BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Konsep, Konstruk, Variabel Penelitian 2.1.1 Standar Akuntansi Pemerintah Standar akuntansi merupakan pedoman atau prinsip-prinsip yang mengatur perlakuan akuntansi dalam penyusunan laporan keuangan untuk tujuan pelaporan kepada para pengguna laporan keuangan, sedangkan prosedur akuntansi merupakan praktik khusus yang digunakan untuk mengimplementasikan standar. Untuk memastikan diikutinya prosedur yang telah ditetapkan, sistem akuntansi sektor publik harus dilengkapi dengan sistem pengendalian intern atas penerimaan dan pengeluaran dana publik (Mardiasmo,2009). Standar akuntansi sangat diperlukan untuk menjamin konsistensi dalam pelaporan keuangan. Tidak adanya standar akuntansi yang memadai akan menimbulkan implikasi negatif berupa rendahnya reliabilitas dan objektivitas informasi yang disajikan, inkonsistensi dalam pelaporan keuangan serta menyulitkan dalam pengauditan. Pada awalnya, standar akuntansi pemerintah ditetapkan oleh pemerintah melalui Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 (PP No. 24 Tahun 2005). Ditetapkannya PP SAP, maka untuk pertama kali Indonesia memiliki standar akuntansi pemerintahan. Penerapan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 masih
9
10
bersifat sementara sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 36 ayat (1) UndangUndang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual menurut Pasal 36 ayat (1) Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 dilaksanakan paling lambat 5 (lima) tahun. Oleh karena itu, Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 perlu diganti (Penjelasan Umum PP No. 71 Tahun 2010). Lingkup Pengaturan Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 meliputi SAP Berbasis Akrual dan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual. SAP Berbasis Akrual terdapat pada Lampiran I dan berlaku sejak tanggal ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas. SAP Berbasis Kas Menuju Akrual pada Lampiran II berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap menerapkan SAP Berbasis Akrual.
11
Tabel 2.1 Kandungan PP SAP No. 71 Tahun 2010 PSAP No. PSAP 01 PSAP 02 PSAP 03 PSAP 04 PSAP 05 PSAP 06 PSAP 07 PSAP 08 PSAP 09 PSAP 10
Tentang Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan Penyajian Laporan Keuangan Laporan Realisasi Anggaran Berbasis Kas Laporan Arus Kas Catatan atas Laporan Keuangan Akuntansi Persediaan Akuntansi Investasi Akuntansi Aset Tetap Akuntansi Konstruksi Dalam Pengerjaan Akuntansi Kewajiban Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan Akuntansi, Perubahan Estimasi Akuntansi, dan Operasi yang Tidak Dilanjutkan
PSAP Laporan Keuangan Konsolidasian 11 PSAP Laporan Operasional 12 Sumber: PP SAP No. 71 Tahun 2010
SAP Berbasis Akrual Lampiran I.01 Lampiran I.02 Lampiran I.03 Lampiran I.04 Lampiran I.05 Lampiran I.06 Lampiran I.07 Lampiran I.08 Lampiran I.09 Lampiran I.10 Lampiran I.11 Lampiran I.12 Lampiran I.13
SAP Berbasis Kas Menuju Akrual Lampiran II.01 Lampiran II.02 Lampiran II.03 Lampiran II.04 Lampiran II.05 Lampiran II.06 Lampiran II.07 Lampiran II.08 Lampiran II.09 Lampiran II.10
Lampiran II.11
Lampiran II.12 -
Dalam PP No. 71 tahun 2010 menyatakan bahwa, SAP Berbasis Akrual adalah SAP yang mengakui pendapatan, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan finansial berbasis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja, dan
12
pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan dalam APBN/APBD. SAP Berbasis Kas Menuju Akrual adalah SAP yang mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan berbasis kas, serta mengakui aset, utang, dan ekuitas dana berbasis akrual. Laporan keuangan pokok terdiri dari: (a) Laporan Realisasi Anggaran; (b) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih; (c) Neraca; (d) Laporan Operasional; (e) Laporan Arus Kas; (f) Laporan Perubahan Ekuitas; (g) Catatan atas Laporan Keuangan. Selain laporan keuangan pokok tersebut, entitas pelaporan wajib menyajikan laporan lain dan/atau elemen informasi akuntansi yang diwajibkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan (statutory reports) (Kerangka Konseptual PP No. 71 Tahun 2010). Setiap entitas pelaporan mempunyai kewajiban untuk melaporkan upayaupaya yang telah dilakukan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada suatu periode pelaporan untuk kepentingan akuntabilitas, manajemen, transparansi, keseimbangan antargenerasi dan evaluasi kinerja (Kerangka Konseptual PP No. 71 Tahun 2010).
13
2.1.1.1 Laporan Keuangan Pemerintah Menurut Indra Bastian (2010) “Laporan keuangan sektor publik merupakan representasi posisi keuangan dari transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas sektor publik.” Laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan. Tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya (PP No. 71 Tahun 2010). Laporan keuangan pemerintah ditujukan untuk memenuhi tujuan umum pelaporan keuangan, namun tidak untuk memenuhi kebutuhan khusus pemakainya. Disamping penyusunan laporan keuangan bertujuan umum, entitas pelaporan dimungkinkan untuk menghasilkan laporan keuangan yang disusun untuk kebutuhan khusus. Mardiasmo (2009) mengatakan bahwa lembaga pemerintah dituntut untuk dapat membuat laporan keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan formal seperti laporan surplus/defisit, laporan realisasi anggaran, laporan arus kas dan neraca serta kinerja yang dinyatakan dalam ukuran finansial dan non finansial. 2.1.1.2 Tujuan Penyajian Laporan Keuangan Pemerintah Menurut Mardiasmo (2009) secara umum, tujuan dan fungsi laporan keuangan sektor publik adalah:
14
1. Kepatuhan dan Pengelolaan (compliance and stewardship) Laporan keuangan digunakan untuk memberikan jaminan kepada pengguna laporan keuangan dan pihak otoritas penguasa bahwa pengelolaan sumber daya telah dilakukan sesuai dengan ketentuan hukum dan peraturan lain yang telah ditetapkan. 2. Akuntabilitas dan Pelaporan Retrospektif (accountability and retrospective reporting) Laporan keuangan digunakan sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada publik. Laporan keuangan digunakan untuk memonitor kinerja dan mengevaluasi manajemen, memberikan dasar untuk mengamati trend antar kurun
waktu,
pencapaian
atas
tujuan
yang
telah
ditetapkan,
dan
membandingkannya dengan kinerja organisasi lain yang sejenis jika ada. 3. Perencanaan
dan
Informasi
Otorisasi
(planning
and
authorization
information) Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan dasar perencanaan kebijakan dan aktivitas di masa yang akan datang. Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan informasi pendukung mengenai otorisasi penggunaan dana. 4. Kelangsungan Organisasi (viability) Laporan keuangan berfungsi untuk membantu pembaca dalam menentukan apakah suatu organisasi atau unit kerja dapat meneruskan menyediakan barang dan jasa (pelayanan) di masa yang akan datang.
15
5. Hubungan Masyarakat (public relation) Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan kesempatan kepada organisasi untuk mengemukakan pernyataan atas prestasi yang telah dicapai kepada pemakai yang dipengaruhi, karyawan, dan masyarakat. Laporan keuangan berfungsi sebagai alat komunikasi dengan publik dengan pihakpihak lain yang berkepentingan. 6. Sumber Fakta dan Gambaran (source of facts and figures) Laporan keuangan bertujuan untuk memberikan informasi kepada berbagai kelompok kepentingan yang ingin mengetahui organisasi secara lebih dalam. Bagi organisasi pemerintahan, tujuan umum akuntansi dan laporan keuangan adalah: 1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship). 2. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional. Menurut Statement of Financial Accounting No. 4 (SFAC No. 4) (dalam Mardiasmo, 2009), tujuan laporan keuangan adalah: 1. Laporan keuangan organisasi nonbisnis hendaknya dapat memberikan informasi yang bermanfaat bagi penyedia dan calon penyedia sumber daya, serta pemakai dan calon pemakai lainnya dalam pembuatan keputusan yang rasional mengenai alokasi sumber daya organisasi.
16
2. Memberikan informasi untuk membantu para penyedia dan calon penyedia sumber daya, serta pemakai dan calon pemakai lainnya dalam menilai pelayanan yang diberikan oleh organisasi nonbisnis serta kemampuannya untuk melanjutkan memberi pelayanan tersebut. 3. Memberikan informasi yang bermanfaat bagi penyedia dan calon penyedia sumber daya, serta pemakai dan calon pemakai lainnya dalam menilai kinerja manajer organisasi nonbisnis atas pelaksanaan tanggung jawab pengelolaan serta aspek kinerja lainnya. 4. Memberikan informasi mengenai sumber daya ekonomi, kewajiban, dan kekayaan bersih organisasi, serta pengaruh dari transaksi, peristiwa dan kejadian ekonomi yang mengubah sumber daya dan kepentingan sumber daya tersebut. 5. Memberikan informasi mengenai kinerja organisasi selama satu periode. Pengukuran secara periodik atas perubahan jumlah dan keadaan/kondisi sumber kekayaan bersih organisasi nonbisnis serta informasi mengenai usaha dan hasil pelayanan organisasi secara bersama-sama yang dapat menunjukkan informasi yang berguna untuk menilai kinerja. 6. Memberikan informasi mengenai bagaimana organisasi memperoleh dan membelanjakan kas atau sumber daya kas, mengenai utang dan pembayaran kembali utang, dan mengenai faktor-faktor lain yang dapat mempengaruhi likuiditas organisasi.
17
7. Memberikan penjelasan dan interpretasi untuk membantu pemakai dalam memahami informasi keuangan yang diberikan. Sedangkan berdasarkan PP No. 71 Tahun 2010 menyatakan bahwa pelaporan keuangan pemerintah seharusnya menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan: (a) Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya keuangan; (b) Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran; (c) Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai; (d) Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya; (e) Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman; (f) Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan.
18
2.1.1.3 Pengguna Laporan Keuangan Pemerintah Menurut International Federation of Accountans-Public Sector Committee (IFAC-PSC) (dalam Mardiasmo, 2009), pengguna laporan keuangan pemerintahan dikelompokkan sebagai berikut: 1. Badan legislatif dan badan-badan lain yang mempunyai kekuasaan mengatur dan mengawasi. Badan legislatif merupakan pengguna utama dari laporan keuangan pemerintah. Laporan keuangan tersebut akan memberikan informasi yang dapat membantu untuk dapat mengetahui bagaimana pemerintah mengurus
sumber-sumber,
ketaatan
terhadap
ketentuan-ketentuan
perundang-undangan, dan kondisi keuangan maupun kinerja. 2. Rakyat Rakyat merupakan kelompok terbesar dari pengguna laporan, yang terdiri dari para pembayar pajak, pemilih, serta kelompok-kelompok yang mempunyai ketertarikan khusus dan memperoleh pelayanan dan manfaat dari pemerintah.
3. Investor dan kreditur Pemerintah harus memberikan informasi-informasi yang berguna kepada investor dan kreditur pemerintah yang pada akhirnya akan berguna untuk penilaian kemampuan pemerintah dalam membiayai kegiatan-kegiatan serta memenuhi kewajiban dan komitmennya.
19
4. Pemerintah lain, badan internasional, dan penyedia sumber lain Seperti para investor dan kreditur bahwa pemerintah lain, badan internasional, dan penyedia sumber lain menaruh ketertarikan terhadap kondisi keuangan pemerintah selain itu mereka juga menaruh perhatian terhadap rencana-rencana dan kebijakan-kebijakan. 5. Analisis ekonomi dan keuangan Para analisis ekonomi dan keuangan termasuk media-media keuangan menelaah, menganalisis dan menyebarkan hasil-hasilnya kepada para pemakai laporan yang lain. Mereka melakukan evaluasi masalah-masalah ekonomi dan keuangan. Berdasarkan uraian tersebut, dapat disimpulkan bahwa beban yang diemban oleh suatu pelaporan sangat bervariasi karena makin banyak informasi yang dibutuhkan baik oleh para pengambil keputusan maupun rakyat sebagai pembayar pajak. Kebutuhan akan informasi itu dilatarbelakangi oleh tujuan-tujuan berbeda seperti ekonomi, sosial, bahkan politik. 2.1.1.4 Komponen Laporan Keuangan Pemerintah Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) komponen laporan keuangan pemerintah terdiri dari: 1. Laporan Realisasi Anggaran Laporan Realisasi Anggaran (LRA) menyediakan informasi mengenai anggaran dan realisasi pendapatan-LRA, belanja, transfer, surplus/defisit-LRA, dan pembiayaan dari suatu entitas pelaporan. Informasi tersebut berguna bagi para
20
pengguna laporan dalam mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber-sumber daya ekonomi, akuntabilitas dan ketaatan entitas pelaporan terhadap anggaran karena menyediakan informasi-informasi sebagai berikut: 1. Informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya ekonomi; 2. Informasi mengenai realisasi anggaran secara menyeluruh yang berguna dalam mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi dan efektivitas penggunaan anggaran. LRA menyediakan informasi yang berguna dalam memprediksi sumber daya ekonomi yang akan diterima untuk mendanai kegiatan pemerintah pusat dan daerah dalam periode mendatang dengan cara menyajikan laporan secara komparatif. Selain itu, LRA juga dapat menyediakan informasi kepada para pengguna laporan keuangan pemerintah tentang indikasi perolehan dan penggunaan sumber daya ekonomi dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan, sehingga dapat menilai apakah suatu kegiatan/program telah dilaksanakan secara efisien, efektif, dan hemat, sesuai dengan anggarannya (APBN/APBD), dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LP-SAL) menyajikan pos-pos berikut, yaitu: saldo anggaran lebih awal (saldo tahun sebelumnya), penggunaan saldo anggaran lebih, Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran (SILPA/SIKPA) tahun berjalan, koreksi kesalahan pembukuan tahun sebelumnya, lain-lain dan Saldo
21
anggaran lebih akhir untuk periode berjalan. Pos-pos tersebut disajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya. LP-SAL dimaksudkan untuk memberikan ringkasan atas pemanfaatan saldo anggaran dan pembiayaan pemerintah, sehingga suatu entitas pelaporan harus menyajikan rincian lebih lanjut dari unsur-unsur yang terdapat dalam LP-SAL dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Struktur LP-SAL baik pada Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota tidak memiliki perbedaan. 3. Laporan Operasional Laporan Operasional (LO) menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercerminkan dalam pendapatan-LO, beban, dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas pelaporan yang penyajiannya dibandingkan dengan periode sebelumnya. Pengguna laporan membutuhkan Laporan Operasional dalam mengevaluasi pendapatan-LO dan beban untuk menjalankan suatu unit atau seluruh entitas pemerintahan. Berkaitan dengan kebutuhan pengguna tersebut, Laporan Operasional menyediakan informasi sebagai berikut: 1. Mengenai besarnya beban yang harus ditanggung oleh pemerintah untuk menjalankan pelayanan; 2. Mengenai operasi keuangan secara menyeluruh yang berguna dalam mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi, efektivitas, dan kehematan perolehan dan penggunaan sumber daya ekonomi;
22
3. Yang berguna dalam memprediksi pendapatan-LO yang akan diterima untuk mendanai kegiatan pemerintah pusat dan daerah dalam periode mendatang dengan cara menyajikan laporan secara komparatif. 4. Laporan Perubahan Ekuitas Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya pos-pos Ekuitas awal atau ekuitas tahun sebelumnya, Surplus/defisit-LO pada periode bersangkutan dan koreksi-koreksi yang langsung menambah/mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak kumulatif yang disebabkan oleh perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan mendasar, misalnya: 1. Koreksi kesalahan mendasar dari persediaan yang terjadi pada periodeperiode sebelumnya; 2. Perubahan nilai aset tetap karena revaluasi aset tetap. Di samping itu, suatu entitas pelaporan juga perlu menyajikan rincian lebih lanjut dari unsur-unsur yang terdapat dalam Laporan Perubahan Ekuitas yang dijelaskan pada Catatan atas Laporan Keuangan. 5. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Dalam neraca, setiap entitas mengklasifikasikan asetnya dalam aset lancar dan nonlancar serta mengklasifikasikan kewajibannya menjadi kewajiban jangka pendek dan jangka panjang. Masing-masing unsur dapat dijelaskan sebagai berikut: (a) Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu
23
dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya. (b) Kewajiban adalah utang yang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah. (c) Ekuitas adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah. 6. Laporan Arus Kas Tujuan pelaporan arus kas adalah memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi serta saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Laporan arus kas adalah bagian dari laporan finansial yang menyajikan informasi penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu yang diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris. Aktivitas operasi adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang ditujukan untuk kegiatan operasional pemerintah selama satu periode akuntansi. Aktivitas investasi adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang ditujukan untuk perolehan dan pelepasan aset tetap serta investasi lainnya yang tidak termasuk dalam setara kas. Aktivitas Pendanaan adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang yang berhubungan dengan pemberian piutang jangka panjang dan/atau pelunasan utang jangka panjang yang mengakibatkan perubahan dalam jumlah dan komposisi piutang jangka panjang dan utang jangka
24
panjang. Aktivitas transitoris adalah aktivitas penerimaan dan pengeluaran kas yang tidak termasuk dalam aktivitas operasi, investasi, dan pendanaan. 7. Catatan atas Laporan Keuangan Setiap entitas pelaporan diharuskan untuk menyajikan catatan atas laporan keuangan sebagai bagian yang tak terpisahkan dari laporan keuangan untuk tujuan umum. Tujuan penyajian catatan atas laporan keuangan adalah untuk meningkatkan transparansi laporan keuangan dan penyediaan pemahaman yang lebih baik atas informasi keuangan pemerintah. Catatan atas laporan keuangan dimaksudkan agar laporan keuangan dapat dipahami oleh pembaca secara luas, tidak terbatas hanya untuk pembaca tertentu ataupun manajemen entitas pelaporan. Catatan atas laporan keuangan harus disajikan secara sistematis. Setiap pos dalam Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Operasional dan Laporan Arus Kas dapat mempunyai referensi silang dengan informasi terkait dalam catatan atas laporan keuangan. Dalam rangka pengungkapan yang memadai, catatan atas laporan keuangan mengungkapkan hal-hal sebagai berikut: a) Informasi Umum tentang Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi; b) Informasi tentang kebijakan fiskal/keuangan dan ekonomi makro; c) Ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target; d) Informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan kebijakankebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas transaksi-transaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya;
25
e) Rincian dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan pada laporan keuangan lainnya, seperti pos-pos pada Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca. f) Informasi yang diharuskan oleh Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan yang belum disajikan dalam laporan keuangan lainnya. 2.1.1.5 Karakteristik Kualitatif Laporan Keuangan Karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya atau menghasilkan informasi yang berkualitas (PP No. 71 Tahun 2010). Berkaitan dengan laporan keuangan pemerintah, prasyarat normatif yang diperlukan agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki jika informasi yang termuat didalamnya relevan, andal, dapat dibandingkan dan dapat dipahami. A. Relevan Laporan keuangan bisa dikatakan relevan apabila informasi yang termuat di dalamnya sesuai kebutuhan pengguna, sehingga dapat mempengaruhi keputusan pengguna, khususnya dalam mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, memprediksi masa depan, serta menegaskan atau mengoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu. Informasi dapat dikatakan relevan jika memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
26
1. Memiliki manfaat umpan balik (feedback value), yaitu informasi tersebut memungkinkan pengguna untuk menegaskan atau mengoreksi ekspektasi mereka di masa lalu. 2. Memiliki manfaat prediktif (predictive value), yaitu informasi tersebut dapat membantu pengguna untuk memprediksi masa yang akan datang berdasarkan hasil masa lalu dan kejadian masa kini. 3. Tepat waktu, yaitu jika informasi yang disajikan tersebut bertepatan pada saat informasi tersebut dibutuhkan, sehingga dapat berpengaruh dan berguna dalam pengambilan keputusan. 4. Lengkap, yaitu informasi tersebut disajikan selengkap mungkin, sehingga mencakup semua informasi akuntansi yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan, termasuk mengungkapkan dengan jelas seluruh informasi yang melatarbelakangi setiap butir informasi utama yang termuat dalam laporan keuangan, agar kekeliruan dalam penggunaan informasi tersebut dapat dicegah. B. Andal Informasi yang andal (dapat dipercaya) dalam laporan keuangan pemerintah berarti bahwa bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah mungkin saja relevan, tetapi jika hakikat atau penyajiannya tidak dapat diandalkan maka penggunaan informasi tersebut secara potensial dapat menyesatkan dan merugikan pengguna laporan keuangan.
27
Karakteristik informasi yang andal antara lain sebagai berikut: 1. Penyajian Jujur, yaitu jika informasi menggambarkan dengan jujur transaksi serta peristiwa lainnya yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar dapat diharapkan untuk disajikan. 2. Dapat Diverifikasi (verifiability), yaitu jika informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat diuji, dan apabila pengujian dilakukan lebih dari sekali oleh pihak yang berbeda, hasilnya tetap menunjukkan simpulan yang tidak berbeda jauh. 3. Netralitas, yaitu informasi diarahkan pada kebutuhan umum dan tidak berpihak pada kebutuhan pihak tertentu. C. Dapat Dibandingkan Informasi yang termuat dalam laporan keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umumnya. Perbandingan dapat dilakukan secara internal dan eksternal. Perbandingan secara internal dapat dilakukan bila suatu entitas menerapkan kebijakan akuntansi yang sama dari tahun ke tahun. Perbandingan secara eksternal dapat dilakukan bila entitas yang diperbandingkan menerapkan kebijakan akuntansi yang sama. Apabila entitas pemerintah akan menerapkan kebijakan akuntansi yang lebih baik daripada kebijakan akuntansi yang sekarang diterapkan, perubahan tersebut diungkapkan pada periode terjadinya perubahan.
28
D. Dapat Dipahami Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat dipahami oleh pengguna dan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna. Untuk itu, pengguna diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas laporan, serta adanya kemauan pengguna untuk mempelajari informasi yang dimaksud. 2.1.2 Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Pengawasan intern merupakan salah satu bagian dari kegiatan pengendalian intern yang berfungsi melakukan penilaian independen atas pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. Lingkup pengaturan pengawasan intern mencakup kelembagaan, lingkup tugas, kompetensi sumber daya manusia, kode etik, audit, pelaporan dan telaah sejawat. Menurut I Gusti Agung Rai (2008) “Sistem pengendalian intern adalah kebijakan dan prosedur yang dirancang untuk memberikan keyakinan yang memadai bagi manajemen bahwa organisasi mencapai tujuan dan sasarannya.” Menurut
Standards for Internal Control in New York State Government
pengertian Sistem Pengendalian Intern adalah sebagai berikut: “Internal control is defined as the integration of the activities, plans, attitudes, policies, systems, resources and efforts of the people of an organization working together to provide reasonable assurance that the organization will achieve its objectives and mission. Thus, internal control is focused on the mission of the organization, and this mission must be kept in mind when evaluating the appropriateness of specific internal control practices.”
29
Dari pernyataan di atas, dapat disimpulkan bahwa pengendalian internal didefinisikan sebagai integrasi kegiatan, rencana, sikap, kebijakan, sistem, sumber daya dan upaya orang-orang dari sebuah organisasi yang bekerja sama untuk memberikan keyakinan memadai bahwa organisasi akan mencapai tujuan dan misinya. Dengan demikian, pengendalian internal difokuskan pada misi organisasi, dan misi ini harus diingat ketika mengevaluasi kelayakan spesifik praktik pengendalian internal. Menurut Peraturan Pemerintah No.60 Tahun 2008 pengertian Sistem Pengendalian Intern adalah sebagai berikut: “Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.” Sedangkan pengertian Sistem Pengendalian Intern menurut Permendagri No. 4 Tahun 2008 Pedoman Pelaksanaan Reviu Atas Laporan Keuangan Daerah Pasal 1(10) adalah: “Sistem pengendalian intern adalah suatu proses yang dipengaruhi oleh manajeman yang diciptakan untuk memberikan keyakinan yang memadai dalam penciptaan efektivitas, efisiensi, ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku dan keandalan penyajian keuangan daerah.” Berdasarkan pengertian diatas dapat disimpulkan bahwa sistem pengendalian intern merupakan suatu proses yang didesain untuk memberikan keyakinan yang
30
memadai tentang pencapaian tiga golongan tujuan yang terdiri dari keandalan laporan keuangan, efektif dan efisien. 2.1.2.1 Unsur Sistem Pengendalian Intern Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 menyebutkan bahwa, unsur sistem pengendalian intern dalam Peraturan Pemerintah ini mengacu pada unsur Sistem Pengendalian Intern yang telah dipraktikan di lingkungan pemerintah di berbagai Negara, yang meliputi: 1. Lingkungan Pengendalian Tindakan, kebijakan, dan prosedur yang merefleksikan seluruh sikap top manajemen, dewan komisaris, dan pemilik entitas tentang pentingnya pengendalian dalam suatu entitas, yang mencakup: a. Nilai intregritas dan etika Memelihara suasana etika organisasi, menjadi teladan untuk tindakan-tindakan yang benar. Menghilangkan godaan-godaan untuk melakukan tindakan yang tidak etis dan menegakkan disiplin sebagaimana mestinya. b. Komitmen terhadap kompetensi Mengidentifikasi
dan
menetapkan
kegiatan
yang
dibutuhkan
untuk
menyelesaikan tugas dan fungsi pada masing-masing poisisi dalam instansi pemerintah. c. Kepemimpinan yang kondusif Pimpinan instansi pemerintah memiliki sikap yang selalu mempertimbangkan risiko dalam mengambil keputusan.
31
d. Memiliki stuktur organisasi Kerangka kerja bagi manajemen dalam perencanaan, pengarahan, dan pengendalian organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan organisasi. e. Pembagian wewenang dan pembebanan tanggung jawab Satuan usaha membatasi garis tanggung jawab dan wewenang yang ada. f. Penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan SDM Penetapan praktik-praktik yang layak dalam hal perolehan, orientasi, pelatihan, evaluasi, pembinaan, promosi, kompensasi dan tindakan disiplin bagi sumber daya manusia. g. Perwujudan peran aparat pengawasan intern yang efektif h. Hubungan kerja yang baik dengan instansi pemerintah terkait. 2. Penilaian Risiko Diawali dengan penetapan maksud dan tujuan instansi Pemerintah yang jelas dan
konsisten
pada
tingkat
kegiatan.
Selanjutnya
Instansi
Pemerintah
mengidentifikasi secara efisien dan efektif risiko yang dapat menghambat pencapaian tujuan tersebut, baik yang bersumber dari dalam maupun luar instansi. Penaksiran risiko mencakup: a. Identifikasi Risiko Mengindentifikasi secara efisien dan efektif risiko yang dapat menghambat pencapaian tujuan instansi, baik yang bersumber dari dalam maupun luar instansi.
32
b. Analisis Risiko Menentukan dampak dari risiko yang telah diidentifikasi terhadap pencapaian tujuan instansi. 3. Kegiatan Pengendalian Aktivitas pengendalian adalah kebijakan dan prosedur yang dibangun oleh manajemen untuk mencapai tujuan laporan keuangan yang objektif, yang mencakup: a. Reviu atas kinerja instansi pemerintah yang bersangkutan Memantau pencapaian kinerja instansi pemerintah tersebut dibandingkan dengan rencana sebagai tolak ukur kinerja. b. Pembinaan SDM c. Pengendalian atas pengelolaan sistem informasi d. Pengendalian fisik atas aset Pimpinan instansi
pemerintah menetapkan,
mengimplementasikan,
dan
mengkomunikasikan rencana identifikasi, kebijakan, dan prosedur pengamanan fisik kepada seluruh pegawai. e. Penetapan dan reviu atas indikator dan ukuran kinerja Ukuran dan indikator kinerja ditetapkan untuk tingkat instansi pemerintah, kegiatan dan pegawai instansi pemerintah mereviu dan melakukan validasi secara periodik atas ketetapan dan keandalan ukuran dan indikator kinerja. f. Pemisahan fungsi Pimpinan instansi pemerintah harus menjamin bahwa seluruh aspek utama transaksi atau kejadian tidak dikendalikan oleh 1 (satu) orang.
33
g. Otorisasi atas transaksi dan kejadian yang penting Pimpinan instansi pemerintah menetapkan dan mengkomunikasikan syarat dan ketentuan otorisasi kepada pegawai. h. Pencatatan yang akurat dan tepat waktu atas transaksi dan kejadian Pimpinan instansi pemerintah menetapkan dan mengkomunikasikan syarat dan ketentuan otorisasi kepada pegawai. i. Pembatasan akses atas sumber daya dan pencatatannya Menetapkan akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya, pemerintah wajib memberikan akses hanya kepada yang berwenang dan melakukan reviu atas pembatasan tersebut secara berkala. j. Akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya Pimpinan instansi pemerintah wajib menugaskan pegawai yang bertanggung jawab terhadap penyimpanan sumber daya dan pencatatanya serta melakukan reviu atas penugasan tersebut secara berkala. k.Dokumentasi yang baik atas sistem pengendalian intern serta transaksi dan kejadian penting Instansi pemerintah wajib memiliki, mengelola, memelihara, dan secara berkala memutakhiran dokumentasi yang mencakup seluruh sistem pengendalian intern serta transaksi dan kejadian penting. 4. Informasi dan Komunikasi Instansi pemerintah harus memiliki informasi yang relevan dan dapat diandalkan baik informasi keuangan maupun nonkeuangan, yang berhubungan
34
dengan peristiwa-peristiwa eksternal dan internal, yang menyediakan dan memanfaatkan
berbagai
bentuk
dan
sarana
komunikasi
serta
mengelola,
mengembangkan dan memperbarui sistem informasi secara terus-menerus. 5. Pemantauan Kegiatan pengelolaan rutin supervise, pembandingan rekonsiliasi dan tindakan lain yang terkait dalam pelaksanaan tugas, dimana evaluasi terpisah dapat dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah atau pihak eksternal pemerintah serta menggunakan daftar uji intern. 2.1.2.2 Tujuan Pengendalian Intern Tujuan pengendalian intern menurut Bastian (2010) adalah sebagai berikut: 1. Untuk melindungi harta/aktiva organisasi dan pencatatan pembukuannya; Sistem Pengendalian Intern dibentuk untuk mencegah atau menemukan aktiva yang hilang dan catatan pembukuan pada saat yang tepat. 2. Mengecek kecermatan dan keandalan data akuntansi; Sistem Pengendalian Intern dapat mencegah dan menemukan kesalahan pada saat yang tepat. 3. Meningkatkan efisiensi usaha; Pengendalian dalam organisasi ditujukan untuk menghindari pekerjaan berganda yang tidak perlu dan mencegah pemborosan terhadap penggunaan sumber dana yang tidak efisien.
35
4. Mendorong ditaatinya kebijakan manajemen yang telah ditetapkan; Sistem Pengendalian Intern memberikan jaminan bahwa prosedur dan peraturan tersebut dapat dilaksanakan sesuai dengan yang ditetapkan. Tujuan pengendalian intern yang dikemukakan Bastian sejalan dengan tujuan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam PP Nomor 60 Tahun 2008 Tentang Sistem pengendalian Intern Pemerintah. Dalam PP tersebut, Sistem Pengendalian Intern memiliki tujuan untuk memberikan keyakinan yang memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset Negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundangundangan yang ditetapkan. Berdasarkan
tujuan-tujuan
yang
telah
dipaparkan
tersebut,
Sistem
Pengendalian Intern diharapkan dapat membantu pencapaian tujuan Instansi Pemerintah serta mampu menyajikan laporan pertanggungjawaban melalui laporan keuangan dengan transparan dan akuntabel. 2.1.3 Akuntabilitas 2.1.3.1 Konsep Akuntabilitas Konsep Akuntabilitas mencakup eksistensi dari suatu mekanisme (baik secara konstitusional maupun keabsahan dalam bentuknya) yang meyakinkan politisi dan pejabat pemerintahan terhadap aksi perbuatannya dalam penggunaan sumber-sumber publik dan kinerja perilakunya. Akuntabilitas membutuhkan keterbukaan dan kejelasan serta keterhubungan dengan kebebasan media. Aplikasi akuntabilitas atau bertanggung-jawab/bertanggung-gugat dalam penyelenggaraan pemerintahan diawali
36
pada saat penyusunan program pelayanan publik dan pembangunan (program accountability), pembiayaannya (fiscal accountability), pelaksanaan, pemantauan dan penilaiannya (process accountability) sehingga program tersebut dapat memberikan hasil atau dampak seoptimal mungkin sesuai dengan sasaran atau tujuan yang ditetapkan (outcome accountability). Ismail dkk, (2004) mengemukakan bahwa: “Perwujudan kewajiban seseorang atau suatu unit organisasi untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan melalui media pertanggungjawaban yang dilakukan secara periodik disebut akuntabilitas.” Akuntabilitas merupakan salah satu unsur pokok perwujudan good governance yang saat ini sedang diupayakan di Indonesia. Pemerintah diminta untuk melaporkan hasil dari program yang telah dilaksanakan sehingga masyarakat dapat menilai apakah pemerintah telah bekerja dengan ekonomis, efisien dan efektif. Akuntabilitas dapat dilihat dari perspektif akuntansi, perspektif fungsional dan perspektif sistem akuntabilitas (Sadjiarto, 2000). 2.1.3.2 Akuntabilitas Keuangan Dalam penyelenggaraan pemerintahan, akuntabilitas pemerintah tidak dapat diketahui tanpa pemerintah memberitahukan kepada rakyat tentang informasi sehubungan dengan pengumpulan sumber daya dan sumber dana masyarakat beserta penggunaannya. Hopwood dan Tomkins (1984), Mahmudi (2005) mengemukakan salah satu akuntabilitas publik adalah akuntabilitas finansial (keuangan) dimana
37
mengharuskan lembaga- lembaga publik untuk membuat laporan keuangan untuk menggambarkan kinerja finansial organisasi kepada pihak luar. Pemerintah daerah melaksanakan amanah dari masyarakat dalam bentuk pengelolaan keuangan daerah dituntut untuk dapat transparan dan akuntabel dalam pertanggungjawabannya. Transparansi informasi terutama informasi keuangan dan fiskal harus dilakukan dalam bentuk yang relevan dan mudah dipahami (SchiavoCampo and Tamosi, 1999). Salah satu akuntabilitas yang penting berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah adalah akuntabilitas keuangan. Akuntabilitas keuangan merupakan pertanggungjawaban lembaga-lembaga publik untuk menggunakan dana publik (public money) secara ekonomis, efisien dan efektif, tidak ada pemborosan dan kebocoran dana, serta korupsi. Akuntabilitas keuangan ini sangat penting karena menjadi sorotan utama masyarakat. Akuntabilitas keuangan terkait dengan penghindaran penyalahgunaan dana publik (Mardiasmo, 2009). LAN RI dan BPKP (2001) menjelaskan bahwa: “Akuntabilitas keuangan merupakan pertanggungjawaban mengenai integritas keuangan, pengungkapan dan ketaatan terhadap peraturan perundangan. Sasaran pertanggungjawaban ini adalah laporan keuangan yang disajikan dan peraturan perundangan yang berlaku yang mencakup penerimaan, penyimpanan, dan pengeluaran uang oleh instansi pemerintah.” Sedangkan menurut Budi (2009), akuntabilitas keuangan daerah adalah kewajiban pemerintah daerah untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan dan melaporkan (to report), serta mengungkapkan (to disclose) sebagai kegiatan yang terkait dengan penerimaan dan penggunaan uang publik (public money) kepada pihak
38
yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut, yaitu DPRD dan masyarakat luas. Tahap-tahap dalam akuntabilitas keuangan, mulai dari perumusan rencana keuangan (proses penganggaran), pelaksanaan dan pembiayaan kegiatan, evaluasi atas kinerja keuangan, dan pelaksanaan pelaporannya (LAN, 2001). Dengan kata lain akuntabilitas terkandung kewajiban menyajikan dan melaporkan pengelolaan keuangan daerah ke dalam laporan keuangan daerah. Laporan keuangan salah satu alat untuk memfasilitasi terciptanya transparansi dan akuntabilitas publik. A. Perumusan Rencana Keuangan (Proses Penganggaran) Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. Penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan anggaran. Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk program atau aktivitas. Aspek-aspek anggaran sektor publik: 1. Perencanaan 2. Pengendalian 3. Akuntabilitas Proses penganggaran akan efektif bila diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran.
39
Menurut Mardiasmo (2009) secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan: 1. Berapa biaya-biaya atas rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan 2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut (pendapatan). Perumusan rencana keuangan meliputi: 1. Pengajuan anggaran sesuai dengan prinsip-prinsip penganggaran dan peraturanperaturan yang berlaku. Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi: a. Otorisasi oleh legislatif Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. b. Komprehensif Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif. c. Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund). d. Nondiscretionary Appropriatian Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efektif, dan efisien.
40
e. Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi tahunan. f. Akurat Estimasi
anggaran
hendaknya
tidak
memasukkan
cadangan
yang
tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran. g. Jelas Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan. h. Diketahui publik Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas. 2. Pendekatan penganggaran terpadu dilakukan dengan mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran Pendekatan
penganggaran
meliputi
pendekatan
Penganggaran
Terpadu,
pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK), dan pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM). Penganggaran terpadu merupakan unsur yang paling mendasar bagi pelaksanaan elemen reformasi penganggaran lainnya, yaitu PBK dan KPJM. Dengan kata lain bahwa pendekatan anggaran terpadu merupakan kondisi yang harus terwujud terlebih dahulu. Penyusunan anggaran terpadu dilakukan dengan mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan
41
penganggaran di lingkungan Kementrian Negara/Lembaga (K/L) untuk menghasilkan dokumen Rencana Kerja Anggaran Kementrian Negara/Lembaga (RKA-KL) dengan klasifikasi anggaran menurut organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Integrasi atau memadukan proses perencanaan dan penganggaran dimaksudkan agar tidak terjadi duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik yang bersifat investasi maupun untuk keperluan biaya operasional. (Peraturan Menteri Keuangan Nomor 93 Tahun 2011) 3. Pengajuan anggaran telah disertai dengan kelengkapan dokumen dan bukti pendukung anggaran. Di dalam pengajuan anggaran yang dilakukan oleh SKPD, harus dilengkapi dengan dokumen dan bukti pendukung anggaran. Dokumen anggaran diatur dalam KEPMENDAGRI No. 29/2002 yang selanjutnya diganti dengan PERMENDAGRI No. 13 Tahun 2006. B. Pelaksanaan dan Pembiayaan Kegiatan Pelaksanaan anggaran adalah tahap di mana sumber daya digunakan untuk melaksanakan kebijakan anggaran. Pelaksanaan dan pembiayaan kegiatan meliputi: 1. Prinsip pelaksanaan belanja daerah
Menurut Kepres No.17 Tahun 2000 tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Pasal 10 menyebutkan bahwa pelaksanaan anggaran belanja negara didasarkan atas prinsip-prinsip sebagai berikut:
42
a. hemat, tidak mewah, efisien, dan sesuai dengan kebutuhan teknis yang disyaratkan; b. efektif, terarah dan terkendali sesuai dengan rencana, program/ kegiatan, serta fungsi setiap Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen; c. mengutamakan penggunaan produksi dalam negeri, termasuk rancang bangun
dan
perekayasaan
nasional
dengan
memperhatikan
kemampuan/potensi nasional. 2. Sumber pembiayaan yang jelas
Sumber-sumber pembiayaan anggaran yaitu: a. Pendapatan asli daerah, yaitu dana dari pajak, retribusi serta badan usaha milik daerah b. Dana perimbangan, menurut Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, dana perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana Perimbangan bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah dan antar Pemerintah Daerah. Dana Perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK) . DBH bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Sedangkan DAU dialokasikan untuk Provinsi dan Kabupaten/Kota. Untuk besaran DAK ditetapkan setiap tahun dalam APBN. DAK dialokasikan
43
kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari program yang menjadi prioritas nasional. c. Pinjaman daerah, misalnya pinjaman dari Bank atau daerah atau Negara lain. d. Lain-lain pendapat daerah yang sah, misalnya kerjasama dengan investor asing (pihak ketiga). C. Melakukan Evaluasi atas Kinerja Keuangan Di dalam melakukan evaluasi kinerja keuangan harus memperhatikan prinsip ekonomis, efektif dan efisien dari setiap program dan kegiatan yang dilakukan atas penggunaan anggaran. Evaluasi pencapaian kinerja yang dilakukan menggunakan standar-standar yang telah ditetapkan terlebih dahulu seperti Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Analisis Standar Belanja (ASB) dan standar satuan harga untuk mengetahui capaian dari program dan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah. D. Pelaksanaan Pelaporan Keuangan 1. Penyelenggaran akuntansi Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 7 ayat (20) menyatakan bahwa “Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang menetapkan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan Negara.”
44
Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 51 ayat (2) menyatakan bahwa: “Menteri/pimpinan lembaga/kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, aset, utang, dan ekuitas dana, termasuk transaksi pendapatan dan belanja yang berada dalam tanggung jawabnya.” 2. Penyampaian laporan keuangan daerah Laporan keuangan disampaikan kepada daerah melalui Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. 3. Laporan keuangan disusun berdasarkan standar akuntansi pemerintah Laporan keuangan pemerintah disusun berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Di dalam PP Nomor 71 Tahun 2010 menyebutkan bahwa “Standar Akuntansi Pemerintahan, yang selanjutnya disingkat SAP, adalah prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah.” 4. Adanya analisis atas laporan keuangan Analisis laporan keuangan adalah menguraikan pos-pos laporan keuangan menjadi informasi yang lebih kecil, melihat hubungan antarpos laporan keuangan dengan tujuan mengetahui kondisi keuangan entitas pelapor untuk tujuan pengambilan keputusan.
45
Leopold A. Bernstein (dalam Sastradipraja, 2010) mendefinisikan analisis laporan keuangan sebagai berikut: “Financial statement analysis is the judgement process that aims to evaluate the current and past financial positions and results of operation of an enterprise with primary objective of determining the best possible estimates and predictions about future conditions and performance.” Dari pernyataan di atas, dapat disimpulkan bahwa analisis laporan keuangan adalah proses penilaian yang bertujuan untuk mengevaluasi posisi keuangan saat ini dan masa lalu dan hasil operasi dari suatu organisasi dengan tujuan utama untuk menentukan estimasi terbaik dan prediksi tentang kondisi masa depan dan kinerja. Laporan keuangan akan menjadi lebih bermanfaat untuk pengambilan keputusan ekonomi, apabila dengan informasi laporan keuangan tersebut dapat diprediksi apa yang akan terjadi di masa yang akan datang. Dengan mengolah lebih lanjut laporan keuangan melalui proses pembandingan, evaluasi, dan analisis, akan diperoleh prediksi tentang apa yang mungkin terjadi di masa yang akan datang. Disinilah arti pentingnya suatu analisis terhadap laporan keuangan. 2.2 Reviu Penelitian Sebelumnya Beberapa penelitian yang telah dilakukan, salah satunya yang dilakukan oleh Zeyn (2011). Zeyn melakukan penelitian mengenai pengaruh good governance dan standar akuntansi pemerintahan terhadap akuntabilitas keuangan dengan komitmen organisasi sebagai pemoderasi yang dilakukan pada satuan kerja perangkat daerah (SKPD) Kota Bandung menyatakan hasil penelitiannya yaitu baik secara parsial
46
maupun simultan, penerapan good governance dan standar akuntansi pemerintahan dengan komitmen organisasi yang tinggi berpengaruh positif terhadap akuntabilitas keuangan. Penelitian yang dilakukan oleh Apriliyani (2011) tentang pengaruh sistem pengendalian intern terhadap keandalan laporan keuangan pemerintah daerah di Pemkot/Pemkab di wilayah Jawa Barat menyatakan bahwa sistem pengendalian intern berpengaruh positif terhadap keandalan laporan keuangan. Purwaniati dan Imam Subaweh (2008) melakukan penelitian tentang pengaruh penerapan standar akuntansi pemerintah terhadap kualitas laporan keuangan di Inspektorat Jenderal Departemen Pendidikan Nasional menyatakan bahwa penerapan standar akuntansi pemerintah berpengaruh positif terhadap kualitas laporan keuangan. Tesar (2011) melakukan penelitian tentang penerapan sistem pengendalian intern pemerintah terhadap akuntabilitas publik di Pemerintah Kabupaten Bandung Barat menyatakan bahwa penerapan sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh positif terhadap akuntabilitas publik, hanya saja tingkat hubungannya termasuk rendah.
47
Tabel 2.2 Reviu Penelitian Sebelumnya No.
Nama
Judul
Variabel
Hasil
Persamaan
Perbedaan
1. Penerapan good governance dan standar akuntansi pemerintahan sebagai variabel independen (X) 2. akuntabilitas keuangan sebagai variabel dependen (Y) 3. komitmen organisasi sebagai variabel moderating (M) 1. sistem pengendalian intern sebagai variabel independen (X) 2. keandalan laporan keuangan sebagai variabel dependen (Y)
Secara parsial maupun secara simultan, penerapan good governance dan standar akuntansi pemerintahan dengan komitmen organisasi yang tinggi berpengaruh positif terhadap akuntabilitas keuangan
Variabel independen yaitu standar akuntansi pemerintah dan variabel dependen yaitu akuntabilitas keuangan
Tidak menggunakan variabel independen good governance dan variabel moderating yaitu komitmen organisasi
Sistem pengendalian intern berpengaruh positif terhadap keandalan laporan keuangan pemerintah daerah.
Variabel independen yaitu sistem pengendalia n intern
Variabel dependen yang digunakan yaitu akuntabilitas keuangan, sedangkan peneliti sebelumnya yaitu keandalan laporan keuangan
1. penerapan standar akuntansi pemerintah sebagai variabel independen
Penerapan standar akuntansi pemerintah berpengaruh positif terhadap kualitas laporan
Variabel independen yaitu standar akuntansi pemerintah
Variabel dependen yang digunakan yaitu akuntabilitas keuangan, sedangkan
1.
Zeyn (2011)
Pengaruh Good Governance dan Standar Akuntansi Pemerintahan terhadap Akuntabilitas Keuangan dengan Komitmen Organisasi sebagai Pemoderasi terhadap SKPD Kota Bandung
2.
Apriliya ni (2011)
Pengaruh Sistem Pengendalian Intern terhadap Keandalan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah di Pemkot/Pemk ab di wilayah Jawa Barat
3.
Purwania ti dan Imam Subaweh (2008)
Pengaruh Penerapan Standar Akuntansi Pemerintah terhadap Kualitas
48
Laporan Keuangan di Pemerintah Daerah di wilayah Jawa Barat 4.
Tesar (2011)
Pengaruh Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terhadap Akuntabilitas Publik di Pemerintah Kabupaten Bandung Barat
(X) 2. kualitas laporan keuangan sebagai variabel dependen (Y) 1. sistem pengendalian intern sebagai variabel independen (X) 2. akuntabilitas keuangan sebagai variabel dependen (Y)
keuangan pemerintah daerah.
Sistem pengendalian intern berpengaruh positif terhadap akuntabilitas publik, hanya saja tingkat hubungannya rendah.
peneliti sebelumnya yaitu kualitas laporan keuangan
Variabel independen yaitu sistem pengendalia n intern pemerintah
Variabel dependen yang digunakan yaitu akuntabilitas keuangan, sedangakan peneliti sebelumnya yaitu akuntabilitas public
2.3 Kerangka Pemikiran Dalam rangka penyelenggaran otonomi daerah, pemerintah daerah diberikan kewenangan yang luas dalam menyelenggarakan semua urusan pemerintahan. Pengelolaan keuangan daerah yang dituangkan dalam bentuk APBD adalah salah satu aspek pelaksanaan otonomi daerah yang harus dilaksanakan secara efektif dan efisien sehingga bisa berpengaruh pada kesejahteraan masyarakat. Dengan semakin besarnya tuntutan masyarakat terhadap penyelengaraan pemerintahan daerah yang didasarkan pada prinsip-prinsip good governance, maka perlu dilakukan pembenahan terhadap tata kelola pemerintahan yang ada dengan melakukan reformasi birokrasi, penegakan hukum, dan peningkatan kualitas pelayanan publik.
49
Standar akuntansi pemerintah merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah (Kerangka Konseptual PP No. 71 Tahun 2010). Tujuan diterapkannya standar akuntansi pemerintah adalah untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan pemerintah pusat maupun daerah. Governmental Accounting Standard Board (GASB) (dalam Mardiasmo, 2002) menjelaskan keterkaitan akuntabillitas yang merupakan salah satu tujuan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) dengan pelaporan keuangan yang merupakan komponen dari pengelolaan keuangan sebagai berikut: “….Accountability requires government to answer to the citizenry to justify the raising of public resources and the purposes for which they are used. Governmental Accountability is based in the belief that the citizenry has a “right to know”, a right to receive openly declared facts that may lead to public debate by the citizens and their elected representative. Financial reporting plays a major role in fulfilling government’s duty to the publicly accountable a democratic society.” Dari pernyataan di atas, dapat disimpulkan bahwa akuntabilitas pemerintah dibutuhkan oleh masyarakat untuk mengetahui peningkatan sumber daya publik yang telah digunakan dalam tujuan pemerintahan. Akuntabilitas pemerintah didasarkan pada keyakinan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui, hak untuk menerima fakta secara terbuka dari perwakilan yang telah mereka pilih. Pelaporan keuangan memainkan peran utama dalam memenuhi kewajiban akuntabilitas publik terhadap masyarakat yang demokratis. Dalam mewujudkan pengelolaan keuangan pemerintah yang lebih akuntabel dan transparan, selain standar akuntansi pemerintah, juga diperlukan sistem
50
pengendalian intern pemerintah sebagai pengendalian atas semua kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. Sistem pengendalian intern pemerintah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008. Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan (PP No. 60 Tahun 2008). Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah menyatakan bahwa: “Untuk mencapai pengelolaan keuangan negara yang efektif, efisien, transparan, dan akuntabel, menteri/pimpinan lembaga, gubernur, dan bupati/walikota wajib melakukan pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan.” Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara menyatakan bahwa: “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintah mengatur dan menyelenggarakan Sistem Pengendalian Intern di lingkungan pemerintah secara menyeluruh.” Salah satu akuntabilitas yang penting berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah
adalah
akuntabilitas
keuangan.
Akuntabilitas
keuangan
merupakan
pertanggungjawaban lembaga-lembaga publik untuk menggunakan dana publik (public money) secara ekonomis, efisien dan efektif, tidak ada pemborosan dan kebocoran dana, serta korupsi. Akuntabilitas keuangan ini sangat penting karena
51
menjadi sorotan utama masyarakat. Akuntabilitas keuangan terkait dengan penghindaran penyalahgunaan dana publik (Mardiasmo, 2009). Tahap-tahap dalam Akuntabilitas keuangan meliputi: (1) Perumusan rencana keuangan (proses penganggaran), (2) Pelaksanaan dan pembiayaan kegiatan, (3) Evaluasi atas kinerja keuangan, dan (4) Pelaksanaan pelaporan. (LAN, 2001). Menurut Mardiasmo (Kepala BPKP), akuntabilitas keuangan Negara terdiri dari 4 (empat) pilar yaitu: efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset Negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Untuk bisa mencapai ke 4 (empat) pilar tersebut maka diperlukan adanya langkah-langkah yaitu dengan melaksanakan 5 (lima) pilar Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) yang terdiri dari lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan (www.bpkp.go.id). Akuntabilitas keuangan daerah akan terlihat dari opini hasil audit yang dilakukan oleh Badan Pemeriksaan Keuangan (BPK) yang diberikan terhadap LKPD. Penjelasan Ayat (1) Pasal 16 UU No 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebutkan bahwa kriteria opini hasil pemeriksaan atas laporan keuangan, yaitu: 1. Kesesuaian dengan standar akuntansi pemerintahan, 2. Kecukupan pengungkapan (adequate disclosures), 3. Kepatuhan terhadap peraturan perundang–undangan, 4. Efektivitas sistem pengendalian intern.
52
Standar akuntansi pemerintah dan sistem pengendalian intern pemerintah termasuk dalam kriteria opini hasil pemeriksaan keuangan yang dilakukan oleh BPK. Dengan diterapkannya standar akuntansi pemerintah dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah dan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintah, diharapkan pemerintah daerah dapat mencapai opini tertinggi yaitu Wajar Tanpa Pengecualian. Pencapaian opini tersebut, dapat memperlihatkan akuntabilitas keuangan pemerintah daerah kepada masyarakat. Zeyn (2011) menyatakan bahwa penerapan good governance dan standar akuntansi pemerintah dengan komitmen organisasi yang tinggi akan berpengaruh terhadap akuntabilitas keuangan baik secara parsial maupun secara simultan. Tesar (2011) menyatakan bahwa penerapan sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh terhadap akuntabilitas publik, hanya saja tingkat hubungannya termasuk rendah. Dari penjelasan di atas maka dapat digambarkan sebagai berikut:
53
Otonomi Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)
Standar Akuntansi
Sistem Pengendalian Intern
Pemerintah (SAP)
Pemerintah (SPIP)
Akuntabilitas Keuangan Gambar 2.1 Kerangka Pemikiran Pengaruh Standar Akuntansi Pemerintah dan Sistem Pengendalian Intern terhadap Akuntabilitas Keuangan
54
Standar Akuntansi Pemerintah (SAP)
Akuntabilitas Keuangan
Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP)
Gambar 2.2 Bagan Paradigma Penelitian 2.3 Hipotesis Penelitian H1: Standar akuntansi pemerintah berpengaruh positif terhadap akuntabilitas keuangan. H2: Sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh positif terhadap akuntabilitas keuangan. H3: Standar akuntansi pemerintah dan sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh positif terhadap akuntabilitas keuangan.
