Bariéry rozvoje projektů PPP v dopravní infrastruktuře ČR

Asociace pro podporu projektů spolupráce veřejného a soukromého sektoru

Z

O B S A H U

> Programy politických stran a PPP

...více na str. 2

> Metoda EPC – specifická forma projektů PPP

...více na str. 3

> Projekty PPP – ano či ne? Jak provést zhodnocení projektu?

...více na str. 6

> Trasa D metra – projekt bez výstřelků

...více na str. 7

> Parkovací dům Rychtářka v Plzni ...více na str. 8

> PPP – budoucnost vašeho majetku, budoucnost našeho vzdělávacího systému

ročník 6 • II. /2010

Bariéry rozvoje projektů PPP v dopravní infrastruktuře ČR S prvním projektem využití partnerství veřejného a soukromého sektoru jsme reálně začali ve střední Evropě jako jedni z prvních. Nebudu se však ve svém článku dnes věnovat dálnicím D5 Plzeň – Rozvadov, ani dálnici D47 z Lipníku nad Bečvou na státní hranici s Polskem. Toto již pomalu historické téma by vydalo na samostatný článek. Na německé hranice i do Ostravy už se dnes po dálnici svezeme. Byly postaveny, financovány a jsou provozovány standardním způsobem, jako všechny jiné dálnice u nás. Při reflektování těchto faktů je o to mrzutější, že nastavení podmínek pro úspěšnou realizaci projektů PPP v dopravní infrastruktuře se od té doby u nás nepohnulo výrazně kupředu. Poučeni z minulých nezdarů nechceme opakovat stejné chyby. Sousední země nás v realizaci projektů PPP výrazně předběhly. Oprostím se od politického hlediska, kde obezřetnost vůči těmto projektům je pravděpodobně způsobena převážně minulými

nezdary či obavami ze skrytého zadlužování státu. Projekty PPP jsou v praxi vyzkoušené a při využití již dostatečně ověřených zkušeností z okolních zemí je můžeme realizovat úspěšně. Chci se ve svém článku zaměřit na faktické bariéry přípravy úspěšného projektu PPP, jehož cílem má být provozování dálnice, v prostředí České republiky. Příprava úspěšného dálničního projektu PPP nutně velmi úzce souvisí se stavem investorské připravenosti dané stavby k realizaci. Jsou to právě komplikace s investorskou přípravou, které možná v současné době vytváří největší překážky pro postup vpřed. Příprava stavby začíná stanovením jejího koridoru v procesu územního plánování. V tomto procesu se rozhodne o koridoru pro vedení konkrétní komunikace. Následuje proces posuzování vlivu stavby na životní prostředí – EIA. V rámci procesu pokračování na str. 2 >

...více na str. 10

Stojíme na prahu nové éry PPP Vážení čtenáři,

> PPP projekty v oblasti školního stravování - na co si dávat pozor a jak postupovat ...více na str. 12

> VIETNAM: nová právní úprava pro rozvoj infrastruktury

...více na str. 16

> Úvaha

...více na str. 18

> Přehled mezinárodní úpravy účetnictví a výkaznictví PPP projektů

...více na str. 19

dnes, když držíte v ruce toto číslo našeho bulletinu vypadá svět zcela jinak než před měsícem. Naši hokejisté jsou mistry světa a vláda ČR podpořila první z ministerského pilotního balíčku PPP projektů - projekt Ústřední vojenské nemocnice. Obě události mohou mít podobnou symboliku. Zpočátku bylo více pochybovačů než těch, kteří věřili, že se tak stane. Ale stalo se. V obou případech se jedná o výsledek boje účastníků zapálených pro věc, kteří se nebáli ukázat odvahu Marek Ditz a výkon a neschovávali se za ostatní. A zvítězili. Zásadní rozdíl je snad jen v tom, že u hokeje můžeme mluvit o návratu štěstí, zatímco u PPP projektu se jedná spíše o návrat rozumu. Přes všechny možné útoky, černé knihy a bludy šířené o PPP z nevládních, ale bohužel i některých vládních míst, se Česká republika odhodlala dotáhnout jeden pilotní projekt do konce a získat praktickou zkušenost nejen s opakovanou přípravou různých studií, ale s celým tendrovým procesem, vyhodnocením, uzavřením a implementací projektu. Dovolte mi, abych z tohoto místa poděkoval všem, co měli cokoliv do činění s přípravou projektu Ústřední vojenské nemocnice a popřál jim úspěch. Věřím, že tímto počinem se zlomí skepse a že další projekty najdou svou cestu schvalovacími procesy a PPP se i v ČR přesune z roviny debat a konferencí do roviny projektové práce. Přeji Vám mnoho inspirace při čtení Vašeho bulletinu. Marek Ditz/ Předseda Řídícího výboru Asociace PPP

www.asociaceppp.cz

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Bariéry PPP pokračování ze str. 1 >

EIA jsou stanoveny podmínky, při jejichž splnění je umožněna realizace předloženého záměru. V poslední době však stále častěji dochází k výkladu zákona o EIA, který dle názorů mnoha odborníků není správný.

Programy politických stran a PPP Kancelář Asociace PPP se v souvislosti s parlamentními volbami v květnu 2010 zajímala o to, jak je PPP zahrnuto ve volebních programech jednotlivých politických stran. Téma, které dozajista zajímá nejen členy Asociace PPP, ale i ty, kterým není lhostejné efektivní vynakládání veřejných prostředků při uspokojování veřejných potřeb. Politické strany jsou v textu řazeny vždy striktně abecedně. O uvedené téma jsme se zajímali pouze u těch politických stran, kterým volební průzkumy začátkem roku 2010 dávaly reálnou šanci na vstup do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Prvním krokem bylo prostudování volebních programů těchto politických stran. Následně byly označeny politické strany, jejichž volební programy obsahují PPP natolik obsáhle, že již nebylo účelné politickou stranu oslovovat. Toto zjištění jsme učinili u České strany sociálně demokratické a u Věcí veřejných. Třetím krokem bylo rozeslání dopisů těm politickým stranám, v jejichž volebním programu bylo PPP obsaženo u jediného tématu. Osloveny tak byly Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (PPP pouze u kultury), Občanská demokratická strana (PPP u dopravní infrastruktury) a Strana Zelených (PPP u logistických center). V dopise jsme se dotazovali, zda politická strana podporuje použití modelu PPP jako efektivního způsobu uspokojování veřejných potřeb i v dalších sektorech národního hospodářství. U politických stran, které neměly PPP zmíněno ve svém volebním programu jsme se dopisem dotazovali, zda budou podporovat rozvoj projektů PPP a zda bude případně tato podpora zohledněna ve volebním programu strany. Osloveny tak byly Komunistická strana Čech a Moravy a TOP 09. Z pěti oslovených politických stran tři na dopis nereagovaly a dvě na dopis odpověděly a poskytly upřesňující informace. Jednalo se o Občanskou demokratickou stranu a o Stranu zelených. Vladimír Sloup, Jiří Došlý Asociace PPP

> strana 2

Martin Janeček

V rámci posouzení předložené stavby, jejíž koridor byl stanoven v rámci územního plánování, je požadováno posouzení variant nikoliv pouze ve vymezeném koridoru, ale též v koridoru, který je veden ve zcela jiné trase, než v té, která byla určena v průběhu územního plánování. Tento výklad, pokud je uznán, vrací celý proces přípravy stavby defacto na začátek. Množství připravovaných dálničních staveb v rámci ČR již tímto procesem v minulosti prošlo. Souhlasné stanovisko EIA však nadále nemají některé klíčové stavby, jako např. středočeský úsek dálnice D3 či rychlostní silnice R35 v úseku od Vysokého Mýta k Mohelnici. I omezená délka platnosti souhlasného stanoviska dle zákona o EIA platného mezi lety 2001 a 2009, která byla stanovena na 2 roky, je v tomto ohledu značnou komplikací. Do doby uplynutí platnosti stanoviska musí být ve velmi šibeničním termínu zahájeno navazující územní řízení dle stavebního zákona, či musí být žádáno o prodloužení stanoviska a musí se opětovně prokazovat, že nedošlo k podstatné změně uvažovaného záměru či ke změně podmínek v území. Pro územní řízení je investor povinen předložit obsáhlou dokumentaci pro územní rozhodnutí. K této dokumentaci musí pořídit stanoviska od všech, dle zákona dotčených, organizací a od všech účastníků územního řízení. Též je leckdy vyžadováno předkládat např. i souhlasy všech majitelů dotčených pozemků i v případě, kdy se jedná o veřejně prospěšnou stavbu, pro kterou je umožněno získat pozemky vyvlastněním. Celý proces EIA a celý proces územního řízení jsou svým účelem velmi podobné – defacto se v nich rozhoduje o umístění stavby v území. Česká právní úprava je v tomto ohledu zbytečně komplikovaná a složitá. Východiskem z této situace může být např. převzetí německé právní úpravy. Zde jsou procesy EIA a územní řízení sloučeny do jednoho správního řízení, ve kterém se rozhodne o umístění stavby do území a zároveň se stanoví podmínky ochrany životního prostředí. Celé řízení by se tak odhadem mohlo zkrátit přibližně na polovinu. Tímto řešením by se též mohlo snížit i riziko soudních žalob často směřovaných nikoliv proti podstatě, ale proti formálním chybám v těchto řízeních. Přejděme nyní do fáze, kdy jsme úspěšně absolvovali procesy popsané v předchozích

odstavcích. Máme vydané územní rozhodnutí, které nabylo právní moci. Dosažení tohoto stavu je předpokladem pro možnost zahájit výkupy, či případně vyvlastnění pozemků. Pro projekty PPP není efektivním a v zahraničí ověřeným řešením přenášení odpovědnosti za získání pozemků na koncesionáře. Tento „domácí úkol“ si tedy musí splnit veřejný sektor. Proces získání potřebných pozemků není v naší republice též jednoduchý. Prvně musí dojít k zaměření přesné trasy dálnice, tedy k pořízení geometrických plánů a tyto plány zkoordinovat s prováděním pozemkových úprav, vedoucích k rozdělení konkrétních pozemků a vymezení trvalého záboru v katastru nemovitostí. Až takto vyčleněné pozemky, umístěné přesně v trase dálnice, je možné vykupovat. Následné dílčí problémy se samotným výkupem či vyvlastněním pozemků řeší do určité míry nový zákon o urychlení výstavby dopravní infrastruktury č. 416/2009 Sb. Majitel pozemku tak nově může již při dohodě o odkupu získat cenu určenou soudním znalcem, což dříve bylo možné až v procesu vyvlastnění. V případě vyvlastnění nemá podaná žaloba o určení výše ceny obvyklé odkladný účinek. Jiným zákonem byla upravena též problematika doručování písemností. Jak tyto v nedávné době provedené úpravy právního řádu budou fungovat v praxi však ukáží až časem získané zkušenosti. Ani tato úprava však není sama o sobě konečným řešením a vyžaduje provedení návazných legislativních prací. Těmito úpravami stále nebylo dosaženo správného řešení, to jest úpravy stavebního řízení v rámci zákona o pozemních komunikacích, kde by některé postupy mohly být explicitně stanoveny odlišně od stavebního zákona. Žádoucí by byla např. legislativní úprava, která by umožnila vydat stavební povolení pro veřejně prospěšnou stavbu i v případě, kdy stavebník nemá ve svém majetku všechny pozemky, resp. tyto nejsou ještě zapsány v katastru nemovitostí. I takovéto systémy jsou v okolních zemích funkčně nastaveny a nejsou tedy zjevně v žádném rozporu např. s právem EU. Na základě všech zde uvedených komplikací se bohužel ukazuje, že jedinou bezpečnou cestu pro stát je vyzvat uchazeče k podání nabídek až v době, kdy stát bude vlastníkem všech pozemků určených pro stavbu dálnice. Alternativní, relativně bezpečnou, možností pro využití PPP v podmínkách ČR může být provádění nezbytných rekonstrukcí na současné dálniční síti. Ministerstvo dopravy zvažuje např. využití tohoto modelu při rekonstrukci dálnice D1. Tato by mohla proběhnout bez nutnosti nových územních rozhodnutí i nových záborů pozemků. Martin Janeček/ Ministerstvo dopravy

ročník 6 • II. /2010

Projekt PPP

Metoda EPC – specifická forma projektů PPP Některé projekty v oblasti úspor energie jsou řešeny způsobem, který naprosto jasně vychází z principů projektů PPP. Tyto projekty sice nebývají největšími co do objemu investičních prostředků, ale jsou svým pojetím velmi „dotaženou“ formou projektů PPP. Důvodem je skutečnost, že dodavatel (soukromý subjekt) se zaručí, že privátně investované finanční prostředky do stávajících objektů v majetku veřejného sektoru budou návratné z budoucích úspor provozních nákladů souvisejících s úsporou energie, proto veřejnoprávní subjekt má jistotu, že další finanční prostředky potřebovat nebude.

Popis metody EPC Metoda EPC (z anglického výrazu Energy Performance Contracting) představuje netradiční přístup k energetickému hospodářství, který umožňuje spotřebiteli energie uskutečnit projekt energetických úspor. Spotřebitel energie přitom nemusí předem vynaložit prakticky žádný kapitál. Většinu rizik na sebe přebírá specializovaná firma, která projekt uskutečňuje. Vladimír Sochor Veškeré náklady na projekt se postupně hradí splátkami, které jsou odvozeny z dosažených úspor nákladů na energii. EPC se často chápe v zúženém pojetí jako netradiční metoda financování a spotřebitelé o ni mají zájem především proto, že jim usnadní přístup ke zdroji financí. Zajištění financování je však pouhou součástí celého komplexu služeb. Podstatnými rysy, které metodu EPC odlišují od jiných služeb, jsou přinejmenším tři: • investice jsou spláceny z dosažených úspor provozních nákladů, • dodavatel smluvně ručí za sjednaný objem úspor energie, • dodavatel přebírá část rizik spojených s realizací, případně i se splácením investice.

ké, manažerské a finanční. Smyslem těchto služeb je snížit zákazníkovi náklady na energii nebo umožnit její účinnější využívání. Služby, které jsou takto poskytovány, nejsou většinou ničím novým. Nový je způsob, jakým jsou poskytovány. Jde o projekt na klíč, který bere v úvahu všechny oblasti užití energie a obsahuje veškeré činnosti nutné k dosažení energetických úspor. Projekt je přizpůsoben konkrétnímu zákazníkovi a je v něm zahrnuto: • energetická analýza (může být v podobě energetického auditu, ale v některých částech je důkladnější), • návrh opatření na úsporu energie a snížení nákladů, • instalace a zprovoznění zařízení, • financování projektu, • výcvik obsluhy, • zajištění měření dosažených výsledků, • dlouhodobý dohled nad funkčností a výkonností instalovaného zařízení. Firma energetických služeb je za své služby placena na základě dosažených úspor energie. Příjem včetně jejího zisku je odvozen buď z přímého snížení nákladů na energii, nebo ze zlepšení energetické účinnosti. Přesný způsob stanovení splátek a další detaily závisejí na smluvním ujednání mezi dodavatelem (firmou energetických služeb) a zákazníkem. V zásadě ale vždy platí, že výše splátky souvisí s dosaženými úsporami. Využití metody EPC není univerzální. Vždy záleží na tom, jak zadavatel oceňuje záruky za dosažení úspor, které hrají v energetických službách tohoto typu nejvýznamnější roli, a jaký je u objektů poměr mezi potřebným objemem investičních prostředků a potenciálem úspor provozních nákladů. Formy poskytování energetických služeb Potřeby konečného uživatele při snižování nákladů na energie mohou být firmami energetických služeb uspokojovány v různých úrovních, které v daném místě a čase nejlépe řeší daný problém.

Specializované firmy, které se zaměřují na metodu EPC, se nazývají firmy energetických služeb (také ESCO z anglického výrazu Energy Services Company). Typická firma energetických služeb nabízí spotřebiteli energie (zákazníkovi) vždy komplex služeb spojených s úsporami energie. Jsou to služby projekční, inženýrské, technic-

Smluvní zajištění dodávek energie (Energy Contracting), kdy energie je dodávána na základě dlouhodobého kontraktu. Dodavatel může služby rozšířit o úspory při přeměně energie, které lze zajistit rekonstrukcí zdroje energie a/nebo rozvodů energie, úpravami souvisejícími s úsporami v konečné spotřebě energie nebo oběma způsoby. Smluvní zajištění provozu energetického hospodářství (Energy Supply Contracting), při kterém je škála zajišťování chodu energepokračování na str. 4 >

> strana 3

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Projekt PPP pokračování ze str. 3 >

tického hospodářství poměrně široká. První kontakt může vzniknout již nabídkou vypracování energetického auditu. Technicky jde o převzetí péče o celý energetický systém klienta. Vztahy mohou být dohodnuty různým způsobem od pouhého provozování zdroje energie, přes zajišťování optimálního množství energie až po komplexní službu včetně zajištění investičních akcí s dlouhodobým zaručením ceny za dodávanou energii. Dodavatelem služby může být distribuční energetická společnost, dodavatel energetického zařízení nebo firmy zabezpečující správu hospodářského chodu klientů.

U projektů řešených metodou EPC dochází k ojedinělé situaci, kdy firma energetických služeb má stejné motivace jako její zákazník. Mají společný zájem na způsobu a rozsahu instalace navrhovaných energeticky úsporných opatření, aby byla co nejefektivnější, a následně na co největších přínosech v úsporách energie. Toto nemá obdoby u žádné jiné formy dodavatelsko odběratelských vztahů. Při obvyklém způsobu dodávek není dodávající firma odpovědná za dosažení úspor energie ani úspor provozních nákladů a obvykle nehledá nejvhodnější kombinaci úsporných opatření a vhodné typy zařízení.

Zabezpečení energetických služeb na straně spotřeby (Energy Demand Contracting) je obdobou předchozího způsobu zabezpečení dodávek energie s tím, že firma energetický zdroj neprovozuje, ale smluvně zajišťuje veškeré energetické toky a vazby, aby byl zákazník plně spokojen.

Podstatná výhoda oproti běžnému způsobu rekonstrukce je v tom, že zákazník na počátku nemusí vynaložit potřebné investiční prostředky. Ty jsou spláceny v průběhu trvání smluvního vztahu z úspor. Splátky jsou kryty uspořenými provozními náklady souvisejícími se snížením spotřeby energie, za které se firma energetických služeb zaručí. Ta je za své služby placena na základě dosažených úspor energie. Pokud není dosaženo očekávaného objemu úspor, firma energetických služeb by měla vyrovnat rozdíl v plné výši. Pokud je dosaženo vyšších úspor, než bylo očekáváno, o finanční podobu „nadúspor“ se obvykle dělí obě strany ve smluvně sjednaném poměru.

Komplexní zabezpečení energetických služeb (Energy Performance Contracting), v rámci kterého nabídka komplexní energetické služby obsahuje realizaci opatření na straně zdroje energie i na straně její spotřeby. Dodavatel služby nabízí zajištění veškerého servisu pro kvalitní dodávky a spotřebu energie, aby zákazník neplatil za spotřebu energie více. Služba je doplněna zajištěním potřebných finančních prostředků, které jsou spláceny postupně z ušetřených provozních nákladů v rámci dlouhodobého kontraktu se zaručeným výsledkem. Komplexní zabezpečení služeb spojených s objektem (Facility Management Service) představuje nadstavbu zabezpečení energetického hospodářství, kdy může být služba doplněna o některé další služby spojené s provozem objektu (úklid, větrání, bezpečnostní služba apod.). Takové pojetí služeb není v českých podmínkách zatím příliš využívané.

Pro zákazníky projektů řešených metodou EPC je důležitá možnost zajištění financování celého projektu prostřednictvím firmy energetických služeb. Toto nebývá podmínkou řešení podobných projektů, ale bývá to obvyklou součástí řešení celého projektu. Je možné přistoupit na řešení, že zákazník je „schopen dosáhnout“ na výhodnější podmínky při získání finančních prostředků a od firmy energetických služeb si nechá „jen“ ručit za dosažení úspor energie. Tento způsob však nebývá častý. Výhodou metody EPC oproti běžnému způsobu dodávky je také zkušenost firem energetických služeb dosažení optimálního poměru mezi objemem vynaložené investice a dosažených úspor. Na základě realizovaného projektu bývají instalována taková opatření, která umožní energetickému systému pružně reagovat na měnící se využití budov a jejich částí při zachování co nejvyšších úspor energie. Způsoby financování při využití EPC Princip financování energeticky úsporných opatření spočívá v uskutečnění úspor v nákladech na zajištění dodávky energií. Z těchto úspor je splácena firmě ESCO počáteční investice do zařízení, náklady na údržbu a náklady na provoz zařízení. V zásadě existují dva druhy vzájemných vztahů příjemce, firmy ESCO a zdroje financování (např. banky): • přímý vztah • nepřímý vztah

Výhody metody EPC ve srovnání s jinými přístupy Velmi podstatným rysem uplatnění metody EPC je převzetí většiny rizik specializovanou firmou, která projekt uskutečňuje, firmou energetických služeb. Není třeba jednat s řadou dodavatelů a na základě správně nastavených pravidel řeší všechny záležitosti ESCO. Převzetí rizik přináší pro firmy energetických služeb samozřejmě určité vícenáklady. Za převzetí rizik se platí, což bývá podle některých názorů „zbytečné prodražení“ projektu. Je však obvyklé, že při řešení projektu běžným způsobem (bez metody EPC) se „neošetření rizik“ projeví většinou v nedosahování očekávaného objemu úspor energie, což způsobí ztrátu daleko větší, než je „cena převzetí rizik“.

> strana 4

V přímém vztahu zákazník prakticky vůbec nevstupuje do vztahu se zdrojem financí. Financování projektu zajišťuje ESCO na své jméno a nese tak celé riziko neúspěchu projektu, byť by byl způsoben okolnostmi mimo její kontrolu. Tento koncept je vhodný pro veřejný sektor, který nepodléhá tolik konjunkturálním výkyvům jako soukromý sektor. Opatření stavebního charakteru Vyskytuje se názor, že stavebně-konstrukční úpravy budov spočívající v zateplení pláště resp. výměně oken je možno hradit z dosažených úspor a tedy použít pro ně metodu EPC. Tato představa obvykle není přijatelná. Jednak tyto úpravy jsou

ročník 6 • II. /2010

Projekt PPP z úspor návratné v poměrně dlouhém časovém horizontu (20 let a více). Kromě toho jednou provedené stavební zásahy tohoto typu jsou definitivní – nereagují na měnící se vnější a vnitřní podmínky. Úpravy pláště budov včetně výměny oken je lépe zadávat a financovat přímo bez dalších nákladů spojených se zárukami za dosažení úspor. Pokud stav pláště a oken vyžaduje stavební úpravy z hlediska vzhledu nebo fyzického stavu, lze projekt EPC s projektem zahrnujícím stavební úpravy časově spojit se samostatným financováním každého projektu. V poslední době se objevují projekty, ve kterých jsou spojovány řešení stavebních prvků financované z podstatné míry dotačními prostředky (např. Operační program Životní prostředí) s projekty řešenými metodou EPC. Taková kombinace může přinést dosažení optimální úrovně úspor energie.

• způsob řešení problémů a úroveň údržby, • kvalita, životnost a budoucí dostupnost náhradních dílů Praxe však ukazuje, že hodnocení takových kritérií může být subjektivní. Vztah metody EPC k zákonu o veřejných zakázkách Rozvoj metody EPC byl v počátku částečně zbrzděn v roce 1995 přijetím první podoby zákona o veřejných zakázkách. Podle zákona nebyla přijatelná komplexnost řešení energeticky úsporných projektů od návrhu energeticky úsporných opatření, přes zpracování projektové dokumentace, realizaci opatření až po postupné splácení vynaložené investice a ručení za dohodnutý objem úspor. Přesto se postupně našlo řešení a nyní jsou veřejné zakázky na poskytování energetických služeb se zaručeným výsledkem standardně „soutěženy“ formou jednacího řízení s uveřejněním. Výběr odborného konzultanta Příprava zadání veřejné zakázky, zadávací dokumentace a následně vyhodnocení veřejné zakázky není jednoduchou záležitostí. Proto je někdy vhodnější svěřit organizaci zadání nezávislé poradenské firmě s dostatečnou erudicí v úsporách energie a v hodnocení projektů, která není firmou dodávající technologii nebo zprostředkovávající financování. Specifické rysy metody EPC v ČR a její budoucnost Metoda EPC našla své místo v České republice již téměř před dvaceti lety. Poprvé ji představila české energetické veřejnosti v roce 1992 společnost SEVEn a od té doby se řadě firem energetických služeb podařilo zrealizovat mnoho úspěšných projektů.

Výběr poskytovatele energetických služeb Projekty EPC jsou velmi komplexní službou, kde výsledek (či „výkon“ z anglického „performance“) závisí na mnoha faktorech a kde nejlevnější neznamená zároveň nejlepší. Cílem zadání veřejné zakázky je nalézt co nejlepší řešení problému – dosažení co nejvyšších úspor nákladů na spotřebu energie při co nejnižších nákladech dodavatele. Stejně jako při veřejné zakázce na dodávku či stavební (konstrukční) práce zadavatel nezná nejnižší možnou cenu na trhu, a proto jej testuje poptávkou ve formě veřejné zakázky a nezná ani všechna možná řešení. Soustava vhodných kritérií je tím nástrojem, který má zadavateli pomoci při řešení tohoto problému. Významná jsou kritéria kvantitativní (měřitelná). Tato kritéria bývají založena na porovnávání objemu snížení spotřeby energie nebo na porovnávání úrovně peněžních toků. Může jít například o kritéria: • objem úspor energie ve vyjádření za jeden rok nebo lépe za délku trvání navrženého smluvního vztahu, • čistá současná hodnota úspor nákladů zadavatele po dobu smlouvy (roční úspory nákladů na spotřebu energie minus roční odměny dodavatele za veškeré služby), • peněžní objem technických prvků (úsporných opatření), • nabídková cena (součet peněžního objemu technických prvků a ceny ostatních služeb). Existuje řada kvalitativních hodnotících kritérií, jako například: • úroveň provádění energetického managementu,

Specifické pro rozvoj metody EPC v České republice bylo, že nebyla nikdy významně podporována. Všechny projekty vznikaly přičiněním fungujících firem energetických služeb, poradenských firem přes úspory energie, které zákazníkům pomáhají s procesem veřejných zakázek na poskytování energetických služeb, anebo zájmem zákazníků, vlastníků a provozovatelů objektů. V České republice je metoda EPC nabízena a většinou realizována s velkým důrazem na úspory energie na straně konečné spotřeby a na záruky za dosažený objem úspor bez ohledu na provozování zdrojů energie. Obecně lze konstatovat, že Česká republika patří v oblasti rozvoje metody EPC mezi evropskou špičku a řadí se mezi státy jako je Německo, Francie, Velká Británie, Rakousko nebo Švédsko. Přesto je vhodné tento způsob řešení projektů stále podporovat. V poslední době se objevili dva mezinárodní projekty podporované z prostředků Evrospké komise (z programu Intelligent Energy Europe), do kterých je Česká republika zapojena. Jsou to projekty ChangeBest (www.changebest.eu) a European Energy Service Initiative (www.energy-service-initiative.net), jejichž aktivity jsou zaměřeny na podporu rozvoje poskytování energetických služeb především formou metody EPC. Vladimír Sochor/ SEVEn o.p.s.

> strana 5

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Projekt PPP

Projekty PPP – ano či ne? Jak provést zhodnocení projektu? Ještě nějaký čas po aktuálně proběhlých volbách se bude objevovat obecná nechuť řešit cokoli týkající se rozhodování o jakýchkoli veřejných akcích. Důvod je zřejmý, všechna učiněná rozhodnutí budou Jiří Šimek v dohledné době stejně revidována dle aktuálního výsledku voleb. Tato situace měla a má také významný vliv na realizaci projektů PPP, které byly dle mnohých veřejných představitelů označovány za neprůhledné, příliš drahé apod. Je zvláštní, že podobně silnou kritiku si nevysloužily také veřejné zakázky, které byly často prezentovány v médiích jako netransparentní či příliš nákladově náročné. V této situaci bych se chtěl věnovat základní otázce, tedy zda se projekty PPP vyplatí či nikoli a zda výše uvedené argumenty netransparentnosti a vysoké ceny jsou adekvátní, a z čeho vyplývají. Považuji za vhodné často připomínat hlavní principy a pravidla fungování PPP, i proto, že stále není zajištěna jistota účelného a efektivního vynakládání finančních prostředků z veřejných zdrojů, a navíc jejich používání v praxi při rozhodování o (ne)realizaci projektů PPP stále není automatické a standardní. Hlavní principy pro rozhodování o projektu PPP: - Přesně definovat cíl, kterého chceme dosáhnout a jakým způsobem bude dosažen („Identifikace projektu“). - Provést detailní analýzu veškerých dopadů spojených s projektem. Při posuzování je nutné vzít v úvahu maximální možné finanční i jiné dopady na příjmové i výdajové straně („Posouzení proveditelnosti projektu“). - Přijmout rozhodnutí o vhodnosti posuzovaného projektu pro PPP a efektivnosti jeho realizace v rámci PPP nebo pomocí veřejné zakázky. - Provést důkladnou přípravu projektu, tzn. detailně rozpracovat jednotlivé kroky (jak bude probíhat výběr, realizace a kontrola). Klíčovým bodem je zpracování právních, finančních a realizačních aspektů. Za důležitou považuji právě přípravnou fázi každého projektu, kromě vlastní analýzy a rozpracování jednotlivých bodů nastavit postupové etapy

> strana 6

a způsob jejich dodržování. Jen tak lze zajistit, aby celý proces efektivně, včas a nebyl spojen s dalšími dodatečnými problémy.

Pokud je naše odpověď na tyto základní dotazy kladná, lze uvažovat o možné realizaci daného projektu a přistoupit k řešení otázky kvantitativních faktorů.

Pokud ve veřejném sektoru dojde k rozhodování o zadání jasně definovaného projektu PPP, který zajistí přesně určený cíl, je nutné posuzovat a hodnotit nejen čistě kvantitativní faktory (především finanční náročnost projektu), ale také faktory kvalitativní (např. životaschopnost projektu, vhodnost projektu či jeho dosažitelnost). Vzájemný vliv kvalitativní a kvantitativních faktorů poté souhrnně definuje tzv. „hodnotu za peníze“ (value for money), hlavní pojem při rozhodování o realizaci daného projektu pomocí veřejné zakázky nebo projektu PPP.

Jako základ finančního vyjádření těchto faktorů vždy používáme určení čisté současné hodnoty (NPV – net present value) zjištěné z peněžních toků daného projektu, tj. všech příjmů a výdajů. V případě zhodnocení projektu PPP vůči veřejné zakázce je nezbytné posoudit rizika daného projektu, a začlenit je do zhodnocení celkové čisté současné hodnoty projektu, například v podobě, jak je uvádí v materiálu Ministerstva financí „Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP“. Následující diagram převzatý z tohoto materiálu danou situaci názorně ilustruje:

Jak tedy prakticky přistoupit ke zhodnocení projektu? Ukážeme si to na zjednodušeném příkladu, kde samozřejmě bereme v úvahu pouze omezený počet kritérií. V této souvislosti bych chtěl upozornit, že detailní propočet u většiny projektů je podstatně složitější. Doporučit svěřit zpracování této části projektu odborníkům na služby v oblasti finančního a ekonomického poradenství, kteří jsou schopni zajistit pokrytí a návaznost řešení všech těchto aspektů ve vzájemné souhře. Pro klienta je takové řešení vždy rychlejší a efektivnější, výsledkem je úspora celkových nákladů spojených s realizací projektu PPP. Zjednodušené zhodnocení lze použít při základním rozhodování o realizaci projektu PPP. U kvalitativních faktorů posuzujeme například následující faktory: - Dosažitelnost projektu – může si daný projekt veřejný sektor vzhledem ke schváleným rozpočtům dovolit? - Životaschopnost projektu – Do jaké míry je daný projekt atraktivní pro soukromý sektor? Jaká je situace na trhu? Jaká je pravděpodobnost realizace a dokončení projektu? - Vhodnost – kompatibilita projektu s uvažovaným cílem?

Zdroj: „Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP“, Ministerstvo financí České republiky.

Je zde zřejmé, že čistá současná hodnota veřejné zakázky (NPV PSC) je více záporná kvůli rizikům, která lze převést na soukromého investora v případě realizace projektu metodou PPP. Ve výše uvedeném případě je celková čistá současná hodnota projektu realizovaného metodou PPP méně záporná než u realizace veřejnou zakázkou, v praxi však samotný projekt PPP často obsahuje vyšší výdaje v rámci peněžních toků, tzn. čistá současná hodnota peněžních toků je zápornější v porovnání s realizací pomocí veřejné zakázky. V příštím článku bych se rád pokusil na jednoduchém případě ukázat praktické zhodnocení realizovatelného projektu. Věřím, že takto pojatý zjednodušený příklad bude cenným přínosem pro všechny zájemce o PPP. Jiří Šimek RSM Hammelrath Audit s.r.o.

ročník 6 • II. /2010

PPP doprava

Trasa D metra – projekt bez výstřelků Trasa D pražského metra je jedním z kandidátů na první české PPP v kolejové dopravě. O optimální formě financování a zadávání tohoto projektu se v současné době jedná, přičemž některá z forem PPP je uvažována jako jedno z řešení. V této souvislosti se mnohokrát setkáváme s otázkami, zda je tato nová linka metra svojí předpokládanou technickou koncepcí v evropském měřítku standardem či luxusem, zda jsou předpokládané investiční náklady na evropské poměry nízké či vysoké a zda může koncept PPP pomoci její finanční efektivnosti. V tomto článku zkusíme dát na tyto otázky alespoň částečnou odpověď.

Automatické kolejové metro

Jakub Slavík

Trasa D pražského metra je navrhována jako podpovrchový kolejový systém využívající automatický provoz bez strojvedoucích. Ve své desetikilometrové délce od centra města směrem na jih prochází pod hustě osídlenou zástavbou i pod chráněnými přírodními oblastmi.

Automatický provoz bez strojvedoucích je ve světě odzkoušený a má řadu nesporných výhod. Je to především větší přizpůsobivost nabídky vlaků poptávce po přepravě, jelikož není nutno pro každý vlak zajistit strojvedoucího, nižší personální náklady i vyšší bezpečnost, protože technika funguje spolehlivěji než člověk. Vzhledem ke kopcovitému terénu, který musí trasa D překonávat, se v počátcích uvažovalo i o možném využití vlaků na pneumatikách, populárních zejména ve Francii či Švýcarsku. Zde by to však nebyl šťastný nápad. Nejednoznačné zkušenosti provozovatelů i bezpečnostní rizika pneumatik nabádají k obezřetnosti a k použití kovových kol všude tam, kde to fyzikální zákony umožňují.

To platí také pro cenové úrovně porovnávaných nákladů, které byly ne vždy zřejmé. Porovnání nicméně sledovalo, zda se tyto hodnoty vztahují k celkovému projektu nebo pouze k infrastruktuře metra, a v tomto směru tedy přehled srovnává srovnatelné. Se všemi uvedenými výhradami lze z porovnání vyčíst následující: Koncepce metra bez strojvedoucích je všeobecným trendem v Evropě. Ačkoliv zařízení pro dálkové řízení vlaků je bezesporu složitější než tradiční vlakové zabezpečovací zařízení, nelze tvrdit, že by tento koncept znamenal jednoznačné a pronikavé zvýšení investice. Trasa D tedy se svojí technickou koncepcí nepředstavuje žádný drahý výstřelek. Se současným předpokladem investic je trasa D na evropské poměry v kategorii projektů s nižším rozpočtem. Uvážíme-li navíc to, že jde o zcela nové metro, podzemní takřka v celé své délce, v náročném terénu a s kapacitou zohledňující potřebné rezervy, platí tento závěr dvojnásob.

Orientační srovnání investic vybraných projektů kolejového metra Investice na 1 km trati jako % předpokladu pro trasu D (zaokrouhleno)

Drahé či levné metro? Pro představu, zda je navrhované řešení v evropském měřítku obvyklé či neobvyklé a levné či drahé, bylo provedeno orientační srovnání vybraných projektů metra v evropských městech, které buď byly nedávno uvedeny do provozu nebo se jejich realizace připravuje. Konečný výsledek tohoto srovnání vyjádřený v investičních nákladech na 1 km trati souhrnně ukazuje tabulka. Abychom v ní uměli správně číst, je třeba si uvědomit některé důležité věci: Uvedené projekty spojuje po technické stránce především to, že jde o kolejové metro vedoucí plně nebo zčásti pod povrchem. Délka trati i délka a hloubka podpovrchových úseků, počty a kapacita stanic i další technické parametry, na nichž závisí investiční náklady, jsou však u každého ze srovnávaných projektů velmi individuální - včetně toho, zda jde o zcela novou linku metra nebo o prodloužení linky již existující. Přehled vychází v některých případech z informací zprostředkovaných odbornými médii, které nemusí být zcela přesně definované.

Projekt

Srovnání investic

Zadávání / financování

Praha - trasa D předpoklad: metro bez strojvedoucích

100

PPP jako jedna z variant

Amsterodam - linka 52 předpoklad: metro bez strojvedoucích

200

Tradiční

Kodaň - linky M1 a M2 metro bez strojvedoucích

90

Vozidla a provoz soukromý sektor

Barcelona - linka L9 metro bez strojvedoucích

170

Veřejné finance + tzv.koncese

Milán - linka M5 metro bez strojvedoucích

70

PPP s veřejnou dotací

Londýn - prodloužení Jubilee line tradiční metro

210

Tradiční

Dublin Metro North metro tramvajového typu (při vyjednávání pokles ceny o 20 %)

140

PPP

Paříž - prodloužení linky 13 tradiční metro

120

Tradiční

Norimberk - linka U3 metro bez strojvedoucích, částečně jako rekonstrukce

60

Tradiční

pokračování na str. 8 >

> strana 7

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Projekt ČR pokračování ze str. 7 >

Tím pochopitelně nezabráníme mediálním výkřikům nad miliardovými investicemi – je jen třeba vidět věci v souvislostech a srovnávat alespoň částečně srovnatelné. Případné argumentace „superlevným“ zahraničním řešením pohybujícím se řádově mimo uvedené relace budou s největší pravděpodobností mít za základ například povrchový systém v řídce osídlené oblasti, kde dráha teprve generuje nové osídlení (což rozhodně není případ trasy D) nebo systém s nesrovnatelně menší kapacitou. Pomůže PPP? Z přehledu lze usuzovat, že zapojení soukromých financí formou PPP dává předpoklad nižších investičních nákladů, případně lepší kontroly investic.

vě dodržovaná pravidla soutěže, tedy žádný finanční, organizační a právní koncept sám o sobě ze zadavatele nesejme. Uvedený přehled navíc uvádí pouze investiční náklady, ne náklady celého životního cyklu, kde se teprve může projevit „kouzlo“ PPP. Závěrem Se všemi výhradami ke srovnatelnosti uvedených údajů tedy můžeme konstatovat, že nová linka metra tak, jak je plánována, není ani technicky ojedinělá ani předražená. V obou směrech, tedy co do technické specifikace projektu i co do předpokládaných projektových financí a optimálního způsobu zadávání, bude ještě třeba udělat hodně práce. Úspěch každého projektu - a projektu PPP zejména – totiž jak známo závisí především na kvalitní přípravě.

Je přitom třeba zdůraznit, že jde o předpoklad, ne automaticky o jistotu. Odpovědnost za kvalitně připravený projekt a úzkostli-

Jakub Slavík/ PRO-SERV

Parkovací dům Rychtářka v Plzni v centru. Zóny placeného stání přes den kapacitně nedostačují, vymáhání kázně parkujících je obtížné a investiční prostředky pro výstavbu nových parkovacích objektů jsou omezené. Koncesní projekt proto řeší možnost a efektivitu výstavby a provozu parkovacího domu v jedné, dopravním generelem doporučené, lokalitě. Michael Sedlák

Jakub Stránský

Smlouva je schválena, PPP parkovací projekt začíná. Tak by mohla znít lakonická zpráva z Plzně. Skutečností však je, že doba mezi schválením koncesního projektu a finálním podpisem smlouvy s vybraných uchazečem byla vyplněna intenzivní prací Statutárního města Plzeň (coby zadavatele) a jeho poradce na straně jedné a potenciálních uchazečů na straně druhé. Všichni, kdo se účastnili a účastní této fáze přípravy některého PPP projektu, jistě potvrdí, že se jedná o období nejcitlivější a také nejnáročnější. Není tedy od věci zrekapitulovat, co všechno obnáší úspěšné uzavření (kvazi)koncesní smlouvy. Na startovní čáře – koncesní projekt V 3. bulletinu PPP Asociace z loňského roku jste si mohli přečíst článek „První PPP parkovací dům“, který podrobně popisoval parkovací situaci v Plzni a závěry a doporučení koncesního projektu. Proto jen krátkou rekapitulaci. Statutární město Plzeň, jako řada jiných měst v ČR, řeší problémy s parkováním

> strana 8

včetně nového parkovacího objektu, a je tak schopno efektivně řídit rizika poptávky a ekonomickou návratnost celého projektu. V navrženém řešení tedy dodavatel zajišťuje výstavbu a údržbu parkovacího domu po dobu 20 let a město, prostřednictvím účelové společnosti, organizuje parkování a vybírá poplatky z parkovného. Koncesní projekt byl využit mj. jako studie proveditelnosti a podnikatelský plán celého záměru. V tomto případě koncesní projekt potvrdil proveditelnost navrhovaného řešení a jako ekonomicky výhodnější doporučil realizaci formou PPP (kvazikoncese). Tyto závěry schválilo zastupitelstvo Statutárního města Plzeň dne 18. 6. 2009. Etapový závod – příprava dokumentace a zahájení výběrového řízení

Přijíždíte-li do centra Plzně z dálnice a hledáte-li místo k zaparkovaní, pravděpodobně minete „Rychtářku“ – povrchové neplacené parkoviště, které je přes den beznadějně obsazené, podobně jako příjezdové ulice k hlavnímu náměstí. A právě na Rychtářce, kde dnes může parkovat 124 osobních automobilů, podle projektu vyroste parkovací dům s kapacitou minimálně 430 míst. Hlavními podmínkami při zpracování koncesního projektu bylo vlastnictví infrastruktury městem a zachování kontroly nad rozvíjejícím se celoměstským parkovacím systémem (vč. parkování v parkovacím domě). Město tak může nastavovat pravidla a ceny parkovného v celém městě,

Hlavní činností zadavatele a poradce (v tomto případě sdružení společností NEWTON Business Development, a.s. ROWAL LEGAL, advokátní kancelář s.r.o. a HELIKA, a.s.) bylo přetvořit ideu zachycenou v koncesním projektu do zadávací dokumentace a kvazikoncesní smlouvy. Návrh smlouvy tvoří přílohu zadávací dokumentace a v tomto konkrétním případě byl pro uchazeče závazný, na rozdíl např. od tzv. soutěžního (koncesního) dialogu, kde se jeho znění dotváří na základě komunikace s uchazeči. O to důležitější pak bylo dbát na sebemenší detail, neboť smlouva zavazuje obě strany po dobu dalších 20 let. Tam, kde koncesní projekt řeší obecné prin-

ročník 6 • II. /2010

Projekt ČR cipy a celkovou koncepci, smlouva musí pamatovat na tisíc a jeden konkrétní případ a jeho ošetření. Nelze proto vycházet z obecné šablony, ale je třeba zvažovat na lékárenských vahách důsledky každé formulace – zachovává principy přenosu rizik? Chrání dostatečně zadavatele? Nezabíjí atraktivitu projektu pro uchazeče a jejich financující instituce? Smlouva řeší řadu okruhů budoucích vztahů, proto je doplněna rozsáhlými samostatnými přílohami, z nichž jsou pro tento typ projektů specifická zejména: • Požadavky na parkovací dům – pevně dané požadavky zadavatele na technické řešení parkovacího domu, • Specifikace parkovacího domu – detailní popis technického řešení parkovacího domu vycházející z nabídky uchazeče, • Specifikace služeb, jejich monitoring a hodnocení, • Platební mechanismus, a • Principy kompenzace při předčasném ukončení smlouvy.

Předmět smlouvy je definován jak co se týká samotného objektu a jeho výstavby, tak co se týká služeb poskytovaných dodavatelem. Monitoring služeb a navazující platební mechanismus pak realizují samotnou podstatu – platbu za dostupnost. Za každé konkrétní parkovací stání, které nebude zadavateli poskytnuto v dohodnutý čas a v definované kvalitě se tak snižuje poplatek, který dodavatel obdrží. Město Plzeň tak bude platit jen taková parkovací místa, která reálně může využívat pro výběr parkovného. Netradičním, avšak zadavatelem pozitivně kvitovaným přístupem, byla paralelní příprava stavebního povolení, nezávisle na výsledku výběru PPP partnera. Tak i v případě, že by se nenašel vhodný, či ekonomicky zajímavý návrh, mohl zadavatel sám pokračovat s projektem a zadat výstavbu jako klasickou veřejnou zakázku. Toho nakonec nebylo zapotřebí a vítězný uchazeč (dle podmínek smlouvy) odkupuje veškerou projektovou dokumentaci od zadavatele, takže náklady na její zpracování se městu Plzeň vrátí. Při zadávání veřejné zakázky formou PPP je specifická volba hodnotících kritérií. Do

hry vstupuje fakt, že zadavatel nehledá „toho, kdo postaví nejlevněji“, ale „toho kdo bude nejvýhodněji dodávat kvalitní parkovací stání po dobu 19 let“ – zjednodušeně dlouhodobého partnera. Nabízená cena proto nemůže být jediným kritériem. V případě parkovacího domu Rychtářka tak byla hodnocena ještě úroveň nabízeného standardu (nad definované požadavky), harmonogram výstavby (délka i realističnost) a reálnost a zajištění financování projektu. Příprava zadávací dokumentace a smlouvy, včetně podrobného projednání a odsouhlasení zadavatelem, trvala 4 měsíce. Intenzivní práce a komunikace se zadavatelem od září 2009 byla korunována oznámením zakázky na samém přelomu roku 2009 a 2010.

cesního projektu, který predikoval, že nabízená cena by mohla být o cca. 5% nižší, než propočtená referenční veřejná zakázka. Vítězná nabídka pak byla výhodnější o zhruba 7% proti odhadu a přinesla tak zadavateli očekávanou hodnotu za peníze. Vybrané řešení do roka od podpisu smlouvy přinese městu Plzeň 430 parkovacích stání v parkovacím domě splňujícím všechny požadavky. Nad rámec těchto požadavků byly dokonce navýšeny standardy některých vnitřních prostor. Pomyslnou třešničkou na dortu je pak závazek instalace fotovoltaických panelů na část obvodových zdí. Tyto panely budou plnit jak funkci estetickou, tak ekonomickou – výtěžek z jejich provozu připadne městu, jako majiteli objektu.

Časovka – výběr vítězného uchazeče

Cílová rovinka – uzavření smlouvy

Od toho okamžiku byl pomyslný míč především na straně uchazečů, kteří v náročném čase dvou měsíců sestavovali svá konsorcia a připravovali závazné nabídky. Obzvlášť v tomto momentu celému projektu výrazně pomohl fakt, že s ním byla odborná veřejnost seznamována průběžně již od okamžiku zpracovávání koncesního projektu. Vyhlášení soutěže proto nebylo pro trh překvapením a našlo se tak dostatek připravených uchazečů. Ke dni 9. 2. 2010 se tak v rukou zadavatele sešly tři kvalitní nabídky. Všichni uchazeči splnili jak formální, tak věcné podmínky a město Plzeň tak mohlo vybírat svého partnera, který mu bude po

Samotné uzavření smlouvy s vítězným uchazečem je tečkou za celým procesem přípravy projektu. Kvazikoncesní smlouva, doplněná pozitivním vyjádřením Ministerstva Financí ČR, byla schválena zastupitelstvem Statutárního města Plzeň dne 8. 4. 2010. Nic tedy nebrání závěrečnému podpisu smlouvy, kterýžto krok by měl být k okamžiku zveřejnění tohoto článku již uskutečněn. Ani toto období však není jen o „plácání po ramenou“. Zadavatel vstupuje do vztahu, který je pro něj něčím novým. Je tedy třeba rekapitulovat, co se od koho v průběhu projektu očekává, vybrat kontaktní osoby, nastavit komunikační a informační toky… i s tím by měl kvalitní poradce pomoci. A pak už zbývá zahájit práce, aby za rok mohl váš osobní vůz zaparkovat na Rychtářce – prvním PPP parkovacím domě realizovaném v ČR touto formou. A slovo závěrem? PPP koncept není tak těžkopádný a drahý, jak se dá občas zaslechnout. Příprava PPP projektu sice není rutinní záležitostí, ale může si zachovat srozumitelnost a flexibilitu. Po celou dobu přípravy PPP řešení Plzeňské zastupitelstvo „nezatáhlo za ruční brzdu“ – v každém kroku si zvolilo pokračovat touto cestou. Přínosem tohoto projektu je totiž atraktivní cena, i samotná budoucí existence parkovacího domu, na který by se možná v investičním rozpočtu nenašly zdroje.

dobu 19 let poskytovat dostupnost parkovacích stání. Hodnotící komisi, složené ve většině ze zástupců zadavatele, pomáhali s hodnocením nabídek experti poradce. Hlavní kritérium – poplatek za dostupnost (cena) – bylo však transparentní i pro PPP laika. Vítězným uchazečem se stala společnost Hermosa Real Estate, a.s., která nabídla mj. nejnižší poplatek za dostupnost. Zároveň se tak potvrdil předpoklad kon-

Michael Sedlák Newton Business Development Jakub Stránský/ Rowan Legal

> strana 9

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Školství

PPP – budoucnost vašeho majetku, budoucnost našeho vzdělávacího systému Případová studie: Školy zemského okresu Offenbach (část Východ), HOCHTIEF Concessions AG Výchozí situace Zemský okres Offenbach má velké ambice. Klade si za cíl stát se centrem vzdělávání ve spolkové zemi Hessensko, nastavit standardy kvality a posílit tak znalostní společnost v Německu. Představitelé místní samosprávy a úředníci si však uvědomili, že okres sám, odkázaný pouze na vlastní prostředky, kapitál a know-how, by Bernward Kulle nebyl schopen těchto cílů dosáhnout. Jak by mohl během několika málo let uspět při vytváření moderního prostředí pro výuku ve stovce škol na 95 různých místech, s celkovým počtem 450 budov, když zároveň značně zaostává na poli modernizace? Řešení Východiskem z tohoto problému, ve veřejném sektoru poměrně rozšířeného, bylo partnerství veřejného a soukromého sektoru (známé pod anglickou zkratkou PPP). Při této alternativní podobě zadávání zakázek pomáhá soukromá společnost veřejnému sektoru plnit jeho závazky v oblasti poskytování všeobecně prospěšných služeb a veřejné infrastruktury. Zemský okres Offenbach rozdělil výběrové řízení ohledně smlouvy na obnovu, financování a provozování všech škol na dvě části, tak aby se riziko, které projekt takového rozsahu obnáší, rozložilo mezi dvě samostatné soukromé společnosti. Část Východ připadla společnosti HOCHTIEF PPP Solutions, dceřiná společnost akciové společnosti HOCHTIEF Concessions AG. Při smlouvě v rozsahu 410 miliónů Euro se jedná o nejrozsáhlejší PPP projekt v oblasti školství v Německu. V lednu roku 2005 společnost na dobu 15 let převzala zodpovědnost za 50 škol s 284 budovami a stavební plochou téměř 25 800 čtverečních metrů. Za tímto účelem byla založena projektová společnost HOCHTIEF PPP Schulpartner GmbH & Co. KG, přičemž vklad společnosti HOCHTIEF PPP Solutions činí 94,9 procent a na okresní úřad připadá zbývajících 5,1 procent. Koncepce financování Společnost HOCHTIEF Concessions se specializuje na technické, komerční a provozní požadavky komplexních projektů. Společně se svými sesterskými společnostmi HOCHTIEF Construction a HOCHTIEF Facility Management zabezpečují školám v Offenbachu servis po celou dobu životnosti - od financování a provádění stavebních zásahů, což pro společnost HOCHTIEF během prvních pěti let představovalo investici 130 miliónů EUR, až po provoz škol, včetně venkovních ploch a technických systémů. Projekt je financován prostřednictvím non-recourse forfaitingu (pře-

> strana 10

bírání zodpovědnosti za úhradu pohledávek, pozn. překl.) To znamená, že soukromý partner postupuje splatné pohledávky (a to buď veškeré, anebo jen jejich část) PPP smlouvy na financující banku. Klient z veřejného sektoru se pak vzdává svého práva na námitky vůči těmto pohledávkám. K tomu obvykle dochází až poté, co proběhla schvalovací procedura stavebních prací. Při forfaitingu jde v podstatě o to, že financující banka směňuje projektové riziko za nižší úvěrové riziko, které představují smlouvy se samosprávou. Pak není zapotřebí navyšovat úrokovou sazbu na pokrytí projektového rizika, a úvěrové podmínky jsou tím pádem obdobné jako u komunálních půjček. Z toho důvodu se samospráva, coby zadavatel, po dohodě s financující bankou zříká svého práva na námitky ohledně svých platebních závazků. Dočasné financování prací výstavby, obnovy a rekonstrukcí v období do kolaudace je zajištěno společností HOCHTIEF. V případě projektu v Offenbachu se financování týká jen činností výstavby a obnovy, které byly schváleny klientem z veřejného sektoru. Jakmile proběhnekolaudace, nárokuje si soukromý partner pohledávku za samosprávným orgánem. V rámci smlouvy o postoupení pohledávek je pak tato pohledávka odprodána bance a platba samosprávného orgánu se odkládá. Z tohoto důvodu se zemský okres Offenbach vzdává svého práva na námitky vůči bance, například kvůli nekvalitně provedené práci, nevzdává se však svých nároků vůči soukromé společnosti. Od chvíle, kdy smlouva vstoupí v platnost, banka se samosprávným orgánem uzavírá dohodu o odkladu oprávněných pohledávek po celou dobu platnosti smlouvy. Forfaiting bez postihu (non-recourse) se týká pouze peněz potřebných na splácení úroků z dluhu vzniklého platbami za dodávky prací výstavby, obnovy a modernizace, a to až poté, co tyto platby schválil samosprávný orgán. Ostatních částí náhrady za odvedenou práci se odstoupení od práva na námitku netýká. V projektu škol v Offenbachu – ve kterém stavební fáze skončila na začátku roku 2010 – se forfaiting velmi dobře osvědčil. Zohlednění životnosti Jednou ze skutečných předností modelů typu PPP je schopnost pokrýt celou dobu životnosti projektu. Toho je dosaženo tím, že už během fáze plánování a návrhů se počítá s pozdějšími stavebnětechnickými a provozními potřebami. Tak je zajištěna vysoká kvalita a efektivnost ve srovnání s běžnými veřejnými zakázkami. Soukromý partner je schopen realizovat projekty tohoto druhu rychleji, kvalitněji a také za výhodnější cenu než samospráva. V zemském okrese Offenbach se společnosti HOCHTIEF podařilo dokončit rozsáhlé rekonstrukce a modernizace budov a venkovních zařízení za dobu pěti let, což je o pět let dříve, než bylo stano-

ročník 6 • II. /2010

Školství veno v zadání tendru. Okresní správní úřad spočítal, že pokud by byl odkázán pouze na své prostředky, potřeboval by na dokončení zakázky 25 let. Při tak dlouhé době by samozřejmě nebylo možné dosáhnout srovnatelné kvality a školy by neměly jednotnou úroveň. Zemský okres Offenbach by se pak stěží mohl stát ukázkovým centrem vzdělávání, což byl od počátku cíl. Koncepce udržitelného provozu Jedním ze zásadních faktorů je provoz budov, které jsou předmětem zakázky. Kromě technické a stavební údržby a oprav je důležitá také moderní a ekologická energetická koncepce. Údaje o energiích se denně zaznamenávají a vyhodnocují, tak aby bylo dosaženo průběžné optimalizace spotřeby. •

•

•

•

V roce 2009 byla spotřeba tepla snížena oproti roku 2004 o téměř 33 procent. Dnešní nové systémy jsou v provozu pouze tehdy, kdy je třeba; zaměstnanci absolvovali zvláštní školení k jejich obsluze. Spotřeba elektrické energie ve srovnání s rokem 2004 stoupla o 7 procent, ale je třeba říci, že tento nárůst byl způsoben zvýšeným užíváním technického vybavení a instalacemi (počítače, částečná klimatizace, serverové místnosti, interaktivní tabule, školní kuchyně), delší dobou provozu, a také existencí nových prostor. V roce 2009 školy spotřebovaly o téměř 27 procent méně vody než v roce 2004. Tento pokles byl způsoben například instalací efektivnějších sanitárních zařízení. Emise CO2 v roce 2009 byly o 28,9 procent nižší než v roce 2004.

Navíc byla zřízena 24hodinová pohotovostní služba, jejíž zaměstnanci nahlášené závady rychle opravují. Přesun činností V rámci přesunu činností převzal koncesionář všechny správce škol, staveniště patřící okresu a několik zaměstnanců stavebního managementu. Do přesunů zaměstnanců zainteresoval také odborový svaz IG Bau, upravil pracovní podmínky v nové společnosti a uzavřel kolektivní pracovní smlouvu. Samotný odborový svaz považuje přesun za úspěšný. Plynulý provoz dnes na školách zajišťuje celkem 72 zaměstnanců společnosti HOCHTIEF PPP Schulpartner. Společnost HOCHTIEF také nabourává předsudek, že PPP projekty škodí malému a střednímu podnikání. Společnost naopak klade velký důraz na to, aby do plánovaných prácí byly integrovány místní a regionální firmy. Během fáze rekonstrukce a modernizace a pak zejména při provozu škol byla většina příslušných smluv uzavřena s malými a středně velkými podniky. •

•

Během fáze rekonstrukce a modernizace, v období mezi lednem 2005 a lednem 2010, bylo uzavřeno 927 smluv, z nichž 26 procent připadá na firmy v okrese samotném a 25 procent na firmy v sousedních oblastech. To znamená, že s místními či regionálními firmami byla uzavřena více než polovina smluv. Práce odvedená v souvislosti s provozem škol od roku 2005 do současnosti je vyčíslena na více než 68 miliónů EUR. Z celkové sumy zůstalo v regionu Offenbachu 72 procent.

Tyto dva příklady ilustrují fakt, že společnost HOCHTIEF ve velké míře využívá možností místních a regionálních malých a středně vel-

kých firem. To je mnohem víc, než je okresní správní úřad v Offenbachu běžně schopen zajistit vzhledem k postupům, které obnáší zadávání veřejných zakázek. Výhody partnerství veřejného a soukromého sektoru Školy zemského okresu Offenbach dnes představují největší PPP projekt v oblasti školství v zemi a jsou příkladem rostoucího zájmu o partnerství veřejného a soukromého sektoru v Německu. Tato skutečnost přispívá k oživení konkurence mezi účastníky tendrů v oblasti školství, a zároveň pomáhá řešit mnohé problémy veřejného sektoru. PPP umožňuje místním samosprávám své školy nejen efektivně rekonstruovat a modernizovat, ale zároveň je zárukou vysoké kvality odvedené práce. Tím že okres Offenbach svěřil projekt obnovy svých škol společnosti HOCHTIEF, ušetří částku 90 miliónů EUR, což činí téměř 19 procent celkové ceny. Tato rentabilita je důsledkem kvalitního provedení, plynulé návaznosti prací a rychlé realizace. Další výhodou je to, že okres má nyní možnost naplánovat si solidní rozpočet na 15 let provozu škol. Za to měsíčně platí fixní poplatek za dostupnost. Okresní správní úřad má v úmyslu ponechat si veškerý majetek ve svém vlastnictví – a to se mu s pomocí PPP podaří. Až se po skončení 15letého smluvního období školy opět stanou součástí veřejného sektoru, bude hodnota majetku a zbývající životnost fakticky vyšší. To je způsobeno mimo jiné také tím, že během fáze obnovy se pečlivě dbalo na dodržení všech bezpečnostních a protipožárních ustanovení. V případě že dojde k jakékoli škodě či poruše, zajišťuje společnost HOCHTIEF okamžitou nápravu. Rychlejší provedení práce znamená vysokou kvalitu. Společnost, která musí brát v potaz nároky budoucího provozu, plánuje a staví prozíravě a ekologicky. Dělá to nejen v zájmu svého klienta, tj. veřejného partnera, ale také v zájmu svém. Charakteristickým rysem PPP projektů je fakt, že za stejnou cenu je dosaženo lepšího provedení i vybavení. A právě to je silnou stránkou koncepce životnosti, na které je model PPP založen. Zároveň se tím vysvětluje uspokojení z dosaženého výsledku, které pociťují představitelé místní samosprávy, úředníci a zejména ti, kdo tato zařízení využívají. Včasné dokončení, rozumné náklady, okamžitá pomoc při nápravě závad a poruch, pružná a profesionální spolupráce, lepší podmínky pro výuku, atraktivnější pracovní prostředí, větší bezpečnost – to je krátká rekapitulace úspěšnosti tohoto projektu. A proto také díky tomuto projektu získali v roce 2008 oba partneři – společnost HOCHTIEF a město Offenbach – cenu za inovaci pro německé obchodní společnosti. Rychlost, s jakou byl projekt obnovy škol dokončen, značně přiblížila okres Offenbach k jeho cíli, a to stát se předním centrem vzdělávání ve spolkové zemi Hessensko. Podle vyjádření představitelů okresu bylo “školství osvobozeno a zbaveno byrokratické zátěže a otevřelo se hospodářské soutěži”. Příklad škol v Offenbachu je přesvědčivý: vzhledem ke značným finančním obtížím, se kterými se dnes místní samosprávy potýkají, je Partnerství veřejného a soukromého sektoru v oblasti školství úspěšnou alternativou k běžným metodám veřejných zakázek. Bernward Kulle/ HOCHTIEF Concessions AG

> strana 11

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Školství

PPP projekty v oblasti školního stravování - na co si dávat pozor a jak postupovat kých nákladů například na energie a média na veřejném partnerovi. Součástí takovýchto projektů může a nemusí být investice soukromého partnera do vybavení, případně modernizace stávajícího vybavení. Kateřina Trnková

Matej Kliman

Česká realita PPP se od okolních zemí poněkud liší v tom, že zatímco v ČR se na celonárodní úrovni stále příliš nedaří prosazovat velké pilotní projekty, v oblasti regionů již existuje celá řada úspěšně zahájených a částečně realizovaných projektů. Jednou z takových oblastí, kde dochází k realizaci PPP projektů na regionální úrovni, je oblast školního stravování. V tomto článku bychom rádi shrnuli naše zkušenosti s PPP projekty v oblasti školního stravování a upozornili na to, že až na velmi specifické výjimky, jedinou přípustnou formou realizace projektů spolupráce soukromého a veřejného sektoru v oblasti školního stravování je dle našeho názoru postup podle zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), v platném a účinném znění. Dále bychom rádi upozornili na několik základních témat, kterým je podle našich zkušeností nezbytné věnovat při realizaci těchto projektů náležitou pozornost. Charakteristika PPP projektů v oblasti školního stravování

Obecně lze shrnout, že projekty, o kterých v tomto článku pojednáváme, mají několik základních rysů. Hlavním základním rysem je především skutečnost, že soukromý partner převezme v podstatném rozsahu provoz školního stravování, tedy převezme do užívání veškeré zařízení kuchyně a jídelny včetně stávajících zaměstnanců s tím, že příjmy z prodeje jídel žákům a třetím osobám jsou příjmem soukromého partnera. Dále soukromý partner zpravidla hradí veškeré provozní výdaje, avšak v některých případech zůstává úhrada specific-

> strana 12

Určujícím faktorem jakéhokoliv projektu v rámci školního stravování je samotná právní úprava školního stravování, a to zejména v zákoně č. 561/2004 Sb., školský zákon, v platném a účinném zně-

úhradu provozních nákladů, natož na úhradu jakéhokoliv zisku. Přitom zejména náklady na zaměstnance a částečně na nákup surovin jsou víceméně pokryty ve formě dotace MŠMT na neinvestiční výdaje dle normativu vydaného ministerstvem pro příslušný rok. Jakákoliv školní jídelna musí tak vždy mít další zdroje zejména na pokrytí nákladů na média a energie. Praxí je, že tyto výdaje jsou kryty ze strany zřizovatele ve formě dotace na provoz školní jídelny.

Charakteristika PPP projektů v oblasti školního stravování (subjekty a finanční toky)

ní, vyhlášce č. 107/2005 Sb., o školním stravování, v platném a účinném znění, aj. Tato specifická úprava klade na soukromého partnera požadavky na znalosti aplikovatelné legislativy a věcné zvládnutí problematiky, týkající se mimo jiné způsobu přípravy a podávání jídel, hygienických norem, objemů skladby a výživové hodnoty jídel dle jednotlivých věkových kategorií, atd. Pro nastavení PPP projektu je však základním dopadem této úpravy to, že samotné školní stravování není schopné ze své podstaty generovat jakýkoliv zisk, naopak ze své podstaty generuje určitou provozní ztrátu. Pojmově vždy přítomná provozní ztráta školního stravování, ať ho provozuje jakýkoliv subjekt, vyplývá z toho, že cena obědů pro žáky musí přesně odpovídat výdajům na nákup potravin. Z obdržené úplaty na školní stravování tak školní jídelně nezůstanou žádné prostředky na

Jednim z nejvýznamnějších ekonomických přínosů PPP projektů v oblasti školního stravování může být skutečnost, že soukromému partnerovi je umožněno vydávat a prodávat obědy také třetím osobám (například důchodcům, zaměstnancům zřizovatele, případně jiným osobám), a to ať již formou výdeje na místě, nebo formou rozvozu po regionu. Zde již soukromý partner není limitován cenovými normativy školního stravování, a proto je schopen na jednom vydaném obědě generovat určitý zisk. Zisk z prodeje obědů mimo školní stravování je možné v rámci projektu využít jednak na krytí nákladů realizované investice popř. přiměřeného zisku soukromého partnera, jednak také na krytí provozní ztráty školního stravování. Celkový rozsah výdeje obědů třetím osobám je však limitován jednak předpisy školního stravování, které stanoví zejména povinnost oddělení školního stravování od stravování dalších

ročník 6 • II. /2010

Školství osob, jednak kapacitou kuchyně a jejího zázemí a v neposlední řadě také poptávkou v regionu. Nicméně za předpokladu, že soukromý partner (koncesionář) tento typ ekonomické aktivity realizuje ve významnějším rozsahu, výrazně se zlepší ekonomická bilance projektu. Z ekonomiky projektu, která je v převážné míře ovlivněna předpokládaným poměrem školního stravování a stravováním dalších osob a výší vstupní investice, vyplývá také základní mechanizmus finančních toků mezi veřejným a soukromým partnerem. V případě projektů s malou nebo nulovou počáteční investicí a větším objemem prodeje obědů cizím osobám lze vzájemné platební mechanizmy postavit na platbě za koncesi, tedy na platbě soukromého partnera veřejnému partnerovi, která může mít povahu buďto paušální platby, nebo například platby ve formě fixního odvodu z vydaného oběda, případně procentuelního odvodu z tržeb z komerčních aktivit mimo výdej jídel v rámci školního stravování. V opačném a zřejmě častějším případě bude veřejný partner soukromému partnerovi platit platbu za dostupnost, která může mít povahu paušální platby zejména v případě, že je touto formou splácena investice soukromého partnera, nebo například povahu adresného příspěvku na jeden vydaný oběd v rámci školního stravování (za účelem úhrady provozní ztráty a přiměřeného zisku). V některých projektech může být dokonce vhodné tyto druhy plateb vzájemně kombinovat. Jako příklad toho, jak se ekonomika projektu může promítnout do nastavení finančních toků a mechanizmu pro posouzení nabídky lze uvést stravovací projekty v Říčanech u Prahy a v Rakovníku. V říčanském projektu se finanční toky a kalkulace nabídkové ceny odvíjela od relativně vysoké vstupní investice a skutečnosti, že po třech letech mohou a nemusí být do projektu zapojeny také veřejné tři říčanské mateřské školky a dále také, že v průběhu koncesní doby může a nemusí dojít ke stěhování jednoho z provozů. Vysoká vstupní investice se do projektu promítla tím způsobem, že v zásadě vychází pouze z platby za dostupnost, přičemž součástí nabídky uchazečů byly také fakultativní doplatky/slevy pro případ, že nastanou zmíněné skutečnosti (zapojení MŠ a stěhování). V Rakovníku je situace odlišná v tom, že jde o projekt

typu facility management bez významné vstupní investice, a že podmínkou realizace projektu je z důvodu odpočtu DPH existence platby za koncesi. Proto se počítá s tím, že součástí nabídky budou celkem tři různé platby, z jejichž kombinace je pro potřeby posouzení nabídek kalkulována finanční výhodnost projektu pro město. Proti sobě tak stojí na jedné straně dotace města koncesionáři na jeden vydaný školní oběd a na druhé straně paušální roční platba koncesionáře městu za koncesi a odvod z prodaného oběda mimo školní stravování.

na zajištění provozu školního stravování je svojí povahou téměř vždy koncesní smlouvou ve smyslu koncesního zákona, a to především z toho důvodu, že se jejím prostřednictvím přenáší podstatná část rizik na soukromého partnera, a dále proto, že soukromý partner na základě takové smlouvy nabývá právo pobírat přímo od uživatelů poplatky za provozování služby ve veřejném zájmu. Dalším důvodem pro aplikaci koncesního zákona je, že pro účely posouzení významu zakázky je zcela nepoužitelná kategorie hodnoty zakázky. Tou by totiž teoreticky byla jen

Vhodná procesní forma výběru soukromého partnera

výše platby veřejného partnera poskytnutá soukromému partnerovi za dostupnost veřejné služby, jejíž výše však vůbec nemusí reflektovat skutečný význam zakázky. Lze si například představit projekt, kde platba veřejného partnera soukromému je zcela minimální nebo nulová, a přitom jde o svěření majetku v hodnotě desítek milionů korun na několik let s předpokládanými příjmy soukromého partnera v rozsahu mnoha desítek milionů korun. Z pohledu zákona o veřejných zakázkách by se tak mohlo jevit, že jde o podlimitní zakázku, nebo že vůbec nejde o veřejnou zakázku, avšak z pohledu koncesního zákona může jít o významnou koncesní smlouvu s povinným dvoufázovým řízením a s povinným vypracováním koncesního projektu. Pouze výběr uchazeče dle koncesního zákona může zajistit dostatečnou míru transparence v rozho-

V praxi se vyskytují případy, kdy je provoz školních jídelen svěřen na delší dobu soukromému partnerovi, a to zcela bez jakéhokoliv výběrového řízení. Veřejní zadavatelé v takovém případě argumentují tím, že vzhledem k tomu, že v rámci spolupráce veřejný partner soukromému partnerovi nic neplatí, nejedná se o veřejnou zakázku dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném a účinném znění. Jak bylo naznačeno v úvodu článku, považujeme takovou argumentaci za zcela nesprávnou a takový postup je dle našeho názoru zcela v rozporu se zákonem. Hlavním důvodem pro aplikaci koncesního zákona je, že smlouva uzavřená

> strana 13

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Školství dování veřejné správy a v nastavení vzájemných vztahů mezi veřejným partnerem a koncesionářem. Tyto závěry v zásadě potvrdil pro jiné oblasti v několika svých rozhodnutích i Úřad na ochranu hospodářské soutěže.

Témata k řešení

Prvním z témat, které je nutno řešit a které mají v rámci stravovacích projektů významná specifika, je celkové posouzení ekonomiky projektu a nastavení finančních toků. Jak ukazují naše skutečnosti, nejvýznamnějším faktorem je výše vstupní investice a míra využitelnosti kuchyně a jídelny pro stravování třetích osob, a to z toho důvodu, že pouze stravování třetích osob je způsobilé vytvořit nějaký zisk. Možná míra využití infrastruktury pro komerční účely, jak již bylo zmíněno, však závisí zejména na kapacitě kuchyně a jídelny, jakož i na poptávce v dané lokalitě. V některých případech může být důležité nastavit projekt tak, aby na straně soukromého partnera existovala povinnost platit nějakou formu poplatku za koncesi, a to například pro potřeby odpočtu DPH z investovaných prostředků. Součástí řešení tohoto tématu je i provedení nezbytných odhadů a kalkulací předpokládaných finančních toků, které

> strana 14

jsou základem ekonomické části koncesního projektu a jsou podkladem zejména pro finanční srovnání nulové a alternativní varianty (varianty PPP). Tyto kalkulace slouží i pro výpočet před-

pokládaného příjmu koncesionáře, který má určující význam pro výběr správného typu koncesního řízení. Ve stravovacích projektech je sporné, jaké komponenty příjmu koncesionáře je nutné do předpokládaného přijmu koncesionáře zařadit. Dle našeho názoru je součástí předpokládaných příjmů koncesionáře nejen příjem z prodeje jídel žákům a dalším osobám, ale i příjem od veřejného partnera (ať už má formu příspěvku koncesionáři nebo jen úhrady části provozních nákladů – např. energie a média), a dále také příjem z veřejných zdrojů ve formě dotace na neinvestiční výdaje. Všechny tyto příjmy totiž koncesionář získává v bezprostřední souvislosti s realizací koncese, tedy jako součást koncesních práv udělených koncesní smlouvou veřejným partnerem. Dalším specifickým tématem k řešení je nastavení mechanizmů pro posouzení nabídky. Zkušenost s dosavadními projekty ukázala jako vhodnější jednokriteriální postup - výběr koncesionáře dle ekonomické výhodnosti nabídky s tím, že všechny požadované standardy spolupráce jsou poměrně detailně popsány v nabídce.

Takovýmto ekonomickým kritériem by však neměla být cena obědů, která je bez tak s určitým rozpětím dána cenovým normativem, nýbrž celková míra předpokládané finanční zátěže pro veřejného zadavatele. V projektech realizovaných společně s našimi kolegy ze společnosti Ernst & Young jsme pro potřeby předkládání nabídek připravili tabulku v MS Excel, která jednotlivé komponenty nabídky rozpočítala na dobu trvání koncese dle předpokládaného vývoje. Kalkulace byla připravena tak, aby nebylo možné s jednotlivými komponenty svévolně manipulovat. Výstupem tabulky je současná předpokládaná hodnota finančních toků – finanční zátěže pro veřejného zadavatele, která je zároveň základem pro porovnání jednotlivých nabídek. V dosavadních projektech byla druhým méně významným kritériem výše smluvní pokuty pro případ nezahájení provozu včas. Při stanovení její minimální a maximální výše jsme vycházeli z možných negativních dopadů z nezahájení nebo výpadku provozu školní jídelny a zároveň z cíle zabránit nežádoucí manipulaci s tímto dílčím kritériem. Dalším specifickým tématem, kterým je dle našich zkušeností nutné se zabývat, je problematika (státní) veřejné podpory dle článku 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Otázku veřejné podpory je nutné řešit jednak na obecné úrovni, totiž zda svěření majetku veřejného partnera do užívání soukromému partnerovi, zejména pokud soukromý partner na tomto majetku realizuje svojí vlastní komerční činnost, nezakládá zakázanou veřejnou podporu, a dále na úrovni plateb veřejného partnera soukromému partnerovi ve formě tzv. vyrovnávacích plateb na realizaci služby veřejného zájmu. V této souvislosti lze upozornit na tři stěžejní evropské dokumenty. Rozhodnutí ve věci Altmark1 definuje podmínky, kdy se vůbec nejedná o veřejnou podporu ve smyslu článku 107 SFEU. Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES2 na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu stanoví podmínky, za kterých může vyrovnávací platba představovat veřejnou podporu, nicméně není nutné ji notifikovat Komisi. Rámec společenství pro státní podporu ve formě vyrov-

ročník 6 • II. /2010

Školství

návací platby za závazek veřejné služby3 evropskými dokumenty (například sní- odpočtu DPH z investice do zařízení školpopisuje, jakým způsobem bude Komise žení platby za dostupnost, nebo zvýšení ní kuchyně a jídelny, tak dalších ekonopřistupovat k notifikovaným vyrovnáva- odvodů z poplatků z komerční činnosti). mických výhod, zvýšení standardu kvality cím platbám. Jedním ze základních po- Jedním z důležitých prvků těchto mecha- vydávaných jídel, zlepšení jejich skladby žadavků na nastavení stravovacích pro- nizmů je zejména stanovení ekonomické v důsledku lepší nákupní politiky soujektů vyplývajících z těchto dokumentů je veličiny, jíž je zisk partnera poměřován kromých subjektů, atd. Na druhé straně přiměřenost zisku soukromého partnera. (například IRR, marže atd.), jakož i kon- s ohledem na možná rizika postihu ze Přitom je obecně deklarovanou skuteč- krétního rozpětí, kde lze mluvit o přiměře- strany národních i evropských institucí ností, že samotná transparentní soutěž ném zisku z pohledu práva veřejné pod- je nutné na straně veřejného partnera, tj. převážně na straně českých municipalit při výběru uchazeče není dostatečným pory. nebo vyšších samogarantem přiměřesprávných celků věnoné ziskovosti souvat pozornost zejména kromého partnera, nastavení procesu výa tedy garantem běru uchazeče, včetně eliminace nedovovolby správného typu lené veřejné podprocedury, dle předpory, zejména pak pokládaného příjmu v případě, kdy na koncesionáře a dále daném trhu půsotaké úpravě vztahů bí pouze omezený mezi veřejným a souokruh soutěžitelů. kromým partnerem Ve stravovacích v koncesní smlouvě. projektech se kroAmbicí tohoto článku mě případné úspoje být v tomto ohledu ry na provozních municipalitám a kranákladech bude jům určitým základním ziskovost projektu vodítkem. vyvíjet zejména v závislosti na obMatej Kliman jemu komerčních Kateřina Trnková činností mimo AK HOLEC, ZUSKA & školní stravování. Smluvní mechanizmy pro kontrolu zisku koncesionáře (soukromého partnera) Partneři Je proto nutné v koncesní smlouvě nastavit mechanizmy, na základě kterých Závěrem lze shrnout, že naše zkušenosti veřejný partner průběžně monitoruje zisk ukazují, že spolupráce soukromé a ve- 1 C-280/00 Altmark Trans GmbH a Regierungsoukromého partnera a v případě překro- řejné sféry v oblasti školního stravování spräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH [2003] Zb. s. I-7747 čení přiměřené míry ziskovosti umožní může veřejným zadavatelům přinést ceúpravu finančních toků tak, aby nedošlo lou řadu výhod a to jak čistě finančních 2 stávající čl. 106 odst. 2 SFEU k porušení pravidel stanovených těmito - snížení finanční zátěže města, možnost 3 (2005/C 297/04)

> strana 15

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Infrastruktura

VIETNAM: nová právní úprava pro rozvoj infrastruktury Ekonomika Vietnamu se rychle rozvíjí, což s sebou přináší naléhavou potřebu nové a kvalitnější infrastruktury. Vietnamská vláda proto podporuje realizaci projektů na výstavbu, provozování a správu nových infrastrukturních zařízení a projektů na rozšíření, modernizaci a provozování těch stávajících. Investice do infrastruktury jsou potřebné zejména v oblasti silničních komunikací, mostů, tunelů, letišť, námořních přístavů, úpraven vody a elektráren. Pro vytvoření vhodných podmínek pro zahraniční investory zapojené do rozvoje infrastruktury vydala vietnamská vláda Nařízení 108/2009/NDCP z 27. listopadu 2009 o investicích formou BOT, BTO a BT smluv (“Nařízení 108”), které nabylo účinnosti 15. ledna 2010 a nahradilo Nařízení 78/2007/ND-CP upravující BOT smlouvy (“Nařízení 78”). Podle našich informací ministerstvo plánování a investic (“MPI”) a ministerstvo financí (“MF”) připravují dva návrhy prováděcích předpisů, které by dle očekávání měly být vyhlášeny během tohoto roku. Nasir PKM Abdul

Výběr investora Podle nových předpisů budou příslušná ministerstva vždy k lednu daného roku zveřejňovat seznamy projektů k realizaci formou BOT, přičemž investoři budou mít rovněž možnost navrhnout další projekty, které na seznamy nebyly zařazeny. Tři možné metody výběru investorů nadále představují: (i) veřejné výběrové řízení, (ii) projekty navržené investory a (iii) přímé zadání. Obecně platí, že investoři budou pro infrastrukturní projekty vybíráni prostřednictvím otevřeného vnitrostátního výběrového řízení nebo mezinárodní soutěže. Předchozí právní úprava nezakotvila dostatečně podrobný a transparentní proces výběru, což představovalo překážku v mnoha BOT projektech. MPI má připravit prováděcí předpis, který by se této problematice věnoval a od kterého očekáváme, že v blízké budoucnosti zefektivní celé výběrové řízení. Projekty navržené investory budou zveřejněny na seznamu projektů k realizaci formou BOT. Veřejné výběrové řízení bude zahájeno v případě, že o účast na realizaci daného projektu projeví zájem i další investoři. Přímé zadání investorovi bude stále v určitých případech povoleno, ale nová úprava se snaží zavést vyšší transparentnost do výběru investora a výrazně omezuje podmínky, za nichž je možné přistoupit k přímému zadávání. Jde především o situace, kdy o účast na daném projektu neprojeví zájem žádný další investor, nebo jednáli se dle rozhodnutí předsedy vlády o infrastrukturní projekt naléhavé potřeby. Investiční certifikát Ve Vietnamu je investiční certifikát požadován pro všechny zahraniční investiční projekty bez ohledu na jejich povahu, včetně realizace

> strana 16

BOT a dalších infrastrukturních projektů. Původně mělo pravomoc vydávat tento certifikát pro BOT projekty pouze MPI. Nařízení 108 omezuje povolovací pravomoc MPI na případy (i) projektů národního významu, (ii) projektů, pro něž je ministerstvo nebo jeho úsek (nebo orgán jimi pověřený) pověřeným státním orgánem ("PSO"), a (iii) projektů, jejichž realizace zahrnuje dvě a více provincií. V případech ostatních projektů vystaví investiční certifikáty lidový výbor na úrovni provincie. Tato decentralizace by měla urychlit povolovací procedury pro BOT projekty. Nařízení 108 rozlišuje mezi projektovými investory (společnostmi nebo entitami investujícími do projektu kapitál) a projektovými společnostmi (joint venture společnostmi založenými investory za účelem realizace projektu). Investiční certifikát pro BOT projekty má rovněž sloužit jako osvědčení o registraci společnosti se zahraniční účastí. Podle zákona o investicích z roku 2005 mohou společnosti se zahraniční kapitálovou účastí podnikat v různých právních formách, včetně společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti, společnosti, jejíž akcie nejsou obchodovatelné na burze, a partnerství (partnership). Pro BOT projekty umožňuje Nařízení 108 využití jakékoli právní formy projektové společnosti založené v souladu s vietnamským zákonem o investicích a zákonem o obchodních společnostech. Podle našich zkušeností pohlíží orgány vietnamské státní správy pozitivně na podniky založené společně s místním partnerem (joint ventures). BOT smlouvy BOT smlouva se vyjednává a uzavírá mezi investory a PSO. Obecně lze říci, že PSO může být (i) ministerstvo, (ii) vládní orgán na úrovni ministerstva, (iii) lidový výbor provincie nebo (iv) pověřený orgán těchto státních orgánů. Vyjednávat o BOT projektu může pouze investor; v počáteční fázi je to právě on, kdo musí podepsat projektovou smlouvu. Před založením projektové společnosti tedy závazky z BOT smlouvy směřují pouze a výhradně vůči investorovi. Jako smluvní strana BOT smlouvy se může investor potenciálně vystavovat rizikům, která se obvykle snaží omezit na projektovou společnost, jako například povinnost zadat výstavbu a provoz příslušného zařízení a vybavení. Nařízení 108 předpokládá, že projektová společnost může "převzít" práva a povinnosti investora ve vztahu k "realizaci" projektu, ale neumožňuje projektové společnosti vystupovat jako přímý účastník BOT smlouvy. V praxi je pro investora vhodné omezit vlastní rizika dojednáním BOT smlouvy tak, že tyto povinnosti budou doléhat přímo na projektovou společnost. Kapitálové požadavky a stavební záruky Investoři musí splnit základní požadavky na vstupní kapitál. Přestože minimální požadavky na kapitál u projektů s investičními náklady do VND 1.500 miliard (přibližně USD 83 milionů) byly výrazně sníženy

ročník 6 • II. /2010

Infrastruktura

Projekt

Navrhovaný investor

Investiční náklady

Popis

Rychlostní komunikace Ninh Binh – Thanh Hoa

Vietnam Cement Industry Corporation

USD 1,4 miliard

121 km

Rychlostní komunikace Dau Giay – Phan Thiet

Binh Minh Import-Export Production and Trade Company (Bitexco)

USD 830 milionů

98 km

Rychlostní komunikace Da Nang – Quang Ngai

-

USD 1,6 miliard

131 km

Rychlostní komunikace Noi Bai – Ha Long

-

USD 940 milionů

196 km

Rychlostní komunikace Ha Long – Mong Cai

-

USD 850 milionů

150 km

Rychlostní komunikace Dau Giay – Da Lat

-

Více než USD 1 miliarda

230 km

Rychlostní komunikace Ben Luc – Long Thanh

Vietnam Expressway Company

Více než USD 1 miliarda

58 km

Rychlostní komunikace Trung Luong – My Thuan – Can Tho

-

Více než USD 1 miliarda

82 km

Mezinárodní přístav Hai Phong

Vinalines

USD 415 milionů

Část A: stavby mimo přístav Část B: dvě kontejnerová překladiště

Vysokorychlostní železniční trať Ho Chi Minh – Can Tho

Vietnam Railway Administration

USD 1,6 miliard

191,3 km

z původních 20 - 30 % na 15 %, většina BOT projektů spadá do kategorie s investičními náklady přesahujícími VND 1.500 miliard, pro které byly požadavky na minimální kapitál lehce zvýšeny na 10 %. Navíc musí investoři předložit záruky, které zajistí realizaci projektové smlouvy. Záruka ve výši 2 % celkových investičních nákladů je vyžadována u projektů s celkovými investičními náklady do VND 1.500 miliard. U projektů s celkovými investičními náklady nad VND 1.500 miliard byla minimální výše záruky snížena na 1 % investičních nákladů pro částku převyšující VND 1.500 miliard. Dříve se u BOT projektů s investičním kapitálem nižším než VND 75 miliard (přibližně USD 4 miliony) vyžadovala záruka 3 % a 1 % u projektů s investičním kapitálem nad VND 1.500 miliard. Omezení státní účasti v BOT projektech Kapitálový příspěvek ze strany státem vlastněných podniků býval v rámci BOT projektů omezen do výše 49 % kapitálu projektové společnosti, ale podle nové úpravy veřejný kapitál nesmí u BOT projektů přesáhnout 49 % celkových investičních nákladů projektu. Tato změna znamená, že omezení 49 % se vztahuje na veškeré financování z veřejných zdrojů oproti předchozímu omezení pouze na kapitálovou účast státem vlastněných podniků, přičemž základem pro výpočet jsou celkové investiční náklady, nikoli již kapitál projektové společnosti. Předpokládá se, že ministerstvo financí dodatečně ještě upřesní, jaké zdroje jsou považovány za veřejný kapitál. Vládní záruky a investiční pobídky Někteří investoři již zaznamenali úspěch při žádostech o vládní záruky na podporu závazků státem vlastněných podniků, které se na projektech podílely. Od původního požadavku, aby předseda vlády schválil veškeré vládní záruky ještě před zahájením jednání o smlouvě, bylo upuštěno a vláda nyní může poskytnout vládní záruky v jakékoli fázi BOT projektu. Zatím oba projekty financované mezinárodním kapitálem (Phu My 2.2 a Phu My 3) získaly podporu ústřední vlády ve formě záruk. Investoři realizující BOT projekt mohou rovněž využít řady dalších investičních pobídek, včetně například osvobození od příslušných poplatků za užívání pozemku a nájemného, osvobození od dovozních cel na zboží dovezené za účelem realizace projektu, snížení daně

z příjmů právnických osob a daňové prázdniny pro investice do rozvoje infrastruktury v sektorech, na které se vztahují zvláštní investiční pobídky. Je rovněž možné, aby investor pro konkrétní projekt dojednal další pobídky. Návrh právního rámce PPP Světová banka a MPI nedávno zveřejnily návrh právního rámce modelu PPP, který by měl být prvním krokem k finální právní úpravě PPP, jež se očekává ještě v tomto roce. Rámcová úprava je podle všeho postavena na zkušenostech jiných zemí, které již PPP implementovaly. Odborná veřejnost se shoduje v tom, že nový zákon o PPP, s rozsáhlejší a ucelenější úpravou, je ve Vietnamu nezbytný k podpoře nevládních investic do PPP projektů a odstranění nedostatků stávající úpravy BOT. Ministerstvo dopravy publikovalo seznam deseti infrastrukturních projektů zahrnující rychlostní komunikace, vysokorychlostní železniční trať a námořní přístavy, které bude třeba financovat modelem partnerství veřejného a soukromého sektoru. Pověřenou státní agenturou odpovědnou za dojednávání a realizaci projektových smluv s vybranými investory bude patrně ministerstvo dopravy. Výběr investora pro navržené PPP projekty bude pravděpodobně organizován formou otevřeného výběrového řízení. Vedle navržených investorů (viz tabulka) tak budou mít příležitost zúčastnit se soutěže i další zájemci. Závěrem Přestože nové předpisy představují v některých ohledech posun vpřed, mnoho problematických otázek zůstává nevyřešených. Zainteresované strany pozorně sledují nedávno představený právní rámec PPP pro Vietnam, který - pokud bude implementován správně může výrazně snížit rizika zejména během počátečních fází projektu, neboť předpokládá přísný výběrový proces PPP projektů na základě stěžejních kritérií a předběžné studie proveditelnosti. Pro další rozvoj Vietnamu zůstává příliv zahraničních investorů klíčový a vláda musí vypracovat souvislou řadu dobře připravených projektů, aby vzbudila trvalý zájem o vietnamský infrastrukturní trh. Nasir PKM Abdul/ Hogan Lovells Ho Či Minovo Město/Hanoj

> strana 17

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Úvaha Myslím si, že máte na těchto stránkách hodně odborného materiálu, takže mi dovolte pro změnu osobní úvahu. Na svých služebních cestách do zahraničí (týkají se velkých infrastrukturních projektů, připravovaných ve spolupráci se soukromým sektorem – Rusko, Ukrajina, Bělorusko), si kladu opakovaně otázku, kterou cestou se ubírá a hlavně bude ubírat české PPP. Oldřich Bronec

Kdybych tvrdil, že docházím k optimistickým závěrům, tak bych vlastně lhal. Byli jsme zemí, která s úvahami na téma PPP začala slibně velmi záhy. Za celou tu dobu, kterou já sleduji - zhruba od roku 2000, jsme si vychovali řadu velmi dobrých odborníků a řadu pracovišť, které se dokáží PPP projektům věnovat na vysoké profesionální úrovni. Přesto, pokud mluvíme o našich zkušenostech, mluvíme spíše o zkušenostech v zahraničí nebo o zkušenostech z předčasně ukončených nebo dlouhodobě pozastavených projektů. Máme vytvořenu veškerou potřebnou infrastrukturu, právní i institucionální, vydáváme po řadu let vcelku profesionální bulletiny, přesto naše praxe je v kontextu okolních zemí prachbídná. Abych nebyl jen kritický, musím uznat, že jsme nesrovnatelnými mistry ve vytváření nejrůznějších ověřovacích studií a koncesních projektů. Pokud bychom posuzovali naší praxi podle počtu těchto prací, neměli bychom ve světě konkurenci. Já však přemýšlím o realizovaných projektech nebo o projektech, které se své realizaci blíží. Tam jsme oproti zbytku okolního světa pozadu. Když slavím v Petrohradě předání letiště novému koncesionáři (posuzuji jím zpracovanou dokumentaci nového terminálu), kladu si se skleničkou v ruce otázku, kdy se takové události dočkám v naší zemi nad Vltavou. Nu a odpověď si nejsem schopen dát. Pročítám-li tento bulletin, je mi zřejmé, že všichni chceme a víme přesně co. Dívám-li se na ulici či po krajině, vidím množství projektů, které realizovány mohly být a z různých důvodů nejsou. Legislativní a institucionální rámec Vytvořili jsme si pevný rámec našich PPP projektů. Máme zákonné normy, metodiky, PPP Centrum i Asociaci PPP, velké množství odborných konferencí a seminářů, specializovaných školení. Nějak jsme však

> strana 18

zapomněli uvážit, je-li tato infrastruktura dostatečně produktivní a efektivní. Konečný efekt se podle mého měří ne úmyslem, ale konečným výsledkem a ten je, jak už jsem řekl, nevalný. Smyslem PPP Centra i Asociace PPP musí být programový rozvoj tohoto nástroje v naší investiční praxi. Vysvětlovat to představitelům těchto institucí není potřeba, sami velmi dobře vědí, co mají dělat a chtějí to dělat. Přesto za deset let mého pozorování tohoto světa, žádných hmatatelných výsledků (měřených počtem zrealizovaných projektů) se nedosáhlo (ne jejich vinou). Není žádný pověřenec vlády (místopředseda vlády nebo například ministr financí), který by byl za rozvoj PPP projektů u nás zodpovědný a měl by zjevný zájem a politicky silný mandát ho prosadit. Neexistuje jasný program. Tím ovšem „lítá“ naše infrastruktura PPP projektů ve větru bez reálné podpory a bez reálných výsledků. Chtít na nižší úrovni je chvályhodné, rozhoduje se však na úrovních vyšších. Máme propracovaný koncesní zákon, který velmi pečlivě rámuje proces přípravy PPP projektů, definuje potřebu koncesního projektu, určuje proces schvalování PPP projektu ap. V zahraničí jsem se s takovou pečlivostí nesetkal. Proto zadavatelé utrácí méně peněz na prověřování projektů a více se soustřeďují na jejich faktickou přípravu a realizaci. Proto projekty dokončují, infrastruktura se staví a poradci mohou slavit dosahované úspěchy. Abych se vyjádřil konkrétně - koncesní projekt mi v zahraničí naprosto nechybí, projekty jsou připravovány stejně kvalitně a i profesionálněji než u nás. PPP hnutí se tam ubírá cestou dosažení stanoveného cíle a ne splnění formálních náležitostí. U nás naopak série projektů „visí“ právě jen na schválení koncesních projektů, které jsou v nejrůznějších stádiích projednávání, schvalování, dopracování, přepracování, znovu objevování a znovu obnovování. Abychom se dostali s projekty do fáze realizace se nám jen může zdát. Mně se tedy nic nezdá, soustřeďuji se na příležitosti v cizině, líto je mi však kolegů, kteří jsou mnohdy lepší než já. Ministerstvo financí Konzervativní postoj Ministerstva financí k PPP projektům je vyhlášený. Ve světle finanční krize a dluhů Řecka, Portugalska a jiných možná pro někoho i pochopitelný. Pro mne však nikoliv. Na infrastrukturní projekty je nutno pohlížet nejen podle toho, kolik stojí, ale také podle toho, kolik toho, ať už přímo či nepřímo,

společnosti a naší ekonomice přinesou. A infrastruktura vynáší hodně. Takže nejde jen o to, kolik by si musel státní rozpočet na úhradu poplatků za dostupnost či za poskytnuté služby vyčlenit, ale i o to, o kolik díky tomu, že projekty realizovány nejsou a zřejmě v dohledné době nebudou, přicházíme na daních, o kolik jsou kráceny naše osobní příjmy (proč se už dávno nemohu prohánět po dálnici do Českých Budějovic například, kde to mám tak rád). Ostatně mluvím-li o mezinárodním letišti v Petrohradě, město předáním letiště koncesionáři přestalo na jeho provoz přispívat a naopak čeká v dohledné době, že od koncesionáře každoročně něco vyinkasuje. Jejich finanční instituce tleskají. Investoři a poradci V naší kotlině je zvykem všechno držet pod pokličkou a hlavně výhodně prolobovat a vyhandlovat. V letošním roce proběhlo výběrové řízení na finančního poradce PPP projektů pro Ministerstvo dopravy. Jak je zvykem v našich končinách, je využíván institut rámcové smlouvy, která pravděpodobně vyloučí ostatní uchazeče na několik let dopředu (čtyři roky) a vyvoleným garantuje, když už ne monopol, tak alespoň pocit monopolu. Cena není dopředu určena – ta se nesoutěží (soutěží se pouze jednotkové ceny díla). Dopředu není znám předmět činnosti. Nejsou známy projekty, kterých se smlouva týká. Takto Ministerstvo dopravy získalo dříve čtveřici právních poradců a nyní trojici poradců finančních. Rámec podepsaných smluv s finančními poradci je 150 milionů korun. Na otázku, kdy ministerstvo vypíše obdobnou soutěž pro technické poradce, nehledejte odpověď. Mám pocit, že nejsou potřeba – zde se ale mohu mýlit. Musím upozornit, že v této otázce jsem osobně zainteresován hanět, protože náš partner podal nabídku s dvouminutovým zpožděním. Podle zákona jsme byli vyloučeni. Kontrakt je na několik let dopředu, dvě minuty rozhodnou a zkušenosti a cenová nabídka nikoho nezajímá. Slaví se. Porovnávám to s atmosférou v rádoby rozvíjejících se zemích, kde se všichni snaží o to, aby uchazečů bylo co nejvíce, aby soutěž byla co nejtransparentnější a tak se nad takovými prohřešky jako je dvouminutové zpoždění v podání nabídky nebere ohled (jako, že to i náš zákon umožňuje – musí se pouze chtít). V hledání specifických přístupů jsme bezkonkurenčně nejlepší, jaký to bude mít výsledný efekt pro uvažované PPP projekty můžete jen spekulovat.

ročník 6 • II. /2010

Úvaha Kolikrát se doslýchám, že tam či onde mají poradce, který zasvěceně poradí, jak s PPP projektem dál – města, regiony. Dopátrat se, kdo je tím poradcem, je čtrnáctý úkol pro Herkula Poirota. Naopak pátrat po výsledcích nutné není, projekt se jako PPP stejně realizovat nebude. Kultivace našeho konkurenčního prostředí je samostatnou otázkou, která se dotýká nejen PPP. Sedám zpátky do letadla a přemýšlím, kde se bere ta odvaha mluvit o našem národě jako o národě, který má kultury na rozdávání. No možná, že jsem v těchto úvahách přehnaně tvrdý. Ne všechno, co se děje v cizině, je dobře Když už jsem obdařil naší PPP praxi kritikou, pojďme se kriticky podívat i do ciziny. Ano, mají tam zájem, mají politickou odvahu, mají dobré poradce a tvrdě uplatňují veřejný zájem i přesto, že rozumí, co je to partnerství. Přesto dělají chyby, a to chyby hrubé. Projekty jsou, ale jsou předražené. Důvodem předraženosti je spěch (ten spěch jim ovšem závidím), snaha protlačit projekt i ve finančně nevýhodných podmínkách (velká chyba nejen v těchto zemích) a nedostatečná pečlivost při prosazování veřejného zájmu (nemluvím o zájmu prosadit veřejný zájem – na ten si stěžovat nemohu). V tomto ohledu je velmi důležitá spolupráce s poradci. Ti se vybírají pečlivě. Nejde ovšem jen o to, kdo je poradcem projektu, ale také o to, jaké jsou smluvní podmínky

a zejména jak se konstruuje odměna. Zde je několik postřehů: Nikdy například nevěřte nabídce, v níž větší části odměny bude „success fee“. Poradce, pracující na principu „success fee“, prodá obratem Vaše zájmy za svůj zájem dosáhnout rychlého podpisu smlouvy a Vaše úspora v odměně poradci bude vykoupena předražením služeb koncesionáře. Nebudu se zmiňovat o konkrétních projektech, kde k této chybě došlo, protože není cílem konkrétní projekty a jejich zadavatele hanět. Nevěřte ani nabídce, kdy nezávislým inženýrem, pokud je vůbec takový navržen, bude původní poradce koncesionáře, případně poradce, kterého koncesionář navrhne. Koncesionář nikdy nenavrhne nikoho, kdo by nehájil jeho zájmy. Já bych to určitě na jeho místě neudělal a oni jsou pochopitelně profesionálové. Nepřijímejte podmínky, kdy nezávislého poradce platí koncesionář, sdílejte náklady na půl, snižte proto svou odměnu koncesionáři a plaťte přímo nezávislého inženýra (tedy oněch 50 %). Dosáhnete tak objektivnosti a skutečné nezávislosti. Věřte mi, že jde o velké peníze – o kterých nezávislý inženýr rozhoduje a může rozhodovat. Nikdy nedovolte přejít svému poradci na stranu koncesionáře. Vylučte tuto možnost ve své smlouvě s ním. Nikdy pochopitelně nepřijímejte přímé nabídky koncesionářů – má-li zájem jeden, mají zájem i ostatní.

Věřte potřebě technických poradců. PPP projekty nejsou jen o financování, spíše naopak. Mohl bych tak pokračovat, ale to je na další a mnohem delší rozmluvu… Závěr Lítám-li letadlem za svou prací do ciziny a věřte, že je jí víc než dost, kladu si otázku, proč je to u nás takové, jaké je a co s tím lze udělat. Na první otázku lze dát vcelku jednoduchou odpověď. Je to takové, protože nám to tak asi vyhovuje. Je to podle mého názoru v tom, že si myslíme, že to asi jinak nejde. Ale já vím, že jde. A tím se dostávám k řešení. Není převratné. Abychom se pohnuli z místa, musíme se nejprve odhodlat k tomu, že s tím něco uděláme (dohromady, programově a smysluplně). Musíme na všech úrovních rozhodně říci - dost takovéhoto něčeho ničeho, teď chceme skutečné PPP, skutečné projekty, skutečné investory a skutečné výsledky. No nevím jak Vy, ale já si myslím, že jsem toho řekl víc, než bylo řečeno v jiných příspěvcích, které popisují to, co je buď jinde nebo vlastně vůbec není. Nechci je urážet, vážím si jich. Ale ono je potřeba také říci, že ten císař ty šaty na sobě opravdu nemá. Oldřich Bronec Mott MacDonald Praha s.r.o.

Přehled mezinárodní úpravy účetnictví a výkaznictví PPP projektů

Martin Bubeník

O problematice PPP bylo v tomto Bulletinu napsáno mnoho stránek, ale žádná se nevěnovala jeho zobrazení v účetních a finančních výkazech. Účetnictví a výkaznictví představuje nejen povinnost každé organizace, ať již ziskové či neziskové povahy, ale v případě PPP by se mohlo jednat o řešení jedné z hrozeb/rizik PPP projektů v podobě fiskálních rizik, dluhové pasti a doufejme, že i omezení možnosti korupce.

I přesto že se PPP stalo v posledních desetiletích velmi populární a moderní formou uspokojování veřejných potřeb, jeho účetní úprava byla dlouhou dobu přehlíženou disciplínou, a to zejména ve veřejném sektoru. Právě ve veřejném sektoru však vznikají největší nebezpečí

v podobě fiskálních rizik, značného prostoru pro korupci a prosazování krátkodobých záměrů politiků či obcházení ukazatelů zadlužení. PPP má vliv především na finanční výsledky vlády, resp. veřejného sektoru, proto je nutné nastavení pravidel pro jejich zachycení a vykazování u obou stran PPP dohod. Tomuto lze částečně předcházet u obou smluvních stran právě kvalitním, transparentním výkaznictvím jednotlivých PPP projektů. Účetní specifika dlouhodobého financování formou PPP Základním problémem účetního řešení je kromě variantnosti spolupráce i nepřetržitá spoluodpovědnost obou smluvních stran po celou dobu dohody, spolu pro PPP tak typickým s velkou otevřeností investice, rozsáhlým přenosem rizik a zejména tím, že vybudováním díla PPP projekt nekončí, naopak začíná. PPP dohody se mezi sebou pokračování na str. 20 >

> strana 19

PPP - bulletin

www.asociaceppp.cz

Ekonomika pokračování ze str. 19 >

liší rozsahem zapojení soukromého sektoru. Sdílení majetku a obecně komplikovanost dohod1, činí finanční výkazy účetních jednotek obou stran často nepřehledné a netransparentní. Na rozdíl od soukromého sektoru vyžaduje právní úprava zachycení veřejného sektoru nejen obligatorní, ale direktivní úpravu problematiky, a to nejen účetní, ale i v oblasti nakládání s majetkem a hospodaření s rozpočtovými prostředky. Problém nastává i v tom, že nejen v českém veřejném sektoru je účetnictví veřejnosprávních organizací podřízeno rozpočtu a rozpočtové politice. Problematika zachycení účtování o dlouhodobých investicích formou PPP bývá velmi často přirovnávána k účtování o leasingu či o dlouhodobých obchodních kontraktech. Obdobně je nutné i u PPP dohod rozlišovat účetní úpravu z pohledu dvou stran: • poskytovatel/zadavatel, v anglickém originále „grantor“ nebo dle koncesního zákona „komplementarista; • provozovatel/realizátor, v originále „operator“, dle koncesního zákona koncesionář2. Způsob účtování u obou z partnerů PPP vždy závisí na konkrétních dohodnutých smluvních podmínkách pro realizaci toho konkrétního projektu. Jelikož existuje široká varianta modelů financování, vztahů mezi soukromým a veřejným sektorem, vlastnických struktur atd. je vždy nutné posoudit ekonomickou a právní podstatu PPP dohody. PPP dohody však představují svým pojetím odlišný způsob spolupráce veřejného a soukromého sektoru než leasing či standardní obchodní smlouvy, což samozřejmě vyžaduje i odlišný způsob účtování a vykazování. Způsob zachycení u obou stran závisí na konkrétních dohodnutých smluvních podmínkách pro realizaci toho kterého PPP projektu. Jelikož existuje široká varianta modelů financování, vztahů mezi soukromým a veřejným sektorem, vlastnických struktur apod. je vždy nutné provést ekonomicko-právní analýzu PPP dohody. Nejvýznamnějším krokem při účetním zachycení je rozhodnutí, která ze stran bude majetky a související závazky vykazovat ve svých účetních výkazech. Základní přehled mezinárodního řešení zachycení PPP K právní regulaci účetnictví a výkaznictví na národní úrovni přistupují jednotlivé státy rozdílně. Kontinentální státy jdou cestou legislativní úpravy v podobě zákonů a vyhlášek. Naopak anglosaské země upřednostňují úpravu formou samoregulace a jsou pro ně typické účetní standardy a metodiky. Tento trend se promítá i do úpravy v oblasti PPP projektů. Účetní řešení dlouhodobých investic typu PPP nebylo, a v řadě zemí stále není, upraveno žádným předpisem. Řada zemí pokračuje v používání svých existujících právních úprav s využitím stávajících ustanovení o leasingu a účtování o majetku (ne jinak tomu je i v České republice). Výjimky představovalo dlouhou dobu jen Velká Británie, kde existuje standard upravující danou problematiku, ze kterého čerpali i jiné země, jako například JAR či Austrálie a Nový Zéland, ale tato úprava se týká jen účetních jednotek soukromého sektoru. Oblast účtování a vykazování PPP ve Velké Británii upravuje od srpna 1998 Aplikační poznámka F - Private Finance Initiative and Similar Contracts, která je součástí dodatku Standardu finančního výkaznic-

T I R Á Ž

> strana 20

Vydává:

tví UK GAAP č. 5 - Reporting the Substance of Transactions, resp. v JAR upravena National Treasury PPP Manual, Module 8: Accounting treatment for PPPs. Tento nedostatek v účetní úpravě PPP dohod může způsobit odlišnosti v tom, jak bude majetek a práva/závazky z PPP dohody plynoucí vykazován. V krajním případě může vést k situaci, kdy majetek a práva/závazky z PPP dohody nebudou zachyceny ani jednou ze stran nebo naopak budou vykázány dvakrát, či budou zachyceny jiným způsobem, příp. v jiné výši ocenění. Nemluvě o důležitých daňových konsekvencích souvisejících s vlastnictvím daného majetku a jeho provozováním (jako např. kdo bude majetek odepisovat). Většina standardizovaných úprav účtování a vykazování PPP dohod řeší zejména zachycení v účetních výkazech operátora, a to je dáno zejména tím, že realizátorem jsou společnosti soukromého sektoru, kde tlak na kvalitu vykazovaných skutečností je větší než v sektoru veřejném. I přesto, že nejen v sektoru veřejném se jedná o možný nástroj eliminace některých hrozeb PPP dohod - zejména fiskálních rizik, obcházení ukazatelů zadlužení a částečně by mohlo omezit prostor pro korupci. Avšak na druhou stranu účetní úprava by neměla přinášet vyšší náklady systému, vyšší poplatky či daně (zásada významnosti), aby nedocházelo k ohrožení investic operátorů či nevytvářely se umělé administrativní překážky a to neodrazovalo případné zájemce o vstup do PPP projektů. V mezinárodním měřítku upravují oblast účtování a vykazování problematiky projektů PPP: • Rozhodnutí Eurostatu č. 18/2004, ze dne 11. 2. 2004 (STAT/04/18), o deficitu a dluhu - Řešení PPP, které bylo zapracováno do metodiky ESA 95, část IV – Dlouhodobé smlouvy mezi vládními a nevládními partnery; • Mezinárodní účetní standardy IFRS3: o interpretace IFRIC 12 - Dohody o poskytování licencovaných služeb (Service Concession Arrangements), a o výklad SIC 29 - Koncese na poskytování služeb: Zveřejnění v účetní závěrce (Service Concession Arrangements: Disclosures); • Mezinárodní účetní standardy veřejného sektoru IPSAS, návrh standardu Účtování a vykazování koncesních smluv (Standard Accounting and Financial Reporting for Service Concession Arrangement). Martin Bubeník/ VŠE – fakulta financí a účetnictví pokračování článku v příštím čísle > 1 Komplikovanost PPP projektu vyžaduje minimální objem investice v rozsahu 50 až 100 mil. Eur. V českém koncesním zákoně (§ 5, čl. 2) je stanovena minimální hranice 20 mil. Kč (bez DPH). To potvrzuje i studie Ministerstva dopravy, kdy se kombinace zdrojů ze soukromého sektoru a z fondů EU vyplatí jen u projektů nad 1mld. Eur. 2 V dalším textu budu považovat termíny poskytovatel, zadavatel a grantor, resp. provozovatel, realizátor a operator, příp. jejich český „opis“ za synonyma. Dále budu používat český opis „grantor“ a „operátor“. Termíny z koncesního zákona používat nebudu, protože se týkají jen jednoho typu projektů. 3 Úpravu formou Interpretace, příp. Výkladu lze považovat za úpravu na úrovni blížící se samostatnému standardu, jelikož odst. 11 standardu IAS 1 říká, že účetní závěrka je zpracována v souladu se standardy IFRS, pokud je v souladu se všemi požadavky jednotlivých standardů a příslušných interpretací Stálého interpretačního výboru, které se využívají pro významné položky.

> Asociace PPP

> Redakce bulletinu

> Produkce

Na Příkopě 3 - 5 110 00 Praha 1 tel.: +420 234 155 341 fax: +420 234 155 345 e-mail: offi[email protected] www.asociaceppp.cz

PS - PR a marketing Mgr. Kokta Martin Thámova 18 186 00 Praha 8, Karlín tel.: +420 603 552 637 e-mail: [email protected]

MD communications, s.r.o. Hlubinská 1379/32 702 00 Ostrava tel.: +420 595 136 375 e-mail: [email protected] www.mdcom.cz

Vychází jako čtvrtletník v nákladu 800 ks. • Bulletin je k dispozici na internetu na adrese: www.asociaceppp.cz