BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Makanan merupakan kebutuhan manusia yang sangat mendasar karena berpengaruh terhadap keberadaan dan ketahanan hidup manusia. Mengingat kadar kepentingan yang demikian tinggi, pada dasarnya makanan merupakan salah satu kebutuhan dasar manusia yang sepenuhnya menjadi hak asasi setiap rakyat Indonesia. Tersedianya makanan yang cukup, aman, bermutu, dan bergizi merupakan prasyarat utama yang harus dipenuhi dalam upaya mewujudkan insan yang berharkat, bermartabat, serta mempunyai basis sumberdaya manusia yang berkualitas. Makanan juga merupakan salah satu kebutuhan pokok sekaligus menjadi unsur utama dari kehidupan manusia, oleh karena itu hak atas pemenuhannya menjadi bagian yang sangat penting. Makanan umumnya berfungsi sebagai penyedia energi bagi tubuh. Selain sebagai energi, makanan juga mengandung zat lain yang dapat berfungsi dalam menjaga kondisi sel-sel dalam tubuh, misalnya protein yang berfungsi dalam membantu pembentukan sel-sel tubuh yang telah rusak dan juga vitamin yang terkandung dalam makanan membantu kita dalam menjaga imunitas tubuh. Selain makanan, kebutuhan manusia juga terdapat pada pemenuhan penggunaan obat untuk keperluan pengobatan. Obat merupakan suatu bahan atau campuran bahan yang digunakan untuk mencegah, mengurangi, menghilangkan,
1
2
dan menyembuhkan penyakit pada manusia. Obat dapat bermanfaat bagi penggunanya dan dapat pula merugikan bagi penggunanya. Obat dapat bermanfaat bagi penggunanya bila bahan baku dan zat pembentuk obat yang memenuhi standar khasiat dan aman. Obat dapat juga merugikan penggunanya bila komposisi dan zat pembentuk obat tersebut mengandung zat yang berbahaya. Komoditi obat dan makanan merupakan salah satu komoditi strategis dalam perdagangan karena berhubungan langsung dengan kebutuhan dasar manusia. Kondisi seperti ini, pada satu sisi memberikan manfaat bagi konsumen karena kebutuhan akan produk yang diinginkan dapat terpenuhi. Namun, di sisi lain kondisi ini juga berdampak buruk bagi konsumen, dimana konsumen menjadi objek aktivitas bisnis para pelaku usaha yang mencari keuntungan semata, baik melalui promosi, cara penjualan, mutu produk, maupun kandungan obat dan makanan yang akan dikonsumsi oleh konsumen. Laju pertumbuhan perusahaan obat dan makanan di Indonesia ternyata telah mendorong maraknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya beredar di masyarakat. Produk obat dan makanan yang sering dikonsumsi oleh masyarakat setiap harinya tanpa disadari bahwa produk obat dan makanan tersebut dapat mengandung zat berbahaya. Produk obat yang mengandung zat berbahaya masih dijual bebas di pasaran seperti di apotek, toko obat, pasar, maupun swalayan membuat masyarakat resah. Keresahan masyarakat tersebut disebabkan oleh khasiat dan kemurnian obat seringkali disalahgunakan oleh pihak-pihak yang tidak bertanggungjawab. Terutama dalam hal ini pihak produsen
obat
yang
hanya
mencari
keuntungan
finansial
saja
tanpa
3
memperhatikan kepentingan dan kesehatan konsumen. Banyak dari para produsen obat dengan sengaja mencampur kandungan pada obat dengan zat berbahaya sehingga dapat membahayakan kesehatan bahkan dapat mengakibatkan kematian. Produk makanan seperti yang terdapat pada jajanan sekolah, makanan olahan, dan makanan kemasan yang berada di pasar dan di toko-toko tradisional tanpa kita sadari makanan tersebut dapat mengandung zat berbahaya. Sama halnya dengan produk makanan yang berada di toko-toko modern atau swalayan yang sering kali kita anggap bersih dalam hal penyediaan produk makanan pun tidak luput dari ancaman bahan dan zat tambahan berbahaya. Maraknya makanan yang mengandung zat berbahaya di Indonesia juga didukung oleh pernyataan Pengurus Harian Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI) Pusat, Indah Sukmaningsih yang menyatakan bahwa “Sekitar 30 prosen (sepertiga) makanan kemasan yang dipasarkan bebas di Indonesia, diindikasikan mengandung zat berbahaya”.(http://health.kompas.com/read/2009/03/14/15553098/YLKI.Klaim.3 0.Persen.Produk.Makanan.Indonesia.Bahaya diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 13.00 WIB). Untuk melakukan pengawasan terhadap produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya yang beredar di masyarakat, pemerintah membentuk Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM). Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) merupakan Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) yang mempunyai tugas di bidang pengawasan obat dan makanan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 103
4
Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Peraturan Presiden nomor 64 tahun 2005. Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) adalah lembaga pemerintah pusat yang dibentuk untuk menjalankan tugas pemerintahan tertentu dari presiden serta bertanggung jawab langsung pada presiden. Balai Besar POM Yogyakarta merupakan perpanjangan tangan Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) yang berada di Daerah Istimewa Yogyakarta. Balai Besar POM Yogyakarta bertugas melakukan pengawasan obat dan makanan serta bertanggung jawab untuk memberikan perlindungan kepada masyarakat terhadap produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Balai Besar POM Yogyakarta dalam melakukan pengawasan produk obat dan makanan bekerjasama dan berkoordinasi dengan pemerintah daerah, baik di tingkat kabupaten/kota serta dinas-dinas terkait seperti Dinas Perindustrian dan Perdagangan, Dinas Kesehatan, serta Kepolisian. Koordinasi ini dilakukan untuk meningkatkan pengawasan, penegakan hukum, dan peran serta semua stakeholder dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya di Daerah Istimewa Yogyakarta. Pengawasan obat dan makanan merupakan bagian integral dari tugas dan fungsi Balai Besar POM sebagai upaya untuk melindungi dan menjamin kesehatan masyarakat di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Balai Besar POM Yogyakarta dalam melindungi masyarakat dari produk obat dan makanan yang membahayakan kesehatan dan mengandung zat berbahaya dituangkan dalam
5
sistem pengawasan full spectrum mulai dari pengawasan pre-market hingga pengawasan post-market. Sistem pengawasan Balai Besar POM Yogyakarta terkait pengawasan produk obat dan makanan yaitu dengan memeriksa setiap produk obat dan makanan sebelum beredar di masyarakat dengan melalui tahap sertifikasi, dan pemeriksaan sarana produksi produk obat dan makanan. Pengawasan Balai Besar POM Yogyakarta juga dilakukan dengan melakukan pemeriksaan setelah produk obat dan makanan beredar di masyarakat melalui pemeriksaan sarana distribusi produk obat dan makanan serta melakukan sampling dan uji laboratorium terhadap produk yang dicurigai mengandung bahan berbahaya yang beredar di masyarakat. Balai Besar POM Yogyakarta dalam melakukan pengawasan produk pangan jajan anak sekolah di Daerah Istimewa Yogyakarta melalui sampling dan uji laboratorium seperti pada tabel 1 sebagai berikut. Tabel 1. Uji Mikrobiologis Pangan Jajan Anak Sekolah (PJAS) Sampel tidak
Sampel memenuhi
memenuhi standar
standar
2011
57,1 %
42,9%
2012
53,1 %
46,9%
Tahun
Sumber : www.pom.go.id Tabel 1 menggambarkan bahwa lebih dari 50 persen produk makanan jajan anak sekolah yang tidak memenuhi standar beredar di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta pada tahun 2011 hingga tahun 2012. Ditemukannya lebih dari 50 persen produk makanan jajan anak sekolah yang tidak memenuhi standar
6
dalam pengawasan yang dilakukan oleh Balai Besar POM Yogyakarta tersebut dapat mengancam kesehatan anak-anak di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Pelaksanaan pengawasan Balai Besar POM Yogyakarta terhadap produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya yang beredar di masyarakat sering terlambat dan masih sebatas jika ada kasus yang sedang hangat (booming). Balai Besar POM Yogyakarta dalam melakukan pengawasan juga belum menyeluruh ke semua sarana produksi dan distribusi di seluruh wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Proses pengawasan terhadap produk obat dan makanan tidak dilakukan secara ketat setiap waktu, pengawasan hanya di intensifkan pada saat menjelang hari-hari besar keagamaan seperti Idul Firtri dan Natal. Pengawasan produk obat dan makanan yang sering terlambat dan tidak intensif setiap waktu tersebut menyebabkan masih adanya produsen dan distributor yang menjual produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. Hal Ini didukung dengan penjelasan Kepala Balai Besar POM Yogyakarta, Abdul Rahim yang menyatakan bahwa “Di Yogyakarta, ada sekitar 2.000 penjual obat tradisional yang mengandung bahan kimia obat”. (http://www.republika.co.id/ berita/nasional/umum/13/11/08/mvxvo2-bpom-temukan-57-obat-tradisional-ilegal diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 14.00 WIB). Pengawasan produk obat dan makanan yang tidak ketat dan belum menyeluruh ini juga mengakibatkan terus maraknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya di Daerah Istimewa Yogyakarta. Produk-produk tersebut seperti produk obat dan makanan yang tidak memenuhi syarat, produk obat tradisional mengandung BKO (Bahan Kimia Obat), serta produk makanan
7
mengandung bahan berbahaya. Ini terbukti dengan pemeriksaan kelayakan makanan yang dilakukan oleh Balai Besar POM Yogyakarta pada Agustus tahun 2011 dengan jumlah temuan produk makanan yang mengandung zat berbahaya sebanyak
3.529
kemasan.
(http://m.suaramerdeka.com/index.php/ramadan
/ramadan_news/2011/08/28/94887 diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 13.30 WIB). Lemahnya koordinasi antara Balai Besar POM dengan penegak hukum dalam memberi sangsi hukum mengakibatkan belum tegasnya penegakan hukum kepada produsen dan distributor yang melanggar. Ketidaktegasan penegak hukum dalam memberi sangsi hukum ini juga mengakibatkan tidak menimbulkan efek jera bagi pelaku pelanggar. Sering sangsi bagi produsen dan ditributor nakal tidak sebanding dengan keuntungan finansial yang didapat oleh pelanggar. Misalnya, sanksi denda hanya jutaan rupiah, padahal nilai produk ilegal yang mereka jual bernilai miliaran rupiah. Hal ini didukung dengan penjelasan Ketua Lembaga Konsumen Yogyakarta (LKY), Nanang Ismuhartoyo yang menyatakan bahwa “Selama ini tindakan produsen nakal hanya dikategorikan tindak pidana ringan. Tidak adanya tindakan tegas terhadap produsen yang melanggar sama saja melanggar hak asasi konsumen, yaitu hak mendapatkan pangan yang sehat”. (http//news.liputan6.com/read/192975/lky-bpom-mesti-memberi-sanksi-produsennakal diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 13.50 WIB). Masih ditemukannya ribuan produk obat dan makanan yang tidak memenuhi standar, ilegal, dan tidak layak kumsumsi yang beredar di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta menyebabkan masih ada masyarakat yang belum
8
terlindungi dari bahaya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. Hal Ini didukung dengan penjelasan Kepala Balai Besar POM Yogyakarta, Abdul Rahim yang menyatakan bahwa Balai Besar POM Yogyakarta telah memusnahkan 1.732 item produk berbahaya yang berhasil disita sepanjang masa pengawasan pada tahun 2009 hingga tahun 2012. Seluruh produk tersebut senilai Rp 2 Miliar. Hasil pengawasan sejak tahun 2009 hingga tahun 2012 menunjukkan, masih adanya peredaran produk obat dan makanan berbahaya dan ilegal di wilayah DIY. Adapun produk yang dimusnahkan dari hasil pengawasan sepanjang 2009 hingga 2012 yaitu obat yang tidak memenuhi ketentuan aturan sebanyak 235 item (24.457 kemasan), obat tradisional sebanyak 467 item (26.694 kemasan), kosmetik sebanyak 758 item (43.126 kemasan), produk pangan sebanyak 192 item (1.559 kemasan), suplemen makanan sebanyak 80 item (1.4440
kemasan).
(http://www.harianjogja.com/baca/2013/06/26
/produk-
berbahaya-1732-item-produk-berbahaya-senilai-rp2-miliar-dimusnahkan-420018 diakses pada tanggal 1 November 2013 pukul 14.00 WIB). Kinerja organisasi publik merupakan gambaran mengenai hasil kerja dan pencapaian suatu organisasi publik dalam pelaksanaan kegiatan, program, kebijaksanaan guna mewujudkan visi, misi, dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya. Untuk mengetahui kinerja organisasi publik maka dapat dilakukan dengan penilaian kinerja pada sebuah organisasi publik dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang menjadi tanggung jawab dari sebuah organisasi. Dengan demikian, maka dapat diketahui atau diukur tingkat pencapaiam hasil kerja suatu organisasi publik dalam pelaksanaan tugas pokok
9
dan fungsinya sehingga dapat diketahui sejauhmana sebuah organisasi publik telah bekerja. Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan ditentukan dari perbandingan antara target dan hasil kerja yang dapat dicapai oleh Balai Besar POM Yogyakarta dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya di wilayah DIY. Pengukuran indikator sasaran Balai Besar POM Yogyakarta untuk tahun 2012 memperlihatkan kinerja Balai Besar POM Yogyakarta belum optimal dalam memenuhi target yang sudah direncanakan. Hal ini dilihat dari adanya indikator sasaran yang sudah memenuhi target yang direncanakan dan ada pula indikator sasaran yang belum memenuhi target yang direncanakan. Indikator sasaran yang sudah memenuhi target yang direncanakan yaitu proporsi suplemen makanan yang tidak memenuhi syarat keamanan. Sedangkan indikator sasaran yang belum memenuhi target yang direncanakan antara lain yaitu proporsi obat yang memenuhi standar (aman, manfaat, dan mutu), proporsi obat tradisonal yang mengandung Bahan Kimia Obat (BKO), proporsi kosmetik yang mengandung zat berbahaya, dan proporsi makanan yang memenuhi syarat. (Sumber : Laporan Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta Tahun 2012) Berdasarkan uraian diatas, peneliti tertarik untuk meneliti lebih dalam lagi mengenai kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.
10
B. Identifikasi Masalah Permasalahan yang dapat diidentifikasi dari latar belakang masalah di atas sebagai berikut. 1. Maraknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya beredar di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. 2. Masih adanya produsen dan distributor yang menjual produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. 3. Lemahnya koordinasi antara Balai Besar POM Yogyakarta dengan penegak hukum dalam pemberian sangsi hukum kepada produsen dan distributor yang melanggar. 4. Pengawasan yang dilakukan Balai Besar POM Yogyakarta belum ketat dan belum menyeluruh ke semua sarana produksi dan distribusi produk obat dan makanan di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. 5. Kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya belum optimal.
C. Batasan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah dan identifikasi masalah yang ada, maka peneliti melakukan pembatasan masalah. Pembatasan masalah ini bertujuan untuk memperjelas permasalahan yang ingin diteliti agar lebih terfokus dan mendalam mengingat luasnya permasalahan yang ada. Penelitian ini membatasi permasalahan yang dikaji berdasarkan pada temuan di lapangan bahwa masih banyaknya produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya yang
11
beredar di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta sehingga yang menjadi batasan masalah pada penelitian ini pada masalah kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.
D. Rumusan Masalah Dari batasan masalah diatas, maka penulis merumuskan masalah sebagai berikut. 1. Bagaimana kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya ? 2. Apa faktor-faktor penghambat kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya ?
E. Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah diatas, maka yang menjadi tujuan penelitian ini sebagai berikut. 1. Untuk mengetahui kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. 2. Untuk mengetahui faktor-faktor penghambat kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.
12
F. Manfaat Penelitian 1. Manfaat secara Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan memberikan manfaat bagi pengembangan Ilmu Administrasi Negara. 2. Manfaat secara Praktis a. Bagi Peneliti Penelitian ini digunakan sebagai syarat untuk menyelesaikan tugas akhir dan memperoleh gelar sarjana sosial dari jurusan Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial, Universitas Negeri Yogyakarta. b. Bagi instansi terkait Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan sumbangsih pemikiran kepada Balai Besar POM Yogyakarta untuk meningkatkan kinerja pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya. c. Bagi masyarakat Penelitian ini diharapkan dapat memberikan pengetahuan dan wawasan kepada masyarakat mengenai kinerja Balai Besar POM Yogyakarta dalam pengawasan produk obat dan makanan yang mengandung zat berbahaya.
