Dr. A.G. Croes 25 juli 2014
Back to the forties Het Koninklijk Besluit van 11 juli 2014, nr. 20467, houdende de aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba tot het aanhouden van de vaststelling van de landsverordening tot vaststelling van de begrotingen van de ministeries van het land voor het begrotingsjaar 2014 en het doen van onderzoek naar de realiteit van de ramingen in de begrotingen en de meerjarige ontwikkeling van de overheidsfinanciën van Aruba.
De voorgeschiedenis Het begon allemaal met de vraag van Arubaanse kant of Aruba bij het sluiten van geldleningen in het buitenland eventueel in aanmerking zou kunnen komen voor de zelfde gunstige condities, die gelden voor Curaçao en Sint Maarten. Deze twee landen kunnen namelijk via Nederland geldleningen in het buitenland sluiten tegen de lagere interest die geldt wanneer Nederland zelf geldleningen in het buitenland aangaat.1 Indien voor Aruba de zelfde condities zouden gelden zou dat voor Aruba een besparing op rentelasten betekenen terwijl het Nederland niets zou kosten.2 Nederland was niet afkerig maar stelde wel de eis, dat om in aanmerking te komen voor de voordelige leningscondities waarvan Curaçao en Sint Maarten gebruik kunnen maken bij het lenen in het buitenland, Aruba eerst zou moeten voldoen aan nadere eisen conform internationale normen en richtlijnen voor houdbare openbare financiën. In de brief van de Gouverneur van Aruba, d.d. 26 juni 2014, gericht aan de Arubaanse Minister van Financiën wordt gerefereerd aan beweerdelijk in de Rijksministerraad (RMR) gemaakte afspraken die als volgt worden samengevat: ‘- Een uiterlijk 1 mei 2014 vastgestelde begroting met daarbij tevens een meerjarenraming (tot en met 2017) die ook in meerjarenperspectief structureel en materieel in evenwicht is; - Daarin verwerkt additionele maatregelen om het genoemde begrotingsevenwicht te herstellen met in ogenschouw de eerdere IMF advisering; - De begroting en het meerjarig beeld door een onafhankelijke derde te laten beoordelen’. In zijn brief constateert de Gouverneur dat voor wat betreft de hem een dag eerder ter vaststelling aangeboden – door de Staten reeds goedgekeurde – begrotingslandsverordening 1
Artikel 29 Statuut bepaalt: a. Het aangaan of garanderen van een geldlening buiten het Koninkrijk ten name of ten laste van een der landen geschiedt in overeenstemming met de Regering van het Koninkrijk. b. De Raad van Ministers verenigt zich met het aangaan of garanderen van zodanige geldlening, tenzij de belangen van het Koninkrijk zich daartegen verzetten. Voor zover kon worden nagegaan dient het eerste lid historisch geplaatst te worden in de context van de Koninkrijksaangelegenheid ‘buitenlandse betrekkingen’. Vermeden moest worden dat de landen leningen zouden aangaan bij vijandige naties. 2 Aruba betaalde circa 4.75 tot 6.75 percent aan interest voor een buitenlandse geldlening en Nederland (en dus ook Curaçao en Sint Maarten) circa 2 percent. Waarbij komt dat Aruba nooit schuldsanering heeft gekregen (en overigens daar ook nooit om heeft gevraagd)
1
blijkbaar geen overeenstemming bestaat tussen de RMR en de Arubaanse regering over de invulling van de bovengenoemde afspraken. De Gouverneur deelt in de brief de aan de Arubaanse Minister van Financiën mee dat hij in overleg zal treden met de ministerraad van het Koninkrijk over de vaststelling van de begrotingslandsverordening. Hij besluit zijn brief met de zin: ‘Concreet betekent dit, dat ik deze vaststelling voorlopig aan zal houden’. Een kopie van deze brief is o.m. verzonden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Sindsdien is de door de Staten van Aruba met grote meerderheid van stemmen goedgekeurde begroting door de Gouverneur ‘aangehouden’. Bij brief van 27 juni 2014, gericht aan de Gouverneur bericht de Minister-president (MinPres) van Aruba dat de regering van Aruba ernstig bezwaar maakt tegen de beslissing van de Gouverneur en dat deze beslissing in strijd is met het bepaalde in art. 21 van het Reglement voor de Gouverneur van Aruba (Reglement) en art. 43 van het Statuut. Voorts worden de door de Gouverneur genoemde beweerdelijk met de RMR gemaakte afspraken door de MinPres uitdrukkelijk betwist. Nadat de laatstgenoemde brief van de MinPres aan de Gouverneur is verzonden heeft in de daaropvolgende dagen nog intensief overleg plaats gevonden tussen Aruba en Nederland om te trachten op basis van vrijwillige samenwerking tot een oplossing te komen. Het overleg om uit de impasse te komen tussen Aruba en Nederland in de dagen na 27 juni 2014 is evenwel mislukt omdat de Nederlandse regering heeft geweigerd de tussen de MinPres van Aruba en de MinPres van Nederland gemaakte afspraak (dat het onderzoek naar de begroting en meerjarenraming zou worden verricht door een bi-partite commissie van Arubaanse en Nederlandse deskundigen) te honoreren en in plaats daarvan unilateraal het standpunt heeft ingenomen, dat het onderzoek moest worden verricht door deskundigen van het College Financieel Toezicht voor Curaçao en Sint Maarten (CFT)3 De bovenomschreven gebeurtenissen hebben niet alleen geleid tot een conflict tussen de Arubaanse regering en de Gouverneur maar ook tot een conflict tussen de Staten van Aruba en de Gouverneur.4 Sindsdien zijn de politieke spanningen in Aruba opgelopen. Spanningen die zijn geculmineerd met de totstandkoming van het Koninklijk Besluit van 11 juli 2014 (KB) waarin onder meer wordt bepaald: ‘De Gouverneur van Aruba houdt de vaststelling van de door de Staten goedgekeurde begrotingen van de ministeries van het land voor het begrotingsjaar 2014 aan en doet onderzoek naar de realiteit van de 3
Zie daarover de verklaring d.d. 18 juli 2014 van dr. A.G. (Mito) Croes, die als adviseur van de MinPres van Aruba aan het telefoongesprek tussen de beide premiers over een en ander heeft deelgenomen. 4 In een motie die met algemene stemmen in de openbare vergadering van 11 juli 2014 in de Staten is aanvaard wordt o.m. overwogen dat ‘de Gouverneur van Aruba door zijn inconstitutioneel handelen blijk geeft van een ernstig gebrek aan respect voor de Staten als vertegenwoordiger van het Arubaanse volk (art.III.1 van de Staatsregeling van Aruba) en het budgetrecht van de Staten van Aruba volledig ondermijnt’. Het dictum van de motie luidt: ‘Dat de Gouverneur van Aruba als landsorgaan dient op te treden en de door de Staten van Aruba goedgekeurde landsverordening ter vaststelling van de begrotingen van de ministeries voor het dienstjaar 2014 dient te ondertekenen, net als de Koning in Nederland de formele wet ondertekent; Het niet bekrachtigen van voornoemde landsbegroting door de Gouverneur van Aruba wordt afgekeurd en als inconstitutioneel beschouwd, zijnde in strijd met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en de Staatsregeling van Aruba en derhalve buiten de ministeriele verantwoordelijkheid’.
2
ramingen en doet onderzoek naar de realiteit van de ramingen in de door de Staten goedgekeurde begrotingen 2014 en de meerjarige ontwikkeling van de overheidsfinanciën van Aruba. De Gouverneur kan voor het onderzoek de hulp inroepen van deskundigen.’
De constitutionele rol van de Gouverneur in het Koninkrijk der Nederlanden De hierboven geschetste gang van zaken op Aruba doet fundamentele vragen rijzen over de constitutionele rol van de Gouverneur in de rechtsorde van het Koninkrijk en over de bemoeienis van Nederlandse politieke organen bij de door de Staten van Aruba goedgekeurde begrotingslandsverordening.5 Waarbij aangetekend kan worden dat het hier in wezen gaat om de kern van de autonomie van de landen namelijk het ‘budgetrecht’. De bevoegdheid tot ‘aanhouden’ van de door de Staten goedgekeurde begrotings landsverordening door de Gouverneur van Aruba.6 Centraal in deze staat artikel 21 van het Reglement. Artikel 21 Reglement bepaalt: ‘De Gouverneur stelt een landsverordening en een hem voorgedragen landsbesluit niet vast, wanneer hij de verordening of het besluit in strijd acht met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen, waarvan de verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is. Hij geeft hiervan terstond kennis aan de Koning als hoofd van de regering van het Koninkrijk. Wanneer bij koninklijk besluit, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, wordt beslist dat zodanige strijd niet aanwezig is, stelt de Gouverneur de landsverordening of het landsbesluit alsnog vast.
Het is blijkbaar op grond van dit artikel dat de Gouverneur vanaf 26 juni 2014 de ondertekening van de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening ‘aanhoudt’. Inmiddels geschiedt de aanhouding dus op grond van het KB van 11 juli 2014. Het bepaalde in artikel 21 van het Reglement voert ons terug naar de beraadslagingen die meer dan 60 jaar geleden in het Koninkrijk werden gevoerd. Beraadslagingen die hebben geleid tot de Interimregeling van 1950. Interimregeling 1950 Bij deze Interimregeling werd beperkte autonomie aan de Nederlandse Antillen en Suriname verleend. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen de positie van de Gouverneur als Landsorgaan (hoofd van de landsregering) en de positie van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan.7 Sinds de Interimregeling van 1950 gold tot aan de totstandkoming van het Statuut het volgende: 1. Als landsorgaan dient de Gouverneur de door de Staten goedgekeurde landsverordeningen vast te stellen. De ministers zijn politiek verantwoordelijk (de Gouverneur kan een minister of regering niet ontslaan). 2. Als Koninkrijksorgaan dient de Gouverneur er voor te waken dat de door de Staten goedgekeurde landsverordeningen niet in strijd zijn met hogere rijksregelingen. 5
Daarbij moet opgemerkt worden dat het in deze de begrotingslandsverordening betreft maar dat het zelfde geldt voor de vaststelling van alle door de Staten goedgekeurde landsverordeningen. 6 Het Reglement voor de Gouverneur van Aruba is vastgesteld bij Rijkswet van 18 december 1985 (Stb. 671; AB1986,3). 7 De aan de Interimregeling aangepaste tekst van de Staatsregeling (hierna ‘Landsregeling van de Nederlandse Antillen’ genoemd) dateert van dat zelfde jaar.
3
Daarnaast moest de Gouverneur volgens de Landsregeling van 1950 ook voor waken dat de door de Staten goedgekeurde landsverordening niet in strijd was met het ‘algemeen belang van het Koninkrijk’.
Totstandkoming van het Statuut in 1954 Bij de totstandkoming van het Statuut (1954) werd besloten deze materie niet meer in de Staatsregeling te regelen maar in het Reglement van de Gouverneur welke de taken van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk regelt. Hierbij werd conform de nieuwe rechtsorde van het Statuut de taak van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan nog meer ingeperkt. De Gouverneur kan sinds het tot stand komen van het Statuut niet meer toetsen aan het ‘algemeen belang’ van het Koninkrijk. In de rechtsorde vastgelegd in het Statuut kan de Gouverneur alleen maar een landsverordening weigeren vast te stellen bij strijd met hogere rijksregelingen en/of ‘strijd met belangen welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is’. Hierbij wordt dus expliciet gerefereerd aan de Koninkrijksaangelegenheden volgens het Statuut. Bij de belangen waarvan de waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is wordt derhalve concreet gerefereerd aan het bepaalde in artikel 43 lid 2 Statuut. De Gouverneur heeft dus in de rechtsorde van het Statuut (net als de Koning) geen eigen politieke verantwoordelijkheid. Als landsorgaan zijn de ministers politiek verantwoordelijk en als Koninkrijksorgaan draagt de Koninkrijksregering de politieke verantwoordelijkheid. De enige zelfstandige beoordeling die de Gouverneur vermag te doen, is te toetsen of de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening in strijd is met de in het Reglement limitatief opgesomde criteria (het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen die door het Statuut als Koninkrijksaangelegenheden worden gekwalificeerd). Indien de Gouverneur de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening niet in strijd met de genoemde criteria acht, treedt de Gouverneur op als landsorgaan en tekent hij de door de Staten goedgekeurde landsverordening. Indien de Gouverneur de goedgekeurde begrotingslandsverordening in strijd acht met de in artikel 21 genoemde criteria dan moet hij, ingevolge dit artikel ‘terstond’ de Koninkrijksregering hiervan in kennis stellen. De Koninkrijksregering (die wel politieke verantwoordelijkheid draagt) dient dan te beslissen of er wel of niet strijd is met de in het Reglement genoemde criteria. Artikel 21 van het Reglement bepaalt dat voordat de Rijksministerraad de beslissing ter zake neemt, de Raad van State gehoord dient te worden. In de Memorie van Toelichting bij artikel 21 Reglement (toen art. 24) wordt de juiste toepassing van artikel 21 Reglement als volgt geformuleerd: 'Teneinde zoveel mogelijk te voorkomen dat een landsverordening of een landsbesluit zou worden vastgesteld, welke (hetwelk) in een later stadium wegens strijd met een hogere regeling zou moeten worden vernietigd, is bepaald, dat de Gouverneur bij vermeende strijd vooraf de beslissing van de Koning vraagt. De Koning beslist, de Raad van State gehoord. Is de Koning van oordeel, dat geen strijd aanwezig is, dan werkt de Gouverneur als hoofd van de landsregering alsnog mede aan de totstandkoming van de landsverordening of het landsbesluit. Er bestaat alsdan geen reden naar buiten te doen blijken, dat de Gouverneur aanvankelijk van oordeel is geweest dat strijd met een hogere regeling bestond. Is de 4
Koning echter van oordeel dat strijd met een hogere regeling bestaat dan dient zulks te worden gepubliceerd en gemotiveerd.' 8 Het gaat hier dus om een delicate kwestie. De Gouverneur dient discreet te handelen en ook de Koninkrijksregering dient discreet te handelen. Als de Gouverneur strijd tussen een landsverordening met hogere regeling aanwezig acht en de Koninkrijksregering niet dan is het niet de bedoeling dat dit in de publiciteit komt. Hetgeen de laatste weken in de publiciteit in Nederland en op Aruba met betrekking tot begrotingslandsverordening heeft plaatsgevonden is exact het tegenovergestelde van wat de ‘founding fathers’ van het nieuwe Koninkrijk eind jaren veertig voor ogen hadden.
De Arubaanse begrotingslandsverordening 2014 In het geval van de Arubaanse begrotingslandsverordening lijkt de Gouverneur niet voor een moeilijke keuze te hebben gestaan die een wekenlang beraad en onderzoek door deskundigen rechtvaardigt. In het geval van de Arubaanse begroting is duidelijk geen sprake van strijd met het Statuut of enige op dit Statuut gebaseerde rijksregeling. Daar wordt ook niet aan gerefereerd in de brief van de Gouverneur d.d. 26 juni 2014, net zo min als in het latere KB. Als reden voor ‘aanhouding’ wordt door de Gouverneur alleen maar gerefereerd aan ‘afspraken’ die beweerdelijk met de Arubaanse minister van Financiën over de ontwerp-begroting zouden zijn gemaakt en die volgens Nederland niet zouden zijn nagekomen. In de paragraaf betreffende de voorgeschiedenis van deze affaire is al op gewezen dat er geen sprake was van overeenstemming tussen Nederland en Aruba omtrent de door Nederland aanvankelijk gestelde voorwaarden voor het verlenen van toestemming tot het aangaan van een buitenlandse lening en evenmin over de in een later stadium door Nederland gestelde voorwaarden voor medewerking van de Gouverneur aan het vaststellen van de begroting. Uit de stukken blijkt dat Aruba vanaf het begin duidelijk en consistent heeft aangegeven, dat zij niet akkoord was met bezuinigingsmaatregelen en begrotingsevenwicht conform het IMF-advies en dat de datum van vaststelling van de begrotingslandsverordening een streefdatum was omdat de regering daarbij ook afhankelijk was van medewerking van de Staten en Raad van Advies. Voorts heeft Aruba steeds aangegeven dat zij zich alleen kon verenigen met toetsing van de begroting en meerjarenraming door, in onderling overleg met Nederland aan te wijzen deskundigen.9 Echter zelfs al zou er vanuit worden gegaan dat er inderdaad afspraken zijn gemaakt tussen Aruba en Nederland (quod non), dan nog kan zulks geen aanhouding van de vaststelling van de begrotingslandsverordening door de Gouverneur rechtvaardigen.
8
Van Helsdingen, De Staatsregeling van 1955, p. 146. Zie op dit punt nogmaals de verklaring d.d. 18 juli van dr. A.G. Croes. Geconcludeerd kan worden dat het overleg tussen Aruba en Nederland in de dagen na 27 juni 2014 mislukt is omdat de Nederlandse regering heeft geweigerd de gemaakte afspraak (dat het onderzoek naar de begroting zou worden verricht door een bi-partite commissie van Arubaanse en Nederlandse deskundigen)te honoreren en in plaats daarvan unilateraal het standpunt heeft ingenomen dat het onderzoek moest worden verricht door deskundigen van het College Financieel Toezicht voor Curaçao en Sint Maarten. 9
5
Immers het niet-nakomen van afspraken op regeringsniveau valt niet onder de noemer van strijd met Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur’, zoals vermeld in artikel 21 Reglement. Kan hier dan wellicht wel sprake zijn van strijd met de belangen die in het Statuut als Koninkrijksaangelegenheden worden gekwalificeerd? De ‘Koninkrijksaangelegenheden’ worden in artikel 3 van het Statuut limitatief opgesomd. In deze limitatieve opsomming wordt niet gerept van de begroting of de publieke financiën van de landen. Tenslotte, zou dan hier wellicht sprake kunnen zijn van toepassing van artikel 43 lid 2 Statuut dat bepaalt dat, naast de in artikel 3 Statuut genoemde aangelegenheden, ook het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur een Koninkrijksaangelegenheid is ? Wat betreft de mogelijke toepassing van het bepaalde in artikel 43 lid 2 van het Statuut als criterium om vaststelling van de Arubaanse begroting aan te houden kunnen wij kort zijn. Artikel 43 lid 2 Statuut is een artikel dat – wat niet gebruikelijk is in het Statuut – voorzien is van een, door de landen geaccordeerde, heel duidelijke ‘officiële toelichting’. Over de mogelijkheid voor toepassing van deze bepaling bestond er de laatste 60 jaar dan ook geen wezenlijk verschil van mening.10 Ook niet bij de huidige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.11 In het kort komt het erop op neer dat artikel 43 lid 2 Statuut alleen mogelijkheid voor ingrijpen van Koninkrijkswege in de autonome sfeer van de landen – dus wat betreft de behartiging door deze van hun eigen ‘landsaangelegenheden’ (zoals in het Statuut gedefinieerd) biedt als ultimum remedium bij een ontoelaatbare situatie en dan nog alleen waarin in het land zelf geen redresmogelijkheden zijn. Hierbij moet nogmaals onderstreept worden dat de Gouverneur sinds de invoering van het Statuut bij toepassing van artikel 21 Reglement niet meer mag toetsen aan het ruimer criterium ‘algemeen belang’ van het Koninkrijk. Bevindt Aruba zich nu met de door de Staten goedgekeurde begroting in zo’n rampzalige situatie waarin geen redres in eigen land mogelijk is? Ongetwijfeld zullen er veel vragen zijn over de inhoud van de begroting en veel van de beleidskeuzen, die in de begroting staan en voor discussie vatbaar zijn. De Staten van Aruba hebben dan ook vele dagen achtereen over de begroting gediscussieerd. Maar dat maakt zeker niet dat de begroting 2014 onder de reikwijdte van artikel 43 lid 2 Statuut valt vallen. Er is geen sprake van een catastrofale situatie en dan nog een waarvoor in Aruba zelf geen redres mogelijkheden meer zouden zijn. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties concludeerde overigens zelf in een officiële persverklaring op 3 juli 2014: ‘De regering Eman II heeft aanzienlijke maatregelen voorgenomen ten behoeve van houdbare overheidsfinanciën, mede in overeenstemming met de sociale partners. Deze moeten gezien worden in het licht van duurzame groei van Aruba en positieve sociaal-economische ontwikkelingen van het land. Internationale ratings noemen de vertrouwenwekkende visie van de regering voor Aruba. 10
Voor wat betreft de laatste jaren kan verwezen worden naar o.m. het rapport van de door de Rijksministerraad ingestelde Commissie inzake de toetsing van benoembaarheid van Arubaanse ministers (maart 2000), de op 15 juli 2011 door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer aangeboden nota over de Waarborgfunctie van het Koninkrijk en de brief d.d. 26 november 2013 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R. Plasterk, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. 11 Zie de brief d.d. 26 november 2013 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.
6
Om de solidariteit van het beleid verder te verankeren komt op vrijwillige basis en wel binnen de kaders van het Statuut een onafhankelijk onderzoek naar mogelijke risico’s in de ramingen van de begroting 2014 en naar de meerjarige ontwikkeling van de overheidsfinanciën in het licht van internationaal gehanteerde criteria van houdbare overheidsfinanciën en terugbetalingscapaciteit’.
Drie weken geleden was het onderzoek dat moest komen dus blijkbaar gericht op het verder verankeren van de solidariteit van het Arubaanse regeringsbeleid. Tenslotte blijkt de door Nederland aangestuurde onderzoekscommissie, die inmiddels per quick scan de Arubaanse begroting 2014 heeft geëvalueerd, van mening te zijn dat de noodzakelijke aanpassingen ook verwerkt kunnen worden in de begroting 2015. Hetgeen overigens ook het standpunt van de Arubaanse regering was. Er blijkt dus in het geval van de Arubaanse begroting 2014 dat de Gouverneur en de Koninkrijksregering de begrotingslandsverordening duidelijk niet getoetst hebben aan de in artikel 21 Reglement limitatief opgesomde criteria. Dat blijkt ook uit de brief d.d. 26 juni van de Gouverneur gericht aan de Arubaanse Minister van Financiën waarin hij deze meedeelt dat hij besloten heeft niet tot vaststelling van de door Arubaanse Staten goedgekeurde, begroting over te gaan omdat volgens hem niet duidelijk was of de inhoud van de begroting in overeenstemming was met de afspraken die op regeringsniveau tussen Aruba en Nederland zouden zijn gemaakt. Onderstreept dient te worden gesteld dat enkel (vermeende) strijd van de inhoud van de door de Staten goedgekeurd begrotinglandsverordening met eventuele op ministersniveau gemaakte afspraken tussen Aruba en Nederland, gelet op het bepaalde in artikel 21 Reglement, nooit een reden zou kunnen zijn voor een beslissing van de Gouverneur van Aruba om niet over te gaan tot de vaststelling van de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening. Dat kan dus al sinds1950 niet meer. Sinds de Interimregeling van 1950 is de Gouverneur als landsorgaan immers verplicht alle door de Staten goedgekeurde landsverordeningen die niet in strijd zijn met de in artikel 21 Reglement genoemde criteria vast te stellen. Zulks ongeacht wat de Gouverneur zelf persoonlijk vindt van de inhoud van de begroting en ongeacht mogelijke afspraken op regeringsniveau voor wat betreft de ontwerp-begroting. Dat is de essentie van het budgetrecht van de Staten van de Caribische landen in het Koninkrijk. Ondanks het feit dat hier al op het eerste gezicht duidelijk moest zijn dat er in deze dus geen sprake was van strijd met de in artikel 21 Reglement genoemde toetsingscriteria, kan in het algemeen aan de Gouverneur een korte bedenktijd niet worden ontzegd voor zijn oordeelsvorming over of het wel of niet vaststellen van een door de Staten goedgekeurde landsverordening. De tijd voor intern beraad dient echter beperkt te zijn. Artikel 21 Reglement bepaalt immers expliciet dat de Gouverneur terstond dient te handelen. Het kan dus niet zo zijn dat de Gouverneur wekenlang kan weigeren om de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening vast te stellen enkel vanwege mogelijke afspraken op regeringsniveau voor wat betreft de ontwerpbegroting. Zeker niet in een geval als deze waar het al op het eerste gezicht duidelijk moest zijn dat er geen sprake van strijd is tussen de begrotingslandsverordening en de in artikel 21 van het Reglement genoemde criteria. Dat de Gouverneur in zijn brief d.d. 26 juni 2014 expliciet vermeldt dat hij niet overgaat tot vaststelling van de goedgekeurde begrotinglandsverordening vanwege mogelijke afspraken die op regeringsniveau zouden zijn gemaakt – en dus niet op grond van de limitatief in artikel 21 Reglement genoemde criteria – geeft aan dat de Gouverneur contra legem heeft gehandeld. Mogelijke afspraken tussen ministers van de landen over de ontwerpbegroting geven de 7
Gouverneur immers geen vrijheid om, buiten zijn wettelijke bevoegdheden – zoals vastgelegd in zijn Reglement (dat bij Rijkswet is vastgesteld) – te treden. De conclusie moet zijn dat het (wekenlang) weigeren door de Gouverneur van de vaststelling van de door de Arubaanse Staten goedgekeurde begrotingsverordening contra legem is.
Het koninklijk besluit van 11 juli 2014, nr. 20467 Inmiddels geschiedt het aanhouden van de begroting door de Gouverneur op grond van het koninklijk besluit van 11 juli 2014, nr. 20467, houdende de aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba tot het aanhouden van de vaststelling’ van de begrotingslandsverordening van Aruba. Het is in wezen dus niet meer de Gouverneur, die nu ingevolge het bepaalde in art 21 van het Reglement de beslissing neemt over de vraag of er bij de Arubaanse begrotingslandsverordening sprake is van strijd is met de in artikel 21 van zijn Reglement genoemde criteria. Deze aanhouding geschiedt op grond van het KB van 11 juli 2014. De Gouverneur heeft nu dus bij KB een ‘aanwijzing’ gekregen hoe te handelen. En hoe hij volgens dit KB moet handelen is in strijd met het bepaalde in artikel 21 van zijn Reglement. Hij moet niet, zoals wettelijk voorgeschreven, ‘terstond’ handelen, hij moet volgens het KB de begrotingslandsverordening juist ‘aanhouden’. Curieus is dat juist dit artikel 21 van het Reglement als een van de grondslagen van het KB wordt genoemd. Als de andere grondslag voor het KB wordt, naast artikel 21 Reglement, artikel 15 van het Reglement genoemd. Artikel 15 Reglement Artikel 15 Reglement, opgenomen in de Tweede Afdeling van het Reglement (De bevoegdheiden van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk), heeft betrekking op de positie van de Gouverneur als Koninkrijksorgaan. Artikel 15 Reglement bepaalt dat de Gouverneur als Koninkrijksorgaan verantwoordelijk is aan de Koninkrijksregering en dat de Koninkrijksregering aan de Gouverneur bij of krachtens KB ‘aanwijzingen’ kan geven met betrekking tot het vervullen van zijn functie als Koninkrijksorgaan (er is voor wat betreft deze ‘aanwijzingen’ op grond van artikel 15 Reglement is geen betrokkenheid van de Raad van State).
De vraag is natuurlijk of de Gouverneur in de onderhavige kwestie met betrekking tot de vaststelling van de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening wel als Koninkrijksorgaan kan optreden zodat bij KB aan de Gouverneur – als Koninkrijksorgaan – ‘aanwijzingen’ daaromtrent kan worden gegeven. Voor beantwoording van deze vraag is het volgende van belang. De vaststelling of de Gouverneur als Koninkrijksorgaan dan wel landsorgaan optreedt, dient te geschieden aan de hand van het Statuut. De Koninkrijksorganen – inclusief de Gouverneur als Koninkrijksorgaan – ontlenen hun bevoegdheden aan het Statuut. Het Statuut kent een scherpe scheiding tussen de limitatief opgesomde Koninkrijksaangelegenheden en al de overige aangelegenheden (landsaangelegenheden). De Koninkrijksaangelegenheden worden door de Koninkrijksorganen (in essentie Nederlandse organen in Koninkrijksfunctie) behartigd volgens de bepalingen in Paragraaf 2 van het Statuut.12
12
Zie A.G Croes, De herdefiniëring van het Koninkrijk p. 30-33.
8
De landsaangelegenheden worden behartigd door de landsorganen volgens, in dit geval, de Staatsregeling van Aruba en de Arubaanse organieke landsverordeningen. Zoals reeds gesteld, worden de Koninkrijksaangelegenheden limitatief opgesomd in artikel 3 van het Statuut. Openbare financiën en de begrotingen van de landen behoren niet tot de categorie Koninkrijksaangelegenheden. Van toepassing van de algemene waarborgfunctie van het Koninkrijk ingevolge artikel 43 lid 2 Statuut kan, zoals al betoogd, in deze ook geen sprake zijn. Dat er eventueel afspraken zouden zijn gemaakt tussen ministers van Aruba en Nederland voor wat betreft bepaalde landsaangelegenheden, zoals bijvoorbeeld een ontwerpbegroting – heeft uiteraard niet tot gevolg dat deze landsaangelegenheden de status verkrijgen van Koninkrijksaangelegenheden waardoor de Gouverneur voor wat betreft deze landsaangelegenheden als Koninkrijksorgaan kan gaan optreden en derhalve op grond van artikel 15 Reglement ter zake als Koninkrijksorgaan ‘aanwijzingen’ van Nederland kan krijgen. In de, in het Statuut verankerde, afbakening tussen lands- en Koninkrijksaangelegenheden kan alleen bij door Statuutswijziging wijziging worden aangebracht. Overigens kan vermeld worden dat tot twee weken geleden de Nederlandse regering ervan uitging dat het hier een landsaangelegenheid betreft. De afspraken die volgens de Nederlandse regering niet zouden zijn nagekomen, waren gebaseerd op paragraaf 3 van het Statuut. De paragraaf die betrekking heeft op de ‘vrijwillige samenwerking’ tussen de landen op het gebied van hun - autonome - landsaangelegenheden. Ook wat betreft Curaçao en Sint Maarten ging de Nederlandse regering – tot nu toe – van uit dat de begrotingsproblematiek tot de landsaangelegenheden van die landen behoort. De bevoegdheden van de CFT in die landen berust op een consensusrijkswet op grond van de bepalingen in paragraaf 3 van het Statuut. 13 Geconcludeerd kan worden dat nu het hier een landsaangelegenheid betreft en de Gouverneur derhalve optreedt als landsorgaan, artikel 15 van het Reglement – dat betrekking heeft op de Gouverneur als Koninkrijksorgaan – geen basis kan bieden voor het KB van 11 juli 2014.
Conclusies Resumerend kan gesteld worden dat de bij KB gegeven aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba om niet over te gaan tot vaststelling van de door de Staten goedgekeurde begrotingslandsverordening 2014 om verschillende redenen contra legem is. 1. Zoals al gesteld is een aanwijzing bij KB alleen mogelijk als de Gouverneur handelt als Koninkrijksorgaan. Daar is in casu dus geen sprake van is. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat als de Gouverneur van oordeel zou zijn dat hij in deze dient te handelen als Koninkrijksorgaan – omdat hij de begrotingslandsverordening in strijd acht met de criteria genoemd in artikel 21 Reglement – hij juist terstond de Koninkrijksregering hiervan op de hoogte dient stellen zodat de in dit artikel vermelde procedure op Koninkrijksniveau gevolgd wordt (en onder meer de Raad van State wordt gehoord). 2. Bij KB kan aan de Gouverneur – noch als landsorgaan noch als Koninkrijksorgaan – geen aanwijzingen worden gegeven om contra legem te handelen. In casu druist de aanwijzing om, 13
Dat het hier gaat om een landsaangelegenheid en de Gouverneur dus als landsorgaan de begrotingslandsverordening dient te tekenen, is ook de mening van professor A. van Rijn.
9
nadat de vaststelling van de begrotingslandsverordening al weken door de Gouverneur (contra legem) was aangehouden, deze vaststelling zelfs nog langer aan te houden in tegen het bepaalde in artikel 21 van het Reglement. Artikel 21 Reglement bepaalt immers dat de Gouverneur terstond de Koning dient te informeren ingeval hij niet kan overgaan tot vaststelling van de landsverordening zodat de koninkrijksregering, de Raad van State gehoord kan beslissen of er inderdaad sprake is van strijd met de in art 21 Reglement genoemde criteria. 3. In casu wordt ook aan de Gouverneur (nota bene als landsorgaan) niet alleen een aanwijzing gegeven om de goedgekeurde begrotingslandsverordening niet vast te stellen maar ook om deze te toetsen aan andere dan de in artikel 21 Reglement limitatief opgesomde criteria. Van de Gouverneur wordt nu geëist dat hij eerst commissies van deskundigen gaat benoemen, de cijfers van de begroting gaat controleren evenals de meerjarenplanning enz. enz. Zo dit allemaal moet geschieden in het kader van het ‘algemeen belang van het Koninkrijk’, moet worden opgemerkt dat al 60 jaar, sinds het Statuut van 1954, de Gouverneur een landsverordening niet meer mag toetsen aan ‘het algemeen belang’ van het Koninkrijk. De Gouverneur vermag sindsdien alleen te toetsen of er strijd is met de hogere regelingen en de algemene waarborgfunctie van het Statuut ingevolge artikel 43 lid 2 van het Statuut. Hiervan is, zoals al betoogd, in deze geen sprake. 4. Ook de strekking van het KB is apert onrechtmatig. Het KB heeft de duidelijke strekking om de voorgeschreven vervolgprocedure op Koninkrijksniveau te frustreren. Met name wordt met deze constructie het verplicht horen van de Raad van State over de vraag of er met betrekking tot de Arubaanse landsbegroting 2014 wel of niet sprake is van strijd met de in artikel 21 Reglement genoemde criteria gefrustreerd.14 Tenslotte kan nog worden opgemerkt dat het besluit tot het nemen van het onderhavige KB genomen is nadat door de Gevolmachtigde Minister van Aruba gedurende de betreffende vergadering van de RMR een beroep op ‘intern appel’ is gedaan (op grond van artikel 12 lid 2 Statuut). Het Statuut schrijft dwingend voor dat ingeval een Gevolmachtigde Minister intern appel aanvraagt de beraadslaging wordt geschorst om in een andere setting te worden voortgezet. In dit geval is derhalve in strijd met een uitdrukkelijke bepaling van het Statuut gehandeld. Het besluit in de RMR is dus contra legem genomen en ook al om die reden ontbeert het KB dus elke rechtskracht. Het moge dus duidelijk zijn dat het KB van 11 juli 2014, nr. 20467, niet volgens de wettelijk voorgeschreven procedure tot stand gekomen is, en zowel naar inhoud als naar strekking contra legem is. De Gouverneur van Aruba, die bij zijn ambtsaanvaarding heeft gezworen dat hij de Staatsregeling van Aruba en het Reglement voor de Gouverneur van Aruba steeds zal onderhouden en doen onderhouden, behoort de aanwijzingen die hij bij KB op grond van artikel 15 van zijn Reglement – derhalve in zijn positie als Koninkrijksorgaan heeft gekregen – naast zich neer te leggen nu hij in deze niet als Koninkrijksorgaan maar als Landsorgaan optreedt. Dit conform hetgeen dus al sinds de Landsregeling van 1950 op de Nederlandse Antillen is vastgelegd. Toch wordt van Aruba geëist dat meegewerkt wordt aan de uitvoering van dit KB dat dus apert in strijd is met het Statuut en rijksregelgeving.
14
De Nederlandse regering (in de functie van RMR) heeft geweigerd, ook na verzoeken van leden van het Nederlandse parlement, om het advies van de Raad van State inzake het KB in te winnen .
10
Aruba kan zich daar niet tegen verzetten in een juridische procedure omdat er in het Statuut geen geschillenregeling bestaat waarbij – zoals het in een rechtsstaat betaamt – door een onafhankelijke rechterlijke instantie een bindende uitspraak kan worden gegeven over de interpretatie van het Statuut en rijksregelingen. Op de laatste Koninkrijksconferentie die in april 2014 op Aruba gehouden is, bleken alle landen van het Koninkrijk voorstanders van zo’n (in het Statuut voorziene) procedure te zijn, met uitzondering van Nederland dat zich daartegen verzet ondanks een besluit van de RMR (d.d. 6 november 2009) ter zake en ondanks een in het Koninkrijksparlement aanvaarde motie Yrausquin/Herde (Arubaanse Volkspartij). Het dictum van de motie luidde “( ...) verzoekt de regering om zich maximaal in te zetten, zo spoedig mogelijk voorstellen te doen voor een in het leven te roepen geschillenregeling waarbij een onafhankelijke instantie wordt aangewezen die strikt juridische geschillen over de interpretatie van Statutaire bepalingen op adequate en onafhankelijke wijze zal beslechten.”15 Politieke en maatschappelijke consequenties Veel erger nog dan de juridische aspecten van deze juridisch kwalijke gang van zaken zijn m.i. de politieke en maatschappelijke consequenties. Van de (niet democratisch hiertoe gelegitimeerde) Gouverneur wordt blijkbaar voortaan door Nederland geëist dat hij instructies aanvaardt waar het zijn positie als landsorgaan betreft en deze instructies ‘aanwijzingen’ uitvoert als ware deze aanwijzingen zijn eigen autonome beslissingen als landsorgaan. Van hem wordt nu verwacht dat hij voortaan actief binnen de staatsrechtelijke en politieke constellatie van de landen gaat optreden in de status van de Gouverneur van vóór de Interimregeling van 1950. Hij zal commissies moeten kunnen gaan instellen en zelfstandig de door de Staten van de landen goedgekeurde begroting moeten gaan evalueren en (indien Nederland dat wenst) niet vaststellen. En dit alles kan ook eenzijdig door Nederland bij KB worden voorgeschreven. Borman, omschrijft in ‘Het Statuut voor het Koninkrijk’ de nieuwe functie die de Gouverneur bij de Interimregeling van 1950 heeft gekregen als volgt: ‘Op het brede terrein van het bestuur van de eigen aangelegenheden van de landen werd voor hem een positie gecreëerd, overeenkomend met die van de Koning in Nederland. Samen met de ministers vormt hij de regering van het land. De regeringsverantwoordelijkheid berust echter geheel bij de ministers. De Gouverneur heeft de beperkte beïnvloedingsmogelijkheid, zoals een constitutioneel Koning die heeft, veelal aangeduid met de klassieke omschrijving ‘the right to be consulted, to encourage and to warn’. Het is deze belangrijke rol – buiten en boven de locale politiek – die de Gouverneur sinds de Interimregeling bekleedt, een cruciale rol zeker in de gepolariseerde kleinschalige samenlevingen als die in de Caribische delen van het Koninkrijk die de Gouverneur nu bij KB wordt ontnomen.16 Dit is des te meer schrijnend nu de huidige Gouverneur van Aruba algemeen, binnen en buiten Aruba, wordt beschouwd als een integere en capabele Gouverneur die altijd heeft getracht zich
15
Kamerstukken II 2009/10, 32 213 (31903), nr. 14. De degradatie van functie van de Gouverneur houdt feitelijk in dat in Koninkrijksverband het gezagscentrum in de landen verschuift van de Gouverneur naar de Nederlandse vertegenwoordiging in de landen. 16
11
te gedragen zoals van een goede Gouverneur mag worden verwacht. Niet voor niets is zijn eerste ambtstermijn met instemming van alle politieke partijen op Aruba verlengd. 17 Intussen heeft het feit dat door Nederland bij KB van deze Gouverneur wordt verwacht dat hij een politieke rol gaat vervullen en bevoegdheden gaat claimen die hij sinds 1950 niet meer heeft, uiteraard tot grote spanningen geleid met de Regering en de Staten van Aruba. Dit heeft er onder meer toe geleid dat de Staten bij motie hebben overwogen dat ‘de Gouverneur van Aruba door zijn inconstitutioneel handelen blijk geeft van een ernstig gebrek aan respect voor de Staten als vertegenwoordiger van het Arubaanse volk (art.III.1 van de Staatsregeling van Aruba) en het budgetrecht van de Staten van Aruba volledig ondermijnt.’. Het moge duidelijk zijn dat de Arubaanse Staten het budgetrecht niet zomaar prijs zullen geven. De komende maanden zullen dan ook meer spanningen en conflicten tussen het parlement en de Gouverneur opleveren. Ook al zou het KB op korte termijn wordt ingetrokken dan nog zal het vele jaren duren voordat de politieke schade hersteld is en de heel belangrijke functie van de Gouverneur op Aruba weer in ere zal zijn hersteld.
17
Inmiddels is de Arubaanse Gouverneur, een paar dagen voor de Arubaanse ‘Prinsjesdag’ waarbij hij het nieuwe Statenjaar officieel zou openen, met vakantie vertrokken.
12
