Institucionální systém EU podle Lisabonské smlouvy

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva a veřejné správy

Institucionální systém EU podle Lisabonské smlouvy Bakalářská práce

Autor:

Irena Knetlová Právní administrativa v podnikatelské sféře

Vedoucí práce:

Praha

doc. JUDr. Richard Král, LL.M., Ph.D.

Leden, 2012

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.

Ve Strakonicích, dne 31. 1. 2012

Irena Knetlová

Poděkování

Na tomto místě bych chtěla poděkovat doc. JUDr. Richardu Královi, LL.M., Ph.D., za odborné vedení práce a cenné podněty a připomínky při jejím zpracování.

Anotace Lisabonskou smlouvu došlo k zásadní reformě institucionálního rámce. Bylo nutné reagovat na problémy evropské integrace, která se špatnou činností institucí stávala neefektivní, netransparentní a prohlubovala demokratický deficit. Tato práce se zabývá změnami v institucionálním rámci, zkoumá jejich dopady a poukazuje na možné nedostatky.

Annotation The Treaty of Lisbon has changed the Instititions of European Union. It was necesarry to react to issues of European integration, which had caused Institutions becoming less effective, untransparent and deeper-getting democratic deficit. This theses is concerned with changes in a new institutional frame of European Union, analyses its influence and tries to refer to its possible imperfections.

Obsah Úvod ............................................................................................................................. 6 1 Potřeba institucionálních změn ............................................................................. 8 2 Evropský parlament ............................................................................................. 11 2.1 Složení ......................................................................................................... 11 2.2 Rozhodovací procedury ................................................................................ 13 2.3 Rozpočtová pravomoc .................................................................................. 14 2.4 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 15 3 Evropská rada ...................................................................................................... 16 3.1 Nová instituce .............................................................................................. 16 3.2 Předsednictví ................................................................................................ 17 3.3 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 19 4 Evropská komise .................................................................................................. 20 4.1 Složení ......................................................................................................... 20 4.2 Změny v komitologii .................................................................................... 22 4.3 Postavení národních parlamentů ................................................................... 23 4.4 Občanská iniciativa ...................................................................................... 24 4.5 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 26 5 Rada ...................................................................................................................... 27 5.1 Změny v rozhodování ................................................................................... 27 5.2 Flexibilní postupy......................................................................................... 29 5.3 Vysoký představitel ...................................................................................... 31 5.4 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 32 6 Soudní dvůr Evropské unie .................................................................................. 34 6.1 Nové pravomoci ........................................................................................... 34 6.2 Ochrana lidských práv .................................................................................. 36 6.3 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 37 7 Další orgány .......................................................................................................... 39 7.1 Evropská centrální banka .............................................................................. 39 7.2 Účetní dvůr .................................................................................................. 40 7.3 Orgány mimo institucionální rámec .............................................................. 40 7.4 Zhodnocení současného stavu....................................................................... 41 8 Možné budoucí směřování ................................................................................... 42 Závěr .......................................................................................................................... 44 Seznam použité literatury ............................................................................................ 47 Seznam použitých zkratek ........................................................................................... 49

5

Úvod Dne 1. 12. 2009 vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. Tento významný dokument mění dosavadní fungování celé Evropské unie. Velmi značně se změny dotýkají institucionálního rámce Evropské unie, který tvoří její základní orgány. Ať je názor na Evropskou unii jakýkoli, stalo se realitou, že členství v této specifické mezinárodní organizaci má vliv na každodenní život občanů. Všechny právní předpisy, které členský stát vydává musí být v souladu se zásadami, na nichž Evropská unie a její zakládající smlouvy stojí. Velké množství předpisů pochází přímo z iniciativy Evropské unie. Stejně jako je v zájmu společnosti, aby každý občan měl základní právní vědomi o vnitrostátních předpisech, fungování a institucích domovského státu, je rovněž důležité umět se orientovat v evropských institucích, které tvoří ústavní rámec Evropské unie. Institucionální rámec tvoří základní orgány, instituce v užším smyslu 1, Evropský parlament, Evropská rada, Evropská komise, Rada, Soudní dvůr Evropské unie, Účetní dvůr a Evropská centrální banka. V širším smyslu se k těmto orgánům řadí ještě další instituce, které již nejsou v institucionálním rámci. Patří k nim Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, Evropská investiční banka, další orgány a agentury Evropské unie. Základní orgány Evropské unie mají různá práva, povinnosti a vzájemné vztahy, které by měly zaručovat její správný chod. Právě v orgánech tvořících institucionální rámec Evropské unie jsou právní předpisy vytvářeny. Lisabonská smlouva završuje dlouhodobý vývoj v institucionálním rámci a přináší své východisko na často vytýkané překážky evropské integrace. Lze proto očekávat, že po všeobecné diskuzi nad budoucností integrace přinesla originální řešení nesnází. U běžných občanů panoval stále pocit velké vzdálenosti od „Bruselu,“ obtížná orientace v systému Evropské unie a všeobecně malý zájem o její činnost. Tyto obavy souvisí i s činností institucí, které často nefungovaly efektivně a transparentně, z čehož vznikly v průběhu let mnohé problematické aspekty. Při snaze o analyzování institucionálního rámce po platnosti Lisabonské smlouvy je často velmi obtížné poznat, která z ustanovení jsou skutečně novotami, a která jsou pouhou kodifikací zvyklostí a rozhodnutí Evropského soudního dvora. Pro důkladné pochopení tématu je proto vyžadována dobrá znalost a dlouhodobý zájem o fungování Evropské unie. Za potřebné se jeví rovněž zkoumat historické pozadí a genezi jednotlivých ustanovení a právních principů. 1 Znění Smluv používá pro instituce v užším smyslu pojmu instituce a pro ostatní jiné orgány.

6

Tématu institucionálního rámce se přes jeho rozmanitost, zajímavosti a komplikace věnuje odborná česky psaná literatura minimálně. Přední čeští odborníci na evropské právo, jako je autorský kolektiv prof. Tichého se problematikou institucí ve svých publikacích zabývají pouze obecně, což je ale z důvodu obsáhlé materie pochopitelné. Výjimkou jsou odborné monografie Institucionální rámec Evropské unie od R. Zbírala, obsáhlá, převážně politologicky zaměřená monografie Evropská unie od L. Pítrové a P. Fialy, obě se však v neustálém vývoji Unie staly zastaralými. Užitečnou pomůckou ke studiu Lisabonské smlouvy je také její komentované znění od autorského kolektivu J. Syllové. Přesto je možné, že i tato publikace bude mít za několik let pouze historickou hodnotu. Hlavním cílem této práce je bližší prezentace fungování Evropských institucí po tom, co se Lisabonská smlouva stala platnou. Seznámení se zásadními změnami v institucionálním rámci, které přinesla a zhodnocení jejich dosavadní fungování. Práce se zabývá otázkou, zda je činnost institucí v souladu s myšlenkami a zásadami Lisabonské smlouvy. Zkoumá zejména legitimitu a demokratické působení institucí a zaměřuje se na vliv nově zavedených změn. Práce se skládá z několika systematicky rozdělených kapitol, které shrnují potřebu institucionálních změn, jejich konkrétní uplatnění a závěrečné zhodnocení. V jednotlivých kapitolách zabývajících se základními orgány je vysvětlen smysl a účel nových změn a snaha o jejich podrobnou analýzu. Důvodem pro výběr výše uvedeného tématu byla jeho aktuálnost a můj dlouhodobý zájem o prohloubení znalostí v oblasti, která je prakticky každý den probírána ve sdělovacích prostředcích a je proto žádoucí vyznat se v tak zajímavém, byť nesnadném, oboru. Práce je zpracována ke dni 31. 1. 2012

7

1

Potřeba institucionálních změn Pro každou mezinárodní organizaci je důležité správné vnitřní uspořádání na základní

orgány, včetně rozdělení jejich pravomocí tak, aby mohla mezinárodní organizace efektivně pracovat a účinně prosazovat své zájmy ve vztahu k členským státům i navenek. Ačkoliv Evropská unie (dále jen Unie) není typickou mezinárodní organizací, přestože s ní má mnoho společného, má také své orgány. Jejich fungování je ale jedinečné a nelze jej přirovnat k orgánům v mezinárodních organizacích ani ke klasickému rozdělení jejich pravomocí. Také přímo nekopírují typickou teorii dělby moci, snad kromě Soudního dvora Evropské unie (dále jen ESD), který zastupuje moc soudní. V Unii lze spíše hovořit o institucionální rovnováze a vzájemné spolupráci2. Každý orgán jedná v mezích své působnosti. Při postupném rozšiřování Unie bylo dosažení kompromisu v orgánech stále složitější. Zvyšoval se počet členů v Evropském parlamentu (dále jen Parlament), docházelo ke komplikacím při hlasování v Radě, některé státy nechtěly být tolik integrovány, velké státy mohly lehce přehlasovat malé. Aby Společenství (resp. Společenství a Unie) nezaniklo stejnou rychlostí, jako bylo založeno, bylo nutné zohlednit zájmy států v souvislosti s efektivním fungováním integrace. Právě proto se do Parlamentu volí přímo, Rada nemá jen podřadnou poradní funkci a Evropská komise (dále jen Komise) nerozhoduje na základně pouhé libovůle. Instituce prošly svým vývojem, nicméně za léta jejich fungování bylo zřejmě, že stále mají několik chyb3. O jejich nápravu se od devadesátých let snažily Maastrichtská smlouva, Amsterodamská smlouva i Smlouva z Nice. V době, kdy se začínalo přibližovat rapidní zvýšení počtu členů Unie, vznikla v roce 2001 Laekenská deklarace, která vznesla požadavky pro další směřování Unie související i s reformou institucí. Z myšlenek Laekenké deklarace následně došlo k vytvoření Smlouvy o Ústavě pro Evropu (dále jen Ústavní smlouva), která měla zjednodušit primární právo, zrušit dosavadní smlouvy a nahradit je jedinou, velmi podobnou základním zákonům. Ústavní smlouva používala pojmy jako evropský zákon, ústava, ministr zahraničních věcí, zavedla i uznávanou nadstátní symboliku Unie, čímž implikovala prohloubení integrace, v očích občanů nebyla viděna reforma Unie, nýbrž vznik nadnárodní federace, která postupně bude odebírat pravomoci členským státům. Po té, co ratifikaci Ústavní smlouvy odmítli občané Nizozemí a Francie v referendu, byly nuceny 2 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 141 3 Gergoriev, J. Nad institucionální reformou EU. Právní rozhledy 9/2003, příl. Evropské právo, s. 1

8

členské státy i orgány Unie své myšlenky zrevidovat. Došlo k období reflexe, kdy bylo nutné přemýšlet o tehdejší a budoucí podobě integrace, zdali bude Ústavní smlouva pozměněna nebo zůstane u pravidel stanovených Smlouvou z Nice. V průběhu německého předsednictví v Radě, do kterého byly vkládány velké naděje 4 na znovusjednocení Unie, vznikla velmi obecně pojatá Berlínská deklarace, která si dala za cíl stanovení společného základu do následujících voleb do Parlamentu. V říjnu 2007 se na neformálním summitu shodli nejvyšší představitelé na podobě textu nové reformní smlouvy, v prosinci téhož roku byla nová smlouva v Lisabonu slavnostně podepsána a podle zvyklostí tím získala i svůj název. Po slavnostním podpisu následovala dlouhá a bolestivá cesta ratifikací národními parlamenty. Občané Irska a Dánska měli v takovém případě povinnost vyhlášení referenda. Přes těsné opakované referendum, přezkum ústavními soudy a váhání některých prezidentů byla nakonec smlouva ratifikována ve všech státech Unie a vstoupila v platnost 1. prosince 2009. Lisabonská smlouva se již odprošťuje od ústavního charakteru, nepoužívá ani výše zmíněnou kontroverzní terminologii, jinak je ale v mnohém s Ústavní smlouvou podobná. K nejvýznamnějším přínosům Lisabonské smlouvy patří přiznání právní subjektivity Evropské unii, která se stává nástupkyní Evropského společenství (dále jen Společenství) 5. Unii se tím zlepší jak vnitřní, tak vnější postavení, nebude již nutné rozlišovat, která entita má mezinárodně právní subjektivitu a může za integraci jednat v zahraničních vztazích, nemluvě o neustálém zaměňování těchto pojmů. Dále je odbourán systém tří pilířů založený Maastrichtskou smlouvou6, čímž se spojuje bývalé komunitární a unijní právo, je zaveden katalog lidských práv, významnou změnou je i právo vystoupit z Unie. Smlouva mění tři základní dokumenty Unie – Smlouvu o založení Evropského společenství, kterou přejmenovává na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen SFEU), Smlouvu o Evropské unii (dále jen SEU) a Smlouvu o založení Evropského společenství pro atomovou energii, SFEU a SEU mají jako součást primárního práva nejvyšší právní sílu. Stejnou právní sílu má i Listina základních práv Evropské unie. Jedním z předních důvodů změn v primárním právu byla nutnost změn ve stávajícím

4 Fiala. P, Pítrová, M. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, s. 199 5 Pítrová L. a kol. Lisabonská smlouva – Co nového by měla přinést? Praha: Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2008. Dostupné na navštíveno dne 10.1.201,. s. 6 6 Craig. P, de Búrca. G. EU law: text, cases, and materials. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2011, s. 27

9

institucionálním rámci. K podstatným změnám v institucích docházelo během let jen výjimečně a značně nepoměrně oproti přistupování nových států a nárůstu nových pravomocí, čímž se činnost institucí stala velmi chaotickou a složitou. Pro nápravu špatného stavu institucionálního rámce bylo třeba jasně vymezit pravomoci institucí, jejich fungování více zefektivnit a zavést nové vylepšené rozhodovací mechanismy, aby nepřinášely tolik komplikací. Dlouhodobě kritizovanou skutečností je tzv. demokratický deficit, skutečnost, že občané Unie mají ve skutečnosti velmi omezenou možnost svým jednáním ovlivnit dění v unijních orgánech. Prakticky jedinou jejich možností o malou změnu v institucionálním systému je volba zástupců do Parlamentu. Evropská unie by se proto měla více přiblížit občanům posílením občanských práv vůči orgánům, aby byla činnost orgánů více transparentní, ale také posílit nástroje přímé zastupitelské i participační demokracie nebo zlepšit stávající demokratické postupy. Institucionální změny vyvolala taktéž potřeba zvýšení jejich legitimity, která jde ruku v ruce s neprohlubováním demokratického deficitu7. Vyšší legitimity lze dosáhnout větším zapojením občanů Unie. Pokud by nadnárodní a mezivládní organizace do některých svých činností nezapojily občany, byť alespoň prostřednictvím jediného voleného orgánu, Unie by sice stála na právních základech, nešlo by ale hovořit o společenství států, které občané uznávají a schvalují. Unie již není pouhé hospodářské společenství s ekonomickými cíli 8, naopak se významně dotýká všech občanů. Povinností integrace je proto i striktní dodržování principu subsidiarity, který by měl být řádně kontrolován, jenom tak může nadnárodní mezinárodní organizace účinně fungovat a být tím prakticky jedinou takto pracující integrací svého druhu. Bez existence Unie si lze poválečný vývoj Evropy jen stěží představit. Je možné, že by rozdíly mezi státy, které jsou nyní jejími členy, byly mnohem větší, stejně tak by v Evropě nebyla nikdy na dnešní vysoké úrovni a namísto míru, spravedlnosti a práva by se uctívaly jiné, ne tolik humanitní hodnoty.

7 Týč, V.r. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. Praha: Leges, 2010, s. 74 8 Svoboda, P. Úvod do evropského práva. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2010, s. 26

10

2

Evropský parlament Evropský parlament je společně s Komisí a Radou jedním ze tří původních orgánů.

Skládá se z poslanců, kteří jsou voleni na dobu pěti let. Je jediným přímo voleným orgánem, proto je zde legitimní požadavek, aby byl Parlament zapojen více do legislativního procesu a měl více nástrojů jak kontrolovat činnost mezivládních a nadnárodních orgánů Unie, přestože je sám nadnárodním orgánem. Způsobem, kterým je ustavován, tvoří Parlament demokratický základ Unie, díky tomu by měl být centrem jejího dění. Parlament má významnou legislativní funkci, která není totožná se zákonodárnou mocí ve státě. Vykonává ji společně s Radou (čl. 14 odst. SEU). Parlament má dále důležitou rozpočtovou pravomoc a volí předsedu Komise. Na konstituování Parlamentu má Evropská rada jen formální vliv - svým rozhodnutím může stanovit počet křesel v Parlamentu (čl. 14 SEU). Lisabonská smlouva výrazně posiluje pozici Parlamentu vůči ostatním institucím a více jej zapojuje do unijních demokratických procesů, leč mnohé pravomoci mu stále chybí. Vhodné by bylo jej kupříkladu více zapojit do kreace soudů Unie nebo volby předsedy Evropské rady.

Složení

2.1

Parlament je jediným orgánem, do něhož jsou jeho členové voleni občany ve všeobecných přímých demokratických volbách. Poslanci zde reprezentují zájmy občanů, svých voličů. Podle politického zaměření se scházejí ve zvláštních politických seskupeních tzv. frakcích. Počet poslanců Parlamentu se během doby trvání této instituce neustále mění. To je dáno častým rozšiřováním Evropské unie o nové členské státy. Podle počtu obyvatel má každý členský stát přidělen počet poslaneckých křesel. Minimální počet je stanoven na 6 (Malta), maximální na 96 (Německo). Počet křesel se stanovuje podle zvláštní zásady degresivní proporcionality 9 (sestupné poměrnosti), která lépe odráží velikost států i počet obyvatel a je solidární vůči malým státům. Konečný počet, který počítal s připojením Bulharska a Rumunska, byl v roce 2004 Athénskou smlouvou stanoven na 785 křesel. Lisabonská smlouva stanovila nový počet nepřevyšující 9 Pítrová L. a kol. Lisabonská smlouva – Co nového by měla přinést? Praha: Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2008. Dostupné na navštíveno dne 10. 1. 2012, s. 17

11

750 poslanců, „nepočítaje předsedu.“ Celkový počet poslaneckých křesel čítá proto 751 křesel. Smyslem ustanovení nepočítajícího předsedu mezi členy Parlamentu je jeho oddělení od „obyčejných“ poslanců s tím, že činností předsedy je vedení zasedání, nikoli hlasování. Při ratifikaci Lisabonské smlouvy se zřejmě počítalo s hladkým průběhem celého procesu, ale mezitím v květnu roku 2009 proběhly volby do Parlamentu. Jelikož nebyla Lisabonská smlouva stále ratifikovaná ve všech členských státech, postupovalo se podle tehdejšího znění Smluv, které určovaly počet zvolených poslanců v následujících volbách na 736. Evropská rada si ještě v prosinci roku 2008 možný nesoulad uvědomila a rozhodla, že po následující volební období bude v Parlamentu zasedat 754 poslanců10. Navýšení se týká dvanácti států. Nejvíce si polepšilo Španělsko se čtyřmi poslanci navíc, České republiky se změna nijak nedotkla. Prováděcí protokol dále zmocňuje Evropskou radu k rozhodnutí o počtu poslanců v roce 2014 a blíže specifikuje obsazení prázdných míst, při obsazování se zohlední výsledky voleb do Parlamentu. Protokol obsahuje též velmi zajímavé ustanovení, které mimo jiné umožňuje výběr z řad zástupců národního parlamentu členského státu, což může výrazně kolidovat s deklarovanými demokratickými principy v úvodních ustanoveních Smluv. Parlament svým složením tvoří největší zastupitelský orgán v Evropě. Zastupitelská demokracie v něm ale nefunguje, jak by měla. Rozdělení počtu křesel na základě degresivní proporcionality je sice demokratické, nese s sebou však úskalí, které je zřejmé při přepočtu voličů na jednoho poslance. Zatímco poslanec z jednoho státu zastupuje přibližně dvě stě tisíc občanů, jiný poslanec zastupuje dvakrát nebo dokonce čtyřikrát více občanů. Tato situace je zjevně na hraně rovnosti občanů 11. Z druhého úhlu pohledu, pokud by rovnost měla být zachována absolutně, jeden poslanec by zastupoval přes šest set tisíc občanů Unie. Velké státy by byly zastoupeny více a měly by nepoměrně vyšší počet členů, na rozdíl od některých menších států, které by neměly v Parlamentu zástupce žádného 12. Řešením této nerovnoměrnosti by muselo nutně být zvýšení počtu poslanců v parlamentu. Ten je však již v současnosti dost zaplněn. Navíc by toto řešení přineslo podstatný nárůst nákladů na administrativní chod Parlamentu a platy poslanců. S takovým složením by se následně z Unie pomalu stávala federace a v Parlamentu by již nebyli zastoupeni občané Unie, nýbrž „jednotný evropský lid.“ Zmíněnému pojetí ale současný stav integrace není nakloněn. 10 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 88 11 Craig. P, de Búrca. G. EU law: text, cases, and materials. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2011, s. 52 12 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 162

12

Otázkou je, zdali se tento názor v budoucnu změní. Opačné řešení by pro změnu znamenalo snížení počtů poslanců pro malé státy, což také není žádoucí, proto je snížená poměrnost v současnosti jedinou správnou možností uspořádání křesel v Parlamentu.

2.2

Rozhodovací procedury Nejdůležitější funkcí Parlamentu je jeho legislativní pravomoc, která má oproti

národním parlamentům značné restrikce. Na schvalování legislativních aktů nemá výlučnou pravomoc, podílí se na něm v různé míře s Radou. S výjimkou několika málo okruhů nemá Parlament právo legislativní iniciativy. 13 Hlavním iniciátorem legislativních aktů v Unii je zásadně Komise. Parlament používá při výkonu své legislativní pravomoci několik více či méně složitých postupů. Míra jeho zapojení byla vždy různá a s postupným nárůstem pravomocí se vyvíjely nové postupy. Při konzultaci pouze vyjádřil své nezávazné stanovisko k návrhu Komise. Při spolupráci mohl přijmout, odmítnout nebo doplnit postoj Rady, při (ne)souhlasu může úplně zastavit legislativní proces. Nejdemokratičtější postup je spolurozhodování, kdy má stejně postavení jako Rada. Spolupráci, která se používala pouze minimálně, nové znění Smluv vypouští. Spolurozhodování Lisabonská smlouva nazývá řádný legislativní postup (čl. 289 odst. 1 SFEU), jenž se rozšiřuje na větší okruh politik a používá se jako hlavní rozhodovací činnost. Při spolurozhodování probíhá několik čtení. Je třeba úzké zapojení Rady i Parlamentu, obě instituce mají právo veta, avšak upřednostňuje se vzájemná dohoda. V této proceduře hraje významnou roli také Komise, která případné spory jako nestranný pozorovatel usmiřuje v dohodovacím řízení14. Parlament získává skutečnou legislativní pravomoc, se kterou je na stejné úrovni jako Rada, a tvoří právo v některých oblastech, kde se dříve na legislativním procesu nepodílel vůbec nebo případně docházelo pouze ke konzultacím (např. justiční spolupráce v trestních věcech – čl. 74 SFEU). Zvláštní legislativní postup se ve Smlouvách objevuje spíše výjimečně. Zahrnuje výše zmíněný souhlas (s uzavíráním některých mezinárodních smluv – čl. 218 odst. 6 SFEU), konzultace nebo podání informace (informační povinnost od vysokého představitele). Nadále zůstává Parlamentu uzavřena společná zahraniční a bezpečnostní politika a zaměstnanost, jež jsou věcí mezivládního rozhodování. 13 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011 s. 154 14 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 41-42

13

Změna a sjednocení legislativních postupů je pro Parlament přínosná, neboť je tím též vyjádřena dvojí legitimita, kdy se na přijetí právního aktu stejnou mírou podílí orgán zastupující zájmy státu a orgán zastupující zájmy občanů. Důvodem pro větší zapojení je dlouhodobý boj s demokratickým deficitem. Zástupci občanů v Parlamentu měli v minulosti mnohem menší šanci k účinnému zastupování svých voličů a zjevně tím byla narušena institucionální rovnováha.

2.3

Rozpočtová pravomoc Významnou funkcí Parlamentu je kontrola rozpočtu Unie. Jedná se o speciální

legislativní postup podobný spolurozhodování. Do jeho schvalování se zapojuje Parlament i Rada. Namísto druhého čtení dojednávají společně s Komisí konečnou podobu rozpočtu (čl. 314 SFEU). V některých případech má Parlament dokonce vyšší postavení než Rada 15. Parlament je více zapojen do tvorby víceletého finančního rámce a víceletého výhledu financování ročního rozpočtu Unie. Při přijímání pravidel týkajících se sestavování a plnění rozpočtu má Parlament podle čl. 322 SFEU vůči Radě právo veta. Velkým přínosem v rozpočtové pravomoci Parlamentu je umožnění kontroly jak nepovinných, tak povinných výdajů. Oba druhy výdajů se již od platnosti Lisabonské smlouvy nerozlišují. Parlament se také spolu s Radou snaží o přijímání opatření proti činnostem ohrožujícím finanční zájmy Unie. Nově je v souvislosti s financováním Unie zakotven zákaz přijímání aktů (čl. 310 SFEU, odst. 4), které by mohly mít negativní vliv na rozpočet, čímž je stanoveno dodržování rozpočtové kázně. Parlament jako jediný přímo volený orgán, jenž nemůže být z rozpočtového procesu vynechán, provádí řádnou kontrolou výdajů 16 a dalšího směřování finančních politik Unie. Stejně jako u vnitrostátních parlamentů je finanční kontrola v podobě schvalování státních rozpočtů. I Parlament musí mít stejnou pravomoc ovlivnit případné toky peněz na pochybné účely. Zapojení Parlamentu je logické i z toho důvodu, že především členské státy jsou ty, které tvoří hlavní stránku příjmů Unie a občané by určitě nebyli příliš spokojení, kdyby se k financím Unie prostřednictvím svých volených zástupců nemohli vyjádřit.

15 Svoboda, P. Úvod do evropského práva. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2010, s. 64 16 Odbornou a nezávislou kontrolu provádí Účetní dvůr

14

Zhodnocení současného stavu

2.4

Parlamentu

se

Lisabonská

smlouva

ve

svém

konečném

důsledku

dotkla

pravděpodobně nejzřetelněji. Posílil ze všech institucí nejvíce. Nelze ale říci, že se stal ze všech institucí nejmocnější. Naopak. Je to dáno tím, že v minulosti byly jeho pravomoci oproti dnešnímu stavu velmi oslabeny. Tvůrcům evropského primárního práva konečně došlo, že by bylo vhodné, aby se přímo volený orgán více zapojoval do všeobecného chodu Unie, podílel se na její legislativě a účinně kontroloval její finance, protože na rozdíl od ostatních institucí má skutečnou legitimitu, která nemusí být nijak složitými teoriemi obcházena a nahrazována. O legitimitě Rady, která zastupuje především členské státy lze těžko hovořit. U Komise je skutečně demokraticky legitimován pouze její předseda. Do budoucna bude vhodné rozšířit pravomoci Parlamentu na kreaci a složení soudů ESD. Existuje zde obava z jisté politizace soudů, podle níž by si Parlament dosadil do pléna „své“ soudce, leč stejně podobně mohou být na základně politické objednávky dosazeni v současném systému. Přímá volba soudců Parlamentem také není žádoucí, neboť soudci by totiž mohli rozhodovat tak, aby se svým voličům zalíbili a mohli být případně zvoleni znovu. Ideální cesta je pomocí výborů, na jejichž složení by se více podílel Parlament. V budoucnosti pro nastolení rovnováhy institucionálního rámce by též stála za uvážení úprava volby předsedy Evropské rady, k jehož osobě by se mohl a měl vyjádřit Parlament, stejně jako je tomu u předsedy Komise. Nemusel by být přímo volen poslanci, ale Parlament by mohl být alespoň konzultován, aby na tak významném zástupci Unie došlo k širší shodě. Použití konzultace z jiného úhlu pohledu může implikovat návrat zpět k počátkům integrace, kdy konzultace byla prakticky jedinou možností Parlamentu, jak se zapojit do legislativního procesu. Při nárůstu pravomocí Parlamentu a tím i jeho sebevědomí není vyloučen možný budoucí tlak na zvětšení odpovědnosti Komise vůči Parlamentu17. Stejně tak je možné očekávat snahu Parlamentu o posilování jeho vlivu na Unii. To může sice uškodit institucionální rovnováze, ale u zastupitelského orgánu je taková snaha více přijatelnější, než kdyby se o podobnou věc pokoušela Rada nebo Komise.

17 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 84

15

3

Evropská rada Evropská rada byla pojímána jako zvláštní druh Rady se specifickým vztahem

k ostatním institucím, v níž se schází nejvyšší představitelé členských států. Vznikla v polovině 70. let nepravidelnými neformálními schůzkami, kde byly probírány cíle a budoucnost integrace. Následně byla uznána Jednotným evropským aktem a Maastrichtskou smlouvou. K zařazení do institucionálního rámce mezi základní orgány došlo až Lisabonskou smlouvou (čl. 13 SEU).

3.1

Nová instituce Evropská rada podle čl. 13 odst. 1 SEU „nově“ patří mezi základní orgány Unie. Tvoří

vrcholný orgán Unie, který se skládá z 27 čelních představitelů členských států, předsedy Evropské rady a předsedy Komise (čl. 13 odst. 1 SEU). Záleží na jednotlivých ústavních systémech, zdali v Evropské radě zasedá předseda vlády nebo hlava státu. Při tak vysokém počtu je nyní nemožné konání neformálních schůzek, přesto ale jsou jednání Evropské rady neveřejná, což je sice pochopitelné při snaze o dosažení konsensu, avšak taková činnost se může dostat do střetu s demokratickými zásadami. Funkce Evropské rady je především politická - rozhoduje o cílech a budoucím směřování celé Unie, formuluje strategické cíle, zabývá se hlavně hospodářskou oblastí a také zastupuje Unii navenek. Nemá sice legislativní pravomoc (čl. 15 odst. 1 SEU), má však významnou funkci při změnách primárního práva. V jednáních mohou být členům Evropské rady nápomocni i jednotliví ministři. Jednání, zvaná sdělovacími prostředky těž summity, se konají dvakrát za půl roku. Předseda může svolat mimořádný summit, jsou-li k tomu dány důvody. Na jednáních jsou tvořena nejdůležitější politická rozhodnutí, která jsou pro Unii natolik zásadní, že se jich účastní vždy také vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který sice není členem Rady, ale znalost cílů zahraniční politiky Unie pro jsou pro něj výhodou. Na jednání mohou být přizvání i významní zahraniční hosté. Pokud Smlouvy nestanoví něco jiného, rozhoduje Evropská rada zásadně konsensem (čl. 15 odst. 4), což znamená, že členové se ve svých názorech všeobecně sjednotí a není nutné hlasování18. Vyjednávání a dosažení konsensu je povinností předsedy. Odlišné hlasování stanoví Smlouvy v případech, kdy Evropská rada může rozhodovat prostou 18 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 150

16

většinou (procedurální hlasování a jednací řád), kvalifikovanou většinou (volba a odvolání předsedy, rozhodnutí ve čl. 236 SEU) nebo jednomyslně. Jednomyslné hlasování je dodrženo i v případě, že se hlasující zdrží. Nikdo však nesmí hlasovat záporně. Pokud dojde k hlasování, předseda Evropské rady, ani předseda Komise nemají hlasovací právo. Pro mechanismus hlasování kvalifikovanou většinou v Evropské radě se použijí ustanovení o rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě, resp. přechodných období podle protokolu č. 36 o přechodných ustanovení (viz. dále). Lisabonská smlouva nově přináší možnost podání žaloby na neplatnost aktu (podle čl. 263 SFEU), který vydala Evropská rada, pokud akt zasahuje do práv třetích osob. Je možné podat též žalobu na nečinnost proti Evropské radě. Toto ustanovení vyvolalo teoretické spory, kdy byly dány požadavky, aby si Evropská rada zachovala svůj politický charakter19. Opomenutí této pasivní legitimace by však znamenalo nepostihnutelnost Evropské rady v případě nepřijetí některého z aktu, který je po ní v současném znění Smluv žádán (nové složení Parlamentu podle čl. 14 odst. 2 SEU). Zařazení Evropské rady do institucionálního rámce je jen kodifikací faktického stavu a formálním uznáním významu nejvýše hierarchicky postaveného unijního orgánu. Obsah činnosti, pravomoci a oblasti v nichž rozhoduje se příliš nezměnil, naopak velkou změnou je změna v systému předsednictví.

3.2

Předsednictví Kromě výše zmíněného formálního zařazení Evropské rady do institucionálního rámce

je také zavedena funkce stálého předsedy. Ruší se pravidelné rotace, jednáním již nepředsedá ten nejvyšší představitel členského státu, na jehož stát po určité časové období připadá předsednictví v Radě. Předseda Evropské rady je volen (čl. 15 odst. 5 SEU) jejími členy kvalifikovanou většinou, jeho volební období trvá dva a půl roku a může být zvolen nejvýše na dvě po sobě následující funkční období. Pokud dojde k závažnému pochybení nebo jiné překážce, může být předseda odvolán stejným způsobem, jako byl zvolen. Závažné pochybení není v SEU nijak definováno, zřejmě to bude takové jednání, které je neslučitelné s principy a zásadami, na kterých stojí Smlouvy20. Funkce předsedy je inkompatibilní s jakoukoli jinou funkcí v Unii a v jeho domovském státě. 19 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 835 20 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 92

17

Hlavní činností předsedy je vedení jednání. K této činnosti si může přizvat na pomoc předsedu Komise. Spolu potom připravují summity na základě výstupů jednání Rady pro obecné záležitosti. Předseda Evropské rady dává podněty k budoucímu směřování Unie, zajišťuje dodržování časové a věcné kontinuity jednání a snaží se o naplňování politických cílů Evropské rady. Po každém summitu předseda informuje Parlament o činnosti Evropské rady, čímž se její práce stává více transparentní a legitimní. 21 Předseda zastupuje Unii navenek v jejích mezinárodních vztazích. Požadavek na funkci předsedy, aby zajišťoval konsensus mezi členy Evropské rady, je oprávněný a je samozřejmé, že dosažení shody mezi tolika členy s různými názory musí být často velmi obtížné. Zavedení stálého předsedy Evropské rady s sebou určitě nese profesionálnější organizaci jednání Evropské rady a také jistou kontinuitu budoucího směřování Unie. Pozice předsedy a její časté přirovnávání k „europrezidentovi22“ vzbuzuje nejen u občanů, více než legitimitu této funkce, snahu o prohloubení integrace a zvětšení demokratického deficitu, kdy si čelní představitelé států mezi sebou vyberou vůdčí osobnost, aniž by se k této volbě mohli vyjádřit občané. Stálé předsednictví s nelibostí nesly menší státy, neboť jejich vedoucí představitelé mají nyní menší možnost k prosazení svých zájmů v Unii. Převážila však realita, že půlroční rotující předsednictví je ve skutečnosti příliš krátká doba na prosazení priorit a usměrnění Unie, bez ohledu na fakt, že vedoucí představitelé mají často spoustu důležitých povinností ve svém domovském státě, které často šly stranou díky předsednictví v Evropské radě. Zavedením pozice stálého předsedy také státy odůvodňovaly svůj strach ze ztráty suverenity. Jistým nebezpečím se může zdát i teze, že funkce stálého předsedy se stane pracovní pozicí pro vyhořelé politiky, bývalé prezidenty, kteří si zvykli na určitý standard a jen stěží se vrací do obyčejného života nebo politiky. Problematickou stránkou věci je rovněž nepříliš ujasněné rozdělení pravomocí mezi předsedou Evropské rady a předsedou Komise. Taková situace může vyústit v budoucnu ve spory o pravomoc23.

21 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 151 22 Prvním „europrezidentem“ je Herman Van Rompuy. Dostupné na navštíveno dne 8. 1. 2011 23 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 206

18

3.3

Zhodnocení současného stavu Nejmarkantnější obměnou v Evropské radě je zavedení funkce stálého předsedy. Jako

osoba, která svádí neustálý boj24 s předsedou Komise, vysokým představitelem a předsedou Rady má uvnitř Unie nelehkou pozici. K tomu všemu ještě má své povinnosti v Evropské radě, kde musí zajišťovat její bezproblémový průběh, sjednávat konsenzus. Zastupování Unie navenek taktéž nelze počítat mezi jednoduchou činnost, zvláště při současných globálních a ekonomických problémech, stejně jako obhajování mnohdy složitých politických záležitostí Unie. Současný předseda Evropské rady Herman Van Rumpuy byl často terčem kritiky pro nedostatečné charisma, avšak své role se ujal překvapivě dobře a přes počáteční odpor k jeho osobě lze konstatovat, že jde o schopnou osobu na správném místě. Nelze ho samozřejmě srovnávat s původními zakladateli integrace, protože není tak vůdčím typem a jistě raději volí kompromis než ambiciózní rozhodnutí. V čase, kdy se jeho první funkční období blíží ke konci je ještě bohužel příliš brzy na hodnocení. Skutečně dobré vedení se ukazuje až v kritických chvílích, která zatím žádná natolik dramatická ještě nepřišla, snad jen ohledně stavu veřejných financí některých členských zemí. Jak se ukazuje, tento problém zřejmě mohl být řešen již dříve a důrazněji, ale na jeho řešení se více podílejí státy euroskupiny. Dojde-li Evropská rada k názoru, že Van Rumpuy není vhodným kandidátem, pro další funkční období zvolí jinou osobu. Je nutno vyřešit, která osobnost by byla schopna efektivně vést Unii. Již před první volbou se hovořilo, že je úřad přímo stvořen pro schopného politika Tonyho Blaira. 25 Proti této myšlence ale stojí fakt, že Velká Británie byla vždy k integraci uzavřenější, nehodlá se ani stát členem euroskupiny a platí pro ni spoustu výjimek z aplikace právního řádu Unie. Pokud by se systém stálého předsednictví výrazně osvědčil, je možné, že obdobný trend bude následovat Rada, která následně také zruší svůj dosavadní mechanismus rotujícího předsednictví a vydá se cestou stálých předsedů. Vláda nestranných odborníků, kteří jsou často mnohem schopnější a erudovanější než vnitrostátní politici by nebyla od věci. Může však připomínat „úřednickou vládu,“ která je často jen přechodným stádiem v době krizí vnitrostátních vlád. Co se pak týká budoucího uspořádání nejsou v současnosti příliš vyjasněny vztahy mezi předsedou Evropské rady a předsedou Komise. Jejich cíle jsou velmi podobné - Evropská rada stanoví obecný politický cíl a Komise se jej následně snaží

24 Fiala. P, Pítrová, M. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, s. 202 25 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 216

19

prakticky realizovat normotvornou činností. V zájmu předcházení možným sporů o pravomoc by bylo vhodnější konkrétní upřesnění jejich vzájemných vztahů.

4

Evropská komise Evropská komise (dále jen Komise) patří mezi výkonné orgány Evropské Unie.

Nezastupuje zájmy jednotlivých členských států, nýbrž zájmy Unie jako celku. Komise je nezávislým nadnárodním orgánem Unie. Komisí nazýváme kolegium komisařů, ale také samotnou instituci, která má sídlo v Bruselu. Některá pracoviště Komise se nachází v Lucembursku a zastoupení Komise nalezneme v každé členské zemi EU. Vzhledem ke své supranacionalitě bývá označována jako srdce integrace a strážkyně Smluv.26 Zvláštností je, že jako výkonný orgán má iniciační monopol, který jí byl Lisabonskou smlouvou potvrzen (čl. 17 odst. 2 SEU), nestanoví-li smlouvy jinak, návrh legislativního aktu vždy podává Komise. Ve spolupráci s ESD dohlíží na uplatňování práva Unie. Komise vznikla v 50. letech 20. století na základě ustanovení v zakládacích smlouvách. Lisabonská smlouva postavení Komise příliš nezměnila, upravila pouze její složení, některé komplikované vztahy uvnitř Komise a jasněji vymezila její pravomoci.

4.1

Složení Komise jako kolegium komisařů se v současnosti skládá z 27 komisařů, včetně

předsedy, vysokého představitele a dalších místopředsedů. V Komisi je zastoupen každý členský stát. Její funkční období je pětileté. Komise musí vzniknout vždy nejpozději do šesti měsíců od konání voleb do Evropského parlamentu. Nově je pro členy Komise stanovena kromě celkové způsobilosti podmínka evropanství (čl. 17 SEU) podtrhující nadnárodní charakter mandátu a posilující prvek nezávislosti komisaře 27. Funkce komisaře je zcela nezávislá, komisaři nepřijímají pokyny od žádné vlády, instituce, orgánu ani jiného subjektu. Již smlouva z Nice počítala se snížením počtu komisařů o jednu třetinu v případě, že jejich počet dosáhne 27. Lisabonská smlouva také stanovuje nižší počet komisařů (dvě třetiny členských států) s tím, že by se na základě absolutně rovné rotace, demografického a geografického zastoupení vždy po následující volební období složení změnilo. Rozdíl mezi celkovými počty funkčních období vykonávaných státními příslušníky jakýchkoli dvou 26 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 168 27 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 105

20

členských států nesmí být nikdy vyšší než jedna (čl. 244 SFEU). Současné přechodné období skončí v listopadu 2014, Evropská rada může stanovit jednomyslně jiný počet od stávajícího (čl. 17 odst. 5 SEU). Stejně jako zrušení rotujícího předsednictví v Evropské radě, také snížení počtu komisařů vyvolalo obavy některých států o ztrátu jejich vlivu na dění v Unii a prosazování svých zájmů v Komisi, ačkoliv Komise prosazuje zájmy integrace a členové jsou na svém státu nezávislí a nesmí od něj přijímat žádné pokyny. 28 Své zájmy mohou státy uplatňovat pouze v mezivládních orgánech, kde je k jejich možné realizaci dán řádný prostor. Tyto skutečnosti nicméně nebyly pochopeny u irských politiků, kteří, kromě jiných výjimek, požadovali a podmiňovali ratifikaci Lisabonské smlouvy v opětovném referendu 29 zachováním stávajícího počtu komisařů v kolegiu Komise. Rozhodnutím Evropské rady tak zřejmě i po následující funkční období bude zasedat 27 komisařů. Dohoda nemá ale žádnou právní váhu, není proto ani nijak vynutitelná. Předseda Komise je nově volen absolutní většinou v Parlamentu na návrh Evropské rady, která o něm rozhodne kvalifikovanou většinou. Kandidát na předsedu musí být náležitě zkonzultován, zohledňují se i výsledky voleb do Parlamentu. Tento stav se již fakticky v minulosti dodržoval, nyní byl pouze kodifikován. Je tím brán zřetel na alespoň zprostředkovanou vůli občanů vyjádřenou ve volbách do zastupitelského orgánu. Význam Parlamentu v celém procesu nicméně vzrostl, dříve byl Parlamentem pouze schvalován. Parlament následně schvaluje i složení celé Komise jako orgánu. Předseda jmenuje své místopředsedy s výjimkou vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (dále jen vysoký představitel), který je volen Evropskou radou. Místopředsedové nemají nijak privilegované postavení, předseda jejich výběrem pouze deklaruje preferenci k významným portfoliím a státním příslušníkům. Členové Komise musí odstoupit, vyzve-li je k tomu předseda. Myšlenka snížení počtu členů v kolegiu Komise má svůj opodstatněný základ. Bylo zvyklostí, že od založení Společenství měl každý členský stát svého zástupce v Komisi. Počet členů se od té doby mnohonásobně zvýšil. Má-li výkonný orgán s nadnárodními zájmy jednat efektivně, není myslitelné, aby se scházel ve vysokém počtu. Komise byla založena k hájení zájmů integrace, nikoli za účelem prosazování někdy i pochybných zájmů členských států. 28 čl. 17 odst. 3 SEU; zárukou nezávislosti by měl být i pečlivý výběr kandidátů, stejně jako nový požadavek „evropanství“. 29 Již samotné opakování referenda je dost pochybný postup, zřejmě ale ne v Irsku, kde ohledně ratifikace Smlouvy z Nice probíhalo také opakované referendum.

21

Jednání v tak vysokém počtu bude stále složitější, narůstající počet komisařů koliduje s jejich kolegialitou a se snahou o zefektivnění činnosti Unie. Organizování její činnosti bude nadále stále obtížnější. Peněžní prostředky, které by mohly být využity na lepší účely půjdou opět na chod Komise. Zůstanou tím i nesmyslná portfolia typu portfolio pro mnohojazyčnost nebo vedle sebe koexistující komisař pro životní prostředí a komisař pro změny klimatu, či komisař pro obchod a komisař pro vnitřní trh a služby. I v tomto směru Komise stále ztrácí svoji dávnou slávu, kterou už nyní kazí skandální působení Santerovy Komise a slabé vedení s málo ambiciózními projekty, které jsou velmi těžko srovnatelné s vedením osobností jako byl např. Walter Hallstein nebo Jacques Delors.30 Není ani vhodné ji označovat jako „motor integrace,“ takové označení si nyní zaslouží jiné orgány, které skutečně svou činností hýbou Unií a posouvají ji svým odborným působením vpřed, nikoli nazpět, jak je tomu u současné a budoucí Komise, jenž se bude řídit irským slibem.

4.2

Změny v komitologii Komitologie vznikla v 60. letech 20. století jako nástroj kontroly. Byl to zvláštní

proces, který umožňoval členským státům prostřednictvím Rady delegaci nových výkonných pravomocí na Komisi a její kontrolu. Cílem komitologie bylo zamezit běžným legislativním postupům, ale zároveň zachování flexibilitu rozhodování. Za tímto účelem bylo během let postupně vytvořeno několik druhů výborů s různou mírou možných omezení, která mohla být Komisi kladena. Lisabonská smlouva systém komitologie mění tak, že se prováděcí předpisy dělí do dvou kategorií, z nichž má každá jiný postup. Delegovanými akty (čl. 290 SFEU) je na Komisi delegována pravomoc přijmout opatření, která by jinak byla přijata Parlamentem a Radou, ale z důvodu zjednodušení rozhodovacích postupů v Unii přechází na Komisi. Komise je kontrolována, jak v tomto procesu pracuje a zda nepřekračuje svěřené pravomoci. Rada i Parlament mohou rozhodnout o odebrání tohoto oprávnění Komisi, případně nahradit delegovaný akt vlastním aktem. Prováděcí

akty

(čl.

291

SFEU)

pohltily

původní

komitologii,

slouží

ke zjednodušenému provedení unijní normotvorby v členských státech, často se jedná o normy technické povahy. Tento postup blíže specifikuje zvláštní nařízení, 31 které umožňuje

30 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 96 31 Nařízení č. 182/2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí.

22

vyšší participaci členských států. Smyslem zavedení nového sytému je snaha o větší transparentnost, její absence byla původnímu mechanismu vyčítána. Systém má být rovněž zjednodušený a více srozumitelný.

4.3

Posílení funkce národních parlamentů Národní parlamenty dostaly právo vyjadřovat se k projednávaným legislativním aktům

Komise, nejsou-li v nesouladu se zásadou subsidiarity, což musí vždy Komise při vydání svých právních aktů řádně zdůvodnit. Oprávnění národních parlamentů vyplývá z čl. 12 SEU a Protokolu o dodržování principu subsidiarity a proporcionality (čl. 7 Protokolu). Národní parlamenty se mají stát garanty principu subsidiarity zavedeného Maastrichtskou smlouvou, kdy Unie přebírá pouze ty pravomoci, které jsou nezbytně nutné k jejímu účinnému fungování. Protokol zavádí kontrolní mechanismy 32 zvané „žlutá a oranžová karta.“ „Červená karta“ se uplatňuje pouze omezeně. Parlamenty mohou hned na počátku legislativního procesu podávat v osmitýdenní lhůtě svá odůvodněná stanoviska k legislativním návrhům Komise. Jediné negativní stanovisko ještě ovšem neznamená, že bude návrh rovnou zamítnut, k tomu je třeba neschválení aktu ve více národních parlamentech zaručující vyšší kvalifikaci hlasů. Ve státech s dvoukomorovými parlamenty přísluší každé z komor v tomto procesu jeden hlas. Jednokomorové parlamenty mají dva hlasy. Hlasy všech parlamentů se sčítají a pokud zastávají parlamenty více než třetiny 33 členských států názor, že je projednávaný akt v rozporu s principem subsidiarity, dochází k situaci zvané „mechanismus žluté karty.“ Komise je pak povinna svůj návrh přezkoumat. Následně rozhodne, zdali legislativní návrh bude ponechán, pozměněn nebo stažen. Pokud sdílí obavy, že projednávaný návrh je v rozporu s principem subsidiarity více než polovina národních parlamentů a Komise odůvodněně na svém návrhu trvá, existuje druhý, mocnější mechanismus zvaný „oranžová karta.“ V tomto případě jsou stanoviska Komise a národních parlamentů postoupena Evropskému parlamentu a Radě, aby se jako legislativní orgány vyjádřily k souladu s principem subsidiarity. Pokud dojdou ke stejnému názoru jako národní parlamenty, mají Parlament i Rada možnost legislativní proces úplně zastavit – Rada 55% hlasů, Parlament většinou odevzdaných hlasů. Absolutní blokace, „červená karta,“ udělena jedním národním parlamentem se využije, 32 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s.76 33 Jedné třetiny, pokud jde o spolupráci v justičních a policejních věcech.

23

jde-li o zjednodušenou změnu legislativního postupu v oblastech rodinného práva s mezinárodním prvkem (jedna ze zvláštních passarell) nebo u obou obecných passarell a použití doložky flexibility. Čl. 8 Protokolu o dodržování principu subsidiarity dává navíc národnímu parlamentu právo podat žalobu na neplatnost k ESD (podle čl. 263 SFEU). K podání žaloby jsou aktivně legitimovány členské státy, prostřednictvím nichž ji národní parlamenty mohou podat. Stejně tak tento článek dává žalobní právo Výboru regionů, týká-li se přijetí právního aktu, který má být s Výborem regionů obligatorně konzultován. Posílení role národních parlamentů je pro upevňování demokracie v Unii správným krokem. Legitimita národních parlamentů je v členských státech pravidelně kontrolována demokratickými volbami, proto není reálné, aby docházelo k excesům, které nejsou vůlí lidu. Stejně tak je nepravděpodobné, že by mohl projít přes všechny národní parlamenty akt, který by byl v rozporu s principem subsidiarity. Větší zapojení národních parlamentů s sebou nese ovšem i nárůst jejich pracovní činnosti a hrozí, že by se nemusely naplno věnovat svému zákonodárnému působení. Nicméně je velmi pozitivní, že jsou Lisabonskou smlouvou národní parlamenty vnímány jako garanti principu subsidiarity, že Komise k nim má rozšířenou informační povinnost a že tato nově přidělená pravomoc nebyla udělena jinému orgánu.

4.4

Občanská iniciativa Evropská unie nestojí jen na základech zastupitelské demokracie, ale má rovněž

některé prvky demokracie participační obsažené v čl. 11 SEU. S odvoláváním na občanskou společnost přináší Lisabonská smlouva nová ustanovení v podobě rozsáhlé konzultační povinnosti Komise s národními parlamenty a zavedením lidové (občanské) iniciativy. V čl. 11 odst. 4 SEU Unie umožňuje milionu občanů z podstatného počtu členských států iniciovat Komisi návrh k vydání právního aktu, který patří do působnosti Unie. Oprávnění občanů je ale dáno příliš obecně a je proto potřeba dalších předpisů k jeho bližšímu vymezení. Vydáním aktu, který je v působnosti Unie, se rozumí právní akt ve smyslu čl. 288 SFEU. K odborné pomoci při realizaci občanské iniciativy může být občanům nápomocen Hospodářský a sociální výbor. Základní podoba občanské iniciativy byla upravena pouze rámcově a v podobě stanovené SEU by nebyla aplikovatelná, proto byl vydán důležitý sekundární právní předpis 24

nařízení o občanské iniciativě 34 (dále jen nařízení) platné od 1. dubna 2012. Nařízení šířeji specifikuje pravidla pro konání občanské iniciativy, nechává počet občanů na jeden milion, prohlášení se souhlasem s iniciativou musí vycházet od občanů alespoň jedné čtvrtiny členských států Unie a stanovuje minimální počet občanů z jednotlivých států, kteří musí iniciativu podpořit. Tato suma se vypočítá tak, že se počet křesel členského státu v Parlamentu vynásobí koeficientem 75035. Dále je nutné založení výboru, který musí být složený nejméně ze sedmi členů z různých členských států, který musí být povinně registrován. Na sběr podpisů ponechává nařízení lhůtu jeden rok. Prohlášení o souhlasu s iniciativou musí být následně potvrzeno orgány členských států. Komise má potom tříměsíční lhůtu na přezkum a rozhodnutí, jak s občanskou iniciativou naloží. Nařízení upravuje ochranu osobních údajů a možné sankce za případné porušení povinností související s lidovou iniciativou. Jakkoli se může zdát občanská iniciativa sympatickým a komplexním nápadem, lze si těžko představit její praktickou realizaci. Muselo by se jednat o skutečně významné téma, navíc tak vysoký počet jedinců z více států může lehce přesvědčit schopný řečník, populista nebo jiný demagog. Hlavní roli by zřejmě hrála média, která jsou v současné době jediná schopná promluvit k velkému množství lidí z více států. Lidová iniciativa s sebou nese také velké administrativní náklady, proto existuje i nebezpečí zapojení různých skupin, které příliš nezajímá efektivní chod Unie, ale měly by na návrhu lidové iniciativy své vlastní zájmy. Praktickou realizací může být dotčena též smutná realita neochoty občanů k hlubší integraci vyjádřená tradiční nízkou účastí občanů ve volbách do Parlamentu a neúspěšnou Ústavní smlouvou. Problémovým aspektem je také, že jeden milion občanů představuje velmi malé procento občanů Unie. Nařízení alespoň demokraticky přepočítává minimální počet občanů jednotlivých členských států. Bylo by proto možná lepší, kdyby prováděcí předpis stanovil vyšší počet občanů. Otázka zůstává i nad závazností iniciativy pro Komisi a případné podání žaloby na nečinnost k ESD.36 Lze také souhlasit s názorem, že iniciativu nebude možné úplně opomenout. Komise nemůže dovolit tolik hlasů úplně ignorovat, možným rizikem ale naopak

34 Nařízení č. 211/2011 ze dne 16. února 2011, o občanské iniciativě 35 Česká republika by musela dát dohromady nejméně 16 500 podpisů, Německo 74 250, Malta 3 750; pokud by se dal dohromady pouze minimální počet podpisů z každého členského státu, celkový součet by čítal jen kolem půl milionu podpisů. 36 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 71

25

je, že s „odvoláním se na občanskou iniciativu“37, bude Komisí přijat a následně navržen pochybný legislativní akt.

4.5

Zhodnocení současného stavu Komise se změny nijak významně nedotkly, jedinou výraznou snahou je občanská

iniciativa. Její praktickou realizaci si lze těžko představit při současném trendu občanů spočívajícím v odporu ke všemu evropskému. Neochota zapojení se občanů do chodu Unie je zjevná zvláště při volbách do Parlamentu, který přitom má na fungování Unie velký vliv. Smutnou stránkou je pokus o nastartování reformy Komise snížením počtu komisařů. Požadavek Irska na zachování vlastního člena v Komisi reformu rozhodování zbrzdil a posunul o několik let nazpět. Práce v Komisi se stane obtížnou, některá portfolia si budou konkurovat, jiná vymýšlet a improvizovat, neboť jejich agenda bude nesmyslná. Vysoký počet členů naruší zásadu spolupráce a zásadu kolegiality, která není možná naráz u tolika komisařů uplatnit. Jisté řešení by přineslo nedodržení slibu, jenž byl Irsku dán Evropskou radou, která by rozhodla tak, jak po ní vyžadují smlouvy, že se skutečně bude Komise skládat z komisařů v počtu dvou třetin členských států s rovnou rotací. Tím se ale dostáváme opět do uzavřeného kruhu, rotace totiž výrazně narušuje kontinuitu činnosti Komise. Navíc nedodržení, byť právně nezávazného slibu, by vyvolalo velký odpor Irska k celé integraci a mohlo by znamenat až jeho vystoupení z Unie. Avšak dodržení slibu by Evropská rada mohla podmínit zodpovědnějším chováním Irska v oblasti veřejných financí. Irsko, jako jedna z nejvíce zadlužených zemí euroskupiny totiž příliš nepomáhá současnému nejasnému osudu společné měny. Komise narozdíl od svého rozkvětu v počátcích integrace výrazně ztrácí ze své slávy a není jisté, zda se k ní ještě vrátí. Současný stav tomu vůbec nepomáhá. Velmi slibně je naopak institucemi hodnocena spolupráce s národními parlamenty38.

37 Ondřejková, Jana: Demokracie podle Lisabonské smlouvy. In Gerloch, A., Wintr, J. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek v ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 164 38 Výroční zpráva za rok 2011 o vztazích s národními parlamenty dostupné na navštíveno dne 15. 1. 2012

26

5

Rada Rada Evropské unie neboli Rada ministrů patří k rozhodujícímu orgánu EU, který

reprezentuje členské státy. Rada je mezivládním kolektivním orgánem nezasedajícím ve stálém složení. Podle druhu projednávaných otázek se scházejí nejvyšší představitelé na úrovni ministrů, kteří jsou kompetentní k řešení aktuálních otázek a reprezentují zájmy členských států. Rada společně s Evropským parlamentem schvaluje rozpočet i předkládané legislativní návrhy a hraje hlavní úlohu ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. Působí také jako koordinátor hospodářské politiky. Rada má legislativní a exekutivní pravomoci. Radě předsedá ten ministr, na jehož členský stát připadá půlroční předsednictví Rady, s výjimkou Rady pro zahraniční věci, které obligatorně předsedá vysoký představitel. Lisabonská smlouva (čl. 16 SEU) výslovně počítá pouze s Radou pro obecné záležitosti, která zajišťuje soudržnost jednotlivých složení Rady a připravuje zasedání Evropské Rady, a s Radou pro zahraniční věci, která má na starost vnější vztahy a realizování strategií stanovených Evropskou radou. V souladu s čl. 236 SFEU je stanoveno dalších deset okruhů, jimiž se Rady v různém složení zabývají (životní prostředí, doprava atd.). Zvláštní „Radou“ je tzv. euroskupina, kterou tvoří členské státy, jejichž měnou je euro. Euroskupina se za účelem sledování budoucnosti společné měny neformálně schází, má svého stálého předsedu, který je volen na dva a půl roku (Protokol o euroskupině). Ve snaze o větší demokratičnost a transparentnost postupů jsou zasedání Rady veřejná, pokud jedná o legislativním návrhu a hlasuje se o něm. Občané mohou legislativní činnost členů Rady kontrolovat pomocí audiovizuálních záznamů a také povinně zveřejňovaných dokumentů na internetových stránkách Rady. Nelegislativní část zůstává neveřejná. Taková snaha je nepochybně krokem vpřed, na druhou stranu, jsou-li členové Rady při legislativní činnosti „na očích,“ může hůře docházet k širšímu konsensu či drobným ústupkům ze svých původních požadavků v úsilí, aby si politici získali přízeň a oblibu u svých voličů v domovském státě.

5.1

Změny v rozhodování Rada zásadně rozhoduje kvalifikovanou většinou, nestanoví-li Smlouvy jinak. Rada

může dále rozhodovat jednomyslně nebo prostou většinou. Při rozhodování kvalifikovanou většinou se hlasy členských států přepočítávaly podle počtu obyvatel, hlas každého státu měl potom jinou váhu (tzv. vážené hlasování). Jednomyslnosti nebrání, zdrží-li se některý ze členů 27

hlasování, stejně tak může člen zmocnit jiného člena k hlasování za něj. Rozhodovací činnost Rady prochází značnou změnou, přechází se od dřívějšího jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou, jednomyslné rozhodování zůstává v některých oblastech zachováno, rozhodování kvalifikovanou většinou se nyní vztahuje na mnoho nových oblastí. Systém rozhodování v Radě byl vždy složitý a ještě více se komplikoval rozšiřováním Unie o nové členské státy. Cílem reformy institucionálního rámce bylo tento systém zefektivnit a přejít na mechanismus, který by lépe odpovídal počtu států a počtu obyvatel, aby se bezvýhradně uplatnila zásada rovnosti subjektů typická pro mezivládní orgán. 39 Mechanismus hlasování je upraven v čl. 16 odst. 4 a 5. Do listopadu roku 2014 se použije odlišný způsob stanovený protokolem č. 36, o přechodných ustanoveních. V prvním přechodném období do roku 2014 se použije vážené hlasování, přežitek Smlouvy z Nice 40. Pokud Rada hlasuje o návrhu Komise, kvalifikovaná většina pro kladné stanovisko tvoří 255 hlasů z celkových 345 hlasů. V ostatních případech, kdy Rada nerozhoduje na návrh Komise se vyžaduje nejméně 255 hlasů vyjadřující kladné stanovisko více než dvou třetin členských států. Členské státy mohou požádat o přezkum, aby bylo ověřeno, zda členské státy, které rozhodly kvalifikovanou většinou zastupují nejméně 62% celkového obyvatelstva Unie. Akt není přijat, není-li splněna poslední podmínka. Při přepočtu na procenta 255 hlasů zastupuje 74% členů Rady. Proceduru může zablokovat 91 záporných hlasů. Od 1. listopadu 2014 se již nepoužije vážené hlasování, kvalifikovaná většina v Radě je vymezena 55% hlasů členů Rady tvořenými alespoň patnácti z nich. Tato „dvojí většina“ musí ještě zastupovat nejméně 65% obyvatelstva Unie. Blokační menšina, počet členských států, které dohromady mohou zablokovat rozhodnutí je stanovena na čtyři, zabraňuje se tím třem nejlidnatějším státům (Německo, Francie, Velká Británie), které tvoří více než 35% obyvatelstva Unie, aby mohly lehce blokovat státy s méně obyvateli. Nový mechanismus počítá i se situací, kdy je jedné z dvojích většin téměř dosaženo. Podle prohlášení závěrečného aktu k čl. 16 SEU mohou členové Rady, kteří zastupují alespoň 75 % obyvatelstva nebo 75 % členských států potřebných k vytvoření blokační menšiny v přechodném období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 požádat, aby rozhodování kvalifikovanou většinou bylo odloženo. Zmíněný postup může sice zpomalit rozhodování,

39 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 203 40 Česká republika má 12 hlasů, největší státy shodně 29, nejmenší 4 hlasy

28

jeho smyslem má být sjednocení názorů.41 Od 1. dubna 2017 se použije stejný systém, pouze s nižším zastoupením 55% členských států a 55% obyvatelstva. Do 31. března 2017 však ještě může kterýkoliv členský stát požadovat, aby bylo hlasováno podle Smlouvy z Nice. Pokud Rada nerozhoduje o návrhu předloženém Komisí nebo vysokým představitelem, kvalifikovanou většinu tvoří 72 % členů Rady a 65% obyvatelstva (19 států a necelých 324 milionů obyvatel Unie42), blokační menšinu tvoří alespoň čtyři členové Rady. Nový mechanismus v Radě přináší dvojí legitimitu. Při rozhodování jsou, sice jen zprostředkovaně, zastoupeny zájmy občanů. Nelze ale říci, že rozhodování v Radě by bylo oproti původnímu systému jednodušší, pravdou se stal opak. Již tak komplikovaný přepočet počtu států na procentní body, kdy často výsledkem nejsou ani celá čísla, se ještě ztěžuje různými výsledky v různých přechodných obdobích. Přechod od jednomyslnosti ke kvalifikované většině není příliš typický pro mezivládní orgán, který by měl rozhodovat zásadně jednomyslně a často může být těžké dosažení všeobecného konsensu. Oproti jiným rozhodovacím procesům je v něm nejlépe možné vyjádřit své postoje a konkrétní zájmy jiných států. Přechod k rozhodování kvalifikovanou většinou má své logické opodstatnění, neboť vytvoření kvalifikované většiny je relativně jednodušší a nemusí docházet k žádným obtížným jednáním. Je i podstatně rychlejší, a proto i efektivnější. Není ale tolik demokratické, protože nezastupuje zájmy tolik občanů Unie, nicméně pojistka tvořící blokační menšinu lze započítat jako snahu o vyhnutí se možných pochybení, které by hlasování kvalifikovanou většinou mohlo v budoucnu přinést. Při rozhodování kvalifikovanou většinou bude také obtížné pro státy hledat širší podporu pro své případné návrhy, lze proto očekávat, že budou více komplexně a věcně zaměřeny.

Flexibilní postupy

5.2

Lisabonská smlouva přináší v oblasti změny smluv a nárůstu pravomocí velmi kontroverzní ustanovení, která vyvolala širokou diskuzi a nepokoje v ústavněprávních kruzích. Přináší značně flexibilní postupy43 zvané přechodové klauzule (passarelly) a doložka flexibility. První obecná passarella znamená zjednodušený prostup při změně Smluv upravený v čl. 48 odst. 7 SFEU. Umožňuje přechod od jednomyslného rozhodování v Radě

41 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 96 42 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 799 43 Svoboda, P. K Evropskoprávní flexibilitě. Právní rozhledy, 6/2011, s. 214

29

k rozhodování kvalifikovanou většinou. Klauzule se vztahuje na celou SFEU i oblast vnějších vztahů, včetně společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Vyjmuta jsou rozhodování o změně Smluv a výslovně uvedená rozhodnutí týkající se obrany, finančních ustanovení, doložky flexibility a pozastavení členských práv. Druhá obecná passarella stanovuje možnost rozhodnutí Evropské rady postupovat řádným legislativním procesem namísto mimořádného. Při uplatnění tohoto přechodu není žádná výslovná výjimka kromě společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ve zbytku SEU není stanoven žádný zvláštní legislativní postup. O použití obou passarell rozhoduje Evropská rada. Postup není stanoven, má se za to, že konsensem44. Dále musí být použití přechodových ustanovení oznámeno národním parlamentům, které v šestiměsíční lhůtě mohou dát s tímto postupem nesouhlasné stanovisko. Zablokování procesu je schopen i jediný národní parlament (viz. výše). S použitím obecných pasarell musí souhlasit rovněž Parlament většinou svých členů. Zvláštní pasarely jsou potom v jednotlivých ustanoveních SEU a SFEU 45 a znamenají ještě jednodušší postup. V oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky chybí právo veta národních parlamentů. Zavedení passarell bylo značně kritizováno, jejich smyslem je změna v rozhodovací činnosti, aniž by došlo k nutnosti složitých změn primárního práva, neboť jak se ukázalo, změny primárního práva jsou často velmi složité a zdlouhavé a často stavějí Unii a její členské státy do hodně nejisté pozice. Druhou z kontroverzních změn je ustanovení čl. 352 SFEU, obsahující modifikovanou doložku flexibility46, která byla též spolu s passarellami jedním z přezkoumávaných bodů Ústavním soudem České republiky. 47 Doložka umožňuje zvláštním postupem přijmout opatření, ke kterým nemá Unie pravomoci, jsou-li potřebné k dosažení některého z cílů v rámci politik stanovených Smlouvami. Doložka mění dosavadní stav, kdy bylo možné přijmout opatření k dosažení cílů a fungování vnitřního trhu. Nyní se rozšiřuje též na další politiky Unie. Uplatnění doložky flexibility nese riziko rozšiřování pravomocí Unie, která by tím teoreticky mohla změnit primární právo jiným způsobem, než stanovují Smlouvy a obejít tak

44 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, 2010, s. 180 45 Významná je zvláštní passarela, která umožňuje přeměnit Eurojust na orgán Evropského veřejného žalobce podle čl. 86 SFEU, další pasarely jsou uvedeny v čl. 31 odst. 3 SEU, čl. 81 odst. 3 SFEU, čl. 153 odst. 2 SFEU, čl. 312 odst. SFEU 46 Craig. P, de Búrca, G. EU law: text, cases, and materials. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2011, s. 89 47 Nález Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 19/08, bod. č. 150

30

řádný postup. Použití doložky má několik striktních podmínek, které zabraňují extenzivnímu výkladu. Je k němu třeba návrh Komise, jednomyslné rozhodnutí Rady, a to i v případech, kdy rozhoduje zvláštním legislativním postupem a souhlas Parlamentu. Komise musí o takovém kroku informovat národní parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity. V upozornění musí být výslovně označeno, že se jedná o klauzuli flexibility. Navíc je použití limitováno pouze politikami unie s výjimkou společné zahraniční a bezpečností politiky (čl. 352 odst. 4).

5.3

Vysoký představitel Nová funkce vysokého představitele 48 pro zahraniční vztahy a bezpečnostní politiku

personálně slučuje funkce bývalého generálního tajemníka – vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisaře pro vnější vztahy a předsedu Rady pro vnější vztahy. Cílem vytvoření vysokého představitele je sjednocení zahraniční politiky Unie, kterou řídí a provádí jako zmocněnec Rady (čl. 18 SEU). Vysoký představitel je jmenován Evropskou radou, která o něm rozhoduje kvalifikovanou většinou, stejným způsobem může být odvolán. Kvůli personálnímu sjednocení funkcí v Komisi musí být dán souhlas se jmenováním i předsedou Komise. Dojdeli k vyslovení nedůvěry Komisi, vysoký představitel odstupuje pouze ze své funkce v Komisi, nadále však zůstává předsedou Rady pro vnější vztahy. Z důvodu stálého předsednictví Rady pro vnější vztahy mohly některé státy cítit křivdu, že jejich ministři zahraniční nebudou mít takový vliv na zahraniční vztahy Unie. Je ale pravdou, že taková pozice vyžaduje především schopného diplomata, což nemusí vnitrostátní politik vždy být. Zavedení funkce vysokého představitele je jistě přínosné, v minulosti totiž mohlo docházet ke střetu zájmů kvůli rozštěpení vnějších vztahů mezi více subjektů. Vysoký představitel „vede a provádí“ zahraniční politiku a další politiky související s obranou a bezpečností, sám je ale nevytváří. Nemá samostatnou rozhodovací pravomoc, je pouhým prováděcím nástrojem Rady49. Vysoký představitel je také ze své úřední povinnosti jedním z místopředsedů Komise a účastní se jednání Evropské rady, nikoli však jako její člen. Vysoký představitel má informační povinnost vůči Parlamentu, který mu může dávat různá doporučení, dvakrát ročně koná rozpravu na téma společné zahraniční a bezpečnostní politiky. 48 Smlouva o Ústavě pro Evropu počítala s pojmem ministr zahraničních věcí, což může připomínat, že pravomoci Unie v zahraničních věcech jsou podobné pravomocem státu. Takové pojetí příliš neodpovídá realitě, Unie je mezinárodní organizací sui generis, v niž jsou tyto pravomoci omezeny. 49 Syllová, J. a kol. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, s.109

31

Pozice vysokého představitele bývá označována jako „dvojí klobouk 50,“ jelikož je zároveň členem mezivládního a nadnárodního orgánu, mezi kterými může a v minulosti často docházelo ke sporům o pravomoc. Personálním spojením pro vysokého představitele může být složité také oddělení loajality k Radě nebo Komisi. Při plnění úkolů v Komisi čl. 17 dost. 8 se na něj vztahují stejná práva a povinnosti jako na ostatní komisaře včetně odpovědnosti vůči Parlamentu.

5.4

Zhodnocení současného stavu Rady se Lisabonská smlouva dotkla hlavně v oblasti rozhodování. Nad obtížnějším

získáváním jednomyslnosti, která je více typická pro orgán hájící zájmy států převážilo rozhodování kvalifikovanou většinou, které je jednodušší a efektivnější, bez nutných pojistek v podobě zavedení blokační menšiny by ale mohlo dojít k přehlasování některých členů. Změna hlasování v Radě byla zavedena především za účelem vyšší efektivity a zjednodušení nevyhovujícího váženého hlasování. Lisabonská smlouva přišla se zněním, které hlasování příliš neulehčuje, naopak možná ještě více komplikuje. Nový systém hlasování bude používán až za dlouhou dobu, kdy se ještě může mnohé změnit. „Divoké“ změny v primárním právu, jak tomu bylo v 90. letech, nejsou příliš pravděpodobné, na druhou stanu ani vyloučené. Na hodnocení změněné kvalifikované většiny je proto příliš brzy. Počet států k prosazení většinového názoru je stanoven správně. Problém může vzbuzovat počet obyvatel Unie, neboť jak současný trend ukazuje, populace evropských občanů bude spíše klesat 51. Rapidní zvýšení evropského obyvatelstva může přinést obávané přistoupení Turecka nebo změna v postoji migračních politik. Celou složitost dvojích většin, blokačních menšin a téměř dosažených blokačních menšin ještě doplňuje přechodné období, v němž lze na žádost státu použít opět vážené hlasovaní ze zastaralé Smlouvy z Nice. Nové vymezení blokační menšiny též umožňuje stav, kdy by se v rámci služeb „něco za něco“ připojil k blokující Velké Británii, Německu a Francii jakýkoli jiný členský stát, aby návrh nebyl přijat. Taková situace je ale čistě hypotetická, všechny tyto státy mají velmi silné vedení a není příliš mnoho společných okruhů, na kterých by se představitelé těchto států vždy dohodli. Za úvahu stojí revize současného systému rotujícího předsednictví. Zdá se, že je jeho metoda

nastavena

správně,

leč

je

možné

zohlednit

některé

drobné

úpravy.

50 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 202 51 Váška, J. Reforma Rady EU podle Lisabonské smlouvy. Současná Evropa. 1/2011, s. 155

32

„Trojpředsednictví,“ které by sdružovalo vždy tři státy při zásadě demografického a geografického zastoupení Unie by mohlo zajistit vyšší kontinuitu probírané problematiky v Radě. Jednalo by se pouze o kodifikaci zvyklosti, neboť je již nyní fakticky dodržováno, že státy předsedající Radě se svými předchůdci i nástupci úzce spolupracují 52. Na trvalé předsednictví, které funguje v Evropské radě není Rada připravena. Taková změna by stejně nezískala potřebnou podporu u členských států a Rada by tím taktéž ztratila charakter mezivládního orgánu a naopak by začala mít nadnárodní prvky. Vysoký představitel jako nová funkce se zdá užitečnou a má zdánlivě velké ambice, leč její výkon musí být díky splynutí tak velké agendy do jedné funkce velmi náročný. Vyžaduje schopného diplomata s jasnou vizí o zahraniční a bezpečnostní politice a také osobnost, která má záruky vnitřní nezávislosti. Současná představitelka této funkce není příliš výraznou osobou, to ale může být také dáno charakterem funkce vysokého představitele, který zahraniční politiku převážně realizuje a nijak nevytváří. Flexibilní postupy, které zavádí Lisabonská smlouva jsou pro Unii instituty většinou novými, avšak pro efektivní chod integrace potřebnými. Není moc efektivní, když při každé drobné změně primárního práva je nutná složitá ratifikace v tolika členských státech, v nichž některé mají ústavní povinnost k vyhlášení referenda. Navíc se ukázalo, že určité státy budou již k dohodnutým změnám klást další podmínky, které integraci ještě více zbrzdí. Nebezpečí zneužití prakticky nehrozí, k passarellám i klauzuli flexibility je připojena celá řada pojistek, jak ve Smlouvách, tak v národních parlamentech.

52 Zbíral, R. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, s. 216

33

6

Soudní dvůr Evropské unie Soudní dvůr Evropské unie zastupuje soudní moc v Unii, zajišťuje dodržování jejího

práva a výklad Smluv (čl. 19 odst. 1 SEU). ESD bývá na úkor Komise označován jako „motor integrace,“53 neboť právě díky jeho průlomovým rozhodnutím se Společenství v nelehkém počátku integrace výrazně posunulo vpřed. Tento trend mu však zůstává a v současné době má v Unii své nezastupitelné místo. Nedílnou součást úpravy ESD je Protokol o Statutu ESD, který blíže specifikuje postavení jednotlivých soudů. Organizace a složení se v ESD příliš nezměnila. Skládá se ze Soudu prvního stupně, nově ve Smlouvách nazvaného Tribunál, Soudního dvora a zvláštních soudů. 54 Rozlišování nových pojmů je přínosné, docházelo totiž často k jejich zmatení. Označení Soudu prvního stupně termínem Tribunál je přesnější, jeho činnost se totiž výrazně posunula a již nerozhoduje výhradně na prvním stupni. Také pojem specializované soudy je výstižnější než původní pojem „komory.“ Pro výběr soudců a generálních advokátů je nově ustanoven zvláštní sedmičlenný výbor podle čl. 255 SFEU, který má na starosti posoudit jejich kvalitu, odbornost, nezávislost a kvalifikovaně rozhodnout o vhodnosti jednotlivých kandidátů. Členové výboru jsou vybíráni z bývalých soudců ESD, nejvyšších vnitrostátních soudců a uznávaných právníků. Jeden člen je jmenován Parlamentem, proto je zde obava o možnou politizaci výboru a následné složení ESD. Velmi diskutabilním je čl. 6 SEU, který k Lisabonské smlouvě připojuje Listinu základních práv a stanovuje Unii povinnost přistoupení k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, o co se snažila Unie již začátkem devadesátých let. Až budoucnost ukáže užitečnost a správnost tohoto kroku.

6.1

Nové pravomoci Rozbitím Maastrichtské pilířové soustavy se pravomoc ESD rozšířila rovněž na nové

věci, v nichž doposud nemohl rozhodovat55. Kromě bývalého prvního pilíře se rozhodovací pravomoc rozšiřuje i na třetí pilíř, bývalý druhý pilíř – společná zahraniční a bezpečnostní politika zůstává osamostatněna s výjimkou možnosti přezkumu platnosti rozhodnutí přijatých Radou, která omezují fyzické nebo právnické osoby (čl. 275 SFEU). 53 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 172 54 Dříve komor. V současnosti zatím tvoří specializované soudy jen Soud pro veřejnou službu, který řeší spory vzniklé ze služebního poměru zaměstnanců orgánů Unie a neúspěšných žadatelů o zaměstnání v nich. 55 Craig. P, de Búrca, G. EU law: text, cases, and materials. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2011, s. 27

34

Nově je v jurisdikci ESD prostor svobody, bezpečnosti a práva s výjimkou možnosti přezkumu přiměřenosti operačních prostředků prováděných policií členského státu a rozhodování o odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti (čl. 276 SFEU). Zvláštní postavení v oblasti bývalého třetího pilíře již od Amsterodamské smlouvy si stále zachovávají Irsko a Velká Británie. Je proto možné očekávat ještě vyšší nárůst vlivu ESD na chod Unie56. Změny se týkají i některých druhů žalob podávaných k ESD. Lisabonská smlouva rozšiřuje možnost podat žalobu na neplatnost a nečinnost. Žalobou na neplatnost podle čl. 263 SFEU, jejímž cílem je zrušení protiprávního aktu, lze napadnout také akty Evropské rady a dalších unijních institucí a agentur, pokud akty zasahují do práv třetích osob. Možnost přezkumu aktů dalších institucí a agentur vyložil ze Smluv ESD fakticky již dříve, nyní je tato skutečnost pouze právně zakotvena. Žalobu může podat též poloprivilegovaný Výbor regionů. Musí ale dokázat, že se napadený akt dotýká jeho práva. Žalobní právo mají i národní parlamenty, pokud dojdou k názoru, že akt Komise je v rozporu s principem subsidiarity. Jednodušší přístup k podání žaloby mají také fyzické a právnické osoby, které mají v tomto řízení postavení neprivilegovaných žalobců. Mohou napadat pouze akty, které jsou jim určeny nebo pokud se jich akt bezprostředně a osobně dotýká. Pozměněná dikce článku 263 SFEU dává také příležitost napadat právní akty s obecnou působností, které nevyžadují přijetí prováděcích opatření, u nichž je podmínka osobního dotčení vypuštěna, proto by se tím jejich přístup k řízení mohl zčásti zlepšit, aby nemusely být složitě dokazovány podmínky přípustnosti žaloby. Žaloba na nečinnost může být nově podána na Evropskou radu a ECB. Při rozhodnutí o žalobě na nesplnění povinností podle čl. 260 SFEU členským státem již Komise nemusí čekat na vyjádření členskému státu a vydávat k němu své odůvodněné stanovisko, může rovnou předložit věc ESD s návrhem zaplacení peněžité částky nebo penále, ESD je návrhem vázán. Je tím zrušena dosavadní praxe složitého a zdlouhavého procesu, která je naopak nahrazena postupem vylepšeným a více efektivním. Systém řízení o předběžné otázce se nemění, pouze, týká-li se předběžné otázky osoby ve vazbě. Soud rozhodne v co nejkratší době, což je vzhledem ke snaze o co nejmenší poškození práv vazebně stíhané osoby logické, neboť vazba nemá být sankčním, nýbrž pouze zajišťujícím prostředkem. Pojem co nejkratší lhůta není stanoven maximální dobou, ale měla 56 Pítrová, L. a kol. Když se řekne Lisabonská smlouva. Praha: Úřad vlády České republiky, 2008. Dostupné na navštíveno dne 17. 1. 2012, s. 43

35

by to být taková lhůta, která nesnese zbytečného odkladu. Zefektivnění řízení před ESD je přínosným hlavně z hlediska vylepšení přístupu neprivilegovaných žalobců, kteří byli oproti ostatním značně znevýhodněni. Do budoucna by bylo vhodné upravit postavení neprivilegovaných žalobců u jiných druhů řízení než je řízení o žalobě na neplatnost, ač je zde riziko nárůstu počtu neopodstatněných žalob od notorických stěžovatelů a prudký nárůst soudní agendy.

6.2

Ochrana lidských práv Od vzniku Evropských společenství, kdy docházelo k většímu prohlubování integrace

a přenášení pravomocí členských států na Společenství byla jen otázka času, kdy se jejich činnost dostane do kolize se základními právy jedince. Zpočátku rezistentní přístup,

vždyť

Společenství byla

založena

především

za hospodářským účelem, se během let v judikatuře ESD postupně měnil, až se ESD ve svém rozhodování přiklonil a výrazně přihlásil k ochraně lidských práv. Za účelem ochrany základních lidských práv vznikla na Konventu v roce 2000 Listina základních práv Evropské unie (dále jen Listina), která měla tomuto trendu napomoci. Jako součást Smlouvy z Nice, původně nezávazná deklarace, na kterou se generální advokáti ESD několikrát odvolávali, pokud se jimi řešený případ týkal lidských práv, se stala součástí Lisabonské smlouvy (čl. 6 SFEU). Spíše než o zavedení nového standartu lidských práv se jedná o kodifikaci případů v minulosti často řešených ESD. Kromě ustálených základních práv jako je právo na život, lidskou důstojnost, svobodu, jsou chráněny i jiné, moderně pojaté statky jako tělesná integrita, životní prostředí nebo ochrana spotřebitele. Listina však nerozšiřuje pravomoci Evropské unie, má existovat vedle národních lidskoprávních katalogů, nijak je ale nenahrazuje ani nemění. V prvé řadě je určena orgánům Unie, aby určila rámec ochrany lidských práv, který nesmí být při jejich činnosti nijak překročen. Z její aplikace si některé členské státy vyjednaly několik výjimek. Dále v článku 6 odst. 3 SEU se Evropská unie zavazuje k přistoupení k významnému dokumentu Rady Evropy, který chrání základní lidská práva, Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva). Úmluva byla často inspirací a aplikační pomůckou pro rozhodování ESD, kdy soud zkoumal porušení lidských práv. Ještě na počátku 90. let nebyla Evropská unie podle názoru ESD připravena k přistoupení k Úmluvě 57. Ke změně

57 Posudek Soudního dvora č. 2/1994

36

tohoto přístupu došlo po shrnutí faktů, kdy za paralelní existence ESD a Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP), který byl založen Úmluvou, muselo nutně docházet k vzájemnému prolínání agendy, odlišným právním stanoviskům k téže věci a snahy jednoho soudu o možnost přezkumu rozhodnutí soudu druhého. Zavedení standardu základních lidských práv zavedených Listinou je vzhledem k ochraně v ní uvedených statků díky neustálému společenskému vývoji jistě užitečné. Za nadbytečné lze považovat výše zmíněné přistoupení k Úmluvě. Všechny státy Evropské unie jsou zároveň členy Rady Evropy a signatáři Úmluvy, proto si nemyslím, že je nutné, aby se signatářem Úmluvy stala i Evropská unie. Smyslem přistoupení je zřejmě snaha o dodržování základních práv uvnitř Unie a přihlášení se tak k doktríně základních lidských práv. Pokud se Unie chce stát signatářem Úmluvy, je nutné vyřešit spoustu dalších nejasností. Pokud každý signatář Úmluvy má u ESLP svého soudce, kdo bude pak soudcem jmenovaným Evropskou unií? Jak potom takový soudce může nést záruky nezávislosti? ESD tím zřejmě přijde o konečnost svých rozhodnutí, která mohou být následně předmětem stížnosti u ESLP. Nelze také pominout skutečnost, že i přes snahu signatářů Úmluvy o zefektivnění kontrolního mechanismu v zájmu urychlení řízení o stížnostech by přicházelo na ESLP ještě mnohonásobně více stížností a všechna řízení by se nesmírně protahovala. Již nyní čeká na své vyřízení více než 150 tisíc stížností. 58

Zhodnocení současného stavu

6.3

U ESD jako nezávislého orgánu je vždy třeba měnit jeho pravomoci více rezervovaněji a s důkladným rozmyslem. Zásah do pravomocí soudního orgánu není totiž příliš žádoucí. V řízení před ESD se částečně mění systém některých druhů žalob, nikoliv ale podstatně. Rozhodovací pravomoc ESD přešla i na bývalý třetí pilíř. Na něj tak nová justiční a policejní agenda, která by pro soudnímu orgánu složeného ze předních odborníků na evropské a mezinárodní právo neměla být cizí. Již v minulosti došel ESD k výkladu, že oblast bývalého třetího pilíře je oprávněn omezeně přezkoumat. Významným průlomem je zavedení lidskoprávního katalogu a přistoupení k Úmluvě, ač jsou oba tyto kroky provázeny

58 European Court of Human rights: 2011 Statistics. Dostupné na navštíveno dne 13. 1. 2012

37

řadou výše uvedených sporných aspektů. K budoucímu směřování ESD je nelehké se vyjadřovat, neboť díky snaze o zachování nezávislosti a vážnosti této instituce zůstává značně konzervativní. Rozšíření jeho jurisdikce na celou oblast společné zahraniční a bezpečností politiky se nechystá. Velmi zajímavý bude vývoj jeho vztahu k ESLP v souvislosti s aplikací Úmluvy, 59 neboť prozatím nejsou dořešená komplexní řešení přístupu. Výhodou přistoupení je ale sjednocení dosavadní judikatury obou soudů v oblasti lidských práv, navíc se prakticky nebude moci stát, aby se činnost Unie dostala do rozporu s lidskými právy.

59 Zbíral, R. Jednání o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod: právní kvadratura kruhu? Právní rozhledy, 24/2010, s. 879

38

7

Další orgány Změny v dalších orgánech Unie nejsou tolik významné jako v změny uvedené

v předchozí kapitolách, což samo o sobě neznamená, že by se jednalo o nevýznamné instituce, ale jsou spíše konzervativními orgány, jejichž podstatná změna by jim mohla přinést více škody než užitku. Kapitola se zabývá i některými z orgánů, které netvoří institucionální rámec, leč změny, které jim Lisabonská smlouva přinesla se institucionálního rámce výrazně dotýkají.

Evropská centrální banka

7.1

Evropská centrální banka je Lisabonskou smlouvou zařazena do základního institucionálního rámce Unie. Je tím posílena její role jako nezávislé instituce s vlastní právní subjektivitou, nemůže žádat ani dostávat pokyny od jiných institucí. Jejím základním úkolem je provádění hospodářské a měnové politiky, spravuje jednotnou měnu euro a dbá na finanční a cenovou stabilitu. Radu guvernérů ECB tvoří její výkonná rada a guvernéři národních bank, jejichž měnou je euro, před Lisabonskou smlouvu tvořili guvernéři všech členských států a výkonná rada ECB. Možným rizikem snahy o zásah do nezávislosti ECB přináší čl. 13 odst. 2 SFEU stanovující povinnost vzájemné institucionální spolupráce 60, jejíž obsah může mít vliv na chod ECB. Jakýkoliv neopatrný zásah do její činnosti potom může mít dalekosáhlé následky pro společnou měnu. Legitimita a transparentnost ECB vůči občanům je oproti jiným institucím omezena, mají nulový vliv na její chod, vnitrostátní guvernéři ani výkonná rada nejsou voleni přímo občany, leč takový postup je u instituce s takovým významem, jaký má ECB, pochopitelný. V jejím čele stojí skuteční odborníci ve svém oboru a nikoli politici, jejichž hlavní činností bývá složité vyjednávání a sledování jiných cílů. Proto lze očekávat její profesionální fungování.

60 Jedlička, J. Ohrozí Lisabonská smlouva nezávislot ECB? Dostupné na navštíveno dne 23.1.2012

39

Účetní dvůr

7.2

Evropský účetní dvůr je kontrolní orgán, jehož pravomocí je hodnocení všech finančních kroků Unie. Jelikož Unie disponuje značnými finančními prostředky, je zde potřeba orgánu, který rozsáhlé hospodaření dokáže sledovat a dávat k němu svá stanoviska. Účetní dvůr nemá žádnou sankční pravomoc 61. Lisabonská smlouva v právní úpravě Účetního dvora žádné změny nepřináší, jeho význam zůstává obsahově stejný. Stejně jako u ESD, podstatná změna v pravomocech Účetního dvora by přinesla více komplikací.

Orgány mimo institucionální rámec

7.3

Evropská unie má své poradní instituce, které mohou být Parlamentu, Radě a Komisi nápomocny při plnění činností. Poradní výbory tvoří Hospodářský a sociální výbor zastupující oborové zájmy občanů Unie a Výbor regionů zastupující regionální zájmy. Výbory se účastní legislativního procesu, k projednávanému aktu mohou vyslovit své stanovisko. Pokud by v některých rozhodovacích prostupech nebyl dán prostor k vyjádření, jedná se o důvod neplatnosti legislativního aktu. Hospodářský a sociální výbor sdružuje zástupce zaměstnanců, zaměstnavatelů a jiné zástupce občanské společnosti. Jeho zapojení do procesů Unie je vhodné z důvodu, že zastupují občanskou společnost, ačkoliv jeho členové nejsou voleni přímou volbou. Činností výboru dochází ke kontrole skupin občanské společnosti a jejího zapojení do každodenního života Unie62. Hospodářský a sociální výbor má vedle své funkce v legislativním procesu významnou možnost vlastním stanoviskem napomoci debatě o využití lidové iniciativy dle čl. 14 SEU, kdy lidové iniciativě může poskytnout odborné podklady a další prostředky. Drobnou změnou u Hospodářského a sociálního výboru je změna jeho funkčního období na pět let. Výbor regionů zastupuje místní zájmy občanů ve snaze o decentralizaci pravomocí Unie. Obligatorní konzultace se vztahují na oblasti úzce spojené s místní samosprávou. Lisabonská smlouva výboru regionů přinesla postavení poloprivilegovaného žalobce v řízení na neplatnost.

61 Svoboda, P. Úvod do evropského práva. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2010, s. 66 62 Tichý, L. a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 89

40

7.4

Zhodnocení současného stavu Účetního dvora se žádná významná změna Lisabonskou smlouvou nedotkla. Účetní

dvůr je převážně konvenčním orgánem, kterému by výrazná obměna mohla naopak uškodit. Otázkou do budoucna je, zdali by měl mít Účetní dvůr sankční pravomoci, podobně jako mají úřady, které kontrolují hospodaření na vnitrostátní úrovni. Tato pravomoc by ale musela být přiměřená, aby se z Unie nestala vláda auditorů. Z nového složení ECB, jejímu zařazení k institucím, stále většímu vlivu euroskupiny i ze snah o uzavření dohod o finanční odpovědnosti je patrné lehké elitářství a privilegovanost členských států platících eurem, kteří se snaží být „první mezi rovnými“ a stále více tlačí ostatní státy na přijetí společné měny. Členské státy jsou v současnosti však k euru zdrženlivější buď proto, že nemají hlubší důvěru v jeho budoucnost nebo jenom nejsou schopny dlouhodobě plnit konvergenční kritéria, či přistoupení k euroskupině nikdy v budoucnu neplánují a budou hrdě bránit svoji tradiční národní měnu.

41

8

Možné budoucí směřování Odhadovat možné budoucí směřování institucionálního rámce je poměrně složité.

Bude souviset zřejmě zejména s rozšiřováním Unie o nové členské země 63, reagováním na současné politicko-ekonomické problémy, případně mohou reflektovat změny zavedené Lisabonskou smlouvou, pokud se v průběhu let ukáže, že nedosáhly svých cílů a nejsou dostatečně účinné. Ve spojení s přistupováním dalších států budou v blízké budoucnosti nutné změny primárního práva64, hlavně pak institucionální změny, které dosavadní stav podstatně naruší. Značně se tím rozhodí složení Parlamentu, který má stanoven maximální počet křesel a nelze očekávat, že se znovu počet poslanců navýší, pokud by k tomu došlo, tak i ostatní členské státy by jistě chtěly vyšší počet křesel. Přistoupením menších států se počet křesel pro státy s méně obyvateli bude muset ještě více „drobit,“ jelikož Lisabonská smlouva stanoví minimum počtu křesel, ale nejvíce na tuto skutečnost doplatí vetší státy. Hlasování v radě se též ještě více zkomplikuje. Bude-li Rada stále trvat na mechanismu váženého hlasování, pak je nezbytné, aby byly hlasy opět přepočítány s tím, že by zůstal stávající maximální počet a váha členských hlasů by se zmenšila nebo by se zvětšil celkový počet hlasů a s tím kvórum pro kvalifikovanou většinu. Nový systém hlasování v Radě, který hlasy přepočítává na procentní body naopak nebude zřejmě potřeba modifikovat. Díky irské podmínce bude v Komisi stále více komisařů a více zbytečných portfolií, složité bude též počítat dvě třetiny z 28 členských států. Na novém složení se nejvíce bude svým rozhodnutím podílet Evropská rada. Velmi složitou otázkou s dalekosáhlým dopadem na institucionální rámec je možné budoucí přistoupení Turecka, které by se svým obrovským počtem občanů přepočítáním na křesla v Parlamentu nebo na počet zastoupených obyvatel jako jedno z kritérií kvalifikované většiny v Radě podle současného systému podstatně přeskládalo poměr sil v institucích. Unie by se tím dostala k paradoxní situaci, kdy by teprve čerstvě přistoupivší členský stát získal ihned ohromný vliv na fungování Unie. Potřebu změn v Unii nově vyvolává současná špatná ekonomická situace některých zemí z euroskupiny, zejména Řecka. Hovoří se o kontrole státních rozpočtů orgány Unie 63 V nejbližší době se počítá s zatím jen přistoupením Chorvatska v roce 2013. 64 V této souvislosti mělo také dojde ke schválení „české výjimky“ z aplikace Listiny, o ní se však bude hlasovat odděleně.

42

a možnými sankcemi. Taková změna musí podlehnout širší dohodě. Zapojení unijnich institucí do této diskutované změny je očekávané. Potřebné je určit, jaký konkrétní orgán by měl v takovém postupu kontrolní a sankční pravomoc. Zřejmě jím bude Komise. O sankcích by mohl rozhodnout na její návrh ESD, celé řízení by mohlo potom být podobné jako řízení o žalobě na nesplnění povinnosti. Vytvoření nových institucí je nereálné a těžko představitelné, stabilita současného institucionálního rámce zaručuje účinné vnitřní i vnější fungování Unie. K drobným změnám může dojít i u ostatních institucí, kde u některých to je dokonce předpokládané (srov. Eurojust – čl. 86 SFEU). Je také nutné zaměřit se na vztah Lisabonské smlouvy a Smlouvy o Ústavě pro Evropu. První pokus o vytvoření federálního nadstátu se sice nepovedl, Lisabonská smlouva může být ale jen pouhým mezistupněm o další konstitualizaci. Jestliže se ukáže v následujících letech, že post-lisabonská Unie je efektivním subjektem, obnoví se její léty ztrácená důvěra a bude možno opět uvažovat o zavedení ústavních prvků. Taková situace by se nemusela dotknout přímo institucí, některé z nich by mohly dostat více pravomocí, avšak pouze při zachování institucionální rovnováhy.

43

Závěr Lisabonská smlouva přinesla podstatné reformy v institucionálním rámci. Lze říci, že přes mnohé problematické aspekty probírané v jednotlivých částech této práce je jejich dopad na fungování Evropské unie pozitivní. Evropský parlament jako jediný přímo volený orgán má jiné složení, více se zapojuje do legislativních procedur, má vyšší slovo při hlasování o rozpočtu a dalších finančních otázkách. Oproti ostatním orgánům Evropský parlament Lisabonskou smlouvou výrazně posílil, nikoli však na jejich úkor. Stal se pouze rovnocenným partnerem a dostal tak v institucionálním rámci místo, které mu oprávněně náleží. Evropská rada jako ústřední politický orgán Evropské Unie se formálně zařadila do institucionálního rámce. Podstatně se změnil způsob jejího předsednictví. Evropská rada volí svého stálého předsedu, který je hlavním reprezentantem Evropské unie, jejíž budoucí směřování je právě v jeho rukou. Rada Evropské unie bude po přechodném období při svém hlasování brát větší ohled na zájmy občanů Evropské Unie, její činnost je více transparentní. Jejím novým členem je vysoký představitel pro zahraniční vztahy a bezpečnostní politiku, který by měl tyto oblasti svým personálním spojením několika významných funkcí do jedné lépe a komplexněji koordinovat. U nadnárodní Evropské komise je podstatnou změnou její složení, záleží velmi ale na politické dohodě, zda budou pravidla stanovená Lisabonskou smlouvou skutečně v praxi dodržena, mění se také proces komitologie. Při legislativní činnosti může Evropská komise použít návrh legislativního aktu, který byl vyjádřen vůlí občanů Evropské unie v lidové iniciativě. Co se týče dalších institucí, Soudní dvůr Evropské unie má nové pravomoci, zjednodušuje přístup k řízení a bude při rozhodovací činnosti více dbát na ochranu lidských práv. Také nově umožňuje podání žalob proti některým unijním orgánům. Evropská centrální banka je součástí institucionálního rámce, její výkonná rada má jiné složení, které více odráží zájmy společné měny. Ostatních institucí se změny v institucionálním systému dotýkají minimálně. Celkově je celý institucionální rámec v mnohem lepším stavu, než byl před platností Lisabonské smlouvy. Díky modernizaci starých a nefunkčních principů došlo k významné proměně evropských institucí a je možné říci, že právě díky tomu funguje více efektivně 44

a transparentně. Významným přínosem Lisabonské smlouvy je posílení občanských práv a označení národních parlamentů jako ochránců principu subsidiarity. Pokrok završuje uznání závaznosti významného katalogu chránící základní lidská práva, který nemusí mít pro členské státy Evropské unie takový význam, Listina základních práv a svobod Evropské unie se ale vztahuje na unijní instituce, které nesmí její chráněné statky při výkonu své činnosti nijak porušovat. Cílem této práce bylo seznámení se stavem evropských institucí po obměnách, které přinesla Lisabonská smlouva. Práce se v jednotlivých kapitolách zabývá konkrétními změnami v institucionálním rámci, změny průběžně hodnotí, zkoumá jejich další vliv na fungování Unie i jiných základních orgánů a to především z pohledu demokratických zásad a hodnot, na kterých současná Unie stojí. Na konci každé z jednotlivých kapitol jsem se snažila vlastními dílčími závěry a doporučeními všechny podstatné změny popsat a pečlivě je analyzovat, práce je zakončena nastíněním možného budoucího směřování. V úvodní části práce bylo vymezeno několik důvodů potřeby institucionálních změn a cíle Evropské unie, které určila Lisabonská smlouva. Způsob, jak jich účinně dostát našla smlouva sama. Cíle sjednotit opět Evropskou unii bylo také zdárně dosaženo. Členské státy spolu přes své názorové rozdíly úzce spolupracují, byť v současné době znovu přichází tendence k mírnému elitářství států euroskupiny. Další problematické aspekty předlisabonských institucí nelze nikdy řešit absolutně. Myšlenky na Evropskou unii, která je více demokratická, transparentní a efektivní, nelze zcela dosáhnout, aniž by došlo k zásadním změnám fungování integrace a názorů občanů na ni. Zmíněné hodnoty totiž mezi sebou kolidují. Pokud je požadována maximální demokratičnost institucí, přímo volený Evropský parlament by zasedal v několikanásobně vyšším počtu poslanců. Úplná transparentnost by znamenala zveřejnění každého dokumentu a všech jednání. Ideální efektivita znamená rychlé jednání, které se neohlíží na zájmy států. Každý z těchto principů má své limity. Pokud jsou přesaženy, integrace bude neoblíbená, avšak pokud jsou na minimu, integrace je nefunkční. Současný stav integrace po platnosti většiny lisabonských změn se téměř blíží těmto limitům. Boj s neustálým nepřítelem unijních institucí zvaným demokratický deficit nelze nikdy zcela vyhrát, je ale možno konstatovat, že v současném stavu Evropské unie občané zatím těsně vítězí a „Brusel“ se jim více přibližuje. Lisabonská smlouva částečně demokratický deficit institucí odbourává větším zapojením občanů do některých unijních postupů a zavádí nové transparentnější prvky. Smlouva sama o sobě ale nemůže nijak změnit skutečnost, 45

že pouze malé množství občanů se o stav Evropské unie zajímá a svá práva vůči ní doopravdy zná. Svou vinu na tom nesou i politici a některé sdělovací prostředky, které se snaží vrhat špatný stín na současnou podobu integrace a vyzdvihují pouze negativa. Mnoho občanů také doufá v rozpad Evropské unie, který by sice vrátil státům jejich „ztracenou“ suverenitu, znamenal by ale výraznou ztrátu konkurenceschopnosti k rapidně se rozrůstajícím asijským ekonomikám. Nízký zájem o dění uvnitř Evropské unie může mít ale i jinou dimenzi. Občané svým postojem vyjadřují, že Unie a její instituce nejsou dostatečně legitimní, a proto takový stav nehodlají dále podporovat. Institucionální změny, které byly v této práci popsány jsou pro Evropskou unii přínosné. Jejich hodnocení je možné, ale hlavně v teoretické rovině, protože některé z nich jsou totiž absolutními novotami a v současné době, ačkoliv je Lisabonská smlouva v platnosti již více než dva roky je ještě brzy na hlubší hodnocení. Na první pohled se zdá, že Evropská unie co se týče institucí, funguje dobře a nebyly zaznamenány žádné výrazné potíže. Je také možné, že se nesnáze integrace pouze posunuly od před-lisabonských nefunkčních institucí pouze k politickým problémům. Ty ale nemůže sebelépe fungující institucionální rámec nikdy účinně vyřešit.

46

Seznam použité literatury 1. Monografie 1. CRAIG, Paul; de BÚRCA, Griánne. EU law: text, cases, and materials. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2011, 1155 s. ISBN 978-019-9576-999. 2. FIALA, Petr; PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, 803 s. ISBN 978-807-3252-236. 3. GERLOCH, Aleš; WINTR, Jan. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek v ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 378 s. ISBN 80-738-0192-2. 4. SVOBODA, Pavel. Úvod do evropského práva. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2010, 304 s. Beckovy mezioborové učebnice. ISBN 978-807-4003-134. 5. SYLLOVÁ, Jindřiška; PÍTROVÁ Lenka; PALDUSOVÁ Helena. Lisabonská smlouva: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H.Beck, 2010, 1299 s. Beckova edice komentované zákony. ISBN 978-807-4003-394. 6. TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, 1005 s. ISBN 978-80-7400-333-2. 7. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Leges, 2010, 301 s. Student (Leges). ISBN 978-808-7212-608. 8. ZBÍRAL, Robert. Institucionální rámec Evropské unie: Právně-politologický pohled. Praha: Linde, 2007, 239 s. ISBN 978-80-7201-682-2.

2. Odborné články a příspěvky ve sbornících 1. GEORGIEV, Jiří. Nad institucionální reformou EU. Právní rozhledy: Příloha Evropské právo. 2003, roč. 11, č. 9, s. 1. 2. ONDŘEJKOVÁ, Jana: Demokracie podle Lisabonské smlouvy. In GERLOCH, Aleš; WINTR, Jan. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek v ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 155- 164. 3. SVOBODA, Pavel. K evropskoprávní flexibilitě. Právní rozhledy, 2011, roč. 19, č. 6, s 214-21. 4. VÁŠKA, Jan. Reforma Rady EU podle Lisabonské smlouvy. Současná Evropa. 2011, roč. 16, č. 1, s. 139 – 160. 5. ZBÍRAL, Robert. Jednání o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod: právní kvadratura kruhu? Právní rozhledy, 2010, roč. 18, č. 24, s. 876-882.

3. Právní předpisy 1. Listina základních práv Evropské unie, zveřejněná v Úředním věstníku pod č. 2010/C 83/02 2. Nařízení č. 211/2011ze dne 16. února 2011, o občanské iniciativě 47

3. Smlouva o Evropské unii ve znění Lisabonské smlouvy 4. Smlouva o fungování Evropské unie

4. Soudní rozhodnutí 1. Nález Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. listopadu 2008 2. Posudek Soudního dvora č. 2/1994 ze dne 28. března 1996

5. Internetové zdroje 1. JEDLIČKA, Jan. Ohrozí Lisabonská smlouva nezávislost ECB?. In: Bankovní rádce [online]. [cit. 2012-23-01]. Dostupné z www: 2. European Court of Human rights: 2011 Statistics.[online].[cit. 2012-13-01] Dostupné z www: 3. PÍTROVÁ, Lenka a kol. Lisabonská smlouva – Co nového by měla přinést? Praha: Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2008. [online]. [cit 2012-10-01]. Dostupné z www: 4. PÍTROVÁ, Lenka a kol. Když se řekne Lisabonská smlouva. Perspektiva fungování Evropské unie podle nového smluvního rámce. Praha: Úřad vlády České republiky, 2008. [online]. [cit. 2012-17-01]. Dostupné z www: 5. Prvním „europrezidentem“ je Herman Van Rompuy [online] Euractiv.cz [cit. 2012-801] Dostupné z www: 6. Výroční zpráva za rok 2010 o vztazích s národními parlamenty [online]. Evropská komise [cit. 2012-15-01] Dostupné z www:

48

Seznam použitých zkratek ECB

Evropská centrální banka

ESD

Soudní dvůr Evropské unie

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

Komise

Evropská komise

Listina

Listina základních práv Evropské unie

Parlament

Evropský parlament

Rada

Rada Evropské unie

SEU

Smlouva o Evropské unii ve znění Lisabonské smlouvy

SFEU

Smlouva o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy

Vysoký představitel

Vysoký představitel pro zahraniční vztahy a bezpečnostní politiku (bez ohledu na skutečnost, že funkci zastává žena)

Smlouvy

Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie (eventuálně Smlouva o Evropském společenství)

Společenství

Evropské společenství

Unie

Evropská unie

Úmluva

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

49