1
BAB I PENDAHULUAN
A.
Latar Belakang Pelaksanaan pesta demokrasi melalui Pemilihan Umum (Pemilu) dalam sistem hukum di Indonesia merupakan perwujudan dari demokrasi. Penyelenggaraan pemilu tidak pernah bisa terlepas dari warga negara, karena hal itu merupakan hak konstitusional warga negara baik untuk memilih maupun dipilih. Sebagaimana pemilihan umum diselenggarakan atas dasar manifestasi prinsip persamaan di muka hukum (equality before the law)1 dan kesempatan yang sama dalam pemerintahan (equal opportunity principle).2 Pemilu dalam negara demokrasi Indonesia merupakan suatu proses pergantian kekuasaan secara damai yang dilakukan secara berkala sesuai dengan prinsip-prinsip yang digariskan konstitusi. Prinsip-prinsip dalam pemilihan umum yang sesuai dengan konstitusi antara lain prinsip kehidupan ketatanegaraan yang berkedaulatan rakyat ditandai bahwa setiap warga negara berhak ikut aktif dalam setiap proses pengambilan keputusan kenegaraan,3 dari prinsip-prinsip pemilu tersebut dapat dipahami bahwa pemilu merupakan kegiatan politik yang sangat penting dalam proses
1 2
3
UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 28D ayat (1) Mohamad Faiz, Teori Keadilan John Rawls, Jurnal Konstitusi, (Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK: 2009), Volume 6 Nomor 1, hlm. 141. Dahlan Thaib, Ketatanegaraan Indonesia, Perspektif konstitusi, cetakan pertama, Total Media, Yogyakarta 2009, hlm. 98.
1
2
penyelenggaraan kekuasaan dalam sebuah negara atau pemerintah daerah yang menganut prinsip-prinsip demokrasi. Pemilu merupakan salah satu pilar utama demokrasi. Peran penting pemilu dalam membedakan sistem politik yang demokratis atau bukan, tampak jelas dari beberapa definisi demokrasi yang diajukan oleh para sarjana. Salah satu konsepsi modern awal mengenai demokrasi diajukan oleh Joseph Schumpeter (mazhab Schumpeterian) yang menempatkan penyelenggaraan pemilu yang bebas dan berkala sebagai kriteria utama bagi suatu sistem politik untuk dapat disebut demokrasi.4 Arend Lijphart menyatakan bahwa upaya untuk membentuk sebuah negara demokratis bukanlah pekerjaan mudah. Lijphart menyebutkan bahwa, ”It is not a system of government that fully embodies all democratic ideals, but one that approximates them to a reasonable degree”5 Bagi Lijphart seluruh ide mengenai demokratisasi hanyalah konsep imajinatif yang utopis (anganangan) apabila diterapkan secara kaku, namun kehendak terhadap bentuk negara demokratis itu akan dapat diwujudkan apabila diletakan kepada tingkatan paling mungkin (a reasonable degree), karena pemerintahan demokrasi yang tepat bukanlah sepenuhnya pemerintahan yang dikelola oleh rakyat kebanyakan.
4
5
Capitalism, Socialism, and Democracy, (New York: Harper, 1947) hal. 122. Untuk argumentasi serupa dalam khazanah keilmuan yang lebih kontemporer, lihat Samuel P. Huntington , The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, (Norman: Oklahoma Lihat Joseph Schumpeter University Press, 1991), hlm. 636. Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies, A Comparative Exploration, (New Haven and London, USA: Yale University Press, 1977), hlm. 4.
3
Pemilu berasal dari kata general election yang dalam Black’s Law Dictionary dimaknai sebagai sebuah pemilihan yang dilaksanakan dalam periode waktu tertentu dan dilakukan untuk mengisi seluruh kursi (legislatif dan eksekutif).6 Kata election sendiri dalam Kamus Black dimaknai sebagai sebuah proses memilih seseorang untuk menjabat sebuah posisi tertentu.7 Pemilu umumnya digunakan untuk mengisi jabatan di lembaga legislatif, eksekutif, bahkan bisa pula untuk lembaga yudisial, baik di tingkat pusat maupun daerah.8 Turpin dan Tomkins pun menjelaskan Pemilu sebagai berikut: In a general election the election is of members of Parliament to represent constituencies. In modern times, however, elections have become less about electing individual members of Parliament and more about electing a government.9 Secara umum saat ini terjadi perkembangan pemahaman mengenai Pemilu (general election) yang pada mulanya merupakan konsep pemilihan anggota parlemen menjadi bermakna lebih luas menjadi pemilihan pemerintahan, di Indonesia berkembang tidah hanya pada negara tapi sampai ke pemerintah daerah . Pemilu merupakan sebuah keniscayaan bagi sebuah negara yang mengaku dirinya demokratis, karena melalui Pemilu sebuah pemerintahan ditentukan dan dipilih secara langsung oleh rakyat untuk mendapatkan 6 7 8 9
Bryan A. Garner (Edt), Black’s Law Dictionary, (St. Paul, Minn: West Group, 1999), hlm.536. Ibid wikipedia.org/wiki/Election, diunduh pada 2 Juni 2014, pukul 17.00 WIB. Colin Turpin dan Adam Tomkins, British Government and the Constitution, Sixth Edition, (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), hlm. 507.
4
mandat mengurus bangsa dan Negara dan pemerintah daerah ini demi kesejahteraan bersama. Disebut sebagai pilar demokrasi, karena pemilu seperti ini tidak akan pernah dijumpai dalam sebuah negara monarki atau kerajaan. Sebagai mana dikatakan oleh Jimly Asshiddiqie, bahwa secara teoritis, tujuan penyelenggaraan Pemilu dalam sebuah negara adalah:10 1. 2. 3. 4.
Untuk memungkinkan terjadinya peralihan kepemimpinan pemerintahan secara tertib dan damai; Untuk memungkinkan terjadinya pergantian pejabat yang akan mewakili kepentingan rakyat di lembaga perwakilan; Untuk melaksanakan prinsip kedaulatan rakyat; dan Untuk melaksanakan prinsip hak-hak asasi warga Negara. Salah satu wujud pelaksanaan kedaulatan rakyat saat ini dalam
pengisian jabatan adalah terselenggaranya suatu pemilihan umum. Pelaksanaan kedaulatan rakyat melalui penyelenggaraan pemilihan umum, sekarang ini equivalen dengan pelaksanaan demokrasi negara tersebut.11 Pelaksanaan Demokrasi melalui suatu pemilihan umum di suatu Negara, Negara Bagian/Pemerintah Daerah disadari maupun tidak sadari telah mendorong pelaksanaan kadaulatan rakyat dalam wujud pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Pasca perubahan 32/2004)
Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 (UU
tentang Pemerintahan Daerah, para pembuat undang-undang
memasukkan ketentuan mengenai penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (Pilkada). karena pemilihan langsung bukan hanya untuk memilih Anggota DPR, DPD, DPRD, Presiden, dan Wakil Presiden tetapi juga untuk memilih 10
11
Jimly Asshiddiqqie.Prof, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 175. Ramlan Surbakti. Prof, Perekayasaan Sistem Pemilu untuk Membangun Tata Politik Demokratis, Jakarta: Kemitraan, 2008, hlm 15).
5
kepala daerah dan wakil kepala daerah. Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang saat ini dilaksanakan melalui pemilu telah mengubah wajah pelaksanaan demokrasi di tingkat daerah. Rakyat dalam pelaksanaan Pilkada berdaulat dalam memilih langsung kepala daerah dan wakil kepala daerah yang dikehendaki. Dengan memilih pimpinan daerah secara langsung, juga memiliki konsekuensi penyediaan anggaran bagi pemerintah daerah sesuai dengan UU 32/2004 wajib disediakan dalan APBD, dengan pemilukada lansung rakyat diberikan kesempatan untuk menentukan siapa pembuat kebijakan di daerahnya, sekaligus setiap warga negara diberikan hak untuk mencalonkan diri sebagai pembuat kebijakan. Penyedian anggaran pemilukada sesuai UU 32/2004 tentang pemerintah daerah, UU 15/2011 tentang penyelenggaraan pemilu, di anggarkan dalam APBD, menurut PMDN 44/2007 dan PMDN 57/2009 tentang Pedoman Pengelolaan Belanja Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, dibebankan pada APBD, diberikan kepada KPU sebagai dana hibah dalam penyelenggaraan pemilukada. Pilkada langsung merupakan jalan keluar terbaik untuk mencairkan kebekuan
demokrasi.
Kekuatan
pilkada
langsung
terletak
pada
pembentukkan dan implikasi legitimasinya. Kepala daerah membutuhkan legitimasi tersendiri sehingga harus dipilih oleh rakyat. Mereka juga wajib bertanggung jawab kepada rakyat. Dengan pemilihan terpisah dari DPRD, kepala daerah memiliki kekuatan yang seimbang dengan DPRD sehingga mekanisme check and balances niscaya akan bekerja. Kepala daerah
6
dituntut mengoptimalkan fungsi pemerintahan daerah (protective, public service, development) Konstruksi ketentuan penyelenggaraan pemilu di Indonesia apabila di lihat di dalam sistem pemilu sebagaimana tercantum di dalam pasal 22E UUD 1945, maka tidak diketemukan ketentuan mengenai penyelenggaraan Pilkada di dalam pasal 22E tersebut. Di lain sisi pasal 18 ayat ayat (4) Undang-undang Dasar 1945 (UUD 1945) hanya menyebutkan “Gubemur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”.12 Pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah yang bebas, rahasia, jujur, dan serta demokratis yang merupakan amanat Pasal 22 E ayat (1) juncto pasal 18 ayat (4) UUD 1945 pada kenyataannya belum mencerminkan semangat dua pasal tersebut. Pasal 112, UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan biaya pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dibebankan kepada APBD, hal ini sejalan dengan Pasal 21 huruf b UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang menyebutkan, Dalam menyelenggarakan otonomi
daerah mempunai hak : ....................b. memilih pimpinanan
daerah; untuk itu pembiayaan dibebankan kepada APBD; Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 44 Tahun 2007 (PMDN 44/2007) Tentang Pedoman Pengelolaan Belanja Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, menyatakan bahwa :
12
UUD 1945 Pasal ini merupakan hasil perubahan kedua yang disahkan pada 18 Agustus 2000.
7
Belanja Pemilu Kepala Daerah dalam
APBD
diberikan
kepada
adalah belanja yang dianggarkan KPU
Provinsi/Kabupaten/Kota
..................digunakan dalam rangka penyelenggaraan
Pemilu Kepala
Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang ditetapkan dalam naskah perjanjian hibah daerah.13 Pada pasal 112, UU 32/2004 tentang Pemerintaha Daerah menyatakan “Biaya kegiatan Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dibebankan pada APBD”
ini lebih bersifat mengharuskan kepada
pemerintah daerah bahwa beban biaya kegiatan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dibebankan pada APBD,
dan PMDN 44/2007
menyatakan bahwa anggaran pemilukada sebagai
hibah kepada Komisi
pemilihan Umum, dengan demikian PMDN ini menyatakan bahwa anggaran pemilukada sebagai hibah kepada KPU mendorong anggaran berbasis pada APBN, sedangkan UU yang berkait menyatakan pemilukada berbasis pada APBD untuk mengatasi sementara kebuntuhan dalam laporan dan pertanggung jawaban anggaran pemilukada, KPU dalam laporan keuangan memasukan dana hibah pemilukada kedalam Catatan atas
Laporan
Keuangan. Pengelolaan dan sistem laporan dana hibah dalam APBN diatur dengan
PP 10/2011,
PMK 191/2013 dan Keputusan KPU Nomor
534/KPTS/KPU/Tahun 2014 tentang 13
pengelolaan dana hibah lansung
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 44 Tahun 2007 Tentang Pedoman Pengelolaan Belanja Pemilihan Umum Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah, Pasal 1 butir 8
8
dilingkungan KPU, ketiga peraturan ini mengatur mengenai Pengelolaan dan sistem laporan dana hibah secara umum dalam APBN, dan tidak mengatur secara kusus dana hibah pemilukada, karena pemilukada berbasis pada APBD berdasarkan pada UU 32/2004 tentang Pemerintah Daerah yang menyatakan bahwa, memilih pimpinan daerah adalah hak otonomi daerah dan
karenanya
dianggarkan
dalam
APBD,
UU
15/2011
tentang
penyelenggara pemilu juga menyatakan bahwa pendanaan penyelenggaraan pemilu gubernur, bupati dan walikota wajib dianggarkan dalam APBD, sebagai komponen anggaran daerah. Sistem Akuntansi Hibah dalam
APBN, diatur dalam Peraturan
Menteri Keuangan No. 230/PMK.05/2011 tentang Sistem Akuntansi Hibah, Belanja Hibah didefisikan sebagai setiap pengeluaran Pemerintah Pusat dalam bentuk uang/ barang dan jasa kepada pemerintah daerah atau pemerintah lainnya, atau perusahaan daerah yng secara spesifik telah ditetapkan peruntukanya, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat, serta tidak secara terus menerus. Mekanisme hibah dalam APBN mengatur tahan tahanpan yang harus dilalui diantaranya permohonan nomor register hibah ke DJPU. KPU tidak mengajukan permohonan nomor register sebagai entry point untuk memasukkan dana hibah dalam mekanisme APBN, oleh sebab itu KPU tidak dapat memasukkan dana hibah pemilukada ke dalam LRA secara lengkap yang merupakan perbandingan antara realisasi anggaran dengan anggarannya (DIPA) KPU sebagai pagu anggaran tertinggi dalam
9
satu periode, meskipun KPU sebagai lembaga negara yang dibiayai dengan APBN,
wajib menyajikan laporan keuangan Semesteran dan Tahunan
berupa LRA, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan. Mekanisme pengelolaan dana hibah dalam APBN, ada beberapa tahap yang harus dipenuhi yaitu Pengajuan permohonan nomor register, Pengajuan persetujuan pembukaan rekening hibah, Penyesuaian pagu hibah dalam DIPA
atau revisi DIPA, dan Pengesahan pendapatan hibah
langsung dalam bentuk uang dan belanja yang bersumber dari hibah langsung, revisi DIPA ini dimaksudkan agar dana hibah pemilukada tersebut masuk dan tercatat dalam mekanisme APBN yang berbasis pada DIPA dan kemudian masuk dalam LRA yang mendasari pada pagu anggaran tertinggi yang tercantum dalam DIPA, sebagai pembanding dalam realisasi anggaran. Peraturan yang belum memberikan pedoman yang cukup dalam mendukung penyajian yang informatif dan pelaksanaannya yang masih dijumpai penyimpangan, pengalokasian jenis belanja
yang serupa
peruntukkannya, seperti belanja bantuan sosial, belanja subsidi dan bantuan keuangan juga menjadi salah satu masalah dalam pelaksanaan klasifikasi belanja dalam APBN maupun APBD. Seringkali ditemui dari Laporan Keuangan hasil audit BPK, masih adanya kesalahan pengklasifikasian belanja antar jenisnya. Hal ini sangat mungkin berkaitan dengan masalah pengaturan yang masih belum jelas bagi pelaksana anggarannya. Terutama antara belanja hibah dan belanja bantuan sosial yang memiliki wilayah
10
sasaran yang hampir sama, dimana penerimanya menjalankan peran yang bisa menjadi penerima belanja hibah maupun belanja bantuan sosial. Kesalahan klasifikasi ini pada akhirnya membuat informasi dalam angka yang tersaji di laporan keuangan belum mencerminkan kondisi yang sebenarnya. Adanya perbedaaan antara undang-undang dengan peraturan di bawahnya menarik penulis untuk meneliti tesis dengan judul “ Pelaporan Dana Hibah Pemilihan Umum Kepala Daerah dalam Sistem Keuangan Komisi Pemilihan Umum”
B.
Rumusan Masalah Berdasarkan pada uraian yang telah disampaikan pada bagian latar belakang di atas, maka Penulis hendak membahas dan meneliti beberapa permasalahan, antara lain: 1.
Bagaimana sistem pelaporan dana hibah dalam APBN pada penyelenggaraan pemilukada oleh KPU ?
2.
Mengapa KPU harus melakukan revisi DIPA dalam penyelenggaraan pemilukada padahal biayanya sebagai komponen anggaran daerah ?
C.
Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan permasalahan yang telah diungkap di atas, maka tujuan penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini, adalah bertujuan untuk :
11
1.
Untuk mengetahui sistem pelaporan dana hibah dalam APBN pada Penyelenggaraan pemilukada oleh KPU.
2.
Untuk mengetahui sebab-sebab KPU melakukan revisi DIPA dana hibah dalam penyelenggaraan pemilukada sebagai komponen daerah.
D.
Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai sumbangan pemikiran positif bagi kajian hukum pengelolaan keuangan negara dan daerah dalam hal penentuan anggaran pemilu Kepala Daerah kedepannya, khususnya mengenai anggaran yang sesuai ketentuan hukum yang berlaku dalam sistem keuangan negara dan daerah. 1.
Manfaat Teoritis Penelitian ini diharapkan dapat memberi kontribusi pemikiran yang bermanfaat dan berguna bagi hukum pengelolaan keuangan negara dan daerah kedepannya;
2.
Manfaat Praktis Diharapkan dapat memberi masukan bagi pelaporan dana hibah pemilihan umum kepala daerah dalam pengelolaan keuangan negara dan daerah pada sistem keuangan Komisi Pemilihan Umum sebagai lembaga lembaga pemerintah yang menganut pada laporan Keuangan Pemerintah Pusat berdasarkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
