BAB I PENDAHULUAN
1. 1.
Latar Belakang Masalah Reformasi di berbagai bidang yang berlangsung di Indonesia telah
membawa pengaruh perubahan terhadap beberapa sektor seperti politik, sosial, kemasyarakatan, bahkan perekonomian sehingga menimbulkan tuntutan yang beragam terhadap pengelolaan pemerintahan yang baik. Salah satu hasil reformasi yaitu adanya penyelenggaraan otonomi daerah dan sistem pengelolaan keuangan daerah. Hal itu ditandai dengan Pemberlakuan Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang – Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah. Otonomi daerah menurut Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat sesuai dengan peraturan perundangundangan. Untuk mewujudkannya, organisasi pemerintah daerah khususnya pemerintah daerah kota Surabaya seharusnya dapat menjadi suatu lembaga yang sumber legitimasinya berasal dari masyarakat. Dengan demikian masyarakat memberikan kepercayaan penuh terhadap pengelolaan keuangan yang dilakukan oleh pemerintah. Hal ini hendaknya perlu didukung dengan tingkat kinerja yang baik pula untuk dapat memberikan pelayanan publik yang efektif dan akuntabilitas.
1
2
Kebijakan yang diambil oleh Pemerintah Pusat dalam memberlakukan otonomi daerah adalah salah satu langkah konkrit untuk mewujudkan desentralisasi pemerintahan yang sebenarnya. Dengan maksud bahwa otonomi daerah yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dapat mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Seiring adanya pemberlakuan otonomi daerah oleh pemerintah pusat, maka pemerintah daerah mempunyai tanggung jawab yang lebih besar untuk mendayagunakan potensi daerahnya masing-masing demi memajukan daerah tersebut. Menurut Mardiasmo (2002) otonomi daerah diwujudkan dengan sumber daya secara ekonomis, efektif, adil dan merata untuk mencapai akuntabilitas publik. Anggaran diperlukan dalam pengelolaan sumber daya tersebut dengan baik untuk mencapai kinerja sesuai yang diharapkan oleh masyarakat dan untuk menciptakan akuntabilitas terhadap masyarakat. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan kinerja, yang berarti sistem anggaran diutamakan untuk upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan (PP Nomor 58 Tahun 2005). Kemampuan pemerintah dalam menyusun anggaran juga mendapat perhatian dari masyarakat sebagai bentuk transparansi dan akuntabilitas. Dalam penyusuan anggaran perlu diawali dengan penetapan tujuan, target dan kebijakan. Diperlukan perencanaan yang terpadu, koordinasi yang tepat dan pengawasan yang selektif dari pihak pemerintah untuk dapat merumuskan anggaran yang ekonomis dan efektif.
3
Keseluruhan proses tersebut seperti yang diutarakan sebelumnya tidaklah mudah diaplikasikan, dibutuhkan waktu yang cukup lama untuk menyelesaikan seluruh proses ini sampai akhir, sehingga tak jarang menyebabkan perhatian terhadap tahap penilaian dan evaluasi sering diabaikan (Bastian, 2006:188). Belum lagi ditambah dengan beberapa kasus penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan oleh beberapa oknum pemerintahan. Oleh karena itu, pemahaman terhadap anggaran perlu lebih ditingkatkan oleh tingkat manajerial dalam pemerintahan. Sehingga tidak menimbulkan dampak negatif yang dapat merugikan negara. Anggaran merupakan elemen sistem pengendalian agar manajerial dapat melaksanakan kegiatan organisasi dalam hal ini pemerintah daerah secara lebih efektif dan efisien. Dengan demikian akan mengidentifikasikan kegiatan untuk mencapai tujuan dan sebagai salah satu alat untuk menilai kinerja manajer. Sebuah organisasi membutuhkan anggaran untuk menerjemahkan keseluruhan strategi kedalam rencana dan tujuan jangka pendek dan jangka panjang (Hansen dan Mowen, 1997: 76). Anggaran yang ditetapkan oleh manajer tidak hanya untuk meningkatkan pertanggungjawaban keuangan tetapi juga untuk memperlancar pencapaian tujuan organisasi. Anggaran bukan hanya merupakan rencana keuangan mengenai biaya dan pendapatan yang ingin dicapai tetapi anggaran juga menjadi alat utama pengendalian setiap organisasi dan juga sebagai alat untuk koordinasi, komunikasi, motivasi dan pengukuran prestasi kerja (Chreington dan Kerts; Hariyanti, 2001, dalam Kusumawati, 2004).
4
Pengelolaan keuangan harus mengacu kepada Peraturan Pemerintah No.58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri No. 13 tahun 2006 yang telah diperbaharui dengan Permendagri No. 59 Tahun 2007 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah, mulai dari penyusunan anggaran, pelaksanaan anggaran sampai pertanggungjawaban penggunaan anggaran daerah. Pada proses perencanaan anggaran terdapat beberapa karakteristik tujuan anggaran (Kenis, 1979) yaitu partisipasi anggaran (budgetary participation), kejelasan sasaran anggaran (budget goal clarity), umpan balik anggaran (budgetary feedback), evaluasi anggaran (budgetary evaluation) dan kesulitan sasaran anggaran (budget goal difficulty). Pengetahuan tentang tujuan yang telah dianggarkan dan informasi mengenai tingkat dimana tujuan tersebut telah tercapai memberikan dasar bagi para manajer untuk mengukur efisiensi, mengidentifikasi masalah, dan mengontrol biaya. Dalam hal waktu dan besarannya, koordinasi berbagai aktifitas fungsional juga dicapai melalui proses pembuatan dan penerapan anggaran. Penelitian mengenai pengaruh karakteristik tujuan anggaran telah banyak dilakukan. Pasoloran (2002) melaporkan adanya hubungan antara karakteristik tujuan anggaran (partisipasi penyusunan anggaran, tingkat kesulitan anggaran, kejelasan anggaran dan umpan balik anggaran) terhadap kinerja manajer. Kesimpulan yang dapat diambil dari penelitian ini menyatakan bahwa partisipasi anggaran, kejelasan sasaran anggaran memiliki pengaruh yang positif terhadap kinerja manajerial sedangkan tingkat kesulitan anggaran, umpan balik anggaran memiliki pengaruh negatif terhadap kinerja manajerial. Hal ini didukung oleh
5
penelitian Kusumawati (2004) yang melakukan penelitian mengenai pengaruh karakteristik tujuan anggaran dengan kinerja manajerial pada organisasi sektor publik. Hasil dari penelitian tersebut menunujukkan terdapat pengaruh signifikan antara karakteristik tujuan anggaran terhadap kinerja manajerial. Namun demikian, hasil penelitian yang dilakukan oleh Maryanti (2002) tentang pengaruh karakteristik tujuan anggaran terhadap perilaku, sikap, dan kinerja aparat pemerintah menunjukkan bahwa partisipasi anggaran, umpan balik anggaran, evaluasi anggaran, dan kesulitan sasaran anggaran tidak berpengaruh terhadap kinerja pemerintah daerah. Melihat adanya perbedaan hasil penelitian terdahulu dan fenomena di pemerintah daerah terkait proses penganggaran maka hal ini bisa berdampak ataupun tidak terhadap kinerja aparat pada setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah. Para peneliti menemukan bahwa kinerja manajerial dipengaruhi oleh beberapa faktor termasuk diantaranya adalah tingkat kohesivitas kelompok (Gibson et al., 2003). Mereka melakukan penelitian terhadap para perawat dan menyimpulkan bahwa tingkat kohesivitas kelompok berpengaruh positif terhadap komitmen karyawan dan kinerja manajerial. Hal ini digambarkan dengan menurunnya tekanan kerja dan kecenderungan meninggalkan pekerjaannya serta meningkatkan kinerjanya. Jewell dan Siegel (1998) menyimpulkan kohesivitas kelompok mengacu pada sejauh mana anggota kelompok saling tertarik satu sama lain dan merasa menjadi bagian dari kelompok tersebut. Group Cohesiveness dapat didefinisikan sebagai tingkat yang menggambarkan suatu kelompok dengan anggota yang
6
mempunyai pertalian dengan anggota lainnya dan keinginan untuk tetap menjadi bagian dari kelompok tersebut (Kidwell, Mossholder, dan Bennett dalam Kim dan Taylor, 2001). Kelompok dengan tingkat kohesivitasnya tinggi menyebabkan individu cenderung lebih sensitif kepada anggota lainnya dan lebih mau untuk membantu dan menolong mereka (Scachter, Ellertson, McBride, dan Gregory dalam Kim dan Taylor, 2001). Berkaitan dengan kohesivitas kelompok dapat dikemukakan bahwa individu dalam kelompok yang tingkat kohesivitasnya tinggi lebih banyak saling berinteraksi satu sama lain, lebih kooperatif, memberikan respon yang positif sesama anggota, dan adanya konformitas sehingga hal tersebut dapat membuat rasa nyaman ketika seseorang berada dalam kelompok. Selanjutnya tingkat kohesivitas dipengaruhi oleh jumlah waktu yang dihabiskan bersama oleh para anggota kelompok, tingkat kesulitan dari penerimaan anggota baru dalam kelompok, ukuran kelompok, ancaman eksternal yang mungkin, dan sejarah keberhasilan dan kegagalan kelompok di masa lalu. Sehingga semakin besar kesempatan berinteraksi satu sama lain bagi para angggota kelompok, maka lebih besar pula kesempatan bagi mereka untuk dapat menemukan minat yang sama dan menjadi anggota kelompok tersebut. Berbanding lurus dengan kondisi dimana semakin sulit seseorang untuk diterima menjadi anggota dalam suatu kelompok, maka para anggota kelompok yang lain akan semakin menghargai keanggotaan yang mereka miliki (Ikhsan dan Arfan, 2005: 215). Sejauh
diketahui,
sebagian
besar
penelitian
mengenai
pengaruh
karakteristik tujuan anggaran dan group cohesiveness terhadap kinerja manajerial
7
dilakukan pada organisasi sektor swasta. Sedangkan penelitian pada organisasi sektor publik khususnya Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya belum banyak dilakukan. Padahal di organisasi sektor publik memiliki karakteristik tujuan anggaran dan tingkat kohesivitas kelompok yang berbeda. Sehingga penelitian ini dilakukan sebagai upaya untuk mengetahui apakah karakteristik tujuan anggaran dan group cohesiveness berpengaruh terhadap kinerja manajerial pada Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya dalam melakukan seluruh proses penganggaran yang diawali dengan menyusun anggaran, melaksanakan anggaran hingga pertanggungjawaban anggaran. 1.2.
Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang permasalahan yang dikemukakan di
atas, dapat diidentifikasi suatu rumusan masalah sebagai berikut : 1. Apakah karakteristik tujuan anggaran berpengaruh terhadap kinerja manajerial.? 2. Apakah group cohesiveness berpengaruh terhadap kinerja manajerial.? 1.3.
Tujuan dan Sasaran Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk merumuskan pengaruh karakteristik tujuan
anggaran dan group cohesiveness pada kinerja manajerial di Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya.
8
Adapun sasaran untuk mencapai tujuan tersebut adalah sebagai berikut : 1. Identifikasi karakteristik tujuan anggaran, group cohesiveness, dan kinerja manajerial. 2. Menganalisis pengaruh karakteristik tujuan anggaran terhadap kinerja manajerial. 3. Menganalisis pengaruh group cohesiveness terhadap kinerja manajerial. 4. Merumuskan
pengaruh
karakteristik
tujuan
anggaran
dan
group
cohesiveness pada kinerja manajerial di Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya. 1.4.
Kontribusi Penelitian 1. Kontribusi Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat dijadikan referensi untuk penelitian selanjutnya yang lebih mendalam dan menyeluruh, secara khusus lebih terkonsentrasi terhadap akuntansi sektor publik. 2. Kontribusi Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memperbaiki teori yang sudah ada, menjelaskan fenomena dengan teori yang sudah ada atau menjelaskan fenomena dengan teori baru yang ditemukan. 3. Kontribusi Kebijakan Bagi instansi pemerintah, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi sebuah bahan intropeksi diri dan evaluasi maksimilasi kinerja pemerintah dalam rangka penerapan anggaran berbasis kinerja, serta dapat pula
9
sebagai
bahan
pertimbangan
untuk
menciptakan
kebijakan
bagi
kepentingan publik. 1.5.
Ruang Lingkup Penelitian
1.5.1. Ruang Lingkup Wilayah Ruang lingkup wilayah yang akan menjadi objek penelitian ini adalah instansi Pemerintah Kota Surabaya. Ruang lingkup penelitian ini dispesifikkan kepada dua dinas, yaitu Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya. 1.5.2. Ruang Lingkup Pembahasan Penelitian ini akan mengkaji lebih dalam mengenai pengaruh karakteristik tujuan anggaran dan group cohesiveness terhadap kinerja manajerial di Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Pematusan Kota Surabaya dan Dinas Cipta Karya dan Tata Ruang Kota Surabaya. Yang akan menjadi objek penelitian lebih difokuskan pada karyawan yang memiliki otoritas keterlibatan dalam proses penyusunan anggaran. 1.5.3. Ruang Lingkup Substansi Yang akan menjadi ruang lingkup substansi penelitian ini adalah karakteristik tujuan anggaran dan group cohesiveness dalam pengaruhnya terhadap kinerja manajerial.
