Bankovní institut vysoká škola Praha
Systém pramenů práva Evropské unie podle Lisabonské smlouvy Bakalářská práce
Marie Holmanová
Červen 2014
Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva
Systém pramenů práva Evropské unie podle Lisabonské smlouvy Bakalářská práce
Autor:
Marie Holmanová Bankovnictví, Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
Praha
doc. JUDr. Richard Král, Ph.D., LL.M.
Červen, 2014
Prohlášení Prohlašuji,
ţe
jsem
bakalářskou
práci
zpracovala
samostatně
a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Hradci Králové dne Marie Holmanová
Poděkování Chtěla bych poděkovat svému vedoucímu bakalářské práce doc. JUDr. Richardu Královi, Ph.D., LL.M. za odborné vedení, za pomoc a rady při zpracování této práce.
Anotace Tato bakalářská práce se zabývá systémem pramenů unijního práva podle Lisabonské smlouvy. Prvním bodem mé práce je obecná charakteristika Evropské unie, včetně jednotlivých etap jejího historického vývoje a tohoto společenství. Další kapitola je zaměřena na Lisabonskou smlouvu a hodnocení dopadů, ke kterým došlo v důsledku přijetí této mezinárodní smlouvy. Dále ve své práci analyzuji systém pramenů práva jako takový, a v neposlední řadě je u vybraných pramenů popsána jejich struktura a obsah.
Klíčová slova: Evropská unie, společenství, Lisabonská smlouva, dopad, prameny, unijní právo
Annotation This thesis deals with the system of sources of law of the Union under the Lisbon Treaty. The first point of my thesis is a general characteristic of European Union, including the various stages of the historical development and the institutions of that Community. The next chapter is focused on the Lisbon Treaty and the impact assessment, which occurred as a result of the adoption this international treaty. Further I analyze in my thesis the system of sources of law such, and finally is selected sources described their structure and content. Key words: the European Union, community, the Lisbon Treaty, repercussion, sources, the Law of Union
Obsah Úvod .……………………….…………………………………………………………….......................7 1. Vývoj evropského společenství ..........………….……………………………………………………8 1.1 Vývoj po druhé světové válce ……….……………………………………….……………….…..9 1.2 Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO).……………………..…....……..………………...9 1.3 Evropské hospodářské společenství (EHS) …..…...…..…………...……...……………………10 1.4 Evropská společenství (ES) ……………….………...…….….……………………..………….12 1.5 Nová etapa evropského společenství …………..…………..….…………………...…………...14 1.6 Současná podoba Evropské unie ………………..….……..…………………………………….16 1.6.1 Unijní členství …….….……….……..…….....………………………..………………….17 1.6.2 Orgány EU …………......………...……………………………………………………….18 2. Charakteristika Lisabonské smlouvy ……...………………………………………………………. 23 2.1 Nejzásadnější změny v institucionální rovině …..………………………...……………...…….24 2.2 Demokratická a jednoznačná Evropa ……….......……….….…...……….…...……..…...……29 2.2.1 Občanská iniciativa ……………………..…………….…………………………...……...30 2.3 Vystoupení z EU ……………………………..…………………………………………...……..30 2.4 Rozdělení pravomocí ………………………..…………………………………………….…….30 2.4.1 Doloţka flexibility ………………………………………..................................................31 2.5 Uzavírání mezinárodních dohod ……………..……………………………………………...…..32 2.6 Nový legislativní postup …………..……….……………………………………………...….....33 2.6.1 Přechodová klauzule ………………………………………………………………...…....33 2.6.2 Konzultační postupy …….……………………………………………………………......34
3. Systém pramenů práva EU ………………………………………………………………...35 I. Zrušení třípilířového základu Evropské unie ..…..………………………………....……...35 1. Primární právo …………..…….……………...….…..…..………………………………..……......36 II. Listina základní práv EU jako primární pramen práva ..………………...........................................37 2. Nepsané prameny práva ……………………………….….….………………….……….................38 3. Mezinárodní smlouvy ….……………….……………….….….….………………………..………39 4. Sekundární právo ……….……………….…………………….…...……………………..………...39 III. Změna názvů právních aktů EU ………………………………………………...............................40 1. Delegované akty ………………………………………………………………………………...41 2. Prováděcí akty …………………………………………………………………...……………...41 a) nařízení......……….………………………………..……..………………………............................42 b) směrnice.....………...………………………………………………………………………………..42 I. Včasné přijetí nezbytných transpozičních opatření ….………………..............................43
II. Správně promítnutý obsah směrnice ………………………..…………….....................45 III. Předepsaná podoba transpozičního opatření ………………………………………….46 IV. Řádné pouţití, dodrţování a vymahatelnost ………………………………………….46 c) rozhodnutí ……..……………………………………………………..………………........46 d) akty sui genesis, meziorgánové dohody, doporučení a stanoviska ………..……..……......47 Závěr …………………………………………………………………………………………48 Seznam pouţité literatury ….....................................................................................................49 Seznam elektronických zdrojů …………………………………………………………….....49
ÚVOD S působením Evropské unie se setkáváme téměř kaţdý den. Mnoho občanů si vůbec neuvědomuje vliv, který Evropská unie má na jejich ţivoty. To se odráţí ve věcech zvlášť důleţitých a citlivých. Přesto je tento vliv v podstatě neviditelný. Je to z toho důvodu, ţe hlavními nositeli unijní moci jsou orgány členských zemí, které přenášejí evropské právo do praxe. I přes všudypřítomnost Evropské unie existuje mezi ní a prostým občanem poměrně velká vzdálenost, budeme-li hovořit o moţnosti podílet se na politickém dění či ovlivňovat rozhodovací procesy. To není moţné z důvodu sloţitosti nadnárodního procesu sjednocení. Nicméně díky Lisabonské smlouvě se tato propast poměrně zmenšila díky novému institutu občanské iniciativy. Všechna rozhodnutí, ke kterým dojde v rámci Unie, mají podstatný vliv především také na ekonomiku země, ale i na společnost jako takovou. Nejen v České republice, ale i v ostatních členských státech k ekonomickému rozvoji zcela jistě přispěl vznik schengenského prostoru, díky kterému se vytvořil jednotný prostor pro volný pohyb osob, zboţí a kapitálu. V některých zemích k rozmachu přispěla společná měna Euro. Činnost EU se neustále rozšiřuje a zasahuje tak do dalších klíčových oblastí. K tomu EU vyuţívá svých pravomocí, které jsou ukotveny v zakládacích smlouvách. Aby nedocházelo ke zneuţívání pravomocí, musí být dostatečně zajištěn jejich srozumitelný výklad a rozdělení činností mezi EU a členskými zeměmi. Na to dohlíţí Evropský soudní dvůr, který také ochraňuje unijní právní systém jako takový. K vydávání takovýchto rozhodnutí, popřípadě jiných nařízení, dochází v rámci rozhodovacích postupů. Všechny výše popisované skutečnosti jsou podrobněji zachyceny v mé práci. Kromě těchto témat, je ale hlavním cílem práce především představení současného právního základu, na kterém Evropská unie stojí, a od kterého se všechny tyto události odvíjejí. Základ EU představují prameny práva, které se dělí podle stupně právní síly, a podle tohoto kritéria dále ovlivňují unijní činnosti a rozhodovací procesy v různých oblastech. Toto poznání se ovšem neobejde bez hlubšího pohledu do historie, kde se dozvídáme o prvních představách a snahách zaloţit společenství, které bude spolupracovat, klást si společné cíle a ctít určité hodnoty. Od těchto prvních pokusů se dostaneme aţ po vznik a fungování Unie v takové podobě, v jaké ji známe dnes.
7
1. VÝVOJ EVROPSKÉHO SPOLEČENSTVÍ
Dnešní podoba Evropské unie se formovala bezmála šedesát let. Přesto se myšlenka integrace evropských národů začala objevovat jiţ ve středověku. Cílem těchto pokusů o propojení Evropy byla především obrana proti nájezdným kmenům, ale také řešení sporů mezi evropskými zeměmi. Například Jiří z Poděbrad, spolu se svým kancléřem Antoniem Marinim z Grenoblu, vypracoval roku 1492 projekt Spolku křesťanských knížat se svazovým rozhodčím soudem a stálým kongresem delegátů v zájmu zachování míru a obrany křesťanstva proti Turkům.1 Konkrétnější představy a návrhy o integraci Evropy přineslo setkání zástupců všech evropských zemí na Vídeňském kongresu konaném roku 1814. Jedním z hlavních pořadatelů tohoto setkání byl známý rakouský kancléř Klemens Metternich. Diplomatické setkání ovšem nebylo vůbec snadné, protoţe kaţdá strana měla svou představu o budoucím uspořádání Evropy. Heslo „Spojené státy evropské“ se také objevilo i v revolučním roce 1848. Na ně navázal detailními integračními projekty zejména rakouský hrabě Coudenhove-Kalegri2, povaţovaný za otce integračního hnutí Panevropa, coţ představuje nejstarší evropské hnutí za sjednocení Starého kontinentu. Bylo zaloţeno roku 1922 v souvislosti s 1. sv. v. I meziválečné období mělo svou vizi Evropského federativního svazu. Tento obraz propojení Evropy předloţil francouzský premiér Aristide Briand, a to na Shromáţdění Společnosti národů dne 5. září 1929. V projektu, kde bylo dokonce pouţito označení Evropská unie, vyplývala moţnost radit se o svých plánech, a na základě toho konat rozhodnutí v zájmu všech. Při uchování svrchovanosti všech států v tomto spolku, evropská součinnost měla zahrnovat nejen politickou, ale i ekonomickou a společenskou oblast. Předpokladem byla rovněţ určitá míra svobodného pohybu zboţí, osob a kapitálu. Shromáţdění Spolků národů bylo přesvědčeno, ţe tato spolupráce mezi státy pomůţe zachovat mír v Evropě. K realizaci těchto návrhů ovšem nedošlo. Zabránily jí dvě významné události, a to Velká hospodářská krize v letech 1929 aţ 1930, a v Německu to byl nástup nacismu k moci.
1 2
TOMÁŠEK, M. - TÝČ, V. a kol. Právo Evropské unie. 1. vydání. Praha: Leges, 2013, 34 s. ISBN 978-80-87576-53-3 SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, 4 s. ISBN 978-80-7400-313-4
8
1.1
Vývoj po druhé světové válce
Nejdůleţitější vývoj evropského společenství se začal odehrávat po druhé světové válce. V Curychu v září roku 1946 významný britský politik Winston Churchill vyslovil myšlenku „Spojených států evropských“. Předpokladem tohoto spojení ovšem bylo urovnání vztahů mezi Německem a Francií. Churchill svou vizí ovlivnil spoustu dalších evropských politiků. Byli jimi například Robert Schuman a Jean Monnet, Alcido de Gasperi, Paul-Henri Spaak nebo Němec Konrád Adenauer. Všechny tyto osobnosti stály u zrodu společenství. Snaha francouzských politiků Roberta Schumana a Jeana Monneta byla v poválečné době silným hnacím motivem proto, aby bylo dosaţeno trvalého míru s Německem. Přičemţ pro německou stranu byly rovněţ důleţité dobré vztahy s Francií. V této souvislosti také vznikla tzv. Schumanova deklarace. Naproti tomu většina politiků menších států, včetně Belgičana Paula-Henriho Spaaka, viděla i moţnost ochrany zájmů menších národů. Na konci 40. let stoupenci evropského federalismu zaloţili Radu Evropy. Jednalo se o orgán, vykonávající určitou míru svrchovanosti nad členskými státy, který mohl být hlavním orgánem budoucí federace. Praxe ovšem přinesla zjištění, ţe toto pojetí politického orgánu celé Evropy a následná celoevropská ústava postrádaly velice důleţitý aspekt, a to vynutitelnost. I přes to, zůstává pohled na federalismus stejný – jeho koncepce nadále spočívá v udrţení místní nezávislosti, ale také ve slučování zemí ve vyšší celky, a má výrazný vliv na evropskou integraci. Protoţe takové pojetí Evropy nevyhovovalo po politické stránce, bylo zapotřebí ponechat prostor pro spolupráci mezi státy a jednotlivými ekonomikami těchto států. Podle Schumanova prohlášení, které učinil v Paříţi 9. 5. 1950, to byla konkrétně koordinace v oblasti těţby uhlí a oceli. Coţ vedlo k vytvoření společného trhu, a byla tím i zajištěna dostatečná konkurence vůči jiným zemím (USA, SSSR). Toto hospodářské a technické propojení mělo za následek také postupnou integraci v podobě evropského společenství, které zahrnovalo rozsáhlý přenos pravomocí a suverenity. Mimo jiné mělo zamezit i válečným konfliktům.
1.2
Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO)
Toto společenství vzniklo uzavřením Paříţské smlouvy, respektive Smlouvy o zaloţení Evropského společenství uhlí a oceli. Tato úmluva byla postavena právě na Schumanově deklaraci. Dne 18. dubna 1951 smlouvu podepsalo šest zemí, a to Francie, Belgie, Itálie, Lu9
cembursko, Nizozemsko a Spolková republika Německo. V platnost smlouva vstoupila dne 23. července 1952 a skončila po padesáti letech v roce 2002. Poté celá působnost Evropského společenství uhlí a oceli přešla na Evropské společenství. Díky smlouvě byl zaloţen společný trh uhlí a oceli, a tím zajištěn volný pohyb mezi smluvními zeměmi. Společenství představovalo organizaci na mezinárodní úrovni, která v důsledku přenesení svrchovaných práv členských zemí měla nadnárodní povahu. O řízení společného trhu se staral Vysoký úřad, orgán, který byl zavázaný společným zájmem společenství, a byl postaven na nadnárodním principu, tzn., ţe jeho členy tvořili občané kaţdého členského státu ESUO. Při rozhodování museli být nezávislý na státu, který zastupovali. Tento nadnárodní princip byl doplněn ještě o další princip, a to princip mezivládní. Tuto zásadu představovala Rada ESUO. Rada se skládala ze zástupců členských zemí, a do určité míry tu působilo i Parlamentní shromáţdění, které představovali zástupci vnitrostátních parlamentů. Do organizační struktury patřila také Rada ministrů, sloţená ze zástupců členských států na ministerské úrovni. A v neposlední řadě ve společenství působil i Soudní dvůr, který zajišťoval
dodrţování
a
vynutitelnost
unijního
práva
na
členských
státech.
Přesto největší pravomoci náleţely Vysokému úřadu. Tento nezávislý orgán vydával právní akty s bezprostřední účinností pro společnosti a podniky.3 Smlouva o zaloţení ESUO představuje kompromis mezi federalistickým a funkcionalistickým pojetím integrace Evropy. Bývá označován jako sektorový federalismus. Obsahuje znaky federalismu, a to v ekonomických oblastech, kde rozhodují orgány, jejichţ pravomoci jsou vyvaţovány nadnárodní a mezivládní zásadou.
1.3
Evropské hospodářské společenství (EHS)
Zanedlouho po zaloţení ESUO se objevily další snahy o propojení v oblasti politické. Mezi tyto snahy patří například Smlouva o Evropském obranném společenství z roku 1952. Tato smlouva byla ovšem zamítnuta francouzským Národním shromáţděním, čímţ došlo k útlumu dalších podobných pokusů o politické propojení. Na druhou stranu tento odmítavý postoj vedl k poznání, ţe k této politické integraci lze dospět rozšířením hospodářské oblasti ve Společenství. Cílem se tedy stalo vytvoření společného trhu a vytvoření společenství pro 3
JANKŮ, M. – JANKŮ, L. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: Key Publishing, 2012, 22 s. ISBN 978-80-7418-1528
10
atomovou energii. Předpokladem pro úspěšnou realizaci těchto dvou cílů bylo účinné propojení přímo či nepřímo souvisejících odvětví. Na základě toho byly v Římě roku 25. března 1957 uzavřeny dvě mezinárodní smlouvy, které vstoupily v platnost začátkem roku 1958. První je Smlouva o zaloţení Evropského hospodářského společenství (EHS) a druhou je Smlouva o zaloţení Evropského společenství pro atomovou energii (Euratom). Uzavřeli je, stejně jako tomu bylo u Evropského společenství uhlí a oceli, Francie, Spolková republika Německo, Itálie, Lucembursko, Belgie a Nizozemsko. Jsou označovány také jako Římské smlouvy. Díky těmto úmluvám vzniká komunitární právo, ze kterého se později stane unijní právo (právo dnešní EU). Záměrem Smlouvy o EHS bylo vytvoření společného trhu, který byl postaven na čtyřech trţních svobodách: na volném pohybu zboţí, volném pohybu sluţeb, volném pohybu pracovní síly a volném pohybu kapitálu. Podstatou Evropského hospodářského společenství bylo zaloţení celní unie a zóny volného obchodu. Volný pohyb byl chráněn společným celním sazebníkem. Na trhu působily i další politiky, mezi ně patří např. politika hospodářské soutěţe, vnitrostátní úpravy v oblasti zemědělství, dopravy nebo vnější obchodní vztahy. Celní unie pro svobodný pohyb zboţí se vytvářela v přechodném období, od roku 1958 aţ do roku 1968, coţ byla doba od ratifikace Smlouvy o EHS. Na společném trhu byl uplatňován zákaz diskriminace a to podle příslušnosti k členské zemi. Jednalo se o zákaz zvýhodňování nebo znevýhodňování zboţí, sluţeb, pracovníků nebo kapitálu jednoho členského státu proti státu druhému. O této diskriminaci se pojednává v čl. 6 Smlouvy o EHS, kde je toto omezování zakázáno „v rámci pouţití této Smlouvy“, a omezuje se jen na oblast čtyř svobod jednotného trhu. Tudíţ jej nelze aplikovat např. na pohyb osob za neekonomickým účelem. I přesto, ţe se pozornost Společenství soustředila především na jednotný trh, nebyl opomíjen původní cíl, kterým bylo politické propojení. Vytvořit přímo politickou unii se zatím nedařilo, nicméně celkem úspěšně probíhala politická spolupráce ohledně dvou záleţitostí, a to politického sjednocení a zahraniční politiky. Francouzský prezident Charles de Gaulle, který prosazoval především mezivládní kooperaci, se pokusil zaloţit dvěma Fouchetovými návrhy z roku 1961 a 1962 Evropskou politickou unii. Ta by zahrnovala ekonomickou, politickou i sociální oblast na mezivládní úrovni, a členské státy by měly právo veta. Na tyto nezdařené návrhy Francie zareagovala tak, ţe se v roce 1965 ţádný z francouzských zástupců Rady nezúčastnil hlasování kvalifikovanou většinou týkající se návrhů Komise o prohloubení pravomocí Evropského parlamentu, rozpočtu EHS a reformování společného 11
zemědělství. Zde hovoříme o tzv. „politice prázdné ţidle“. Tuto situaci o rok déle ukončil „Lucemburský kompromis“ a to tak, ţe pokud půjde o podstatný zájem některého z členských států, tak nedojde k hlasování kvalifikovanou většinou v Radě. Tento systém byl ovšem zneuţíván a vedl k nečinnosti Komise. Smlouva o EHS nastolila vlastní právní řád, který se stal součástí právních systémů členských zemí. Tímto krokem se zásadně změnilo postavení komunitárního práva. Další změnu, kterou smlouva přinesla, byla zásada přednosti komunitárního práva před právem vnitrostátním. Stalo se tak v roce 1964, kdy Soudní dvůr v rozsudku Costa/ENEL, poprvé rozlišil právo komunitární od mezinárodního, a poukázal na závaznost tohoto práva pro soudy členských států. Důsledkem toho je skutečnost, že členské státy nemohou proti právnímu řádu jimi přijatému na základě vzájemnosti s úspěchem uplatnit pozdější jednostranné opatření, jehož se tak nelze proti němu dovolávat.4 Co se týče organizačního systému EHS, tak ten stojí opět na vyváţeném nadnárodním a mezivládním principu. Tvorba společné vůle částečně spočívala na Radě ministrů, prostřednictvím kterých se členské státy zúčastnily zákonodárných a regulačních pravomocí. Kromě těchto pravomocí, členské státy rovněţ převzaly politický vliv týkající se dalšího integračního vývoje. A částečné pravomoci náleţely Komisi EHS (dříve Vysoký úřad), která představovala orgán mezivládní. Jako jediná mohla podněcovat přijímání právních předpisů. A působila jako „stráţce smluv Společenství“5. Vliv Rady byl později oslaben z důvodu posilování pozice Evropského parlamentu. Smlouva o zaloţení Evropského společenství pro atomovou energii si kladla za cíl především integraci v oblasti jaderné problematiky. Vedlejší cíle představoval výzkum a růst toho průmyslu. Toto spojení mělo chránit členské státy před očekáváným nedostatkem jaderné suroviny. K tomuto předpokladu ovšem nedošlo a Euratom byl odsunut do pozadí. Stejně se tak stalo i u ESUO, kdy přestalo být uhlí vyuţíváno jako energie a nastala krize v ocelářské výrobě. Z toho důvodu se stalo EHS nejvýznamnější organizací.
1.4
Evropská společenství (ES)
Toto seskupení vzniklo díky postupnému prohlubování vztahů mezi orgány jednotlivých Společenství. Vytvořil se především jednotný Evropský parlament a jednotný Soudní dvůr.
4 5
TOMÁŠEK, M. - TÝČ, V. a kol. Právo Evropské unie. 1. vydání. Praha: Leges, 2013, 39 s. ISBN 978-80-87576-53-3 JANKŮ, M. – JANKŮ, L. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: Key Publishing, 2012, 23 s. ISBN 978-80-7418-1528
12
K této skutečnosti došlo 1. července 1967, kdy Smlouva o jednotných orgánech Evropských společenství vstoupila v platnost. Kromě Evropského parlamentu a Soudního dvora, vznikla také jednotná Komise ES a jednotná Rada ES, zaloţená Slučovací smlouvou z roku 1965. Tyto dva orgány při svém jednání musely postupovat v souladu s pravidly, která byla stanovena v zakládacích smlouvách Společenství. Zásadní význam pro Společenství měly určité události, které přispěly k jeho rozvoji. K těmto událostem patří např. finanční reformy – od roku 1970 došlo k navýšení financování z vlastních zdrojů; mimořádné byly rovněţ přímé volby do Evropského parlamentu, které se takto konají jiţ od roku 1979. K rozvoji přispělo i vytvoření Evropského měnového systému roku 1978. Společenství mělo svou vnitřní i vnější právní subjektivitu. Díky vnitřní právní subjektivitě bylo ES způsobilé přijímat sekundární právní akty, coţ jsou především směrnice a nařízení. Ta vnější právní subjektivita se projevovala tím, ţe ES mohlo dojednávat mezinárodní smlouvy v rámci svěřených kompetencí. Vyjma této moţnosti uzavírání mezinárodních smluv, patřila do vnějších pravomocí i tvorba zásad obchodní politiky Společenství. To se odrazilo zejména na moţnosti sjednávat obchodní smlouvy se třetími státy, a to na základě svěřených pravomocí do rukou orgánů ES. Jednotlivé členské státy v tomto případě rozhodovat nemohly. Protoţe došlo k posílení spolupráce v oblasti hospodářství členských zemí, a z tohoto důvodu i ekonomiky jednotlivých členských států na sobě začaly být závislé, bylo zapotřebí harmonizovat měnovou politiku a upevnit kurzové výkyvy. V souvislosti s touto potřebou vznikl Výbor guvernérů a byla zajištěna koordinace centrálních bank všech členů Společenství. Hlavním záměrem bylo ovšem vytvoření zóny, ve které funguje volný pohyb lidí, zboţí a kapitálu bez nekalých praktik a oblastních nerovností. Základem pro úspěšné vytvoření takové oblasti s takovými podmínkami bylo přenesení některých pravomocí vykonávaných na vnitrostátní úrovni, na úroveň nadnárodní. Coţ znamenalo přenesení kompetencí na orgány Společenství. Časem došlo také k rozšíření ES z původních šesti zakládajících členů, na devět členských států. Došlo k tomu v roce 1973, kdy ke Společenství přistoupila Velká Británie, Irsko a Dánsko. Mezinárodní smlouvy, resp. Smlouvy o přistoupení, uzavřené původními členskými státy a těmi novými členy, se staly právním základem, a tudíţ i neodmyslitelnou součástí primárního komunitárního práva. V roce 1981 se připojilo Řecko, Portugalsko a Španělsko byly přijaty v roce 1986. Rov13
něţ sem i území bývalé NDR, které bylo roku 1990 připojeno zpět ke Spolkové republice Německo. S příchodem nových členských států se vynořila otázka týkající se začlenění těchto členů. Na základě toho byla vytvořena doktrína acquis communautaire6, ve které byla zakotvena podmínka, ţe nově příchozí stát musí přijmout kompletní právní řád ES. V praxi to znamená, ţe jakékoliv připomínky v mezinárodním právu smluvním nejsou moţné a všechny problémy související s adaptací nových členů, nemohou být řešeny změnou komunitárního práva, nýbrţ pomocí odchylných reţimů. Tyto reţimy mohou být ve formě výjimek nebo přechodných období. Společenství dávalo přednost spíše přechodným obdobím, coţ jsou časově omezené odchylky od některých ustanovení komunitárního práva. Naopak výjimka představuje trvalou odchylku. Jako příklad můţe poslouţit stanovení výjimky u Dánska, podle které jsou příslušníci jiných členských států omezeni nabývat nemovitosti k dočasnému bydlení. Toto ustanovení platí dodnes. Značné změny vztahující se na politickou spolupráci přinesl roku 1986 Jednotný právní akt. Oblast politické spolupráce byla postavena na samostatném smluvním základu, tedy mimo zakládací smlouvy. Kromě této skutečnosti, tato nová smlouva přinesla také nové podmínky pro vnitřní trh, vznikl Soud prvního stupně a došlo ke změnám v zákonodárství. Byl posílen vliv Evropského parlamentu, coţ představovalo větší zapojení volných zástupců do vytváření komunitárního práva. Celkově se Evropskému společenství výrazně rozšířily pravomoci (především ve vývoji technologií, ochrany ţivotního prostředí a rozvoji hospodářství).
1.5
Nová etapa Evropského společenství
Nový směr nabral integrační proces přijetím Maastrichtské smlouvy o Evropské unii, která vstoupila v platnost dne 1. listopadu 1993. Byla sjednána na mezivládní konferenci v Maastrichtu v roce 1992. Touto novou smlouvou došlo k přejmenování a ke změnám té původní Smlouvy o zaloţení Evropského společenství. Kromě změn v této smlouvě, došlo k přijetí ještě další zřizovací smlouvy, a to Smlouvy o Evropské unii. Ta přinesla „novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy“.7 Na základě této události došlo k vytvoření Evropské unie, jejíţ základ tvořily tři pilíře, a zastřešila tak i všechna dosavadní Společenství. 6
TOMÁŠEK, M. - TÝČ, V. a kol. Právo Evropské unie. 1. vydání. Praha: Leges, 2013, 42 s. ISBN 978-80-87576-53-3 ČL. 1, ODST. 2 SEU (+ In JANKŮ, M. – JANKŮ, L. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: Key Publishing, 2012, 23 s. ISBN 978-80-7418-1528) 7
14
Prvním a nejpropracovanějším pilířem Unie byla jiţ výše zmiňovaná trojice Společenství. Tento pilíř měl výraznou právní subjektivitu, kterou Unie jako taková neměla. Uskutečňovala se zde tvorba práva a rozhodovací proces na nadnárodním principu, tudíţ kvalifikovanou většinou. Mezivládní princip se projevoval zejména v oblasti nově vzniklých politik. Rozlišování těchto principů přispělo k tomu, ţe Evropský soudní dvůr byl oprávněný řešit výklad zakládacích smluv, nikoliv ustanovení mezinárodního charakteru. Smlouva o ES se stala právním základem tohoto pilíře, a nejzásadnější byla ustanovení o hospodářské a měnové unii, díky kterým bylo moţné zavést jednotnou měnu v Unii. Do prvního pilíře spadala také problematika sociální politiky. Cílem bylo prohloubení sociálního rozměru ES, které poţadovala většina členských zemí. Zbylé dva pilíře zůstávají na úrovni mezivládní spolupráce. Dominantní postavení měla Rada EU, která zastupovala zájmy všech členů a měla výkonnou funkci. Při rozhodování otázek spadajících do jednoho z těchto pilířů, byl zapotřebí jednomyslný souhlas všech členských států. To se ovšem netýkalo výjimečných situací. Společná zahraniční a bezpečnostní politika byla záleţitostí druhého pilíře. Jeho hlavním úkolem bylo zabezpečovat společné hodnoty a nezávislost Unie, posilování bezpečnosti Unie včetně jejích členů, zachování míru v souladu se zásadami Charty OSN, které v roce 1994 shrnula Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), a zcela bezpochyby sem patří také rozvoj demokracie a dodrţování základních lidských práva a svobod. Poněvadţ není Evropská unie stát jako takový, mohla tyto cíle uskutečňovat jen postupnými kroky. Zvláště, pokud jde o záleţitost jako je zahraniční a bezpečnostní politika. V souvislosti se tvorbou politiky v těchto oblastech vznikají tzv. rámcová rozhodnutí, která ovšem nemají přímou platnost a tudíţ nelze poţadovat jejich přímou aplikaci v členských zemích. Třetí pilíř obsahoval justiční a policejní spolupráci. Do kompetencí orgánů činných v tomto pilíři patřila mimo jiné azylová politika, pravidla pro překračování vnějších hranic a s tím spojená kontrola, přistěhovalecká politika, pohyb a pobyt osob ze třetích zemí na území členských států, dále spolupráce soudů v civilních a trestních věcech, i celní spolupráce. V oblasti policejní spolupráce byl na základě smlouvy uzavřené členskými státy zřízen Evropský policejní úřad (EUROPOL), který slouţí příslušným orgánům k výměně informací týkající se trestné činnosti, organizovaného zločinu nebo terorismu. Stejně jako ve druhém pilíři probíhá rozhodování prostřednictvím spolupráce států. Další významnou změnou, ke které došlo přijetím Maastrichtské smlouvy, byl vznik „občanství Unie“. O tomto přínosu se nejvíce pojednává v čl. 6 SEU, kde se členské státy přímo zavazují k dodrţování základních práv a svobod. Toto ustanovení o ochraně lidských 15
práv představuje vrchol dlouhé spolupráce a vývoje Unie, a z tohoto důvodu je také pod ochranou Soudního dvora, jakoţto obecné právní zásady, čili nepsané prameny práva. Dřívější komunitární právo takovou míru ochrany práv lidí neposkytovalo, a zakládající smlouvy tuto problematiku rovněţ příliš neupravovaly. Zásadním prvkem, který posiloval občanství v unijním právu, bylo uzavření schengenských dohod, k čemuţ došlo v roce 1985. Díky těmto dohodám je moţný volný pohyb osob bez kontrol na vnitřních hranicích EU. Evropská unie udrţovala stabilitu a prosperitu, a nadále se snaţila rozšiřovat svůj vliv. Z toho důvodu bylo nutné zajistit zvýšení efektivnosti orgánů EU, také vytvořit systém, který umoţní přijímat nové členy a zároveň nedojde k narušení soudrţnosti Unie. Výsledkem těchto snad je Amsterdamská smlouva. Ta pozměnila především zakládací smlouvy. V účinnost vstoupila 1. května 1999, kdy ji ratifikovali všichni členové EU. Smlouvou došlo k tzv. komunitarizaci práva. To představuje částečný přechod některých oblastí ze třetího pilíře do Evropského společenství. Tato změna zasáhla i schengenské dohody a dalším následkem bylo osamostatnění policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Poslední významnou mezinárodní smlouvou, která pozměnila a doplnila dosavadní ustanovení zřizovacích smluv, je Lisabonská smlouva. Nejzásadněji ovlivnila formování celého Společenství. Díky ní dochází v podstatě ke konečnému dotvoření Unie tak, jak ji známe jiţ v současné době. Více se o ní pojednává v kapitole 2. Lisabonská smlouva.
1.6
Současná podoba Evropské unie
Dnešní Evropskou unii můţeme označit za specifickou organizaci. Určitým způsobem stojí nad členskými státy, které jí částečně předaly svou svrchovanost. Unie svou propojeností, která se v tomto společenství nachází, se výrazným způsobem odlišuje od jakýchkoli forem mezinárodních organizací. Přesto EU nedosahuje takové úrovně, která by vedla k vytvoření federálního státu, a tím by se členské státy staly jejími jednotlivými státy. Nemůţeme ji tedy označit ani za federaci či konfederaci. Objevují se ovšem názory o větším prohlubování integrace, která by v budoucnu přispěla ke vzniku EU jako federace. V současnosti EU tvoří 28 členských států a má přibliţně 500 milionů obyvatel. Pravomoci EU jsou vymezeny zakládacími smlouvami. Rozsah jejího zmocnění se liší dle jednotlivých případů v konkrétních oblastech. Institucím Unie ovšem nenáleţejí všeobec16
ná oprávnění přijímat opatření, která vedou k dosaţení cílů. Nicméně jsou jasně dány jejich činnosti. Vymezení činností institucí bylo zavedeno z toho důvodu, ţe vstupem do Společenství státy ztrácejí některé své pravomoci. 1.6.1 Unijní členství O členství EU můţe zaţádat kaţdý evropský stát8, který uznává demokracii, svobodu, rovnost, lidská práva a další demokratické principy. Tento přistupující stát musí mít také znaky státnosti a být uznán ostatními státy. O jeho následném přijetí do Společenství pak rozhodují členské státy v doprovodu s orgány Unie. Členství z pohledu Evropské unie lze chápat jako rovnovážný stav práv a povinností jeho účastníků.9 Z tohoto svazku vyplývají určitá práva a povinnosti jak pro členské státy, tak pro EU. Nový člen převezme všechna práva a povinnosti, které mají i ostatní členové. V komunitárním právu totiţ platí princip rovnosti práv a povinností všech subjektů organizace. Tato rovnost se odráţí například i v zastupování členského státu v Radě nebo v Evropské radě. Je viditelná také ve sloţení Komise a Soudního dvora, kdy kaţdému členskému státu náleţejí stejná privilegia při soudních řízeních. Přesto se vyskytují omezení, ke kterým můţe dojít např. prostřednictvím směrnice. Při prvotním rozšiřování společenství musely přistupující státy splnit pouze obecné podmínky ve zřizovacích smlouvách. Teprve po moţnosti stát se členy organizace, kterou nabídla Unie i státům ze střední a východní Evropy, byla stanovena Kodaňská kritéria. Tyto obecně závazné podmínky určila Evropská rada a jsou platné dodnes. Jedná se o politická kritéria, kdy kandidátská země musí mít pevné instituce, které zajistí dostatečnou demokracii, právní stát a dodrţování základních lidských práv a svobod. Stát musí také splňovat ekonomické podmínky. Mezi ně patří prosperující trţní ekonomika, která odolá tlakům konkurence v rámci společenství. A mimo jiné musí kandidátská země přijmout závazky vyplývající z členství a respektovat cíle hospodářské a měnové unie. Pokud členský stát nerespektuje pravidla Unie, nedodrţuje stanovené cíle a značně narušuje její činnost, můţe dojít k omezení jeho práv vycházejících ze členství. O omezení práv se jedná na návrh třetiny členských států, Rady nebo Evropského parlamentu.
8
ÚZ, Evropské právo, čl. 49 SEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 115, ISBN 978-80-7208-785-3 JANKŮ M. Základy práva ES a EU. 1. vydání. Ostrava: Key Publishing s.r.o. 2006, 29 s. ISBN 80-87071-01-8
9
17
1.6.2 Orgány EU Rámec institucí EU představuje jeden z nejrozvinutějších modelů dělby moci. Přesto se nejedná o klasický systém rozdělení moci ve státě, který definoval Francouz Charles Montesquie. Podle něho by totiţ výkonná moc náleţela Radě a Komisi, zákonodárnou moc by měl Evropský parlament, který ovšem nemůţe vytvářet nařízení jako obecně závazné právní akty. A Soudní moc by stejně, jako je tomu v dnešní EU, náleţela Soudnímu dvoru. Rozdělení moci uvnitř Unie je daleko sloţitější. Navíc s postupem času a rozšiřováním Společenství byly zakládány další orgány. Například se vznikem hospodářské a měnové unie vznikla i Evropská centrální banka. Největší změnu v tomto organizačním systému institucí přinesla Lisabonská smlouva. Díky ní se Evropská rada zařadila mezi vrcholné orgány EU. Dále se téţ zefektivnila činnost Unie a prohloubila se spolupráce mezi jednotlivými unijními politikami. Obecně můţeme říci, ţe kaţdá instituce EU představuje organizační celek, kterému náleţejí jasně vymezené rozhodovací kompetence. Mezi základní orgány Unie, které jsou stanoveny čl. 13 SEU, patří: a) Evropský parlament b) Evropská rada c) Rada d) Evropská komise e) Evropská centrální banka f) Soudní dvůr Evropské unie g) Účetní dvůr K těmto orgánům jistým způsobem náleţí i Vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku a Ombudsman. Dále jsou tu ještě poradní instituce, které představuje Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Pro plnění určitých úkolů existují agentury (Europol). Tyto orgány se mohou podílet na rozhodování, také dohlíţejí na spolupráci úřadů a institucí členských zemí. Agentury mají víceméně svou právní subjektivitu. Jejich strukturu a orgány upravuje unijní právo.
18
a) Evropský parlament Hlavním cílem této instituce je zastupování občanů Evropské unie. Členové parlamentu jsou voleni na pět let přímo obyvateli EU, a to ve svobodných a tajných volbách. Ty se konají souběţně v kaţdém členském státě. Evropský parlament disponuje značnou legislativní, personální a kontrolní pravomocí, o které se však musí dělit s Evropskou radou a Radou. Dříve parlament plnil pouze poradní funkci, a díky Maastrichtské smlouvě a dalším novelám se rozšířily jeho kompetence v oblasti legislativy. Teprve aţ Lisabonská smlouva umoţnila Evropskému parlamentu spolurozhodovat řádným zákonodárným postupem v takové podobě, v jaké ho známe dnes. Základní ustanovení o Evropském parlamentu jsou upravena ve Smlouvě o EU, konkrétně v čl. 14. Jeho sloţení a působnost obsahuje Smlouva o fungování EU, čl. 223 aţ 234. Volby se pak řídí Aktem o všeobecných a přímých volbách do EP, který byl přijat roku 1976. Činnost upravuje jeho jednací řád. Tento orgán má více sídel. EP zasedá buď ve Štrasburku, v Bruselu nebo Lucemburku. Evropský parlament se skládá ze 751 europoslanců. Aţ do června 2014 je tento počet poslanců stanoven na 766, z důvodu přechodných ustanoveních v Protokolu č. 36 o přechodných ustanoveních. Mandáty jsou rozděleny tak, ţe méně zalidněné země mají větší zastoupení neţ ty státy s větším počtem obyvatel. Mandáty rozděluje všeobecných souhlasem Evropská rada, a to na návrh Evropského parlamentu. Ţádný z europoslanců nemůţe být zároveň členem vlády či parlamentu příslušného členského státu, členem Komise nebo soudcem unijních soudů nebo členem jiných institucí EU. Poslanci poţívají imunity, kterou jim ovšem můţe Evropský parlament odebrat. V čele EP stojí předseda, který je volen na zasedání. Při této příleţitosti se ještě volí dalších 14 místopředsedů. Značná část činností EP připadá na parlamentní výbory, které jsou rozděleny podle konkrétních odvětví (např. výbor pro zahraniční záleţitosti nebo pro rozpočet). Momentálně existuje 20 orgánů tohoto typu. Parlament spolupracuje při legislativní činnosti s Radou. Podílí se na tvorbě nařízení, směrnic a rozhodnutí. Díky četných novelám získal pravomoci v rozpočtové oblasti. Rovněţ můţe zasahovat do projednávání mezinárodních smluv. Svou činností se podílí i na ustanovení Komise, která je Parlamentu ze své činnosti odpovědná.
19
Po boku Evropského parlamentu působí veřejný ochránce práv (ombudsman). Ten se zabývá stíţnostmi ohledně chybných postupů úřadů, orgánů nebo subjektů EU s výjimkou unijních soudů. Vymezené oprávnění má v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. O dění v tomto odvětví je pouze informován Vysokým představitelem, nicméně má právo dotazovat se. V neposlední řadě Evropský parlament přijímá petice od unijních občanů. b) Evropská rada10 c) Rada Tato instituce se skládá z ministrů členských zemí a zásadním způsobem se podílí na rozhodovacím procesu ve Společenství. Kaţdý členský stát má svého zástupce v této Radě, který hájí zájmy své země. Prostřednictvím tohoto orgánu členské státy také jistým způsobem vyjadřují svá stanoviska, která zaujímají. Jedná se zejména o postoje související s politickými rozhodnutími nebo s legislativními úpravami. Původně se Rada jmenovala Rada ministrů či Rada Evropské unie. Sídlí v Bruselu. Všechna podstatná rozhodnutí jsou vázaná na souhlas Rady. Rada má zákonodárnou moc, a spolu s Evropským parlamentem projednává a přijímá legislativní úkony. Tyto dva orgány mají společnou legislativní pravomoc ve všech oblastech náleţejících Unii. Na základě toho, přijímají nařízení, směrnice a rozhodnutí. K těmto úkonům dochází jen na návrh Komise. K přijetí těchto právních aktů je zapotřebí souhlas obou orgánů. Dále plní Rada i funkci rozpočtovou, mezinárodní a výkonnou. Pomocí závěrů (ty jsou výsledkem činnosti Evropské rady) napomáhá směřovat EU v jednotlivých oblastech. Rada je organizačně rozdělená na tři úrovně. První článek reprezentují představitelé členských států na ministerské úrovni. Další stupeň tvoří tzv. přípravné orgány, coţ je Výbor stálý zástupců (COREPER) a zvláštní výbory, a poslední jsou pracovní skupiny Rady. Rada má k dispozici jakýsi poradní orgán, generální sekretariát, v čele s generálním tajemníkem, kterého mj. jmenuje Rada. V praxi jednání Rady vypadá tak, ţe se scházejí zástupci obhajující určitou oblast, které se projednávaná skutečnost týká. Bude-li se tedy např. řešit oblast hospodářské politiky, pak zasedne Rada pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN). Předsednictví Rady se řídí rotačním principem. To znamená, ţe zasedají tři státy na dobu 18ti měsíců. Kaţdý stát předsedá šest měsíců a ostatní dva státy mu při jeho funkci pomá10
kapitola 2 Charakteristika Lisabonské smlouvy, str. 25
20
hají. Předsednictví hraje důleţitou roli v jednání o kompromisech a o zákonodárných návrzích s Komisí a Evropským parlamentem. Hlasování v Radě probíhá kvalifikovanou většinou, pokud není stanoveno jinak. Nicméně jsou i oblasti, ve kterých je zachována jednomyslnost. Oblasti, ve kterých se rozhoduje jednomyslně, jsou daně či sociální zabezpečení. Kaţdý člen má jeden hlasovací hlas a návrh je přijat, jestliţe získá většinu hlasů od Rady. Jestliţe se rozhoduje kvalifikovanou většinou na návrh Komise, je zapotřebí souhlasu nejméně 260 členů z celkového počtu 352 hlasů. Tam, kde se rozhoduje bez návrhu Komise, je k přijetí nutné získat 260 hlasů představující dvě třetiny členských zemí. Členské státy mají moţnost poţádat o přezkoumání rozhodování. Pokud hlasující kvalifikovaná většina nezastupuje minimálně 62 % celkového počtu Unie, návrh nemůţe být přijat. Proto musí být při hlasování splněny tři podmínky: minimální počet váţených hlasů, počet států a počet obyvatel. K nepřijetí návrhu stačí 93 hlasů blokační menšiny. d) Evropská komise 11 e) Evropská centrální banka Podle Smlouvy o EU patří mezi hlavní unijní orgány. Řídí měnovou politiku v rámci Eurozóny. Její pravomoci jsou vymezeny pravomocemi Unie v oblasti měnové politiky. Měnová politika centrální banky stojí na principu cenové stability, čímţ ovlivňuje hladinu inflace a peněţní zásobu. Centrální banka spravuje také devizové operace, devizové rezervy členských zemí a zajišťuje plynulost platebních toků. ECB je jedinou emisní bankou pro Eurozónu. Vydávání eurobankovek patří její výlučné pravomoci, ale na emisi mincí se podílí s národními centrálními bankami. ECB tvoří Rada guvernérů a Výkonná rada. Tyto orgány mají rozhodovací kompetence. Rada guvernérů se skládá ze členů Výkonné rady a z guvernérů národních centrálních bank. Mezi hlavní úkoly Rady patří přijímání rozhodnutí o úrokových sazbách ECB, a přijímá obecné zásady pro fungování eurosystému. Kaţdý ze členů Rady má jeden hlas. A rozhoduje se prostou většinou. Výjimkou je rozhodování o navyšování základního kapitálu ECB. Při tomto rozhodování je zapotřebí získat kvalifikovanou většinu hlasů. Výkonnou radu tvoří prezident Evropské centrální banky, viceprezident a čtyři další 11
kapitola 2 Charakteristika Lisabonské smlouvy, str. 26
21
členové. Všichni členové jsou jmenováni Evropskou radou, na základě kvalifikované většiny. A členem můţe být pouze státní příslušník členské země. Povinností rady je příprava zasedání Rady guvernérů, dále provádí měnovou politiku v souladu s rozhodnutími, které přijala Rada guvernérů, dohlíţí na běţnou činnost centrální banky a v neposlední řadě provádí ty pravomoci, které ji svěří Rada guvernérů. Evropská centrální banka, i národní centrální banky, musejí být nezávislé. Je to z toho důvodu, aby nebyla ovlivňována měnová politika. Ţádný z členů centrálních bank nesmí přijímat instrukce od orgánů nebo členů Unie. Kromě členů musí být nezávislá i centrální banka jako taková, a to po finanční stránce. Musí být oddělen rozpočet státu, aby nedocházelo k jeho úvěrování a byla zajištěna samostatnost fiskální politiky státu na měnové politice centrální banky. f) Soudní dvůr Evropské unie Soudní dvůr dbá na dodrţování a správnou aplikaci unijního práva. Nejedná se pouze o jeden orgán, ale tvoří ho tři unijní soudy. Konkrétně je to Soudní dvůr, Tribunál a Soud pro veřejnou sluţbu. Probíhající řízení se pak řídí podle jednacího řádu konkrétního soudu. Všechny tři instance sídlí v Lucemburku. Kaţdý členský stát má v Soudním dvoře svého soudce. Nyní má tedy celkem 28 členů. Všem soudcům je k dispozici devět generálních advokátů. Šest z nich je z velkých členských zemí, tedy z Německa, Francie, Spojeného království, Španělska, Itálie a Polska. Tři advokáti se mezi členskými zeměmi střídají. V jeho čele stojí předseda a místopředseda. Soudci a advokáti jsou si rovni a musejí být při své činnosti zcela nezávislí. Svého uchazeče si navrhuje vláda členského státu. Takovýto kandidát je postaven před odbornou komisi, která prověřuje jeho znalosti. Soudci a advokáti zaujímají svou funkci šest let, ale polovina z nich se obnovuje po třech letech. Rozhodování se uskutečňuje v plénu, ve velkém senátu, a v senátu s pěti nebo se třemi členy. To, v jakém senátu se bude konat rozhodovací činnost, závisí na důleţitosti projednávané otázky. Tribunál má stejně jako Soudní dvůr 28 členů. Je rozdělen do senátů po třech členech. Odlišuje se však tím, ţe mu nejsou nápomocni generální advokáti, jako je tomu u Dvora. Nejvyšší místo zaujímá předseda, který je volen na tři roky, a vede správní a soudní jednání Tribunálu a ujímá se předběţných opatření. Soud pro veřejnou sluţbu je charakteristický tím, ţe v něm nemají zastoupení všechny 22
členské státy. Skládá se jen ze sedmi členů, které dosazuje Rada. Jeho organizace se podobá Soudnímu dvoru a Tribunálu. Existují oblasti, do kterých ţádný ze soudů evropského Soudního dvora nemůţe zasahovat. Je to především společná zahraniční a bezpečnostní politika, kdy soud zkoumá pouze zákonnost rozhodnutí vůči fyzickým či právnickým osobám. g) Účetní dvůr Tato instituce zkoumá příjmy a výdaje nejen Unie jako takové, ale tyto poloţky hlídá i u jednotlivých orgánů a všech subjektů v rámci celé Unie. Účetní dvůr vykonává dohled i nad členskými státy, pokud disponují finančními prostředky od EU. Všichni tito činitelé musejí dokládat účetní doklady, na základě kterých, pak probíhá kontrola jejich hospodaření. Po přezkoumání této skutečnosti účetní dvůr podává Evropskému parlamentu a Radě zprávu o účetnictví Unie, účetních operacích a o následných nedostatcích. Tento orgán je sloţen z auditorů. Jejich funkční období trvá šest let a jsou jmenováni Radou, která potřebuje souhlas Parlamentu. Počet auditorů odpovídá počtu členských států a musejí být naprosto nezávislí na těchto státech. Jak jsem jiţ zmínila v předchozích řádcích, nejrozsáhlejší změnu přinesla Lisabonská smlouva. Ta se promítla takřka do všech oblastí politik Evropské unie, pozměnila názvy orgánů včetně jejich pravomocí, zavedla nové instituty v unijním právu, a v neposlední řadě se dotkla především samotných základů EU, resp. pramenů komunitárního práva. Podrobnější přehled změn a v jaké míře tyto změny zapůsobily na dosavadní Společenství, najdeme v následující kapitole.
2. CHARAKTERISTIKA LISABONSKÉ SMLOUVY
Lisabonská smlouva byla podepsána na podzim roku 2007. Původně měla vstoupit v platnost 1. ledna 2009. K této skutečnosti došlo ovšem aţ 1. prosince 2009. Důvodem tohoto téměř ročního zpoţdění byl ten fakt, ţe nebyl řádně ukončen ratifikační proces, coţ znamená, ţe všechny členské státy nestihly včas podepsat a uloţit ratifikační listiny. Průběh ratifikačního procesu zkomplikovalo v prvé řadě Irsko, kde byla smlouva odmítnuta v referendu. I přesto se v Irsku referendum konalo znovu, tentokrát jiţ s kladným vý23
sledkem. Dalším členským státem, který brzdil přijetí smlouvy, byla Česká republika. Zde se objevil problém nesouladu Lisabonské smlouvy a Ústavního řádu ČR. Stejný problém zaznamenalo i Německo. Po přezkoumání smlouvy příslušnými orgány v obou státech nebyl zaznamenán ţádný nesoulad této smlouvy a ústavních pořádků členských států. A v Polsku se ratifikace vázala právě na vyhlášení druhého referenda v Irsku. Přijetí této mezinárodní smlouvy nebylo jednoduché a provázelo jej mnoho komplikací. Ať uţ to byly legislativní či technické nedostatky. Nakonec se Lisabonskou smlouvu podařilo oţivit. Této mezinárodní smlouvě však předcházela smlouva jiná. Byla to Smlouva o Ústavě pro Evropu (nebo také Ústavní smlouva), která měla nahradit poměrně sloţitou soustavu smluv Unie jako takové. Ke vzniku této smlouvy přispěly především nedostatky dosavadního uspořádání Společenství. Chybělo vedení v rámci celé organizace, byla nízká efektivita rozhodování. Dalším váţným nedostatkem byl problém se správou a odpovědností, chyběl prostředek pro přiblíţení se občanům Společenství a obzvláště bylo nutné začít řešit globální otázky týkající se nedostatku vody, energetiky a klimatických změn. Návrh Ústavní smlouvy sestavil a poté i předloţil Konvent čítající 105 členů. Jednalo se především o poslance z národních parlamentů a Evropského parlamentu. Od této skutečnosti se odvíjejí i právní nedostatky, které smlouva obsahovala, a zčásti i kvůli kterým nakonec nebyla přijata. Tato smlouva vyvolala bouřlivé reakce a je povaţována za kontroverzní. Po neúspěšném prosazení přišla na řadu další, také poměrně diskutovaná Lisabonská smlouva. Tato smlouva pouze znovelizovala stávající smlouvy a částečně převzala obsah Ústavní smlouvy, který doplnila o další ustanovení, kterými mělo dojít mimo jiné ke zlepšení legislativní a institucionální činnosti Unie. LS zavedla také několik zcela nových institutů. Evropská unie si vytyčila nové cíle a poslání. Jedná se především o snahu vytvořit demokratičtější a jednoznačnější Evropy, efektivně fungující Evropu, prosazení demokratických hodnot a občanských práv, a dalším cílem je také zajištění vnější komunikace EU s ostatními mezinárodními organizacemi. 2.1
Nejzásadnější změny v institucionální rovině Lisabonská smlouva přinesla spoustu změn týkajících se orgánů Evropské unie. Zavedla
buď zcela nové instituce, coţ v několika případech vedlo ke zrušení jiných, anebo některé orgány poupravila a rozšířila jejich pravomoci.
24
a) Stálý předseda Evropské rady Stálý předseda představuje vrcholný orgán, který vystupuje na různých summitech se třetími státy a zastupuje tak Unii navenek, a to především v záleţitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniţ by docházelo k narušení pravomocí Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Mimo jiné také předsedá Evropské radě a řídí její jednání. Při přípravě jednání Evropské rady úzce spolupracuje s předsedou Komise a s Radou pro obecné záleţitosti. Zajišťuje rovněţ soudrţnost Evropské rady jako takové a po zasedání předkládá zprávu Evropskému parlamentu. Je volen kvalifikovanou většinou v Evropské radě. Jeho funkční období je dva a půl roku a lze jej jednou prodlouţit. Při výkonu své funkce nesmí mít ţádnou jinou vnitrostátní funkci. Vlivem této instituce ovšem dochází k oslabení rotačního principu předsednictví členských států, protoţe zastupující člen jiţ nebude předsedat v čele Evropské rady. I přes tuto pochybnost předseda vlády předsedajícího členského státu nadále zůstává odpovědný za plán i jeho plnění svou zemí v Radě EU. b) Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Zavedením této funkce v podstatě dochází ke sloučení několika dalších funkcí. Jedná se o dosavadní úlohu Vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečností politiku, dále komisaře pro vnější vztahy a předsedu Rady pro všeobecné záleţitosti a vnější vztahy. Vysoký představitel stojí v čele Evropské sluţby pro vnější činnost. Zde se jedná o diplomatické právo, které stanovuje nárok na zastupování subjektu mezinárodního práva vůči ostatním subjektům téhoţ práva a rovné jednání. Protoţe vystupuje i jako místopředseda Komise, ve které jedná na ministerské úrovni, musí vyslovit souhlas se jmenováním i Evropský parlament. Je volen kvalifikovanou většinou Evropské rady a jeho jmenování je závislé na rozhodnutí Komise. c) Evropská rada Díky Lisabonské smlouvě se začlenil tento orgán do institucionálního rámce Unie, a jeho působnost a uspořádání je vymezeno Smlouvami. Evropská rada představuje vrcholný politický orgán, který tvoří stálý předseda s další hlavy členských států, popřípadě předsedů vlád těchto zemí, a předseda Komise. Lisabonská smlouva omezuje zastoupení členských států podle hlav států a předsedů vlád členských zemí. Předseda Rady svolává jednání. Tyto schůze se odehrávají minimálně dvakrát za půl 25
roku a nejsou veřejné. Při jejích jednání je přítomen také vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Ovšem ne jako člen. Cílem Evropské rady je přispívat k rozvoji Unie a vymezovat její priority. Tyto činnosti většinou vedou k legislativním rozhodnutím v Radě. Do kompetencí Evropské rady patří např. volba jejího předsedy, můţe nominovat předsedu Komise, jmenuje Komisi jako takovou, posuzuje návrhy týkající se změn Smluv, rozhoduje o předsedání v Radě. Tomuto orgánu nenáleţí zákonodárná pravomoc. Rozhodování Rady probíhá na základě jednomyslného souhlasu bez nutnosti hlasování. Přičemţ odpovědnost nese předseda Evropské rady. Výsledkem činnosti Rady jsou závěry, které stanovuje Generální sekretariát Rady. d) Evropská komise Představuje hlavní výkonný orgán EU. Kromě výkonných pravomocí, přebírá i kontrolní činnost a podává návrhy Radě a Parlamentu, kterému je také odpovědná. Její výkonná moc nepatří do výlučných kompetencí, ta je víceméně ponechána na členských státech, resp. jejich orgánech. Do jejích výlučných kompetencí patří podávání návrhů týkající se legislativních aktů. Komise se zúčastňuje projednávání těchto návrhů. Mezi další pravomoci Komise patří také přijímání právních aktů. K této činnosti ji zmocňuje Smlouva o fungování Evropské unie. Obsahem kontrolní činnosti je dohled nad členskými státy, zda plní své povinnosti. Existují oblasti, kdy můţe Komise rozhodovat o přímých právech a povinnostech fyzických či právnických osob, např. v problematice hospodářské soutěţe. Komise se skládá z předsedy a dalších členů. Tito členové mají na starost správu konkrétních resortů a musejí být nezávislí jak na členských státech, jehoţ jsou příslušníky, tak i na ostatních státech. Místopředsedou je Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Kaţdý členský stát zastupuje jeden komisař. Jeho funkční období je pět let a váţe se na volební období Evropského parlamentu. Hlasuje se kvalifikovanou většinou na základě váţeného hlasování. A ze strany Parlamentu probíhá vyslovování důvěry vůči Komisi. Její konečná podoba závisí na jmenování Evropskou radou. Sloţení a činnost Komise upravuje Smlouva o EU čl. 17. Komise se také řídí jednacím řádem a další úředníci a zaměstnanci Komise se řídí organizačním řádem. Původně mělo dojít od 1. listopadu 2014 ke sníţení počtu komisařů na dvě třetiny členských zemí. Její počet by se tedy sníţil na 18 komisařů včetně předsedy a místopředsedy. K tomuto záměru ovšem nedojde. Na zasedání Evropské rady, při projednávání druhého referenda, v souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy bylo Irsku slíbeno, ţe kaţdý členský stát 26
bude mít nadále svého zástupce v Komisi. Ani sestavování Komise se nevyhnulo změnám. Evropská rada navrhuje kandidáta na předsedu kvalifikovanou většinou, přičemţ jsou rozhodující i volby do Evropského parlamentu. d) Generální tajemník Rady Funkci generálního tajemníka vymezila Lisabonská smlouva jako naprosto samostatnou. O obsazení tohoto postu rozhoduje Rada prostou většinou. Podle přechozí Nicenské smlouvy byla úloha generálního tajemníka spojena s funkcí Vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. e) Evropský parlament V květnu 2014 zcela poprvé probíhaly volby do Evropského parlamentu podle Lisabonské smlouvy. Z toho důvodu bude současný počet členů EP ze 766 sníţen na 751 včetně předsedy Parlamentu. Do té doby se poměr zastoupení členských států řídí ještě původní Smlouvou o zaloţení Evropského společenství a dodatečně přijatých opatření týkající se zvýšení počtu členů v Parlamentu u těch členských zemí, kterým tento nárok podle Lisabonské smlouvy náleţí. Rozdělení mandátů poslanců stanovuje Evropská rada na základě jednomyslného rozhodnutí na návrh a se souhlasem Evropského parlamentu. Pro kaţdý členský stát bude tedy nově stanoven minimální počet šest poslanců a maximálně 96. f) Rada EU První listopad 2014 přinese změnu v systému hlasování. Členské státy uţ nebudou mít váţený počet hlasů, ale kvalifikovanou většinu bude tvořit alespoň 55 % členů Rady, skládajících se minimálně z patnácti z nich, a zastupující státy musejí reprezentovat nejméně 65 % obyvatel EU. K blokační menšině v tomto případě postačí čtyři členské státy. Je to z toho důvodu, ţe rozhodovací proces v Radě by mohli zablokovat pouze tři největší členové EU (Německo, Francie, Spojené království – ti představují více jak 35 % obyvatel EU). K přijetí rozhodnutí musí být Rada usnášeníschopná, tzn., ţe musí být přítomna nadpoloviční většina členů. V případě, ţe Rada nebude usnášet na návrh Komise nebo Vysokého představitele, tak rozhodnutí bude přijato na základě velké kvalifikované většiny, která představuje 72 % členů Rady zastupujících členské země. Do této doby, tedy do 1. listopadu 2014, mohou členské státy nadále poţadovat hlaso27
vání v Radě kvalifikovanou většinou prostřednictvím počtu váţených hlasů. Vyplývá to tak z Protokolu o přechodných ustanoveních. Tento způsob hlasování mohou členové Rady poţadovat během celého přechodného období, které trvá aţ do 31. března 2017. Díky tomuto novému mechanismu je hlasování efektivnější, jednoznačnější a posiluje demokracii. g) Rada pro obecné záležitosti Tento orgán vznikl rozdělením Rady pro všeobecné záleţitosti a vnější vztahy na dvě části. Vznikla tedy Rada pro obecné záleţitosti a Rada pro zahraniční věci. Podle ustanovení v Lisabonské smlouvě tato instituce zajišťuje spolupráci v jednotlivých útvarech Rady, přičemţ spolupracuje i s předsedou Evropské rady a Komisí. Společně pak připravují zasedání Evropské rady a obstarávají plynulost těchto zasedání. Kromě těchto činností, Rada dohlíţí na správu jednotlivých sektorových politik, zabývá se otázkou rozšiřování Unie a všechny další záleţitosti, které jí svěří Evropská rada. I v Radě probíhá zastupování členského státu rotačním principem. Členský stát je zpravidla zastupován ministrem, který je odpovědný za danou oblast politiky. h) Rada pro zahraniční věci Úkolem Rady pro zahraniční věci je vytváření vnější činnosti Unie. Udrţuje tedy její i vnější soudrţnost. Do jejích pravomocí patří především společná zahraniční a bezpečnostní politika, dále pak společná obchodní politika, humanitární politika a pomoc v rozvojových zemích. Předsednictví v tomto orgánu se neřídí rotujícím systémem. V čele stojí Vysoký představitel, jehoţ funkce není závislá právě na střídání předsednictví členských zemí v Radě EU. ch)
Evropská služba pro vnější činnost Tato instituce představuje jakýsi diplomatický útvar v rámci Evropské unie. Úzce spo-
lupracuje s Vysokým představitelem pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Působí po celém světě a spolupracuje s diplomatickými zástupci členských států. Je zcela nezávislá na ostatních orgánech EU a má odpovědnost zajistit, aby její politická opatření nebyla v rozporu s ostatními politikami Unie.
28
2.2
Demokratická a jednoznačná Evropa Na základě přijetí LS byla také zavedena přímá volba poslanců do Evropského parla-
mentu. Kromě této skutečnosti došlo i k rozšíření pravomocí tohoto orgánu, zvláště pokud se jedná o evropské právní předpisy, mezinárodní smlouvy či rozpočet EU. Rovnocenné postavení Parlamentu vůči Radě při spolurozhodování zajišťuje větší působnost jeho kompetencí při schvalování právních předpisů Unie. Mezi základní zásady, kterými se řídí činnost Unie, patří zásada zastupitelské demokracie. S posilováním vlivu tohoto principu souvisí i růst moci národních parlamentů, které mohou zasahovat do činnosti EU. Tyto zásahy jim umoţňuje Lisabonská smlouva, resp. zásada subsidiarity. V tomto případě Národní parlamenty sledují, zda Unie dokáţe přijmout takové opatření, které je efektivnější neţ opatření na evropské úrovni. Tato změna významně posílila demokracii a právoplatnost v rozhodovacích procesech. Vnitrostátní parlamenty vykonávají politickou kontrolu před i po přijetí legislativního aktu. Komise je povinna odůvodnit předloţený návrh a poskytnout vyjádření, zda byly dodrţeny jiţ zmiňovaný princip subsidiarity a proporcionality. Ve lhůtě osmi týdnů se mohou jednotlivé vnitrostátní parlamenty popř. jejich komory obrátit na předsedu Evropského parlamentu, předsedu Rady ministrů nebo předsedu Komise s odůvodněním, ve kterém jasně popisují rozpor projednávaného návrhu se zásadou subsidiarity. Pro tento účel mají jednokomorové parlamenty dva hlasy, u dvoukomorových má kaţdá z komor po jednom hlasu. Pokud alespoň třetina parlamentů, popř. čtvrtina parlamentů v problematice policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, předloţí své stanovisko příslušnému orgánu, který jej musí přezkoumat. Tento orgán sám rozhodne, zda návrh ponechá stejný nebo jej upraví, či ho vezme zpět. Tento postup kontroly je chápan jako předběţné varování, a takovému návrhu se vystaví ţlutá karta. Dále pokud návrh v řádném legislativním procesu získá nadpoloviční většinu hlasů pro porušení subsidiarity, znovu se posoudí, a jestliţe Komise na tomto návrh vytrvá, přehodnotí jej Evropský parlament a Rada. V této souvislosti se vystaví oranţová karta. Vysloví-li se Evropský parlament většinou hlasů nebo Rada 55% hlasů svých členů, ţe návrh je skutečně v rozporu s principem subsidiarity, dále se jiţ projednávat nebude. V projednávání a kontrole legislativních aktů mají národní parlamenty k dispozici také červenou kartu. Ta představuje právo „veta“. Pro Národní parlamenty existuje rovněţ moţnost, v případě porušení subsidiarity, podat na Evropský soudní dvůr ţalobu pro neplatnost právního aktu. Způsob, jakým budou vnitrostátní parlamenty či jejich komory podávat takovéto ţaloby, závisí pouze na jejich uváţení. 29
2.2.1 Občanská iniciativa Nová smlouva myslí také na unijní občany, kterým dává prostor k vyjádření svého názoru, a tím i ovlivnit činnost Unie. Obyvatelům členských států to umoţňuje nový institut tzv. Evropská občanská iniciativa. Smlouva o fungování EU čl. 24 tento prvek ustanovuje takto: „Nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení smluv.“12 K tomu, aby se občané mohli podílet na činnosti Unie, je nutné se nejprve zaregistrovat u Komise. Komise ovšem můţe odmítnout ty iniciativy, které jsou v rozporu s pravidly EU, a stejně tak ty, které zhodnotí jako neseriózní. Komise má na přezkum registrované občanské iniciativy dva měsíce a přípustné jsou pouze otázky týkající se právních aktů EU k provádění smluv. Návrh takového aktu musí být v kompetenci Komise. Po registraci takovéto občanské iniciativy následuje dvanáct měsíců, po které je zapotřebí nasbírat ţádoucí počet podpisů z poţadovaného počtu členských zemí. Kdyţ je splněna tato podmínka, návrh se předloţí Komisi, která je povinna zabývat se jím po dobu čtyř měsíců. Po přezkumu tohoto návrhu Komise podá zprávu s odůvodněním, zda legislativní návrh předloţí dále či nikoliv. 2.3
Vystoupení z EU Naprostou novinku představuje moţnost vystoupení členského státu ze Společenství.
Jestliţe se členský stát z jakéhokoliv důvodu rozhodne vystoupit z Unie, pouze ohlásí tuto skutečnost Evropské radě. Na základě toho se uzavře dohoda o podmínkách mezi EU a vystupujícím státem. EU nemůţe ţádným způsobem omezovat stát v jeho rozhodnutí. Nepřipadá v úvahu ani jeho vyloučení. Pokud vystupující členský stát nebo EU nepřistoupí na tuto dohodu, automaticky po dvou letech od oznámení svého úmyslu stát ze Společenství vystoupí. Práva a povinnosti takového státu přestávají platit buď v okamţiku vstupu v platnost dohody o vystoupení, nebo uplynutím dvouleté lhůty. 2.4
Rozdělení pravomocí EU Lisabonská smlouva přináší jasné rozdělení pravomocí Evropské unie a členských států.
Členské země mohou přenášet své pravomoci na Unii naopak. V této souvislosti hovoříme o 12
ÚZ, Evropské právo, čl. 24 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 9, ISBN 978-80-7208-785-3
30
tzv. oboustranné flexibilitě, která se uplatňuje jen v případech, kdy členské státy nedovedou vykonat své kompetence efektivněji neţ EU. Existují dvě varianty oboustranné flexibility. První typ umoţňuje rušení legislativních aktů, pokud jsou v rozporu s principem subsidiarity či proporcionality. Druhá varianta nabízí moţnost rozšíření nebo omezení svěřených pravomocí EU ve Smlouvách. Posuzováním těchto právních aktů se zabývá Komise. Vůbec poprvé jsou jednoznačně rozlišovány tři druhy pravomocí: výlučné, sdílené a podpůrné. Toto jasné stanovení kompetencí ovšem neznamená jejich převádění od stávajícího orgánu do rukou orgánu jiného. K této skutečnosti přispělo mimo jiné zrušení pilířové struktury EU. Od tohoto okamţiku se uplatňuje zásada svěřených pravomocí, které musejí být v souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality. Ve výlučných pravomocích13 smí Unie jako jediná přijímat a vydávat závazné akty. Členské státy mohou do těchto pravomocí zasahovat jen v případech, kdy je k tomu EU sama zplnomocní. Evropská unie i členské státy se podílejí na závazných aktech spadající do sdílených pravomocí.14 Členské země vykonávají své pravomoci pouze do té míry, do jaké je Evropská unie nemá nebo se rozhodla tyto pravomoci nevykonávat. Prostřednictvím podpůrných pravomocí15 EU pouze podporuje, doplňuje či koordinuje činnosti členských států. Tudíţ v těchto oblastech nemá zákonodárnou pravomoc a ani nemá oprávnění zasahovat do pravomocí, které jsou vyhrazeny členským státům. V některých oblastech politiky má EU ještě tzv. zvláštní pravomoci. Jedná se především o záleţitosti hospodářských politiky a politiky zaměstnanosti.16 Zde Unie zajišťuje koordinaci činností členských zemí, čehoţ dosahuje tím, ţe stanovuje základní směry a poslání pro členy EU. Do Společné zahraniční a bezpečnostní politiky17 zasahuje prostřednictvím předsedy Evropské rady a Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. V těchto případech Unie nemůţe vytvářet legislativní činnost. Ani Soudní dvůr nemůţe uplatňovat svou rozhodovací činnost. 2.4.1 Doložka flexibility V souvislosti s pravomocemi EU je nutné se zmínit o novém prvku, který zavádí Lisabonská smlouva. Tento institut umoţňuje Unií překračovat své výkonné pravomoci, které jí náleţejí dle smluv, v případech, kdy je to nezbytně nutné k dosaţení určitého cíle. Prostřed13
ÚZ, Evropské právo, čl. 3 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 6, ISBN 978-80-7208-785-3 ÚZ, Evropské právo, čl. 4 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 6, ISBN 978-80-7208-785-3 15 ÚZ, Evropské právo, čl. 6 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 7, ISBN 978-80-7208-785-3 16 ÚZ, Evropské právo, čl. 5 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 6, ISBN 978-80-7208-785-3 17 ÚZ, Evropské právo, čl. 24 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 9, ISBN 978-80-7208-785-3 14
31
nictvím této doloţky lze zasahovat i do jiných oblastí politik s výjimkou Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Není moţná také harmonizace právních předpisů členských zemí, pokud tuto skutečnost smlouvy vylučují. Dříve byly podobné zásahy nad rámec pravomocí moţné pouze v souvislosti s dosahováním cílů EU a fungováním vnitřního trhu. Postup pro pouţívání doloţky je přísně omezen. K jejímu uplatňování se navíc vztahují dvě prohlášení. Jedno prohlášení jednoznačně stanovuje, u kterých cílů vymezených ve Smlouvě o EU je moţné vyuţít této doloţky. Druhé prohlášení naopak říká, kdy není moţné vyuţít této moţnosti, došlo-li by v tomto případě k rozšíření pravomocí Unie nad vymezené pravomoci, coţ by vedlo i k úpravě Smluv. Díky přehlednějšímu rozdělení pravomocí je jasnější, co spadá do činnosti členských států a co náleţí EU, coţ s sebou nese i odpověď na dosavadní nejasnosti. 2.5
Uzavírání mezinárodních dohod Mezinárodní společenství povaţuje Evropskou unii za orgán, který má právní subjekti-
vitu. Důkazem tohoto faktu je výkon diplomatických práv včetně uznání výsad a imunit představitelů Unie, a v neposlední řadě je to i oprávnění uzavírat mezinárodní smlouvy s jinými mezinárodními organizacemi a třetími zeměmi. Pravomoc uzavírat mezinárodní dohody se však pozměnila přijetím Lisabonské smlouvy. EU uzavírá tyto vnější dohody v případech, které vymezují zakládací Smlouvy, popřípadě je-li tak stanoveno právně závazným aktem nebo je to zapotřebí k dosaţení stanovených cílů Unie nebo by došlo ke změně oblasti působnosti Unie. Dříve byly podmínky pro uzavírání mezinárodních smluv zakotveny v judikatuře Soudního dvora. Nyní v důsledku přerozdělení interních pravomocí Unie a členských zemí se rovněţ pozměnila oblast záleţitostí, které jsou předmětem mezinárodních smluv uzavíraných Unií. Změny se dotkly i samotného procesu uzavírání mezinárodních dohod. Návrh na uzavření takové smlouvy můţu nadále podávat Komise, ale i Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, pokud se ovšem taková dohoda týká bezpodmínečně oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Vyjednavače pro takový typ dohody můţe stanovit téţ Rada. Souhlas Evropského parlamentu je nutný, pokud se dojednává smlouva v oblastech, kterých se dotýká řádný či zvláštní legislativní postup. Takto uzavřené mezinárodní smlouvy Unií, jakoţto mezinárodním subjektem, se stávají závazné pro členské státy a jsou součástí unijního práva. Z těchto legislativních aktů tedy vyplývají účinky v rámci vnitrostátního práva, které jsou svým způsobem stejné jako jiné právní 32
úkony Unie. V případě jejich rozporu s vnitrostátními právními předpisy se uplatňuje jejich aplikační přednost a mají přímý účinek, neboli jsou vymahatelné pro jednotlivce. 2.6
Nový legislativní postup Lisabonská smlouva se velice výrazným způsobem dotkla i legislativního procesu tzn.
přijímání právních aktů Unie. Hlavním cílem těchto úprav je jednoznačně zefektivnění, zjednodušení, a v neposlední řadě rovněţ zdemokratizování celého procesu přijímání unijních předpisů. Původní legislativní postup, kdy Evropský parlament rozhodoval spolu s Radou, se nyní stává řádným legislativním procesem a představuje tak zcela běţný postup pro přijímání právních aktů. Avšak byl zaveden ještě zvláštní zákonodárný postup, který se uplatňuje v ojedinělých případech ustanovených v zakládacích smlouvách. Tento typ zákonodárného postupu uskutečňuje Evropský parlament za přítomnosti Rady nebo Rada za účasti Evropského parlamentu. Většinou je to spíše Rada, která v podobných případech rozhoduje buď kvalifikovanou většinou, nebo jednomyslně a Evropský parlament plní funkci konzultačního orgánu. Rada s Evropským parlamentem se dohodli, ţe vyjádření, které podal EP k danému návrhu v rámci takovýchto konzultací, bude chápáno jako první čtení v procesu spolurozhodování. Postoj Komise v legislativní činnosti zůstává stejný. V určitých záleţitostech je ovšem moţné tuto výlučnou pravomoc Komise jaksi obejít, pokud se tak má stát ve prospěch skupiny resp. jedné čtvrtiny členů Unie v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, nebo Evropské centrální banky či Soudního dvora. Dřívější postup, spolupráci Evropského parlamentu a Rady, Lisabonská smlouva zrušila. Tento postup byl značně sloţitý a přijímání unijního aktu se mohla účastnit i samotná Komise. 2.6.1 Přechodová klauzule Na základě tohoto nového institutu je moţné provádět zjednodušený způsob přijímání změn v zakládacích smlouvách. Přechodová klauzule umoţňuje Evropské radě, aby se souhlasem Evropského parlamentu, v určitých případech nebo určitých záleţitostech, ve kterých Rada rozhoduje jednomyslně, rozhodla kvalifikovanou většinou. Stejně je tomu u projednávání záleţitostí, které musejí projít zvláštním legislativní procedurou. Po udělení souhlasu EP se tyto záleţitosti mohou projednávat v řádném zákonodárném procesu. V tomto případě se svým způsobem jedná o nepřímou změnu zakládajících smluv, při které by za normálních okolností musela takto pozměňovaná smlouva projít ratifikačním pro33
cesem členských států. Takový pozměňující návrh musí být oznámen vnitrostátním parlamentům. Ty mají šesti měsíční lhůtu na jeho přezkoumání. Pokud členská země s tímto způsobem změny Smluv nesouhlasí, můţe jej prostřednictvím svého vnitrostátního parlamentu odmítnout a Evropská rada takové rozhodnutí nemůţe přijmout. Kromě této doloţky byly zavedeny ještě zvláštní přechodové klauzule. Ty můţeme nalézt v oblasti rodinného práva s mezinárodním prvkem, sociálního politiky, společné zahraniční a bezpečnostní politiky anebo ţivotního prostředí. 2.6.2 Konzultační postupy Tyto postupy, nebo také komitologie jak je EU označuje odborně, jsou neodmyslitelnou součástí kaţdého legislativního procesu a jejich výsledkem jsou prováděcí opatření. Nařízení přijaté podle čl. 291/3 stanovuje několik postupů pro přijímání prováděcích předpisů a obsahuje i podmínky pro volbu odpovídajícího postupu. Před přijetím Lisabonské smlouvy byl kaţdý návrh prováděcího ustanovení vţdy nejprve projednán výborem ze zástupců jednotlivých členských států, kterému předsedal předseda Komise. Nová úprava tohoto systému rozeznává dva způsoby pro přijímání prováděcích opatření. Jeden způsob představuje přijímání delegovaných aktů a ten druhý přijímání prováděcích aktů. Přijímání delegovaných aktů18 má za následek změnu či doplnění ne tolik zásadních legislativních prvků legislativního aktu. Co se týče kontroly těchto aktů s obecnou působností, tak ta jiţ není v rukou samotné Komise, ale probíhá i ze strany Evropského parlamentu a Rady. Tyto orgány mají moţnost, pokud nesouhlasí, podat námitku a zabránit tak vstupu v platnost takového aktu nebo jej mohou zrušit. Na základě přijímání prováděcích aktů19 dochází ke stanovení podmínek, které jsou nezbytné pro realizaci právně závazných aktů Unie. Při provádění těchto aktů není nutný výkon kontroly Evropského parlamentu a Rady. Lisabonská smlouva se také výrazně dotkla problematiky pramenů práva EU. O změnách a nových prvcích, které s sebou tato mezinárodní smlouva přinesla, pojednává následující kapitola.
18 19
ÚZ, Evropské právo, čl. 290 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 58, ISBN 978-80-7208-785-3 ÚZ, Evropské právo, čl. 291 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 58, ISBN 978-80-7208-785-3
34
3. SYSTÉM PRAMENŮ PRÁVA EU
Cílem následující kapitoly je seznámení se soustavou pramenů práva EU obecně, a zároveň také představení změn, které do této oblasti přinesla Lisabonská smlouva. Nejvýraznějšími novinkami, ke kterým došlo přijetím této významné mezinárodní smlouvy, a kterým se budu v průběhu mé práce věnovat, jsou: I.
zrušení pilířového základu EU
II.
zakotvení Listiny základních práv EU jako unijního primárního pramene
III.
změna v názvech právních aktů EU Právo Evropské unie představuje nezávislý právní celek, které se jistým způsobem odli-
šuje od práva na mezinárodní úrovni, a musí být začleněn do jednotlivých právních řádů členských zemí. Právní soustava EU vychází z několika samostatných pramenů, které mají různou povahu, a proto bylo nutné určit jejich právní sílu. Na vrcholu hierarchie unijního právního základu stojí: 1. primární právo, jehoţ součástí jsou zakládající Smlouvy, 2. pak jsou to nepsané právní prameny tvořené právními obyčeji a obecnými zásadami, 3. další jsou mezinárodní smlouvy, kde EU představuje jednu ze smluvních stran, 4. poslední představují sekundární právní akty, které musejí být v souladu s primárními prameny. Tento způsob členění vznikl na základě přijetí Lisabonské smlouvy, díky které došlo ke zrušení původních třech pilířů Unie. I.
Zrušení třípilířového základu Evropské unie
Unie tedy dostala zcela nový jednopilířový základ. První pilíř, který pojímal všechna zakládající Společenství, druhý pilíř, který tvořila Společná zahraniční a bezpečnostní politika a v neposlední řadě i oblast Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, která byla záleţitostí třetího pilíře, se spojily v jeden pilíř. Nutno ovšem podotknout, ţe společenství z prvního pilíře Euratom zůstal ponechán, jakoţto samostatný subjekt práv a povinností, a byl vyloučen z Evropské unie. 35
Přijetím LS se také vyřešila poměrně sporná otázka související s právní subjektivitou samotné EU jako subjekt mezinárodního práva. Smlouva o EU po zásahu LS přímo stanovuje, ţe EU má právní subjektivitu.20 Smlouva jednak zakotvuje vnitřní subjektivitu EU, čímţ se rozumí působnost Unie na území členských států. A vnější subjektivita je rozhodující především pro reprezentování EU vůči třetím zemím a díky ní můţe vykonávat své vnější aktivity. Na základě této skutečnosti došlo i ke sloučení pramenů práva EU. Hovoříme-li tedy o pramenech Unie, nemusí je jiţ dělit na prameny prvního pilíře, druhého či třetího pilíře. Vytvořil se jednotný systém pramenů práva pro Unii jako takovou. I přes tento fakt můţeme nadále tento právní základ, na kterém EU stojí, nazývat prameny komunitárního práva. Jiná situace ale nastává v okamţiku, kdy mluvíme o komunitárních pramenech práva samostatného společenství Euratom. Co se týče sekundárních pramenů práva druhého a třetího pilíře, tak jejich současné právní účinky zůstávají neměnné. Za předpokladu, ţe nedojde k jejich zániku, zrušení či změně podle zakládajících smluv. Tudíţ během přechodné doby, ve které nezanikne, nezruší se či se nezmění tyto sekundární prameny, budou existovat dva systémy sekundárních pramenů zároveň. Tedy ty současné a nové vzniklé díky zrušení pilířové struktury. Tuto přechodnou dobu upravuje Protokol č. 36 o přechodných ustanoveních. 1. Primární právo Primární unijní prameny nepředstavují pouze zřizovací smlouvy, jsou to také jejich novelizace. Přesně se tedy jedná o Smlouvu o fungování Evropské unie, dříve známá jako Smlouva o zaloţení Evropského společenství, dále pak Smlouva o Evropské unii, a v neposlední řadě je to i Smlouva o zaloţení Euratom, jelikoţ v důsledku zrušení pilířové struktury bylo toto společenství postaveno mimo EU a vznikl tak samostatný subjekt. Všechny výše zmíněné smlouvy mají stejnou právní sílu. Ve Smlouvě o EU se pojednává především o základních ustanoveních, kdeţto Smlouva o fungování EU obsahuje doplňující pokyny. K těmto zakládacím smlouvám náleţí zhruba 65 prohlášení, které ovšem nejsou právně závazné, a jejich význam je tudíţ pouze výkladový. Novelizačními úmluvami jsou zejména smlouvy upravující koncept a fungování Unie. Takovými úmluvami jsou Smlouva o jednotných orgánech, Jednotný evropský pakt, Maastrichtská smlouva, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice, a jiţ několikrát zmiňovaná Lisabonská smlouva. O všech těchto úmluvách se pojednává v kapitole 1. Vývoj evropského 20
ÚZ, Evropské právo, čl. 47 Smlouvy o EU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 115, ISBN 978-80-7208-785-3
36
společenství. Hlavními prameny práva jsou rovněţ smlouvy o přistoupení, které, jak je jiţ patrné z jejich názvu, pojednávají o připojení nových členských zemí k EU. Nelze opomenout také smlouvy, které přinesly změny v oblasti finančních a rozpočtových politik. Jedná se o Lucemburskou smlouvu 1970 a Bruselskou smlouvu 1975. Specifická situace vznikla v souvislosti s Listinou základních práv EU, která se aţ díky Lisabonské smlouvě dostala do popředí. II.
Listina základních práv EU jako primární pramen práva
Otázka lidských práv byla od prvopočátků zaloţení Společenství diskutované téma. Přesto, ţe hlavním cílem vzniku původní organizace byl především cíl hospodářský. Dočasně tento problém byl vyřešen Evropskou úmluvou, kterou přijala Rada roku 1950. Tento dokument ustanovuje všechna nejzásadnější právní odvětví, jako je právo osobní, politické, sociální, ale i hospodářské a kulturní. Vstupem LS v platnost získává Listina základních práv EU stejnou právní sílu jako zakládající smlouvy, a tím se také řadí do primárních pramenů práva Unie. To znamená, ţe nabývá stejné právní síly a některá z jejích ustanovení mají přímý účinek. Formálně se ovšem nepovaţuje za součást Lisabonské smlouvy, a tudíţ ani neprošla ratifikačním procesem. Pravomoci Unie zůstávají nadále stejné, jak je tomu dáno v zakládajících smlouvách. Listina tedy její okruh kompetencí nerozšiřuje, nicméně stanovuje především principy, které jiţ obsahuje judikatura Soudního dvora a mimo jiné i Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Tím, ţe se Listina základních práv EU jistým způsobem překrývá s Evropskou úmluvou, kde smluvními stranami jsou všechny členské státy, bylo zavedeno pravidlo, které říká, ţe v případě, kdy práva obsaţená v Listině se shodují s právy, které zaručuje Evropská úmluva, pak rozsah těchto práv je stejný, který jim náleţí právě v Evropské úmluvě. EU však můţe poskytnout ochranu ve větší míře. Nedílnou součástí Listiny je také Protokol č. 30 o uplatňování základních práv EU v Polsku a ve Spojeném království. K tomuto Protokolu se posléze přidala i Česká republika. Cílem tohoto dokumentu není vyloučit aplikaci Listiny v rámci jejich územní působnosti, ale snaţí se jasně vysvětlit nejednoznačná ustanovení, která by mohla vést k širšímu výkladu unijními soudními orgány. Tento dokument je odrazem moderního přístupu vůči lidským, občanským, hospodářským, společenský a kulturním právům vyplývajících především u ústavních zvyklostí a me37
zinárodních závazků členských zemí. Listina se skládá z preambule a z 54 článků, které se dále dělí na šest hlav pojednávajících o důstojnosti, svobodě, rovnosti, solidaritě, občanských právech a soudnictví. Základními právy, která Listina přiznává je právo na ţivot, právo nedotknutelnosti lidské osobnosti, právo svobody a bezpečnosti, právo ochrany osobních údajů, také právo uzavřít manţelství, právo vzdělávat se, svobodně si zvolit povolání, svoboda vlastnictví a také právo na azyl. Řadí se sem také právo volit a být volen, právo na ochranu zdraví a přístup k sociálnímu zabezpečení nebo právo se volně pohybovat. Mezi zaručenými základními svobodami bychom zcela jistě našli svobodu myšlení, svědomí a náboţenského vyznání, svobodu shromaţďovat se a sdruţovat, svobodu umění a věd nebo svobodu podnikat, právo obracet se na evropského ochránce práv. Charta nepřipouští trest smrti na celém území Evropské unie. Zakazuje jakoukoliv diskriminaci, mučení, nelidské či poniţující zacházení, nepřipouští dětskou práci a garantuje ochranu v případě hrozícího vyhoštění nebo vystěhování. Dále zaručuje rovnost muţů a ţen a právo dítěte na péči. Listina formuluje práva poměrně stručně. Význam a obsah jejích ustanovení víceméně závisí na rozhodujícím výkladu Evropského soudního dvora. 2. Nepsané prameny práva Do soustavy nepsaného práva patří jednotlivé právní zásady, kterými jsou: - právní obyčeje - soudní precedenty - právní principy Všechny zásady se vyvíjely samovolným způsobem spolu s rozvojem práva psaného, které však prochází určitým zákonodárným postupem. Právní principy představují obecné regulativní ideje21, které musejí být při tvorbě práva dodrţovány z důvodu pevnosti právního řádu. Jsou také obecnější neţ jiné právní předpisy a mohou si vzájemně odporovat a nemusejí být slučitelné. Zřizovací smlouvy se o těchto typech právních předpisů příliš nezmiňují, přesto jsou jimi vázány orgány EU i samotné členské země. Tyto zásady mají větší právní sílu neţ sekundární právo, které s nimi musí být v souladu. Zásady se rozvinuly spíše z iniciativy Soudního dvora. Soudní dvůr se také zaslouţil o 21
SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, 90 s. ISBN 978-80-7400-313-4
38
to, ţe na základní práva se pohlíţí právě jako na obecné právní zásady EU. Na tyto zásady odkazuje ve svém ustanovení přímo zakládací Smlouva hovořící o ochraně základních práv.22 Smlouva zaručuje ochranu lidských práv stejně tak dobře jako Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, i jak tomu vyplývá z jednotlivých Ústav členských zemí. Obecné zásady EU můţeme rozdělit na zásady společné právním řádům členských států, zásady mezinárodního práva, dále zásady odvozené z povahy EU jakoţto společenství práva, základní lidská práva a principy fungování EU. 3. Mezinárodní smlouvy I mezinárodní smlouvy jsou nedílnou součástí právního základu Unie. Jsou uzavírané mezi EU a třetími zeměmi nebo různými mezinárodními organizacemi. Tyto dohody, jak je také unijní právo označuje, jsou závazné pro Unii jako takovou i její členy. Dohody mají přímý účinek, tzn., ţe se jich lze dovolat i u vnitrostátních soudů. Z toho jasně vyplývá jejich přednostní aplikace před sekundárními právními akty. Z toho důvodu nemůţe ţádný z orgánů EU přijmout takový sekundární akt, který by nebyl v souladu s mezinárodní smlouvou, jinak jej můţe Soudní dvůr prohlásit za neplatný. Dále není moţné přijmout mezinárodní dohodu, která by byla v rozporu s primárním právem. Také platí, ţe sekundární právní akty je moţné vykládat v nejširší moţné míře v souladu s dohodami. Tyto mezinárodní dohody stojí mezi primárním a sekundárním právem a mohou se dotýkat společných pravidel. 4. Sekundární právo Nejniţší postavení ve struktuře unijního práva mají sekundární, někdy také odvozené, právní akty. Druhy takový právních předpisů jasně vymezuje Smlouva o fungování EU v čl. 288. Těmi druhy jsou: a) nařízení b) směrnice c) rozhodnutí d) akty sui generis
22
ÚZ, Evropské právo, čl. 6 Smlouvy o EU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 104, ISBN 978-80-7208-785-3
39
e) mezioborové dohody f) doporučení, stanoviska a sdělení Komise Unijní orgány mohou přijímat tyto právní akty jen v případech, kdy jim k tomu Smlouva dává potřebnou pravomoc v dané oblasti. Svěřování takových pravomocí je dáno ustanoveními o vymezení pravomocích ve Smlouvě o EU. Lisabonská smlouva jasně vymezuje působnost kompetencí Unie, a dále je dělí na výlučné, sdílené a doplňkové.23 Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost došlo také ke sníţení počtu odvozených unijních aktů. Tím, ţe došlo ke zrušení tří pilířového základu EU, byly zrušeny i právní prostředky třetího pilíře, a proto orgány přijímají pouze nástroje uvedené v čl. 288 Smlouvy o fungování EU. Výjimkou zůstává oblast společné zahraniční, bezpečnostní a obranné politiky, kde i nadále probíhají mezivládní procesy. Do sekundárního práva vnáší Lisabonská smlouva jasné označení a rozdělení právních aktů. Podle návrhů, které předkládala nevydařená Smlouva o Ústavě pro Evropu, měly být tyto právní akty přejmenovány na „zákon EU“ a „rámcové zákony EU“. Legislativní směrnice by se přejmenovaly na rámcové zákony a zákony EU by nahradily legislativní nařízení. III.
Změna názvů právních aktů EU
Lisabonská smlouva tedy ponechala dosavadní označení pro tyto právní akty, tzn. směrnice, nařízení a rozhodnutí. Smlouva24 jasně vymezuje druhy těchto aktů. Jedná se o legislativní akty, akty v přenesené působnosti a prováděcí akty. Legislativní akty představují ty směrnice, nařízení či rozhodnutí, které prošly řádným nebo zvláštním legislativním způsobem. V případě řádného legislativního postupu jsou akty tohoto typu přijímány Evropským parlamentem a Radou společně. Tento řádný proces přijímání aktů tedy vyplývá z původního procesu spolurozhodování daného Smlouvou o Evropském společenství. Jiná situace nastává v případě zvláštního legislativního procesu. Takové legislativní akty přijímá buď Rada, za účasti Evropského parlamentu, nebo Evropský parlament za přítomnosti Rady. Všechny další směrnice, nařízení a rozhodnutí, které neprojdou předepsaným způsobem
23
ÚZ, Evropské právo, čl. 3,4,6 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 6-7, ISBN 978-80-7208-785-3 – rozsah pravomocí EU podle těchto tří druhů pravomocí 24
ÚZ, Evropské právo, čl. 289, 290, 291 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 58, ISBN 978-80-7208-785-3
40
přijetí, se označují jako nelegislativní akty. Přijímání těchto aktů můţe být svěřeno do pravomocí Evropské komise buď Evropským parlamentem či Radou. V tomto případě dále rozeznáváme delegované akty a prováděcí akty. 1. Delegované akty mají obecnou působnost, jsou přijímány jen Komisí. Oproti prováděcím aktům mohou delegované akty doplňovat, popřípadě měnit, nedůleţité prvky směrnice nebo nařízení. K tomu, aby tyto akty ale byly závazné, musí být v názvu jasně uvedeno slovo „v přenesené působnosti“. Hlavní rozdíl delegovaných aktů od prováděcích aktů spočívá v jejich obecné působnosti. K tomu, aby mohla Komise přijmout takový nelegislativní akt, musí k této činnosti mít pravomoc, která na ni přímo přenáší legislativní akt. Legislativní akt stanovuje cíle, rozsah, obsah a dobu trvání delegované pravomoci. V případě nutnosti vymezí i postup k přijmutí mimořádných opatření. Zákonodárný orgán také musí uvést podmínky, které jsou nutné pro přenesení pravomoci na Komisi. Existují dva typy těchto podmínek. Jeden typ podmínky říká, ţe delegování pravomoci můţe být podmíněné tím, ţe tato přenesená pravomoc můţe být odvolána ze strany Evropského parlamentu nebo Rady. Druhá podmínka stanovuje podmíněnost přenesené působnosti tak, ţe delegovaný akt je v platný v okamţiku, kdy ve stanovené lhůtě Evropský parlament nebo Rada nevysloví nesouhlas. 2. Prováděcí akty musejí ve svém názvu obsahovat slovo „prováděcí“. Tyto akty se odlišují od delegovaných aktů hlavně tím, ţe mohou působit obecně, tak i individuálně. Prováděcí směrnice, nařízení a rozhodnutí EU většinou přijímá Komise, které je výkonná kompetence svěřena na základě závazných právních aktů, které ovšem poţadují určité podmínky vykonání. Pouze ve výjimečných případech, které jsou dostatečně odůvodněny a dotýkají se oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tyto akty přijímá Rada.25 Jestliţe je prováděcí akt přijímán řádným legislativním procesem, mohou Rada nebo Evropský parlament Komisi sdělit, ţe návrh prováděcího aktu přesahuje kompetence dané příslušným aktem. Poté musí Komise návrh přezkoumat. Určitě rozdíly existují i mezi samotnými právními akty. Rozdíly spočívají především v rozsahu působnosti aktů, zda je nutné začlenit členské státy tyto akty do svého vnitrostátního práva nebo jaký je jejich účinek.
25
ÚZ, Evropské právo, čl. 24, 26 Smlouvy o EU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 109-110, ISBN 978-80-7208-785-3
41
a) nařízení Zavazují v celém svém rozsahu. Tudíţ není moţné pouţít pouze některou z jejích částí. Mají tedy obecnou působnost a jsou přímo aplikovatelné. Tyto právní akty musejí bezpodmínečně dodrţovat všichni ti, na které se vztahují. V případě nařízení to mohou být členské státy, jednotlivci i unijní orgány. Existují ovšem výjimky, kdy se některá nařízení nevztahují na vybrané členské státy. Jestliţe nařízení vstoupí v platnost, tzn. buď k určenému dni, jinak dvacátým dnem po uveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie26, se stává přímo aplikovatelné ve všech členských zemích EU, aniţ by bylo zapotřebí je nějak transponovat do vnitrostátních právních řádů, coţ by naopak mohlo vést k nesouladu s tímto právním aktem. Přesto existují výjimky týkající se provedení nařízení. Některá nařízení výslovně poţadují od členských států prováděcí akt, který je vyloţeně povinný. Pak jsou nařízení, která nevyţadují prováděcí akt, ale ani ho nevylučují. Jedná se o případy, kdy ustanovení v nařízeních jsou hodně obecná a nelze je pouţít ţádoucím způsobem. Smyslem nařízení je zaručit jednotné pouţití práva EU ve všech členských zemích. S tím souvisí i zamezení aplikace těch vnitrostátních právních předpisů, které svým obsahem odporují právním aktům tohoto druhu. Nařízení se pouţívají zejména v oblastech s výlučnými pravomocemi, kde je moţné provést vlastní úpravu (např. regulování zemědělských trhů). K problematice transponování nařízení do práva členských států se vztahuje Judikatura Soudního dvora. Rozsudek Variola pojednává o nařízení, jakoţto o evropském zákonu, tudíţ plní funkci práva. Stanovuje, ţe kaţdý prováděcí předpis členského státu je v rozporu s přímou pouţitelností nařízení. Výjimku představuje situace, kdy nařízení samo stanoví základní zásady a nechá členské zemi prostor pro upřesnění. b) směrnice Dalším typem právních aktů, které mohou unijní orgány přijímat, jsou směrnice. Směrnice jsou závazné. Ať uţ pro všechny členské země nebo jen některé. Jedná se o zvláštní právní akt, jehoţ podstatou je určitý výsledek, kterého má být tímto aktem docíleno. K tomu je zapotřebí takovou směrnici transponovat a implementovat do vnitrostátního práva členského státu. K začlenění směrnice je nutné přijmout prováděcí akt, kterým se vnitrostátní právní normy přizpůsobí cílům stanoveným směrnicí. Řádně transponovanou a implemento-
26
ÚZ, Evropské právo, čl. 297 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 59, ISBN 978-80-7208-785-3
42
vanou je ta směrnice, jestliže je včas a plně dosaženo výsledku požadovaného směrnicí, a to jak z hlediska formálně právního, tak z hlediska aplikačně praktického.27 Pojmem „formálně právním“ se rozumí dosahování určeného výsledku tzv. transpozicí. Můţeme tedy říci, ţe se jedná o promítnutí obsahu směrnice do vnitrostátních předpisů. S tím souvisí nutnost zabezpečit aplikaci transpozičního opatření a vymahatelnost práv a povinností z ní vyplývajících. V tomto případě hovoříme o implementaci. Implementace v sobě tedy zahrnuje nejen proces transpozice, ale zejména proces zajištění respektování transpozičního opatření. Přesto je členským státům ponechána moţnost vybrat si způsob a prostředky, jak tohoto výsledku určeného směrnicí dosáhnout. Musejí ovšem dodrţet následující podmínky: I. včasné přijetí nezbytných transpozičních opatření II. správné promítnutí obsahu směrnice transpozičním opatřením III. transpoziční opatření má předepsanou podobu IV. zajištění řádného pouţití, dodrţování a účinné vymahatelnosti transpozičního opatření I.
Včasné přijetí nezbytných transpozičních opatření Provedení směrnice se musí uskutečnit ve lhůtě, která je v ní stanovena. Délka této
lhůty se obvykle pohybuje v rozsahu šesti měsíců aţ dvou let. Správná implementace je velice důleţitá a nedodrţením lhůty dochází k její neefektivnosti. Pokud členský stát nepřijme směrnici stanoveným způsobem, pak na jeho území funguje jiný právní systém, neţ v jiných členských státech, coţ můţe mít za následek omezování práv unijních občanů, ale především dochází k narušení rovnováhy jednotného trhu EU. Včasné uskutečnění směrnice znamená, ţe přijaté vnitrostátní opatření v určené lhůtě jednak vejde v platnost, a také nabude účinnosti. Zcela výjimečně nemusí ustanovení směrnice obsahovat danou lhůtu, v tom případě je nutné ji provést v přiměřené době. Pokud není směrnice náleţitě a v předepsané době implementována, pak můţe mít tyto následky: a) moţnost ji vynutit prostřednictvím ţalob na porušení Smluv
27
KRÁL, Richard. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2002, s. 55, ISBN 80-7179-688-3
43
b) směrnice můţe získat přímý účinek, tudíţ se jí jedinec můţe dovolat v soudním jednání, a to i v případě, ţe se na něj původně nevztahovala c) směrnice můţe nabýt nepřímého účinku, tzn., ţe vnitrostátní předpis můţe být vykládán v jejím smyslu, i kdyţ nebyl pozměněn d) jestliţe jedinci vznikla škoda nenáleţitým provedením směrnice, pak odpovědnost za škodu nese členský stát a) Žaloba na porušení Smluv Jestliţe poruší členský stát svou povinnost, pak Komise zahájí několikastupňové řízení, které můţe vést aţ k podání ţaloby pro porušení povinnosti vyplývající ze Smluv.28 Nejprve však upozorní příslušný členský stát, aby nedostatky odstranil. Pokud tak stát neučiní, Komise vydá stanovisko se stanovenou lhůtou k nápravě těchto pochybení. Jestliţe ani ve stanovené lhůtě stát své porušení nenapraví, Komise podá ţalobu k Soudnímu dvoru.
Ve
spojitosti s nedostatečným přijetím transpozičního opatření Lisabonská smlouva umoţňuje Komisi, aby v případě nesplnění této povinnosti byla členskému státu uloţena pokuta. b) Přímý účinek směrnice Aby směrnice působila přímý účinek, musí splňovat určité zásady. Jedná se o bezpodmínečnost, konkrétnost, dále není zapotřebí prováděcího aktu a nenechává prostor k uváţení. Tyto zásady jasně stanovil Soudní dvůr v rozsudku Van Gend en Loos.29 Soudní dvůr rovněţ rozhodl, ţe přímý vliv nabývá směrnice, aniţ by ji členská země předtím musela zapracovat do svého vnitřního práva, jestliţe: -
směrnice nebyla provedena do vnitrostátních předpisů nebo nebyla provedena správně
-
ustanovení ve směrnici jsou nepodmíněná, jasná a konkrétní
-
ustanovení směrnice přiznávají práva jedincům Jestliţe jsou dodrţeny všechny výše uvedené podmínky, pak se můţe jednotlivec do-
volávat ustanovení dotčené směrnice u orgánů veřejné moci. Tato moţnost náleţí jednotlivci i v okamţiku, kdy taková práva nemá, tzn., ţe jsou splněny pouze první dvě podmínky, a přesto jsou členské státy povinny danou směrnici brát v úvahu.
28
ÚZ, Evropské právo, čl. 258 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 53, ISBN 978-80-7208-785-3 http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-0026-1962-200406974-05_01.html - Rozsudky EU 26/62 - přímý účinek 29
44
c) Nepřímý účinek směrnice K nepřímému působení směrnice dochází v okamţiku, kdy směrnice není náleţitě implementována do národního práva členského státu, a tudíţ nejsou splněny podmínky pro její přímý účinek. V tomto případě musí být její znění a účel brán v úvahu při výkladu vnitrostátních norem. Národní soudy musejí vykládat a uplatňovat vnitrostátní právo v souladu s unijním právem v takovém rozsahu, který mu jeho vnitrostátní právo umoţňuje (tzv. eurokonformní výklad). Tento princip není výslovně zakotven v ţádném právním předpisu Unie. Vychází výlučně z Judikatury Soudního dvora. Vůbec poprvé o tomto problému rozhodoval Soudní dvůr ve věci Von Colson.30 d) Odpovědnost za škodu Pokud členský stát nepromítne směrnici do svého právního řádu, mohou se jednotlivci dovolávat svých práv. Jednotlivec je oprávněn poţadovat náhradu škody od té organizační sloţky členského státu, který nedokázal zajistit dostatečnou implementaci. Judikatura Soudního dvora se k této problematice vyjádřila rozhodnutím ve věci Francovich.31 Na základě tohoto rozsudky je moţné ţádat náhradu škody v případech kdy: -
směrnice směřovala k přiznání práv jednotlivcům
-
došlo k závaţnému porušení směrnice
-
existuje příčinná spojitost mezi nezákonným jednáním a vzniklou škodou
Členské státy nesou odpovědnost, aniţ by bylo nutné dokazovat porušení jejich povinnosti. II.
Správně promítnutý obsah směrnice
Mezi nezbytné podmínky transponování směrnice najdeme zcela také správný výklad a přeloţení textu za pomoci nástrojů, které komunitární právo nabízí. Je ovšem zapotřebí brát v úvahu, ţe unijní právo se jistým způsobem odlišuje od národních právních řádů. Tudíţ je nutné převzít obsah směrnice tak, jak jej vykládá Soudní dvůr. Soud dvůr pouţívá různé výkladové metody, čímţ se docílí totoţného výkladu směrnice a vytvoří se stejné právní podmínky ve všech členských státech. Metody výkladu, které pouţívají národní soudy, se mohou
30
http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-0014-1983-200407000-05_00.html - Rozsudky EU 14/83 - nepřímý účinek, komunitární výklad národního práva 31 http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-CS-ARRET-C-0006-1990-200407021-05_00.html - Rozsudky EU C-6/90 a C-9/90 – odpovědnost členských států za škodu způsobenou neprovedením směrnicí
45
lišit, a docházelo by tak k odlišné interpretaci unijních předpisů. Soudní dvůr hodnotí obsah v souvislostech, ve kterých se dané ustanovení nalézá a hledá cíl, kterého má být dosaţeno. III.
Předepsaná podoba transpozičního opatření
V tomto případě je nutné připomenout ustanovení čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské Unie, které říká, ţe volba formy a prostředků se ponechává na vnitrostátních orgánech. V praxi to ovšem vypadá trochu jinak. Postupem času Soudní dvůr zpřesňoval nároky na transpoziční opatření takovým způsobem, aby bylo zaručeno dosaţení věcného i právního výsledku. To pro členské země znamená, ţe musí význam směrnice přenést obecně závazným právním předpisem. Většinou je to takový předpis, který by členský stát pouţil ve svém vnitřním právu při řešení obdobné otázky. Tento právní akt by měl být i stejné právní síly. Směrnici je také moţné přijmout i bez transpozičního opatření, a sice prostřednictvím odkazu ve vnitrostátním právu na uveřejněnou směrnici. Zde je podmínkou naprosto přesné zpracování obsahu, který musí být dostatečně jasný a pro jedince srozumitelný. Pro kompletnost je nezbytné dodat, ţe ke kaţdé směrnici není zapotřebí jeden prováděcí akt. Jedním transpozičním opatřením lze provést několik směrnic i naopak. IV.
Řádné použití, dodržování a vymahatelnost
Řádná transpozice směrnice představuje pro členské státy poměrně obtíţný proces, který je ze strany EU podněcován účinným systémem sankcí a existencí řízení k vymáhání dotčených práv přiznaných směrnicí. Zde hovoříme o principu efektivity. Díky tomu, se můţe jednotlivec, kterému bylo odejmuto právo vyplývající z práva EU, domáhat plné soudní ochrany. Nutno podotknout, ţe sankce nebývají uvedené v samotné směrnici. Nicméně Soudní dvůr ve své judikatuře konstatoval, ţe nesplnění povinnosti náleţité transpozice je stejný případ jako porušení vnitřního právního předpisu. Sankce musí být úměrná okolnostem a míře závaţnosti porušení transpozičního opatření. c) rozhodnutí Rozhodnutí je, stejně jako nařízení, závazné v celém rozsahu. Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, byli zpravidla uváděni i adresáti, na které se dané rozhodnutí vztahovalo. Po Lisabonské smlouvě tato nutnost odpadla. Potom nabývá rozhodnutí obecné působnosti. Jestliţe jsou adresátem členské země, jsou povinny, podobně jako u směrnice, přijmout 46
příslušná prováděcí opatření. Teprve poté, se mohou jednotlivci domáhat svých práv vyplývajících z takových právních aktů. Jsou-li adresáty fyzické či právnické osoby nebo podniky, jedná se o rozhodnutí v oblasti soutěţe (např. povolení spojení, poţadavky na informace).32 Rozhodnutí je moţné pouţít přímo za shodných podmínek jako směrnice. d) akty sui genesis, meziorgánové dohody, doporučení a stanoviska Závazné jsou také akty sui generis, které nejsou uvedeny ve Smlouvě. 33 I přesto, ţe jsou některé z nich závazné. U těch pak Soudní dvůr přezkoumává jejich soulad s primárním právem. Zvláštním druhem jsou meziorgánové dohody, které jsou výsledkem spolupráce orgánů EU. Smlouva34 je definuje následovně: „Evropský parlament, Rada a Komise se navzájem konzultují a vzájemnou dohodou upravují způsoby své spolupráce. Za tímto účelem mohou v souladu se Smlouvami uzavírat interinstitucionální dohody, které mohou mít závaznou povahu.“ Doporučení a stanoviska se řadí mezi nezávazné právní akty. Adresátům, kterým jsou určeny, z nich nevznikají ţádná práva ani povinnosti. Přesto mohou mít určité právní následky, poněvadţ slouţí zejména jako opora při interpretaci obsahu komunitárního práva. Do této skupiny právních aktů patří i sdělení Komise. Ty ţádná Smlouva ve svém ustanovení výslovně neupravuje. Obsahem sdělení bývá shrnutí pravidel a postupů, kterými se bude Komise v budoucnu řídit. Dalším druhem jsou vysvětlení, jejichţ povaha není dosud zcela zřejmá. Nezávazné jsou téţ rezoluce – prohlášení Rady. V těch Rada přesně stanovuje budoucí program činností v různých oblastech.
32 33
34
SVOBODA, P. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, 105 s. ISBN 978-80-7400-313-4
ÚZ, Evropské právo, čl. 288 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 57, ISBN 978-80-7208-785-3 ÚZ, Evropské právo, čl. 295 SFEU, Ostrava: Sagit, 2012, str. 59, ISBN 978-80-7208-785-3
47
ZÁVĚR Lisabonská smlouva přinesla spoustu změn, které se zásadním způsobem promítají do fungování všech oblastí Evropské unie. Ve své práci jsem se konkrétně zaměřila především na ty změny, týkající se pramenů práva, coţ lze povaţovat i za stěţejní téma této práce. V tomto případě bylo ale nejprve zapotřebí představit historický vývoj, kterým Evropská unie musela projít, neţ dosáhla takové podoby, v jaké ji známe dnes. V úvodu první kapitoly stručně popisuji první ideje a pokusy o sjednocení zemí od středověku aţ po období konce druhé světové války, která v podstatě zapříčinila to skutečné formování spolků předcházejících současné EU. Následující podkapitoly pojednávají o jednotlivých mezinárodních společenstvích, která vznikala v prvé řadě z důvodu ekonomických. Hlavním cílem byl společný trh a tím i zajištění jednoduššího přístupu k němu. Vlivem větší integrace zemí docházelo k propojování nejen ekonomik, ale i dalších oblastí. Můţeme říci, ţe vývojová etapa samotné EU byla završena zavedením společné měny. Část práce zabývající se Evropskou unií, zahrnuje její pravomoci i pravomoci členských států vyplývajících z unijního členství. Podrobně charakterizovány jsou i orgány EU, které zabezpečují její činnosti, hájí unijní cíle a v neposlední řadě vykonávají dohled nad komunitárním právem. Druhá rozsáhlá kapitola se zabývá Lisabonskou smlouvou jako takovou. Je popsán průběh ratifikačního procesu a okolnosti, které jej provázely. Jak jsem jiţ několikrát zmiňovala, tato smlouva pozměnila spoustu věcí a zavedla i nové prvky. Naprostou novinku představuje například institut občanské iniciativy. I o něm se zde dostatečně pojednává. Ostatní změny a jejich případný vliv na dosavadní funkci EU jsou v této kapitole rovněţ vysvětleny. Poslední kapitola se věnuje hlavnímu tématu práce, a to pramenům unijního práva po přijetí Lisabonské smlouvy. Přijetí této smlouvy mělo za následek zrušení třípilířové struktury EU, dále zakotvila Listinu základní práv EU jako hlavní pramen práva, a kromě zakládacích smluv, pozměnila i ostatní právní akty. Tyto změny popisuji v návaznosti na prameny, kterých se změny dotkly. Nejvíce se zabývám sekundárními prameny práva, konkrétně směrnicemi, které jsou poměrně náročné na jejich začlenění do vnitrostátního práva členských zemí, a povaţovala jsem za důleţité tento proces objasnit.
48
Seznam použité literatury JANKŮ, Martin. Základy práva ES a EU. Ostrava: Key Publishing s.r.o., 2006. ISBN 8087071-01-8. JANKŮ, Martin a Linda JANKŮ. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: Key Publishing, 2012. ISBN 978-80-7418-1528. KRÁL, Richard. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2002. ISBN 80-7179-688-3. PIKNA, Bohumil. Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva (prizmatem Lisabonské smlouvy). 3. rozšířené vydání. Praha: Linde a.s., 2012. ISBN: 978-80-7201-889-5. SVOBODA, Pavel. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. ISBN 978-80-7400-334-9. ŠIŠKOVÁ, Naděţda a kol. LS a její dopady na evropské, mezinárodní a vnitrostátní právo členských států. Praha: Leges s.r.o., 2012. ISBN 978-80-87576-17-5. TOMÁŠEK, M., V. TÝČ a kolektiv. Právo Evropské unie. Praha: Leges s.r.o., 2013. ISBN 978-80-87576-53-3. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 3. aktualizované vydání. Praha: Linde a.s. 2006. ISBN 80-7201-631-8 ÚPLNÉ ZNĚNÍ. č. 764. Evropské právo. Základní dokumenty ve znění Lisabonské smlouvy. Ostrava: Sagit a.s. 2012. ISBN: 978-80-7488-051-3. VAUBEL, Roland. Evropské instituce jako zájmová skupina – Dynamika stále těsnější unie. Praha: Centrum pro ekonomiku a politiku, 2009. ISBN 978-80-7208-785-3.
Seznam elektronických zdrojů ANALÝZA DOPADŮ LISABONSKÉ SMLOUVY. [online]. [cit. 2014-02-24]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezitosti/dokumenty/Analyza-dopadu-Lisabonskesmlouvy.pdf EVROPSKÝ
PARLAMENT.
[online].
[cit.
2014-03-15].
Dostupné
z:
www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/cs/FTU_1.2.1.pdf KRÁL, Richard. Prameny práva EU ve světle Lisabonské smlouvy. Vybrané teoretické problémy vztahu evropského a národního práva po ratifikaci Lisabonské smlouvy. [online]. č. 49
3/2010. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, 2010. [cit. 2014-18-04]. ISSN 0323-
0619. Dostupné z: http://www.prf.cuni.cz/dokumenty-download/1404047104 ROZSUDKY
EU.
[online].
[cit.
2014-04-20].
Dostupné
z:
http://curia.europa.eu/cs/content/juris/index.htm TOMÁŠEK, Michal a kol. Vybrané teoretické problémy vztahu evropského a národního práva po ratifikaci Lisabonské smlouvy. [online]. č. 1/2011. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Karolinum, 2011. [cit. 2014-22-04]. ISSN 0323-0619. Dostupné z: www.prf.cuni.cz/dokumentydownload/1404047099 WIKIPEDIE. Otevřená encyklopedie. Panevropská unie. [online]. Naposledy editováno 17. 12.
2013.
[cit.
2014-01-26].
http://cs.wikipedia.org/wiki/Panevropsk%C3%A1_unie
50
Dostupné
z:
