BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Dalam sebuah negara demokrasi, keberadaan Dewan Perwakilan Rakyat ( DPR) dan Dewan Perwakilan rakyat Daerah (DPRD) mencerminkan adanya kedaulatan rakyat. Kedaulatan rakyat merupakan bentuk konkret dari idealisme bahwa di dalam negara rakyatlah yang berdaulat sepenuhnya. Rakyat memberi legalitas dan kekuasaan kepada negara yang direpresentasikan kepada pemerintah untuk melindungi diri terhadap penyalahgunaan kekuasaan yang dimiliki negara. Di negara demokrasi terdapat pemisahan kekuasaan antara legislatif, eksekutif, dan judikatif. Menurut Montesqueu dalam sistem suatu pemerintahan negara, kekuasaan itu harus terpisah, baik mengenai fungsi (tugas) maupun mengenai alat perlengkapan (organ ) yang melaksanakan : 1. Kekuasaan legislatif, dilaksanakan oleh suatu perwakilan rakyat (parlemen), 2. Kekuasaan eksekutif, dilaksanakan oleh pemerintah ( presiden atau raja dengan bantuan menteri-menteri atau kabinet ), 3. Kekuasaan yudikatif, dilaksanakan oleh badan peradilan (mahkamah agung dan pengadilan dibawahnya). 1
Menurut A. Dahl (yang diperkenalkan kembali oleh Arend Lijphart
2
) bahwa suatu negara
menjalankan demokrasi bila memenuhi unsur-unsur : 1. Freedom to form and join organization ( ada kebebasan untuk membentuk dan menjadi anggota perkumpulan), 2. Freedom of expression ( ada kebebasan menyatakan pendapat), 3. The right to vote ( ada hak untuk memberikan suara dalam pemungutan suara), 4. Free and fair election eligibility to public office ( ada kesempatan untuk dipilih atau menduduki berbagai jabatan pemerintahan negara), 5. The right of political leader to compete for support and vote ( ada hak bagi pemimpin politik berkampanye untuk memperoleh dukungan atau suara), 1
C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, (jakarta : penerbit Rineka Cipta, 1997), halam 76. 2 Juanda, Hukum Pemerintahan daerah, (bandung : Penerbit Pt. Alumni bandung. 2004 halamn 82)
Universitas Sumatera Utara
6.
Alternative sources of information ( terdapat beberapa sumber informasi),
7. Free and fair elections (adanya pemilihan yang jujur dan bebas), 8. Institutions or making government politics dependon votes and other expressions of preference ( lembaga-lembaga yang membuat kebijaksanaan yang bergantung kepada pemilih).
Adanya lembaga perwakilan rakyat dalam sebuah negara demokrasi bukanlah untuk mengurangi kewenangan dari eksekutif tetapi dipandang sebagai upaya untuk lebih terjaminnya kepentingan rakyat dalam seluruh kebijakan pemerintah termasuk pemerintah daerah. 3 Dalam perkembangannya fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) di Indonesia telah mengalami pasang surut seiring dengan dinamika politik yang terjadi. Menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, DPRD merupakan bagian dari pemerintah daerah seperti yang diatur dalam pasal 13. Undang-undang tersebut dengan sendirinya memberikan arti DPRD menjadi bawahan kepala daerah. Setelah bergulirnya reformasi di bidang politik, maka Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 , sudah dianggap tidak sesuai lagi dengan situasi dan kondisi saat ini, dimana dengan tuntutan global pada masa sekarang ini, yang mendorong untuk terciptanya transparansi, akuntabilitas, dan peran masayarakat, sebagai wujud penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia khususnya yang menyangkut tentang hak-hak sipil dan hak-hak politik warga negara,sehingga terjadi perubahan kewenangan dan fungsi DPRD secara drastis.
DPRD berkedudukan sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah, melaksanakan fungsi legislatif, sebagai penjelmaan kedaulatan rakyat di daerah. DPRD berkedudukan sejajar sebagai mitra Pemerintah Daerah serta bukan bagian dari Pemerintah Daerah ( Undang-Undang No.4 Tahun 1999). Dalam kedudukannya sebagai Badan Legislatif Daerah, DPRD juga bukan merupakan bagian dari pemerintahan Daerah Otonomi (Undang-Undang No.22 Tahun 1999). 4
Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pasal 1 ayat (2) disebutkan : “ pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluasluasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud 3 4
Hans kensel, Teori Umum Hukum dan Negara, Jakarta : BEE Media Indonesia, hal 314. Dr. paimin Napitupulu, 2007, Menuju pemerintahan perwakilan, Jakarta : Alumni, Hal 28.
Universitas Sumatera Utara
dalam Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah”. 5
Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kabupaten/kota terdapat pada Pasal 41 UU No. 32 tahun 2004, berbunyi : Dprd kab/kota mempunyai fungsi: a. Legislasi b. Anggaran c. Pengawasan
Penguatan peran DPRD baik dalam legislasi, anggaran, maupun pengawasan atas jalannya pemerintahan daerah, sangat diperlukan agar setiap kebijakan yang telah dibuat dapat berjalan sesuai prosedur dan ketentuan yang telah diatur dimana tujuannya untuk memperbaiki kesejahteraan rakyat. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan lembaga atau badan perwakilan rakyat di daerah yang mencerminkan struktur dan sistem pemerintahan demokratis di daerah, sebagaimana terkandung dalam pasal 18 ayat (3) UUD 1945 yang menyebutkan : “pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memiliki DPRD yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilu”. 6 Menurut UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, DPRD dalam melaksanakan tugasnya, mempunyai hak ( pasal 19, 20, 21), wewenang (pasal 18) dan kewajiban (pasal 22) di dalam mengemban tugas sebagai wakil rakyat. Pemberian hak- hak yang luas kepada DPRD merupakan suatu petunjuk bahwa upaya demokratisasi pemerintahan daerah diharapkan makin menunjukkan bentuk yang lebih nyata.
Keberadaan lembaga DPRD tidak terlepas dari hakikat otonomi daerah dalam mewujudkan desentralisasi atau proses pendemokrasian pemerintahan dengan keterlibatan langsung masyarakat melalui pendekatan lembaga perwakilan rakyat (DPRD), guna mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan Daerah merupakan awal koreksi terhadap pola relasi antara eksekutif dan legislatif yang sangat didominasi oleh eksekutif pada era Orde Baru. Karena itu, UU No.22 Tahun 1999 tersebut memberi otoritas yang 5
Pasal 1 poin (4), UU tentang pemerintahan daerah no.32 tahun 2004, lembaran negara no. 125 tahun 2004.
6
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan Daerah
Universitas Sumatera Utara
relatif sangat besar kepada DPRD, yang kemudian direvisi dengan UU No. 32 Tahun 2004 yang merupakan bagian dari reformasi politik telah merubah peran DPRD yang sebelumnya dianggap hanya sebagai “tukang stempel” pemerintah, menjadi lembaga yang berwenang untuk membuat undang-undang.
Keberadaan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) memiliki peranan yang sangat strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, karena DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan terhadap implementasi peraturan daerah dan peraturan Bupati/Walikota. Fungsi pengawasan DPRD merupakan kegiatan pokok yang dilaksanakan oleh DPRD dalam rangka meningkatkan kehematan, efesiensi dan efektivitas dengan sekaligus memberikan alternatif perbaikan maupun penyempurnaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Fungsi pengawasan oleh DPRD terhadap penyelenggaraan pemerintahan sangat penting guna menjaga adanya keserasian penyelenggaraan tugas pemerintah dan pembangunan yang efisien dan berrhasil guna serta dapat menghindari dan mengatasi segala bentuk penyelewengan yang dapat merugikan atau membahayakan hak dan kepentingan negara, daerah dan masyarakat. Fungsi pengawasan oleh DPRD adalah salah satu bentuk pengawasan
yang
sangat
penting
diperlukan
pelaksanaannya
dalam
pengelolaan
pembangunan, sebagai refleksi partisipasi masyarakat dan hakekat kedaulatan rakyat yang dilaksanakan lewat para wakilnya dalam lembaga perwakilan, sebagai hakekat demokrasi.
DPRD sebagai lembaga yang mengawasi peraturan daerah dan keputusan kepala daerah dimaksudkan bahwa DPRD melakukan pengawasan terhadap peraturan daerah serta kinerja kepala daerah. Setelah peraturan daerah itu dibuat bersama-sama antara DPRD dan kepala daerah, maka DPRD masih perlu mengawasi atas berlakunya peraturan daerah tersebut karena pengawasan merupakan salah satu fungsi DPRD sebagai lembaga penyelenggara pemerintahan daerah, yang bertujuan agar peraturan daerah dapat berjalan dengan baik.
Fungsi pengawasan yang dilakukan DPRD adalah dengan melakukan penilaian terhadap pelaksanaan peraturan-peraturan daerah yang dijalankan oleh kepala daerah, pelaksanaan keputusan dari gubernur/bupati/walikota, pelaksanaan anggaran pendapatan belanja daerah (APBD), pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah melalui peraturan daerah (Perda), dan pelaksanaan
Universitas Sumatera Utara
kerjasama internasional di daerah. Bentuk pengawasan ini tercermin dalam hak-hak DPRD, yaitu hak mengajukan pertanyaan, hak meminta keterangan, dan hak mengadakan penyelidikan. 7 Dalam fungsi pengawasan, seorang DPRD dapat memainkan peran sebagai “public services watch” bagi pelaksanaan anggaran dan kebijakan pemerintah daerah. Pengawasan yang dilakukan oleh DPRD adalah sepanjang pelaksanaan peraturan daerah sebagai produk bersama antara DPRD dengan kepala daerah. DPRD sebagai bagian dari unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menjalankan fungsi pengawasan tentunya harus mampu mempersiapkan semua kompetensi agar dapat menjalankan fungsi pengawasan dengan sebaik-baiknya.
Menurut pendapat Pamudji, 8 yang mengatakan bahwa kedudukan fungsi dan hak-hak yang melekat pada DPRD secara formal telah menempatkan DPRD sebagai instansi penting dalam mekanisme penyelenggaraan pemerintah daerah, DPRD berkewajiban menampung aspirasi rakyat dan memajukan kesejahteraan rakyat. Sebagai lembaga legislatif, DPRD berfungsi sebagai badan pembuat kebijakan atau peraturan perundang-undangan. DPRD juga mempunyai wewenang dalam membuat anggaran belanja Negara. Fungsi Pengawasan yang dilakukan DPRD adalah dengan melakukan penilaian terhadap pelaksanaan Peraturan – Peraturan Daerah yang dijalankan oleh Eksekutif. Fungsi pengawasan dioperasionalkan secara berbeda dengan lembaga pengawas fungsional. DPRD sebagai lembaga politik juga melakukan pengawasan yang bersifat politis. Bentuk pengawasan ini tercermin dalam hakhak DPRD, yaitu hak mengajukan pertanyaan, hak meminta keterangan dan hak mengadakan penyelidikan. Dengan status demikian, DPRD tidak lagi memposisikan dirinya sebagai alat kelengkapan kekuasaan pemerintah daerah, tetapi sebaliknya sebagai mitra pemerintah untuk transparansi dan mengakomodasi kepentingan rakyat.
Akhir-akhir ini, wakil rakyat yang dihasilkan melalui pemilu selama ini belum mampu meletakkan sikap, pendirian, dan tingkah laku para anggota DPRD pada posisi yang seimbang diantara kepentingan anggota masyarakat yang diwakili dengan kepentingan pemegang kekuasaan yang otoritas apalagi harus berpihak kepada masyarakat yang diwakilinya yang memberikan kepercayaan kepada mereka (wakil rakyat). Pelaksanaan fungsi pengawasan yang dimiliki oleh 7
Paiman Napitupulu, menuju perubahan perwakilan, bandung, penerbit pt. Alumni.2007. hal 27. Legowo, T.A, et.al, 2005, Lembaga perwakilan rakyat di Indonesia : studi dan analisis sebelum dan setelah perubahan UUD 1945, Australian Government AusAID, Jakarta. Hal 246 8
Universitas Sumatera Utara
lembaga DPRD tersebut belumlah dijalankan secara maksimal. Hal ini yang mengakibatkan banyak terjadinya penyimpangan-penyimpangan kekuasaan dan kebijakan-kebijakan yang dijalankan tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sebegitu pentingnya fungsi pengawasan sebagai alat kontrol terhadap kekuasaan pejabat daerah, akan tetapi masih banyak anggota DPRD yang belum memahaminya dan mengaplikasikannya sebagai tugas dan tanggung jawabnya sebagai wakil rakyat. Dalam realitas politik masa kini, kekuasaan yang telah dilahirkan rakyat, dan dari rakyat ternyata dalam permainan politik kekuasaan telah mengakibatkan rakyat menderita dan ditinggalkan. Oleh karena itu, penelitian ini bertujuan untuk melihat implementasi fungsi DPRD kabupaten Deli Serdang dalam fungsi pengawasan.
DPRD sebagai wakil rakyat seharusnya mampu mewakili masyarakat yang memilihnya, harus mampu memperhatikan kepentingan dan aspirasi dari masyarakatnya. Kepentingan dan aspirasi rakyat ini beranekaragam, baik karena jumlah rakyat yang besar, maupun karena rakyat terdiri dari berbagai lapisan yang masing-masing mempunyai kepentingan sendiri. Aspirasi atau kepentingan masyarakat dapat berwujud material seperti sandang, pangan, perumahan, kesehatan, dan sebagainya, tetapi bisa juga berwujud spiritual seperti pendidikan, kebebasan, keadilan, keagamaan, dan sebagainya.
1.2 Perumusan Masalah Dari uraian yang telah dikemukakan dalam latar belakang, maka rumusan masalah dalam penelitian ini adalah:
1. Bagaimana implementasi fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten Deli Serdang dalam fungsi pengawasan periode 2009-2014 ?
1.3 Tujuan Penelitian Penelitian adalah sarana fundamental untuk memenuhi pemecahan masalah secara ilmiah, untuk itu penelitian ini bertujuan sebagai berikut :
1. Untuk mengetahui bagaimana implementasi fungsi DPRD Kabupaten Deli Serdang periode 2009-2014. 2. Untuk mengetahui kendala-kendala apa saja yang dihadapi oleh DPRD Kabupaten Deli Serdang dalam menjalankan fungsi fungsi pengawasan tersebut.
Universitas Sumatera Utara
1.4 Manfaat Penelitian Adapun manfaat dari penelitian ini adalah :
1. Secara teoritis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi ilmu pengetahuan pada bidang ilmu politik khususnya mengenai fungsi DPRD. 2. Bagi penulis, untuk mengembangkan kemampuan berfikir dan mengasah kemampuan dalam membuat karya ilmiah.
1.5 Kerangka Teori
1.5.1 Parlemen
Badan politik yang kita kenal sebagai Dewan Perwakilan Rakyat, dalam bahasa Eropa adalah Parliament, di Amerika dikenal sebagai legislature. Perbedaan istilah ini mengandung makna yang cukup dalam dan strategis. Dalam bahasa eropa parlemen mengandung makna ‘pembicaraan masalah-masalah kenegaraan’, sedangkan di Amerika legislator mengandung makna badan pembuat undang-undang ( badan legislatif atau law making body).
Pada mulanya di Eropa parlemen terdiri dari para raja, bangsawan, tuan-tuan tanah serta petinggi agama. 9 Pada abad keempat belas, pertemuan dengan raja dikembangkan menjadi media penghubung yang diperlukan raja. Para petinggi kerajaan diharapkan kehadirannya dalam pertemuan ini untuk dimintai informasi atau nasehat oleh raja berkenaan dengan persoalan-persoalan politik administrasi kerajaan yang dirasa mempengaruhi masa depan kerajaan, sejak itu pertemuan konsultasi lambat laun berkembang menjadi yang kita kenal dengan parlemen. Pada abad ke tujuh belas, hubungan antara raja dengan parlemen berubah. Pengaruh para bangsawan, pengusaha, dan gereja dalam kehidupan ekonomi tercermin pada keanggotaan parlemen. Sumber daya yang mereka kuasai menyebabkan parlemen didominasi oleh ketiga kekuatan tersebut.
1.5.2.1. Pengertian Parlemen Parlemen dalam istilah teknis biasanya disebut “legislature” yang artinya badan pembuat undang-undang (legislator). Ditinjau dari fungsinya maka parlemen tidaklah berbeda dengan institusi
9
Bambang Cipto, 1995, Dewan Perwailan Rakyat, Jakarta: Raja Grafindo Persada, Hal 2
Universitas Sumatera Utara
perpolitikan. Nelsom W. Polsby yang mencoba membandingkan parlemen (legislature) dengan badan politik lain, eksekutif dan birokrasi. Parlemen berbeda secara khusus dari badan lain karena parlemen merupakan oganisasi yang beranggotakan lebih dari satu (multimember), menggunakan metode negosiasi dan pemilihan sebelum mengambil keputusan, dan bertanggungjawab pada rakyat. 10 Gagasan parlemen sebagai badan atau lembaga yang menjalankan fungsi legislatif bervariasi penerapannya di berbagai negara. Dalam beberapa konstitusi, parlemen disebut dengan bermacammacam nama. Untuk pengertian yang kurang lebih sama dengan pengertian parlemen, biasanya digunakan perkataan-perkataan yang berasal dari tradisi dan bahasa lokal dari negara yang bersangkutan. Tetapi banyak juga yang mengunakan perkataan Inggris, tentunya karena pengaruh dari bahasa Inggris. Di Indonesia lembaga ini disebut Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia atau disingkat DPR RI. Apapun nama dan sebutan yang diberikan, keberadaan lembaga perwakilan rakyat merupakan hal yang sangat esensial sebagai lembaga yang mewakili kepentingan masyarakat banyak. Lewat lembaga perwakilan rakyat inilah aspirasi masyarakat ditampung dan dituangkan dalam berbagai kebijakan umum. 11 Menurut Miriam Budiardjo bahwa lembaga legislatif adalah lembaga yang “legislate” atau membuat undang-undang. Anggota-anggotanya dianggap mewakili rakyat. 12 Sesuai dengan UndangUndang Dasar 1945 pasal 1 ayat (2), yang menyebutkan bahwa: ”kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD”, maka legislatif dianggap sebagai representasi dari rakyat yang merumuskan keinginan rakyat melalui penentuan kebijakan-kebijakan umum. Sedangkan menurut David E. After bahwa badan legislatif terdiri dari wakil-wakil rakyat dan semua penetapan undangundang harus disetujui oleh legislatif.13
1.5.2.2. fungsi Parlemen Fungsi badan perwakilan rakyat yang mencirikan demokrasi modern ini memperkenalkan nama badan legislatif atau badan pembuat undang-undang. Melalui fungsi ini parlemen menunjukkan bahwa dirinya sebagai wakil rakyat dengan memasukkan aspirasi dan kepentingan masyarakat yang diwakilinya ke dalam pasal-pasal Undang-Undang. 14 Namun fungsi pokok parlemen tidak harus diartikan sebagai pembuat undang-undang (law making body) semata-mata namun juga perlu dilihat sebagai media komunikasi antara rakyat dengan pemerintah. 10
Bambang Cipto, op.cit,. Hal 6 C.S.T Kansil, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta : Bumi Aksara, 1990, hal.218. 12 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta : PT Gramedia, 1989, hal.173 13 David E. Apter, Pengantar Analisa Politik, Jakarta : CV Rajawali, 1985, hal. 230-234 14 Arbi Sanit, Perwakilan Politik: Suatu Stdi Awal Dalam Pencarian Analisa Sistem Perwakilan politik di Indonesia, Jakarta : Penerbit Universitas Nasional1982 , hal. 48-49. 11
Universitas Sumatera Utara
Menurut B.N Marbun, ada empat fungsi utama yang dimiliki oleh parlemen, pertama fungsi legislasi atau pembuat undang-undang, kedua fungsi kontrol atau pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang dan ketiga fungsi budget atau persetujuan terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta keempat penampung dan penyalur aspirasi masyarakat. 15 Fungsi pokok dari wakil rakyat (DPRD) adalah membuat undang-undang yang berarti menjadi landasan hukum bagi pemerintah dalam membuat kebijakan publik. Menurut Miriam Budiardjo bahwa “lembaga legislatif adalah lembaga yang “legislate” atau membuat undang-undang. Anggota-anggotanya dianggap mewakili rakyat. Sedangkan menurut David E. After bahwa badan legislatif terdiri dari wakil-wakil rakyat dan semua penetapan undang-undang harus disetujui oleh legislatif. Pada hakekatnya fungsi utama dari legislatif adalah membuat undang-undang (legislasi), hal ini juga sejalan dengan fungsi-fungsi yang lain seperti fungsi pengawasan (controlling) juga merupakan bagian fungsi legislasi, karena dalam menjalankan fungsi pengawasan tentunya terlebih dahulu melahirkan peraturan perundangan-undangan yang dijadikan sebagai acuan dalam melakukan pengawasan terhadap pemerintah dalam menjalankan tugasnya. Begitu juga fungsi angggaran (budgeting) yang merupakan sebagian dari fungsi legislasi karena untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) juga ditetapkan dengan undang-undang APBN setiap tahun anggaran. Di Indonesia, menurut Undang-Undang No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan DPR, DPRD, DPD adalah sebagai berikut :
a. Fungsi Legislasi Keberadaan DPRD tidak dapat dilepaskan dari konsep “Trias Politica” yang ditawarkan oleh Montesquei (Thaib, 2001; 44), dengan memisahkan kekuasaan ke dalam tiga bidang kekuasaan, yakni eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Lebih lanjut, konsep Trias Politica menghendaki terciptanya suasana “Check and balances”, karena masing-masing organ kekuasaan dapat saling mengawasi, saling menguji, sehingga tidak mungkin organ-organ kekuasaan itu melampaui batas kekuasaan yang telah ditentukan, atau dengan kata lain terdapat perimbangan kekuasaan antar lembaga-lembaga tersebut. 15
B.N Marbun, DPR RI Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, Edisi Revisi, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama, 2002, hal. 1
Universitas Sumatera Utara
Dalam konteks DPRD sebagai lembaga legislatif, fungsi pembuatan peraturan daerah merupakan fungsi utama karena melalui fungsi ini, DPRD dapat menunjukkan warna dan karakter serta kualitasnya baik secara material maupu fungsional. Di samping itu, kadar peraturan daerah yang dihasilkan oleh DPRD dapat menjadi ukuran kemampuan DPRD dalam melaksanakan fungsinya, mengingat pembuatan suatu peraturan daerah yang baik harus dipenuhi beberapa persyaratan tertentu.
b. Fungsi Anggaran Fungsi penganggaran merupakan penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja daerah bersama-sama pemerintah daerah. Dalam menjalankan fungsi ini, DPRD harus terlibat secara aktif, proaktif, dan bukan reaktif & sebagai legitimator usulan APBD ajuan pemerintah daerah. Fungsi penganggaran ini perlu memperoleh perhatian penuh, mengingat makna pentingnya sebagai berikut: · APBD sebagai fungsi kebijakan fiskal (fungsi alokasi, fungsi distribusi, & fungsi stabilisasi); · APBD sebagai fungsi investasi daerah; · APBD sebagai fungsi manajemen pemerintahan daerah (fungsi perencanaan, fungsi otorisasi, fungsi pengawasan). Dalam konteks fungsi anggaran ini, hal yang paling mendasar adalah ketentuan konstitusional yang menggariskan bahwa kedudukan yang kuat diberikan kepada DPRD hendaknya disertai pula tanggung jawab yang besar terhadap rakyat yang diwakilinya. Hak anggaran memberi kewenangan kepada DPRD untuk ikut menetapkan atau merumuskan kebijakan daerah dalam menyusun Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah (APBD).
c. Fungsi Pengawasan Bertitik tolak dari tujuan terbentuknya lembaga DPRD sebagai lembaga legislatif daerah, maka pengawasan terhadap eksekutif merupakan fungsi lain DPRD. Pengawasan dilakukan melalui penggunaan hak-hak yang dimiliki oleh DPRD.
Pengawasan oleh DPRD terhadap penyelenggaraan pemmerintahan sangat penting guna menjaga adanya keserasian penyelenggaraan tugas pemerintah dan
Universitas Sumatera Utara
pembangunan yang efisien dan berrhasil guna serta dapat menghindari dan mengatasi segala bentuk penyelewengan yang dapat merugikan atau membahayakan hak dan kepentingan negara, daerah dan masyarakat.
2. Fungsi pengawasan DPRD
Pengertian pengawasan menurut Keputusan Presiden No. 74 tahun 2001 (Tentang Tata Cara Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah) dalam pasal (16) menyebutkan bahwa: “pengawasan pemerintah daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintah daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Fungsi pengawasan diperlukan untuk mengetahui apakah perencanaan yang telah disusun dapat berjalan secara efisien, efektif, dan ekonomis.
Pengawasan merupakan bagian penting dari pertanggungjawaban melalui penilaian secara objektif dan independen terhadap pejabat atau pemerintah daerah. Pengawasan harus dapat membantu, memberikan motivasi kepada pejabat yang berwenang mengambil kebijakan dalam meningkatkan kehematan, efisiensi, dan efektifitas dengan menunjukkan jalan/cara memperbaiki, menertibkan, dan menyempurnakan serta meningkatkan kerja. 16 Pengawasan dimaksudkan sebagai kegiatan untuk mengukur kegiatan pemerintah yang dilakukan secara objektif serta independen, sehingga pengawasan itu dapat meningkatkan produktifitas kegiatan yang efisien dan efektif.
Pelaksanaan pengawasan DPRD di Indonesia memiliki landasan formal, seperti :
1. Pengawasan DPRD Menurut UU Nomor 22 Tahun 2003 Tentang Susduk MPR, DPR, DPD, dan DPRD Pengawasan DPRD merupakan bagian dari fungsi DPRD, selain fungsi legislasi dan fungsi anggaran yang dimiliki oleh DPRD. Fungsi pengawasan DPRD diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 2003 pada pasal 77. Dalam penjelasan pasal 77 huruf c UU Nomor 22 Tahun 2003 disebutkan : “yang dimaksud dengan fungsi pengawasan adalah fungsi DPRD 16
Permendagri , Nomor 28 Tahun 2007, Tentang Norma Pengawasan dan kode etik pejabat pengawas pemerintah.
Universitas Sumatera Utara
kabupaten/kota untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Undang-Undang, peraturan daerah, dan keputusan bupati/ walikota serta kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah”. Pengawasan yang dilakukan oleh DPRD kabupaten/kota tersebut untuk mengevaluasi fungsi DPRD sebagai legislasi dan fungsi anggaran sehingga produk DPRD dalam fungsi legislasi dan anggaran dapat diawasi pelaksanaanya oleh DPRD melalui fungsi pengawasan.
2. Pengawasan DPRD menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pasal 41 bahwa DPRD Kabupaten/Kota mempunyai fungsi : a. Fungsi Legislasi b. Fungsi anggaran c. Fungsi Pengawasan
Agar DPRD dapat menjalankan fungsinya secara optimal, maka DPRD diberikan kewenangan, yakni: 1. Melaksanakan pengawasan terhadap: a. Pelaksanaan Peraturan Daerah dan Peraturan Perundang-undangan yang lain b. Pelaksanaan keputusan Gubernur, Bupati, dan Walikota. c. Pelaksanaan Anggaran Pengdapatan belanja Daerah/Kebijakan Pemerintah Daerah. 2. Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada Pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan daerah. 3. Menampung dan menindaklanjuti aspirasi daerah dan masyarakat.
Disamping fungsi Dewan Perwakilan rakyat daerah (DPRD) tersebut juga diatur mengenai tugas dan wewenang DPRD sebagaimana yang tertulis dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pada psal 42 ayat (1), yakni :
1. Membentuk perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat persetujuaan bersama, 2. Membahas dan menyetujui rancangan peraturan daerah tentang APBD bersama dengan kepala daerah,
Universitas Sumatera Utara
3. Melaksanakan pengawasan terhadap pekasanaan perda dan peraturan perundang--undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah dan kerjasama internasional di daerah, 4. Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah kepada peresiden melalui menteri dalam negeri melalui gubernur bagi DPRD kabupaten/kota, 5. Memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosangan jabatan wakil kepala daerah, 6. Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemrintahan daerah terhadap rencana perjanjuan internasional di daerah, 7. Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah, 8. Meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraaan pemerintahan daerah, 9. Membentuk panitia poengawas pemilihan kepala daerah, 10. Melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD dalam penyelenggaraan pemilihan kelapa daerah, 11. Memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.
Dalam pasal 43 diatur tentang hak dan kewajiban DPRD, yakni : (1). DPRD mmpunyai hak : a. interpelasi b. angket c. menyatakan pendapt
Dalam penjelasan disebutkan, yang dimaksudkan dengan “hak interpelasi” dalam ketentuan ini adalah hak DPRD untuk meminta keterangan kepada kepala daerah menenai kebijakan pemerintah daerah yang penting dan strategis yang berdampak luas pada kehidupan masyarakat daerah dan negara. 17
17
Lihat penjelasan pasal 43 ayat (1) huruf a, UU No.32 Tahun 2004.
Universitas Sumatera Utara
Dalam penjelasan disebut, yang dimaksud dengan “hak angket” dalam ketentuan ini adalah pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD untuk melakukan penyelidikan terhadap suatu kebijakan tertentu kepada daerah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan masyarakat daerah dan negara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. 18
Yang dimaksud dengan “ hak menyatakan pendapat” dalam ketentuan ini adaah hak DPRD untuk menyatakan pendapat terhadap kebijakan kepala daerah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di daerah disertai dengan rekomendasi penyelesaiannya atau sebagai tindak lanjut pelaksanaan hak interpelasi dan hak angket. 19
(2). Pelaksanaan hak angket sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dilakukan setelah diajukan hak interpelasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dan mendapatkan persetujuan dari Rapat Paripurna DPRD yang dihadiri sekurang-kurangnya ¾ (tiga perempat) dari jumlah anggota DPRD dan putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 ( dua pertiga) dari jumlah anggota DPRD yang hadir, (3) Dalam menggunakan hak angket sebagaimana dmaksud pada ayat (2) dibentuk panitia angket yang terdiri atas semua unsur fraksi DPRD yang bekerja paling lama dalam waktu 60 (enam puluh) hari telah menyampaikan hasil kerjanya kepada DPRD, (4) dalam melaksanakan tugasnya panitia angket sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dapat memanggil, mendengar, dan memeriksa seseorang yang dianggap mengetahui atau patut mengetahui masalah yang sedang diselidiki serta untuk meminta menunjukkan surat atau dokumen yang berkaitan dengan hal yang sedang diselidiki, (5) setiap orang yang dipanggil, didengar, dan diperiksa sebagaimana dimaksud ayat (5) wajib memenuhi panggilan panitia angket kecuali ada alasan yang sah menurut peraturan perundangundangan, (6) dalam hal telah dipanggil dengan patut secara berturut-turut tidak memenuhi panggilan sebagaimana dimaksud pada ayat (5) , panitia angket dapat memanggil secara paksa dengan bantuan kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan peraturan perundang-undangan, (7) seluruh hasil kerja panitia angket bersifat rahasia,
18
Ibid., penjelasan pasal 43 ayat (1) huruf b.
19
Ibid., huruf c.
Universitas Sumatera Utara
(8) tata cara penggunaan hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat diatur dalam peraturan tata tertib DPRD yang berpedoman pada peraturan perundang-undangan.
Dalam rangka melaksanakan pengawasan DPRD, maka sebgaimana diatur dalam pasal 44, disebutkan :
(1). Anggota dprd mempunyai hak : a. mengajukan rancangan perda, b. mengajukan pertanyaan, c. menyampaikan usul dan pendapat, d. memilih dan dipilih, e. membela diri, f. imunitas, g. protokoler, h. keuangan dan administrasi.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) juga mempunyai kewajiban, seperti yang terdapat pada UU No. 32 Tahun 2004 pada pasal 45, menyebutkan : Anggota DPRD mempunyai kewajiban: a. Mengamalkan pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan mentaati segala peraturan perundang-undangan, b. Melaksanakan kehidupan berdemokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, c.
Mempertahankan dan memelihara keutuhan nasional serta keutuhan negara kesatuan Republik Indonesia,
d. Memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah, e. Menyerap, menampung, menghimpun dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat, f.
Mendahulukan kepentingan negara diatas kepentingan pribadi, kelompok dan golongan,
g. Memberikan pertanggugjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggung jawab moral dan politis terhadap daerah pemilihannya,
Universitas Sumatera Utara
h. Mentaati peraturan Tata Tertib, Kode Etik, dan sumpah janji anggota DPRD, i.
Menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang terkait.
Fungsi pengawasan DPRD terhadap pemerintahan Daerah dapat dilaksanakan melalui kedudukan dan fungsi, tugas dan wewenang serta hak dan kewajiban DPRD. Sebab jika kedudukan, fungsi, tugas, wewenang serta hak DPRD dapat dijalankan maka peranan DPRD sebenarnya sudah maksimal dalam menjalankan peranannya sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah. 20
Metodologi Penelitian
1.6.1 Jenis Penelitian Berdasarkan pada uraian serta tujuan penelitian maupun kerangka teori diatas maka jenis penelitian yang digunakan adalah jenis penelitian kualitatif dengan format deskriptif. Pendekatan kualitatif diartikan sebagai pendekatan yang menghasilkan data, tulisan, dan tingkah laku yang didapat dari apa yang diamati.21 Penelitian deskriptif digunakan untuk menggambarkan atau melukiskan apa yang sedang diteliti dan berusaha untuk memberikan gambaran yang jelas dan mendukung tentang apa yang diteliti ataupun fenomena tertentu yang menjadi pokok permasalahan.
1.6.2. Lokasi Penelitian Lokasi penelitian ini dilakukan pada lembaga DPRD di Kabupaten Deli Serdang Provinsi Sumatera Utara.
16.3 Teknik Pengumpulan Data Ada beberapa teknik pengumpulan data yang dapat digunakan, antara lain, penelitian perpustakaan (library research), yang sering disebut metode dokumentasi, dan penelitian lapangan, seperti wawancara dan observasi.22 Dalam mengumpulkan data dan informasi yang dibutuhkan dalam penelitian ini, digunakan beberapa teknik pengumpulan data primer dan sekunder.
20
Pasal 45, UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Hadari Nawawi, 1994, metode penelitian bidang sosial, Yogyakarta: UGM Press. Hal-203. 22 Tatang M. Amirin, Menyusun Rencana Penelitian, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2000 hal.130 21
Universitas Sumatera Utara
A. Data Primer Untuk mendapatkan data primer, dalam penelitian ini dilakukan dengan metode wawancara. Wawancara merupakan proses tanya jawab secara langsung yang ditujukan kepada informan di lokasi penelitian dengan menggunakan panduan atau pedoman wawancara. Wawancara dilakukan terhadap pihak yang berkompeten dalam hal fungsi DPRD seperti dari DPRD adalah anggota DPRD, maupun alat kelengkapan DPRD yang ada serta unsur sekretariat DPRD.
B. Data Sekunder Data sekunder adalah semua data yang diperoleh melalui studi kepustakaan yaitu pengumpulan data dari buku-buku referensi maupun jurnal yang sesuai dengan objek penelitian serta berkaitan dengan permasalahannya. Data sekunder digunakan untuk data pendukung, terutama guna melengkapi kerangka teoritis.
1.6.4 Teknik Analisa Data Teknik analisa data yang digunakan dalam penelitian ini adalah teknik analisa data kualitatif, artinya dengan bertitik tolak pada sumber data dan aturan konstitusi yang berlaku. Kemudian dengan logika berpikir deduktif, maka bahan data yang diperoleh diolah dan dianalisis secara deskriptif, dengan mengungkapkan permasalahan,untuk dapat disimpulkan sebagai hasil penelitian. Juga dengan penelitian ini diharapkan dapat memberi wacana baru untuk mengoptimalkan fungsi Pengawasan DPRD di Deli Serdang terhadap pelaksanaan peraturan daerah.
1.6.5. Sistematika Penulisan Adapun sistematika penulisan dari penelitian ini adalah :
BAB I : PENDAHULUAN Bab ini terdiri dari: Latar Belakang Masalah, Rumusan masalah, Tujuan dan manfaat Penelitian, Kerangka Teori, Metodologi Penelitian dan sistematika Penulisan.
BAB II : Deskripsi Lokasi Penelitian
Universitas Sumatera Utara
Pada bab ini akan diuraikan tentang gambaran umum susunan Organisasi dan tata kerja DPRD Kabupaten Deli Serdang Provinsi Sumatera Utara. BAB III : Pembahasan. Pada bab ini akan membahas mengenai hasil penelitian.
BAB IV : Penutup Berisikan kesimpulan yang diperoleh dari hasil penelitian serta saran-saran.
Universitas Sumatera Utara