan met controles, een noodhulp dienst te „draaien‟ of door op te treden als senior van dienst (regiopolitie Twente). In de tweede plaats zetten beide afdelingen hun BPZ-ers in voor het proces noodhulp. Dit zijn 24uurs diensten (7-15, 15-23, 23-7 uur) die door de regionale meldkamer worden aangestuurd. In principe heeft de meldkamer alleen een rol in prioriteit-1 meldingen (waarbij de nodige spoed vereist is). Ik zeg „in principe‟, omdat men hier in de praktijk wel eens van afwijkt. De afdeling Alkmaar is ten behoeve van de noodhulp 24-uur per dag geopend, terwijl de afdeling Enschede-


43

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording Oost alleen de vroege en de late dienst geopend is. De BPZ-ers die nachtdienst hebben, doen dit vanuit de afdeling Enschede-Binnenstad. In de derde plaats beschikken beide afdelingen over „vrije dagen‟. Dit zijn dagen waarop de BPZers geen noodhulpdienst hoeven te „draaien‟. Deze dagen worden gebruikt voor schriftelijk werk, projectwerk en dergelijke (wijkwerk, specifieke controles). In de vierde plaats beschikken beide afdelingen over een afdelingschef, vier groeps- c.q. teamchefs (in Enschede-Oost werkt men momenteel met drie teamchefs) en enkele wachtcommandanten c.q. senioren van dienst (deze mensen noem ik gezamenlijk leidinggevenden). De afdeling Alkmaar-Stad gebruikt de benaming groepschef voor de direct leidinggevende, terwijl de afdeling Enschede-Oost deze functie teamchef heeft genoemd (ik gebruik de term chef). De leidinggevenden die de dagelijkse sturing (briefing, werkverdeling aan de hand van prioriteit 2, 3, en 4 meldingen) verzorgen, zijn in Alkmaar-Stad de wachtcommandanten en in Enschede-Oost de senioren van dienst (ik noem deze functionarissen eerstelijns leidinggevenden, al hebben ze geen echte lijnverantwoordelijkheid). Naast het verschil in benaming, valt op te merken dat de afdeling Alkmaar-Stad haar wachtcommandanten ook mee laat „draaien‟ in de noodhulp, terwijl dit bij de afdeling Enschede-Oost niet het geval is. In de vijfde plaats bestaat de afdeling Alkmaar-stad uit vier gebieden of wijken. Ieder gebied beschikt over een eigen BPZ-eenheid die bestaat uit een groepschef, een wijkcoördinator en een tiental (10-15) BPZ-ers. Dit wordt gebiedsgebonden genoemd. De regiopolitie NHN heeft echter de ambitie om van gebiedsgebonden naar gebiedsgericht te gaan. De afdeling Enschede-Oost bestaat uit zes wijken. Iedere wijk heeft een eigen wijkagent. De vier teamchefs hebben allemaal een specifieke verantwoordelijkheid (planning, wijkagenten, jeugdagenten, e.a.), maar zijn niet gebiedsgebonden toebedeeld. Hoewel er BPZ-ers zijn die zich vanuit de historie vooral richten op specifieke wijken, is de opzet van de afdeling gericht op een brede inzetbaarheid in het gehele gebied (gebiedsgericht). Uit de bovenstaande opsomming komt naar voren dat de verschillen tussen de beide afdelingen geen fundamenteel karakter hebben. Hiermee wil ik zeggen dat wezenlijke verschillen tussen de afdelingen, wanneer het gaat om de invloed van bedrijfsmatig werken, hier niet uit kunnen worden verklaard. Deze zullen dan in eerder in de feitelijke toepassing van bedrijfsmatig werken, of in de sociaal-culturele context waarin toepassing plaatsvindt, liggen.

3.3. Drie methoden ten behoeve van dataverzameling In paragraaf 1 van dit hoofdstuk ben ik vooruit gelopen op de methoden die ik heb gehanteerd om de data te verzamelen. Duidelijk is geworden dat er sprake is van zogenaamde datatriangulatie, waarbij verschillende bronnen met elkaar worden geïntegreerd. Het gaat om de volgende bronnen c.q. onderzoeksmethoden. Documentenstudie Van beide politieregio‟s en afdelingen heb ik relevante documenten bestudeerd. Het gaat hierbij in de eerste plaats om visie- en of missiedocumenten. In deze documenten formuleren politieorganisaties veelal hun „kijk‟ op politiewerk. Het begrip kerntaken heeft veelal een prominente plaats in dergelijke documenten. In de tweede plaats gaat het om specifieke programma- of projectplannen ten behoeve van prestatie-, procesmanagement of IGP. In deze documenten staat veelal wat de betreffende politieregio met de managementmethode wil (ambitie) en hoe zij denkt


44

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording hiertoe te komen. Tot slot zijn ook prestatiecontracten, jaarplannen en, wanneer aanwijzig, persoonlijke actieplannen (PAP‟s) bestudeerd. Interviews In totaal heb ik van 30 mensen een open interview afgenomen. Deze groep bestaat voornamelijk uit politieagenten (BPZ-ers en gebiedsagenten), maar ik heb ook gesprekken gevoerd met hun direct leidinggevenden (chefs en eerstelijns leidinggevenden). Op het regionale niveau is daarnaast per politieregio met een aantal mensen gesproken met het doel een completer beeld te krijgen van de toepassing van specifieke managementmethoden en de ambitie die men hiermee heeft. Het gaat dan om beleidsmedewerkers, projectleiders en hoofden van diensten. De selectie op operationeel niveau heeft willekeurig plaatsgevonden en had voornamelijk het karakter van een „sneeuwbalmethode‟: aan mensen met wie ik een interview had, vroeg ik wie ik nog meer zou kunnen spreken. Hierbij heb ik rekening gehouden met het gegeven dat ik alleen maar „positieve geluiden‟ kan selecteren. Met nadruk heb ik gevraagd om variatie. De selectie op strategisch - en tactisch niveau is gebaseerd op de specifieke betrokkenheid van mensen bij de betreffende thema‟s c.q. managementmethoden. Vanwege de wens tot anonimiteit heb ik geen lijst van geïnterviewde personen opgenomen. Participerende observaties Gedurende de periode van het empirisch onderzoek heb ik vijf dagen „meegelopen‟ met het werk in de BPZ. Twee dagen heb ik doorgebracht bij de afdeling Alkmaar, één dag ben ik op bezoek geweest bij de afdeling Rijssen/ Holten en twee dagen heb ik mij mogen vermaken bij de afdeling Enschede-Oost. Een observatiedag hield meestal in dat ik de „(de)briefing‟ bijwoonde, op pad ging met een wijkagent, en met één of meerdere projectenauto‟s meereed. Gedurende deze dagen heb ik, naast het waarnemen van gedrag, vele (kleine) gesprekken gevoerd met politieagenten en hun leidinggevenden. Ik schat dat dit aantal rond de 15 ligt. Deze gesprekken hadden niet het karakter van een interview, maar waren niettemin wel bedoeld om data te verzamelen.

3.4. Sterke en zwakke kanten van het onderzoeksontwerp Ieder onderzoek(sontwerp) heeft zijn sterke en zwakke kanten. De kunst is niet om een ideaal onderzoeksontwerp te ontwerpen, maar om de zwakke kanten van het ontwerp zo goed als mogelijk op te vangen. De kwaliteit van het onderzoeksontwerp kan worden afgemeten aan vier criteria (zie Yin, 2003: 33-39). Construct validiteit De construct validiteit is een kwaliteitsindicator voor het operationaliseren van de theoretische begrippen en daarmee voor de objectiviteit van metingen. Om een voorbeeld te geven: als ik een politieagent vraag wat de invloed is van procesmanagement op de interne aspecten van het politiewerk in de BPZ, dan is deze vraag dermate vaag dat onduidelijk is wat ik meet. Ten aanzien van de constructvaliditeit in mijn onderzoek kan ik twee opmerkingen maken. De eerste is dat ik open interviews heb gehouden en de theoretische begrippen niet volledig heb geoperationaliseerd. Redenen hiervoor hebben te maken met de persoonlijke voorkeur voor een niet teveel afgebakend gesprek en met de verschillen tussen de politieregio‟s wat betreft de toepassing van bedrijfsmatig werken (waardoor de noodzaak tot verschillende vragenlijsten ontstaat). Deze beperking heb ik opgevangen door verschillende databronnen te gebruiken. Ik heb gelezen over veranderingen, ik


45

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording heb ernaar gevraagd en ik heb ze geobserveerd. De constructvaliditeit wordt door deze zogenaamde datatriangulatie bevorderd. Interne validiteit De interne validiteit heeft betrekking op het uitsluiten van alternatieve verklaringen of invloeden. In mijn onderzoek staat de invloed van bedrijfsmatig werken centraal. Zoals ik in dit hoofdstuk heb aangegeven, is bedrijfsmatig werken een fenomeen dat wordt toegepast of geintroduceerd in een bepaalde sociale context. Deze context kan in het type onderzoek dat ik verricht niet volledig gecontroleerd worden. Om een voorbeeld te geven: als een politieagent tegen mij zegt dat zijn of haar relatie met de direct leidinggevende is veranderd in de zin dat men er veel „strakker op zit‟, dan bestaat het gevaar ik deze verandering „koppel‟ aan de invoering van bedrijfsmatig werken, terwijl het ook mogelijk is dat er een nieuwe leidinggevende is gekomen die een andere stijl hanteert dan de vorige. Bedreigingen voor de interne validiteit kunnen in de eerste plaats worden opgevangen door voldoende oog te hebben voor alternatieve verklaringen. In de tweede plaats helpt het om, zoals ik heb gedaan, verwachtingen te formuleren waaraan (ervaren) veranderingen c.q. invloeden gekoppeld kunnen worden. De interne validiteit heb ik dan ook gewaarborgd door aandacht te besteden aan beide aspecten. Externe validiteit De externe validiteit is van invloed op de mate waarin de uitkomsten van onderzoek ook iets zeggen over wat niet onderzocht is (generalisatie). Bij „casestudy‟ onderzoek is de externe validiteit altijd een heikele kwestie, omdat er één geval of enkele gevallen onderzocht worden. Ten aanzien van het generaliseren is een onderscheid te maken tussen statistische generalisatie en analytische generalisatie. Bij de eerste vorm worden algemene uitspraken gedaan over andere gevallen, terwijl de tweede vorm betrekking heeft op het generaliseren van de onderzoeksbevindingen naar een breder theoretisch kader waarin ze geplaatst kunnen worden. Om de vertaling naar mijn onderzoek te maken: statistisch gezien gaat het om het generaliseren van mijn onderzoeksbevindingen naar andere afdelingen en politieregio‟s. De analytische generalisatie heeft betrekking op de mate waarin ik mijn uitkomsten kan generaliseren naar de invloed van bedrijfsmatig werken (en theoretisch gezien: van het nieuwe managementdenken) op organisatietypen als die van de „streetlevel bureaucracy‟. De externe validiteit kan verbeterd worden door gebruik te maken van theorie en door in ieder geval meer dan één „case‟ te onderzoeken. Beide verbetermogelijkheden heb ik benut. Analytisch gezien denk ik dat generaliseren in ieder geval mogelijk is, omdat ik in het analysekader een herkenbare koppeling heb aangebracht tussen bedrijfsmatig werken en de aspecten van de theorie over „street-level bureaucracies‟ en „human service organizations‟. Het wetenschappelijke belang van mijn onderzoek is vooral gelegen in deze analytische generalisatie. Betrouwbaarheid De betrouwbaarheid heeft primair betrekking op de dataverzameling en minder op de analyse (interne validiteit) of op het ontwerp (externe validiteit). Waar de constructvaliditeit betrekking heeft op het operationaliseren van de begrippen, gaat de betrouwbaarheid om de metingen zelf. Het leidend principe is dat er bij twee dezelfde metingen eenzelfde uitkomst moet worden gerealiseerd. Het waarborgen van de betrouwbaarheid kan geschieden door het onderzoeksproces, de daarin gemaakte keuzes en de (tussen)resultaten goed vast te leggen. In mijn onderzoek is de eis van betrouwbaarheid een lastige eis, omdat de interviews open waren en er participerende observaties hebben plaatsgevonden. Als gevolg hiervan mag worden verondersteld dat ik als onderzoeker enige invloed heb gehad op de metingen. Het waarborgen van betrouwbaarheid is in een dergelijke


46

3. Onderzoeksopzet en -verantwoording situatie relatief lastig. De enige opmerking die ik kan maken, is dat ik er expliciet op heb gelet de geïnterviewden geen woorden in mond te leggen, hetgeen gemakkelijk kan gebeuren wanneer je als onderzoeker open interviews houdt met mensen waarmee je, als gevolg van de observaties, intensiever omgaat dan het geval is wanneer er sprake is van uitsluitend interviews. Met bovenstaande opsomming heb ik willen aantonen dat ik mijn best heb gedaan om inzicht te krijgen in wat „vervaardigd wordt‟ zonder hierbij het „timmeren‟ te verwaarlozen. Het kennisdoel van „verstehen‟, en daaraan verbonden - en door mij gekozen onderzoeksopzet, maakt dat ik aan het operationaliseren minder aandacht heb besteed dan normaliter is vereist. Tegelijkertijd ben ik me bewust van de gevaren die deze situatie met zich meebrengt. Ik verwacht dat ik voldoende heb gedaan om deze gevaren c.q. beperkingen op te vangen.


47

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente “De andere kant van het „managerial‟ is dat het niet werkt in de hoofden van burgers. Burgers rekenen de politie af op waarvoor zij is ingehuurd. Is de politie er als de burger dat wil? Handhaaft de politie op een goede manier? Worden er boeven gevangen? Maken ze geen blunders? Uiteindelijk gaat het om het vertrouwen dat burgers in de politie hebben. Dit betekent dat we wel door moeten gaan met outputdoelstellingen, maar wel met inachtneming van een hoger gelegen doel.” (citaat strategisch leidinggevende).

In hoofdstuk twee heb ik een aantal generieke managementmethoden beschreven, zoals deze worden toegepast bij de politie in Nederland. Deze beschrijving zegt echter nog niets over de manier waarop deze methoden in een specifieke politieorganisatie worden toegepast. In dit hoofdstuk wil ik hierbij stilstaan, zodat ik de brug kan maken naar de invloed van bedrijfsmatig werken - in de vorm van prestatiemanagement, procesmanagement en informatiegestuurde politie op de aspecten van het analysekader. In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de regiobrede toepassing van managementmethoden, maar dit neemt niet weg dat bepaalde kleinschalige toepassingen specifiek voor een afdeling kunnen gelden.

4.1. ‘Excellent politiewerk’ in NHN en ‘vakwerk’ in Twente In de afgelopen twee jaar is door beide politieregio‟s gewerkt aan het ontwikkelen van een visie op het politiewerk en de organisatorische randvoorwaarden die noodzakelijk zijn om deze visie te ondersteunen c.q. te doen realiseren. In de politieregio NHN spreekt men van „Op weg naar excellent politiewerk‟ en in Twente van „Vakwerk voor veilig Twente‟. Beide visies, die overigens nog niet definitief zijn gemaakt, delen een aantal gemeenschappelijke componenten. „Focus‟ op kerntaken Zowel de politie NHN als Twente stelt de kerntaken opsporing, handhaving en noodhulp centraal. Geconstateerd wordt dat het werk van de politie de afgelopen decennia is verbreed. Hierdoor zijn de politieregio‟s activiteiten gaan ondernemen die niet tot hun wettelijke taak behoren. Beide visies roepen, impliciet dan wel expliciet, op tot een „rolbewust functioneren‟: een functioneren waarin de 33 politie effectief is in het realiseren van prestaties op haar kerntaken. Signaleren en adviseren De regiopolitie NHN heeft expliciet in haar visie opgenomen dat „tegenhouden‟ één van de peilers is waarop het politiewerk gericht moet zijn. Dit betekent dat de politie naast haar kerntaken ook een adviserende en signalerende rol moet vervullen naar anderen. De regiopolitie Twente gebruikt weliswaar niet expliciet het begrip tegenhouden, maar er wordt wel gesproken over „signaleren met impact‟ waarmee wordt gedoeld op een, vanuit de kerntaken gedefinieerde, rolinvulling op het gebied van preventie, leefbaarheid en verdraagzaamheid (zie hoofdstuk twee).


48

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente Gebiedsgericht De regiopolitie Twente maakt expliciet dat zij het niveau van de wijk als ideale schaal voor haar functioneren ziet. De regiopolitie NHN kiest voor een politie die door nabijheid veiligheidsproblemen kan signaleren en door bekendheid en gekend worden burgers ondersteunt in hun eigen vermogen bij te dragen aan een veilige leefomgeving. De regiopolitie NHN wil met nadruk gebiedsgericht functioneren en niet gebiedsgebonden. Dit wil zeggen dat BPZ-ers breder inzetbaar zijn dan alleen in een specifieke wijk, zoals momenteel nog het geval is (althans, formeel het geval is). Samenwerkingsgericht Beide politieregio‟s hebben in hun visie opgenomen dat een goede samenwerking in netwerken en ketens essentieel is voor de maatschappelijke effectiviteit van hun handelen. De regiopolitie Twente hanteert „slim netwerken‟ als één van haar vier strategieën. De bovengenoemde opsomming heeft vooral betrekking op het politiewerk „buiten‟: men wil zich richten op kerntaken, signaleren en adviseren, gebiedsgericht werken en optimaal functioneren in netwerk- e/of ketenverband. Deze oriëntaties zeggen echter niets over de interne organisatie: over hoe deze waarden bereikt moeten worden. Hier is namelijk een aantal condities voor nodig, dat in meer of minder mate terugkomt in de beide visies. Procesgestuurd Op de noodzaak van processturing of -management gaan beide politieregio‟s expliciet in. In de overtuiging van de regiopolitie NHN kan men alleen voorspelbaar zijn voor de omgeving wanneer zij staat voor een eenduidige afgesproken kwaliteit en resultaat van het politiewerk. Het verbeteren van de bedrijfsprocessen is dan ook een regionale aangelegenheid waarbij lijn- en procesmanagement naast elkaar bestaan (zie paragraaf drie). De regio Twente stelt in haar visiedocument dat de verbeteringen in het korps tot stand worden gebracht via de processen. Informatiegestuurd Informatiesturing is een thema dat in beide visies expliciet aan de orde komt. Het besef is alom aanwezig dat informatie bij de uitvoering van het politiewerk, zowel ten aanzien van kerntaken als ten aanzien van signaleren en adviseren, een essentiële rol speelt. Er moet dan ook worden gewerkt aan beschikbare en kwalitatief hoogwaardige informatie. Informatiegestuurde politie (IGP) speelt hierbij in beide regio‟s een belangrijke rol. Rondom IGP zijn verschillende programma‟s en projecten gestart. Professionele en gemotiveerde medewerkers Medewerkers zijn het kapitaal van iedere organisatie. In beide visies komt tot uiting dat medewerkers, binnen de kaders die worden aangereikt, de gelegenheid moeten krijgen om maatschappelijk relevant werk te doen. „Resultaatgericht‟ en „leren en reflecteren‟ worden bij de regiopolitie NHN gezien als de twee dominante competenties. In Twente is in de missie opgenomen dat haar medewerkers op een professionele, flexibele en integere wijze bijdragen aan de maatschappelijke effectiviteit van het korps. Om aan deze waarden invulling in te geven heeft men in Twente een programma ontwikkelingsgericht personeelsbeleid ingericht. Een korte beschouwing van het bovenstaande leert dat de elementen van bedrijfsmatig werken bij de politie meer of minder expliciet terugkomen in de visies van de beide politieregio‟s. Hoewel visies absoluut richtinggevend kunnen zijn en ook zeker nut hebben, brengen ze veelal geen


49

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente veranderingen teweeg in „de‟ sociale werkelijkheid. Er worden daarom in beide politieregio‟s managementmethoden ingezet die deze veranderingen wel moeten realiseren.

4.2. De toepassing van prestatiemanagement In hoofdstuk twee heb ik aangegeven dat er in 2003 prestatieconvenanten zijn afgesloten tussen de ministers van BZK en Justitie en de korpsbeheerders van de 25 regionale politiekorpsen. Deze prestatieconvenanten zijn dus voor zowel de regiopolitie NHN als Twente een feit. In deze convenanten zijn de afspraken opgenomen die de ministers met beide politieregio‟s hebben gemaakt. Deze afspraken zijn afgeleid uit het LKNP en hebben betrekking op het politiewerk zelf en op enkele beheerszaken. Zoals gezegd, zijn voor mijn onderzoek alleen de afspraken die betrekking hebben op het politiewerk in de basispolitiezorg relevant. Het gaat dan om het aantal uit staandehoudingen voortgekomen boetes en/of transacties (ook wel mini‟s, tobiassen of bonnen genoemd: ik gebruik deze termen door elkaar), het aantal verdachten, de lijst van veelplegers en de doorlooptijden. De afspraken ten aanzien van bereikbaar-, beschik- en tevredenheid laat ik hier even buiten beschouwing, omdat ik aanneem dat deze vooral „leven‟ op het managementniveau en minder op het operationele niveau. In gesprekken met stafmedewerkers van de beide politieregio‟s is deze aanname bevestigd: het blijkt lastig om deze afspraken door te vertalen naar het niveau van de politieagent. Hierbij speelt mee dat men ervaart dat deze afspraken lastig te beïnvloeden zijn. Het gevolg hiervan is dat deze afspraken minder (lijken te) „leven‟ in de politieorganisatie. Voor de beide politieregio‟s zijn de convenantafspraken niet de enige afspraken waarmee zij te maken hebben. De regiopolitie NHN had enkele maanden voor het prestatieconvenant een eigen „Toplijst‟ samengesteld waarin eveneens enkele gekwantificeerde outputdoelstellingen staan geformuleerd. Deze doelstellingen kennen een grote overlap met de doelstellingen uit het regionaal convenant. Zowel de regiopolitie NHN als die van Twente hebben naast het regionaal convenant afspraken gemaakt met het OM van de arrondissementen Alkmaar en Almelo. Dit betekent dat de doelstellingen waaraan men op regionaal niveau moet voldoen breder zijn dan die uit de prestatieconvenanten: de regiopolitie NHN heeft drie „sets‟ van afspraken die geïntegreerd zijn in een jaarplan en de regiopolitie Twente heeft twee overzichten van afspraken die onderdeel zijn van de beleids- en beheerscyclus. Hierbij moet nog opgemerkt worden dat de afspraken die de regiopolitie NHN met het OM heeft gemaakt omvangrijker zijn dan die in Twente. De regiopolitie NHN heeft met het arrondissement in Alkmaar de doorlooptijden van een groot aantal delicten vastgelegd, terwijl men in Twente alleen de doorlooptijden van de jeugddossiers monitort (de doorlooptijden van de veelplegers zijn hier een onderdeel van, hetgeen impliceert dat men in Twente ook meer doet dan in het kader van het regionale convenant noodzakelijk is). Op basis van alle regionale doelstellingen worden managementcontracten afgesloten tussen de korpsleiding en de districtsleiding. In de regiopolitie NHN is afgesproken dat alle districten managementcontracten afsluiten met de BPZ-afdelingen, terwijl de regiopolitie Twente deze keuze aan de districten laat. Als gevolg hiervan treden in de regiopolitie Twente verschillen op: alle districten van de regiopolitie Twente sluiten weliswaar managementcontracten af met de afdelingen, maar de invulling van deze contracten verschilt. In het district Zuid-Twente, waarvan de afdeling Enschede-Oost onderdeel uitmaakt, worden in een onderhandelingsproces tussen districts- en afdelingsleiding omvangrijke managementcontracten afgesloten waarin zowel outcomedoelstellingen, outputdoelstellingen als inspanningsverplichtingen zijn opgenomen (zie ook Oude Roelink, 2004). Input voor deze managementcontracten waren niet alleen de regionale doelstellingen, maar ook de wijkscans die in 2004 hebben plaatsgevonden. Voor de afdeling


50

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente Alkmaar-stad geldt dat de managementcontracten vooral betrekking hebben op de outputdoelstellingen en op de beheersmatige zaken. Beide zijn afgeleid uit het convenant en de afspraken met het OM (vooral doorlooptijden). De prestatie- of managementafspraken blijven in de regiopolitie Twente (formeel gezien: planmatig) „steken‟ op het niveau van de afdeling. Dit wil overigens niet zeggen dat er voor individuele politieagenten geen normen gelden, want dit is wel het geval, deze hebben alleen een informeel karakter. De regiopolitie NHN heeft als beleid dat er persoonlijke actieplannen (PAP‟s) worden afgesloten tussen de afdelingschef en groepschefs en tussen de groepschefs en medewerkers. Dit zijn feitelijk prestatiecontracten op individueel niveau waarin naast de „harde‟ outputdoelstellingen ook inspanningsverplichtingen en houdingsaspecten zijn opgenomen. Uit de literatuur over prestatiemanagement is duidelijk geworden dat deze managementmethode wordt opgenomen in de planning & control cyclus. De bovenstaande beschrijving heeft vooral betrekking op „planning‟. „Control‟ vindt plaats door alle indicatoren, die verbonden zijn aan de geformuleerde doelstellingen, te meten en hierover verantwoording af te leggen in verschillende cycli van managementgesprekken. In de praktijk betekent dit dat de afdelingschef management- of functioneringsgesprekken voert met de groep- (regiopolitie NHN) en teamchefs (regiopolitie Twente). De chefs hebben vervolgens functioneringsgesprekken met de medewerkers van de afdeling (de regiopolitie NHN noemt deze gesprekken PAP-gesprekken). Naast het meten is ook bijsturing een essentieel onderdeel van „control‟. Bijsturing vindt niet alleen plaats in de cycli van managementgesprekken, aangezien deze veelal jaarlijks plaatsvinden, maar ook op andere „monitoringsmomenten‟. De groepschefs van de afdeling Alkmaar-stad ontvangen maandelijks een overzicht van outputmetingen, terwijl de teamchefs van de afdeling Enschede-Oost per kwartaal een dergelijk overzicht ontvangen. In dit overzicht staan per medewerker de aantallen opgenomen voor wat betreft het aantal uit staandehoudingen voortgekomen boetes, verdachten en doorlooptijden. Wanneer nodig kunnen medewerkers worden bijgestuurd op basis van deze overzichten. In het volgende hoofdstuk wordt duidelijk of, en in welke mate, dit ook gebeurt.

4.3. De toepassing van procesmanagement Als gevolg van de aandacht die de laatste jaren, ondermeer als gevolg van het RBP, aan procesmanagement is besteed, zijn de beide politieregio‟s „aan de slag gegaan‟ met deze managementmethode. Omdat de verschillen tussen de politieregio‟s groot zijn, besteed ik hieronder separaat aandacht aan beide politieregio‟s. Enkele jaren geleden ontstond in de regiopolitie NHN de behoefte aan een herschikking van de verantwoordelijkheden over alle onderwerpen, projecten en initiatieven (zie Plug & van Leeuwen, 2005). De willekeurige toedeling van portefeuilles die in de loop der jaren was ontstaan, had geleid tot een onoverzichtelijke situatie waarin wel veel gebeurde, maar waarin weinig samenhang bestond. Tegelijkertijd wilde het management van de organisatie nadenken over de richting waarin de organisatie zich moest ontwikkelen. Het besef was namelijk ontstaan dat dezelfde werkprocessen binnen de organisatie (vanuit een regionaal perspectief bezien) op een verschillende wijze werden aangepakt en uitgevoerd. Hierdoor ontstond, regionaal gezien, verschil in de kwaliteit van de dienstverlening en daarnaast werd het spreekwoordelijke wiel her en der opnieuw uitgevonden. Procesmanagement werd gezien als wenselijk ontwikkelperspectief om deze situatie te veranderen. Om deze ontwikkeling in gang te zetten is het programma „Van Toplijst naar


51

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente Procesmanagement‟ (VtnP) opgezet. Het doel van het programma was en is het introduceren van integraal procesmanagement en het bewerkstelligen van samenhang en uniformiteit in werkwijzen en projecten. Voor het programma is een programmamanager aangesteld en in de loop van de tijd is een programmabureau ingericht, omdat bleek dat (de oorspronkelijk bedoelde) implementatie door de lijnorganisatie (als gevolg van de „waan van de dag‟) stagneerde. Als gevolg hiervan zijn er nu ongeveer 20 mensen buiten de lijn bezig met het (in samenwerking met de lijn) ontwerpen en implementeren van processen. De regio NHN hanteert hierbij het uitgangspunt van „20% procesontwerp en 80% implementatie‟ (zie Plug & van Leeuwen, 2005). De voor het operationele niveau relevante processen zijn „briefing-debriefing‟ (reeds geïmplementeerd) en „klantenpanels‟. Het RBP wordt door de regiopolitie NHN gebruikt om de processen te identificeren. Er is binnen de regio gekozen voor het neerleggen van de procesverantwoordelijkheid of het proceseigenaarschap op het niveau van het Regionaal Managementteam (RMT). De combinatie van lijn- en procesverantwoordelijkheid (een districtschef is bijvoorbeeld naast lijnmanager ook proceseigenaar van het proces handhaving) moet leiden tot een interessante interactie tussen lijnchefs en proceseigenaren, omdat de lijnchefs voor het behalen van hun (operationele) resultaat afhankelijk zijn van de proceseigenaren (die moeten zorgen voor de kwaliteit van de werkprocessen). De scheiding tussen lijn en proces is ook geïntroduceerd in de overleggen van het RMT. Hierdoor is er een proces-RMT en een lijn-RMT ontstaan: in het eerste overleg staat de inrichting en kwaliteit van het proces, alsmede de afhankelijkheid tussen de processen centraal, terwijl in het tweede overleg de operationele resultaten en andere „lijnonderwerpen‟ centraal staan. De proceseigenaren worden ondersteund door procescoördinatoren die hiervoor fulltime beschikbaar zijn. De regiopolitie Twente heeft een wat minder omvangrijke aanpak gekozen. In 2002 is de regiopolitie extern „ge-audit‟ in het kader van het INK-model (zie Kwaliteitsbureau Politie, 2002). Uit deze audit is ondere andere gebleken dat processturing nog onvoldoende van de grond komt, terwijl processturing wel noodzakelijk wordt geacht om de ontwikkeling naar fase twee van het INK34 model te realiseren. Fase twee van het INK-model betekent dat de regiopolitie de ambitie heeft om een procesgerichte organisatie te zijn. De eerste stap die hiertoe is gezet, is het benoemen van de hoofdprocessen conform het RBP. Vervolgens zijn er op RMT-niveau proceseigenaren benoemd en zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de proceseigenaren beschreven (in relatie tot die van lijnmanagers en portefeuillehouders). Een proceseigenaar is hiermee, overeenkomstig de aanpak in de politieregio NHN, tevens lijnmanager. Net als de regiopolitie NHN heeft Twente ook een structuur voor de regionale managementoverleggen. In het RMT-O worden alle operationele zaken besproken, in het RMT-B worden alle beheersmatige zaken besproken en in het P-IM overleg staat proces- en informatiemanagement centraal. In de regiopolitie Twente lijkt de introductie van procesmanagement enigszins te stagneren. Het ontbreekt onder andere, zo blijkt ook uit onderzoek (zie Rooijers, 2004), aan een „sense of urgency‟. De managementmethode wordt, mede door proceseigenaren, wel als nuttig ervaren, maar nog niet als zodanig wordt opgepakt. Daarnaast hebben de meeste proceseigenaren moeite met hun dubbelrol en het, vanuit hun procesverantwoordelijkheid, aanspreken van andere lijnmanagers. Deze conclusie is ook andere politieregio‟s niet vreemd (zie Weima, 2004). Daarnaast worden oorzaken voor het niet van de grond komen, gezocht in de wat afwachtende houding die in de Twentse cultuur is „ingebakken‟, het ontbreken van een gezamenlijke visie en het ontbreken van betrokkenheid van afdelingschefs.


52

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente

4.4. De toepassing van informatiegestuurde politie De beide politieregio‟s zijn in zekere zin „bijzonder‟ wat betreft IGP. Het district Zuid-Twente, waar de afdeling Enschede-Oost een onderdeel is, heeft gefunctioneerd als zogenaamde proeftuin voor IGP (toen nog IGO geheten) (zie van den Hazel, 2004). De regiopolitie NHN is momenteel één van de zes zogenaamde „voorhoedekorpsen‟ die de Nederlandse politie op het gebied van IGP kent. Na de proeftuinen in Delft, Zuid-Twente en Tilburg dienen de voorhoedekorpsen als pilotregio‟s voor de doorontwikkeling van het sturingsconcept. IGP is dus in beide politieregio‟s in ontwikkeling. Dit wil tegelijkertijd zeggen dat de invloed van IGP op de interne en externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg, wanneer empirisch gezien aanwezig, zich in een beginstadium zal begeven. Allereerst is het zinvol aandacht te besteden aan wat beide politieregio‟s met IGP voor ogen hebben. Het gaat hoofdzakelijk om een viertal doelstellingen. Verbeteren van het zicht op problemen Door het realiseren van een goede informatiepositie, als gevolg van het verbeteren (en standaardiseren) van de technische - (systemen) en sociale informatiehuishouding (kennis bij mensen), op de verschillende organisatieniveaus moet het mogelijk zijn het zicht op de veiligheidsproblemen te verbeteren, zodat beter op problemen geanticipeerd kan worden en ook de signalerende en adviserende functie optimaal kan worden vervuld. Effectieve (juiste dingen) en efficiënte (dingen goed) aansturing van de eigen organisatie Op basis van een betere informatiepositie kan op alle niveaus een betere onderbouwing van keuzes en een meer gerichte inzet van de politiecapaciteit plaatsvinden. Hierdoor wordt de effectiviteit en efficiëntie van het politieoptreden verbeterd. Resultaatgericht werken Een verbeterde aansturing van de eigen organisatie moet een impuls geven aan het resultaatgericht werken en daarbij aan de focus op kerntaken. Een verbetering van de aansturing op alle niveaus veronderstelt dat de politiecapaciteit gericht kan worden op de „goede dingen‟, terwijl de procesgerichte werkwijze tegelijkertijd moet zorgen dat „de dingen goed gebeuren‟. Resultaten inzichtelijk kunnen maken Als gevolg van een verbeterde informatiepositie kunnen de resultaten (beter) inzichtelijk worden gemaakt, hetgeen een betere verantwoording richting gezag en samenleving impliceert. Ten behoeve van het bereiken van deze doelstellingen is in beide politieregio‟s een aantal projecten opgezet. Het gaat te ver deze hier uitputtend te behandelen, maar feitelijk hebben alle projecten betrekking op de twee hoofdcomponenten van IGP. Informatie Informatie wordt binnen IGP als de „bloedsomloop van de politieorganisatie‟ gezien. Het is vanuit dit perspectief niet vreemd dat de beide politieregio‟s investeren in de informatie- of intelligenceorganisatie en in de informatieprocessen. Beide politieregio‟s nemen deel in de landelijke projecten op het gebied van „restinformatie‟ (informatie die voor een bepaald dossier niet relevant is, maar


53

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente voor de handhaving en opsporing als zodanig wel interessant kan zijn), „projectvoorbereiding‟ en „analyseproducten‟. Daarnaast is er nog aantal regiospecifieke projecten dat deel uitmaakt van het traject dat de voorhoedekorpsen doorlopen (regiopolitie NHN) of op eigen initiatief zijn opgestart. Het uiteindelijke doel van deze projecten is dat een goed werkende informatie-organisatie wordt opgezet als voorwaarde voor sturing op de verschillende organisatieniveaus. Een regionale informatie-organisatie bestaat uit informatieknooppunten op regionaal en districtelijk niveau, het zogenaamde Regionale Informatieknooppunt (RIK) en Districtelijk Informatieknooppunt (DIK). De regiopolitie NHN beschikt over onderdelen van een RIK en is bezig met het opzetten van een tweetal DIK‟s. De regiopolitie Twente beschikt al over een aantal DIK‟s en is bezig met het vervolmaken van het RIK. Voor beide politieregio‟s geldt echter dat de kwaliteit van de informatieorganisatie voor verbetering vatbaar is. Sturing Op basis van de informatie dienen onder andere de operationele of primaire processen te worden gestuurd, zodat het politiewerk gerichter en gestructureerder en daarmee intelligenter kan worden uitgevoerd. In beide projecten is een aantal projecten opgestart om deze sturing vorm te geven. De projecten die voor mijn onderzoek relevant zijn en in beide politieregio‟s zijn opgestart, zijn de projecten „sturingsmodel‟ en „briefing-debriefing‟. Voor het operationele niveau is met name het laatstgenoemde project van belang. De briefing is het sturingsmoment voor aanvang (afdeling Enschede Oost: 8:30 en 14:00 uur) of aan het begin van een dienst (afdeling Alkmaar-Stad: 10:00, 15:00 en 23:00 uur) waarop de BPZ-ers en (in mindere mate) de gebiedsagenten worden geïnformeerd over de relevante gebeurtenissen van de vorige dienst, maar ook over relevante zaken (gezochte personen, gestolen auto‟s, aandachtsvestigingen uit de wijken, et cetera) voor de komende dienst. De debriefing is eigenlijk meer een controlemoment aan het eind van de dienst waarop wordt teruggeblikt op de activiteiten die hebben plaatsgevonden en op de resultaten die hiervan het gevolg waren. De briefing is niet nieuw, de debriefing in zekere zin wel, maar als gevolg van landelijke ontwikkelingen rondom IGP is de manier van briefing in bijna alle 25 politieregio‟s vernieuwd. De grootste wijziging is dat de briefing gedigitaliseerd is (powerpoint presentaties op projectieschermen), waar deze eerst uitsluitend mondeling werd uitgevoerd. Naast deze wijziging is het in verschillende politieregio‟s steeds gebruikelijker om tijdens de briefing werkopdrachten aan de BPZ-ers te verstrekken die tijdens de debriefing ingevuld weer ingeleverd moeten worden. Deze werkopdrachten hebben tot doel de werkzaamheden te sturen. Voor mijn onderzoek is het tot slot van belang nader te beschrijven hoe de afdelingen Alkmaar-Stad en Enschede-Oost invulling hebben gegeven aan de nieuwe manier van (de)briefen. Deze wordt sinds eind 2004 gehanteerd en is feitelijk de component van IGP die in mijn onderzoek centraal staat, omdat het een project is dat in beide politieregio‟s al is geïmplementeerd en waar als volgt invulling aan wordt gegeven. Alkmaar-Stad De briefing wordt voorbereid (powerpoint presentatie met digitale foto‟s, e.a.) door een briefinginformatiemedewerker (BIM‟er: hierna informatiemedewerker genoemd). Gebiedsagenten, de recherche, maar ook verkeer hebben de mogelijkheid om middels inzetformulieren een beroep te doen op de capaciteit van de BPZ (daarnaast kunnen chefs vanzelfsprekend ook inzet claimen). Deze inzetformulieren worden ingeleverd bij de informatiemedewerker die er vervolgens, op basis van de beschikbare capaciteit, inzet- of werkopdrachten van maakt. Deze werkopdrachten worden vervolgens geprioriteerd door de groepschef (waar gaat inzet naartoe?) en (na een eventuele


54

4. Bedrijfsmatig werken in NHN en Twente selectie) tijdens de briefing uitgedeeld door de eerstelijns leidinggevende die de briefing leidt. Deze inzetformulieren moeten aan het eind van de dienst, voorzien van een mutatie in het bedrijfsprocessensysteem (BPS), weer worden ingeleverd bij de eerstelijns leidinggevende die ervoor zorgt dat deze bij de Informatiemedewerker komen. De Informatiemedewerker verwerkt de geretourneerde werkopdrachten ten behoeve van vervolgopdrachten. Het inleveren van de opdrachten is één aspect van het debriefen. Daarnaast kan het noodzakelijk zijn stil te staan bij de gebeurtenissen van de dag en de resultaten die behaald zijn. Enschede-Oost In het district Zuid-Twente wordt de briefing voorbereid door het DIK. De eerstelijns leidinggevende van de afdeling krijgt de briefing aangeleverd. Vervolgens heeft hij of zij de mogelijkheid nietrelevante sheets eruit te halen. Ook bestaat de mogelijkheid om sheets in te voegen, bijvoorbeeld een aandachtsvestiging van een gebiedsagent voorzien van een digitale foto. Hoewel de afdeling Enschede-Oost geen BIM‟er heeft, is er (en de afdeling is hierin uniek binnen de regio) wel een informatiemedewerker aanwezig. Deze functie is eigenlijk op een min of meer toevallige wijze 35 ontstaan. De informatiemedewerker leest alle dagrapporten (waarin staat wat er de afgelopen dag is gebeurd) nauwkeurig door en selecteert wat voor de gebiedsagenten relevant is. Daarnaast wordt bekeken op welke meldingen toezicht wordt ingezet, bijvoorbeeld vanwege structurele overlastproblemen. De BPZ-ers die geen noodhulpdienst hebben en de projectenauto „bemannen‟ 36 krijgen een map mee. In deze map zitten werkopdrachten van uiteenlopende aard. Deze werkopdrachten worden aan het eind van de dienst ingevuld geretourneerd. De informatiemedewerker verwerkt deze vervolgens in BPS en bekijkt of en welke vervolgacties ondernomen moeten worden. Naast deze werkzaamheden neemt de informatiemedewerker ook contact op met burgers die bijvoorbeeld klagen over overlast, terwijl de BPZ-ers keer op keer niets hebben geconstateerd. Tot slot kan met betrekking tot de debriefing opgemerkt worden dat dit in Enschede-Oost geen formeel moment is. Men praat wel in de wandelgangen over de gebeurtenissen van de afgelopen dienst, maar er is geen formeel moment waarop de dienst wordt afgesloten.


55

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken „Ik zit in de ruimte waar de eerstelijns leidinggevende zijn werk doet. Ik zit een kop thee te drinken en verschillende BPZ-ers komen deze ruimte binnen. Aangezien ik voor hen een onbekend gezicht ben, komt er een gesprek op gang waarin centraal staat wat ik kom doen. Ik leg uit dat ik een onderzoek doe naar sturing van politiewerk in de BPZ en dat ik daarom een aantal dagen 'meedraai‟ met het werk in de BPZ. In reactie op deze toelichting vraagt iemand: “Een onderzoek naar sturing en dat doe je hier????” (veldaantekeningen).

Het sturen van het werk in uitvoering is altijd een veel besproken, maar zeker ook lastig, onderwerp geweest in politieorganisaties. In de jaren ‟90 was dit onderwerp omgeven door enig cynisme. De opmerking van oud-hoofdcommissaris Hessing dat iedere overeenkomst tussen wat de top van de organisatie wil en aan de basis gebeurt op louter toeval berust, is wellicht de beste illustratie van dit ste cynisme. In de 21 eeuw heeft dit cynisme plaats gemaakt voor nieuwe sturingshoop die tot uiting komt in een bedrijfsmatige benadering van het politiewerk. De traditionele knelpunten ten aanzien van het politiewerk binnen moeten als gevolg van deze benadering tot het verleden gaan behoren. In dit hoofdstuk beschrijf ik, aan de hand van het in hoofdstuk twee geformuleerde analysekader, in hoeverre dit daadwerkelijk het geval is. Hierbij neem ik het onderscheid tussen de functie van BPZer en gebiedsagent als uitgangspunt.

5.1. Invloed op de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten Uit alle formele en informele gesprekken die ik heb gevoerd met chefs, gebiedsagenten en BPZ-ers komt naar voren dat de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten „strakker‟ is geworden. Nu is „strakker‟ een wat vage omschrijving die niet concreet aangeeft wat is veranderd, en in welke mate deze veranderingen toe te schrijven zijn aan bedrijfsmatig(er) werken in de politieorganisatie. Het is dus noodzakelijk dit sfeerbeeld wat te „ontleden‟ en te voorzien van illustraties en nuances. Als leiddraad hierbij neem ik de verwachtingen die ik aan het eind van hoofdstuk twee heb geformuleerd, te weten: toenemende verantwoording met een „managerial‟ karakter, een toenemende „tunnelvisie‟ van leidinggevenden op het werk van politieagenten (meer management dan leiderschap) en toenemende onvrede van politieagenten met deze situatie, afhankelijk van de mate waarin leidinggevenden in staat zijn de prestaties die van politieagenten gevraagd worden „constructief te managen‟.

5.1.1. Relatie tussen leidinggevenden en BPZ-ers: ‘er korter op’ De BPZ-ers zijn de politieagenten die ter beschikking staan van de meldkamer (noodhulp) en van de eerstelijns leidinggevenden en chefs („vrije dagen‟). In tegenstelling tot hun collega‟s van het gebiedswerk zijn zij voor hun werk vooral afhankelijk van meldingen (met verschillende prioriteit). Omdat meldingen zich niet de hele dag voordoen, is er een zekere ruimte om het werk, met name


56

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken wat de „wijk- of vrije dagen‟ betreft, te sturen. Als gevolg van deze ruimte vinden er relatief veel pogingen plaats om het werk daadwerkelijk te sturen. Dit maakt dat deze paragraaf relatief groot is. BPZ-ers worden in toenemende mate gestuurd en aangesproken op output: meer managerial Zowel in Alkmaar-Stad als in Enschede-Oost vindt er een ontwikkeling plaats waarin het steeds gebruikelijker is dat leidinggevenden (veelal chefs) BPZ-ers aanspreken op de mate waarin zij de afgesproken prestatienormen realiseren. Dit aanspreken krijgt in twee situaties vorm. Jaarlijks heeft een chef een functioneringsgesprek (of PAP-gesprek) met iedere BPZ-er. Hoewel deze jaarlijkse gesprekken veelal als vanzelfsprekend worden gezien, is hiervan bij de politie allerminst sprake: de BPZ-ers van beide afdelingen geven aan dat de cyclus van functioneringsgesprekken pas sinds de invoering van de prestatieconvenanten „volledig‟ wordt gehanteerd. Voorheen vonden de gesprekken incidenteel en niet met iedereen plaats. Ook waren aantallen staandehoudingen en doorlooptijden destijds veelal geen onderwerp van gesprek. De tweede situatie waarin chefs BPZers individueel aanspreken, komt voort uit de „monitoringsmomenten‟. Veelal maandelijks (of per kwartaal) wordt de voortgang van de prestatieafspraken „gemonitord‟. Op basis van cijfermatige overzichten spreken chefs, wanneer nodig, zowel het team als geheel als BPZ-ers individueel aan. Individueel aanspreken doet zich alleen voor als een BPZ-er al geruime tijd (enkele maanden) substantieel achterblijft bij de rest van de groep of het team. Chefs gaan dan het gesprek aan om de redenen die hieraan ten grondslag liggen te achterhalen. Er is namelijk een groot aantal redenen dat door chefs, ook tijdens de functioneringsgesprekken, acceptabel wordt geacht als verklaring voor het (in outputtermen) onvoldoende presteren: een taakaccent dat veel tijd kost, maar niet veel mogelijkheden geeft om aan de prestatienormen te voldoen, participeren in rechercheonderzoeken, et cetera. “Uiteindelijk wil ik niet alleen afgerekend worden op de cijfers. Dit gebeurt ook niet. Als ik kan aantonen dat ik heel veel ander nuttig werk heb verricht, dan is het ook goed.” (BPZ-er).

De verantwoording is frequenter en is, overeenkomstig met de geformuleerde verwachting, in toenemende mate dus (ook) „managerial‟ van karakter, maar deze verschuiving is, gezien de ruimte die er is om gering (output)presteren te compenseren, meer relatief dan absoluut. Hoewel deze conclusie in algemene zin opgaat, zijn er wel verschillen in de wijze waarop met de prestatienormen wordt omgegaan. Deze verschillen doen zich voor tussen de beide afdelingen, maar ook tussen de chefs van een afdeling. In Alkmaar-stad zijn de prestatienormen voor BPZ-ers in algemene zin hoger: men moet jaarlijks bijvoorbeeld 150 uit staandehouding voortgekomen boetes schrijven, terwijl dit aantal in EnschedeOost ongeveer 100 bedraagt. De prestatienormen zijn niet alleen hoger, maar er is ook sprake van meer differentiatie (zowel ten aanzien van aantallen staandehouding als doorlooptijden). Om een voorbeeld te geven: in Enschede-Oost moeten BPZ-ers, overeenkomstig met de afspraken uit het regionale prestatieconvenant, rekening houden met de doorlooptijden van de jeugdig dossiers, terwijl de BPZ-ers in Alkmaar-Stad met een groot aantal verschillende doorlooptijden rekening moeten houden. De oorzaak voor dit verschil is gelegen in de afspraken die de regiopolitie NHN heeft gemaakt met het OM van het arrondissement in Alkmaar. Deze zijn namelijk (iets) omvangrijker dan die tussen de regiopolitie Twente en het arrondissement in Almelo, omdat in de regio NHN niet alleen voor jeugddossiers afspraken zijn gemaakt met het OM, maar ook voor bijvoorbeeld de artikel-8 verbalen (rijden onder invloed).


57

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken In de tweede plaats lijken de individuele prestatienormen in Alkmaar-Stad „harder‟ te zijn dan die in Enschede-Oost. Dit wil zeggen dat de individuele norm ook echt als norm wordt gezien. Een mogelijke reden die hieraan ten grondslag ligt, is het gegeven dat de regiopolitie NHN een systeem van PAP-afspraken hanteert. Als gevolg hiervan sluiten chefs met iedere medewerker een individueel prestatiecontract af waarin onder andere de prestatienormen staan opgenomen. Hoewel men in Enschede-Oost ook wel een individuele norm hanteert, is deze minder formeel en „hard‟ dan in Alkmaar-Stad. Dit betekent ook dat chefs in Enschede-Oost de team- of afdelingsnorm geregeld hanteren als aangrijpingspunt om bij het monitoren te bekijken of „alles nog goed gaat‟: BPZ-ers die 37 „achterblijven‟ krijgen dit dan minder snel te horen. Een andere oorzaak voor de „hardere‟ prestatienormen in Alkmaar-Stad heeft te maken met de beschikbaarheid van managementinformatie. De regiopolitie NHN beschikt ten behoeve van de doorlooptijden over een systeem dat „Zicht op zaken‟ heet. In dit systeem wordt bijgehouden wie, welke dossiers heeft en wanneer de looptijd van de dossiers is gestart. Wanneer de (interne) „indientermijn‟ van een dossier op enkele dagen nadert, ontvangt de betreffende BPZ-er en zijn of haar chef een automatisch gegenereerde e-mail waarin staat dat haast geboden is. “Wat je merkt, is dat ze er gewoon strakker op zitten. Die doorlooptijden waren er al wel, maar nu merk ik dat ik, bijvoorbeeld bij een artikel 8 verbaal, direct een mailtje krijg dat ik op de doorlooptijd moet letten. Als mijn dossier tegen het einde van de termijn begint te komen, dan komt de chef wel naar mij toe.” (BPZ-er).

De omgang met prestatienormen verschilt niet alleen tussen afdelingen, maar ook binnen afdelingen. Controle (monitoren „hoe het staat‟) en verantwoording („hoe komt het dat‟) zijn, in tegenstelling tot de feitelijke sturing (vaststellen van prestatienormen), sociale processen die totstandkomen in de interactie tussen chefs en BPZ-ers. Volgens de BPZ-ers die ik heb gesproken, „zitten‟ chefs er verschillend in. Door sommige BPZ-ers is letterlijk, overeenkomstig met het onderscheid in twee soorten „management cops‟, aangegeven dat er twee typen chefs zijn: één die relatief soepel met de prestatienormen omgaat en één die zich zakelijk(er) opstelt en de prestatienormen strak bewaakt. Hoewel in de literatuur wordt verondersteld dat het eerste type vooral aansluiting vindt bij de beleving van „street cops‟, heb ik gemerkt dat dit niet per definitie het geval hoeft te zijn. Er zijn ook BPZ-ers die „zakelijkheid‟ prettig vinden. Jonge en ambitieuze BPZ-ers kunnen zich prima vinden in het „zakelijke‟ type chef, omdat deze zich bedient van een meer directe communicatiestijl en niet al te lang wacht met aanspreken. Dit 38 wordt door jonge BPZ-ers gewaardeerd, want zij willen graag weten wat van hen wordt verwacht. Het „rustige type‟ schijnt de neiging te hebben dit wel eens in het midden te laten. Dit vinden de wat oudere en „gesettelde‟ BPZ-ers wel fijn werken, want dit biedt meer ruimte om het handelen zelfstandig te bepalen. Sommige oudere BPZ-ers vinden het feit dat zij moeten voldoen aan prestatienormen bijna beledigend, omdat het volgens hen basale verwachtingen zijn. Dit is een groep BPZ-ers die bijvoorbeeld niet zozeer problemen heeft met het feit dat zij bonnen moeten schrijven, maar het vooral bezwaarlijk vindt dat hier een norm aan wordt gesteld. Dit vinden zij niet professioneel. Tot slot schijnt er een groep BPZ-ers te zijn die überhaupt niets op heeft met het woordje „moeten‟. Deze groep vindt „het allemaal wel best‟ en heeft weinig zin om hun gedrag aan te passen. Dit zijn BPZ-ers die de neiging hebben de reactie van chefs op de proef te stellen door structureel niet aan de normen te voldoen. Het zijn blijkbaar altijd „anderen‟ die dit doen, want ik heb maar één BPZ-er gesproken die tot deze groep gerekend kan worden. Hoewel ik hieraan geen conclusie kan verbinden, is het op z‟n minst opmerkelijk.


58

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken “Men hamert aardig op het aantal dat gehaald moet worden. Als een agent zijn of haar aantal niet haalt, dan krijgt de groepschef dit te horen van de afdelingschef en zo gaat het balletje door...Sommige jongens vinden het een hindernis, omdat ze moeten, maar ik heb er geen problemen mee. Het zal het woordje „moeten‟ wel zijn.” (eerstelijns leidinggevende). ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Je houdt altijd een categorie die het allemaal wel goed vindt. Die mensen houdt je altijd.” (BPZ-er).

De ervaring die BPZ-ers hebben met prestatiemanagement als zodanig is dus afhankelijk van hun persoonlijke opvatting en -stijl, welk type chef zij (als gevolg daarvan) prefereren en de mate waarin hun huidige chef aan dit profiel voldoet. Het is juist deze combinatie van factoren die kan zorgen voor spanning tussen chefs en BPZ-ers: een BPZ-er die de neiging heeft de „kantjes eraf te lopen‟ komt snel in conflict met een „zakelijke‟ chef. In Rijssen/Holten ben ik een dergelijke situatie tegengekomen. Daar is in 2003 een nieuwe afdelingschef „gekomen‟ die met zijn komst ook de gehele afdelingsleiding (teamchefs) heeft „ververst‟. Tegelijkertijd met zijn komst, is ook prestatiemanagement als managementmethode geïntroduceerd. Hier hadden enkele BPZ-ers, die gewend waren vooral zelf te bepalen wat zij deden, moeite mee. Deze BPZ-ers hadden niet de intentie hun gedrag aan te passen om te voldoen aan de prestatienormen. Uiteindelijk heeft deze situatie geleid tot een dienstopdracht voor de betreffende BPZ-ers. Een dienstopdracht houdt in dat de disctrictschef iemand verzoekt zijn of haar gedrag aan te passen en de betreffende persoon hier ook voor tekent. Het niet opvolgen van een dienstopdracht kan uiteindelijk leiden tot ontslag. Dit voorbeeld illustreert de spanning die kan ontstaan wanneer er geen balans aanwezig is tussen de stijl van een BPZ-er en de stijl van een chef. BPZ-ers worden in toenemende mate gestuurd en aangesproken op hun „registratiegedrag‟ Voor informatiegestuurde politie is de kwaliteit van informatie van wezenlijk belang. Een aanzienlijk deel van de informatie die wordt gebruikt om het politiewerk te sturen, komt uit het bedrijfsprocessensysteem waarmee de beide politieregio‟s werken. Politieagenten moeten gebeurtenissen en andere opvallendheden hierin registreren. Algemeen bekend is dat de registratiediscipline bij politieagenten niet optimaal is (Wiebrens, 2004b). Hiermee ontstaat een paradox: hoewel informatie essentieel is voor het politiewerk, wordt slordig omgegaan met de invoer van data die de basis vormt voor informatie. Hiermee wordt getornd aan de voorwaarden voor IGP, zo zijn leidinggevenden ook gaan beseffen. De laatste jaren is de wijze waarop BPZ-ers in BPS muteren dan ook onderwerp van gesprek geworden tussen leidinggevenden en BPZ-ers. Een voorbeeld is het muteren wanneer iets niet plaatsvindt. Dit doet zich voor wanneer BPZ-ers bijvoorbeeld worden gevraagd ergens te surveilleren, omdat er klachten zijn van drugsgebruik. Wanneer BPZ-ers voorheen ter plaatse gingen, maar er niets werd geconstateerd, was het gebruikelijk dit niet te muteren in BPS. Vanwege het toenemend besef dat het voor het krijgen van zicht op bepaalde problemen ook van belang is dat iets niet gebeurt, spreken zowel chefs als eerstelijns leidinggevenden de BPZ-ers hierop aan: van hen wordt verwacht alles wat zij (niet) constateren zorgvuldig te muteren en op deze mutaties aanspreekbaar te zijn. BPZ-ers ondersteunen dit wel, omdat zij veelal zelf ook wel inzien dat het genereren van informatie uit BPS van belang is voor het politiewerk. “Wat ik wel merk, is dat er gedurende het proces veel meer wordt vastgelegd. Alles wordt gemuteerd. Dit is ook makkelijk voor collega‟s, want als ik een bekende groep overlastgevende jongeren tijdens mijn dienst heb gezien, dan kan deze informatie heel nuttig zijn voor de jeugdcoördinator.” (BPZ-er).


59

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken BPZ-ers worden in toenemende mate gestuurd en aangesproken op hun inspanningen Niet alleen de zogenaamde output is in toenemende mate onderwerp van gesprek, maar ook de zogenaamde throughput of inspanningen. De aan IGP ontleende briefing en debriefing, en de daaraan gerelateerde werkwijze met werkopdrachten, leidt ertoe dat het dagelijkse werk van de BPZ-ers meer gestuurd en gecontroleerd wordt dan voorheen. De dagelijkse sturing van het politiewerk in de BPZ vindt voornamelijk plaats in de briefing, terwijl de controle op het dagelijkse werk vooral onderdeel hoort te zijn van de debriefing. Zoals ik in het vorige hoofdstuk heb beschreven, is de (de)briefing het afgelopen jaar behoorlijk gewijzigd. In Alkmaar-Stad is met deze nieuwe briefing ook de werkwijze met werkopdrachten geïntroduceerd, terwijl deze in EnschedeOost al ongeveer twee jaar wordt gehanteerd. Het is deze werkwijze die ervoor zorgt dat de inspanningen van de BPZ-ers in toenemende mate worden gestuurd en gecontroleerd, hetgeen ervoor zorgt dat de verantwoording meer „managerial‟ van karakter is dan voorheen. Om te beginnen met het eerste aspect: sturing (vooraf). In de beleving van de BPZ-ers is er met sturing van leidinggevenden op hun werkzaamheden in principe niet zoveel mis. In Enschede-Oost hebben de BPZ-ers twee jaar geleden in een eigen onderzoek geconstateerd dat er teveel vrijblijvendheid was bij de uitvoering van het politiewerk. Dit werd als onwenselijk gezien, omdat als gevolg van deze vrijblijvendheid onduidelijk was wat van hen werd verwacht. In Enschede-Oost wordt de werkwijze met werkopdrachten gezien als een middel om een einde te maken aan deze vrijblijvendheid en onduidelijkheid. In Alkmaar-Stad was deze behoefte er, zij het minder expliciet, ook. De behoefte aan sturing is, zowel in Alkmaar-Stad als in Enschede-Oost, met name gelegen bij de jongere en relatief onervaren BPZ-ers: zij weten minder goed wat van hen verwacht wordt en kennen de „plekjes‟ buiten ook minder goed dan hun oudere en meer ervaren collega‟s. Sommige oudere en meer ervaren BPZ-ers vinden de werkwijze met werkopdrachten hun professionaliteit aantasten, omdat zij zelf wel weten hoe zij hun dag moeten invullen en ook de „hotspots‟ hen wel bekend zijn. Het is echter niet zo dat de werkwijze frustraties oproept, het is meer dat de meer ervaren BPZ-ers de werkwijze kinderachtig vinden. Wanneer het geheel wordt bekeken, kan ik concluderen dat de sturing (vooraf) niet tot echte onvrede leidt, maar door velen als wenselijke ontwikkeling wordt gezien. Dat enkele BPZ-ers regelmatig „schriftelijk werk‟ of andere oorzaken aanhalen als reden om geen werkopdracht aan te hoeven nemen, doet hier niets aan af. Het „moeten‟ blijft voor sommigen lastig. “Nieuwelingen zijn deze manier van werken gewend vanuit hun opleiding. Oudere werknemers moeten er wel aan wennen....Uiteindelijk snappen ze wel dat het moet gebeuren.” (eerstelijns leidinggevende).

Het tweede aspect dat aan de sturingscomponent van IGP vastzit, is de controle achteraf. Dit aspect is relatief nieuw, want voorheen werd nauwelijks gekeken naar de mate waarin (mondeling) verstrekte opdrachten werden uitgevoerd en iets hebben opgeleverd in termen van output of informatie. Debriefing is in dat opzicht een nieuw begrip. “In mijn tijd kwam je in dienst en ging je gewoon wat doen. Drie jaar geleden zeiden ze wel in de briefing „jongens, houdt dat even in de gaten‟, maar als je het niet deed, dan kraaide er geen haan naar.” (BPZ-er).

Bij de debriefing doet zich een verschil voor tussen de beide afdelingen. In Alkmaar-Stad maakt de debriefing een expliciet onderdeel uit van het totale briefingsproces en dit onderdeel is ook beschreven en dient (door de eerstelijns leidinggevende) te worden uitgevoerd. Dit houdt in dat hij of zij controleert of de werkopdrachten zijn uitgevoerd en, wanneer dit niet het geval is, vraagt naar


60

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken de redenen hiervoor en hiervan (wanneer nodig) melding maakt bij de betreffende chef(s). In Enschede-Oost is de debriefing geen formeel moment in een dienst, maar dit betekent niet dat er geen controle op de werkzaamheden plaatsvindt. De informatiemedewerker van Enschede-Oost ontvangt dagelijkse map met (ingevulde) werkopdrachten van de afgelopen dienst (‟s middags de map van de ochtenddienst en ‟s ochtends de map van de avonddienst van de dag ervoor). Op het moment dat de werkopdrachten niet zijn uitgevoerd, kan zij dit melden aan de betreffende chef. Deze moet vervolgens actie ondernemen om de betreffende BPZ-ers aan te spreken. Een belangrijke vraag is dus of het regelmatig gebeurt dat de werkopdrachten niet worden uitgevoerd. Percentages heb ik niet voorhanden, maar het komt voor dat werkopdrachten niet worden uitgevoerd. De controle hierop lijkt een gevoelige aangelegenheid te zijn. Overeenkomstig met de „street cop‟ cultuur lijken BPZ-ers moeite te hebben met het achteraf afleggen van verantwoording over hun werkzaamheden. Zij vinden zelf namelijk dat aan het niet uitvoeren van werkopdrachten altijd goede redenen ten grondslag liggen, dus waarom zouden deze moeten worden toegelicht? Er is één factor die BPZ-ers in gesprekken met mij bijna altijd hebben genoemd als verklaring voor het niet uitvoeren van de werkopdrachten: de waan van de dag. Met de waan van de dag verwijzen BPZ-ers naar het reactieve karakter van het politiewerk: hun werk zou met name gestuurd worden door meldingen (met verschillende prioriteit) en als gevolg hiervan kan het gebeuren dat er geen tijd is voor het uitvoeren van de werkopdrachten. Eerstelijns leidinggevenden en chefs zien dit echter veelal als excuus om te ontsnappen aan controle, omdat controle in de oren van sommige BPZ-ers een „vies‟ woord is dat zich niet verhoudt tot hun eigen professionaliteit en deskundigheid. “We werken sinds oktober 2004 met deze inzetformulieren en je merkt dat nog niet iedereen de formulieren retourneert. Sommige collega‟s zetten ook hun hakken in het zand, omdat ze deze nieuwe werkwijze niet leuk vinden. Maar ja, bij ieder bedrijf heb je serieuze en minder serieuze medewerkers...Tijdens de briefing proberen we nu ook het belang van de werkwijze duidelijk te maken. Je kunt immers pas sturen als je informatie hebt.” (eerstelijns leidinggevende).

Op de vraag wat leidinggevenden hier vervolgens aan doen, komen verschillende antwoorden ten gehore. De eerstelijns leidinggevenden van de afdeling Alkmaar-Stad zijn de voornaamste leidinggevenden die de werkopdrachten controleren. Uit gesprekken met BPZ-ers en chefs blijkt dat sommige van deze „front line supervisors‟ moeite hebben met het aanspreken van de BPZ-ers op de uitvoering van de werkopdrachten. De nieuwe werkwijze vraagt namelijk competenties (aanspreken op dagelijks werk) die nauwelijks een rol speelden in de tijd dat zij begonnen met hun functie. Dit betekent dat niet iedere eerstelijns leidinggevende even consequent de BPZ-ers aanspreekt op de uitvoering van de werkopdrachten. In Enschede-Oost geldt hetzelfde, maar dan voor de (team)chefs: sommigen ondernemen geen actie wanneer blijkt dat frequent geen uitvoering wordt gegeven aan de werkopdrachten. Overigens geldt ook bij deze vorm van controle dat BPZers goede redenen kunnen hebben voor het niet uitvoeren van de werkopdrachten. Er zijn leidinggevenden die hier expliciet naar vragen en de aangehaalde redenen toetsen, maar er zijn ook leidinggevenden die aangehaalde redenen al snel voor waar aannemen. In algemene zin, en dit geldt zowel voor de afdeling Alkmaar-Stad als Enschede-Oost, is de invloed van de werkwijze met werkopdrachten relatief groot, omdat het sturing op werkzaamheden betreft. Prestatienormen zijn outputnormen die in vergelijking met werkopdrachten BPZ-ers meer ruimte bieden om zelfstandig keuzes te maken in waar en wanneer hier invulling aan wordt gegeven. Het is immers primair van belang dat wordt voldaan aan de gestelde normen en dit wordt maandelijks of


61

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken per kwartaal geëvalueerd. Werkopdrachten geven daarentegen heel concreet invulling aan de dagelijkse sturing van het politiewerk. Dit wil overigens niet zeggen dat men voor de methode van werkopdrachten geen sturing gaf aan het dagelijkse politiewerk. Ook toen kregen de BPZ-ers die geen noodhulp hadden bij de briefing mondeling te horen wat van hen verwacht werd. Van deze situatie is bij de afdeling Rijssen/Holten overigens nog steeds sprake. De grootste verschillen met de nieuwe werkwijze zijn dat de opdrachten niet aan personen werden toebedeeld, maar tegen de groep werden uitgesproken, en er geen controle was op de mate waarin de opdrachten werden uitgevoerd. Aan deze, als vrijblijvend ervaren, situatie is een eind gemaakt met de introductie van werkopdrachten, maar dit einde is meer relatief dan absoluut, zo hebben we gezien. BPZ-ers merken dat het contact met leidinggevenden gestructureerder verloopt In het verlengde van wat hiervoor is gezegd over de (de)briefing merken de BPZ-ers van de afdeling Alkmaar-Stad op dat het contact met leidinggevenden op sommige momenten meer structuur kent dan voorheen. Het moment dat zij veelal gebruiken als illustratie van deze ontwikkeling is de (de)briefing. Het gaat dan met name om het contact tussen de eerstelijns leidinggevende en BPZ-ers, omdat het de eerstelijns leidinggevenden zijn die een centrale rol hebben in het (de)briefingsproces. Een verklaring voor het gegeven dat vooral de BPZ-ers van de afdeling Alkmaar-Stad meer structuur op merken in het (de)briefingsproces is gelegen in de wijze waarop de regiopolitie NHN de nieuwe briefing heeft aangepakt, namelijk procesgericht. Van de (de) briefing is een procesbeschrijving gemaakt die de wijze van uitvoering voorschrijft. Hoewel de BPZ-ers onbekend zijn met termen als procesmanagement en/of procesgericht werken, merken zij wel dat de briefing veel meer structuur heeft dan voorheen. Dit komt onder andere tot uiting in de vaste stappen die worden doorlopen, de vooraf bepaalde momenten waarop de BPZ-ers zelf opmerkingen kunnen plaatsen, de begin- en eindtijden die veel „harder‟ van karakter zijn, de beperkte mogelijkheden die er zijn om de briefing te verstoren (uitsluitend voor prioriteit-1 meldingen), et cetera. Deze kenmerken van de werkwijze die tijdens de (de)briefing wordt gehanteerd, staan overigens los van de inhoudelijke voordelen die met de nieuwe briefing gepaard gaan (zie het volgende hoofdstuk). “Voorheen hield briefing in: met z‟n allen onderuitgezakt om een koffietafel en de wachtcommandant vertelde wat er zoal gebeurd was. De laatste tijd is de briefing behoorlijk veranderd....Voorheen liep men gewoon in en uit. Nu is iedereen op tijd en als je niet op tijd bent, dan kom je er niet meer in.” (BPZ-er).

De BPZ-ers van de afdeling Enschede-Oost hebben eveneens kennis gemaakt met een nieuwe digitale briefing. Het feit dat de briefing wordt weergegeven op een projectiescherm zorgt wel voor enige structuur, maar de situatie is tegelijkertijd niet te vergelijken met die in Alkmaar-Stad: de mogelijkheid om later binnen te komen, is bijvoorbeeld nog steeds aanwezig en iedereen is in principe vrij om zaken op ieder moment gedurende het proces op te merken. Ik heb bij beide afdelingen de briefing meegemaakt en hierbij zijn mij ook duidelijke verschillen in de werkwijze opgevallen. Vanuit het perspectief van de BPZ-ers is de briefing het moment waarop het merkbaar is dat de regiopolitie NHN „verder‟ is met procesmanagement dan de regiopolitie Twente. Prestatienormen zijn voor chefs niet het enige dat telt: geen „tunnelvisie‟ Dat de nadruk op output de laatste twee jaar (sterk) is toegenomen, wil niet zeggen dat output voor chefs het enige is dat telt. In de interactie tussen chefs en BPZ-ers zijn prestatienormen slechts één aspect waaraan aandacht wordt besteed. Het „zakelijke‟ type chef stelt de prestatienormen weliswaar meer centraal in het algemene functioneren van de BPZ-ers, maar geen enkele BPZ-er is


62

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken van mening dat chefs een „tunnelvisie‟ hanteren op hun werk. De mogelijkheden om redenen aan te dragen voor „onderpresteren‟ en de mate waarin deze door chefs geaccepteerd worden, zijn hier volgens de BPZ-ers ook een illustratie van. Chefs delen volgens BPZ-ers de mening die zij zelf ook aanhangen, namelijk dat „veel schrijven niet betekent dat je ook een goede diender bent‟. In de gesprekken die ik met chefs heb gehad, komt naar voren dat zij de mate waarin BPZ-ers voldoen aan de prestatienormen als een onderdeel zien van het bredere functioneren. Dit betekent dat, en hier hechten chefs wel veel waarde aan (BPZ-ers ook, zie de volgende paragraaf), de prestatienormen, maar zeker ook de werkopdrachten, worden gebruikt voor het identificeren van de BPZ-ers die de spreekwoordelijke „kantjes ervan aflopen‟. De betekenis van prestatiemanagement is voor chefs vooral gelegen in het zicht dat dit instrument geeft op BPZ-ers die in brede zin niet presteren en niet zozeer in het beoordelen van BPZ-ers die hun werk toch al goed doen. Prestatienormen, maar ook werkopdrachten, geven chefs houvast bij het aanspreken van BPZ-ers die de kantjes ervan aflopen. Dit aanspreken was voorheen lastiger: chefs wisten wel ongeveer wie bijvoorbeeld weinig schreef of altijd laat was met inleveren van dossiers, maar de informatie was beperkt en vaak onbetrouwbaar en er waren nauwelijks normen voorhanden op basis waarvan aanspreken ook vorm kon krijgen. Prestatiemanagement en IGP hebben hier verandering ingebracht. Chefs weten door de verantwoordingsgesprekken die verbonden zijn aan de prestatienormen en werkopdrachten steeds beter welke BPZ-ers „weinig doen‟, terwijl deze instrumenten tegelijkertijd houvast geven bij het aanspreken van deze mensen. Beide instrumenten hebben (dus) intern (in ieder geval ook) een belangrijke functie. Chefs zijn wel van mening dat het aanspreken op prestatienormen en de uitvoering van werkopdrachten een gemakkelijke manieren van aanspreken zijn. Het aanspreken op (andere) gedrags- en houdingsaspecten, zoals het functioneren in het team en de wijze waarop met burgers wordt gecommuniceerd, wordt gezien als lastiger. Hetzelfde geldt voor het motiveren en inspireren van politieagenten. Wat chefs hiermee feitelijk zeggen, is dat competenties om te „managen‟ van een andere orde zijn dan leiderschapscompetenties. Overeenkomstig met de verwachting die ik heb geformuleerd in hoofdstuk twee merken chefs dat er tegenwoordig meer een beroep wordt gedaan op hun management- dan op hun leiderschapskwaliteiten: er is meer sprake van controle en beheersing en er wordt in algemene zin meer nadruk gelegd op monitoringssystemen en verantwoordingsstructuren. Hierbij geven zij aan dat het tonen van leiderschap niet minder belangrijk is: het wordt alleen minder gedaan dan het „managen‟, omdat de situatie daar minder om vraagt. In de ontwikkeling die de politie doormaakt, worden de goede dingen steeds meer van bovenaf opgelegd, hetgeen ervoor zorgt dat de chefs op team- .c.q. groepsniveau vooral bezig zijn met de dingen zo goed mogelijk te doen. Dit wil overigens niet zeggen dat er minder leiderschap wordt getoond dan voorheen. Het aanspreken op houdingsaspecten, het inspireren en motiveren van mensen: het zijn altijd lastige en enigszins ongrijpbare activiteiten geweest en de mate waarin deze activiteiten voorheen plaatsvonden, was net zo persoonsafhankelijk als nu. Er wordt meer gestuurd en gecontroleerd, maar er blijft ruimte: „constructief managen‟ Hoewel de beleidsvrije ruimte een onderwerp is dat in het volgende hoofdstuk aandacht krijgt, wil ik hier op deze plaats toch enkele woorden aan wijden, omdat dit noodzakelijk is om invulling te geven aan de door mij geformuleerde verwachting met betrekking tot „constructief managen‟. Deze voorspelde dat de mate van onvrede die, als gevolg van bedrijfsmatig werken, onder uitvoerders ontstaat afhankelijk is van de mate waarin leidinggevenden de prestaties „constructief managen‟. Ik wil deze verwachting iets breder trekken en ook van toepassing verklaren op IGP. Leidinggevenden lijken op de volgende twee manieren constructief om te gaan met de prestaties en werkopdrachten.


63

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken In de eerste plaats geldt ten aanzien van de prestaties, zoals ik al eerder heb behandeld, dat chefs de prestatienormen niet als „heilig‟ zien. Er zijn redenen die het niet voldoen aan prestatienormen rechtvaardigen. Hierbij treden er verschillen op tussen chefs, maar in algemene zin accepteren chefs een groot aantal redenen als verklaring voor (het in outputtermen) onderpresteren. Daarnaast 39 is het zo dat chefs, wederom in algemene zin, de BPZ-ers niet teveel „lastigvallen‟ met cijfers. Er zijn bijvoorbeeld wel „productieoverzichten‟, maar deze worden niet in de kantine of briefingruimte opgehangen, zodat deze voor iedereen zichtbaar zijn. Tot slot zijn de prestatienormen, bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal staandehoudingen, niet dusdanig hoog dat BPZ-ers voor een onmogelijke opgave worden gesteld. In de tweede plaats geldt ten aanzien van de werkopdrachten dat deze weliswaar een toename van de sturing van - en controle op de werkzaamheden betekenen, maar het is het volgens de BPZ-ers niet zo dat leidinggevenden hen „de hele dag met papiertjes laten rondrennen‟. In gesprekken met BPZ-ers is mij duidelijk geworden dat er, in overleg, veel mogelijk is. Zoals een BPZ-er aangaf: “Als we ons werk goed doen en beschikbaar zijn, dan laten ze ons voldoende vrij.” Leidinggevenden, zowel chefs als eerstelijns leidinggevenden, geven zelf ook aan dat zij het belangrijk vinden dat er een „stukje eigen‟ in blijft en geven de BPZ-ers ruimte voor eigen initiatief. Met betrekking tot de geformuleerde verwachting kan ik stellen dat de onvrede met de nieuwe werkwijzen relatief beperkt is. Er is weliswaar een groep BPZ-ers die „het allemaal wel best vindt‟, maar deze groep lijkt cynisch te staan tegenover iedere verandering. De beperkte onvrede die zich voordoet, kan voor een deel worden verklaard door de constructieve manier waarop leidinggevenden met de veranderingen omgaan. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat de huidige wijze van bedrijfsmatig werken nog voldoende ruimte bieden om constructief te managen. Het ophogen van prestatienormen en het opvoeren van het aantal werkopdrachten kan in deze situatie verandering brengen. Onvrede is veelal het gevolg van ontwikkelingen die losstaan van bedrijfsmatig werken Wat mij is opgevallen, is dat onvrede onder BPZ-ers niet zozeer het gevolg is van bedrijfsmatig werken „an sich‟, maar veel meer samenhangt met externe ontwikkelingen die vervolgens wel weer invloed hebben op hoe BPZ-ers naar bedrijfsmatig werken kijken (en daarom hier wel worden behandeld). Er zijn twee dominante ontwikkelingen die BPZ-ers zorgen baren. In de eerste plaats zijn dat de (secundaire) arbeidsvoorwaarden die momenteel onder druk staat. Als de voornemens van de minister van BZK werkelijkheid worden, dan betekent dit een behoorlijke achteruitgang in het netto salaris van BPZ-ers en gebiedsagenten. In de tweede plaats klaagt een deel van de BPZers over de beperkte opleidingsmogelijkheden die voorhanden zijn, maar dit lijkt een punt van onvrede te zijn dat al een langere historie kent. In vergelijking met voorheen is er echter één ding anders: in functioneringsgesprekken worden cursussen in het vooruitzicht gesteld als tegenprestatie van leidinggevenden, maar aan het eind van de rit moet een politieagent de prestatienorm hebben gehaald, terwijl een cursus nog wel eens op zich laat wachten. De beide ontwikkelingen leiden ertoe dat BPZ-ers, maar ook gebiedsagenten, van mening zijn dat zij tegenwoordig steeds meer voor minder moeten doen. “Ze verwachten steeds meer van ons, maar we krijgen er niets voor terug”, zo drukt de gemiddelde politieagent dit gevoel uit. Politieagenten voelen een gebrek aan waardering voor de toegenomen inspanningen die zij plegen. In gesprekken met politieagenten (met name BPZ-ers) is mij duidelijk geworden dat dit gevoel leidt tot afnemende betrokkenheid bij het politiewerk: er wordt niet meer harder gelopen voor de baas en dit is wel eens anders geweest.


64


5.1.2. Relatie tussen leidinggevenden en gebiedsagenten: meer speling Over de veranderende relatie tussen leidinggevenden en BPZ-ers is veel meer te vertellen dan over die tussen leidinggevenden en gebiedsagenten. Om een concreet voorbeeld te geven: gebiedsagenten krijgen geen werkopdrachten, maar leveren input ten behoeve van werkopdrachten. Als gevolg hiervan worden zij niet meer gestuurd op hun inspanningen, maar sturen zij meer op de inspanningen van anderen (zie de volgende paragraaf). Gebiedsagenten worden door chefs minder „managerial‟ benaderd dan de BPZ-ers Het voornaamste dat mij is opgevallen in de gesprekken met gebiedsagenten en hun chefs is dat de betekenis van de prestatienormen voor gebiedsagenten verschilt van die voor de BPZ-ers: de functie en de wijze waarop ermee wordt omgegaan, is wezenlijk anders. Dit komt, omdat gebiedsagenten, zowel „binnen‟ als „buiten‟, een andere rol hebben dan hun BPZ-collega‟s. Gebiedsagenten onderhouden uiteenlopende contacten met gemeenten, maatschappelijke organisaties, wijkraden, burgers en ondernemers. Het onderhouden van contacten betekent investeren in persoonlijke relaties en het bezoeken van uiteenlopende overlegvormen. Het gevolg hiervan is dat zij per definitie minder tijd hebben voor het realiseren van de huidige prestatieafspraken. Anders gezegd: hun rol maakt dat repressief optreden een beperkt onderdeel van het werk is. Chefs beseffen dit goed. De gevolgen van dit besef zijn tweeledig. In de eerste plaats zijn de prestatienormen waaraan gebiedsagenten moeten voldoen veel lager dan die van hun BPZ-collega‟s. De afdeling Alkmaar-Stad hanteert een norm van 50 uit staandehoudingen voortgekomen boetes. De afdeling Enschede-Oost hanteert een norm van 20. In de tweede plaats zijn de prestatienormen minder „hard‟ van karakter. Dit wil zeggen dat chefs het niet voldoen aan prestatienormen van gebiedsagenten gemakkelijker accepteren van gebiedsagenten dan van hun BPZ-collega‟s. Chefs zijn namelijk van mening dat gebiedsagenten goede verklaringen kunnen hebben voor het „falen‟ en gebiedsagenten vinden ook dat zij goede verklaringen hebben. Daarnaast lijken sommige chefs en gebiedsagenten de mening aan te hangen dat het realiseren van de prestatienormen geen onderdeel moet zijn van het werk van de gebiedsagent (zie ook Zoomer et al., 2002). Hoewel de twee genoemde verklaringen voor beide afdelingen opgaan, zijn er ook verschillen. Deze verschillen komen ook tot uiting in de normstelling: van gebiedsagenten in Alkmaar-Stad wordt verwacht dat zij meer „schrijven‟ dan in Enschede-Oost. Deze hogere norm illustreert niet alleen een ander getal, maar ook een andere opvatting over de rol van de gebiedsagent. Deze andere opvatting vertaalt zich door in de relatie tussen chef en gebiedsagent. In Alkmaar-Stad verwachten chefs in toenemende mate van gebiedsagenten dat zij handhavend in hun wijk optreden en gebiedsagenten worden hier in toenemende mate ook op aangesproken. Dit aanspreken lijkt alleen anders te gaan dan bij de BPZ-ers. Gebiedsagenten komen in Alkmaar-Stad veelal zelf naar de chefs toe wanneer zij vermoeden dat zij hun prestatienormen, en dan gaat het veelal om het aantal uit staandehoudingen voortgekomen boetes, niet gaan halen en hebben hier ook een (verantwoordings)verhaal bij. Over dit verhaal wordt vervolgens gepraat, waarbij bekeken wordt hoe gebiedsagenten anders met hun werk om kunnen gaan, zodat zij in het vervolg wel aan de prestatienormen kunnen voldoen. Dit wil overigens niet zeggen dat de gebiedsagenten in Alkmaar-Stad hun prestatienormen niet halen, want dit is veelal wel het geval. Het gaat om de situaties waarin dit niet het geval is. Dan is het belang van verantwoording immers het grootst.


65

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken De afdeling Enschede-Oost hanteert een lagere en minder harde norm dan de afdeling AlkmaarStad. Gebiedsagenten hoeven minder te schrijven en worden hier nauwelijks op aangesproken. De gebiedsagenten hoeven niet alleen minder te schrijven, maar zij schrijven ook daadwerkelijk minder. Het aantal van 20 wordt niet altijd gehaald, maar dit betekent niet dat chefs hen hier ook op aanspreken. Met andere woorden: ik heb het gevoel dat in de relatie tussen chefs en gebiedsagenten in Enschede-Oost de prestatienormen nauwelijks onderwerp van gesprek zijn. Dit lijkt te maken te hebben met het perspectief dat men op de rol van de gebiedsagent hanteert, maar hier kom ik in het volgende hoofdstuk nog op terug. Naast verschillen tussen afdelingen, geldt ook bij de gebiedsagenten dat chefs er verschillend in „zitten‟. In algemene zin wordt gebiedsagenten meer speling geboden in de omgang met prestatienormen, maar de ene chef zit er „strakker‟ in dan de andere. Verschillen in visie op de rol van de gebiedsagent kunnen aanleiding geven tot spanningen in de relatie tussen chef en gebiedsagent. Sommige chefs zitten er strak op en gebiedsagenten kunnen zich als gevolg hiervan genoodzaakt voelen verantwoordingsinformatie te verzamelen om zo te laten zien dat zij andere nuttige activiteiten verrichten. “We hebben nu gelukkig een groepschef die er niet zo‟n probleem van maakt als je de norm niet helemaal haalt. Mensen die iedere dag op straat zijn, worden er wel strakker aangehouden, maar zij komen dan ook veel meer overtredingen tegen. Verhoudingsgewijs moet ik best veel schrijven, want ik ben veelal met sociale problemen bezig...De vorige chef zat daar anders in. Hij zei:”je zegt wel dat je druk bent, maar ik zie er niets van.” (gebiedsagent).

Chefs hanteren absoluut geen tunnelvisie op het werk van gebiedsagenten Gebiedsagenten, zowel in Alkmaar-Stad als Enschede-Oost, hebben veelal een afkeer tegen een cijfermatige benadering. Hiermee wil ik niet zeggen dat zij vinden dat hun chefs ook een zogenaamde „tunnelvisie‟ op hun werk hanteren, want dit is in algemene zin niet het geval (althans, gebiedsagenten vinden dat dit niet het geval is). Slechts een enkele gebiedsagent die ik heb gesproken, gaf aan dat hij/zij vond dat de chef alleen maar op „cijfertjes‟ lette. Gebiedsagenten gaven wel in algemene zin aan, onafhankelijk van hun eigen ervaringen met chefs, dat alles steeds meer gericht is op outputcijfers, terwijl zij juist werk verrichten dat moeilijk in cijfers te vangen is. Zij verwachten dat deze tendens gaat doorzetten en zien dit met enig argwaan aan. Managementrapportages en andere vormen van cijfermatige verantwoording worden door gebiedsagenten gezien als voeding voor een verantwoordingssysteem dat op grote afstand staat van hun dagelijkse belevingswereld. Managementrapportages zijn er volgens hen op gericht de „grote baas‟ stil te houden, maar zeggen niets over de dagelijkse praktijk waarmee zij worden geconfronteerd. “Het is puur cijfertjesgericht. Hier ben ik niet zo‟n voorstander van. Elke keer weer die cijfertjes staan mij tegen... Afspraken zijn nodig, want je moet weten waar je aan toe bent, maar die cijfertjes zijn alleen mooi voor het jaarplan.” (gebiedsagent). -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Hij (minister Remkes, WL) denkt hoe meer cijfers ik eruit krijg, hoe beter ik kan aantonen dat het systeem nog werkt, maar het systeem werkt niet meer.” (gebiedsagent)


66

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken De prestatienormen voor gebiedsagenten bieden ruimte om „constructief te managen‟ De bovenstaande benadering van gebiedsagenten laat zien dat een „tunnelvisie‟ op het werk van gebiedsagenten niet werkbaar lijkt, omdat hun werk, nog minder dan bij hun BPZ-collega‟s, in cijfers te vangen is. Chefs weten dit ook, maar tegelijkertijd neemt het (organisatorische) belang van kwantitatieve prestatienormen als sturingsmechanisme toe. In Alkmaar-Stad zie je als gevolg hiervan de eerste verschuivingen in de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen chef en gebiedsagent: deze wordt meer „managerial‟ van karakter, terwijl men in Enschede-Oost met enige huivering naar deze verschuiving kijkt. Bij beide afdelingen hebben gebiedsagenten geen onvrede met de huidige situatie, omdat de prestaties „constructief gemanaged‟ lijken te worden. Het constructieve zit in de speling die gebiedsagenten van chefs krijgen, zowel ten aanzien van de hoogte van de prestatienormen als met betrekking tot de wijze waarop met de prestatienormen wordt omgegaan. Opvallend is wel dat de gebiedsagenten van de afdeling Rijssen/Holten jaarlijks geacht worden 80 uit staandehoudingen voortgekomen boetes te realiseren, en men hier ook op aangesproken wordt, maar dit bij hen nauwelijks tot onvrede leidt. Een dergelijke situatie zouden de gebiedsagenten in Enschede-Oost naar mijn idee niet accepteren. Persoonlijk denk ik dat het gebied waarin de gebiedsagent opereert een belangrijke variabele is als verklaring voor dit verschil (naast vanzelfsprekend individuele c.q. menselijke factoren).

5.2. Invloed op de relatie tussen politieagenten In de vorige paragraaf heb ik vrij uitgebreid stilgestaan bij de invloed van bedrijfsmatig werken op de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten (BPZ-ers en gebiedsagenten). Hieruit is naar voren gekomen dat zich, in vergelijking met een aantal jaren geleden, veranderingen hebben voorgedaan in deze relaties. Deze veranderingen, zo hebben we gezien, zijn voor een substantieel deel toe te schrijven aan bedrijfsmatige werkwijzen als prestatiemanagement en IGP en in veel mindere mate aan procesmanagement. De relaties tussen leidinggevenden en politieagenten vormen slechts één aspect van het politiewerk binnen. Het andere aspect wordt gevormd door de relaties tussen politieagenten. De verwachting die bij deze relatie is geformuleerd, is dat er (in sociale zin) fragmentatie optreedt tussen uitvoerders, omdat sommigen zich wel met het nieuwe „managerial‟-denken kunnen identificeren en anderen niet. In deze paragraaf zal ik onder andere bekijken in hoeverre dit ook het geval is. Hierbij maak ik een onderscheid in de relatie tussen BPZers onderling en in de relatie tussen BPZ-ers en gebiedsagenten. De relatie tussen gebiedsagenten onderling is niet relevant gebleken: het bedrijfsmatig werken heeft hier geen invloed op gehad. Het is dus niet nodig hier nader aandacht aan te besteden.

5.2.1. Relatie tussen BPZ-ers: verschillende betekenissen In de vorige paragraaf heb ik geconstateerd dat BPZ-ers zich verbonden voelen met verschillende typen chefs. Het verschil tussen chefs is als gevolg van de opkomst van bedrijfsmatig werken wellicht prominenter geworden, omdat het „zakelijke type‟ zich meer en „anders‟ bedient van managementmethoden dan het „rustige type‟. Een goede vraag is vervolgens of de verbondenheid aan bepaalde typen chefs ook zorgt voor differentiatie, of zelfs fragmentatie, tussen BPZ-ers.


67

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken BPZ-ers reageren verschillend op de nieuwe instrumenten, maar van fragmentatie is geen sprake Om met de deur in huis te vallen: ik heb niet de ervaring dat het huidige bedrijfsmatig werken leidt tot fragmentatie tussen BPZ-ers. Ik heb gevraagd naar vormen van competitie tussen BPZ-ers, profileergedrag dat is gebaseerd op outputprestaties en dergelijke, maar geen van deze fenomenen 40 doen zich op de onderzochte afdelingen voor. Ik wel de idee gekregen dat BPZ-ers verschillend reageren op de veranderingen die zij ervaren. Degenen die de veranderingen ondersteunen, hebben meer last van degenen die dwars liggen dan andersom. Hierbij moet worden meegenomen dat de groep die dwars ligt, of in ieder geval de veranderingen niet ondersteunen, relatief klein lijkt te zijn, maar blijkbaar wel invloed heeft op de rest van de groep. De BPZ-ers die de veranderingen positief waarderen, nemen veelal ook positief resultaat waar van de veranderingen, terwijl degenen die dwars liggen vooral cynisch zijn over dit resultaat. Deze cynische reactie is volgens de „positieve BPZ-ers‟ vooral het gevolg van de „bedreiging‟ die de „cynische BPZ-ers‟ ervaren: het wordt steeds beter zichtbaar dat zij minder hard werken dan de rest van de groep. De BPZ-ers die de veranderingen ondersteunen, vinden het dan ook belangrijk dat chefs de mensen die de kantjes ervan aflopen aanspreken. De betekenis die aan bedrijfsmatig werken wordt toegekend, verschilt dus afhankelijk van de ogen die er naar kijken: positieve betekenissen en negatieve betekenissen komen beide voor. Dit verschil in betekenis brengt soms spanningen met zich mee, maar deze zijn niet van een dergelijk karakter dat gesproken kan worden van fragmentatie. De traditionele groepsverbondenheid verliest weliswaar aan betekenis, maar valt niet uit elkaar. “Ik zit bij de politie, omdat ik het werk leuk vind en dat verandert niet door inzetformulieren. Er zijn collega‟s die het nog steeds kinderachtig vinden, maar dat heb ik niet. Het valt allemaal reuze mee. Je kunt nog voldoende een eigen invulling geven aan het werk. De mensen die de toename in sturing vervelend vinden, zorgen voor onrust op het bureau. Dat is niet prettig.” (BPZ-er).

De spanning waar ik tot slot expliciet aandacht aan wil besteden heeft te maken met het aanspreken door chefs. De BPZ-ers die de veranderingen ondersteunen, hebben het gevoel dat 41 chefs degenen die de kantjes ervan aflopen het minst worden aangesproken door chefs. Deze situatie doet zich zowel voor in Alkmaar-Stad als in Enschede-Oost. De verklaringen die hiervoor worden gegeven, hebben veelal te maken met het loopbaanstadium waarin deze cynische BPZ-ers zich (kunnen) bevinden. Een extra periodiek kunnen zij bijvoorbeeld niet meer krijgen en dossieropbouw ontbreekt veelal. Als gevolg hiervan zijn er nauwelijks sancties voorhanden die leidinggevenden kunnen toepassen. Dit wordt door sommige collega BPZ-ers betreurd.

5.2.2. De relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers: meer coördinatie In de theorie wordt verondersteld dat de politieorganisatie een „loosely coupled system‟ is waarin er sprake is van zwakke coördinatie tussen functionele eenheden. De functionele eenheden die in mijn onderzoek relevant zijn, zijn de noodhulp en het gebiedswerk. Hoewel ik geen expliciete verwachtingen kon formuleren, zijn er wel degelijk resultaten uit mijn empirisch onderzoek naar voren gekomen die het vermelden waard zijn. Deze resultaten concentreren zich op IGP en niet of nauwelijks op de methoden van prestatie- en procesmanagement. De laatst genoemde methoden brengen namelijk geen veranderingen teweeg in de relaties tussen gebiedsagenten en BPZ-ers. Ik heb bijvoorbeeld niet geconstateerd dat BPZ-ers vinden dat gebiedsagenten ook meer op basis van het „managerial‟-denken moeten worden beoordeeld.


68

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken De coördinatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers is door IGP sterk verbeterd Wat ik heb geconstateerd, is dat de coördinatie tussen het werk van gebiedsagenten en BPZ-ers is verbeterd. Om deze verbetering te illustreren, is kennis nodig van hoe het voorheen was. In gesprekken met leidinggevenden, gebiedsagenten en BPZ-ers is mij deze situatie duidelijk geworden. De gebiedsagent werd, overeenkomstig de beschrijving die ik heb gegeven in het eerste hoofdstuk, geacht de activiteiten van de BPZ-ers in zijn gebied te sturen. Dit hield in dat gebiedsagenten moesten bepalen welke inzet van BPZ-ers zij wanneer in hun gebied wilden hebben. Op basis van deze wensen moesten zij de BPZ-ers met de relevante taakaccenten (wanneer aanwezig) aanspreken en hen vragen of zij op een bepaald tijdstip, gedurende een bepaalde periode, specifieke activiteiten in het gebied wilden uitvoeren. Dergelijke inzetvragen konden ook bij de chef gemeld worden en hij of zij kon dan in overleg met de eerstelijns leidinggevende dergelijke vragen mondeling inbrengen bij de briefing. Hoewel er geen reden is om aan te nemen dat een mondeling verzoek minder vrijblijvend is dan een schriftelijk verzoek, werd een mondeling verzoek door de BPZ-ers veelal wel als vrijblijvend(er) ervaren. Het resultaat hiervan was dat de door de gebiedsagenten gevraagde inzet niet altijd was verzekerd. Dit was voor de gebiedsagenten geen prettige situatie, omdat zij veelal afspraken hadden gemaakt met partners of burgers. “Het is allemaal strakker en beter neergezet. De BPZ krijgt tijdens de briefing van de wachtcommandant een opdracht mee: dit ga jij doen en laat maar zien hoe je het er vanaf brengt. Vroeger hadden we al wel taakaccenten en wist je wel waar je een probleempje kwijt kon, maar je moest altijd maar afwachten wat ermee gebeurde. Nu worden de opdrachten in principe dagelijks uitgevoerd. Ik zeg in principe, omdat er ook de waan van de dag is die ervoor zorgt dat men er soms niet aan toekomt.” (gebiedsagent).

Gebiedsagenten kunnen hun inzetverzoeken nu „kwijt‟ bij een specifieke medewerker die als het ware functioneert als intermediair. Hierdoor hebben zij het gevoel dat de informatie die zij hebben, en die als basis kan functioneren voor inzet, beter „landt‟ in „de‟ organisatie, terwijl tegelijkertijd de werkopdrachten ervoor zorgen dat de inzet (beter) verzekerd is. Maar dit is niet alles. „Managerial accountability‟ is misschien niet echt een issue gebleken voor gebiedsagenten, maar externe verantwoording is dit des te meer. Gebiedsagenten hebben contact met partners en burgers en maken met hen afspraken over de inzet van de politie in bepaalde wijken. De werkwijze met werkopdrachten zorgt er niet alleen voor dat afspraken door de politie beter en langduriger worden nagekomen, maar gebiedsagenten kunnen door de nadruk op afmuteren ook laten zien dat zij hun afspraken nakomen en de ontwikkelingen in hun gebied beter volgen. Ik heb bijvoorbeeld verschillende verhalen gehoord over burgers die geregeld klagen over overlastsituaties waar de politie volgens hen niets aan zou doen. Frequent toezicht door de politie kan echter uitwijzen dat de overlastsituatie door burgers wordt overdreven of op z‟n minst anders wordt ervaren dan door de politie. Hierdoor kan een verschil in beleving worden blootgelegd en hierover kan worden gecommuniceerd.


69


“Eergisteren had ik bijvoorbeeld een jeugdprobleempje in Groot-Nieuwland. Ik had al een paar meldingen gezien in BPS en vervolgens werd ik ook nog gebeld door een burger uit de wijk. Samen met die burger heb ik het probleem besproken. Het bleek te gaan om een groep van ongeveer 8 jongens die tussen 19:30 en 22:00 uur altijd op de hoek van de straat een jointje staan te roken. Dit zorgde voor overlast. Ik heb tegen die burger gezegd dat ik twee weken gericht mensen naar die plek zou gaan sturen. Ik heb toen een inzetformulier bij de BIM‟er aangeleverd waarin ik de problematiek heb beschreven en de gevraagde inzet heb aangegeven. De werkopdracht is vervolgens tijdens de briefing aan een tweetal BPZ-ers uitgereikt. Dagelijks heb ik de ingevulde formulieren bij de BIM‟er opgehaald en in BPS de mutaties gelezen. Zo was ik in staat onze inzet terug te koppelen aan de burger....Voorheen was het allemaal wat losser. Ik zette het toen in de sturingsagenda en las twee dagen in BPS dat men er geweest was, maar de derde dag waren ze er niet meer. Nu is het strakker waardoor ik aan burgers kan laten zien wat we doen. In het verleden hing het allemaal als los zand aan elkaar en was ik vooral bezig met pappen en nathouden. Je moest het allemaal maar weer verkopen. Voor een wijkcoördinator is het nu een stuk prettiger, want je kunt niet overal achteraan. Het is beter wanneer je erop kunt rekenen.” (gebiedsagent).

De sturing door gebiedsagenten is toegenomen, maar de waan van de dag werkt beperkend De werkopdrachten zijn zowel op het gebied van interne sturing als op het gebied van externe verantwoording voor gebiedsagenten een prettige manier van werken (zie ook van den Hazel, 2004). Een gevolg van deze werkwijze is echter wel dat de relatie tussen gebiedsagenten en BPZers aan verandering onderhevig is. Er is sprake van meer coördinatie tussen de onderlinge activiteiten en de gebiedsagenten treden in dezen sturend op. Nu was deze sturing altijd al wel een leidend principe, maar het vinden van een werkbare invulling is in de praktijk lastig gebleken (zie ook Zoomer et al., 2002). Met IGP is het gelukt een vorm te vinden die beter werkbaar is. Ik zeg met nadruk „beter werkbaar‟ en niet „werkbaar‟, omdat de optimale vorm nog niet gevonden is. In paragraaf één van dit hoofdstuk is de waan van de dag al aangehaald als veel gehoord „excuus‟ voor BPZ-ers om geen uitvoering te hoeven geven aan de werkopdrachten. Deze waan van de dag is veel gebiedsagenten een doorn in het oog, omdat deze de door hun gevraagde inzet kan doorkruisen. De gebiedsagenten snappen wel dat sommige meldingen voorgaan, maar vinden in algemene zin dat de meldkamer een te grote invloed heeft op de BPZ-ers. De door hen gevraagde inzet is secundair aan de meldingen van de meldkamer, terwijl sommige meldingen niet direct inzet vereisen. De waan van de dag lijkt de sturende invloed van gebiedsagenten te beperken en BPZ-ers lijken dit niet altijd erg te vinden. De waan van de dag geeft hen in zekere zin de mogelijkheid (verschillende vormen van) sturing te ontlopen en hiervan wordt door sommigen ook dankbaar gebruik gemaakt. “De waan van de dag bepaalt veel. Daar wil ik wel voor een gedeelte in meegaan, maar je moet niet direct alles oppakken...Als je een probleem zo snel mogelijk kwijt wil, dan moet je zorgen dat het op het scherm van de meldkamer komt.” (gebiedsagent).

Er ontstaat, als gevolg van IGP, nauwelijks spanning tussen gebiedsagenten en BPZ-ers De waan van de dag is blijkbaar een factor die de coördinatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers belemmert, maar een vervolgvraag is hoe de (in de praktijk) veranderende relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers door beiden wordt ervaren. In algemene zin lijken zich hierbij geen grote problemen voor te doen: BPZ-ers lijken de sturende rol van gebiedsagenten te accepteren, maar dit komt wellicht ook doordat zij niet direct worden geconfronteerd met deze sturende rol. Gebiedsagenten vragen de inzet immers aan bij de informatiemedewerker en de chef bepaalt


70

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken uiteindelijk over de feitelijke toedeling van capaciteit. Aan de „voorkant‟ van het sturingsvraagstuk is de sturende rol van de gebiedsagenten dus beperkt zichtbaar. Of dit ook daadwerkelijk een oorzaak is voor de beperkte weerstand bij BPZ-ers kan ik niet zonder meer concluderen. “Wat ik merk, is dat als wij wat vragen het ook gebeurt. Zij (de BPZ-ers, WL) hebben geen moeite met sturing door de wijkagent. Als er echter geen gevolg wordt gegeven aan onze sturing, dan is het wel moeilijk praten. Je kunt wel vragen waarom zij iets niet hebben gedaan, maar je kunt er niet echt kort op zitten, want je bent formeel geen leidinggevende.” (gebiedsagent).

De beperkte zichtbaarheid doet zich bij de „achterkant‟ van het sturingsvraagstuk in ieder geval niet voor. De controle - en het, waar nodig, aanspreken op de werkzaamheden gebeurt niet alleen door leidinggevenden, maar in toenemende mate ook door de gebiedsagenten. Dit is voor sommige BPZ-ers, maar ook voor gebiedsagenten, wel wennen. Een gebiedsagent van de afdeling Rijssen/Holten, waar men de sturingslijn van gebiedsagenten laat verlopen via de coördinatoren van de taakaccenthouders (en men dus niet werkt met werkopdrachten), vertelde mij dat BPZ-ers sommige gebiedsagenten zijn gaan beschouwen als één van „hen‟, waarmee wordt gedoeld op de leidinggevenden. Sommige gebiedsagenten hebben hier moeite mee en hierdoor pakken zij hun sturende rol minder op. Hoewel het niet oppakken van de sturende rol niet opgaat voor de gebiedsagenten in Alkmaar-stad en Enschede-Oost, is het wel zo dat de BPZ-ers daar ook moeten wennen aan het feit dat zij worden aangesproken door gebiedsagenten, maar van „echte‟ weerstand is geen sprake. Hierbij is een tweetal zaken van belang. In de eerste plaats vinden BPZers het van belang dat gebiedsagenten hen informeren over het resultaat van de werkopdrachten. Zij willen betrokken worden bij de wijk van de gebiedsagent. In de tweede plaats willen BPZ-ers niet op een directieve manier aangesproken worden door gebiedsagenten. Juist het gegeven dat gebiedsagenten formeel geen leidinggevenden zijn, maakt dat de weerstand beperkt is. „Ik zit in de kantine te lunchen met een aantal jonge BPZ-ers. Op een gegeven moment komt een gebiedsagent bij ons aan tafel zitten en vraagt één van de BPZ-ers naar zijn activiteiten voor die dag. De gebiedsagent had namelijk een werkopdracht laten maken ten behoeve van parkeeroverlast en de BPZ-er had deze opdracht niet goed uitgevoerd en wordt hierop door de gebiedsagent op een vrij stevige manier aangesproken.‟ (veldaantekeningen).

5.3. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken Het organisatiesociologische werk met betrekking tot de politieorganisatie leidt tot een organisatietypering waarin de interne (sturings)relaties, vanuit het perspectief van „management, enigszins problematisch zijn. Het gaat dan in de eerste plaats om de discrepantie tussen de formele relaties tussen leidinggevenden en uitvoerenden en de feitelijke vrijheid die uitvoerders in de praktijk blijken te hebben. Als gevolg van deze situatie zou de controle over het werk in uitvoering vooral in handen liggen van degenen die het uitvoeren. In de tweede plaats worden de relaties tussen eenheden gekenmerkt door zwakke coördinatie en sociale afstand, terwijl er binnen eenheden sprake is van een grote groepsverbondenheid. De afsluitende vragen van dit hoofdstuk moeten dus betrekking hebben op de mate waarin bedrijfsmatig werken het politiewerk binnen, in de beleving van politieagenten, beinvloedt. De verwachten die zijn geformuleerd hebben een functie gehad in het richten van het empirisch onderzoek, maar het feit dat de invloed van


71

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken bedrijfsmatig werken verder reikt dan werd verwacht, maar duidelijk dat ervan inrichten geen sprake is geweest. De relatie tussen leidinggevenden en BPZ-ers De relatie tussen leidinggevenden en BPZ-ers is, als gevolg van bedrijfsmatig werken, veranderd. Het gebruik van moderne managementmethoden leidt ertoe dat leidinggevenden meer nadruk leggen op sturing (vooraf), controle en verantwoording (achteraf). Ik kan concluderen dat de controle op het werk in uitvoering niet meer in handen ligt van degenen die het uitvoeren. Prestatiemanagement leidt tot het op individueel niveau maken van outputafspraken en het monitoren daarvan (outputcontrol). BPZ-ers worden op basis hiervan aangesproken op de output die zij leveren. IGP leidt daarnaast tot sturing op - en controle van werkzaamheden. BPZ-ers worden door IGP gestuurd op de werkzaamheden die dagelijks worden verricht en hierover moet ook verantwoording worden afgelegd. Deze concentratie op inspanningen en output maakt dat de verantwoording meer „managerial‟ van karakter is. De mate waarin verantwoording meer of minder „managerial‟ is, is afhankelijk van persoonlijke relaties. Hoewel managementmethoden gebruikt worden in de relatie tussen leidinggevende en uitvoerende, moet tegelijkertijd worden beseft dat sturing, controle en verantwoording sociale processen zijn, die door leidinggevenden verschillend worden vormgegeven en op uiteenlopende manieren uitwerken op politieagenten. Hoewel verschillen zich voordoen, hanteert geen enkele leidinggevenden een „tunnelvisie‟ op het politiewerk. Output is belangrijker geworden, maar er zijn nog talloze andere aspecten van het politiewerk die leidinggevenden ook als zodanig (h)erkennen. De hoogte van de prestatienormen en de dosering van de werkopdrachten zorgen ervoor dat leidinggevenden de BPZ-ers „constructief managen‟. BPZ-ers zijn in algemene zin niet ontevreden met de veranderingen, al speelt de persoonlijke relatie tussen leidinggevende en uitvoerende hier ook een belangrijke rol in. De ontevredenheid concentreert zich vooral op aspecten van het werk die buiten de invloedssfeer van bedrijfsmatig werken liggen, maar wel van invloed zijn op de wijze waarop politieagenten bedrijfsmatig werken ervaren. Het gaat dan om de arbeidsvoorwaarden die onder druk staan en de afnemende mogelijkheden om cursussen te volgen. Politieagenten ervaren het als oneerlijk dat zij aan steeds meer verwachtingen moeten voldoen, maar hier niets tegenover staat. De relatie tussen leidinggevenden en gebiedsagenten De relatie tussen leidinggevenden en gebiedsagenten is, als gevolg van bedrijfsmatig werken, minder veranderd dan die tussen leidinggevenden en BPZ-ers. Gebiedsagenten worden niet geconfronteerd met werkopdrachten en minder met prestatienormen. Met betrekking tot de prestatienormen bestaan er verschillen tussen de onderzochte afdelingen. In Alkmaar-Stad zijn sturing, controle en verantwoording meer „managerial‟ dan in Enschede-Oost. Een tunnelvisie van leidinggevenden op het werk van gebiedsagenten komt bij beide afdelingen niet voor. Vooral voor gebiedsagenten geldt, zo zijn leidinggevenden van mening, dat hun werk veel breder is dan in meetbare normen is te vangen. De leidinggevenden van beide afdelingen gaan dan ook op een constructieve wijze om met de prestatienormen. De prestatienormen zijn enerzijds minder hoog en anderzijds wordt er soepeler met de normen omgegaan. De relatie tussen BPZ-ers Het gegeven dat leidinggevenden verschillend invulling geven aan de managementmethoden in combinatie met de constatering dat de behoefte aan sturing, controle en verantwoording onder (met name) BPZ-ers verschilt, leidt ertoe dat de betekenis die BPZ-ers aan bedrijfsmatig werken toekennen niet eenduidig is. Sommigen ondersteunen de „strakkere‟ relatie met leidinggevenden,


72

5. Binnen: de invloed van bedrijfsmatig werken terwijl anderen proberen de invloed van leidinggevenden af te weren. Deze verschillen in betekenis hebben tot gevolg dat de ervaringen die BPZ-ers met bedrijfsmatig werken hebben uiteen lopen. Hierdoor kan sociaal gezien afstand tussen de BPZ-ers onderling ontstaan, maar het is niet zo dat van fragmentatie sprake is. Dit wil zeggen dat er geen groepen voor- en tegenstanders ontstaan die elkaar min of meer naar het leven staan. Het is echter wel zo dat de BPZ-ers die de veranderingen ondersteunen last kunnen hebben van de BPZ-ers die hun hakken in het zand zetten. De BPZ-ers die dwars liggen, kunnen de sfeer verpesten en dat vinden de BPZ-ers die gewoon willen werken niet prettig. De relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers De werkwijze met werkopdrachten heeft ervoor gezorgd dat de coördinatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers sterk is verbeterd. Waar de relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers voorheen vooral een „loosely coupled‟ karakter had, waarin de werkzaamheden relatief onafhankelijk van elkaar werden uitgevoerd, begint deze sinds enige tijd steeds „tighter‟ te worden. Deze strakkere relatie wordt eigenlijk door iedereen positief ervaren, omdat het politiewerk er baat bij heeft. Tot slot De algemene deler van de veranderingen die politieagenten in het politiewerk binnen (in de BPZ) ervaren, is een toenemende regulering van het werk in uitvoering. Sturing, controle en verantwoording zijn toegenomen, hetgeen zorgt voor minder vrijblijvendheid in de uitvoering. Met name het verantwoorden over het werk in uitvoering is een prominentere plek ingaan nemen in het gesprek tussen leidinggevenden en uitvoerenden: er wordt in toenemende mate gekeken naar de inspanningen en output van politieagenten. De inhoudelijke sturing vooraf blijft hierbij achter, omdat de daarvoor beschikbare informatie enerzijds nog te weinig betekenisvol is en anderzijds te weinig benut lijkt te worden. Al met al zorgen deze veranderingen ervoor dat de door ervaren politieagenten werkdruk is toegenomen. Dit betekent echter niet dat de speelruimte van politieagenten volledig is verdwenen en men alleen maar „rent voor de baas‟. Zoals politieagenten zelf ook zeggen: “de boog kan niet altijd gespannen staan”. De boog staat alleen wel vaker gespannen dan voorheen. Voor leidinggevenden betekenen de beschreven veranderingen dat zij een steeds completer beeld krijgen van „wie goede dienders zijn en wie niet‟. Een interessante vraag is of er als gevolg van de genoemde veranderingen een diepere tendens waar te nemen is in „de‟ cultuur van de politie. Verschillende, vaak wat oudere, leidinggevenden en politieagenten hebben aangegeven dat “aanspreken een wat minder beladen activiteit begint te worden”. Hiermee wordt overigens verwezen naar de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten en minder naar de relaties tussen politieagenten, al heb ik ook signalen gekregen dat het onderling aanspreken in toenemende mate plaatsvindt. Ik denk dat de signalen van een omslag zich beginnen af te tekenen, maar het is opnieuw het relatieve dat domineert ten opzichte van het absolute.


73

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken “Ik heb niet het idee dat we andere dingen doen dan bijvoorbeeld 3 jaar geleden. We worden wel meer gestuurd, maar de activiteiten zijn nog veelal hetzelfde. We gaan nog steeds naar dezelfde flutmelding als jaren geleden. Hiervan dachten we toen ook al: „dit is geen politiewerk‟.” (BPZ-er).

In april 2005 heb ik een artikel geschreven voor het Tijdschrift voor de politie (zie Landman, 2005). Het artikel draagt de naam „omkijken naar de toekomst‟ en beschrijft de veranderingen die de politieorganisatie op het gebied van doelstellingen, organisatiegrenzen of -domein en activiteiten heeft doorgemaakt en nog steeds doormaakt. In het artikel heb ik gesteld dat de politieorganisatie weliswaar andere doelstellingen formuleert dan enkele jaren geleden (meer output dan maatschappelijke effecten) en probeert haar domein af te bakenen (kerntaken), maar dat het vooralsnog onduidelijk is welk effect deze ontwikkelingen hebben op haar activiteiten op straat. Ik heb hierbij aangegeven dat het effect van de nieuwe sturingspogingen op het niveau van activiteiten onzeker is. Uit onderzoek naar het politiewerk buiten (zie o.a. Stol et al., 2004) blijkt dat de activiteiten op straat gedurende het laatste decennium maar beperkt aan verandering onderhevig zijn geweest. Toch zijn het uiteindelijk deze activiteiten waar een aanzienlijk deel van (management)inspanningen, die ik in het vorige hoofdstuk heb beschreven, op gericht zijn (of zouden moeten zijn). In dit hoofdstuk wil ik bekijken in welke mate de veranderingen die in het vorige hoofdstuk zijn beschreven ook veranderingen in het politiewerk buiten teweegbrengen. Het openingscitaat stemt wellicht weinig hoopvol, maar we zullen zien.

6.1. De invloed op de inhoud van het politiewerk buiten In het theoretisch model heb ik, op basis van twee soorten van handelingsvrijheid die politieagenten op straat hebben, een onderscheid gemaakt tussen twee onderdelen van de externe aspecten van het politiewerk (buiten): „outcome discretion‟ en „process discretion‟. De „outcome discretion‟ heb ik vertaald als de inhoud van het politiewerk buiten en de „process discretion‟ als de interventies die in het politiewerk buiten worden toegepast. In deze eerste paragraaf besteed ik eerst aandacht aan de inhoud. Hierbij maak ik, als gevolg van het wezenlijke verschil in functie en de daaraan gerelateerde activiteiten, een onderscheid tussen BPZ-ers en gebiedsagenten.

6.1.1. Het perspectief van de BPZ-er: ‘flutmeldingen’ en eigen initiatief “In wat ik doe is eigenlijk niet zoveel veranderd. Het werk dient zich aan op straat. Daar verandert niet zoveel in.” (BPZ-er). Het bovenstaande citaat is een illustratie van „de waan van de dag‟ waarvan BPZ-ers zeggen afhankelijk te zijn (zie ook Terpstra, 2002). Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het werk van


74

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken BPZ-ers nauwelijks te plannen is, maar vooral wordt bepaald door wat zich aandient. In zekere zin lijkt dit ook zo te zijn, maar een toelichting is noodzakelijk om dit nader te duiden. De noodhulp verwijst namelijk naar het proces waarin burgers in nood contact opnemen met de meldkamer (112) die vervolgens BPZ-ers ter plaatse laat gaan. Het woord „nood‟ verwijst naar de hoge prioriteit van de meldingen: het gaat in dit proces om meldingen die voorzien worden van prioriteit-1. Voorbeelden hiervan zijn aanrijdingen met letsel, burgers in bedreigende situaties en grote openbare ordeverstoringen. Wanneer burgers de politie willen spreken, omdat „de‟ buurman voor overlast zorgt, dan bellen zij veelal het Landelijk Telefoonnummer Politie (LTP). De gebruikelijke werkwijze is dat LTP-medewerkers bij meldingen die niet de eerste prioriteit hebben, contact opnemen met de afdeling die de verantwoordelijkheid heeft voor het gebied waar de melding betrekking op heeft. De eerstelijns leidinggevende ontvangt de melding en zet deze wel of niet uit bij de BPZ-ers. Ik wil hierbij aantekenen dat deze werkwijze normatief is: zo hoort het te gaan. BPZ-ers merken inhoudelijk gezien nauwelijks een toenemende focus op „crime fighting‟ In het kader van kerntaken, en de managementmethoden die worden gebruikt om hierop te sturen, is het vooral interessant te kijken naar de meldingen waaraan niet de eerste prioriteit wordt toegekend. De zogenaamde prioriteit-1 meldingen worden immers te allen tijde opgevolgd en zijn de essentie van de kerntaak (en het proces) noodhulp. Dit soort meldingen is dus niet vatbaar voor welke vorm van sturing dan ook. De meldingen die niet de eerste prioriteit krijgen, behoren via het LTP bij de eerstelijns leidinggevende binnen te komen, maar in de praktijk blijkt dit niet altijd zo te gaan. Burgers bellen ook voor gevallen die niet als prioriteit-1 worden aangemerkt de meldkamer (112). Normaliter zouden deze burgers verzocht moeten worden contact op te nemen met het LTP, maar omdat de meldkamer ook perioden van extreme rust kent (en de medewerkers toch moeten blijven voor het „geval dat‟), worden deze meldingen, vooral in Alkmaar-Stad, ook geregeld doorgegeven aan de BPZ-ers die zich op straat bevinden. „Het is donderdagavond in Alkmaar en ik zit naast een BPZ-er die mij de stad laat zien en waarmee ik praat over politiewerk. Uit het onlangs geïmplementeerde C2000 systeem komen geregeld meldingen uit de meldkamer. Gedurende een uur let ik op de inhoud van de meldingen: een afzetlint dat los is geraakt en moet worden vastgemaakt, een aanrijding zonder letsel, een onwel persoon in de rechtbank, een blaffende hond waar mensen last van hebben, een relatieconflict, een gestoorde persoon die tegen een bankje staat te trappen, et cetera. Het zijn illustraties van meldingen die de BPZ-ers, zonder tussenkomst van eerstelijns leidinggevenden, doorkrijgen‟. (veldaantekeningen).

BPZ-ers hebben niet zozeer problemen met het feit dat de meldkamer ook meldingen doorgeeft die niet tot de eerste prioriteit behoren, maar vooral met de aard van de meldingen die worden doorgegeven. BPZ-ers, wederom vooral die in Alkmaar-Stad, spreken van „flut-„ of „onzinnige meldingen‟ die zij regelmatig van de meldkamer doorkrijgen. Met deze termen wordt verwezen naar naar meldingen die het karakter hebben van hulpverlening en dan in zijn lichtste vorm (geluidsoverlast, conflicten tussen buren, e.a.). De oorzaak voor het feit dat BPZ-ers deze meldingen doorkrijgen is volgens veel BPZ-ers, maar ook naar idee van eerstelijns leidinggevenden, vooral gelegen in het beperkte doorvragen waaraan de medewerkers van de meldkamer en het LTP zich schuldig maken: te weinig wordt gevraagd naar de noodzaak en het nut van de komst van de politie en ook probeert men te weinig in kaart te brengen wat de aard van de situatie is waarin de melder zich daadwerkelijk bevindt (zodat de medewerkers van de meldkamer/ LTP zelf kunnen bepalen of het „iets‟ voor de politie is). De bovenstaande constatering wordt door ongeveer alle geïnterviewde BPZ-ers gedeeld, al heb ik de idee dat het in Alkmaar-Stad sterker


75

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken leeft dan in Enschede-Oost. De normatieve beoordeling van deze constatering verschilt echter: er zijn BPZ-ers die het niet zo erg vinden om naar „flutmeldingen‟ te gaan, maar er zijn ook BPZ-ers die zich er echt aan storen, omdat het „echte‟ werk naar hun idee blijft liggen. “We krijgen nog steeds heel veel onzinnige meldingen door. In de meldkamer snappen ze het ook niet. Ze vragen niet door. We gaan nog altijd naar meldingen van burgers die zich zorgen maken, omdat ergens een raam op de vierde verdieping openstaat. Ondertussen pakken we het echte werk niet op .” (BPZ-er).

Een chef had overigens wel een verklaring voor het gegeven dat sommige BPZ-ers het niet zo erg vinden om bijvoorbeeld naar een aanrijding zonder letsel te gaan: dit zijn volgens hem namelijk de momenten dat de BPZ-ers met burgers te maken krijgen die blij zijn met de dienstverlening van de politie. Normaliter, zo stelde hij, hebben BPZ-ers te maken met burgers die zich aan de „zelfkant‟ van de maatschappij bevinden en in het algemeen niet zitten te wachten op contact met de politie. Wanneer het proces van intake (meldingen afhandelen) verder wordt gevolgd, dan komt de eerstelijns leidinggevende in beeld: hij of zij ontvangt (telefonisch of op een scherm) de meldingen die via het LTP doorkomen. De eerstelijns leidinggevende heeft vervolgens de mogelijkheid om op deze meldingen BPZ-ers „af te sturen‟, maar hij of zij kan ook de „boot afhouden‟ en burgers (laten) terugbellen of de melding bij een andere organisatie neerleggen. Een goede vraag is vervolgens in welke mate zij ook daadwerkelijk, onder invloed van opvattingen over kerntaken en prestatiedruk, de „boot afhouden‟. Het antwoord op deze vraag is dat zij zelf vinden dat zij de opvattingen over kerntaken in redelijke mate in de praktijk brengen. “Ook tijdens mijn werk als wachtcommandant probeer ik rekening te houden met de taak van de politie. Soms krijg ik meldingen binnen over vuilnis die tot overlast is, loslopende honden of komt men met de vraag of we willen kijken of ergens brand is of niet. Enkele jaren geleden gingen we hier op af. Nu bellen we naar de gemeente, de brandweer of naar andere organisaties. Ik zeg dan gewoon dat het niet voor ons is. Ik voel me in deze boodschap nu meer gesteund door het beleid. Andere partijen zijn er misschien niet blij mee, maar dat is dan jammer...Het heeft ook tijd nodig. Jarenlang was het „de politie doet het wel‟. Je moet andere partijen er bewust van maken dat ze zelf meer moeten doen.” (eerstelijns leidinggevende).

BPZ-ers vinden daarentegen dat ze nog (bijna) even zo vaak als voorheen door eerstelijns leidinggevenden worden gevraagd om naar „flutmeldingen‟ te gaan. Hierbij doen zich overigens wel verschillen voor tussen de beide afdelingen. Ik heb de idee gekregen dat de BPZ-ers in AlkmaarStad vaker naar „flutmeldingen‟ worden gestuurd dan hun collega‟s in Enschede-Oost, maar tegelijkertijd denk ik dat de eerstelijns leidinggevenden in Alkmaar-Stad vaker de „boot afhouden‟ dan die in Enschede-Oost. De verklaring voor deze enigszins vreemde situatie lijkt gelegen te zijn in het strikte uitvraagprotocol dat de meldkamer en het LTP in de regio Twente hanteren. Als gevolg hiervan, zo geven geïnterviewden in Enschede-Oost zelf ook aan, wordt er beter gefilterd. De eerstelijns leidinggevenden hoeven vanuit het perspectief van kerntaken simpelweg minder vaak de „boot af te houden‟. Hoe vaker eerstelijns leidinggevenden de mogelijkheid hebben meldingen niet op te (laten) volgen, hoe duidelijker hun opvattingen over „wat voor de politie is en wat niet‟ zich manifesteren. Dit leidt ertoe dat de BPZ-ers in Alkmaar-Stad aangeven dat er tussen eerstelijns leidinggevenden, maar ook tussen chefs, onvoldoende eenduidigheid bestaat in de opvattingen over kerntaken. Dit vinden zij een slechte zaak, want het kan niet zo zijn dat de ene keer wel naar een blaffende hond wordt gegaan en de andere keer niet.


76

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken Er is, naast de wisselwerking tussen eerstelijns leidinggevenden en BPZ-ers, nog een opvallend verschil tussen de beide afdelingen. De informatiemedewerker van de afdeling Enschede-Oost „analyseert‟ de meldingen die bij de afdeling binnenkomen, terwijl de informatiemedewerker in Alkmaar-Stad dit niet doet. Deze analyse heeft tot doel te bekijken of er zich bepaalde trends (plekken, tijden, personen, e.a.) in bijvoorbeeld overlastsituaties voordoen. Dit bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat een burger met een melding wordt teruggebeld door de informatiemedewerker met de boodschap dat de politie de komende tijd geregeld gaat controleren op de aangegeven plek, omdat „de‟ burger niet de enige is die hiervoor heeft gebeld. Een dergelijke handelswijze betekent dat de politie er niet direct naar toe hoeft, maar op een later tijdstip (middels een werkopdracht) meer gericht toezicht kan gaan houden. De interventie door de informatiemedewerker kan ook een andere uitkomst hebben. Wanneer BPZ-ers bijvoorbeeld al geruime tijd gericht (middels werkopdrachten) op een bepaalde plek toezicht hebben gehouden en er is niets geconstateerd, maar er blijven burgers meldingen doorgeven, dan neemt de informatiemedewerker contact op met deze burgers om het verschil in beleving te bespreken. De mutaties die van de werkopdrachten zijn gemaakt, zijn dan erg behulpzaam. IGP kan op deze wijze de focus op kerntaken stimuleren. Op basis van het voorgaande kan de conclusie niet anders zijn dan dat van een focus op kerntaken nog niet echt sprake is. Kortom: er wordt op verschillende manieren geprobeerd de meldingen van burgers en ondernemers, met het oog op kerntaken, te reguleren, maar in de praktijk leidt dit niet tot een daadwerkelijke focus op kerntaken. Veel van de reactieve activiteiten die door BPZ-ers worden verricht, hebben nog het karakter van hulpverlening in plaats dat deze gericht zijn op handhaving en/of opsporing. Een goede vraag is hoe constatering zich verhoudt tot de verwachting dat de nadruk op meetbare prestaties (op het gebied van handhaving en opsporing) leidt tot een focus op kerntaken. Ik kan hier betrekkelijk kort over zijn: de prestaties zijn niet van een dergelijke omvang dat het een andere inhoudelijke oriëntatie van de BPZ-ers vraagt. Met andere woorden: het werk van de BPZ-ers hoeft niet anders georganiseerd te worden om aan de prestatienormen te voldoen. Men moet hoogstens vaker repressief interveniëren in situaties die zij toch al geregeld tegenkwamen, maar daarover meer in de volgende paragraaf. BPZ-ers gaan gerichter de straat op, maar van „targeting resources‟ is geen sprake In deze subparagraaf heb ik tot nog toe de inhoud van het politiewerk buiten behandeld, voor zover het meldingen betreft. Informatiegestuurde politie (IGP) heeft echter tot doel het reactieve karakter van het politiewerk buiten te verminderen om zo in zekere zin tegenwicht te bieden aan de waan van de dag. Interessant is te bezien of dit in de praktijk ook lukt. In het voorgaande hebben we gezien dat er in Enschede-Oost een ontwikkeling plaatsvindt waarin niet altijd direct wordt gereageerd op meldingen, maar waarin de politiecapaciteit wordt gespaard tot een moment waarop meer duidelijk is over de precieze achtergrond van de meldingen. Naast de werkopdrachten die een indirect gevolg zijn van meldingen, worden er ook in toenemende mate werkopdrachten uitgezet die tot doel hebben (op eigen initiatief) de rechtsregels hand te haven. Het gaat dan veelal om verkeerscontroles en de meer ernstige overlastsituaties. Het doel hiervan het optreden van de politie te richten op bepaalde plekken, tijdstippen en personen. Namelijk op de plekken, tijdstippen en personen die een substantieel deel van de criminaliteit voor „hun‟ rekening nemen. Om deze te kunnen identificeren, is informatie essentieel. IGP heeft vanuit het perspectief van het straatwerk dus betrekking op informatie en het optreden zelf. Deze beide aspecten behandel ik hieronder.


77

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken Eerst wat over de informatie die ten grondslag ligt aan het optreden: deze informatie is veelal afkomstig van de gebiedsagent of, in geval van Enschede-Oost, van de informatiemedewerker en heeft een vrij basaal karakter. Informatiesturing houdt in dit stadium, wat betreft de BPZ-ers, dan ook in dat de beschikbare informatie beter wordt benut, maar van meer informatie is nog maar nauwelijks sprake. Tijdens de briefing krijgen de BPZ-ers wel belangrijke informatie door over gebeurtenissen buiten het gebied van de afdeling en in Enschede-Oost levert het Districtelijk Informatieknooppunt (DIK) ook wel eens informatie aan over trends in inbraken, zodat de BPZ-ers hierop kunnen anticiperen (bijvoorbeeld door gericht toezicht), maar de daadwerkelijke „voorinformatie‟ die de BPZ-ers krijgen, vinden zij beperkt, terwijl deze voorinformatie wel noodzakelijk wordt gevonden om daadwerkelijk intelligenter te zijn (en dus daar te verschijnen waar het nodig c.q. gewenst is). Dit wordt betreurd, omdat men weet dat deze informatie wel uit de beschikbare data is af te leiden, maar dit in de praktijk (in hun ogen) te weinig gebeurt. Zij worden niet altijd worden gefaciliteerd met het oog op pro-actief en gericht op straat gaan. „Het is donderdagavond in Alkmaar en ik ben samen met een aantal BPZ-ers naar een melding over een potentiële drugsdeal bij het centraal station. Daar gekomen, zijn de eerste BPZ-ers de betreffende verdachte al aan het fouilleren en zijn auto aan het doorzoeken. Aan de „zijlijn‟ sta ik met een BPZ-er te praten en naar aanleiding van de gebeurtenissen voor ons komt er een gesprek over informatie op gang. De betreffende BPZ-er geeft aan dat het politiewerk wordt ondersteund wanneer er betere en toegankelijke informatie beschikbaar zou zijn over de tijdstippen waarop bepaalde personen zich in specifieke voertuigen (kentekens) bij het station ophouden in verband met mogelijke drugsdeals.‟ (veldaantekeningen).

Nu wat over het optreden zelf: BPZ-er geven aan dat zij vaker op eigen initiatief en gerichter op straat gaan dan voorheen. De vergelijking met voorheen is essentieel om te begrijpen wat deze verschuiving betekent. In Alkmaar-Stad vindt de eerste briefing bijvoorbeeld om 10 uur plaats. Het was lange tijd gebruikelijk om in de periode tussen het begin van de dienst (7 uur) en de briefing niet op eigen initiatief naar buiten te gaan. Gebiedsagenten moeten er aan wennen dat er nu ook inzet voor deze tussenliggende periode kan worden aangevraagd. Dit voorbeeld illustreert dat BPZers weliswaar meer op eigen initiatief en ook gerichter op straat gaan, maar maakt tegelijkertijd duidelijk dat deze verschuiving moet worden bezien in het licht van een situatie waarin dit allerminst het geval was. BPZ-ers brachten, wanneer er geen meldingen waren, een aanzienlijk deel van hun tijd binnen door en wanneer zij zonder melding buiten waren, werden er geregeld rondjes gereden in afwachting van meldingen of zelf waargenomen overtredingen. In deze situatie heeft IGP enige verandering gebracht: de tijd waarin er geen meldingen zijn, wordt beter benut en ook experimenteert men in toenemende mate met werkopdrachten voor de noodhulpdiensten (zie ook het volgende tussenkopje). Kortom: er wordt bewuster met de politiële capaciteit omgegaan, zodat „verspilling‟ zoveel als mogelijk wordt voorkomen. “Het rondrijden over de Singels is in feite afgelopen...We gaan niet zomaar meer zonder opdracht op straat. Dat is een groot verschil met hoe het vroeger was.” (eerstelijns leidinggevende).

Van de geformuleerde verwachting ten aanzien van „a well-developed practice of targeting recources‟ is echter geen sprake. Deze verwachting impliceert immers dat de politie-inzet („resources‟) zich, overeenkomstig met de ideologie van IGP, concentreert op bepaalde plekken, tijdstippen en personen („targeting‟). De druk die de minister heeft gelegd op de aanpak van veelplegers leidt er in de praktijk bijvoorbeeld wel toe dat de foto‟s van veelplegers tijdens de briefing worden getoond (hier zijn de BPZ-ers ook blij mee, want het „blijft beter hangen‟), maar de


78

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken werkopdrachten zijn maar beperkt gericht op deze veelplegers. De werkopdrachten hebben veel vaker betrekking op verkeerscontroles, gerechtelijke bevelen en verzoeken tot toezicht dan op trends in autodiefstal of woninginbraken (de regiopolitie Twente heeft wel een Woninginbrakenteam dat zich hier specifiek op richt). Het basale karakter van de beschikbare informatie is hier naar mijn idee de grootste oorzaak van: om gericht werkopdrachten uit te zetten, moet immers wel een analyseslag plaatsvinden op basis van de beschikbare data. Data uit systemen is geen informatie, maar slechts de „grondstof‟ voor informatie. Het is deze analyseslag die, zo geven afdelingschefs zelf ook aan, ontbreekt. Van „targeting resources‟ kan dan nooit sprake zijn. Wat overblijft, is vaker en gerichter op straat gaan om de dingen te doen die je al in mindere mate deed. De inhoudelijke handelingsvrijheid van BPZ-ers wordt gereguleerd door werkopdrachten Uit de gesprekken die ik met eerstelijns leidinggevenden en BPZ-ers heb gevoerd, is af te leiden dat de zogenaamde „vrije dagen‟ (geen noodhulpdienst) en „leegloopuren‟ (wel noodhulpdienst, maar geen meldingen) vooral worden „gevuld‟ met activiteiten die zijn gerelateerd aan handhaving. De meer pro-actieve inzet (in de zin dat het niet reactief is) heeft, zoals al aangegeven, ook steeds meer betrekking op de „leegloopuren‟ van de noodhulp. Zowel in Alkmaar-Stad als in EnschedeOost proberen leidinggevenden in toenemende mate ook de noodhulpdienst te voorzien van gerichte werkopdrachten. Dit zijn vaak opdrachten die het karakter hebben van handhaving (verkeer, parkeeroverlast, e.a.) en (dus) ook zo weer (voor een melding) onderbroken kunnen worden. Dit is in de ogen van veel BPZ-ers een behoorlijke verschuiving, aangezien de noodhulpdienst altijd een reactief karakter heeft gehad. Waren er geen meldingen, dan deed je geen echter straatwerk, maar was je veelal binnen. Hoewel niet bewust, lijkt het erop dat IGP als managementmethode geregeld wordt ingezet ten behoeve van prestatiemanagement. Sommige werkopdrachten zijn bijvoorbeeld gericht op het controleren van de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). Deze werkopdrachten zijn voorzien van de wetsartikelen waarvoor de BPZ-ers kunnen sanctioneren. Impliciet is aan een dergelijke werkwijze verbonden dat onder andere de „outcome discretion‟ wordt beperkt. Het gedrag van BPZers wordt immers gereguleerd door het gebruik van prestatienormen en werkopdrachten. In die zin is er, overeenkomstig met de geformuleerde verwachting, sprake van „regulated autonomy‟, maar werkopdrachten lijken hier een grotere rol in te spelen dan de prestatienormen. Wanneer zowel prestatienormen als werkopdrachten worden gezien als vormen van werkdisciplinering, dan kan worden verondersteld dat hier een regulerende werking vanuit gaat die de inhoudelijke autonomie van BPZ-ers beperkt: je kunt simpelweg minder dan voorheen zelf bepalen wat je gaat doen. De ervaringen die BPZ-ers met deze regulering hebben verschillen. Dat de inhoudelijke handelingsvrijheid om keuzes te maken in het werk minder wordt, staat voor een ieder buiten kijf, maar de wijze waarop deze inperking wordt gewaardeerd, loopt uiteen. Voor een deel zijn deze waarderingen c.q. ervaringen al in het vorige hoofdstuk behandeld. De mogelijke onvrede met de nieuwe manier van leidinggeven lijkt namelijk één-op- één samen te hangen met de handelingsruimte die BPZ-ers ervaren te hebben. Het is namelijk in de ogen van veel van de BPZers niet zo dat chefs onredelijke eisen aan hen stellen. De werkopdrachten beslaan vaak niet meer dan een (beperkt) gedeelte van de dag en als zij goede redenen hebben om die dag geen werkopdracht ontvangst te nemen, dan wordt hiernaar geluisterd („constructief managen‟). De afdelingschef van Alkmaar-stad verwoordde de ervaringen van het grootste deel van de BPZ-ers treffend: “als je slim omgaat met sturing, dan heb je nog steeds tijd over voor jezelf.” De inhoudelijke handelingsvrijheid is weliswaar minder, maar absoluut nog niet verdwenen. Het is eigenlijk aan jezelf of je deze handelingsvrijheid wilt zien en benutten of niet.


79

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken “Met name de oudere hoofdagenten voelen zich beknot, omdat we er strakker inzitten, maar ik heb nog niet gemerkt dat het echt tot onvrede leidt.” (chef). ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Het is de laatste jaren veel strakker geworden. Sommige collega‟s vinden dat ze geen bewegingsvrijheid meer hebben, maar dit komt ook door de hoge werkdruk.” (BPZ-er).

6.1.2. Het perspectief van de gebiedsagent: oude gewoonten Het politiewerk buiten dat door gebiedsagenten wordt verricht is, zo heb ik al verschillende keren aangegeven, wezenlijk anders dan dat van de BPZ-ers. Gebiedsagenten worden niet gestuurd door de meldkamer en ook nauwelijks door eerstelijns leidinggevenden (er zijn wel meldingen die zij oppakken). Gebiedsagenten vullen hun dag zelfstandig met allerhande activiteiten, die voor een groot deel bestaan uit het onderhouden van contacten en aan het geven van een invulling aan het begrip „partners in veiligheid‟. Een ander groot verschil met de BPZ-ers is dat gebiedsagenten ook direct door burgers uit hun gebied worden benaderd. Er zijn burgers die over het telefoonnummer van de gebiedsagent beschikken en zo direct contact kunnen opnemen. Het werk van gebiedsagenten is minder reactief dan het werk dat de BPZ-ers verrichten en van oorsprong houden gebiedsagenten zich meer met hulpverlening bezig dan hun BPZ-collega‟s (zie ook Stol et al., 2004). Beide constateringen leiden ertoe dat de „focus op kerntaken‟ en de „nadruk op output‟ voor gebiedsagenten wellicht meer gevolgen hebben voor gebiedsagenten dan voor hun BPZcollega‟s, maar zeker is dit allerminst. Voor sommige gebiedsagenten leidt prestatiemanagement tot het anders inrichten van werk Afhankelijk van de hoogte van de prestatienormen, wederom vooral met betrekking tot het aantal uit staandehouding voortgekomen boetes, en de wijze waarop leidinggevenden met deze normen omgaan, moeten gebiedsagenten hun werk anders organiseren om aan de norm te voldoen. Gebiedsagenten komen, in tegenstelling tot hun BPZ-collega‟s, niet vanzelfsprekend in aanraking met situaties die aanleiding kunnen geven verbaliserend op te treden. Hierbij moet ik overigens opmerken dat de wijk waarin een gebiedsagent werkzaam is ook een bepalende factor is: sociaal zwakkere en relatief criminele wijken zorgen weliswaar voor meer mogelijkheden tot handhaven, maar in de praktijk is hier de tijd niet voor, omdat het overleg met partners en sociale problematiek een veel groter beslag leggen op de tijd van de gebiedsagent dan in de „betere‟ wijken. Hoe het ook zij, het kan voor gebiedsagenten nodig zijn bewust te zorgen dat zij in aanraking komen met situaties die verbaliserend optreden mogelijk maken. In Alkmaar-Stad lijkt dit meer nodig te zijn dan in Enschede-Oost, omdat de prestatienormen voor gebiedsagenten hoger en „harder‟ zijn. De gebiedsagenten van de afdeling Enschede-Oost die ik heb gesproken, houden zich nauwelijks bezig met de prestatienormen: deze spelen geen rol van betekenis bij de inrichting van het werk. In Alkmaar-Stad heb ik echter gebiedsagenten gesproken die aangaven dat zij hun werk anders moeten inrichten om aan de prestatienormen te voldoen. Het voldoen aan de prestatienormen is voor gebiedsagenten in zekere zin een capaciteitsdilemma, omdat het realiseren van de prestatienormen ten koste kan gaan van andere activiteiten: het gaat dan bijvoorbeeld om het contact met burgers en het netwerken met partners in veiligheid. Het is overigens niet zo dat gebiedsagenten het volledig laten afweten op deze terreinen: het gaat om kleine verschuivingen als gevolg van „bewuster kiezen‟. Dit houdt in dat zij bijvoorbeeld kritisch kijken naar deelname in overlegvormen, niet meer naar iedere burenruzie gaan en minder tijd besteden aan een „praatje pot‟. Het gaat dus om minder en niet om niet meer.


80

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken “Er wordt de laatste tijd strak op de normen gekeken. Ik haal de normen niet, maar als wijkcoördinator kan ik dit beter uitleggen. Maar goed, dit neemt niet weg dat ik de komende tijd aan de bak moet. Ik moet me werk er ook op inrichten. Ik zal vaker moeten surveilleren in de wijk, anders kom ik nooit aan die bonnen. Dit kan naar mijn idee ten koste gaan van het netwerken, omdat je meer op straat moet zijn. Dit betekent dat ik niet altijd langs bepaalde personen kan gaan om even een bakje koffie te drinken. Deze activiteiten lijken misschien nutteloos, maar het is voor het verkrijgen van informatie heel zinvol. Dat kun je niet in cijfers uitdrukken.” (gebiedsagent).

Opvattingen over kerntaken zijn onderdeel geworden van de „wereld‟ van de gebiedsagent Prestatienormen spelen voor de gebiedsagenten in Enschede-Oost dan misschien geen grote rol, maar met opvattingen over kerntaken worden zij, net als hun collega‟s in Alkmaar-Stad, wel geconfronteerd. De kerntakendiscussie is nadrukkelijk een onderdeel gaan vormen van de wereld van de gebiedsagent. De wijze waarop hiermee wordt omgegaan, verschilt tussen personen, maar met name tussen de onderzochte afdelingen. In Alkmaar-Stad lijkt deze kerntakendiscussie invloed te hebben op de opvattingen van leidinggevenden en daarmee tot op zekere hoogte ook op het handelen van de gebiedsagenten. Zo is men in Alkmaar-Stad gestopt met het keer op keer bezoeken van- en bemiddelen in frequente burenruzies. Voorheen ging men, zo hebben gebiedsagenten aangegeven, wel 20 keer naar hetzelfde adres. Nu is de algemene opvatting: er één keer langs, maar bij een tweede keer doorverwijzen naar het maatschappelijk veld. Het „denken‟ in kerntaken kost de (met name de meer ervaren en langer zittende) gebiedsagenten in Alkmaar-Stad weliswaar moeite, maar het gedachtegoed wordt op hoofdlijnen wel ondersteund. Hierbij wordt door sommige gebiedsagenten wel aangegeven dat „verkeer boven alles gaat‟, hetgeen wel eens als frustrerend wordt ervaren. “Weet je wat het is. Er is een verschil tussen oude en jonge dienders. Mensen die al langer rondlopen, hebben altijd veel gedaan in het tweede deel van de politietaak. Zij zien het beperken van de hulpverlening als een versmalling van de politietaak...Ik moet wel aan die versmalling wennen. Ik heb lange tijd taken gedaan die liggen op de scheidslijn van het politiewerk. Vroeger deed je dat gewoon.” (gebiedsagent). -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Verkeer gaat boven alles. Natuurlijk is het soms ook een asociale toestand, maar soms kunnen we ook doorslaan. Maar ja, verkeer levert op hè. Als ik een uur op een schoolplein sta, dan levert dit niets op. Door een „praatje pot‟ kan ik een burenruzie voorkomen, maar dat is niet meetbaar.” (gebiedsagent).

In Enschede-Oost gaven de gebiedsagenten die ik heb gesproken aan dat zij de kerntakendiscussie eigenlijk „onzin‟ vonden. Hiermee willen zij tot uitdrukking brengen dat de politie vanzelfsprekend een handhavende taak heeft, maar dat de taak van de gebiedsagent vele malen breder is dan alleen handhaving. Het is mij opgevallen dat gebiedsagenten, met name die in Enschede-Oost, niet in taken -, maar vooral in maatschappelijke effecten „denken‟. Voor gebiedsagenten staat het effect van hun handelen centraal en als zij hiermee voorbij gaan aan de taken die als de kern van het politiewerk worden beschouwd, dan nemen zij dit graag voor lief. Zij willen vooral iets bereiken en in mindere mate iets doen. Bij de bovenstaande constateringen moet in het achterhoofd worden gehouden dat gebiedsagenten altijd veel activiteiten hebben verricht die het karakter hadden van hulpverlening en hier niet gemakkelijk afscheid van kunnen of willen nemen. Het „kunnen‟ heeft te maken met het wennen aan de versmalling, maar ook met de aanwezigheid van een vervelend gevoel wanneer zij moeten doorverwijzen naar bijvoorbeeld de gemeente, terwijl zij weten dat burgers dan vaak van het „kastje


81

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken naar de muur gaan‟ („vroeger deed je het gewoon‟). Het „willen‟ heeft te maken met een meer ideologische discussie over de rol van de gebiedsagent. Sommige gebiedsagenten vinden simpelweg dat de sociale aspecten van het politiewerk, zoals het bemiddelen bij burenruzies, een onderdeel moeten zijn van de functie van gebiedsagent. Zij willen dit simpelweg niet loslaten, omdat zij dit als een „verschraling‟ van hun functie zien. Deze term illustreert het verschil in opvatting met de gebiedsagenten die moeite hebben met het „kunnen‟: zij gebruiken namelijk de term „versmalling‟. “De kerntaak van de politie is het handhaven van de wet. Als we daar weer helemaal naar teruggaan, dan stop ik ermee. Vroeger waren we de wetshandhavers, maar nu is het sociale aspect erin gekomen en als we dat weer kwijtraken, dan hoeft het voor mij niet meer.” (gebiedsagent).

Op één punt van het takenpakket zijn echter alle gebiedsagenten kritisch en dat is het externe overleg. De laatste jaren hebben gebiedsagenten, mede op aangeven van hun leidinggevenden, geprobeerd het externe overleg te beperken (zie ook Terpstra & Kouwenhoven, 2004). Dit doen zij door kritisch te kijken naar de overlegvormen waarvoor zij gevraagd worden, maar ook door bijvoorbeeld aan bepaalde delen van vergaderingen deel te nemen, namelijk aan die delen die voor hen relevant zijn (waar zij voorheen de gehele vergaderingen bijwoonden). Voorheen gebeurde het ook wel eens dat meerdere gebiedsagenten naar hetzelfde overleg gingen. De nadruk op kerntaken en output, maar zekere ook de meer sturende rol die zij intern moeten vervullen als gevolg van IGP, zorgen ervoor dat gebiedsagenten kritischer zijn ten opzichte van deelname, maar zeker ook ten opzichte van het werk dat eruit voortkomt. Tijdens mijn observatiedagen heb ik gemerkt dat het de kunst is om bij partners „dingen gedaan te krijgen‟ zonder teveel een beroep te moeten doen op de politiële capaciteit. Dit is het spel dat gebiedsagenten moeten kunnen spelen. De inhoudelijke handelingsvrijheid is aan het afnemen, maar nog alom aanwezig Wanneer de (door leidinggevenden gestuurde) regulering van het gedrag van BPZ-ers wordt afgezet tegen dat van gebiedsagenten, dan kan valt op dat gebiedsagenten veel meer vrijheid hebben. Dat deze inhoudelijke handelingsvrijheid (vooral in Alkmaar-Stad) aan het afnemen is onder druk van prestatienormen en kerntaken doet niets af aan de grote mate van vrijheid die nog steeds aanwezig is. Gebiedsagenten kunnen, ook in de huidige situatie, op een professionele en zelfstandige manier keuzes maken in de inhoud van het werk.

6.2. De invloed op de interventies in het politiewerk buiten Een laatste aspect van het theoretisch model heeft betrekking op de interventies die politieagenten in hun werk op straat toepassen. Prestatiemanagement is een managementmethode die deze interventies tracht te beïnvloeden. In het theoretisch model staat met name de vraag centraal in welke mate bedrijfsmatig werken leidt tot een vermindering van de discretionaire bevoegdheid (volgens de verwachting van de „performance culture‟). Dit wil zeggen: tot het vaker schrijven van een boete die voortkomt uit een staandehouding. In deze voorlaatste paragraaf van dit hoofdstuk besteed ik hier voor de BPZ-ers en gebiedsagenten aandacht aan.


82

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken

6.2.1. Het perspectief van de BPZ-er: de burger centraal In de vorige paragraaf heb ik kunnen constateren dat prestatiemanagement nauwelijks tot geen invloed heeft op de inhoud van het politiewerk dat door BPZ-ers wordt uitgevoerd. Zij hoeven inhoudelijk gezien geen andere dingen te doen om de prestatienormen te halen. Dat sommigen toch niet in staat lijken te voldoen aan de normen, lijkt eerder een gevolg te zijn van een „onwil tot schrijven‟ dan van „onvoldoende mogelijkheden‟. Het halen van prestatienormen is, zo kan ik concluderen, is vooral afhankelijk van de interventie die BPZ-ers kiezen in specifieke situaties. BPZ-ers „schrijven‟ vaker, maar van een „performance culture‟ is geen sprake De huidige prestatienormen maken het niet noodzakelijk dat BPZ-ers veel „inleveren‟ op de discretionaire bevoegdheid. Er wordt meer geschreven, anders zouden de afdelingen de outputafspraken uit de managementcontracten (ook) niet realiseren, maar dit houdt feitelijk in dat er minder gewaarschuwd wordt. De mate waarin BPZ-ers op individueel niveau, ten aanzien van hun keuze in interventies, worden beïnvloed door de prestatienormen is afhankelijk van de persoonlijke stijl van een BPZ-er (zie van der Torre, 1999). BPZ-ers die altijd al fanatiek waren met het „bonnenboekje‟ zijn niet meer gaan schrijven, terwijl de BPZ-ers die van zichzelf veel waarschuwden, of überhaupt geen burgers aanspraken, meer druk ervaren van de prestatienormen. Degenen die „het schrijven verleerd waren‟, worden gedwongen om meer te schrijven. Hoewel de mate van gedragsverandering als gevolg van prestatienormen onder BPZ-ers verschilt, is er van een „performance culture‟, zoals is bedoeld in de literatuur, is geen sprake. Als de BPZ-ers met wie ik heb gesproken mij één ding duidelijk hebben willen maken, dan is dit dat zij „niet schrijven voor de baas‟. BPZ-ers schrijven op de momenten dat zij vinden dat het moet (zie ook Kolner & Visser, 2004). De hoogte van de prestatienormen maken niet dat zij van dit principe moeten afstappen, zo is het grootste gedeelte van de BPZ-ers van mening. “Ik schrijf wanneer het mij uitkomt. Dit is als het wat mij betreft echt niet kan. Ik schrijf misschien wel 125 keer per jaar, terwijl ik wel meer dan 400 waarschuwingen geef.” (BPZ-er). -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Ik heb niet het gevoel dat ik sneller schrijf. Als je normaal je werk doet, dan is het een aantal dat gemakkelijk te halen is.” (BPZ-er).

Er zijn ook BPZ-ers die aangeven dat de prestatienormen wel leiden tot het „schrijven om het schrijven‟. Dit zijn vermoedelijk de BPZ-ers die het schrijven enigszins „verleerd‟ waren, want de hoogte van de norm ten aanzien van het aantal uit staandehouding voortgekomen boetes houdt in dat een BPZ-er minder dan één bekeuring per dag moet uitdelen (in Enschede-Oost is de druk minder hoog dan in Alkmaar-Stad, maar in beide gevallen is één per dag voldoende om aan de norm te voldoen). Dit gegeven neemt blijkbaar niet weg dat sommige tegen hun gevoel in moeten schrijven. “Ik merk wel dat de prestatieafspraken leiden tot schrijven om het schrijven, terwijl ik er soms zelf niet achterstaat. Waar ik voorheen in sommige gevallen waarschuwde, ga ik nu sneller over tot schrijven, want ik wordt er op afgerekend, al denk ik soms „gadverdamme‟. De keren dat bij burgers zwaar valt, is wanneer zij een bekeuring krijgen, terwijl zij enkele dagen daarvoor slachtoffer waren van een delict.” (BPZ-er).


83

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken Bijna alle BPZ-ers geven aan gevoelig te zijn voor het verhaal dat burgers vertellen wanneer zij worden staandegehouden. BPZ-ers willen dan ook niet verplicht worden te verbaliseren („schrijven‟) in situaties waarin zij dit onrechtvaardig vinden. De interventie moet, met andere woorden, aansluiten bij het beeld dat zij van een „rechtvaardige wereld‟ hebben (“burgers die het verdienen, krijgen een prent”). In dat opzicht verschilt de leiddraad die BPZ-ers hanteren niet zoveel van die van burgers. Burgers hebben namelijk behoefte aan politieagenten die met hun interventie aansluiten bij het beeld dat zij van de „rechtvaardige wereld‟ hebben (van der Vijver, 1993). Zowel politieagenten als burgers willen hun rechtvaardigheidsbeeld dus bevestigd zien, maar de machtsbalans ligt hierbij vanzelfsprekend in het voordeel van politieagenten. Het „probleem‟ schuilt er denk ik in dat beiden in specifieke situaties veelal iets anders onder een rechtvaardige wereld verstaan. Hoe het ook zij, voor BPZ-ers is het van belang dat zij hun eigen „bonnen‟ kunnen ondersteunen, anders „schrijven‟ zij liever niet, omdat zij (althans: sommigen) in het geval dat zij dit wel doen „in conflict met zichzelf komen‟. Zoals gezegd, lijkt de huidige situatie dit niet van hen te vragen. Ik durf hierin overigens wel nader stelling te nemen: ik ben ervan overtuigd dat „schrijven om het schrijven‟, en dit is de essentie van de „performance culture‟, in de huidige situatie van de beide afdelingen absoluut niet nodig is. Tijdens de observatiedagen ben ik talloze overtredingen tegengekomen waar men wel even naar keek of op afging, maar waarop geen repressieve actie werd ondernomen. Wat hierbij wel opvalt, en dit is wellicht een logische constatering, is dat BPZ-ers in buitengebieden, zoals Rijssen, op hele andere zaken letten dan in de meer verstedelijkte gebieden. De kleine delicten, zoals fietsen zonder licht, moeten daar ook (buiten verkeerscontroles om) gesanctioneerd worden, wil men kunnen voldoen aan de prestatienormen. Met andere woorden: waar de mogelijkheden om hand te haven beperkter zijn, wordt een andere balans gevonden tussen repressief en niet-repressief optreden. BPZ-ers vrezen voor verhoging van de prestatienormen en agressief gedrag van burgers Waar het overgrote deel van de BPZ-ers wel enigszins huiverig voor is, is voor de voortdurende verhoging van de prestatienormen (en dan gaat het weer met name om het aantal uit staandehouding voortgekomen boetes). Vooral in Alkmaar-Stad, waar men al langer werkt met prestatieafspraken, ervaart men een jaarlijkse verhoging van de prestatienormen. Wanneer deze situatie zich doorzet, en ook de ministers de prestatienormen gaan verhogen, dan denken de BPZers van beide afdelingen dat zij vaker moeten „schrijven‟ in situaties waarin zij dit liever niet zouden doen. Een dergelijke situatie ondersteunen de BPZ-ers absoluut niet, mede omdat zij verwachten dat het gedrag van burgers ten opzichte van hen hierdoor agressiever zal gaan worden. De huidige hoogte van de normen lijkt in de praktijk niet tot meer agressieve reacties te leiden, al krijgen de BPZ-ers wel eens een opmerking over de prestatiecontracten naar het hoofd geslingerd. De BPZers zijn, als ik daarnaar vraag, niet in staat om aan te geven bij welke hoogte de prestatienormen leiden tot het schrijven om het schrijven. “Het ziet er naar uit dat de prestaties alleen maar meer worden, want ieder jaar is het nog zo gegaan. Straks moet ik misschien gaan zoeken naar bonnen en dat vind ik niet terecht tegenover burgers. Ik ga dan schrijven, terwijl mijn gevoel zegt dat ik het niet moet doen. Dit zou ik niet eerlijk vinden.” (BPZ-er).

De interveniërende handelingsvrijheid van BPZ-ers is minder geworden, maar nog groot De zogenaamde discretionaire bevoegdheid is een centraal leerstuk in de politieliteratuur. In de literatuur over de invloed van bedrijfsmatig werken op deze bevoegdheid wordt verondersteld dat deze sterk aan het afnemen is. Dat van afname sprake is, wil ik op basis van de door mij onderzochte cases wel bevestigen, maar een sterke afname moet ik tegenspreken. Wanneer naar


84

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken het niveau van een individu wordt gekeken, dan kan het gedrag sterk zijn veranderd als gevolg van prestatie-management, maar op een hoger aggregatieniveau zijn het verschuivingen die plaatsvinden. BPZ-ers waarschuwen minder, maar hoeven niet tegen hun gevoel in te „schrijven‟. Zij hebben nog voldoende mogelijkheden om een regel niet toe te passen, al kunnen zij dit niet blijven doen: aan het eind van het jaar moet men immers wel de norm halen.

6.2.2. Het perspectief van de gebiedsagent: het effect centraal Gebiedagenten treden, zo heb ik ook in hoofdstuk twee aangegeven, minder vaak repressief op dan hun BPZ-collega‟s. Dit gegeven komt ook tot uitdrukking in de prestatienormen waarmee zij geconfronteerd worden. Deze zijn beduidend lager en minder „hard‟. De vraag is in welke mate prestatiemanagement van invloed is op de interventies die zij op straat toepassen. Gebiedsagenten „schrijven‟ vaker, maar van een „performance culture‟ is geen sprake In de vorige paragraaf is duidelijk geworden dat het voor sommige gebiedsagenten, met het oog op de prestatienormen, nodig is om hun werk anders in te richten: zij moeten expliciet aandacht besteden aan handhaven. Er is echter ook type gebiedsagent dat het werk niet anders hoeft in te richten. Dit kan twee „dingen‟ betekenen: er is überhaupt geen gedragsaanpassing nodig, omdat er al veel werd geschreven of er is alleen ten aanzien van de interventies gedragsaanpassing nodig (vaker schrijven in dezelfde situaties). Met name de laatste situatie doet zich voor onder de gebiedsagenten die inhoudelijk geen andere dingen doen. “Ik haal die verbalen wel makkelijk. Wel is het zo dat als ik ergens langs loop en een overtreding zie, ik deze sneller meepik, omdat ik de norm anders niet haal. Voorheen had ik wellicht niet geschreven.” (gebiedsagent).

Gebiedsagenten hanteren hetzelfde principe als hun BPZ-collega‟s: er wordt niet geschreven voor „de baas‟: de bekeuringen moeten zij zelf kunnen ondersteunen. Van een „performance culture‟ is bij gebiedsagenten (absoluut) geen sprake. Voor gebiedsagenten is namelijk niet alleen het perspectief van de burger van belang (het beeld van de rechtvaardige wereld). Zij stellen het effect centraal. Gebiedsagenten oriënteren zich, als gevolg van hun rol in de wijk, sterker op het maatschappelijk effect van hun handelen. Kerntaken, zo hebben we gezien, maar ook normen ten aanzien van het aantal bonnen, worden vanuit dit perspectief beschouwd en beoordeeld. “Ik vind het wel dat je je moet afvragen wat je wilt bereiken. Ik vind het controleren van fietsers op verlichting op een plattelandsweg wel zinvol, maar wanneer midden in de stad met licht van winkels en lantaarnpalen wordt gecontroleerd, vraag ik me af wat je wil bereiken: wat is je doel?” (gebiedsagent).

Er is wel een verschil tussen beide afdelingen op te merken. De gebiedsagenten van Alkmaar-Stad lijken, overeenkomstig met hun inhoudelijke oriëntatie, een meer repressieve en mindere sociale benadering te hanteren dan hun collega‟s in Enschede-Oost. De zin „ik ben in de eerste plaats politieman‟ heb ik in Enschede-Oost niet gehoord, terwijl deze mij in Alkmaar-Stad geregeld ten gehore is gekomen. Deze verschillen zijn terug te voeren op ideologische discussies over de rol van de gebiedsagent: is de gebiedsagent een politieagent die een integrale verantwoordelijkheid draagt voor de aan de kerntaken gerelateerde politiefunctie in zijn of haar gebied of is de gebiedsagent primair een functionaris die weliswaar onderdeel uitmaakt van de politieorganisatie,


85

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken maar fundamenteel andere activiteiten verricht dan zijn of haar collega‟s van andere functionele onderdelen? Het fundamentele verschil van de activiteiten van dit laatste type gebiedsagent, en opzichte van het eerst genoemde type, zit in het sociale karakter van de activiteiten: buurtbemiddeling, schooladoptie en werkgelegenheidsprojecten zijn voorbeelden van deze activiteiten, maar ook informatie vergaren is voor dit type gebiedsagenten een belangrijk onderdeel van het werk. De gebiedsagenten die zichzelf primair zien als politieagent beschouwen de interventie „verbaliseren‟ (handhaven) als een substantieel deel van hun interventie repertoire, terwijl de gebiedsagenten die met een meer sociale „bril‟ naar hun werk kijken handhaven meer zien als een noodzakelijk kwaad dat nodig kan zijn om een bepaald effect te bereiken. “Je merkt toch dat het repressiever wordt. De bevolking vraagt er ook om. Uit wijkavonden komt naar voren dat ze zich irriteren aan de kleine dingen, zoals door rood licht rijden en scheuren door de wijk. Een kilo coke in de kofferbak is voor veel burgers niet interessant, het gaat vooral om hun eigen wijk. Je bent aan hen dus verplicht strakker door de wijk te gaan. Ik vind het ook goed, want we hebben de teugels te lang laten vieren.” (gebiedsagent). ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------“Schrijven moet wel zin hebben. In de wijk waar ik werk, moet men eerst de norm weer aanleren, wil men handhaven ook als rechtvaardig zien. Blind schrijven heeft geen enkele zin.” (gebiedsagent).

In deze discussie speelt blijkt ook het gebied waarin de gebiedsagent werkzaam is mee te spelen. In de „betere‟ wijken is er minder behoefte aan de sociale rol van de gebiedsagent en het belang van informatie vergaren is minder groot dan in de sociaal „zwakkere‟ wijken. In de „betere‟ wijken verlangt men simpelweg een ander optreden van de gebiedsagent en hij of zij zal het (interveniërende) optreden hier ook op afstemmen. Sommige gebiedsagenten zijn bang dat verbaliseren hun (informatie)rol onmogelijk maakt Informatie vergaren vormt een belangrijk onderdeel van het werk van de gebiedsagent. Het belang van deze activiteit hangt weliswaar af van het type wijk waarin een gebiedsagent werkt, maar in algemene zin kan worden verondersteld dat gebiedsagenten moeten werken aan een informatiepositie, omdat informatie de basis hoort te zijn voor het sturen van de BPZ-ers. Voor het vergaren van sociale informatie, want daar hebben we het over, is een „vertrouwensband‟ tussen de gebiedsagent en (de relevante) burgers nodig. Deze vertrouwensband zou volgens sommigen schade kunnen oplopen door verbaliserend op te treden. Als gevolg hiervan kan de informatiepositie van de gebiedsagent onder druk komen te staan. Ik zeg overigens met nadruk „volgens sommigen‟, want lang niet iedereen is deze mening toegedaan. Er zijn ook gebiedsagenten en leidinggevenden die dit argument onzin vinden. Een factor die een rol lijkt te spelen in de discussie over de informatiepositie, is wederom in wat voor een soort wijk of gebied de gebiedsagent werkzaam is. In de sociaal zwakkere wijken lijkt het zo te zijn, althans die overtuiging hebben gebiedsagenten die daar werkzaam zijn, dat strak handhaven leidt tot een situatie waarin burgers zeggen „je komt er niet meer in‟. Handhaven als middel of instrument is volgens deze gebiedsagenten maar beperkt bruikbaar. Een gebiedsagent heeft in het kader van IGP het voorbeeld gegeven van een Engelse gemeenschap die zich heeft afgesloten van de politie op het moment dat zij merkten dat de informatie die zij aan de gebiedsagent gaven, werd gebruikt ten behoeve van de opsporing. Wat zij hiermee willen zeggen, is dat een toenemende nadruk op handhaving en opsporing kan leiden tot een paradoxale situatie, omdat de mogelijkheden om hand te haven en op te sporen kunnen worden beperkt door het gebrek aan informatie dat ontstaat als gevolg van dezelfde activiteiten. Met andere woorden: een


86

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken toenemende nadruk op aantallen „boetes voortgekomen uit staandehouding‟ en „verdachten‟ kan contrair worden aan het belang van informatie. Prestatiemanagement en IGP kunnen elkaar „bijten‟. Hoe gaan gebiedsagenten hier in de praktijk mee om? Voor handhaven geldt dat zij veelal met brieven werken waarin zij een bepaald probleem (bijvoorbeeld parkeeroverlast) bij burgers adresseren. Hiermee wordt hen de mogelijkheid geboden om de situatie te veranderen. Gebeurt dit niet, dan volgt veelal verbaliserend optreden. Soms wordt verbaliserend optreden ook als vliegwiel gebruikt om in gesprek te raken met burgers in een bepaald gebied. Voor wat betreft opsporing kan ik kort zijn: gebiedsagenten zijn voorzichtig met het doorgeven van informatie aan de recherche. Enerzijds hebben zij soms ook informatie waarmee zij niets kunnen (omdat de burgers van wie zij informatie krijgen toch niet bereid zijn om als getuige op te treden en dus de informatie onbruikbaar is). Anderzijds hebben zij met sommige burgers een band die het gevoelsmatig niet toelaat om bepaalde (beperkte) informatie aan de recherche door te spelen. Hierbij wil ik nadrukkelijk vermelden dat het hierbij niet om ernstige delicten gaat. De interveniërende handelingsvrijheid van gebiedsagenten is iets minder geworden Daar waar de prestatienorm voor gebiedsagenten, ten aanzien van het aantal uit staandehouding voortgekomen boetes, relatief hoog is, is de interveniërende handelingsvrijheid iets afgenomen: noodgedwongen waarschuwen sommige gebiedsagenten in Alkmaar-Stad iets minder, maar verbaliseren doen gebiedsagenten nog steeds alleen wanneer zij dit rechtvaardig en nuttig vinden. In afwezigheid van prestatienormen hadden zij wellicht anders opgetreden en in dat opzicht heeft prestatiemanagement een beperkende invloed op hun handelen. Deze invloed is echter minimaal. De mate waarin deze invloed ook echt als beperking wordt ervaren, lijkt vooral afhankelijk te zijn van het type gebiedsagent. Het „socialere type‟ zal zich meer beperkt voelen dan het type dat verbaliserend optreden als „vast‟ onderdeel van zijn of haar interventierepertoire ziet.

6.3. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken Het politiewerk buiten kan worden beschreven aan de hand van de tweedeling tussen inhoud en interventies. In dit hoofdstuk heb ik de invloed van bedrijfsmatig werken beschreven op basis van deze tweedeling. Hierbij heb ik het onderscheid tussen de functie van BPZ-er en gebiedsagent gevolgd. Mijn beschrijvingen leiden tot de conclusie dat er sprake is van enkele verschuivingen in het politiewerk buiten. Hieronder worden deze verschuivingen beschreven. Verschuivingen in de inhoud van het straatwerk van BPZ-ers Inhoudelijk doen zich kleine verschuivingen voor in het werk van BPZ-ers. Deze verschuivingen zijn niet te danken aan prestatiemanagement, aangezien BPZ-ers aangeven hun werk veelal niet anders hoeven in te richten om aan de prestatienormen te voldoen. Wellicht nemen zij (iets) vaker deel aan verkeerscontroles, maar het is vooral een kwestie van vaker repressief interveniëren in situaties waarin zij toch al terechtkwamen. De nadruk op output leidt, met de hoogte van de huidige prestatienormen, niet tot een focus op kerntaken. Van procesmanagement lijkt in zijn geheel nog geen invloed uit te gaan. Informatiegestuurde politie (IGP) beïnvloedt het werk op straat daarentegen meer. BPZ-ers gaan als gevolg van IGP meer op eigen initiatief, vaker en gerichter op straat om op basis van (altijd al) beschikbare informatie specifieke opdrachten te verrichten. Van „targeting resources‟ is echter nog geen sprake. De nadruk wordt, mede als gevolg van de nieuwe vorm van briefing, wel meer gelegd op bepaalde personen en „hotspots‟, maar de mate van


87

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken rationalisering die in de buitenlandse literatuur wordt verondersteld doet zich niet voor. Als gevolg van bedrijfsmatig werken neemt de „outcome discretion‟ af: er is, zoals de respondenten zelf aangeven, een einde gekomen aan het „vrij, vroom en blij‟ van de jaren ‟90, maar het is tegelijkertijd niet zo dat het politiewerk inhoudelijk wordt dichtgetimmerd. Verschuivingen in de inhoud van het straatwerk van gebiedsagenten Inhoudelijk gezien doen zich ook in het werk van gebiedsagenten kleine verschuivingen voor. Deze verschuivingen hebben, in vergelijking met de BPZ-ers, eerder prestatiemanagement dan IGP als oorzaak. Met name enkele gebiedsagenten van de afdeling Alkmaar-Stad zijn hun werk iets anders gaan inrichten met het oog op het realiseren van de individuele prestatieafspraken. In Alkmaar-Stad lijkt dit nodig te zijn als gevolg van de hogere prestatienormen en de „hardere‟ omgang van chefs met deze normen. Dit betekent concreet dat gebiedsagenten kritischer kijken naar de deelname in allerhande overlegvormen, zodat meer tijd over is voor het handhaven in de wijk. Dit kritisch kijken naar overlegvormen heeft niet alleen prestatiemanagement als oorzaak. Het „kerntakenbewustzijn‟ leidt ertoe dat bepaalde aspecten van het werk van de gebiedsagent (bijvoorbeeld schooladoptie) worden beschouwd als „oneigenlijk‟. In Alkmaar-Stad merken de gebiedsagenten eveneens enige invloed van procesmanagement: de wijkpanels die zij opzetten, moeten sinds enige tijd worden ingericht volgens een uniforme werkwijze. De „outcome discretion‟ van gebiedsagenten lijkt gevoelsmatig sterker af te nemen dan die van de BPZ-ers. Hierbij moet ik aantekenen dat deze conclusie met name opgaat voor Alkmaar-Stad en in veel mindere mate voor Enschede-Oost. Verschuivingen in de interventies van BPZ-ers Ten aanzien van de interventies kan ik concluderen dat uitsluitend prestatiemanagement, overeenkomstig met de bedoelingen van „de‟ managementmethode, van invloed is op de interventies die BPZ-ers „plegen‟. Prestatiemanagement leidt er simpelweg toe dat BPZ-ers vaker het „bonnenboekje‟ pakken dan voorheen: er wordt vaker repressief opgetreden. Dit betekent echter niet dat zij „schrijven om het schrijven‟ of „bonnen opzoeken‟. De hoogte van de prestatienormen maakt dat dit niet nodig is. De „process discretion‟ van BPZ-ers is dus minder geworden, maar is nog aanzienlijk: het gaat slechts om iets minder vaak waarschuwen. De verwachte „performance culture‟, zoals ik heb geformuleerd aan het eind van hoofdstuk twee, doet zich niet voor. Verschuivingen in de interventies van gebiedsagenten Ten aanzien van de interventies van gebiedsagenten is mijn conclusie dat „het verhaal van de BPZ-ers‟ ook van toepassing is op hen. Als gevolg van de rol van de gebiedsagent spelen wel andere overwegingen een rol. Gebiedsagenten onderhouden veelal andere relaties met burgers en ondernemers dan BPZ-ers. Dit betekent dat interventies voor gebiedsagenten ook een andere betekenis hebben. De band die zij met burgers in wijken hebben, en de informatiepositie die hier het gevolg van is, maakt dat sommige gebiedsagenten vinden dat verbaliseren niet een activiteit is die door hen ondernomen zou moeten worden. Niet iedere gebiedsagent deelt deze mening. Deze verschillende opvattingen zijn terug te voeren op een ideologisch getinte discussie over de rol van de gebiedsagent. De mate waarin gebiedsagenten een beperking in hun „process discretion‟ ervaren, is dus vooral afhankelijk van het type gebiedsagent: degenen die handhaven als substantieel onderdeel van hun werk beschouwen, voelen zich nauwelijks beperkt, terwijl het meer „sociale type‟ zich meer beperkt voelt. Dit is echter niet de enige variabele die een rol speelt: de wijk waar iemand werkt speelt ook een aanzienlijke rol. Er zijn wijken waar handhaven gewoonweg lastiger is als gevolg waarvan de druk die gebiedsagenten voelen groter is.


88

6. Buiten: de invloed van bedrijfsmatig werken Tot slot Het veranderen van de inhoud en interventies van het politiewerk is een weerbarstig proces, zo is uit dit hoofdstuk gebleken. Er zijn verschuivingen naar het idee van politieagenten verschuivingen gaande in het politiewerk buiten, maar het is niet zo dat dit gedeelte van hun werk aanzienlijk is veranderd. Er is echter wel een proces gaande waarin het politiewerk buiten homogener (minder niet-kernactiviteiten uitvoeren), selectiever (gerichter op straat/ „targets‟) en repressiever (vaker optreden) wordt. Politieagenten merken dit proces, maar vooralsnog hebben zij niet de ervaring dat zij wezenlijk andere dingen doen dan enkele jaren geleden.


89

7. Conclusies en aanbevelingen

7. Conclusies en aanbevelingen “Technieken kunnen, indien genuanceerd toegepast door mensen die volkomen in de situatie thuis zijn, buitengewoon krachtig zijn. Technieken die generiek, dus buiten de context, worden toegepast, bevorderen de "dictatuur van het instrument": geef een jochie een hamer en hij ziet in alles een spijker.” (Mintzberg, 2004: 54).

In de voorgaande hoofdstukken heb ik verslag gedaan van het empirisch onderzoek. In dit verslag hebben de verhalen van politieagenten een plek gekregen. In dit hoofdstuk ga ik deze verhalen samen laten komen in enkele conclusies en daaruit voortvloeiende aanbevelingen, zowel met betrekking tot de politieorganisatie als met betrekking tot toekomstig onderzoek. Het „verstehende‟ karakter van mijn onderzoek maakt dat ik de conclusies vanuit de beleving van politieagenten beschrijf. Ook de aanbevelingen heb ik benaderd vanuit het perspectief van politieagenten. Waar hebben zij in hun werk behoefte aan? Dit betekent niet dat de aanbevelingen vanuit een functionalistisch of, voor wie wil, beleidsmatig perspectief niet bruikbaar zijn. De kunst is naar mijn idee nu juist om de wereld van het beleid en die van de uitvoering (nader) bij elkaar te brengen. Dit is een lastige, maar niet onmogelijke opgave. Het is alleen van belang een bewuste keuze te maken in het vertrekpunt dat je neemt. Ik kies de wereld van de uitvoering als vertrekpunt. Dit doe ik niet alleen vanuit „verstehende‟ overwegingen - dat wil zeggen: ik heb gekozen voor een bepaalde benadering van de empirie en die houd ik tot het eind van mijn verhaal vast - maar zeker ook omdat ik denk dat deze insteek de grootste kans van slagen heeft. Beleid heeft naar mijn idee namelijk geen enkele maatschappelijke betekenis als het geen invloed heeft op de sociale processen in de uitvoering en daarmee op het contact tussen politieagent en burger.

7.1. Conclusies In de vorige hoofdstukken zijn de antwoorden op de afzonderlijke onderzoeksvragen behandeld. In deze paragraaf wil ik vooral antwoord geven op de centrale vraagstelling die de onderzoeksvragen combineert. Deze centrale vraagstelling had ik als volgt geformuleerd: Wat is in de beleving van politieagenten de invloed van bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie op de interne en externe aspecten van het politiewerk in de basispolitiezorg? Het handvat dat ik heb gebruikt bij het beantwoorden van deze vraag, is het theoretisch model dat ik aan het eind van hoofdstuk twee heb weergegeven. Dit model staat hieronder, „ingevuld‟ met de conclusies, weergegeven.


90


Bedrijfsmatig werken Directe en bedrijfsmatige sturing van de uitvoering •Prestatiemanagement •Procesmanagement •Informatiegestuurde politie

‘Binnen’: interne aspecten

‘Buiten’: externe aspecten

•Relatie met leidinggevenden

•Inhoudelijk

-Chefs spreken politieagenten in toenemende mate aan op de inspanningen die zij verrichten en de output die zij leveren: „managerial accountability‟

-Politieagenten merken als gevolg van de nadruk op prestaties nauwelijks een focus op kerntaken. Bij gebiedsagenten is meer sprake van een dergelijke focus dan bij BPZ-ers

-Chefs hanteren geen „tunnelvisie‟ op het werk van BPZ-ers en gebiedsagenten: er is meer dan prestatienormen -Chefs geven politieagenten nog de nodige speelruimte: er wordt constructief gemanaged en tot echte onvrede onder politieagenten leidt bedrijfsmatig werken niet

-Politieagenten (m.n. BPZ-ers) gaan gerichter op straat dan voorheen, maar van het sterk concentreren van de beschikbare capaciteit op specifieke plekken en personen is geen sprake

-Chefs spreken politieagenten (BPZ-ers) in toenemende mate aan op hun registratiegedrag (t.b.v. IGP)

-De (inhoudelijke) beleidsvrijheid van politieagenten (m.n. BPZ-ers) wordt in toenemende mate gereguleerd door middel van normstelling en werkopdrachten

-Het contact tussen chefs en politieagenten verloopt gestructureerder

•Interventies

Relatie met collega‟s

-Politieagenten verbaliseren vaker dan voorheen, maar er is nog voldoende ruimte om de discretionaire bevoegdheid toe te passen

-Politieagenten (m.n. BPZ-ers) reageren verschillend op bedrijfsmatig werken. De groepsverbondenheid in de uitvoering wordt minder, maar valt niet uit elkaar -De coördinatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers is sterk verbeterd

Figuur 4. Overzicht van conclusies Bedrijfsmatig werken en de geformuleerde verwachtingen Op basis van ervaringen in het buitenland heb ik een aantal verwachtingen geformuleerd dat betrekking heeft op de twee aspecten van het politiewerk, te weten de interne aspecten (binnen) en de externe aspecten (buiten). „Binnen‟: interne aspecten van het politiewerk In hoofdstuk twee heb ik de interne aspecten van het politiewerk gedefinieerd als dat deel van het politiewerk dat zich hoofdzakelijk tussen de muren van een politiebureau afspeelt. Het gaat dan om de relaties die politieagenten onderhouden met leidinggevenden en collega‟s. Ten aanzien van deze relaties heb ik een aantal verwachtingen geformuleerd dat in meer of mindere mate is uitgekomen. Hieronder behandel ik de afzonderlijke verwachtingen. 1. De nadruk op prestaties en efficiëntie leidt tot „managerial accountability‟ BPZ-ers, en in mindere mate gebiedsagenten, worden naar eigen zeggen in toenemende mate aangesproken op de inspanningen die zij verrichten en de output die zij leveren. Dit gebeurt in functioneringsgesprekken die momenteel sinds jaren weer structureel plaatsvinden, in


91

7. Conclusies en aanbevelingen groepsbijeenkomsten, in ongeplande één-op-één gesprekken tussen chef en BPZ-er of gebiedsagent, maar ook in de dagelijkse interactie aan de koffietafel of in de kantine. Verantwoording over het functioneren („accountability‟) vindt volgens politieagenten vaker plaats en is meer „managerial‟ van karakter dan voorheen, maar er doen zich verschillen voor tussen en binnen afdelingen (tussen leidinggevenden). Er begint wel in algemene zin steeds meer een „verantwoordingssfeer‟ te ontstaan, waarin aanspreken op gedrag en functioneren meer wordt geaccepteerd, maar dit is een meer een ontwikkeling die gaande is dan een stadium waarin de onderlinge relaties zich bevinden. In de gesprekken met politieagenten is mij opgevallen dat politieagenten zich maar beperkt afzetten tegen controle door - en verantwoording aan leidinggevenden. Dit had ik, gezien de kleilaag tussen „management cops‟ en „street cops‟, niet verwacht. Wellicht dat de traditionele tegenstellingen minder spelen dan voorheen, maar met zekerheid kan ik dit niet zeggen. Nader onderzoek is hiervoor noodzakelijk. 2. De nadruk op prestaties leidt tot een tunnelvisie van leidinggevenden op het politiewerk Leidinggevenden (het gaat voornamelijk om chefs) hanteren nauwelijks een „tunnelvisie‟ op het werk van BPZ-ers en gebiedsagenten. Hoewel de „meetbare‟ aspecten van het politiewerk volgens politieagenten, vooral wanneer het gaat om de BPZ-ers, de afgelopen jaren belangrijker zijn geworden, vinden leidinggevenden andere aspecten net zo belangrijk of soms zelfs belangrijker. Het belang dat aan de meetbare aspecten van het politiewerk wordt gehecht, verschilt wel tussen chefs. In algemene zin is er in de dagelijkse interactie, naar mening van de politieagenten, echter sprake van balans tussen de aandacht voor meetbare en niet-meetbare aspecten van het politiewerk. Er is hierin wel een verschuiving gaande, zo merken politieagenten op. Het aanspreken op de meetbare aspecten neemt toe (zie de vorige verwachting) en dit kan op termijn, vooral wanneer er een verhoging van de prestatienormen plaatsvindt, leiden tot een te grote nadruk op het „meetbare‟. Hierbij speelt mee, dit geven leidinggevenden aan, dat het aanspreken op output makkelijker is dan het inspireren, motiveren en/of het aanspreken op bijvoorbeeld de houding die iemand zich aanmeet. Cijfers zijn concreet en dat kan voor sommige leidinggevenden best prettig zijn. „Management‟ is in die zin makkelijker dan „leiderschap‟ en de huidige bedrijfsmatige context maakt dat vaker met „managen‟ kan worden volstaan. Het gaat meer om beheersing en controle door middel van monitoringssystemen en structuren dan om innoveren, ontwikkelen en inspireren. Het is voor chefs in zekere zin ook meer een kwestie van doen dan van denken: prestatienormen, procesmanagement en informatiegestuurde politie (IGP) worden hen immers ook opgelegd. 3. De mate waarin de prestatiegerichtheid tot onvrede leidt, is afhankelijk van de mate waarin leidinggevenden in staat zijn om „constructief te managen‟ De beperkte „echte‟ onvrede van BPZ-ers en gebiedsagenten met de invloed van het bedrijfsmatig werken is, naast het ontwikkelingsstadium waarin het bedrijfsmatig werken zich bevindt, te danken aan de wijze waarop leidinggevenden met de managementmethoden omgaan. Deze omgang kan, vanuit het perspectief van „de‟ politieagent, „constructief‟ worden genoemd. Dit houdt in dat het politiewerk weliswaar minder „vrij, vroom en blij‟ is dan voorheen, maar dat er tegelijkertijd nog voldoende speelruimte is. De boog hoeft niet altijd gespannen te staan, zo drukken politieagenten deze situatie uit. De wijze waarop de managementmethoden momenteel worden toegepast maakt dit niet noodzakelijk: er is nog ruimte. De prestatienormen zijn goed haalbaar, de werkopdrachten dekken maar een klein gedeelte van de dag, leidinggevenden luisteren naar redenen voor het niet voldoen aan de normen of het niet uitvoeren van werkopdrachten, et cetera. Wanneer prestatienormen worden verhoogd en het aantal werkopdrachten toeneemt, verwachten politieagenten dat hun eigen ruimte verder afneemt. Dit zien zij als een onwenselijke ontwikkeling.


92

7. Conclusies en aanbevelingen 4. Op de veranderende relatie met leidinggevenden wordt door professionals verschillend gereageerd als gevolg waarvan fragmentatie onder uitvoerders ontstaat Hoewel BPZ-ers en gebiedsagenten verschillend reageren op de invloed van bedrijfsmatig werken, kan niet worden gezegd dat er fragmentatie tussen uitvoerders optreedt. Sommigen ondersteunen de huidige invloed van het bedrijfsmatig werken en anderen niet (differentiatie in betekenissen). De nieuwe managementmethoden bieden leidinggevenden volgens een deel van de politieagenten namelijk de mogelijkheid „luie‟ politieagenten te identificeren. Politieagenten die van zichzelf vinden dat zij hard werken, vinden dit een positieve ontwikkeling, dit in tegenstelling tot degenen die aangeven meer ruimte voor zichzelf te willen. Hierdoor kunnen er spanningen ontstaan, omdat degenen die bedrijfsmatig werken (in haar huidige vorm) ondersteunen het vervelend vinden dat er collega‟s zijn die hun hakken in het zand zetten, maar tot fragmentatie tussen uitvoerders leidt dit niet. De traditionele groepsverbondenheid die zo kenmerkend is voor de „street cop‟ cultuur vertoont weliswaar breukvlakken, maar valt niet uit elkaar. Deze breukvlakken lijken ervoor te zorgen dat er meer ruimte ontstaat voor verticale verbondenheid tussen bepaalde typen politieagenten en typen chefs. In die zin kan ik opnieuw vaststellen dat de, in de literatuur veronderstelde, tegenstellingen tussen management en street cops enige relativering verdienen. Buiten: externe aspecten van het politiewerk In hoofdstuk twee heb ik de externe aspecten van het politiewerk gedefinieerd als dat deel van het politiewerk dat zich op straat, in directe interactie met burgers, afspeelt. Hierbij heb ik een onderverdeling gemaakt tussen de inhoud van het politiewerk buiten en de interventies die worden toegepast. Hieronder behandel ik de verwachtingen die hier betrekking op hebben. 5. De nadruk op prestaties leidt inhoudelijk tot een focus op repressieve taken Hoewel de nadruk op (meetbare) output is toegenomen, is het volgens politieagenten niet zo dat het politiewerk zich overmatig is gaan concentreren op de meetbare (aan de kerntaken gerelateerde) repressieve politietaken. De huidige toepassing van het managementinstrumentarium is, vanuit het perspectief van de politieagent op straat, onvoldoende om een focus op kerntaken te realiseren. Deze conclusie geldt vooral voor de BPZ-ers en in mindere mate voor gebiedsagenten. Voor gebiedsagenten van de „oude stempel‟ is het namelijk steeds noodzakelijker hun werk anders te organiseren, omdat zij normaliter te weinig in situaties komen die de mogelijkheid bieden te werken aan het realiseren van de prestatienormen. Dit houdt in dat zij kritisch kijken naar de omvang en frequentie van bepaalde taken, zoals extern overleg en schooladoptie, met het doel vaker op straat te kunnen zijn om te handhaven. In die zin richten burgers zich meer op kerntaken, maar deze constatering heeft een relatief karakter. 6. De nadruk op „crime analysis‟ leidt tot het sterk focussen van de beschikbare capaciteit Hoewel informatie in toenemende mate de basis is voor het optreden van de politie, merken politieagenten nog maar weinig van een „well-developed practice of targeting resources‟. Er wordt bewuster met inzet van de politie omgegaan, zo zijn politieagenten van mening, maar de gerichtheid op bepaalde plekken, personen, tijdstippen of goederen is beperkt. De werkopdrachten er weliswaar voor dat er nog maar nauwelijks willekeurig wordt rondgereden, maar de informatie die aan de basis van deze werkopdrachten ligt, is volgens politieagenten volstrekt onvoldoende om echt gericht te anticiperen op criminaliteit. Wil hiervan sprake zijn, dan is er naar mening van politieagenten meer informatie nodig over de plaatsen en tijden waarop specifieke personen zich met specifieke vormen van criminaliteit bezighouden. De ideologie van het „zijn waar we moeten zijn‟ en


93

7. Conclusies en aanbevelingen het „lastigvallen‟ van degenen die het verdienen, staat daarmee relatief ver af van de huidige politiepraktijk. Althans, dit wordt zo door politieagenten ervaren. 7. De nieuwe vormen van werkdiscipline leiden tot „regulated autonomy‟ Met name BPZ-ers, maar ook gebiedsagenten, worden in toenemende mate gestuurd - en gecontroleerd op de inspanningen (werkopdrachten) zij leveren en de output die daar al dan niet het gevolg van is. Het gedrag van politieagenten is en wordt steeds meer onderworpen aan vormen van proces- en normeringsregulering. De werkopdrachten zorgen ervoor, zo geven politieagenten aan, dat een gedeelte van de werkdag wordt gepland (procesregulering): politieagenten zijn verplicht om op bepaalde tijden specifieke activiteiten te verrichten. De prestatienormen zorgen ervoor dat politieagenten verplicht zijn op jaarbasis een bepaald aantal repressieve interventies te verrichten (normeringsregulering). Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat de beleidsvrije ruimte van politieagenten meer wordt gereguleerd dan voorheen. Deze constatering heeft dus een relatief karakter: de beleidsvrije ruimte wordt meer gereguleerd, maar is er is volgens politieagenten nog voldoende ruimte voor een eigen invulling van het politiewerk. En dit is maar goed ook, zo zijn zij van mening. 8. De nadruk op prestaties stimuleert een „performance culture‟ De nadruk op outputprestaties zorgt bij BPZ-ers en gebiedsagenten (nog) niet voor een „performance culture‟ waarin nauwelijks gebruik wordt gemaakt van de discretionaire bevoegdheid (of interveniërende handelingsvrijheid). BPZ-ers en gebiedsagenten geven aan dat zij vaker schrijven (in veelal dezelfde situaties), maar dit betekent vooral dat zij minder vaak waarschuwen dan voorheen. Minder vaak impliceert dat er nog geregeld wordt gewaarschuwd, en dit heb ik zelf ook kunnen waarnemen. Het geven van een waarschuwing heeft in de gesprekken met politieagenten, of tijdens observaties, ook geen negatieve of slappe connotatie gekregen. Van een performance culture is momenteel dan ook nog geen sprake. Dit wil niet zeggen dat deze niet kan ontstaan. De prestatiedruk is nog maar kortgeleden in gang gezet en cultuurverandering is een 42 geleidelijk proces. Bedrijfsmatig werken en wat niet verwacht was Tot slot is er een tweetal opvallende deelconclusies dat niet „gedekt‟ wordt door de verwachtingen, maar niettemin het vermelden waard is. In de eerste plaats heeft het registratiegedrag van politieagenten (in het bedrijfsprocessensysteem) een steeds prominentere rol in het gesprek tussen leidinggevende en politieagent (met name BPZ-ers). Chefs beseffen in toenemende mate dat er kwalitatief goede data noodzakelijk is voor kwalitatief hoogwaardige informatie. Uitvoerders beleven dit besef ook steeds nadrukkelijker. In de tweede plaats is de relatie tussen gebiedsagenten en BPZ-ers aanzienlijk verbeterd als gevolg van IGP. Deze verbetering heeft betrekking op de coördinatie tussen beide functies, bijvoorbeeld in het kader van inzetverzoeken van gebiedsagenten. Door het aanstellen van informatiemedewerkers en de werkwijze met werkopdrachten is een mechanisme gevonden waarmee „de buurt daadwerkelijk kan sturen‟. Vanzelfsprekend gaat niet alles goed, maar ten opzichte van waar men vandaan komt, is er veel verbeterd. De politieorganisatie is hierdoor, ook in horizontaal opzicht, minder „loosely coupled‟ dan voorheen. Tot slot is er een aantekening te maken die feitelijk losstaat van de invloed van bedrijfsmatig werken, maar wel kan zorgen voor negatieve ervaringen van politieagenten met bedrijfsmatig werken. Het gaat hier om de arbeidsvoorwaarden en de opleidingsmogelijkheden die politieagenten


94

7. Conclusies en aanbevelingen worden geboden. De rijksoverheid probeert op dit moment te knabbelen aan de (secundaire) arbeidsvoorwaarden van politieagenten als gevolg waarvan hen een lager netto-loon te wachten staat. Op regioniveau ervaren politieagenten steeds minder mogelijkheden om cursussen te volgen, ook wanneer deze wel in het vooruitzicht zijn gesteld. Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat politieagenten te weinig waardering ervaren en vinden dat zij steeds meer moeten, maar hier steeds minder voor terugkrijgen. De betrokkenheid bij het werk neemt hierdoor af. Conclusie Op basis van het voorgaande kan door de oogharen heen, en vanuit het perspectief van politieagenten, een dominante ontwikkeling worden herkend die eigenlijk in alle deelconclusies in meer of mindere mate aanwezig is. Deze dominante ontwikkeling zou ik willen karakteriseren als toenemende regulering van gedrag door middel van sturing en (in het bijzonder) verantwoording. Van werkopdrachten, outputnormen, aanspreken op prestaties, inspanningen en registratiegedrag en (nu nog meer dan beperkte) standaardisatie van processen (zoals briefing) gaat een sterk regulerende werking uit. Iedereen moet voldoen aan de prestatienormen, uitvoering geven aan werkopdrachten, zorgvuldig registreren, de briefing op eenzelfde manier uitvoeren en iedereen wordt hier vervolgens ook (weliswaar in meer of mindere mate) op aangesproken. Dit maakt de ruimte voor het maken van eigen keuzes in gedragingen beperkter. Deze afnemende ruimte is eigenlijk het voornaamste verschil dat politieagenten opmerken wanneer hen wordt gevraagd naar wat anders is ten opzichte van voorheen. De regulering van gedrag lijkt hand in hand te gaan met een geleidelijke cultuurverandering waarin enerzijds het (verticaal) aanspreken van elkaar steeds gewoner wordt gevonden en anderzijds het onderscheid tussen met name management - en street cops vervaagt. De cultuur wordt, overeenkomstig met de wens van het strategisch management (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005), directer en deze ontwikkeling lijkt een gedeelte van de street cops niet slecht te vallen. We moeten beseffen dat politieagenten niet per definitie afwijzend staan ten opzichte van sturing en meer directe stijlen van leidinggevenden. De toenemende regulering en de geleidelijke cultuurverandering hebben beide betrekking op de interne aspecten van het politiewerk, dat wil zeggen: op de relatie tussen leidinggevenden en politieagenten en minder op de externe aspecten van het politiewerk. De toenemende sturing gaat gepaard met een cultuur waarin sturing van politieagenten meer door hen wordt geaccepteerd dan voorheen. De vervolgvraag is in welke mate deze interne aspecten van het politiewerk doorwerken op de externe aspecten, het werk op straat. Van doorwerking is, vanuit het perspectief van politieagenten, beperkt sprake. De doorwerking bestaat eruit dat het werk op straat homogener van karakter wordt en meer bestaat uit repressief optreden. Met andere woorden: politieagenten voeren minder niet-kernactiviteiten uit en delen meer bekeuringen uit. Het gegeven dat politieagenten vinden dat het politiewerk buiten maar beperkt verandert, terwijl er ten aanzien van het politiewerk binnen (in de relaties met anderen) de nodige dynamiek plaatsvindt, leidt tot de conclusie dat binnen sneller verandert dan buiten. Een goede vraag is wat deze conclusie nu precies zegt. Ik denk dat een deel van de veranderingen die, als gevolg van bedrijfsmatig werken, ten aanzien van de interne aspecten plaatsvinden uitsluitend een functie heeft ten behoeve van deze interne aspecten, terwijl een ander deel een functie heeft ten aanzien van de externe aspecten, maar (vanuit het perspectief van politieagenten) onvoldoende doorwerkt in deze externe aspecten. Wat minder abstract gezegd: er zijn ontwikkelingen, zoals het aanspreken door leidinggevenden van politieagenten, die vooral tot doel hebben het werkklimaat „gezonder‟ te maken, terwijl er ook ontwikkelingen zijn, zoals het werken met werkopdrachten, die tot doel hebben het politiewerk buiten te veranderen. Van de eerste soort ontwikkelingen merken politieagenten meer dan van het tweede: tussen de muren van het bureau verandert er meer dan in het werk op straat.


95


7.2. Aanbevelingen voor de politiepraktijk Aanbevelingen moeten naar mijn idee logisch voortvloeien uit de conclusies. De voornaamste conclusie die ik gebruik als opstap naar de aanbevelingen, is dat binnen (vanuit het perspectief van politieagenten) sneller verandert dan buiten. In de externe aspecten van het politiewerk vinden verschuivingen plaats, terwijl er met betrekking tot de interne aspecten sprake is van veranderingen. Het ligt dan voor de hand binnen nog weer harder aan de slag te gaan, zodat er buiten ook veranderingen plaatsvinden. Deze veranderingen zijn namelijk volgens een deel van de politieagenten nodig om de tevredenheid van burgers met het optreden van de politie te verhogen. Met andere woorden: mijn aanbevelingen zijn vooral gericht op het creëren van meer balans tussen wat de omgeving vraagt en wat de politie buiten doet. De spanning tussen omgeving en organisatie die ik in hoofdstuk twee heb beschreven, lijkt weliswaar te verminderen, maar is nog steeds aanwezig. Hoewel het (dus) voor hand ligt binnen harder aan de slag te gaan, moet worden beseft dat dit ook niet zonder gevaren is. Politieagenten geven zelf aan dat de kans aanwezig is dat een aantal neveneffecten gaat ontstaan wanneer de politie nog bedrijfsmatiger gaat werken (zie de conclusies). Kortom: mijn aanbevelingen zijn gericht op het verbeteren van het politiewerk buiten zonder hierbij het politiewerk binnen „geweld‟ aan te doen. Hierbij hanteer ik voortdurend het perspectief van politieagenten, degenen die gestuurd worden. 1. Besteed aandacht aan inhoudelijke zingeving in de uitvoering Als ik iets in de vele gesprekken met politieagenten heb opgemerkt, is dat zij gemotiveerd worden door politiewerk. Natuurlijk zijn er ook in de politieorganisatie mensen die politiewerk zien als „gewoon‟ werk, maar het overgrote deel wordt gedreven door de inhoud van politiewerk en voelt zich vanuit deze gedrevenheid verbonden met de politieorganisatie. Het appelleren aan deze gedrevenheid wordt leidinggevenden het bieden van „zingeving‟ genoemd. Dit zijn mooie woorden, maar de praktijk is zoals altijd weerbarstig. Prestatienormen hebben bijvoorbeeld helemaal niets te maken met zingeving. Politieagenten snappen dat het nodig is, maar vinden hierin niet hun motivatie. Prestatiemanagement heeft als zodanig dan ook niets te maken met inhoudelijke sturing. Het is op zijn meest een vorm van „kadersturing‟, maar eigenlijk zou ik willen zeggen dat prestatiemanagement een vorm van verantwoording is waarvan inhoudelijke sturing uitgaat (het gedrag wordt voor een deel gericht op hetgeen waarover verantwoording moet worden afgelegd). Informatiegestuurde politie (IGP) heeft echter de potentie van inhoudelijke sturing in zich, omdat de problemen op straat worden aangegrepen als uitgangspunt voor sturing. IGP kan hiermee aangeven op welke wijze de prestatienormen op een zinvolle manier kunnen worden gehaald. Voor politieagenten is dit van wezenlijk belang, omdat een groot gedeelte van hen niet gemotiveerd wordt door het schrijven van „zinloze‟ bonnen. Repressief optreden moet, zo vinden politieagenten, nuttig en nodig zijn. Het eventueel verhogen van de prestatienormen mag hier niets aan af doen. Het is daarom zaak deze nuttig- en noodzakelijkheid te waarborgen. Dit kan door te zorgen dat er inhoudelijk gezien voldoende informatie over criminaliteits- en veiligheidsproblemen aanwezig is. De problemen die burgers ondervinden zijn namelijk een belangrijke bron van motivatie voor een aanzienlijk deel van de politieagenten. Mijn voorstel is om prestatiemanagement en IGP nadrukkelijker te koppelen. Dit moet leiden tot staandehouden en aanhouden waar dat nodig is. Het koppelen van beide sturingsconcepten kan vorm worden gegeven door in een individueel afsprakenplan vast te leggen dat een politieagent, bijvoorbeeld in samenwerking met een analist (zie de volgende aanbeveling), jaarlijks drie of vier problemen (bijvoorbeeld op zijn of haar taakaccent) uitzoekt en hier gericht (al dan niet repressieve)


96

7. Conclusies en aanbevelingen acties op uitzet. Daarnaast kan door middel van werkopdrachten een koppeling tussen beide concepten worden aangebracht. Het gaat er voortdurend om aandacht te hebben voor het „wat‟ en het „hoe‟. Leidinggevenden moeten niet in een groepsoverleg of tijdens een briefing zeggen „jongens, let op de bonnetjes‟ („wat‟) en vervolgens op een ander moment een werkopdracht verstrekken die betrekking heeft op een willekeurige verkeerscontrole. Het is zaak aan te geven dat de groep of het team „achterloopt‟ met de outputprestaties en vervolgens direct een inhoudelijke koppeling te maken met de problemen op straat. IGP kan functioneren als de zingeving van prestatiecontracten, maar dit gaat niet vanzelf. 2. Denk na over het doorontwikkelen van informatiegestuurde politie Zoals gezegd, is zingeving voor politieagenten van belang. IGP kan hier een rol in spelen, omdat IGP kan voorzien in de behoefte die in ieder geval een deel van de politieagenten heeft wanneer het gaat om de beschikbare informatie over concrete criminaliteits- en veiligheidsproblemen. Op dit moment bevindt het sturingsconcept van IGP zich (in de onderzochte regio‟s) echter nog niet in een dusdanig stadium dat het concept deze rol kan spelen. Hiervoor is het naar mijn idee noodzakelijk het concept door te ontwikkelen. Doorontwikkeling wordt mogelijk wanneer wordt geïnvesteerd op in ieder geval twee terreinen: technologie en mensen. Met betrekking tot het eerste terrein is het verstandig aandacht te besteden aan de wijze waarop informatie aan politieagenten wordt aangeboden. Digitaal kaartmateriaal, dat bijvoorbeeld via intranet beschikbaar is, lijkt een aansprekende manier om politieagenten informatie over plaatsen, personen en delicten aan te bieden. Er is onder politieagenten behoefte aan deze informatie, zo is mij in gesprekken duidelijk geworden. Een andere technologische ontwikkeling die voor de politie interessant is, is die van data-mining. Data-mining houdt in dat databestanden worden gekoppeld en worden gefilterd op verbanden (bijvoorbeeld tussen plaatsen, tijdstippen en delicten). Hierdoor ontstaat inzicht in de wijze waarop bepaalde vormen van criminaliteit samenhangen met plaatsen en tijdstippen. Informatie over deze patronen helpt politieagenten te anticiperen op problemen op straat en maakt het geven van „spannende‟ werkopdrachten mogelijk. De werkopdrachten die momenteel worden gegeven, hebben namelijk een te basaal karakter als gevolg waarvan de uitdaging voor politieagenten beperkt is. Deze situatie leidt er naar mijn idee toe dat een gedeelte van de politieagenten de werkwijze van werkopdrachten als „kinderachtig‟ kwalificeert. Investeren in mensen houdt in de eerste plaats in dat iedere politieagent zich bewust is van zijn informatierol ten behoeve van de gehele organisatie. Politieagenten merken in toenemende mate het belang van informatie in hun werk, maar tegelijkertijd zijn zij zich onvoldoende bewust van de rol die zij zelf kunnen spelen in het beschikbaar hebben van kwalitatief hoogwaardige informatie. Nu is het creëren van bewustzijn ten aanzien van dit soort aspecten geen gemakkelijke opgave. Vaak kun je niet veel meer doen dan in de dagelijkse praktijk voortdurend aantonen waarom het van belang is. In de tweede plaats houdt investeren in mensen in dat er analisten voor het werk in de basispolitiezorg moeten komen. De werkopdrachten die momenteel worden verstrekt, zijn voor politieagenten, zoals gezegd, niet zo boeiend. De informatie die hieraan ten grondslag ligt, is veelal afkomstig van een gebiedsagent of burger of is gebaseerd op routine (bijvoorbeeld bij het houden van controles). Analisten kunnen, ondersteund door technologie, interessante verbanden tussen delicten, plaatsen en personen leggen als gevolg waarvan anticipatie door politieagenten beter mogelijk wordt. Ten aanzien van de organisatorische „ophanging‟ van analisten is het raadzaam hen te laten werken vanuit een informatie-organisatie om zo de dwarsverbanden tussen de informatiestromen te waarborgen. Fysiek is het echter aan te bevelen de analisten bij de basispolitiezorg onder te brengen. Dit stimuleert de interactie tussen politieagenten en analisten als gevolg waarvan werkopdrachten meer als gezamenlijk product worden gezien. Onderzoek uit de


97

7. Conclusies en aanbevelingen Verenigde Staten wijst uit dat deze organisatorische constructie goed werkt, omdat politieagenten analisten gaan zien als „ondersteuners‟ en niet als „bevelvoerders‟ (zie Cope, 2003). 3. Zie procesmanagement niet primair als standaardisatie, maar als proces van bewustwording Politieagenten weten niet wat procesmanagement is, maar geven impliciet wel aan wat zij ervan vinden. Simpel gezegd, komt het hier op neer: de uitvoering van activiteiten die binnen plaatsvinden (briefen, aangifte opnemen, et cetera), kan best gestandaardiseerd worden, maar het politiewerk buiten is mensenwerk dat vraagt om een professionele inschatting. Deze kan nooit in voorgeschreven processtappen worden gevat. Wat zij hiermee feitelijk zeggen, is dat een instrumenteeltechnische bril geen hout snijdt als het politiewerk buiten betreft. Politiewerk buiten is een sociaal verschijnsel dat tussen mensen plaatsvindt. Standaardisatie van dit type werk is vanuit het perspectief van de uitvoering onrealistisch en fundamenteel onwenselijk. Wat politieagenten wel van belang vinden, is samenwerking tussen de functionele eenheden. In het bijzonder BPZ-ers zijn zich bewust van de rol die kunnen spelen in het kader van de opsporing, maar die rol komt niet uit de verf, want „je hoort er zo weinig van‟. Procesmanagement draait voor politieagenten vooral om de vraag hoe BPZ-ers en gebiedsagenten meer in termen van opsporing kunnen denken en rechercheurs meer in handhaving. Het gaat om het bij elkaar brengen van verschillende werelden. Mijn voorstel is om veel meer dan thans het geval is het politiewerk langs de lijn van de processen te organiseren. Dit betekent niet dat er groepen worden ingericht die zich specifiek bezighouden met opsporing, handhaving en noodhulp, want dan krijgt feitelijk het beestje een andere naam: er ontstaan opnieuw afdelingen die een andere ordening kennen dan voorheen. Het betekent wel dat de procesverantwoordelijkheid veel lager wordt neergelegd dan nu het geval is. Proceseigenaren bevinden zich momenteel op regionaal niveau en de doorvertaling naar de werkvloer vindt beperkt plaats. Procesgericht werken vereist een andere manier van denken waarin niet de individuele activiteit centraal staat, maar het proces waar die activiteit een onderdeel van is of kan zijn. Dit vraagt dat politieagenten op het niveau van de uitvoering met dit totale proces worden geconfronteerd. Dit lukt niet als de spanning tussen lijn en proces uitsluitend op regionaal niveau wordt gecreëerd. Mijn advies is: maak mensen verantwoordelijk, want dit willen ze ook zijn. Wijs op groeps- of teamniveau procesverantwoordelijken aan die de rest van het team aanspreken op hun activiteiten binnen het proces. Deze procesverantwoordelijken vormen tegelijkertijd de dwarsverbanden door de organisatie en zijn aanspreekpunt voor de functionele afdelingen waar een bepaald proces met name plaatsvindt: de recherche heeft opsporingscontactpersonen in de basispolitiezorg. Hierdoor ontstaan er procesteams die onderdeel zijn van verschillende functionele afdelingen. Deze procesteams kunnen de proceseigenaar op regionaal niveau adviseren over de inrichting van het proces waarvoor zij zelf medeverantwoordelijk zijn. 4. Wees voorzichtig met het ophogen van de prestatienormen Prestatienormen zijn tot op zekere hoogte prima, zo zijn veel politieagenten van mening. Het zijn normen die, in ieder geval voor de BPZ-ers, betrekking hebben op een aanzienlijk onderdeel van het werk en als dit onderdeel te kwantificeren en te normeren is, dan zien politieagenten veelal geen reden dit niet te doen. Duidelijkheid heeft voor velen een positieve connotatie. De vraag welke rek er in de huidige prestatienormen zit, is door politieagenten echter moeilijk te beantwoorden. Hierbij doen zich verschillen voor tussen BPZ-ers en gebiedsagenten. Bij de eersten lijkt meer ruimte te zijn voor verhoging dan bij de tweede. Al met al is dit naar mijn idee aanleiding om voorzichtig te zijn met het ophogen van de normen vanuit de gedachte dat de normen makkelijk te halen zijn. Deze voorzichtigheid heeft vooral betrekking op de gebiedsagenten in moeilijke wijken, omdat in dergelijke wijken het sociale aspect een veel grotere rol speelt dan in „betere‟ wijken.


98

7. Conclusies en aanbevelingen Het lijkt mij verstandig wanneer in de prestatienormen voor gebiedsagenten wordt gedifferentieerd. Dit betekent dat gebiedsagenten in „moeilijke wijken‟ een lagere norm moeten halen dan gebiedsagenten in de „betere wijken‟. Het is beter om te differentiëren in de norm zelf dan in het aanspreekgedrag door leidinggevenden, vooral als een bepaalde mate van cultuurverandering (cultuur waarin aanspreken meer regel dan uitzondering is) een doel is. Politieagenten zijn namelijk van mening dat de mate waarin je wordt aangesproken niet afhankelijk mag zijn van de chef die in meer of mindere mate rekening houdt met omstandigheden. Differentiatie in normen is daarom beter uit te leggen dan differentiatie in aanspreekgedrag. Differentiëren in aanspreekgedrag is immers vooral het gevolg van te weinig differentiatie in normen (anders zou het niet nodig zijn sommigen te „sparen‟). 5. Koppel bedrijfsmatig werken nadrukkelijker aan het HR-beleid Van politieagenten wordt meer verwacht dan enkele jaren geleden. Ze moeten prestatienormen halen, werkopdrachten uitvoeren, et cetera. Politieagenten vinden dat hier op zichzelf genomen niets mis mee is, maar er moet wel iets tegenover staan. Presteren van werknemers vraagt een tegenprestatie van werkgevers, zo luidt deze opvatting. Van een dergelijke tegenprestatie is thans niet of nauwelijks sprake. Dit betekent naar mijn idee dat het HR-beleid van politieregio‟s meer moet aansluiten bij bedrijfsmatig werken in de uitvoering. Met andere woorden: als je zakelijkheid verwacht, moet je het zelf ook bieden, anders ontstaat bij politieagenten een gevoel van onrechtvaardigheid. In de HRM-literatuur (zie Boxall & Purcell, 2003) wordt wel gesproken over het „psychologisch contract‟ dat een werknemer met de organisatie heeft. Dit contract bestaat vanzelfsprekend „in the eye of the beholder‟, hetgeen betekent dat aandacht voor de beleving van de uitvoering onontbeerlijk is. De kwestie waarderen en belonen leeft sterk onder politieagenten. Hiermee zeg ik niet direct dat outputprestaties gekoppeld moeten worden aan beloningen, want daarvoor vormen ze een te beperkt onderdeel van het politiewerk. Op het niveau van team- of groepschef is wel zicht op het brede functioneren van politieagenten en het zou verstandig zijn daar meer HR-bevoegdheden neer te leggen, zodat zij in staat zijn om daadwerkelijk en blijvend constructief te managen. Constructief managen betekent dan een meer geïndividualiseerde benadering van HR-beleid. Dit kan door middel van decentralisatie van (beperkte) opleidingsbudgetten, beloningsmogelijkheden (die verder gaan dan een dinerbon), e.a. Het koppelen van HR-beleid aan bedrijfsmatig werken is niet alleen noodzakelijk vanuit het perspectief van het „psychologisch contract‟. Er speelt nog iets dat waarschijnlijk wezenlijker is. Ik doel op „professionalisering‟. In de huidige tijdsgeest wordt professionaliseren sterk geassocieerd met de toepassing van moderne managementmethoden. Professionaliteit is een kenmerk van de organisatie: als een organisatie haar processen heeft benoemd, heeft beschreven en „managed‟, dan is zij blijkbaar professioneel. Er wordt hiermee voorbijgegaan aan het gegeven dat in een organisatie als die van de politie professionaliteit primair een menselijke kwaliteit is. Deze menselijke kwaliteit stellen politieagenten centraal wanneer zij over professionaliteit spreken. Het professionaliseren van een organisatie vindt vanuit dit perspectief plaats door het geleidelijke proces van verandering van de professional. Dit geleidelijke proces dient gestimuleerd te worden door HR-technieken en niet door methoden die zijn ingegeven door de bedrijfsvoering. Het HRbeleid kan in de huidige aandacht voor bedrijfsvoering ondergesneeuwd raken en dit komt politieagenten en daarmee de politieorganisatie niet ten goede. 6. Houd de dialoog over „wat een goede diender is‟ op gang Een ander thema dat onder politieagenten leeft, heeft betrekking op de vraag wanneer je een goede diender bent. De prestatiecontracten hebben de actualiteit van dit thema doen toenemen,


99

7. Conclusies en aanbevelingen want politieagenten kunnen tegenwoordig gemakkelijk het idee krijgen dat veel schrijven betekent dat iemand een goede diender is. Dit gevaar wordt pregnanter wanneer de prestatienormen in de toekomst worden verhoogd. De vraag wanneer je een goede diender bent, krijgt in de politieorganisatie vorm in verhalen. Verhalen over collega‟s die veel schrijven, hun buurt goed kennen of mooie zaken draaien. Deze verhalen beïnvloeden het beeld dat politieagenten hebben van een goede diender. Dit beeld kan alleen nergens echt getoetst worden. „Als je niets hoort, gaat het goed‟, zo omschrijven politieagenten deze situatie. Om een tunnelvisie (veel schrijven betekent dat je een goede diender bent) op het politiewerk te voorkomen, is het verstandig expliciet aandacht te besteden aan de vraag wanneer iemand een goede diender is. Hiermee bedoel ik niet dat leidinggevenden moeten vastleggen wat een goede diender is. Wat is voor ogen heb, is dat in teamoverleggen of andere bijeenkomsten in interactie aandacht wordt besteed aan de wat iemand een goede diender maakt. Dit maakt het beïnvloeden van wederzijdse beelden mogelijk. Leidinggevenden weten beter hoe politieagenten tegen politiewerk aankijken en andersom. Als gevolg hiervan kunnen de beelden een gedeeld karakter krijgen, zodat de kans dat politieagenten zich ondergewaardeerd (gaan) voelen, wordt verkleind. Daarnaast wordt tegengas geboden aan het gevaar van een tunnelvisie van leidinggevenden, omdat zij meer inzicht krijgen in de leefwereld van politieagenten. 7. Bescherm de gebiedsagent tegen teveel bedrijfsmatige invloeden Van alle politieagenten hebben gebiedsagenten naar mijn idee vooral moeite met bedrijfsmatig werken. Gebiedsagenten zijn dan ook de politieagenten die naar eigen zeggen het meest zijn geïntegreerd in de samenleving. Zij staan op de schakel tussen organisatie en omgeving. Ik heb gedurende het onderzoek gemerkt dat op deze schakel begrippen als outputnormen‟, „core business‟ en „gericht op straat‟ minder bruikbaar zijn, omdat ze niet aansluiten bij de behoefte aan sociale informatie uit wijken, conflictbemiddeling en dergelijke. Het lijkt daarom verstandig de gebiedsagent niet teveel bloot te stellen aan bedrijfsmatige invloeden, omdat dan te weinig rekening wordt gehouden met de enigszins unieke rol die hij of zij in de politieorganisatie heeft. Ik licht hieronder deze stelling, vanuit het perspectief van de gebiedsagent, toe. In de eerste plaats hebben gebiedsagenten een belangrijke rol in het kader van informatievergaring. Deze rol is van belang voor uiteenlopende aspecten van het politiewerk (handhaving, opsporing). Hoewel er onder gebiedsagenten discussie bestaat over de mate waarin een sterk handhavende rol van de gebiedsagent daadwerkelijk leidt tot een beschadiging van de informatiepositie, is het wel zo dat een gebiedsagent die zich (bijvoorbeeld als gevolg van een ophoging van prestatienormen) sterk richt op handhaving een andere relatie kan krijgen met zijn wijk. Dit komt enerzijds doordat hij of zij minder tijd heeft voor contact en anderzijds doordat burgers mogelijk minder bereid zijn informatie te verstrekken. Ook in Groot-Brittannië heeft men gemerkt dat een sterke gerichtheid op kerntaken kan leiden tot een verslechtering van de informatiepositie, omdat het contact verloren gaat. Het uiteindelijke resultaat, met name in termen van subjectieve veiligheid, verslechtert hierdoor. Om deze reden is men in sommige delen van Groot-Brittannië begonnen met het instellen van een nieuw soort „community officer‟ die primair tot doel heeft het contact met burgers te onderhouden en te werken aan de veiligheidsgevoelens (zie Versteegh, 2005). Wat ik hiermee wil zeggen, is dat de gerichtheid op kerntaken, al dan niet door middel van prestatiemanagement, en informatiegestuurde politie elkaar kunnen bijten. De sociale informatie van gebiedsagenten is namelijk essentieel om informatiegestuurd te werken: informatiesystemen vullen zichzelf niet. In de tweede plaats kan het werk van gebiedsagenten niet teveel worden gerationaliseerd in termen van informatiesturing. Een toenemende rationalisering van het politiewerk betekent immers


100

7. Conclusies en aanbevelingen dat de politie komt daar waar het nodig is. Pech voor degenen die in een goede buurt wonen, is dan de conclusie die hier (weliswaar wat kort-door-de-bocht) aan verbonden is. Een projectleider die ik in het kader van het onderzoek heb gesproken, verwoordde deze conclusie treffend. “Als je nooit ziek bent en naar de huisarts gaat, dan moet je na drie jaar ook niet gaan zeiken dat je hem of haar niet kent.” In de wereld van de gebiedsagent heeft een dergelijke opmerking echter weinig betekenis. Zij zijn voor hun informatie ook afhankelijk van mensen die voor henzelf geen politie nodig hebben. Burgers zien en horen en kunnen informatie aan de politie geven, maar deze informatie komt er niet vanzelf. Het doorontwikkelen van IGP kan afbreuk doen aan de algemene beschikbaarheid (want je verschijnt waar het moet) en de politie wordt hierdoor minder goed bereikbaar voor burgers die over nuttige informatie beschikken. Deze laatste invalshoek maakt dat vergaande rationalisering toekomstige rationalisering beperkt, omdat afbreuk wordt gedaan aan de randvoorwaarden die ervoor nodig zijn. Ik maak het er hiermee niet makkelijker op, maar wat ik duidelijk wil maken is dat het „slimmer‟ zijn beperkingen moet kennen, omdat het anders een aflopende zaak wordt. Je kunt je omgeving niet beter leren kennen als je er niet meer mee in contact staat. Mede hierom hameren gebiedsagenten op het belang van voldoende ruimte voor het invullen van hun rol op de grens van organisatie en omgeving.

7.3. Aanbevelingen voor nader onderzoek In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk sta ik stil bij de suggesties die kunnen worden gegeven voor toekomstig onderzoek. Onderzoek de invloed van bedrijfsmatig werken in een politieregio waar het zich verder heeft ontwikkeld In het derde hoofdstuk heb ik aangegeven dat de generaliseerbaarheid van dit onderzoek beperkt 43 is. De onderzoeksresultaten zeggen iets over de beleving van politieagenten die werkzaam zijn voor BPZ-afdelingen die zich in een soortgelijke situatie bevinden als de onderzochte BPZafdelingen. Voor deze situatie geldt dat de invloed van bedrijfsmatig werken aanwezig is, maar nog niet tot volle wasdom lijkt te zijn gekomen (in termen van ontwikkeling van procesmanagement, hoogte van prestatienormen, ontwikkeling van IGP, e.a.). Het verdient daarom aanbeveling eenzelfde onderzoek als het onderhavige te verrichten in bijvoorbeeld de regiopolitie RotterdamRijnmond. Politieagenten worden daar met hogere prestatienormen geconfronteerd, meer op basis van informatie gestuurd, et cetera. Het is als gevolg hiervan aannemelijk dat de beleving van de invloed van bedrijfsmatig werken verschilt van die van de onderzochte BPZ-afdelingen. Onderzoek de invloed van bedrijfsmatig werken op de recherche c.q. op het opsporingsproces Tijdens mijn onderzoek heb ik verschillende verhalen gehoord over de invloed van het bedrijfsmatige denken en werken op de recherche. Bedrijfseconomische overwegingen en cijfers zijn ook daar een grotere rol gaan spelen, maar over de precieze invloed hiervan op de interne relaties en het recherchewerk kan ik op basis van dit onderzoek niets zeggen (aangezien de BPZafdeling de eenheid van onderzoek is). Het antwoord op de vraag naar de invloed van bedrijfsmatig werken op de recherche is echter wel relevant. Het aanbodgestuurde karakter van het opsporingsproces (verdachten worden bij de recherche aangeleverd, men kan niet op zoek) en de niet-lineaire inspanning tussen inspanning en resultaat (een winkeldiefstal is makkelijker dan een fraude zaak, maar beide kunnen één verdachte opleveren), kunnen er bijvoorbeeld voor zorgen dat het sturingsmechanisme anders verloopt, hetgeen weer kan leiden tot een andere beleving van


101

7. Conclusies en aanbevelingen rechercheurs in termen van bijvoorbeeld neveneffecten (mogelijk de aanwezigheid van een tunnelvisie van leidinggevenden waarin doorrechercheren niet op prijs wordt gesteld). Het verdient daarom aanbeveling om ook hier nader onderzoek naar te doen. Onderzoek de invloed van bedrijfsmatig werken vanuit het perspectief van de burger In dit onderzoek heeft met name de politieagent gefunctioneerd als „bril‟ waarmee naar de invloed van bedrijfsmatig werken is gekeken. Het is maatschappelijk echter minstens net zo relevant om te bekijken of en hoe bedrijfsmatig werken in de politieorganisatie doorwerkt naar de ervaringen die burgers met de politie hebben. Er wordt gesuggereerd dat burgers de nieuwe managementmethoden vooral voelen in de portemonnaie (zie Burger et al., 2004), maar zeker is dit allerminst. Merken burgers bijvoorbeeld dat de politie repressiever en/of consequenter is in haar optreden, op plaatsen verschijnt waar zij nodig is en minder zichtbaar is in de wijk? Het zijn vragen die het onderzoeken waard zijn, want alleen dan kunnen zinnige uitspraken worden gedaan over de spanning tussen binnen en buiten. Het probleem nu is dat we eigenlijk maar slecht zicht hebben op wat de omgeving echt van de politie verwacht. Investeer in tijd in voor observatieonderzoek Observatieonderzoek is een nuttige manier van onderzoek doen. Dit is niet alleen gelegen in het feit dat gedrag geobserveerd kan worden, maar zeker ook in de vele informele momenten die ontstaan om een praatje te maken. In deze praatjes komt veelal meer aan het licht dan in een formeel interview. Het verdient daarom aanbeveling tijd in observatieonderzoek te investeren.


102

8. Epiloog

8. Epiloog “Ik ben aan de afronding van het verhaal toe; ik zou het ook de epiloog kunnen noemen. Wat mij namelijk nog voor ogen staat, heeft meer het karakter van een uitleiding naar de toekomst dan van een afsluiting. Het verhaal van het gedachtegoed dat de Nederlandse politie bezieling geeft, gaat gewoon verder. Zo is dat.” (Zwart, 2004: 147).

Een uitleiding naar de toekomst, dat lijkt mij een mooie ambitie voor dit hoofdstuk. Als afronding van mijn verhaal wil ik in dit hoofdstuk namelijk reflecteren op enkele diepere tendensen die naar mijn idee in zowel de praktijk als de theorie van het politiewerk gaande zijn. Bij deze reflectie neem ik opnieuw, overeenkomstig met mijn kennisdoel van „verstehen‟, het perspectief van politieagenten als uitgangspunt. Mijn verhaal is hiermee af, maar het verhaal van bedrijfsmatig werken bij de politie vanzelfsprekend niet. Dit gaat de komende jaren verder en ik wil met dit hoofdstuk een doorkijk geven naar het vervolg van dit verhaal. Hieronder ga ik eerst in op de diepere tendensen in de politiepraktijk. Vervolgens besteed ik aandacht aan de theoretische reflectie. In deze reflectie staat de (mogelijk noodzakelijke) herwaardering van de traditionele leerstukken in de politieliteratuur centraal.

8.1. Diepere tendensen in de politiepraktijk Politieagenten merken momenteel dat een aantal bedrijfsmatige ontwikkelingen van invloed is op de interne en externe aspecten van hun werk. In de onderzochte regio‟s gaan de bedrijfsmatig ontwikkelingen minder snel dan in de grotere politieregio‟s. Deze constatering baseer ik op een onderzoek dat ik, samen met enkele anderen, momenteel verricht in het kader van Politie & Wetenschap. In dit onderzoek wordt specifiek gekeken naar de invloed van prestatiesturing op het 44 politiewerk. Het onderzoek vindt plaats in vijf politieregio‟s waarvan drie behoren tot de grote randstedelijke korpsen. In deze korpsen werkt men aanzienlijk bedrijfsmatiger dan in de in dit onderzoek onderzochte regio‟s. De diepere tendensen die naar mijn idee in de politiepraktijk gaande zijn, baseer ik dan ook zowel op het onderhavige onderzoek als op het „andere‟ onderzoek. Instrumentalisering Politieagenten worden in toenemende mate geconfronteerd met enerzijds een toenemend aantal mensen dat zich met het politiewerk bemoeit en anderzijds met een afname in de keuzevrijheid die zij hebben in het bepalen van hun eigen gedragingen. Beide ontwikkelingen hangen vanzelfsprekend samen: naarmate er meer mensen zijn die zich met het politiewerk gaan bemoeien, ontstaat er (veelal) minder ruimte in de uitvoering. Met andere woorden: gedragsregulering ontstaat niet vanzelf, maar is het gevolg van specifieke organisatorische mechanismen, zowel in technische als culturele zin. Politieagenten worden als gevolg van deze mechanismen meer en meer een instrument in „handen‟ van de organisatie als gevolg waarvan het politiewerk instrumentaliseert. Concreet betekent dit dat zij minder zelf hoeven na te denken en


103

8. Epiloog meer moeten doen wat elders wordt bedacht en bepaald. Uitvoering krijgt meer vorm in haar letterlijke betekenis. Instrumentalisering is in haar aard voor politieagenten vooral een identiteitskwestie: het gaat om de vraag of politieagenten zich blijven thuis voelen in de politieorganisatie wanneer de organisatorische context wordt gekenmerkt door steeds minder keuzevrijheid. Ik heb gemerkt dat politieagenten deze vraag uiteenlopend beantwoorden. Er zijn politieagenten die zich aanpassen aan de tendens van instrumentalisering, maar er zijn ook politieagenten die zich niet willen aanpassen en zich in hun professie aangetast voelen. Het eerste type agent beschouwt politiewerk in de eerste plaats als „gewoon‟ werk dat hij of zij voor de baas uitvoert, terwijl het tweede type veel meer bevlogen is, maar daarmee ook vaak eigenwijzer. In een context van toenemende instrumentalisering is echter weinig plaats voor eigenwijsheid en past een conformerende houding beter. Het grootste gevaar van instrumentalisering is daarmee dat de politieorganisatie het type „meer bevlogen‟ diender van haar organisatie vervreemdt en vooral politieagenten in dienst heeft die „gewoon doen‟, terwijl een gezonde mix naar mijn idee juist een absolute voorwaarde is voor een maatschappelijk betrokken en innovatieve politieorganisatie. Rationalisering Een tweede tendens die ik wil benoemen, heeft te maken met de gerichtheid van het politieoptreden op straat. Op dit moment merken politieagenten dat zij gerichter, weliswaar nog veelal op basis van marginale informatie, op straat gaan. Het willekeurig „gaten in de lucht rijden‟ is wel afgelopen, zo hebben verschillende politieagenten mij verteld. Wanneer de komende jaren de informatiehuishouding van de politie (verder) wordt verbeterd, zal de beschikbaarheid en kwaliteit van informatie toenemen. Wat politieagenten hier vooral van merken, is dat hun inzet verder zal rationaliseren: zij gaan zich nadrukkelijker richten op de plekken, tijden en personen die gerelateerd zijn aan een substantieel deel van de overlast en criminaliteit die plaatsvindt. Hun optreden wordt als gevolg hiervan slimmer (doordachter), maar zeker ook selectiever. Tegenwoordig wordt verondersteld (zie de Projectgroep Visie op de Politiefunctie, 2005) dat de selectiviteit van het optreden zich in ieder geval voor een deel moet concentreren op knooppunten van stromen goederen, data en mensen. In een netwerksamenleving wordt de „space of flows‟ namelijk dominant ten opzichte van de „space of places‟, zo zegt Castells (1996). Mensen wonen in plaatsen, maar communiceren en verplaatsen zich in stromen. De lokale oriëntatie van de politie moet daarom worden aangevuld met een nodale oriëntatie, zo wordt door de Projectgroep Welten verondersteld (Project Visie op de Politiefunctie, 2005). Rationalisering is voor politieagenten wederom vooral een kwestie van identiteit: het gaat alleen niet om de vraag naar de mate van gewenste keuzevrijheid, maar om de vraag naar de inhoud van het werk. Er zijn politieagenten die geen moeite hebben met minder keuzevrijheid (an sich), zolang de keuzes die anderen maken maar in het verlengde liggen van die zij zelf hadden gemaakt. Is dit niet het geval, dan is vervreemding wederom een perspectief dat dichterbij komt, de onverschilligen daargelaten (want die vinden „alles best‟). Het gaat bij rationalisering voor politieagenten dus vooral om de vraag naar het type politiewerk dat de voorkeur heeft. Het contact met de gewone, welwillende burger wordt door rationalisering van het politiewerk minder, want dit contact is uitsluitend noodzakelijk in het licht van informatie over kwaadwillende burgers. Dat is rationalisering ook: ieder handeling wordt geplaatst in de bijdrage aan criminaliteitsbestrijding, want selectief optreden veronderstelt het maken van bedrijfseconomische afwegingen. Je doet dat waarvan je verwacht dat het rendement heeft in termen van criminaliteitsbestrijding.


104

8. Epiloog Digitalisering De toenemende behoefte aan - en gebruik van informatie in de politieorganisatie gaat gepaard met nieuwe manieren om deze informatie te presenteren. De briefing is bijvoorbeeld digitaal geworden, maar er is tevens sprake van digitaal kaartmateriaal („crime mapping‟), elektronisch inlezen van aangiften en mutaties, palmtops die op straat en in de auto worden gebruikt (onder andere ten behoeve van het opnemen van aangifte), verdachten die via een camera aan de officier van Justitie worden voorgeleid, et cetera. Kortom: politieagenten worden steeds meer geconfronteerd met nieuwe ICT-toepassingen als gevolg waarvan het politiewerk digitaliseert. Deze tendens is vooral in enkele grotere regio‟s en in mindere mate in de kleinere regio‟s zichtbaar. Mijn verwachting is echter dat het een tendens is waarmee alle regio‟s in Nederland te maken zullen krijgen. Digitalisering betekent voor politieagenten in de eerste plaats een vermindering van administratieve lasten, omdat een deel van het werk wordt geautomatiseerd. De pen hoeft minder vaak in de hand worden genomen. Er zijn weinig politieagenten die hier naar mijn idee niet blij mee zijn. In veel gesprekken is de administratieve last namelijk een onderwerp geweest waarover is geklaagd. In de tweede plaats versterkt digitalisering de behoefte aan standaardisatie, omdat dit noodzakelijk is voor het gebruik van ICT-toepassingen: handelingen moeten op een bepaalde manier worden verricht. Standaardisatie vinden politieagenten minder prettig, omdat zij veel waarde hechten aan „hun‟ eigen manier van dingen doen. Centralisering Een vierde tendens die momenteel zeer actueel is, is centralisering. Een nationale politie lijkt, in wat voor een vorm dan ook, dichterbij te komen. Over een week is het Prinsjesdag en iedereen verwacht dat er dan uitspraken worden gedaan over een al dan niet te vormen landelijke politie. Een goede vraag is wat centralisering betekent vanuit het perspectief van de uitvoering. Ik kan hierin betrekkelijk kort zijn. De huidige besteldiscussie is, zoals zo vaak, een machtskwestie: wie gaat waarover? Machtsdiscussies hebben voor politieagenten weinig betekenis, maar de uitkomst van dergelijke discussies kan voor politieagenten wel degelijk betekenis hebben. Dit gaat vooral op wanneer de uitkomst van de besteldiscussie een grootscheepse reorganisatie is. Hoe waarschijnlijk dit is, is lastig te zeggen. Dat het beheer, of onderdelen daarvan, wordt gecentraliseerd, lijkt vrij zeker, maar dit hoeft niet te betekenen dat er een grote reorganisatie plaatsvindt die ook het politiewerk zelf raakt. Hiervan is pas sprake als de zelfstandige status van de regiokorpsen wordt opgeheven. Op de betekenis van deze optie voor politieagenten ga ik hieronder nader in. Als er één ding is waaraan politieagenten (naar mijn idee) geen behoefte hebben, dan is het reorganiseren. Er komt momenteel veel op politieagenten af: prestatienormen, IGP, procesmatig werken. Dit vraag adapterend vermogen, omdat het voortdurend zaak is te weten wat bepaalde ontwikkelingen voor het eigen werk betekenen. Op dit moment lukt het adapteren bij een groot deel van de politieagenten vrij goed. Ik ben ervan overtuigd dat dit op termijn ook (meer) resultaat heeft in het politiewerk buiten. Dit is alleen geleidelijk proces dat tijd kost. Dit proces kan volledig verstoord worden door een reorganisatie, want de aandacht voor informatiesturing, processen en prestaties wordt dan snel vervangen voor de aandacht voor structuren. Politieagenten hebben weinig tot niets met structuren, want structuren staan voor een groot gedeelte los van het werk op straat. Werk wordt uitgevoerd in processen, macht ligt verankerd in structuren. Hiermee wil ik niet zeggen dat structuurwijzigingen niet nuttig kunnen zijn. Vanuit het perspectief van politieagenten hebben deze alleen weinig nut, want buiten verandert er niets door. Structuurwijzigingen die de politie afleiden van het werk op straat en een interne oriëntatie stimuleren, zijn politieagenten een doorn in het oog.


105

8. Epiloog

8.2. Een herwaardering van traditionele leerstukken? Op basis van de diepere tendens die (mede) als gevolg bedrijfsmatig werken gaan zijn, kan ik overgaan naar het beantwoorden van de laatste, meer impliciete, vraag die in deze scriptie gesteld is: in welke mate zijn de traditionele leerstukken in de politieliteratuur nog voldoende om de politiepraktijk te duiden? Dit is een interessante vraag die niet gemakkelijk te beantwoorden is. Ik ga hieronder kort in op deze vraag. De handelingsvrijheid als centraal kenmerk dat aan betekenis verliest De traditionele leerstukken in de politieliteratuur zetten één aspect van het politiewerk centraal: de handelingsvrijheid in de uitvoering. Politieagenten beschikken – als gevolg van uiteenlopende factoren (informatievoorsprong uitvoering, fysieke kloof tussen leidinggevenden en uitvoerenden, de groepsverbondenheid in de uitvoering, het loosely coupled karakter van de structuur) – over een grote mate van handelingsvrijheid in de uitvoering. Zij bepalen als gevolg hiervan feitelijk het beleid, zo wordt verondersteld. Het is echter de vraag of deze veronderstelling, gezien de uitkomsten van dit onderzoek en de door mij geschetste tendensen, houdbaar is. Als ik door de ogen van politieagenten kijk naar de handelingsvrijheid die zij hebben, dan kan ik constateren dat deze minder wordt, zowel in inhoudelijke als interveniërende zin. Dit wordt vooral veroorzaakt door instrumentalisering en rationalisering. Leidinggevenden zijn, als gevolg van een nieuw sturingsinstrumentarium en de toenemende beschikbaarheid van informatie, beter in staat het werk in uitvoering te sturen. Nieuwe instrumenten zetten niet het effect van de handelingen centraal, maar de handeling zelf en het directe resultaat ervan. Het probleem van de onmeetbaarheid tussen handelingen van politieagenten en het effect hiervan in de samenleving wordt hiermee enigszins omzeild als gevolg waarvan de mogelijkheden tot sturing verbeteren. De toenemende beschikbaarheid van informatie over het werk in uitvoering maakt dat steeds minder op operationeel niveau (door politieagenten) hoeft worden besloten over de uitvoering van politiewerk.„Street level bureaucrats‟ worden dan „system level bureaucrats‟ (zie Bovens & Zouridis, 2002). Dit is de kern van de tendens van instrumentalisering. Wat zeggen deze ontwikkelingen over het leerstuk van de handelingsvrijheid? De handelingsvrijheid als zodanig wordt minder, dat staat vast, maar betekent dit ook dat het leerstuk aan relevantie verliest? Ik denk van wel, maar met de aantekening dat politiewerk een sociaal verschijnsel blijft. Tendensen als instrumentalisering en rationalisering kennen in technische zin wellicht geen beperkingen, maar in sociale zin wel. Anders gezegd, je kunt de handelingsvrijheid in de uitvoering nooit helemaal wegnemen, maar zeker wel beperken. Dit beperken vindt momenteel plaats en hierdoor verliest het leerstuk van de handelingsvrijheid in de uitvoering aan betekenis. Het is daarmee de vraag of de traditionele leerstukken nog voldoende zijn om de politiepraktijk te duiden. In dit onderzoek ben ik ervan uitgegaan dat bedrijfsmatig werken wordt toegepast in een bepaalde organisatorische context die onder andere wordt gekenmerkt door veel vrijheid op operationeel niveau. Wat ik feitelijk constateer, is dat bedrijfsmatig werken deze context langzaam aan het veranderen is. Dit is wederom een proces dat nog lang niet is afgerond. Dat er een moment gaat komen waarop de leerstukken niet meer relevant zijn, lijkt waarschijnlijk, want de huidige leerstukken worden al ruim 25 jaar toegepast. Wanneer dit moment gaat komen, is onzeker. Het lijkt mij in ieder geval raadzaam rekening te houden met het feit dat de traditionele leerstukken aan betekenis verliezen.


106

8. Epiloog De nuancering: externe ambitie verleggen maakt intern veel mogelijk Het centrale leerstuk van de handelingsvrijheid heeft betrekking op het politiewerk binnen en in mindere mate op het politiewerk buiten, dat wil zeggen: minder op het effect van het politiewerk op straat op de omgeving waarin de politie functioneert. In de traditionele politieliteratuur wordt verondersteld dat de relatie tussen het handelen van de politie op straat en het effect van die handelingen een ambigu karakter heeft. Er is wel een relatie, maar deze wordt gekenmerkt door onmeetbaarheid, dubbelzinnige effecten en onzekerheid. De nuancering die ik in mijn verhaal tot slot wil maken, is dat bedrijfsmatig werken nauwelijks invloed heeft op deze relatie (met de externe omgeving). Bedrijfsmatig werken heeft (vanuit het perspectief van politieagenten) effect op het politiewerk binnen en buiten, omdat het primair de organisatie en niet de omgeving als uitgangspunt neemt. Politieagenten zeggen dat ze meer gestuurd worden, maar geven hierbij aan dat deze sturing gericht is op inspanningen en output en maar beperkt op criminaliteit en onveiligheid. Wat ik hiermee wil zeggen, is dat het niet vreemd is dat sturing verbetert en autonomie afneemt wanneer de ambitie van sturing (in ieder geval deels) wordt verlegd. Garland (2001) noemt dit „redefining succes‟: politieagenten moeten in toenemende mate iets doen in plaats van iets bereiken. Intern heeft dit proces van herdefiniëring volgens een deel van de politieagenten de nodige voordelen, maar bij de vraag of het ook veiliger wordt, zetten sommigen hun twijfels. Ik wil dan ook tot slot meegeven dat we moeten oppassen dat het politiewerk niet losraakt van de problemen op straat. Een organisatie als die van de politie vindt haar essentie in maatschappelijke effecten. Bedrijfsmatige waarden als uniformiteit en efficiency mogen hier naar mijn idee, en ik denk dat politieagenten dit ondersteunen, slechts afgeleiden van zijn. Ik sluit hiermee mijn verhaal af op dezelfde manier als dat ik het begonnen ben: organisaties zijn niet meer dan hulpmiddelen, gereedschappen om een doel te bereiken. Laten we dit niet vergeten.


107

Afkortingen

Afkortingen ABRIO APV BIM BNP BPS BPZ BZK DIK DMT GPF-er ICT IGO IGP IGV ILP INK INP KBB KLPD LKNP LTP NHN NIK NPA NPM OM OMP OOV PAP PG PMB POS PV RBP RHC RIK RMT SCP SMP SMVP

Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding Algemeen Plaatselijke Verordening Briefing Informatiemedewerker Beleidsplan Nederlandse Politie Bedrijfsprocessensysteem Basispolitiezorg Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Districtelijk Informatieknooppunt Districtelijk Managementteam Gebieds Gebonden Politiefunctionaris Informatie- en communicatietechnologie Informatie Gestuurde Opsporing Informatie Gestuurde Politie Informatie Gestuurde Veiligheidszorg Intelligence Led Policing Instituut Nederlandse Kwaliteit Informatiemodel Nederlandse Politie Korpsbeheerdersberaad Korps Landelijke Politiediensten Landelijk Kader Nederlandse Politie Landelijk Telefoonnummer Politie Noord-Holland Noord Nationaal Informatieknooppunt Nederlandse Politie Academie Nieuw Publiek Management Openbaar Ministerie Ordeningsmethodiek Processen Openbare Orde en Veiligheid Persoonlijk Actieplan Procureur-generaal Politiemonitor Bevolking Projectgroep Organisatiestructuren Proces-verbaal Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie Raad voor Hoofdcommissarissen Regionaal Informatieknooppunt Regionaal Managementteam Sociaal-Cultureel Planbureau Stichting Maatschappij en Politie (later SMVP) Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie


108

Literatuur

Literatuur Anderson, R., Intelligence-led policing; a British perspective, in: A. Smith (red.), 1997, pp. 5-8 Beek, D. van, De intelligente organisatie; prestatieverbetering en organisatie-ontwikkeling met Business Intelligence, Den Bosch: Tutein Nolthenius, 2004 Beers, P. van (red.), Moreel kompas van de politie, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000 Beunders, H.J.G. & E.R. Muller, Politie en media; feiten, fictie en imagopolitiek, Zeist: Kerckebosch, 2005 Boin, R.A., P. Nieuwenburg & R. de Wit, Bewaarders in de frontlinie; de noodzaak van een nieuw sturingsethos, in: Tijdschrift voor veiligheid & veiligheidszorg, 2002, nr. 2, pp. 3-13 Boin, R.A., E.J. van der Torre & P. ‟t Hart, Blauwe bazen; het leiderschap van korpschefs, Zeist: Kerckebosch, 2003 Bos, R. ten, Modes in management; een filosofische analyse van populaire organisatietheorieën, Den Haag; Boom, 2000 Boutellier, H., De veiligheidsutopie; hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2002 Boutellier, H., Meer dan veilig; over bestuur, bescherming en burgerschap, rede uitgesproken bij de aanvaarding van de leeropdracht politieen veiligheidsstudies aan de Vrije Universiteit Amsterdam, 7 april 2005 Bovens, M. & S. Zouridis, From street level to system level bureaucrats; how ICT is transforming administrative discretion and constitutional control, PAT-NET conference, Leiden, 2002 Bowling, B. & J. Foster, Policing and the police, in: M. Maguire et al. (red.), 2002, pp. 980-1033 Boxall, P. & J. Purcell, Strategy and human resource management, Hampshire/ New York: Palgrave MacMillan, 2003 Braun, D., Sturingsperikelen in de politieorganisatie; een verkennende antropologische studie, Amsterdam: Ernst & Young Consulting, 1999 Brodeur, J.P. (red.), How to recognize good policing; problems and issues, Thousand Oaks/ London/ New Delhi: Sage Publications, 1998 Brodeur. J.P., Tailor-made policing; a conceptual investigation, in: J.P. Brodeur (red.), 1998, pp. 30-51 Bruijn, J.A., de, Prestatiemeting in de publieke sector; strategieën om perverse effecten te neutraliseren, in: Bestuurswetenschappen, 2002, nr. 2, pp. 139-160 Burger, H.H., F.C. Hoogewoning & R. Merten, Telt wat we turven of turven we wat telt, in: het Tijdschrift voor de Politie, nr. 10, 2004, pp. 32-36 Cachet, A., E.J. van der Torre & W. van Natijne (red.), De blijvende betekenis van politie in verandering, Den Haag: Elsevier, 1998 Cachet, A., Maatschappelijke integratie van de politie, in: A. Cachet et al. (red.), 1998, pp. 43-55 Cachet, A., Een nieuwe organisatie van de politie?, in: Tijdschrift voor de politie, 2004a, nr. 6, pp. 6-12 Cachet, A., Zorg of hoop?, in: Tijdschrift voor de politie, 2004b, nr. 11, pp. 4-10 Castells, M, The rise of the network society, Malden/Oxforfd/Carlton: Blackwell Publishing, 1996 (druk 2000)

Beelden uit de frontlinie; over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de BPZ 109

Literatuur

Chan, J.B.L., Changing police culture, in: British Journal of Criminology, 1996, nr. 1, pp. 109-134 Chan, J.B.L., Governing police practice: limits of the new accountability, in: British Journal of Sociology, 1999, nr. 2, pp. 251-270 Chan, J.B.L., Police and new technologies, in: T. Newburn (red.), 2003, pp. 655-679 Clarke, J. & J. Newman, The managerial state; power, politics and ideology in the remaking of social welfare, Thousand Oaks/ London/ New Delhi: Sage Publications, 1997 Cope, N. Crime analysis: principles and practice, in: T. Newburn (red.), 2003, pp. 340-362 Crank, J.P., Understanding police culture, Cincinnati: Anderson Publishing, 2004 (2de druk) Davies, A. & R. Thomas, Talking cop; discourses of change and policing identities, in: Public Administration, 2003, nr. 4, pp. 681-699 Denkers, F., Betekenis van het moreel kompas, in: P. van Beers (red.), 2000a, pp. 143-172 Denkers, F., Morele praktijken, in: P. van Beers (red.), 2000b, pp. 25-40 Diekstra, R., M. van den Berg & J. Rigter (red.), Waardenvolle of waardenloze samenleving? Over waarden, normen en gedrag in samenleving, opvoeding en onderwijs, Uithoorn: Karakter Uitgevers B.V., 2004 Diekstra, R., M. van den Berg & J. Rigter, Waardenvolle of waardenloze samenleving?, in: R. Diekstra et al. (red.), 2004, pp. 17-54 Dijk, A.J. van, Veiligheidsconstructie; een maatschappelijk perspectief op de taakontwikkeling van de politie, Den Haag, 2001 Eeten, M.J.G. van, M.J.W. van Twist & P.R. Kalders, Verhalen vertellen; van een narratieve bestuurskunde naar een postmoderne beweerkunde?, in: Bestuurskunde, 1996, nr. 4, pp. 168188 Elias, M. Onder dienders; onstuimig en beklemmend: de wereld van de Politie, Uitgeverij Balans, 1997 Enteman, W.F., Managerialism; the emergence of a new ideology, Madison/ London: The University of Wisconsin Press, 1993 Ericson, R.V. & K.D. Haggerty, Policing the risk society, Toronto/Buffalo: University of Toronto Press, 1997 Ewijk, J. van, Politiemens en morele praxis, in de context van werk en organisatie, in: P. Beers, 2000, pp. 243-251 Exworthy, M. & S. Halford (red.), Professionals and the new managerialism in the public sector, Buckingham/ Philadelphia: Open University Press, 1999 Exworthy, M. & S. Halford, Assessment and conclusions, in: M. Exworthy & S. Halford (red.), 1999, pp. 121-139 Faber, B.D., Community action and organizational change; image, narrative, identity, Carbondale/ Edwardsville: Southern Illinois University Press, 2002 Farrell, C. & J. Morris, The „neo-bureaucratic‟ state: professionals, managers and professional managers in schools, general practices and social work, in: Organization Articles, 2003, nr. 1, pp. 129-156 Fijnaut, C.J.C.F., E.R. Muller & U. Rosenthal (red.), Politie; studies over haar werking en organisatie, Alphen aan den Rijn: Samson, 1999 Foucault, M., Discipline, toezicht en straf; de geboorte van de gevangenis, Groningen: de Historische Uitgeverij, 1975/ 2001 (3 druk) Garland, D., The culture of control; crime and social orde in contemporary society, Oxford/ New York: Oxford University Press, 2001


Literatuur

Goldstein, H., Problem-oriented policing, New York/ St. Louis/ San Francisco: McGraw-Hill Inc., 1990 Gray, A. & B. Jenkins, From public administration to public management: reassessing a revolution?, in: Public Administration, 1995, nr. 2., pp. 75-99 Gunther Moor, L. & C.D. van der Vijver (red.), Het gezag van de politie, Dordrecht: SMVP, 2000 Gunther Moor, L. & C.D. van der Vijver, Het gezag van de politie, in: L. Gunther Moor & C.D. van der Vijver (red.), 2000, p. 9-14 Hamel, G. & C.K. Prahald, Competing for the future; breakthrough strategies for seizing control of your industry and creating the markets of tomorrow, Harvard: Harvard Business School Press, 1994 Hammer, M. & J. Champy, Reengineering the corporation; a manifesto for business revolution, New York: Harper Business, 1993 Hammer, M. Beyond reengineering; how the proces-centered organization is changing our work and our lives, New York: Harper Business, 1996 Hasenfeld, Y., Human service organizations, New Jersey: Prentice-Hall Inc., 1983 Hazel, B. van de; Informatie Gestuurde Opsporing; een onderzoek naar de mogelijke verbetering van het gebiedsgebonden politiewerk met behulp van het sturingconcept Informatie Gestuurde Opsporing, Amsterdam: VU, 2004 (scriptie) Heckscher, C. & A. Donnellon (red.), The post-bureaucratic organization; new perspectives on organizational change, Thousand Oaks/ London/ New Delhi: Sage Publications, 1994 Heckscher, C., Defining the post-bureaucratic type, in: C. Heckscher & A. Donnellon (red.), 1994, pp. 19-35 Hoggett, P. New modes of control in the public sector, in: Public Administration, 1996, nr. 2, pp. 9-32 Hood, C., A public management for all seasons?, in: Public Administration, 1991, nr. 2, pp. 3-19 Hoogenboom, B., Bedrijfsvoering, in: in: F. Vlek et al. (red.), 2004, pp. 121-152 Huberts, L.W.J.C., S. Verberk, K. Lasthuizen & J.H.J. van den Heuvel, Paradoxaal politiebestel; burgemeesters, openbaar ministerie en politiechefs over de sturing van de politie, Zeist: Kerckebosch, 2004 Johnston, L., Late, modernity, governance, and policing, in: in: J.P. Brodeur (red.), 1998, pp. 193214 Johnston, L. Policing Britain; risk, security and governance, Harlow: Pearson Education Limited, 2000 Karsten, L. & K. van Veen, Managementconcepten in beweging: tussen feit en vluchtigheid, Assen: van Gorcum & Company, 1998 Katz, D. & R.L. Kahn, The social psychology of organizations, New York/London/Sydney: John Wiley & Sons Inc., 1967 Kelling, G.L. & C.M. Coles, Fixing broken windows; restoring order and reducing crime in our communities, New York: The Free Press, 1996 Kickert, W.J.M. (red.), Public management and administrative reform in Western Europe, Cheltenham/ Northampton: Edward Elgar, 1997 Kickert, W.J.M., Public management in the United States and Europe, in: W.J.M. Kickert (red.), 1997, pp. 15-38 Kolner, W. & M.F.R. Visser, Prestatiesturing bij de politie: „Schrijven om het schrijven‟? Een beschrijving van de manier waarop in twee politiedistricten wordt omgegaan met prestatiesturing, Nijmegen: KUN, 2004 (scriptie)


Literatuur

König, R., P. Sinning & K. Verschuure, Blauw onder invloed; dynamiek in de politieorganisatie, Amersfoort: Twynstra Gudde, 2001 Kremer, M., (Na)druk op politieprestaties?! een afstudeeronderzoek naar de betekenis van prestatiesturing voor de interne sturingsrelaties van politiekorpsen, Enschede: UT, 2004 (scriptie) Kuhn, T.S., The structure of scientific revolutions, Chicago/ London: University of Chicago Press, 1970 Kuijs, L., Smits, I., P. Dijkshoorn, F. Hoogewoning & K. Bangma, Visie op dienstverlening door de politie, Den Haag, 2004 Landman, W., Omkijken naar de toekomst; transformatie in de politieorganisatie vanuit een evolutieperspectief, in: het Tijdschrift voor de Politie, 2005, nr. 4, pp. 18-23 Leeuw, F.L. & G.H.C. van Gils, Outputsturing in de publieke sector: voortgang maar traag, in: Beleidsanalyse, 2000, nr. 1, pp. 4-12 Lincoln, Y.S. & E.G. Guba, Naturalistic Inquiry, Beverly Hills/ London/ New Delhi: Sage Publications, 1985 Lipsky, M., Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, New York: Russel Sage Foundation, 1980 Long, M., Leadership and performance management, in: T. Newburn (red.), 2003, pp. 628-654 Loon, R, van & J. Wijsbek (red.), De organisatie als verhaal; dialoog en reflectie als uitgangspunt voor de ontwikkeling van organisaties, leiders, teams en medewerkers, Assen: Koninklijke van Gorcum, 2003 Maanen, J. van, The boss: first-line supervision in an American police agency, in: M. Punch, 1983, pp. 275-317 MacIntyre, A.C., After virtue; a study in moral theory, London: Duckworth, 1981 Maguire, M., R. Morgan & R. Reiner (red.), The Oxford handbook of criminology, Oxford/ New York: Oxford University Press, 2002 (3de druk) Manning, P.K., Policing contingenties, Chigaco/London: The University of Chigaco Press, 2003 Martin, D., The politics of policing: managerialism, modernization and performance, in: R. Matthews & J. Young (red.), 2003, pp. 154-177 Mastrofski, S.D., Controlling street-level police discretion, in: The annals of the American academy of political and social science, 2004, nr. 5, pp. 100-118 Matthews, R. & J. Young (red.), The new politics of crime and punishment, Cullompton: Willan Publishing, 2003 McLaughlin, E. & K. Murji, Lost connections and new directions: neo-liberalism, new public managerialism, and the „modernization‟ of the British police, in: K. Stenson & R.R. Sullivan (red.), 2001, pp. 104-122 McLaughlin, K., S. Osborne & E. Ferlie, The new public management; current trends and future prospects, London: Routlegde, 2001 Meel, J.W. van, The dynamics of business engineering; reflections on two case studies within the Amsterdam municipal police force, Delft: TU, 1993 Meershoek, G.J., Blauw blauw; het tanend gezag van de politie, in: L. Gunther Moor & C.D. van der Vijver (red.), 2000, pp. 81-102 Mein, A., A. Schutte & A. van Sluis, De kern van de taak; kerncompetenties van de politie als criterium voor de afbakening van kerntaken in de praktijk, Zeist: Kerckebosch, 2004 Mintzberg, H., Mintzberg over management; de wereld van onze organisaties, Amsterdam/ Antwerpen: Uitgeverij Contact, 1991


Literatuur

Mintzberg, H., Managers, maar dan echte; over de zachte praktijk van het managen en de vorming van managers, Schiedam: Scriptum, 2004 Moore, M.H., Sizing up Compstat: an important administrative innovation in policing, in: Criminology and Public Policy, 2003, nr. 3, pp. 469-494 Muir, W.K., Police; streetcorner politicians, Chicago/London: The University of Chicago Press, 1977 Muller, E.R. (red.), Veiligheid; studies over inhoud, organisatie en maatregelen, Alphen aan den Rijn, 2004 Newburn, T. (red.), Handbook of policing, Cullompton/ Portland: Willan Publishing, 2003 Neyroud, P., Policing and ethics, in: T. Newburn (red.), 2003, pp. 578-602 Noordegraaf, M., Attention! Work and behavior of public managers amidst ambiguity, Delft: Eburon, 2000 O‟ Malley, P., Policing, politics and postmodernity, in: Social and legal studies; an international journal, 1997, nr. 3, pp. 363-381 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Value and vision; management devolpment in a climate of civil service change, Parijs, 1993 Orton, J.D. & K.E. Weick, Loosely coupled systems: a reconceptualization, in: Academy of Management Review, 1990, nr. 2, pp. 203-223 Osborne, D. & T. Gaebler, Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, New York: Penguin, 1992 Oude Roelink, S., Sturing; een spel tussen twee partijen? Een onderzoek naar de sturingsrelatie tussen de districtsleiding en de afdelingschefs basispolitiezorg binnen het district Zuid-Twente van de politie Twente, Enschede: UT/politie Twente, 2004 (scriptie) Parker, M., Organizational culture and identity; unity and division at work, Thousand Oaks/ London/ New Delhi: Sage Publications, 2000 Parker, M., Against management; organization in the age of managerialism, Cambridge: Polity Press, 2002 Peters, T.J. & R.H. Waterman, In search of excellence; lessons from America‟s best run companies, New York: Harper & Row, 1983 Plug, N. & H. van Leeuwen, Integraal procesmanagement; gewoon doen, in: het Tijdschrift voor de Politie, 2005, nr. 4, pp. 28-31 Pollitt, C., Managerialism and the public services; cuts or cultural change in the 1990s?, Oxford/ Cambridge: Blackwell, 1993 (2de druk) Pollitt, C. & G. Bouckaert, Public management reform; a comparative analysis, Oxford/New York: Oxford University Press, 2000 Poot, C.J. de, R.J. Bokhorst, P.J. van Koppen & E.R. Muller, Rechercheportret; over dilemma‟s in de opsporing, Alphen aan den Rhijn: Kluwer, 2004 Projectgroep Organisatiestructuren (POS), Politie in verandering; een voorlopig theoretisch model, Den Haag: Staatsuitgeverij, 1977 Projectgroep opsporing, Misdaad laat zich tegenhouden; advies over bestrijding en opsporing van criminaliteit, Den Haag: NPI, 2001 Projectgroep opsporing, Tegenhouden troef; een nadere verkenning van tegenhouden als alternatieve strategie van misdaadbestrijding, Den Haag: NPI, 2003 Projectgroep Visie op de politiefunctie, Politie in ontwikkeling; visie op de politiefunctie, Den Haag: NPI, 2005 Punch, M. (red.), Control in the police organization, London/Cambridge: The MIT Press, 1983a


Literatuur

Punch, M., De Warmoesstraat: politiewerk in de binnenstad, een etnografische studie van politiewerk in Amsterdam, Deventer: van Loghum Slaterus B.V., 1983b Punch, M. & A. van Dijk, Moet het (weer) anders? Ontwikkelingen bij de politie, in: Openbaar Bestuur, 1997, nr. 10, pp. 13-17 Punch, M., P. Tieleman & A.H. van der Berg, Politiecultuur, in: C.J.C.F. Fijnaut et al. (red.), 1999, pp. 263-282 Raine, J.W. & M.J. Wilson, Managing criminal justice, New York/ London/ Toronto/ Sydney, Tokyo/ Singapore: Harvester Wheatsheaf, 1993 Ratcliffe, J.H., Intelligence-led policing and the problems of turning rhetoric into practice, in: Policing and Society, 2002, nr. 1, pp. 53-66 Ratcliffe, J.H., Intelligence-led policing, in: Trends & issues in crime and criminal justice, Australian Institute of Criminology, 2003 Reenen, P. van (red.), De geest van blauw; ethiek en zingeving van politiewerk, Deventer: Gouda Quint, 1998 Reenen, P. van, Politie-ethiek; buiten eensgezind, binnen verdeeld, in: in: B. van Stokkum & L. Gunther Moor (red.), 2004, pp. 57-70 Reiner, R., Policing a postmodern society, in: The Modern Law Review, 1992, nr. 6, pp. 761-781 Reiner, R. & S. Spencer (red.), Accountable policing: effectiveness, empowerment and equity, London: IPPR, 1993 Reiner, R., Police accountability: principles, patterns and practices, in: R. Reiner & S. Spencer (red.), 1993, pp. 1-23 Reiner, R. & S. Spencer, Conclusions and recommedations, in: R. Reiner & S. Spencer (red.), 1993, pp. 172-191 Reiner, R., Process of product?; problems of assessing individual police performance, in: J.P. Brodeur (red.), 1998, pp. 55-72 e Reiner, R. The politics of the police, Oxford/ New York: Oxford University Press, 2000 (3 druk) Reiss, A.J., The police and the public, New Haven/London: Yale University Press, 1971 Reus-Ianni, E. & F.A. Ianni, Street cops and management cops: the two cultures of policing, in: M. Punch (red.), 1983, pp. 251-274 Rhodes, R.A.W., Understanding governance; policy networks, governance, reflexivity and accountability, Maidenhead/Philadelphia: Open University Press, 1997 Robertson, S., Intelligence-led policing: a European Union View, in: A. Smith (red.), 1997, pp. 2123 Rooijers, J., Op weg naar een procesgestuurde organisatie; een onderzoek naar het veranderproces bij de invoering van procesmanagement bij de regiopolitie Twente, Enschede: UT/ regiopolitie Twente, 2004 Rorty, R. Contingency, irony and solidarity, Cambridge/New York/Melbourne: Cambridge University Press, 1989 Rosenbaum, D.P., The changing role of the police; assessing the current transition to community policing, in: in: J.P. Brodeur (red.), 1998, pp. 3-29 Schaik, R. van, Blauwe plekken; de hectiek van politiewerk in een turbulente samenleving, Baarn: Tirion Uitgevers, 2004 Scheepers, P. en M. te Groothuis, Tanend gezag van autoriteiten in een individualiserende samenleving, in: L. Gunther Moor & C.D. van der Vijver (red.), 2000, pp. 27-45 Skolnick, J.H., Justice without a trial; law enforcement in democratic society, New York/ London/ Sydney: John Wiley & Sons, 1966


Literatuur

Sluis, A. van & S. van Thiel, Mogelijkheden en onmogelijkheden van prestatiesturing bij de Nederlandse politie, in: Tijdschrift voor veiligheid & veiligheidszorg, 2003, nr. 4, pp. 18-31 Sluis, A. van, Van planning en control naar strategische beleidsvoering: een onderzoek naar beleidsplanning bij de politie, Rotterdam: Erasmus Universiteit, 2002 Smit, N. & S. van Thiel, De zakelijke overheid; publieke en bedrijfsmatige waarden in publiekprivate samenwerking, in: Bestuurskunde, 2002, nr. 6, pp. 226-234 Smith, D.E., Front-line organization of the state mental hospital, in: Administrative Science Quarterly, 1965, nr. 3, pp. 381-399 st Smith, A. (red.), Intelligence-led policing; international perspectives on policing in the 21 century, New Jersey: International Association of Law Enforcement Intelligence Analysts, 1997 Smullen, A., S. van Thiel & C. Pollit, Agentschappen en de verzelfstandigingsparadox, in: Beleid en Maatschappij, 2001, nr. 4, pp. 190-201 Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), In het zicht van de toekomst; sociaal en cultureel rapport 2004, Den Haag, 2004 Sparrow, M.K., M.H. Moore & D.M. Kennedy, Beyond 911; a new era for policing, Basic Books, 1990 Starren, H.G., Grootmeesters in management, Teleac/NOT, 1997 Stenson, K. & R.R. Sullivan (red.), Crime, risk and justice; the politics of crime control in liberal democracies, Collompton/Portland: Willan Publishing, 2001 Stichting Maatschappij en Politie (later SMVP), Toekomst gezocht; het functioneren van de politie ter discussie, Dordrecht: SMP, 1995 Stichting Maatschappij Veiligheid en Politie (SMVP), Politiecomplex in beweging, Dordrecht: SMVP, 1997 Stokkum, B. & L. Gunther Moor (red.), Onoprechte handhaving? Prestatiecontracten, beleidsvrijheid en politie-ethiek, Dordrecht: SMVP, 2004 Stol, W., A. Ph. van Wijk, G. Vogel, B. Foederer & L. van Heel, Politiestraatwerk in Nederland; noodhulp en gebiedswerk: inhoud, samenhang, verandering en sturing, Zeist: Kerckebosch, 2004 Stol, W.Ph., Politie-optreden en informatietechnologie; over sociale controle van politiemensen, Lelystad: Koninklijke Vermande, 1996 Stol, W.Ph., Veranderend politiewerk en ontwikkelingen in de techniek, in: A. Cachet et al. (red.), 1998, pp. 149-163 Stol, W.Ph., Informatie en communicatie, in: C.J.C.F. Fijnaut et al. (red.), 1999, pp. 215-237 Stuurgroep evaluatie politieorganisatie, Lokaal verankerd, nationaal versterkt, Utrecht, 2005 Terpstra, J., Sturing van politie en politiewerk; een verkennend onderzoek tegen de achtergrond van een veranderende sturingscontext en sturingsstijl, Zeist: Kerckebosch, 2002 Terpstra, J., Veiligheidszorg en laatmoderniteit: veranderingen in veiligheidsbeleid en de zorg om veiligheid, in: Beleid en Maatschappij, 2004a, nr. 3, pp. 153-162 Terpstra, J., Lokale inbedding van de Nederlandse politie: stand van zaken en overzicht, in: F. Vlek et al. (red.), 2004b , pp. 81-100 Terpstra, J. & R. Kouwenhoven, Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Zeist: Kerckebosch, 2004 Thiel, S. van & F.L. Leeuw, De prestatieparadox in de publieke sector, in: Beleidswetenschap, 2003, nr. 2, pp. 123-143 Tonry, M., Thinking about crime; sense and sensibility in American penal culture, Oxford/New York: Oxford University Press, 2004


Literatuur

Torre, E.J. van der & E. van Harmelen, Basispolitiezorg en hulpverlening, in: C.J.C.F. Fijnaut et al. (red.), 1999, pp. 399-421 Torre, E.J. van der, Politiewerk: politiestijlen, community policing, professionalisme, Alphen aan den Rijn: Samson, 1999 Twist, M.J.W. van, Verbale vernieuwing; aantekeningen over de kunst van de bestuurskunde, Den Haag: VUGA, 1995 Veld, R.J. in „t, F.A. Beemer, W. de Haan, L. Mertens, E. Romein & M.A.R. van Roost, Vooruitgang of regendans? Evaluatie beleids- en beheerscyclus politie, Bestad i.s.m. Berenschot Procesmanagement, 2001 Versteegh, P., Informatiegestuurde veiligheidszorg, Dordrecht: SMVP, 2005 Vijver, C.D. van der, De burger en de zin van het strafrecht, Lelystad: Koninklijke Vermande, 1993 Vijver, C.D. van der, De tranen van Foucault, rede uitgesproken bij aanvaarding van het ambt van hoogleraar in de Politiestudies aan de Universiteit Twente, 14 mei 1998a Vijver, C.D. van de, De maatschappelijke gerichtheid van de politie, in: A. Cachet et al. (red.), 1998b, pp. 135-148 Vijver, C.D. van der & L.J. Molenkamp, De interne organisatie van de politie, in: C.J.C.F. Fijnaut et al. (red.), 1999, pp. 195-214 Vijver, C.D. van der & L. Gunther Moor, Betekenis van het gezagsvraagstuk, in: L. Gunther Moor & C.D. van der Vijver (red.), 2000, p. 115-122 Vijver, C.D. van der, A.J. Meershoek & D.F. Slobbe, Kerntaken van de politie; een inventarisatie van heersende opvattingen, Zeist: Kerckebosch, 2001 Vijver, C.D. van der, Kerntaken, sturing en professionaliteit, in: B. van Stokkum & L. Gunther Moor (red.), 2004a, pp. 35-57 Vijver, C.D. van der, De basispolitiezorg; ontwikkelingen, knelpunten en structuur, in: F. Vlek et al. (red.), 2004b , pp. 81-100 Vinzant, J.C. & L. Crothers, Street-level leadership; discretion and legitimacy in front-line public service, Washington: Georgetown University Press, 1998 Vlek, F., K. Bangma, K. Loef & E. Muller (red.), Uit balans: politie en bestel in de knel; state-ofthe-art van kennis en inzichten, Zeist: Kerckebosch, 2004 Vries, M.S. de & C.D. van der Vijver, Beelden van gezag bij de bevolking en bij de politie, Dodrecht: SMVP, 2002 Waal, A.A. de, Prestatiegericht gedrag, Deventer: Kluwer b.v., 2003 Wanrooy, M.J., Leidinggeven tussen professionals, Schiedam: Scriptum, 2001 Weick, K.E., The social psychology of organizing, New York/ St. Louis/ San Fransisco: McGrawHill Inc., 1979 (2e druk) Weick, K.E., Sensemaking in organizations, Thousand Oaks/ London/ New Delhi: Sage Publications, 1995 Weima, I., Procesmanagement: knelt het bij cultuur? Een onderzoek naar de rol van politiecultuur bij de knelpunten en spanningen bij de invoering van procesmanagement bij de politie Noorden Oost-Gelderland, Enschede: UT, 2004 Weisburd, D, S.D. Mastrofski, A.M. McNally, R. Greenspan & J.J. Willis, Reforming to preserve: Compstat and strategic problem solving in American policing, in: Criminology and Public Policy, 2003, nr. 3, pp. 421-456 Wiebrens, C., Gebiedsgebonden politiezorg; kennen en gekend worden, in: Justitiële verkenningen, 2004a, nr. 5., pp. 79-92


Literatuur

Wiebrens, C., Informatiehuishouding, in: F. Vlek et al. (red.), 2004b , pp. 153-182 Wijsbek, J., De organisatie als verhaal, in: R. van Loon & J. Wijsbek (red.), 2003, pp. 76-106 Willis, J.J., S.D. Mastrofski & D. Weisburd, Compstat in practice: an in-depth analysis of three cities, Washington: Police Foundation, 2003 Wilson, J.Q., Varieties of police behavior; the management of law and order in eight communities, Cambridge: Harvard University Press, 1968 Witteveen, A., M. Weggeman & H. Starren, M.A.W.; citaten voor managers, Amsterdam/ Brussel: Management Press B.V., 1992 Yin, R.K., Case study research; design and methods, Thousand Oaks/London/New Delhi: Sage Publications, 2003 (3de druk) Young, J., Winning the fight against crime? New labour, populism and lost opportunities, in: R. Matthews & J. Young (red.), 2003, pp. 33-47 Zoomer , O., P. Geurts & C.D. van der Vijver, De gebiedsgebonden politiezorg als uitdaging, Enschede: IPIT Universiteit Twente, 2002 Zuijlen, R.W. van, Veiligheid als begrip: fundering van de rechtsorde, in: E.R. Muller (red.), 2004, pp. 7-24 Zwart, C., Over het wezen van de Nederlandse politie; gesprekken met Ries Straver, Elsevier Overheid, 2004 Beleidsdocumenten (algemeen en specifiek) Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding (ABRIO), Informatie Gestuurde Opsporing; it‟s no rocket science, it‟s just common sense but it works, 2001 Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding (ABRIO), Informatie Gestuurde Opsporing, Woerden, 2002 Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding (ABRIO), Sturingsmodel; een beschrijving van het sturingsmodel IGO voor strategische, tactische en operationele sturing op lokaal, regionaal en nationaal niveau, Woerden, 2003 Adviescommissie Beleidsplanning Politie, Politiebeleid volgens plan?, Den Haag; Staatsuitgeverij, 1987 Adviescommissie ICT en overheid, Burger en overheid in de informatiesamenleving; de noodzaak van institutionele innovatie, Den Haag, 2001 Algemene Rekenkamer, Zicht op taakuitvoering politie, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2003a Algemene Rekenkamer, ICT bij de politie, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2003b Concern Informatiemanagement Politie (CIP), Bedrijfsarchitectuur politie versie 2002.01.00, Woerden, 2002 Korpsbeheerderberaad en Raad van Hoofdcommissarissen (KBB/RHC), Kerntaken van de politie, brief aan voorzitters van de fracties van de Tweede Kamer der Staten Generaal, 20 september 2004 Kwaliteitsbureau Nederlandse Politie, Auditrapportage politie Twente, Den Haag, 2002 Kwaliteitsbureau Nederlandse Politie, Visitatierapport Noord-Holland Noord, Den Haag, 2004 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV), Landelijke coördinatie en uitwisseling van politieinformatie; een evaluatie van het project landelijke informatiecoördinatie DNP, Den Haag, 2004 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Nederlandse Politie 1999 – 2002, Den Haag: Staatsuitgeverij, 1998


Literatuur

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integraal Veiligheidsprogramma, Den Haag: Staatsuitgeverij, 1999 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Justitie, Bestel in balans; hoofdlijnennotitie regionaal politiebestel, Den Haag: Staatsuitgeverij, 1999 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Conclusies strategieconferentie “De kerntaken van de politie”, begeleid en gerapporteerd door Twynstra Gudde, Amersfoort, 2001a Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De eerste cyclus zit er op; een evaluatie van vier jaar kwaliteitszorg, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2001b Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De politie in Nederland, Den Haag; Staatsuitgeverij, 2001c Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Justitie, Criminaliteitsbeheersing; investeren in een zichtbare overheid, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2001 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Justitie, Naar een veiliger samenleving, Den Haag; Staatsuitgeverij, 2002 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Justitie, Landelijk kader Nederlandse politie 2003 – 2006, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2003 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kerntaken politie, Tweede Kamer 2004-2005, 66699, Den Haag, 2004a Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarverslag Nederlandse Politie 2003, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2004b Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kerngegevens Nederlandse Politie 2003, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2004c Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarverslag Nederlandse Politie 2004, Den Haag: Staatsuitgeverij, 2005 Regiopolitie Noord-Holland Noord (NHN), Korpsjaarplan 2005, Alkmaar, 2004 Regiopolitie Noord-Holland Noord (NHN), Op weg naar excellent politiewerk; visie op politiewerk in Noord-Holland Noord voor de periode 2005-2010 versie 0.7, Alkmaar, 2004 Regiopolitie Noord-Holland Noord (NHN), Kadernotitie inrichting politiewerk versie 1, Alkmaar, 2004 Regiopolitie Noord-Holland Noord (NHN), Korpsjaarplan 2005, Alkmaar, 2005 Regiopolitie Noord-Holland Noord (NHN), Politie NHN anno 2005, Alkmaar, 2005 Regiopolitie Twente, Vakwerk voor veilig Twente, Enschede, 2004 Regiopolitie Twente, Programmaplan Informatie Gestuurde Politie-Sturing versie 0.5., Enschede, 2004 Regiopolitie Twente, Programmaplan Informatie Gestuurde Politie-Informatie versie 0.5, Enschede, 2004 Regiopolitie Twente, Informatie Gestuurde Politie; concept implementatievoorstel, Enschede, 2004 Regiopolitie Twente, Korpsjaarverslag 2004, Enschede, 2005 Tweede Kamer, Evaluatie opsporingsmethoden, Tweede Kamer 1998-1999, 26269, Den Haag, 1999 Tweede Kamer, Versterking beheersbevoegdheden op rijksniveau, Tweede Kamer 2003-2004, 79896, Den Haag, 2003 Tweede Kamer, Kerntaken van de politie, Tweede Kamer 2004-2005, 66699, Den Haad, 2004


Noten

Noten Hoofdstuk 1 1

Het geven van een verklaringen hiervoor is niet gemakkelijk, maar het zal in de eerste plaats waarschijnlijk

iets te maken hebben met het karakter van de publieke sector in verhouding tot het karakter van de private sector: winst is letterlijk een eenvoudigere doelstelling dan maatschappelijke effecten, omdat deze laatste per definitie meervoudig zijn in de zin dat de betekenis verschilt afhankelijk van de „ogen‟ die er naar kijken. Voor het realiseren van eenvoudige doelstellingen zijn moderne managementmethoden geschikter dan voor het realiseren van meervoudige doelstellingen, omdat effectiviteit en efficiëntie in een private context een eenduidig referentiepunt kennen, namelijk opbrengsten. In de tweede plaats moet beseft worden dat publieke organisaties veelal gezien worden als professionele organisaties in de zin dat uitvoerende medewerkers moeten beschikken over specifieke kennis en vaardigheden die zij gebruiken in situaties van aanzienlijke autonomie. In professionele sectoren heeft op „management‟ lange tijd een taboe gerust: er werd met gepast afgrijzen op „management‟ gereageerd (Wanrooy, 2001). 2

Met „de‟ wil ik aangeven dat dè politie niet bestaat en dè politieorganisatie ook niet. Ten behoeve van het

leesplezier blijf ik dit niet volhouden. 3

Het proces opsporing maakt, voor zover het plaatsvindt in de BPZ, wel onderdeel uit van het onderzoek. Ik

verwacht echter dat met name het proces handhaving centraal staat (zie voor de processen hoofdstuk 2). 4

De gebiedsgebonden politiezorg is gebaseerd op een politieconcept dat „community policing‟ wordt

genoemd. Voor een nadere toelichting zie o.a. Sparrow et al. (1990), Kelling & Coles (1996) en Rosenbaum (1998). 5

Hiermee begeef ik me op terrein van de wetenschapsfilosofie. Voor een uitgebreide beschrijving van de

verschillende paradigma‟s en een toelichting op de interpretatieve benadering die ik ondersteun, kan verwezen worden naar Lincoln & Guba (1985).

Hoofdstuk 2 6

7

Zie van Zuijlen (2004) voor een uitgebreide toelichting op het begrip „veiligheid‟. Het is belangrijk te beseffen dat het „veiligheidsprobleem‟ niet los kan worden gezien van andere

maatschappelijke ontwikkelingen die veel westerse samenlevingen hebben doorgemaakt. Blijkbaar zorgt een combinatie van economische -, sociale - en politieke ontwikkelingen ervoor dat veel samenlevingen de overgang hebben gemaakt van een moderne - naar een laat-moderne - (Johnston, 1998; Garland, 2001; Terpstra, 2004a) of zelfs postmoderne samenleving (Reiner, 1992; Boutellier, 2002). De kenmerken van deze samenlevingen - zoals globalisering, individualisering, culturele pluriformiteit (en fragmentering) en de dominantie van diensten en informatie als economische goederen - moeten gezien worden als essentiële achtergrond bij het begrijpen van het hoge niveau van criminaliteit, de wijdverspreide gevoelens van onveiligheid en de complexe, evenals vaak tegenstrijdige verwachtingen van burgers ten aanzien van de overheid (Terpstra, 2004a).


Noten

8

Stol (1996) ziet waarschuwen ook als repressie c.q. als interventie, maar ik wens dit niet te doen, omdat

niet-repressief optreden dan overtredingen laten gaan is. 9

Politie in verandering is de titel van het „beroemde‟ rapport van de Projectgroep Organisatiestructuren

(POS), dat eind jaren ‟70 het licht zag. Aanleiding voor de instelling van de projectgroep was de behoefte die het ministerie van Binnenlandse Zaken had aan een herijking van de wijze waarop met de sterkte, formatie en organisatie van de 148 gemeentelijke politiekorpsen werd omgegaan. De projectgroep was echter van mening dat deze vraagstelling een te eng karakter had: sterkte, formatie en organisatie konden niet los worden gezien van de politiefunctie in de maatschappij. De POS had dan ook de ambitie geuit een visie op de politiefunctie te formuleren. Politie in verandering heeft invulling gegeven aan deze ambitie en heeft een trendbreuk betekent met de traditionele manier waarop naar het politiewerk werd gekeken. In internationaal perspectief heeft Politie in verandering vooral invulling gegeven aan de Nederlandse vertaling van het functie- en organisatieconcept van „community policing‟ (zie van der Torre, 1999). Hoe het ook zij, volgens velen is de visie van de POS van blijvende betekenis (Cachet et al., 1998) 10

Zie van der Vijver (1993) voor een uitgebreide uiteenzetting.

11

Zie Weick (1979) voor een theoretische uiteenzetting van het begrip „loosely coupled system‟.

12

Voor een uitgebreide inleiding in de algemene kenmerken van de politiecultuur verwijs ik graag naar

Punch et al., (1999) en Crank (2004). 13

In culturele zin lijkt de politieorganisatie een set van „gefragmenteerde eenheden‟ te zijn. De term leen ik

van Parker (2000: 1).”I suggest that organizational cultures should be seen as „fragmented unities‟ in which members identifiy themselves as collective at some times and divided at others.” De term „gefragmenteerde eenheden‟ maakt duidelijk dat mensen zich, in wisselende mate, zowel identificeren met bepaalde groepen van mensen binnen de organisatie als met de organisatie als geheel. 14

Beter moet hier worden begrepen als een toename van het aantal handelingen van uitvoerenden dat door

leidinggevenden gericht wordt beïnvloed. Met andere woorden: beter sturen betekent dat de overeenkomsten tussen wat men aan top wil en aan de basis doet steeds minder op toeval berust. 15

Zoals bij alle discussies over overheidstaken, doet zich bij de kerntakendiscussie namelijk een aantal

specifieke dilemma‟s voor (zie Mein et al., 2004; van der Vijver, 2004a): de verwachtingen van burgers zijn aanzienlijk complexer en dubbelzinniger dan te vangen in een kerntakendiscussie, praktisch gezien is de politie buiten werkuren en in de weekenden het eerste aanspreekpunt voor bijvoorbeeld verslaafden en daklozen die in nood verkeren, politiewerk is contextgebonden; een brede rol kan in bepaalde situaties wenselijk zijn, en tot slot leidt het overdragen van taken ertoe dat de politie zich moet oriënteren op andere organisaties waardoor zij feitelijk bezig is met oneigenlijke taken. 16

Een ontwikkeling die niet expliciet aan de orde is gekomen, maar wel direct te maken heeft met de

invoering van prestatiecontracten, is de ontwikkeling die „sluipende centralisatie‟ wordt genoemd (zie van Sluis & van Thiel, 2003; Cachet, 2004a; van der Vijver, 2004b; Terpstra, 2004b). Deze ontwikkeling brengt tot uitdrukking dat de prestatiecontracten een uiting van centralisering zijn, maar niet als zodanig door de


Noten

ministers worden „verkocht‟. Vanuit een internationaal perspectief is ook deze centraliseringstendens niet nieuw: ook onze overburen constateren gedurende de jaren ‟90 een tendens van „creeping nationalism‟ (Johnston, 2000; Reiner, 2000) en zij zijn ons dan ook voorgegaan met de invoering van prestatiecontracten. 17

Deze prestatieafspraken worden in mijn onderzoek nader bekeken, maar dit betekent niet dat dit enige

prestatieafspraken zijn die met de Nederlandse politie zijn gemaakt. Ik laat onder andere de afspraken achterwege die zijn gemaakt ten aanzien van de bereikbaarheid, beschikbaarheid en tevredenheid van burgers. De reden hiervoor is dat deze afspraken in mindere mate operationeel doorvertaald kunnen worden. Met andere woorden: er wordt op een andere manier op gestuurd. Daarnaast laat ik de afspraken achterwege die zijn gemaakt ten aanzien van de te behandelen rechtshulpverzoeken en het operationeel vreemdelingentoezicht en handhaving achterwege, omdat deze nauwelijks betrekking hebben op het werk in de basispolitiezorg en daarnaast dermate algemeen zijn dat er van een echte prestatieafspraak (nog) geen sprake is. Nadere detaillering van de afspraken wordt dan ook beloofd in het LKNP. 18

Hierbij geldt dat 75% van dit gedeelte afhankelijk is van het realiseren van de doelstellingen en 25% is

gekoppeld aan een benchmark tussen de verschillende politieregio‟s. 19

De eerste initiatieven om werkprocessen te benoemen en te structuren, „stammen‟ uit eind jaren ‟80. De

Amsterdamse gemeentepolitie is een voorbeeld van een politieorganisatie die al vroeg aandacht had voor werkprocessen (zie van Meel, 1993). 20

Deze beperkte verantwoordelijkheid wordt ook wel gezien als het fundamentele probleem van de

bureaucratische organisatievorm waarin een sterke taakverantwoordelijkheid centraal staat (zie Heckscher, 1994). 21

Hierbij moet overigens wel in het achterhoofd worden gehouden dat de ontwikkeling naar

informatiegestuurd werken ook een logisch gevolg is van de populariteit van het zogenaamde „problem oriented policing‟. Dit concept is ontwikkeld door Goldstein (1990) en is door veel leidinggevenden bij de politie omarmd. Bij „problem oriented policing‟ wordt uitgegaan van een probleemgerichte benadering, waarbij de politie niet reageert op ieder incident, maar verzameling van incidenten analyseert om zo de achterliggende problemen te identificeren en passende interventies („tailor-made responses‟) te ontwikkelen. 22

De „roots‟ van ILP liggen in het politiekorps van Kent in Groot-Brittannië (zie Anderson, 1997). In het

midden van de jaren ‟90 was er een aantal ontwikkelingen dat bijdraagt aan de behoefte van het Kentse politiekorps aan een nieuw model voor politiewerk: toenemende criminaliteit, toenemende financiële tekorten en daardoor een druk om „meer te doen met minder‟. In 1993 verschijnt een rapport van de „Audit Commission‟ waarin wordt aangegeven dat het gebruik van „intelligence‟ een efficiënte en effectieve manier is om met de beschikbare capaciteit om te gaan. Het politiekorps in Kent heeft als gevolg hiervan de „intelligence‟ functie gedefinieerd als het „hart‟ van het besluitvormingsproces. Als gevolg hiervan is „the Kent Policing Model‟ ontstaan dat later breed toepasbaar is gemaakt: „intelligence-led policing‟. 23

Een andere, bruikbare definitie wordt gegeven door Anderson (1997, in: Stuurgroep IGO, 2001a: 11): “At

it‟s most fundamental, ILP involves the collection and analysis of information to produce an intelligence end


Noten

product designed to inform police decision making at both the tactical and strategic levels. It is a mode of policing in which intelligence serves as a guide to operations, rather than the reverse.” 24

Kern van Compstat en aanverwante technieken is dat allerhande statistische gegevens over zowel de

omgeving (aangiften, delicten, e.a.) als de prestaties (aantal aanhoudingen, e.a.) worden verzameld en zo actueel mogelijk („real-time‟) worden weergegeven op geografische kaarten en in tabellen en diagrammen. Deze gegevens hebben enerzijds tot doel de capaciteit van de politie te richten op specifieke problemen en op gebieden waar verwacht mag worden dat het effect van haar optreden groot is (identificeren van problemen en rationeel beslissen over inzet van capaciteit). Het is hierbij van belang dat de „kale gegevens‟ worden geanalyseerd en geïnterpreteerd, zodat „intelligence‟ ontstaat: informatie die leidend kan zijn bij het maken van keuzes en ontwerpen van actie (zie Robertsen, 1997). Anderzijds hebben de gegevens een functie ten behoeve van de „internal accountability‟: chefs van eenheden moeten zich, op basis van de veiligheidsontwikkelingen in hun gebied en de door zijn/haar eenheid geleverde prestaties, tegenover strategisch leidinggevenden verantwoorden over de gang van zaken. Essentieel hierbij is dat chefs weten wat in hun gebied speelt en laten zien dat zij de urgente problemen (deze worden afgeleid uit het systeem) aanpakken. In de Nederland is deze methode in verlichte vorm aanwezig in de politieregio RotterdamRijnmond, waar het een Operationeel Korpsmanagementteam wordt genoemd (OKMT). 25

Gezien de nadruk die de laatste decennia op samenwerking is komen te liggen, wordt momenteel al

gesproken van Informatiegestuurde Veiligheidszorg (IGV) waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat informatie niet alleen essentieel is voor het sturen van het politiewerk, maar ook voor het veiligheidsbeleid als zodanig (zie Versteegh, 2005). 26

ABRIO is een, na de IRT-affaire opgestart, gezamenlijk initiatief van de politie en het OM en heeft als

primair doel de werkprocessen en informatiehuishouding bij de politie en het OM te verbeteren (zie TK 1999/26269). 27

Al dient hierbij wel beseft te worden dat de beschikbaarheid en kwaliteit van informatie essentiele

voorwaarden zijn voor welke vorm van informatiesturing dan ook. Ik beschouw deze voorwaarden als gegeven, omdat ze buiten het kader van mijn onderzoek vallen, maar niet omdat ik denk dat er in de praktijk wel aan voldaan wordt, want dit blijkt niet het geval te zijn (zie Wiebrens, 2004b). 28

In de praktijk zijn deze drie functies niet helder van elkaar te scheiden. Verantwoording veronderstelt

namelijk altijd enige mate van transparantie. 29

De gedachte van „core competences‟ kan expliciet worden teruggeleid naar de private sector en dan met

name naar het werk van Hamel & Prahald (1994), terwijl eigenlijk de notie dat succesvolle schoenmakers bij hun leest blijven al tien jaar eerder te ontdekken is in het werk van Peters & Waterman (1983). 30

Hierbij moet ik opmerken dat het overgrote deel van de verwachtingen expliciet is afgeleid uit

buitenlandse literatuur die betrekking heeft op de politieorganisatie, terwijl een klein deel betrekking heeft op dienstverlening door publieke organisaties in algemene zin. Bij dit laatste deel gaat het om het werk van Hoggett (1996), Exworthy & Halford (1999b) en de Bruijn (2002).


Noten

31

Het is hier niet de plek om uitgebreid bij de definities van management en leiderschap stil te staan. De

gegeven definities zijn werkbaar voor het doel dat ik ermee beoog, maar tegelijkertijd besef ik dat ik hiermee de complexiteit van de definities teniet doe. 32

Davies & Thomas (2003: 695) zeggen hierover: “Therefore, the NPM identity project, and its attempt to

reconstitute professional identities, can never be complete. The texts presented in this paper illustrate how individuals, when facing discomfort, paradox and difference over their professional identities, may choose to accommodate, adapt or deny the subject positions offered. This takes place as individuals confront and reflect on their own identity performance and in doing so pervert and subtly shift meanings and understandings.”

Hoofdstuk 4 33

Om hier invulling aan te geven, heeft de regiopolitie NHN een aanvang gemaakt met het overdragen van

„oneigenlijke taken‟ aan met name de gemeenten in de regio, maar ook aan andere organisaties. Onder voorzitterschap van burgemeesters uit de regio zijn er rondom de onderwerpen „toezicht en handhaving van kleine ergernissen‟, „psychisch gestoorden en overlastgevers‟, „jeugdoverlast‟ en „politie-inzet bij evenementen‟ werkgroepen gevormd waarin bekeken wordt hoe de uit de onderwerpen/thema‟s afgeleide taken kunnen worden overgedragen aan andere organisaties; 34

Het INK-model staat voor het model van het Nederlandse Instituut voor kwaliteit. Dit model is afgeleid van

het model van de European Foundation for Quality Management (EFQM). Na de reorganisatie van het politiebestel in 1994 hebben de toenmalige ministers gesteld dat er een systeem voor kwaliteitszorg bij de politie moest komen. Hiervoor is gebruik gemaakt van het INK-model. Aan de hand van dit model zijn werkmethoden ontwikkeld die inzicht bieden in de fase van kwaliteitsontwikkeling waarin de betrokken politieregio zich bevindt. Politieregio‟s gebruiken deze methoden om zichzelf te evalueren (zelfevaluatie), maar een tweede stap is een „externe audit‟ die uitgevoerd wordt door een „auditteam‟ dat bestaat uit opgeleide „auditors‟ uit andere politieregio‟s. Een jaar na deze audit volgt de derde stap, de visitatie. De visitatie wordt uitgevoerd door een commissie bestaande uit een korpsbeheerder, een hoofdofficier van Justitie, een korpschef en een extern deskundige. Dit is de bestuurlijke afronding van een kwaliteitstraject (zie van der Vijver & Molenkamp, 1999). 35

Enkele jaren geleden waren er een aantal zwangere BPZ-ers die geen uitvoering meer konden geven aan

het politiestraatwerk, maar nog wel in staat waren om intern werkzaamheden te doen. De idee is toen ontstaan om deze vrouwen meldingen te laten analyseren, zodat er een beter beeld ontstond ten aanzien van wat er op bepaalde plekken wel of juist niet aan de hand was. Deze vrouwen gingen echter, na hun zwangerschap, weer „gewoon‟ in dienst als gevolg waarvan de werkzaamheden die zij tijdens hun zwangerschap uitvoerde geen continuïteit kenden. Dit werd door de afdeling betreurd, omdat de werkzaamheden als zeer nuttig werden ervaren. Twee jaar geleden had de afdeling de mogelijkheid om iemand die in de meldkamer had gewerkt aan te trekken voor de functie van „informatiemedewerker‟ (dit is geen formele functienaam, maar deze heb ik eraan gegeven). Deze mogelijkheid is destijds benut. 36

Werkopdrachten kunnen een uiteenlopend karakter hebben: het kan gaan om het houden van een kleine

verkeerscontrole, het houden van toezicht (bijvoorbeeld bij moskeeën vlak na de moord op van Gogh), het handhaven bij het station op basis van het „zero-tolerance‟ principe (doet het zich voor, dan schrijven), het


Noten

verzamelen van informatie ten behoeve van een gebiedsagent of de recherche, arrestatiebevelen, maar ook om het op verzoek van een gebiedsagent aanpakken van parkeeroverlast. Een werkopdracht is een A4‟tje waar een omschrijving van de opdracht op staat, voorzien van de naam aan wie de opdracht is meegegeven en afhankelijk van de opdracht wordt aanvullende informatie vermeld (bijvoorbeeld de wetsartikelen waarvoor, in geval van „zero-tolerance‟, geschreven moet worden). De BPZ-ers in Alkmaar-Stad ontvangen de opdrachten tijdens de briefing en worden geacht deze aan het eind van de dienst bij de eerstelijns leidinggevende in te leveren voorzien van het nummer waarop de opdracht gemuteerd is. Deze ingeleverde opdrachten gaan vervolgens naar de informatiemedewerker. De BPZ-ers in Enschede-Oost krijgen de SA10 map waarin een aantal opdrachten zit, dat op de betreffende dag uitgevoerd moet worden. Zij leveren de map, met de ingevulde werkopdrachten, aan het eind van de dienst in bij de eerstelijns leidinggevende. Deze zorgt ervoor dat de map bij de informatiemedewerker komt en deze muteert de opdrachten af. Zo op het eerste gezicht, zijn er, voor wat betreft de werkopdrachten, geen opmerkelijke verschillen in de werkwijzen van de afdelingen Alkmaar-Stad en Enschede-Oost 37

Hiermee wordt dus bedoeld dat chefs van de afdeling Alkmaar-Stad minder geneigd lijken het (in

outputnormen) onderpresteren van hun medewerkers onbesproken te laten, omdat andere BPZ-ers overpresteren (en dus het totaal voldoende is).

Hoofdstuk 5 38

De afdeling Enschede-Oost is bijvoorbeeld twee jaar geleden het traject „Politie, dat ben ik‟ gestart. Dit

traject had tot doel de medewerkers bewust te maken van het gegeven dat de opstelling van het individu het beeld dat burgers van de politie hebben bepaalt. Medewerkers interviewden elkaar over wat belangrijk is in het werk, hoe men denkt over te komen bij burgers, e.a. Één van de resultaten van deze interviews was dat het politiewerk teveel vrijblijvendheid in zich had. Hieruit blijkt de gevoelde behoefte aan sturing. 39

Hierbij moet ik wel aangeven dat dit opgaat voor de door mij onderzochte afdelingen. De afdelingschef

van Enschede-Oost vertelde dat er wel afdelingschefs zijn die lijsten van outputprestaties ophangen. Dit was naar zijn idee een voorbeeld van het „niet-constructief managen‟ van de prestaties. 40

Het is de vraag of deze uitkomst representatief is voor alle afdelingen van de regio‟s en voor andere

politieregio‟s. In het team Dukenburg van district Stad Nijmegen ontstaat er als gevolg van de „cijferlijstjes‟ wel enige groepsdruk om te voldoen aan de prestatienormen (zie Kolner & Visser, 2004). 41

Sommige BPZ-ers in Alkmaar-Stad geven aan dat de „cynische BPZ-ers‟ zelfs eerder voor (de toch al in

omvang beperkte) cursussen in aanmerking komen, omdat chefs hen gemotiveerd wil houden.

Hoofdstuk 7 42

In een onderzoek naar prestatiesturing dat ik met enkele anderen heb verricht in het kader van het

programma Politie & Wetenschap ben ik kenmerken van een performance culture tegengekomen: politieagenten die gemotiveerd raken van het schrijven van bonnen en met aantallen tegen elkaar opboksen.


Noten

43

Hierbij kan worden opgemerkt dat generaliseren geen expliciet doel is van mijn onderzoek, maar ik vind het toch van belang hier, in het kader van toekomstig onderzoek, aandacht aan te besteden. Hoofdstuk 8 44

Dit onderzoek wordt in dit najaar gepubliceerd bij de uitgeverij Kerckebosch.


Beelden uit de frontlinie. Over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de basispolitiezorg

Recommend Documents