BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN 4.1 Deskripsi (Profil) Pendidik Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur Otonomi daerah menjadi peluang pemerintah Kabupaten Sumba Timur dalam pemecahan masalah pendidikan sesuai kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Kewenangan
dalam
bidang
pendidikan
menjadi
tanggung jawab pemerintah Kabupaten Sumba Timur bersama masyarakat dalam memenuhi kebutuhan akan
pendidikan
pendidikan
dan
meningkatkan
diantaranya tenaga
sarana
prasarana
pendidik
dalam
akses
pendidikan
pemerataan
rangka serta
mutu sumber daya manusia yang berkualitas. Sebagaimana
yang
telah
ditetapkan
dalam
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan
Nasional pasal 2 ayat 1
menyebutkan
Pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan layanan
dan
kemudahan,
serta
menjamin
terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap warga negara tanpa deskriminasi. Dalam jawabnya Kabupaten
melaksanakan
dalam
bidang
Sumba
tugas
dan
pendidikan,
Timur
telah
tanggung pemerintah menjamin
terselenggaranya pendidikan dari satuan pendidikan anak usia dini serta satuan pendidikan dasar dan 51
menengah hingga pada tingkat kecamatan, kelurahan dan desa. untuk tingkat satuan pendidikan dasar dalam hal ini sekolah dasar (SD) sampai pada tahun 2012 di Kabupaten Sumba Timur
terdapat 167
Sekolah Dasar Negeri (SDN) dan Sekolah Dasar Swasta sebanyak 69 unit. Adapun penyebaran sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur dijabarkan dalam tabel 4.1 berdasarkan data Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur tahun 2012. Tabel 4.1 Banyak Sekolah Dasar Menurut Status Dirinci Tiap Kecamatan (diolah) No
Kecamatan
Sekolah Dasar Jumlah Negeri Swasta 1 Lewa 8 5 13 2 Nggaha Ori Angu 8 3 11 3 Lewa Tidahu 4 2 6 4 Katala Hamu Lingu 4 1 5 5 Tabundung 5 5 10 6 Pinu Pahar 5 2 7 7 Paberiwai 6 4 10 8 Karera 7 2 9 9 Matawai Lapau 7 3 10 10 Kahaungu Eti 9 4 13 11 Mahu 5 2 7 12 Ngadu Ngala 6 2 8 13 Pahunga Lodu 11 2 13 14 Wula Waijelu 8 1 9 15 Rindi 11 1 12 16 Umalulu 8 7 15 17 Pandawai 15 2 17 18 KambataMapaMbuhang 9 9 19 Kota Waingapu 11 7 18 20 Kambera 8 10 18 21 Haharu 6 2 8 22 Kanatang 6 2 8 Sumba Timur 167 69 236 Sumber : Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur (2012)
52
Tabel 4.1 menunjukkan bahwa di Kabupaten Sumba Timur pada setiap kecamatan sudah memiliki satuan pendidikan termasuk di dalamnya sekolah dasar baik itu sekolah negeri maupun sekolah yang didirikan oleh masyarakat atau swasta. Dimana dalam sebaran sekolah dasar pada tiap kecamatan sangat beragam, untuk kecamatan dengan jumlah sekolah dasar paling sedikit yaitu di kecamatan Katala Hamu Lingu dengan 5 unit sekolah dasar diantaranya 4 (empat) unit sekolah negeri dan 1 (satu) unit sekolah swasta, sedangkan untuk kecamatan dengan jumlah sekolah dasar terbanyak yaitu pada kecematan Kota Waingapu dan kecamatan Kambera dengan masingmasing sebanyak 18 unit sekolah, dengan rincian 11 sekolah negeri dan 7 sekolah swasta yang berada di Kecamatan
Kota
Waingapu,
sedangkan
untuk
Kecematan Kambera sekolah negeri sebanyak 8 unit dan 10 unit sekolah swasta. Dengan keberadaan Sekolah Dasar yang cukup beragam pada setiap kecamatan di Kabupaten Sumba Timur, serta letak sekolah dengan desa-desa atau perkampungan yang belum mempunyai akses jalan yang baik juga sangat beragam. Sehingga anak didik yang hendak ke-sekolah harus menempuh jarak yang jauh bahkan alat transportasi tidak ada. Terutama kecematan-kecematan yang jumlah sekolah dasarnya sedikit, dimana anak-anak didik membutuhkan waktu 53
yang banyak untuk mencapai sekolah mereka, untuk berangkat kesekolah biasanya mereka mulai berangkat dari rumah pukul 5 (lima) pagi dengan modal berjalan kaki. Selain persolaan jarak yang harus ditempuh oleh anak didik pada saat hendak ke sekolah, ketersediaan guru di sekolah yang akan mendidik dan mengajarkan mereka suatu pengetahuan juga masih sangat kurang, dengan jumlah guru yang kurang pada setiap sekolah tentu akan mempengaruhi proses belajar anak didik yang tidak maksimal. Berdasarkan hasil wawancara dengan Olahraga
pejabat
Dinas
Kabupaten
Pendidikan Sumba
Timur
Pemuda
dan
mengatakan
bahwa: Yang menjadi kendala dalam kekurangan guru di Kabupaten Sumba Timur disebabkan karena selama tiga tahun terakhir tidak adanya pembukaan penerimaan CPNS baru, dan juga adanya pembukaan sekolah baru. Kendala lain dimana juga kurangnya animo masyarakat untuk menjadi guru. Dengan
tidak
adanya
penerimaan
CPNS
di
Kabupaten Sumba Timur dalam kurun waktu 3 (tiga) tahun terakhir
dan juga adanya pembukaan sekolah
baru dengan disertai kurangnya animo masyarakat untuk menjadi seorang guru, tentu hal ini akan mengakibatkan
bertambahnya 54
jumlah
kekurangan
tenaga pendidik kususnya guru sekolah dasar yang cukup besar. Sedangkan dilain pihak pertumbuhan anak usia sekolah dari tahun ke tahun semakin bertambah. Seperti yang ditunjukkan dalam tabel 4.2 tentang data siswa
sekolah dasar kabupaten Sumba Timur dari
tahun 2006-2011 menunjukkan pertambahan siswa dari tahun ke tahun cukup besar . Tabel 4.2 Data Siswa Sekolah Dasar Tahun 2006-2011 No
Tahun Ajaran
1 2 3 4 5 6
2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012
Jumlah siswa SD Negeri Swasta 22908 11793 23758 12273 24596 12669 24752 13500 26350 11572 25812 12872
Sumber: Renstra Dinas Pendidikan Olahraga Tahun 2011-2015
Jumlah
34701 36031 37265 38252 37922 38684
Pemuda
Dan
Dengan bertambahnya jumlah anak usia sekolah dasar yang cukup bersar dari tahun ketahun tentu diharapkan adanya penambahan ketersediaan guru yang memadai, agar didalam proses pembelajaran anak didik dapat maksimal dan tidak terabaikan. Sampai pada tahun 2013 jumlah tenaga pendidik (guru PNS) sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak 1303 orang guru PNS, sedangkan berdasarkan data 55
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga
menggambarkan kebutuhan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung proses pendidikan yang bermutu memerlukan tenaga pendidik sebanyak 2534 orang guru, melihat bahwa ketersedian guru belum memenuhi kebutuhan yang diperlukan, maka
kekurangan
guru
PNS
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur sampai saat ini sebanyak 1231
orang
menggambarkan
guru.
Berikut
kebutuhan
dalam dan
tabel
kondisi
4.3
tenaga
pendidik pada jenjang satuan pendidikan Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur.
56
Tabel 4.3 Data Guru PNS SD Kabupaten Sumba Timur, Dirinci Tiap Kecamatan. (diolah) No
Kecematan
Jumlah siswa
Jumlah Rombel
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Kota Waingapu 5629 191 Kambera 4745 176 Pandawai 2903 138 Umalulu 2233 99 Rindi 1697 86 Pahunga Lodu 1831 87 Wulla Waijelu 1130 68 Ngadu Ngala 967 48 Karera 1026 59 Paberiwai 1283 65 Mahu 725 42 Matawai Lapau 1194 66 Kahaungu Eti 1442 80 Kabata 680 52 Mapabuhang 15 Nggaha Ori 1477 85 Angu 16 Pinu Pahar 1152 55 17 Tabundung 1636 81 18 Haharu 1074 48 19 Kanatang 1368 63 20 Lewa 2802 92 21 Lewa Tidahu 921 38 22 Katala Hamu 725 30 Lingu 23 SD Kecil 286 16 Total 38926 1765 SD Kecil: merupakan SD Paralel yang kecamatan Sumber: Dinas Pendidikan Pemuda Dan 03 Juni 2013
Keadaan guru Kebu Yang Keku tuha ada ranga n n 257 220 37 239 201 41 192 106 82 146 89 72 125 55 70 123 63 65 101 40 62 72 26 46 89 33 56 98 33 64 63 20 43 90 29 61 199 36 83 79 24 54 111
39
82
79 114 72 90 128 56 45
32 40 19 60 82 30 15
47 74 53 30 53 26 30
46 11 36 2534 1303 1231 tersebar di setiap Olahraga, Keadaan
Dari tabel 4.3 menunjukkan bahwa kekurangan jumlah guru yang tersebar pada tiap sekolah dasar di 57
Kabupaten
Sumba
Timur
sangatlah
besar
yaitu
sebanyak 1231 orang, bila dilakukan analisa dengan perhitungan rasio guru terhadap murid sebenarnya jumlah guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sangat ideal dimana dengan jumlah guru 1303 serta jumlah siswa 38926 maka rasio guru terhadap siswa yaitu 1:30, hal ini sangat ideal dengan petunjuk teknis dalam SKB 5 Menteri yang menyebutkan rasio ideal guru terhadap murid yaitu 20-30. Namun
pada
kenyataannya
di
lapangan
pendistribusian guru tidak sesuai dengan jumlah kebutuhan untuk memenuhi rombongan belajar yang ada. Hanya pada kecamatan Kota Waingapu yang jumlah gurunya dalam setiap sekolah dasar melebihi rombongan
belajar
yang
ada,
dimana
guru
PNS
sebanyak 220 dengan robongan belajar sebanyak 191. Sedangkan sekolah-sekolah di kecamatan yang lain jumlah guru yang ada tidak memenuhi kebutuhan rombongan
belajar
yang
ada,
sebagai
contoh
di
Kecamatan Kahaungu Eti dengan jumlah rombongan belajar sebanyak 80, sedangkan guru yang ditempatkan hanya sebanyak 36 orang dari 13 unit sekolah dasar. Bila dilakukan perhitungan untuk kebutuhan guru
berdasarkan
SKB
5
Menteri
yang
harus
ditempatkan pada sekolah dasar disesuaikan dengan jumlah rombongan belajar, paling kurang jumlah guru yang harus ditempatkan pada sekolah-sekolah dasar di 58
kecamatan Kahaungu Eti adalah sebanyak 80 orang guru, maka sejauh ini masih kekurangan sebanyak 44 orang guru, bila di reratakan berarti selama ini guru pada sekolah-sekolah dasar dalam kecamatan yang mengalami kekurangan guru harus mengampu atau mengajar lebih dari satu rombongan belajar. Dengan jumlah guru sekolah dasar yang sangat terbatas
di
Kabupaten
Sumba
Timur
serta
pendistribusiannya pada sekolah-sekolah dasar yang kurang merata sesuai kebutuhan, maka ini akan menjadi dasar masalah dalam kegiatan pendidikan yang akan berlangsung di sekolah terutama bagi kualitas proses belajar anak didik. Dalam proses belajar mengajar bagi sekolahsekolah yang kekurangan guru, tentu akan menjadi kurang maksimal serta menjadi tidak efesien. sehingga akan dapat menpengaruhi perkembangan sumber daya manusia (SDM) anak didik, karena dalam proses belajarnya di sekolah tidak diperoleh secara maksimal sesuai dengan jam belajar yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Seperti hasil wawancara dengan salah satu guru komite SDI Laimeta di Kecamatan Kambata Mapabuhang mengatakan bahwa: Dilakukan dengan cara merotasi anak-anak didik pada saat kegiatan belajar mengajar, dalam satu kelas akan di gabung antara kelas 1 (satu) dan kelas 2 (dua), kelas 3 (tiga) dan 59
kelas 4 (empat), kelas 5 (lima) dan kelas 6 (enam), setelah mengajarkan materi dikelas yang pertama baru melanjutkan kegiatan mengajar untuk kelas yang kedua. Pola penggabungan kelas dalam melaksanakan proses belajar mengajar yang terjadi di SDI Laimeta merupakan cerminan dalam proses belajar mengajar pada setiap sekolah-sekolah dasar yang masih memiliki masalah kekurangan tenaga guru yang cukup besar di Kabupaten Sumba Timur. Dengan proses belajar mengajar yang seperti itu tentu akan mempengaruhi hasil dari proses belajar yang berlangsung, dimana anak-anak didik secara tingkat pemahaman akan materi di kelas menjadi kurang
dan
tidak
maksimal.
Bahkan
tingkat
pengetahuan mereka akan berbanding terbalik dengan anak-anak yang bersekolah diperkotaan atau sekolah yang secara jumlah tenaga pendidik cukup memadai. Padahal dalam UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem
Pendidikan
Nasional,
pasal
41
ayat
3
disebutkan bahwa “pemerintah dan pemerintah daerah wajib memfasilitasi satuan pendidikan dengan pendidik dan
tenaga
kependidikan
yang
diperlukan
untuk
menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu”. Mengacu
pada
kondisi
ril
tentang
keadaan
jumlah pendidik yang sangat minim pada beberapa sekolah yang terjadi di Kabupaten Sumba Timur, ini 60
berarti pemerintah pusat maupun pemerintah setempat belum secara baik memenuhi kewenangan yang telah diberlakukan seperti yang disebutkan dalam pasal 41 ayat 3 UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan
Nasional,
untuk
memfasilitasi
serta
memenuhi kebutuhan tenaga pendidik yang memadai guna
mewujudkan
pendidikan
yang
bermutu
di
Kabupaten Sumba Timur. Selain
karena
masalah
kurangnya
tenaga
pendidik di sekolah-sekolah pendalaman yang dapat mempengaruhi proses atau kegiatan belajar yang bermutu,
hal
lain
yang
menyebabkan
kurangnya
tingkat pemahaman anak didik akan suatu materi yang menyebabkan sumber daya manusianya (SDM) kurang baik, ini dikarenakan ketika anak pulang sekolah harus membantu orang tuanya keladang dan ke padang, sehingga
jam
belajar
di
rumah
terpakai
untuk
membantu orangtua yang secara ekonomi kurang mampu
untuk
memenuhi
kebutuhan
keluarga,
sehingga waktu anak untuk tetap belajar di rumah sangat minim. Serta
ditambah lagi dengan masalah tingkat
pengetahuan orang tua yang tidak tamat sekolah dasar bahkan masih terdapat orang tua yang buta huruf atau tidak tahu baca tulis, sehingga dengan masalah kurangnya
pengetahuan
orang
61
tua
maka
secara
otomatis anak didik tidak mendapatkan bimbingan belajar secara kusus dari orangtua di rumah. Dalam tabel 4.4 menunjukkan indikator melek huruf dan buta huruf dari angka persentase penduduk 10 tahun keatas yang memiliki kepandaian membaca dan menulis di kabupaten Sumba Timur. Indikator ini merupakan gambaran yang sangat mendasar dari tingkat
pendidikan
persentase
penduduk
penduduk, yang
karena
dapat
apabila
membaca
dan
menulis semakin besar maka besar kemungkinan menunjukkan bahwa anak didik ketika pulang sekolah mendapatkan bimbigan belajar secara kusus atau perhatian dari orang tua untuk menengembangkan potensi yang dimiliki. Tabel 4.4 Persentase penduduk yang berumur 10 tahun keatas menurut Jenis kelamin dan kepandaian membaca dan menulis (diolah) Kepandaian Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 Membaca LK Pr LK Pr LK Pr dan Menulis Dapat 84,66 90,65 89,49 83,37 87,68 85,54 membaca dan Menulis Buta huruf 15,34 9,35 10,51 16,63 12,31 14,46 Sumba 100 100 100 100 100 100 Timur Sumber: survey social ekonomi nasional 2008-2011 (dalam RKPD 2013)
Hingga pada tahun 2011 penduduk yang masih buta
huruf
di
Kabupaten 62
Sumba
Timur
masih
sangatlah besar, dalam tabel 4.4 mengambarkan bahwa sebanyak
12,31
persen
penduduk
laki-laki
di
Kabupaten Sumba Timur masih buta huruf, serta penduduk perempuan sebanyak 14,46 persen
juga
masih tergolong dalam penduduk buta huruf. Hal ini imbasnya akan dialami oleh anak-anak yang secara langsung orang tua mereka tergolong buta huruf, dimana ketika pulang sekolah besar kemungkin tidak akan adanya bimbingan kusus dari orangatua, sehingga anak-anak ini hanya berharap dapat belajar disekolah secara maksimal. Oleh karena itu pemerintah selaku pembuat kebijakan perlu untuk mengkaji ulang secara baik penempatan guru yang merata kususnya pada daerah-daerah terpencil, sehingga proses belajar anak dapat maksimal di sekolah. Berbeda
dengan
anak-anak
yang
sekolah
diperkotaan atau dalam tanda kutip ekonomi serta tingkat pendidikan orang tuanya lebih baik, dimana selain di sekolah jam belajarnya maksimal karena ketersedian guru yang memadai dan sarana prasarana yang
lengkap,
juga
ketika
pulang
sekolah
ada
tambahan jam less atau belajar serta adanya perhatian kusus
dari
orangtua
untuk
membimbing
dan
membantu mereka dalam belajar. Dengan
fenomena
seperti
ini,
pemerintah
Kabupaten Sumba Timur penting untuk mengambil sebuah langkah atau menetapkan kebijakan yang tepat 63
untuk memperhatikan anak-anak yang bersekolah di pedalaman yang mana pada sekolah di tempat ini jumlah gurunya sangat terbatas dan sarana prasarana yang terbatas pula. Di lain sisi dengan masalah jumlah guru yang masih sangat terbatas yang dapat mempengaruhi proses pembelajaran serta perkembangan anak didik, juga secara kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur secara
keseluruhan
kualifikasi akademik
belum
memenuhi
standar
yang harus dimiliki seorang
tenaga pendidik/guru pada tingkat satuan pendidikan dasar. Tabel 4.5 menunjukkan jenjang pendidikan yang dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur:
64
Tabel 4.5 Kualifikasi Akademik Guru PNSD, Tahun Pelajaran 2012/2013. Dirinci per kecamatan N Kecamatan Jenjang Pendidikan Juml o ah S1 D3 D2 D1 SLTA total 1 Kota Waingapu 40 83 3 94 220 2 Kambera 46 2 71 81 201 3 Pandawai 19 49 1 37 106 4 Umalulu 11 1 61 33 89 5 Rindi 8 26 21 55 6 Pahunga Lodu 10 31 1 21 63 7 Wula Waijelu 6 22 12 40 8 Ngadu Ngala 10 16 26 9 Karera 3 13 17 33 10 Paberwai 3 11 19 33 11 Mahu 1 10 9 20 12 Matawai Laupau 1 1 17 10 29 13 Kahaungu Eti 2 1 15 18 36 14 Kambata 3 1 4 16 24 Mapabuhang 15 Nggaha Ori Angu 7 18 15 40 16 Katala Hamu 2 4 9 15 Lingu 17 Tabundung 1 19 1 19 40 18 Pinu Pahar 15 17 32 19 Lewa Tidahu 3 11 16 30 20 Lewa 8 32 42 82 21 Kanatang 7 33 20 60 22 Haharu 2 10 7 19 23 SD KECIL 1 9 12 22 184 6 552 6 555 1303 Total Keterangan: SD KECIL adalah sekolah paralel yang tersebar di pada daerah pedalaman Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Kab. Sumba Timur (diolah)
Selain keadaan guru sekolah dasar yang belum mencukupi kebutuhan secara kuantitas atau jumlah minimum serta kurang meratanya dalam penempatan, 65
juga secara kualifikasi akademik guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar kualifikasi akademik sesuai dengan standar tenaga pendidik yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Dalam tabel 4.5 menggambarkan bahwa dari 1303 guru PNS yang berpedidikan S1 hanya sebanyak 184 orang, DIII 6 orang, DII 552 orang, DI 6 orang dan SLTA sebanyak 555 orang. Dari data tersebut dapat katakan bahwa sekitar 86% guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar minimum sebagai syarat seorang pengajar bila dilihat dari kualifikasi akademik. Ironisnya lagi sebagian guru yang belum memenuhi standar kualifikasi akademik, mereka hanyalah lulusan SMA yaitu sebanyak 43 %, sedangkan jumlah guru sekolah dasar yang memiliki standar kualifikasi akademik S1 hanya sebesar 14 % dari keseluruhan guru PNS yang ada di Kabupaten Sumba Timur. Padahal dalam Permendiknas Nomor 16 Tahun 2007
tentang
Standar
Kualifikasi
Akademik
Dan
Kompetensi Guru, disebutkan Guru pada SD/MI, atau bentuk lain yang sederajat, harus memiliki kualifikasi akademik pendidikan minimum diploma empat (D-IV) atau sarjana (S1) dalam bidang pendidikan SD/MI (DIV/S1 PGSD/PGMI) atau psikologi yang diperoleh dari program studi yang terakreditasi.
66
Dengan sebagian besar guru sekolah dasar belum memenuhi
kualifikasi
akademik
sebagai
standar
minimal yang harus dimiliki oleh seorang pendidik, merupakan masalah yang sangat mendasar dalam meningkatkan
kualitas
berpengaruh
pula
pendidikan
dalam
sehingga
mewujudkan
turut proses
pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur. Berdasarkan
hasil
wawancara
dengan
salah
satu
pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olaharaga Kabupaten
Sumba
Timur,
bagian
ketenagaan
mengatakan bahwa: Banyak guru yang tidak memenuhi kualifikasi akademik ini mereka adalah guru-guru senior yang sejak dulu masih menerima lulusan SPG setara SMA, sebelum aturan/standart kualifikasi tenaga pendidik yang mengharuskan sekurang-sekurangnya seorang guru sekolah dasar (SD) harus memiliki kualifikasi akademik DIV dan S1. Secara
keseluruhan
guru
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur yang kualifikasi akademiknya di bawah standart
terutama bagi guru-guru yang
hanya lulusan SPG setara SMA mereka adalah guruguru
senior
yang
pada
masa
penerimaan
dan
pengangkatan sebagai pegawai negeri sipil (PNS) belum dikeluarkannya aturan yang mengaharus setiap tenaga
67
pendidik memiliki kualifikasi akademik minimal DIV dan berpendidikan S1. Sebagaimana dalam laporan worbakbank (2011) mengemukakan kualitas guru adalah faktor terpenting dalam
meningkatkan
kualitas
pendidikan.
didukung oleh berbagai penelitian
Yang
menunjukkan
bahwa apa yang guru ketahui dan apa yang bisa mereka lakukan berpengaruh secara signifikan pada pecapaian akademis siswa. Penelitian yang dilakukan McKinsey (dalam Worldbank 2011) merangkum ide tersebut: “Kualitas suatu sistem pendidikan tidak bisa melampaui kualitas guru-gurunya”
(Barber dan
Mourshed
sekali
2007).
Meskipun
sulit
dan
kontroversial untuk menghitung besarnya dampak dari berbagai faktor yang mempengaruhi kinerja siswa, hampir
secara
universal
berbagai
penelitan
telah
menunjukkan pentingnya peran guru. Oleh karena itu pemerintah Kabupaten Sumba Timur memiliki tugas untuk meningkatkan kualitas serta mengembangkan dan membina tenaga pendidikan dalam rangka menciptakan proses pendidikan yang bermutu, sebagaimana di dalam UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat 1 dinyatakan “pemerintah dan pemerintah daerah wajib membina dan mengembangkan tenaga kependidikan pada satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah dan pemerintah daerah. 68
Maka penting bagi pemerintah Kabupaten Sumba Timur untuk mengembangkan kemampuan mengajar guru melalaui pelatihan-pelatihan pengajaran serta perlu untuk meningkatkan kualifikasi akademik tenaga pendidik standar
bagi
guru-guru
minimal
yang
sebagaimana
belum yang
memenuhi
dicantumkan
dalam Sistem Pendidikan Nasional, guna mewujudkan proses pendidikan yang bermutu di dearah.
4.2 Kebijakan Pemenuhan Standar Tenaga Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba Timur Dalam upaya menangani masalah kekurangan guru, sejauh ini pemerintah Kabupaten Sumba Timur telah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan merekrut tenaga pendidik non PNS. Diantaranya tenaga pendidik yang direkut oleh pemerintah daerah adalah guru PTT (pegawai tidak tetap) dan juga guru honorer atau guru komite yang direkrut oleh sekolah yang bersangkutan sesuai kebutuhannya di sekolah untuk mengisi kekurangan guru. Kusus untuk guru PTT mereka adalah guru honorer yang kemudian diangkat oleh pemerintah daerah untuk menjadi pegawai tidak tetap yang digaji oleh pemerintah daerah. Sedangkan guru honorer atau guru komite digaji oleh sekolah dengan menggunakan dana bantuan operasional sekolah (BOS). Hingga tahun 69
2013 jumlah tenaga pendidik non PNS
yang telah
diangkat pemeritah daerah maupun sekolah sebanyak 1257 orang diantaranya guru PTT sebanyak 56 orang dan guru honorer atau komite sebanyak 1201 orang yang tersebar diseluruh sekolah dasar di kabupaten Sumba Timur. Melihat bahwa secara kuantitas, jumlah tenaga pendidik non PNS (baik guru komite maupun guru PTT) sudah
mencukupi
dalam
rangka
memenuhi
kekurangan guru PNS yang terjadi pada sekolahsekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Namun dalam upaya mendukung pendidikan yang berkualitas atau bermutu di Kabupaten Sumba Timur dapat berhasil atau terlaksana dengan baik tidak hanya dengan memenuhi kebutuhan guru secara kuantitas, perlu bagi pemerintah untuk melihat kualitas atau kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru yang akan direkrut,
oleh
karena
itu
pemerintah
harus
mengupayakan atau melakukan suatu program bagi guru
yang
sudah
direkrut
untuk
meningkatkan
kualitas pengajaran melalui pelatihan-pelatihan dan mewajibkan
untuk
memenuhi
standar
kualifikasi
akademik sebagai persyarat utama bagi seorang tenaga pendidik. Sejauh ini pemerintah daerah sudah melakukan kebijakan dalam megusahakan pemenuhan kualifikasi akademik
guru
sekolah
dasar 70
bagi
yang
belum
memenuhi kualifikasi akademik setara S1 maupun DIV. Seperti hasil wawancara bersama pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba Tmur, mengatakan bahwa: Sudah berkerjasama dengan Universitas Cendana Kupang dalam melakukan program kuliah percepatan yang dikenal dengan Penilain Prestasi Kerja dan Hasil Belajar atau (PPKHB) bagi guru PNS. Sedangkan kusus bagi guru-guru PTT dan guru komite diberikan inisiatif untuk mengikuti kuliah pada PGSD di Universitas Terbuka yang ada di Kabupaten Sumba Timur. Program kerjasama yang telah dilakukan oleh pemerintah daerah dengan perguruan-perguruan tinggi merupakan
suatu
mendukung akademik
gebrakan
tercapainya
tenaga
yang
tepat
pemenuhan
pendidikan
yang
guna
kualifikasi
berkualitas
di
kabupaten Sumba Timur. Berdasarkan
hasil
wawancara
menjelaskan
bahwa kegiatan perkuliahan ini diperuntukkan bagi guru-guru yang secara kualifikasi akademik belum memenuhi
standar
minimal
baik
guru-guru
PNS
maupun guru-guru non PNS untuk meningkat kualitas mengajar
serta
pemenuhan
standar
kualifikasi
akademik. Adapun kegiatan perkuliahan dilakukan setiap hari minggu sehingga tidak mengganggu proses
71
mengajar
dan
kegiatan
kependidikan
lainnya
di
sekolah. Dengan kebijakan pemerintah dalam merekrut tenaga pendidik non PNS atau guru PTT maupun kebijakan sekolah untuk menerima guru honorer dalam rangka menangani masalah kekurangan guru secara umum sudah tepat, namun dalam penataanya serta penempatan belum terlaksana dengan baik, dimana pada
kenyataannya
masih
terdapat
sekolah
yang
kekurangan guru dalam jumlah yang besar. Oleh karena itu dalam penempatan guru-guru PNS maupu non PNS perlu diatur oleh pemerintah daerah yang didalamnya Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah untuk membuat produk hukum dalam mengatur dan menata penempatan guru melalui perda atau perbup, sehingga dalam penempatan guru benar-benar merata sesuai kebutuhan di sekolah tanpa memandang status guru maupun sekolah.
4.3 Implementasi Kebijakan Tenaga Pendidik Sekolah Kabupaten Sumba Timur
Penempatan Dasar Di
Dalam mendukung implementasi penempatan guru yang merata sejauh ini pemerintah kabupaten Sumba
Timur
belum
membuat
sebuah
kebijakan
secara tertulis melalui perda atau perbup mengenai penempatan
guru
sekolah 72
dasar
baik
guru
PNS
maupun guru non PNS, dalam surat keputusan bersama (SKB) 5 Menteri pemerintah mewajibkan agar setiap pemerintah daerah menyusun produk
hukum
dalam bentuk peraturan bupati/walikota atau produk hukum lainnya terkait penataan dan pemerataan guru PNS yang merujuk pada Peraturan Bersama. Sejauh ini di Kabupaten Sumba Timur dalam hal penataan guru PNS serta dalam penempatannya masih mengacu pada PP No 9 Tahun 2003 Tentang Wewenang Pengangkatan,
Pemindahan,
Dan
Pemberhentian
Pegawai Negeri Sipil. Badan-badan yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan
penempatan
guru
adalah
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba Timur
yang
mempunyai
tugas
untuk
melakukan
analisis kebutuhan atau perencanaan dalam bentuk konsep, beserta Badan Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang mempunyai kewenangan dalam hal mutasi dan penempatan pegawai negeri sipil dan pemerintah daerah dalam hal ini Bupati sebagai pelaksana terakhir untuk mengeluarkan SK. Dalam pelaksanaan implementasi penempatan guru belum terlaksana secara baik dan tepat, dimana pada kenyataannya penempatan guru belum merata secara baik pada sekolah-sekolah dasar yang tersebar di seluruh Kabupaten Sumba Timur. Beberapa sekolah mengalami kekurangan guru dilain pihak ada sekolah 73
yang jumlah gurunya melebihi rombongan belajar yang ada. Bila dilihat dari jumlah secara keseluruhan baik guru PNS maupun guru non PNS sebetulnya sudah cukup untuk memenuhi setiap kekurangan guru yang terjadi
pada
kekurangan
sekolah-sekolah
guru,
namun
dalam
yang
mengalami
implementasinya
penempatan guru masih kurang merata. Sepeti dalam tabel 4.6 menunjukkan data guru secara keseluruhan baik guru PNS maupun guru non PNS : Tabel 4.6 Data guru PNS dan Non PNS Sekolah Dasar Kabupaten Sumba Timur Keadaan 03 Juni 2013 No
Nama Sekolah
Jumlah Murid
Jumlah Rombel
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
SDI Waingapu 2 SDI Umamapu SDM Payeti 1 SDM Praiwora SDN Waingapu 4 SDI Kalu SDM Melolo 2 SDI Waimarang SDI Lailajang SDN Kondanamu SDN Kabanda SDN Laimahi SDN Laihiru SDN Lahua SDI Maradadita
696 469 506 143 600 290 195 193 70 13
21 18 18 6 12 11 7 7 6 6
27 25 20 13 18 18 5 2 1 1
1 1 3 -
13 8 18 2 8 2
130 73 96 127 221
6 6 5 5 10
2 1 1 2 1
2 -
4 5 10
11 12 13 14 15
Jumlah Guru Negeri Non PNS PTT KOMITE
Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga (diolah) 74
Tabel
4.6
menunjukkan
bahwa
dalam
implementasi penempatan guru baik guru PNS maupun guru non PNS pada setiap sekolah masih belum tertata dengan
baik
secara
merata
sesuai
kebutuhan
rombongan belajar yang ada pada sekolah. Sebagai contoh yang terjadi pada sekolah dasar SDI Waingapu 2 Kecamatan Kota Waingapu memiliki kelebihan guru dimana jumlah keseluruhan guru yang ditempatkan pemerintah
maupun
yang
diangkat
oleh
sekolah
tersebut sebanyak 41 orang guru, dengan rincian guru PNS sebanyak 27 orang, guru komite 13 orang dan guru PTT 1 orang, sedangkan jumlah rombongan belajarnya hanya sebanyak 21 rombel. Maka bila dilakukan perhitungan di SDI Waingapu 2 memiliki kelebihan
guru
sebanyak
20
orang
bila
dalam
perhitungannya menyesuaikan rombongan belajar yang ada. Sedangkan berbanding terbalik dengan sekolahsekolah lain yang masih kekurangan guru, dimana ketersedian guru yang ada tidak memenuhi rombongan belajar. Seperti halnya yang terjadi pada sekolah dasar SDN Kabanda yang terletak di Kecamatan Ngadu Ngala dengan
jumlah
rombongan
belajar
pada
sekolah
tersebut sebanyak 6 (rombel), tetapi pada kenyataannya guru yang ditempatkan hanya sebanyak 2 orang guru PNS. Maka dapat dikatakan pada SDN Kabanda mengalami
kekurang
guru 75
sebanyak
4
orang,
sedangkan dilain sekolah memeliki kelebihan guru yang cukup besar seperti SDI Waingpu 2 terdapat kelebihan guru sebanyak 20 orang baik itu guru pns maupun guru honor. Dengan kejadian seperti ini tentu pemerintah Kabupaten
Sumba
Timur
dalam
hal
ini
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga belum secara baik melihat serta menata penempatan guru sekolah dasar secara tepat dan merata. Perlu bagi pemerintah daerah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan membuat peraturan
tentang
penataan
atau
pengelolaan
penempatan guru, sehingga mudah dalam mengurus kelebihan guru-guru pada sekolah-sekolah tertentu untuk selanjutnya dipindahkan atau di tempatkan ke sekolah-sekolah yang masih mengalami kekurangan guru. Padahal dalam Permendiknas No 15 Tahun 2010 Tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar Di
Kabupaten/Kota
disebutkan
Di
setiap
SD/MI
tersedia 1 (satu) orang guru untuk setiap 32 peserta didik dan 6 (enam) orang guru untuk setiap satuan pendidikan, dan untuk daerah khusus 4 (empat) orang guru setiap satuan pendidikan. Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu untuk mengkaji implementasi kebijakan penempatan guru yang
dimulai
dari
kondisi
ril
serta
faktor-faktor
pendukung dalam pemerataan guru pada sekolah dasar 76
yang secara keseluruhan masih mengalami kekurangan guru.
Dalam
hal
ini
George
C.
Edwards
III
mengemukakan ada empat variabel atau factor yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan publik yaitu
Komunikasi,
Sumber
Daya,
Kecedrungan-
kecendrungan (sikap), dan Struktur birokrasi a. Komunikasi Komunikasi merupakan persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka
yang
melaksanakan
keputusan
harus
mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusankeputusan
kebijakan
diteruskan
kepada
dan
perintah-perintah
personil
yang
tepat
harus
sebelum
keputusan tersebut diikuti. Komunikasi harus akurat dan
harus
dimengerti
dengan
cermat
oleh
para
pelaksana. Dalam
hal
implementasi
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur akan efektif apabila
personil
atau
birokrat
yang
mempunyai
kewenangan dapat menjalani komunikasi dengan baik. Dinas
pendidikan
berkomunikasi
pemuda
dengan
dan
baik
olahraga bersama
harus badan
kepegawaian daerah yang mempunyai kewenangan dalam urusan kepegawaian daerah termasuk guru PNS sekolah
dasar
untuk
menyampaikan
penempatan guru.
77
kebutuhan
Urusan/problem
tenaga
pendidik,
Dinas
pendidikanlah yang seharusnya lebih berperan karena dinas
tersebutlah
kebutuhan
yang
lebih
pendidikan
memahami
termasuk
seluruh
didalamnya
kebutuhan tenaga pendidik yang diperlukan untuk mengelola serta menata sekolah-sekolah mana yang memiliki kekurangan dan kelebihan guru. Sejauh ini dalam hal mutasi serta penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, komunikasi antar birokrasi yang berkaitan sudah dijalankan
yaitu
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga menganalisis serta membuat perencanaan kebutuhan guru yang masih dalam bentuk konsep kemudian akan diajukan kepada Badan Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis untuk memproses yang
kemudian
Bupati.
hasilnya
selanjutnya
menginformasikan
dikeluarkan
dinas kepada
melalui
SK
pendidikan
akan
guru-guru
yang
mendapatkan kebijakan mutasi. Dalam
mewujudkan
pemerataan
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga juga berkomunikas secara informal bersama pemeritah kecamatan, sekolah serta masyarakat, dalam hal menyampaikan atau menginformasikan kebutuhan guru yang diperlukan di sekolah. Komunikasi sudah dilaksanakan dengan baik dalam mendukung pemerataan guru sekolah dasar, 78
namun dalam kenyataannya masih terdapat sekolah yang mengalami kekurangan guru, ini berarti bahwa dinas pendidikan pemuda dan olahraga serta Badan Kepegawaian Daerah tidak secara tepat menata serta mengelola kebutuhan guru yang diperlukan untuk dilakukan mutasi demi memenuhi kebutuhan guru yang
terjadi
pada
sekolah
tertentu
yang
masih
kekurangan guru. Bila dilihat dari segi jumlah baik guru PNS maupun guru non PNS yang terdapat di Kabupaten Sumba
Timur,
sebenarnya
sudah
cukup
untuk
mencukupi kekurangan akan guru yang masih terjadi pada
beberapa
sekolah,
namun
dalam
pendistribusiannya masih jauh dari harapan dimana guru-guru yang tersebar masih kurang merata. b. Sumber daya Penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba
Timur
dapat
terlaksana
apabila
dikomunikasikan secara cermat, jelas dan konsisten, namun dalam pelaksanaannya kekurangan sumbersumber
yang
diperlukan
kebijakan-kebijakan
maka
untuk
melaksanakan
implementasi
inipun
cenderung tidak efektif. Ketersediaan guru merupakan sumber utama dalam
keberhasilan
implementasi
kebijakan
penempatan yang merata pada setiap sekolah dasar. Guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur 79
sejauh ini hanya sebanyak 1303, dari segi jumlah masih sangat kurang dari kebutuhan guru yang diperlukan. Sampai pada tahun 2013 tenaga pendidik yang dibutuhkan untuk sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak 2534 orang, maka kekurangan sebanyak 1231 guru. Dalam mengatasi masalah kekurangan sumber daya atau dalam hal ini kekurangan guru yang jumlahnya cukup besar, pemerintah selaku pembuat kebijakan mengambil kebijakan dengan mengakat guru PTT serta guru komite yang diangkat oleh sekolah sebanyak 1257 orang demi pemenuhan kebutuhan minimal tenaga pendidik di sekolah dasar. Meskipun jumlah guru sudah dipenuhi melalui pengangkatan
guru
kenyataannya
belum
non
PNS,
menjawab
namun
pada
kebutuhan
secara
keseluruhan, dimana masih terdapat sekolah-sekolah yang kekurangan tenaga guru, ini dapat dikatakan bahwa para pelaksana kebijakan atau birokrasi yang mempunyai kewenangan dalam hal ini kurang memiliki ketrampilan atau kualitas yang merupakan sumber penting dalam mengatur serta mengelola manajemen guru dengan baik. Sumber daya tidak hanya mencangkup jumlah secara kuatitas dari sumber yang ada yaitu guru, namun untuk mewujudkan pendidikan yang bemutu akan dapat terjadi di Kabupaten Sumba Timur hanya 80
didapatkan apabila sumber daya tersebut memiliki kualitas yang baik. Sumber daya atau guru di Kabupaten Sumba Timur tidak secara keseluruhan memliki kualitas yang baik bila dipandang dari kualifikasi akademik yang dimiliki, sebagian besar guru pegawai negeri sipil untuk sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur masih berpendidikan D3, D2, D1 dan SMA atau 86% belum memiliki kualifikasi akademik minimal, sedangkan yang memenuhi kualifikasi yang baik hanya 14% dari total guru sekolah dasar yang ada. Untuk
mendukung
implementasi
penempatan
guru secara merata dapat dilakukan apabila pelaksana kebijakan
dalam
hal
ini
dinas
pendidikan
perlu
memiliki informasi tentang keadaan serta kebutuhan seperti peta guru sekolah dasar, sehingga dapat mengetahui apa yang dapat dilakukan dan bagaimana mereka harus melakukannya. Winarno
(2012)
pengetahuan
mengemukakan
bagaimana
kurangnya
mengimplementasikan
kebijakan mempunyai beberapa konsekuensi secara langsung. Pertama, beberapa tanggung jawab secara sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau tidak dapat dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua, ketidakefisienan. Wewenang juga merupakan sumber penting dalam implementasi
kebijakan
penempatan 81
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah mempunyai wewenang dalam proses mutasi serta penempatan guru. Agar dalam penempatan guru dapat merata sesuai kebutuhan, perlu bagi badan-badan yang mempunyai kewenangan dalam hal ini Dinas Pedidikan Pemuda dan Olahraga serta Badan Kepegawaian Daerah untuk berkerjasama dengan
pelaksana-pelaksana
lain
seperti
sekolah
maupun masyarakat jika ingin melaksanakan program penempatan guru dengan berhasil. Sehingga guru-guru yang ditempatkan pada sekolah-sekolah yang secara wilayah jauh dari perkotaan dapat terkontrol dengan bantuan masyarakat setempat, dengan demikian tidak ada lagi kejadian dimana guru jarang masuk sekolah. Demikian
halnya
dalam
mendukung
implementasi, fasilitas fisik juga merupakan sumber penting dalam implementasi penempatan guru. Guru sekolah
dasar
boleh
memadai
untuk
memenuhi
kebutuhan proses pengajaran di sekolah, namun tanpa fasilitas yang mendukung maka implementasi juga akan terhambat. Sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur pada umum masih mengalami kekurangan fasilitas terutama bagi sekolah-sekolah yang ada pada pedesaan, seperti ruang kelas, ruang perpustakaan dan juga rumah dinas bagi guru. Dengan fasilitas yang serba kekurangan, hal ini yang menjadi alasan kuat bagi guru-guru dalam menghindari penempatan pada 82
sekolah-sekolah
pedalaman
serta
berbagai
macam
alasan lainya. Di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung serta memudahkan setiap pelaksanaan kerja dinas pendidikan termasuk pengelolaan data pendidikan pada tingkat kecematan serta dalam mengkontrol kerja guru, akan dibentuk suatu badan pembantu UPTD (unit pelaksana teknis dinas) pada setiap tingkat kecematan, Badan ini baru dalam tahap pembahasan pemerintah daerah. Dengan adanya fasilitas dinas melalui UPTD pada kecamatan-kecamatan diharapkan dapat memantau serta
mengurus
berlangsung
setiap
pada
proses
tingkat
pendidikan
kecamatan
yang
termasuk
didalamnya pendataan serta penyampaian informasi tentang keberadaan dan kebutuhan guru. c. Kecendrungan-kecendrungan Kecendrungan-kecendrungan menimbulkan
pelaksana
hambatan-hambatan
yang
nyata
terhadap implementasi kebijakan. Kecendrungan guruguru di Kabupaten Sumba Timur, dimana mereka lebih memilih untuk mengajar pada sekolah yang berada di sekitar
perkotaan,
kecendrungan
ini
tidak
dapat
dipungkiri karena guru yang bersangkutan memiliki banyak
alasan,
seperti
mengikuti
suami
dimana
tempatnya bekerja, ada juga yang beralasan karena kesehatan
sehingga
lebih 83
dekat
dengan
fasilitas
kesehatan di perkotaan agar dapat melakukan kontrol kesehatan. Dengan sikap guru yang seperti ini tentu sangat
mempengaruhi
keberhasilan
imlpementasi
penempatan guru yang merata pada setiap sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Selain sikap guru yang lebih memilih untuk ditempatkan
pada
sekolah
di
sepeturan
kota,
kecendrungan lain juga dapat terjadi dimana guru-guru yang ditempatkan pada sekolah dasar yang jauh dari perkotaan, sering ditemukan absen atau jarang masuk sekolah.
Sehingga
sikap
seperti
ini
akan
sangat
berpengaruh terhadap kegiatan belajar anak didik di sekolah. kebijakan
Hal
ini
dapat
seperti
terjadi
pengawas
karena
sekolah
pelaksana dari
dinas
pendidikan tidak secara baik mengawasi dan bahkan pengawas
sekolahpun
jarang
untuk
melakukan
pemantaun lansung ke sekolah terutama sekolahsekolah yang jauh dari perkotaan. Menurut
Edwards,
salah
satu
teknik
yang
disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan para pelaksana dalam hal ini guru adalah dengan memanupulasi
insentif-insentif.
Oleh
karena
pada
umumnya orang bertindak menurut kepentingannya mereka sendiri, maka memanupulasi insentif-insentif oleh para pembentuk kebijakan tingkat tinggi besar kemungkinan mempengaruhi tindakan-tindakan para pelaksana kebijakan. 84
Sejauh ini pemerintah pusat mewajibkan kepada guru untuk memenuhi 24 jam mengajar dalam satu minggu, dengan insentif seperti ini guru akan berusaha memenuhi jam mengajarnya dengan menambah jam mengajar di sekolah lain. Kebijakan lain yang telah dilakukan
pemerintah
dimana
menambah
insentif
finansial bagi guru yang ditempatkan pada sekolahsekolah yang berada pada daerah terpencil. Pemerintah dengan
tegas
Kabupaten
Sumba
Timur
mengimplementasikan
perlu
kebijakan
penempatan guru tanpa memandang status guru serta tanpa adanya faktor politik, sehingga guru yang akan ditempatkan dapat merata dan benar-benar menjawab kebutuhan dalam hal kekurangan guru. Dilain sisi pemerintah
Sumba
Timur
perlu
menambahkan
insentif-insentif yang membuat guru termotivasi dan siap untuk ditempatkan di sekolah mana saja baik di perkotaan
maupun
di
daerah
terpencil,
sehingga
kecendrungan yang sering dilakukan guru tidak lagi terjadi. d. Struktur birokrasi Birokrasi
merupakan salah satu badan yang
paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana birokrasi
kebijakan.
Maka
merupakan
faktor
mengetahui
mengkaji implementasi kebijakan.
85
fundamental
struktur untuk
Pada masa desentralisasi saat ini, pemerintah pusat menetapkan kuota jumlah guru PNS yang bisa diangkat
oleh
kabupaten/kota.
Kemudian
kabupaten/kota menyeleksi guru yang akan mereka angkat.
Secara
teknis,
kabupaten/kota
yang
menyeleksi guru PNS. Tetapi, dana untuk gaji guru PNS tersebut sebenarnya disalurkan oleh pemerintah pusat ke pemerintah kabupaten/kota melalui dana anggaran umum (DAU). Proses pengangkatan guru melibatkan beberapa birokrasi pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena itu pengangkatan guru PNS dilaksanakan seperti yang terlihat dalam gambar struktur birokrasi ini:
86
Skema 4.1 Struktur birokrasi proses pengangakatan guru PNS di Indonesia
Kemen Keuangan
PMTK
DIKTI Pasokan
Standar dan persyaratan profesi
Anggaran
MENPAN
BKN
Koordinasi
Permintaan kuota dan konsultasi
Provinsi
Permintaan
Permintaan, kuota, konsultasi, revisi kuota
BKD Kab/kota
Dinas Pendidikan
(Sumber: Worldbank 2011, digambar dari MENPAN soal proses pengangkatan, 2008).
Sekolah
deskripsi
Dalam laporan Worldbank (2011) menjelaskan proses
pengangkatan
guru
melibatkan
beberapa
lembaga pemerintah pusat dan daerah. Pengangkatan guru PNS meliputi hal-hal sebagai berikut (lihat skema 4.1): 87
1. Dasar pengangkatan guru PNS adalah formasi tahunan atau penetapan kebutuhan guru. Formasi tahunan ini juga mempertimbangkan kesempatan (lowongan) kerja baru yang disetujui oleh MENPAN. 2. Setiap tahun sekolah melaporkan kebutuhan akan guru kepada Dinas Pendidikan kabupaten/kota, yang bertanggung jawab memasok tenaga yang dibutuhkan.
Metode
untuk
menentukan
kebutuhan guru sangat bervariasi, dan metode yang
dipakai
satu
sekolah
seringkali
berbeda
dengan sekolah yang lain. 3. BKD kabupaten lalu meneruskan permintaan dari Dinas Pendidikan kabupaten/kota, beserta dengan data jumlah PNS yang dibutuhkan oleh institusi pemerintah daerah lainnya di sana, ke pemerintah provinsi yang berperan sebagai wakil pemerintah pusat. Dengan demikian, guru dimasukkan sebagai bagian
dari
keseluruhan
formasi
pemerintah
daerah. 4.
Pemerintah
provinsi
hanya
bertugas
untuk
mengumpulkan data kebutuhan PNS dari seluruh kabupaten/kota menurut
di
beberapa
kabupaten/kota
wilayahnya. pejabat
bahkan
data kebutuhan ke mereka.
88
Sebenarnya,
MENPAN,
langsung
beberapa
mengirimkan
5. Begitu data formasi nasional terkumpul, termasuk permintaan akan guru baru, MENPAN meminta petunjuk teknis dari BKN untuk menentukan berapa kuota untuk masing-masing daerah. 6. Persyaratan khusus bagi guru, termasuk standar profesional, ditetapkan oleh PMPTK. 7.Yang
sering
terjadi
adalah
daerah
tidak
mendapatkan guru sejumlah yang mereka minta karena terbatasnya anggaran nasional. 8. Pada akhirnya, kuota bagi masing-masing daerah ditentukan oleh berapa anggaran yang disediakan oleh
Kementerian
Keuangan
(Kemenkeu).
Kemenkeu menetapkan kuota nasional maksimal dan menyerahkan ke MENPAN untuk menentukan kuota bagi masing-masing daerah. Dalam hal pengakatan guru PNS, pemerintah daerah berkerja sama dengan pemerintah pusat dalam menentukan besaran kuota jumlah guru yang akan diangkat
berdasarkan
berbagai
pertimbangan
dari
lembaga-lembaga Negara yang secara langsung terlibat. Selanjutnya
dalam
hal
penempatan
guru
pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk menata
dan
mengelola
distribusi
guru
bersama
lembaga-lembaga daerah yang terkait berdasarkan ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat mengenai standar minimal tenaga pendidik pada setiap tingkat satuan pendidikan. 89
Struktur
birokrasi
dalam
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga melakukan analisis kebutuhan dalam bentuk konsep perencanaan yang akan
diperlukan
kemudian
diajukan
ke
Badan
Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang mempunyai wewenang dalam penempatan dan mutasi pegawai negeri sipil termasuk di dalamnya guru PNS, kemudian
Badan
Kepegawaian
Daerah
meninjau
usulan dari Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga, bila
selama
peninjauan
yang
dilakukan
Kepegawaian Daerah belum tepat
Badan
maka akan di
kembalikan ke Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga dan kemudian akan diadakan rapat bersama untuk menganalisa kembali kebutuhan guru di lapangan, yang selanjutnya badan kepegawaian daerah akan mengurus mutasi guru melalui SK Bupati. Berikut struktur birokrasi dalam penempatan guru di kabupaten Sumba Timur, dapat dilihat pada gambar dibawah ini:
90
Skema 4.2; strutur birokrasi proses penempatan guru (PNS) di kabupaten Sumba Timur
Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga
Badan Daerah
Kepegawaian
Pemerintah Daerah melalui SK Bupati Birokrasi-birokrasi di atas mempunyai pengaruh yang
besar
kebijakan Kabupaten
terhadap
penempatan Sumba
keberhasilan guru
Timur,
implementasi
sekolah dimana
dasar
di
badan-badan
tersebut masing-masing memiliki tugas tersendiri yang saling behubungan. Edwards menjelaskan hal ini akan menimbulkan dua konsep pokok yang merugikan bagi implementasi yang berhasil. Pertama, tidak ada orang yang akan mengakhiri implementasi kebijakan dengan melaksanakan fungsi-fungsi tertentu karena tanggung jawab bagi suatu bidang kebijakan terpecah-pecah. Kedua, pandangan-pandangan yang sempit dari badanbadan mungkin juga akan menghambat perubahan. Jika suatu badan mempunyai feksibilitas yang rendah dalam
misinya,
maka
badan
itu
akan
berusaha
mempertahankan esensinya dan besar kemungkinan 91
akan
menentang
kebijakan-kebijakan
baru
yang
membutuhkan perubahan. Pemerintah Sumba Timur perlu untuk meninjau kembali kewenangan yang dimiliki oleh setiap badan birokrasi, untuk dapat
berkoordinasi serta berkerja
sama secara bersinergi sehingga penempatan guru benar-benar diimplementasikan secara tepat. Dan tidak dihambat oleh kepentingan-kepintingan diluar bidang kebijakan penempatan guru oleh salah satu badan yang memiliki kewenangan.
92
