BAB I PENDAHULUAN
I.1. Latar Belakang Penelitian Penelitian ini diarahkan untuk mengetahui efektivitas dampak kesejahteraan investasi yang dilakukan pemerintah daerah dengan mengeluarkan kebijakan pembangunan Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta (PASTY). Dalam analisis atas efektivitas investasi yang dilakukan Pemerintah Kota (Pemkot) Yogyakarta ini, dilakukan eksplorasi pemahaman mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pembangunan PASTY. Investasi merupakan sebuah konsep yang tidak hanya menjadi fokus kajian di sektor swasta namun telah menjadi kajian penting di sektor publik. Berbeda dengan investasi sektor swasta yang cenderung diarahkan untuk mencapai profit perusahaan, investasi publik secara spesifik dilakukan pemerintah untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Orientasi pada kesejahtaraan masyarakat terkonfirmasi ketika pemerintah tidak hanya memiliki perhatian pada mekanisme pasar namun juga memiliki perhatian yang besar terhadap eksternalitas. Melalui investasi publik, pemerintah terfokus pada upaya mengurangi eksternalitas negatif dan mendorong terciptanya eksternalitas positif. Pemikiran ini sesuai dengan pendapat Samuelson dan Nordhaus (2001) yang menyatakan bahwa pemerintah adalah lembaga yang memiliki peran pokok untuk mengurangi eksternalitas negatif dan menciptakan barang publik sebagai eksternalitas positif. Melalui pendekatan ekonomi, kebijakan publik kemudian dapat dijelaskan sebagai upaya yang diambil pemerintah untuk mengurangi eksternalitas negatif
1
dan mendorong terciptanya eksternalitas positif melalui alokasi berbagai sumberdaya. Berdasarkan penjelasan tersebut, upaya investasi yang dilakukan pemerintah dapat dipahami sebagai sebuah upaya yang lebih kompleks dibandingkan investasi di sektor swasta. Ketika perusahaan swasta cenderung kurang memiliki perhatian pada eksternalitas yang muncul dari upaya investasi, pemerintah dengan sumberdaya yang sangat terbatas justru memiliki tanggung jawab yang besar untuk dapat menciptakan eksternalitas positif secara maksimal. Kompleksitas investasi yang dihadapi pemerintah tersebut seharusnya mulai berkurang seiring desentralisasi pemerintahan dan penerapan otonomi daerah. Otonomi daerah semestinya dapat mendorong terciptanya eksternalitas positif secara lebih maksimal karena terdapat partisipasi aktif daerah dalam mengelola berbagai permasalahan publik. Berbagai bentuk investasi publik yang sebelumnya merupakan tanggungjawab pemerintah pusat, telah terdistribusi dan menjadi tanggungjawab pemerintah daerah. Saat ini setiap daerah memiliki tanggung jawab dan inisiatif untuk mengelola berbagai permasalahan pembangunan dengan mengalokasikan sumberdaya yang mereka miliki. Melalui penerapan otonomi daerah dan partisipasi aktor-aktor kebijakan lokal, diharapkan terwujud tata kelola pemerintahan daerah yang baik (good local governance) sehingga tercipta kesejahteraan masyarakat secara lebih efektif dan efisien. Melalui semangat otonomi daerah, berbagai daerah telah menginisiasi langkah-langkah
investasi
untuk
mendorong
terciptanya
kesejahteraan
masyarakat. Langkah investasi tersebut didukung oleh Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah dan secara lebih jelas diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2012 tentang Pedoman
2
Pengelolaan Investasi Pemerintah Daerah. Pada kedua peraturan tersebut dinyatakan dengan jelas bahwa kebijakan investasi dilakukan pemerintah daerah untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Kewenangan dalam mengelola pembangunan dengan mengambil kebijakan investasi juga telah dilakukan oleh Pemkot Yogyakarta. Pada tahun 2009, Pemkot Yogyakarta
mengalokasikan
berbagai
sumberdaya
untuk
melaksanakan
pembangunan PASTY sebagai implikasi dari kebijakan Revitalisasi Tamansari. Pemerintah Daerah (Pemda) DIY berencana merevitalisasi Tamansari yang berada dalam kawasan Kraton Yogyakarta sebagai cagar budaya dan pusat pariwisata. Lingkungan Pasar Ngasem yang kotor, bau dan tidak tertata rapi dipandang pemerintah tidak mendukung kebijakan Revitalisasi Tamansari sebagai cagar budaya dan pusat pariwisata sehingga pada tahun 2010 sebanyak 287 pedagang satwa dipindahkan ke PASTY yang terletak di Dongkelan. Melalui pembangunan PASTY, Pemkot Yogyakarta berusaha mewujudkan lokasi baru bagi pedagang satwa dengan lingkungan yang lebih luas, bersih dan tertata rapi dibandingkan lingkungan Pasar Ngasem. Melalui penganggaran sebesar 5,5 milyar rupiah dalam APBD Kota Yogyakarta 2009, Pemkot Yogyakarta membangun PASTY di Dongkelan dengan luas lahan yang lebih besar dan bangunan kios maupun los yang lebih tertata rapi. Lingkungan PASTY juga dilengkapi berbagai fasilitas seperti tempat ibadah, toilet, taman, area parkir kendaraan yang luas, tempat bermain anak dan arena perlombaan burung. Lingkungan pasar yang lebih luas, bersih, tertata rapi dan dilengkapi dengan berbagai fasilitas penunjang diharapkan dapat meningkatkan daya tarik konsumen untuk berkunjung ke PASTY. Minat konsumen yang besar untuk berkunjung ke
3
PASTY diharapkan dapat menciptakan kemungkinan transaksi-jual beli yang lebih besar sehingga berimplikasi pada peningkatan kesejahteraan ekonomi pedagang satwa. Kehidupan ekonomi pasar yang terus berkembang kemudian diharapkan dapat memunculkan wirausahawan baru yang dapat terlibat dalam mata rantai akvitas pasar. Jaringan ekonomi yang semakin besar kemudian diharapkan dapat menghasilkan dampak jangka panjang berupa pertumbuhan ekonomi kawasan Dongkelan. Selain ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan ekonomi, lingkungan PASTY yang lebih luas dan tertata rapi diharapkan mampu memberikan kenyamanan bagi para pedagang untuk beraktivitas di pasar. Berdasarkan tujuan kebijakan yaitu untuk menyejahterakan masyarakat, diperlukan langkah evaluasi komprehensif yang mampu menjelaskan efektivitas dampak kesejahteraan investasi pembangunan PASTY. Evaluasi investasi publik secara komprehensif dilakukan dengan membandingkan seluruh biaya (cost) yang dikeluarkan dan manfaat (benefit) yang diperoleh pemerintah dan masyarakat dari pembangunan PASTY. Sesuai pemahaman mengenai investasi publik, biaya dan manfaat yang diamati dalam penelitian ini tidak hanya terfokus pada biaya dan manfaat langsung berdasarkan mekanisme pasar namun juga biaya dan manfaat sosial yang dirasakan oleh pihak-pihak terdampak dari kebijakan pembangunan PASTY. Selain terfokus sebagai langkah evaluasi, penelitian ini juga difokuskan untuk memahami faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pembangunan PASTY. Melalui eksplorasi faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pembangunan PASTY, diharapkan dapat terwujud analisis penelitian secara lebih komprehensif. Penerapan analisis investasi publik sebagai
4
pendekatan untuk melakukan evaluasi dan pemahaman berbagai faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan diharapkan dapat menjadi sebuah model evaluasi alternatif pada studi kebijakan publik yang menawarkan hasil penelitian secara menyeluruh dan mendetail. Efektivitas dampak kesejahteraan investasi pembangunan PASTY dan faktor-faktor yang mempengaruhinya menjadi sebuah kajian yang penting untuk diteliti karena kebijakan tersebut berada dalam konteks lokal yang unik dan spesifik. Pembangunan PASTY merupakan bagian dari kebijakan relokasi Pasar Ngasem yang terletak di kawasan Kraton Yogyakarta. Kebijakan relokasi Pasar Ngasem diambil Pemkot Yogyakarta sebagai implikasi dari kebijakan revitalisasi kawasan Kraton Yogyakarta yang diambil Pemda DIY. Dalam kasus ini, investasi pembangunan PASTY berada dalam konteks kepemimpinan lokal Sri Sultan HB X yang berbeda dari daerah lainnya. Sri Sultan HB X adalah Raja Kraton Yogyakarta dan merupakan Gubernur DIY yang ditetapkan secara langsung oleh masyarakat Yogyakarta. Konteks kebijakan yang unik tersebut diharapkan dapat menghasilkan dokumen penelitian yang mampu memberikan kontribusi terutama bagi kajian kebijakan publik yang dikelola oleh pemerintah lokal.
I.2. Rumusan Masalah Penelitian Berdasarkan alur pikir yang telah dibangun peneliti pada bagian sebelumnya, dirumuskan permasalahan penelitian yang dihadirkan dalam dua pertanyaan penelitian sebagai berikut
5
1. Bagaimana efektivitas dampak kesejahteraan investasi pembangunan Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Yogyakarta? 2. Apa faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pembangunan Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta?
I.3.Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah penelitian yang telah dipaparkan pada bagian sebelumnya, penelitian ini dilaksanakan untuk mencapai tujuan sebagai berikut 1. mengetahui efektivitas dampak kesejahteraan investasi pembangunan Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Yogyakarta 2. memahami faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pembangunan publik Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta
I.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan beberapa manfaat baik manfaat akademis maupun manfaat praktis sebagai berikut 1. Manfaat Akademis a. Penelitian ini diharapkan dapat menghadirkan alternatif model evaluasi kebijakan publik terutama kebijakan yang berkaitan dengan investasi atau belanja modal pemerintah daerah.
6
b. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi kajian kebijakan publik terutama kebijakan yang dikelola oleh pemerintahan lokal di era otonomi daerah. c. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi penelitian selanjutnya baik yang berkaitan dengan fokus maupun lokus penelitian. 2. Manfaat Praktis a. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi Pemerintah Kota Yogyakarta dalam menginisiasi program aksi lanjutan untuk mencapai tujuan kebijakan pembangunan Pasar Satwa dan Tanaman Hias Yogyakarta. b. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi pemerintah di berbagai daerah dalam menginisiasi berbagai langkah kebijakan investasi terutama investasi yang berkaitan dengan penataan pasar tradisional. c. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi pemerintah di berbagai daerah dalam menginisiasi kebijakan yang melibatkan komunitas masyarakat lokal.
I.5. Urgensi Penelitian Berdasarkan analisis dokumen yang dilakukan peneliti, terdapat beberapa hasil penelitian yang berkaitan dengan kebijakan relokasi Pasar Ngasem dan proyek pembangunan PASTY. Penelitian-penelitian tersebut telah diarahkan pada usaha analisis setiap proses kebijakan meliputi formulasi, implementasi dan
7
evaluasi kebijakan. Langkah review terhadap beberapa hasil penelitian tersebut perlu dilakukan untuk menjelaskan urgensi analisis efektivitas investasi yang akan dilakukan oleh peneliti. Berkaitan dengan proses formulasi kebijakan, hasil penelitian Sudarma (2014) menjelaskan bahwa terdapat faktor kekuasaan lokal yang berpengaruh pada pengambilan keputusan relokasi Pasar Ngasem ke PASTY. Keterlibatan pihak Kraton Yogyakarta dalam pengambilan keputusan relokasi sangat efektif mencegah kemunculan konflik antar aktor yang terlibat. Keterlibatan pihak Kraton Yogyakarta sebagai pihak yang disegani masyarakat Pasar Ngasem menghasilkan proses pengambilan keputusan yang cepat dan tanpa konflik. Berkaitan
dengan
proses
implementasi
kebijakan,
Talita
(2011)
menghadirkan analisis framing relokasi Pasar Ngasem ke PASTY dari dua surat kabar lokal yang berbeda yaitu SKH Kedaulatan Rakyat dan SKH Harian Jogja. SKH Kedaulatan Rakyat memandang relokasi Pasar Ngasem ke PASTY merupakan kebijakan pemerintah yang bertujuan untuk penataan kota kearah yang lebih baik dan janji pemerintah sesuai kesepakatan dengan masyarakat sudah terealisasi dengan baik. Melalui implementasi kebijakan yang baik, tidak terdapat pihak masyarakat yang merasa dikorbankan oleh kebijakan relokasi tersebut. Berbeda dengan SKH Kedaulatan Rakyat, SKH Harian Jogja memandang relokasi pedagang satwa ke PASTY belum terealisasi dengan baik karena terdapat pihak yang dirugikan oleh kebijakan tersebut. Berkaitan dengan fokus pada evaluasi kebijakan, terdapat beberapa hasil penelitian yang menjelaskan efektivitas maupun dampak relokasi pedagang satwa Pasar Ngasem ke PASTY. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Herwanto (2012)
8
menjelaskan bahwa pasca dipindahkan dari Pasar Ngasem, masih terdapat pedagang satwa yang mengalami penurunan pendapatan. Peningkatan pendapatan setelah PASTY beroperasi justru cenderung dirasakan oleh pedagang tanaman hias. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Rahayu (2013) menjelaskan bahwa terdapat pedagang satwa yang mengalami peningkatan pendapatan karena terjadi peningkatan omzet dagang. Meskipun demikian, terdapat pedagang satwa yang mengalami penurunan pendapatan karena mengalami penurunan omzet dagang. Melalui eksplorasi dampak relokasi Pasar Ngasem ke PASTY, Setyaningsih (2014) menjelaskan bahwa terdapat berbagai dampak positif maupun negatif bagi kehidupan sosial ekonomi pedagang satwa. Melalui paparan beberapa hasil penelitian tersebut, dapat dipahami bahwa belum terdapat langkah evaluasi efektivitas dampak kesejahteraan kebijakan yang dilakukan secara komprehensif. Evaluasi yang telah dilakukan oleh beberapa peneliti cenderung masih terfokus pada manfaat finansial sehingga kondisi kesejahteraan yang sebenarnya dirasakan oleh masyarakat kurang dapat dijelaskan dengan baik. Evaluasi yang dilakukan oleh beberapa peneliti tersebut juga masih terbatas pada manfaat yang diperoleh kelompok masyarakat pedagang satwa. Berdasarkan pembelajaran dari beberapa penelitian tersebut, diperlukan langkah evaluasi komprehensif yang mampu menjelaskan kesejahteraan masyarakat dengan lebih baik. Analisis investasi publik yang diarahkan untuk mengevaluasi dampak kesejahteraan pembangunan PASTY kemudian menjadi penting untuk dilakukan karena kriteria kesejahteraan yang digunakan tidak terbatas pada manfaat finansial. Analisis investasi publik juga menjadi penting untuk dilakukan karena melalui langkah analisis ini dapat diperoleh informasi
9
mengenai dampak kesejahteraan bagi kelompok masyarakat yang lebih luas dibandingkan hanya terbatas pada kelompok pedagang satwa. Analisis investasi publik juga mampu menggambarkan kondisi kesejahteraan dengan lebih baik karena dilakukan kuantifikasi terhadap preferensi kelompok masyarakat yang mengalami dampak dari sebuah kebijakan. Untuk menjelaskan hubungan antara efektivitas dan proses kebijakan, analisis yang dilakukan peneliti akan dilengkapi dengan eksplorasi pemahaman mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas pembangunan PASTY. Langkah tersebut menjadi penting untuk dilakukan karena sejauh ini beberapa penelitian yang telah diakukan masih terbatas pada setiap tahap proses kebijakan. Melalui eksplorasi faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas pembangunan PASTY, diharapkan diperoleh pemahaman yang utuh mengenai proses dan hasil kebijakan.
10
