BAB 1 PENDAHULUAN
1.1.
Latar Belakang Masalah Undang-Undang Dasar 1945 pasal 33 menyatakan bahwa bumi, air dan
kekayaan alam lainnya dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Amanat UUD tersebut menjadi mandat bagi pemerintah untuk melayani masyarakat dalam rangka pengelolaan kekayaan alam termasuk kebutuhan air bersih. Untuk menjalankan mandat tersebut, Pemerintah mendirikan Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) yang berbentuk Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dengan tujuan agar perusahaan dapat menjadi perpanjangan tangan pemerintah dalam melaksanakan kewajiban pelayanan air bersih kepada masyarakat. Peraturan perundang-undangan mengenai Perusahaan Daerah sampai saat ini masih mengacu kepada UU No 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. Menurut Joedho dan Dwidjojoto (2006), terdapat beberapa alasan pendirian BUMD yaitu : 1) Alasan strategis, yaitu pendirian lembaga usaha bertujuan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat. Pelayanan dimaksud adalah pelayanan yang belum dapat dipenuhi oleh pihak swasta maupun perorangan dikarenakan investasi yang sangat besar, resiko tinggi ataupun tingkat eksternalitas yang luas. 2) Alasan budget, yaitu badan usaha daerah didirikan untuk meningkatkan penerimaan daerah yang berasal bukan dari pajak maupun penerimaan
1
2
dari
pemerintah
pusat
untuk
mendukung
belanja
daerah
dan
pembangunan. 3) Alasan politis, yaitu pendirian usaha yang bermaksud mempertahankan potensi ekonomi yang mempunyai daya dukung politis. Secara umum, terdapat kesan masyarakat terhadap perusahaan milik pemerintah termasuk diantaranya PDAM yang belum menunjukkan kinerja yang baik serta memuaskan baik dari segi kuantitas maupun kualitas pelayanannya. Hasil peningkatan ekonomi masyarakat menyebabkan tuntutan tersebut semakin tinggi. Menurut Menteri Dalam Negeri (www.suarakarya-online.com, 2010), pelayanan publik harus memiliki standar dan memenuhi kriteria cepat, murah, mudah dan akuntabel. Sampai dengan saat ini belum dibentuk suatu institusi khusus yang mengurus air minum berskala nasional. Terdapat keunikan dari PDAM yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah di tingkat kabupaten maupun kota, namun juga masih menginduk kepada beberapa instansi. Dari segi peraturan dan perundangan PDAM diharuskan mengikuti
Kementerian Dalam Negeri, segi teknis
operasional mengikuti Kementerian Pekerjaan Umum, sedangkan mengenai kualitas air mengikuti peraturan Kementerian Kesehatan, dan untuk masalah investasi menggunakan aturan dari Kementerian Keuangan. Adapun PDAM Tirtamarta Kota Yogyakarta yang didirikan pada Tahun 1976, mempunyai visi yaitu menjadi Perusahaan yang dapat menyediakan air siap minum untuk masyarakat Kota Yogyakarta, sedangkan misi yang ditetapkan adalah :
3
1) Menyediakan air bersih sesuai kebutuhan masyarakat yang memenuhi standar kesehatan dan berkesinambungan. 2) Mewujudkan profesionalisme dalam pelayanan. 3) Menjadikan PDAM Tirtamarta sebagai alat kelengkapan otonomi daerah yang dapat diandalkan. 4) Menyiapkan kualitas SDM yang profesional di bidangnya. 5) Meningkatkan kesejahteraan karyawan. Pada akhirnya PDAM merupakan perusahaan daerah yang bertugas multi fungsi, yaitu kewajiban melayani kebutuhan dasar masyarakat dan sekaligus perusahaan profit oriented agar dapat memberikan kontribusi kepada PAD di daerah. Hal itu tertuang dalam Peraturan Daerah Kotamadya Yogyakarta No. 3 Tahun 1976 tentang Perusahaan Daerah Air Minum Tirtamarta Yogyakarta, yang menyebutkan bahwa sifat perusahaan merupakan perusahaan yang memberikan pelayanan dan memberikan jasa serta menyelenggarakan kemanfaatan umum disamping memupuk pendapatan daerah. Beberapa peran dan tugas yang harus diemban oleh PDAM seringkali membuat pengelola menjadi kurang fokus dalam pelaksanaan strategi, apakah akan menerapkan strategi untuk memaksimalkan pelayanan kepada masyarakat meskipun harus investasi tinggi ataukah strategi untuk menciptakan laba yang tinggi. Begitupun dalam proses pengukuran indikator kinerja, apakah PDAM dinilai berkinerja baik jika telah memuaskan masyarakat sebagai pengguna air bersih ataukah PDAM akan dinilai berkinerja baik jika mampu mengendalikan aspek keuangan yang notabene mampu menghasilkan keuntungan yang besar.
4
Beberapa indikator kinerja telah digunakan dalam melakukan penilaian kinerja dan kesehatan PDAM selama ini. Indikator yang digunakan adalah indikator sesuai dengan Kepmendagri No 47 Tahun 1999 dengan pembobotan didominasi oleh aspek keuangan sebesar 45%, sedangkan aspek operasional dan administrasi masing-masing sebesar 40% dan 15%. Pada tahun 2009, terdapat indikator kinerja PDAM yang diterbitkan oleh Badan Pendukung Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum (BPP SPAM) dari Kementerian Pekerjaan Umum (PU). Kriteria menurut BPPSPAM memperhitungkan beberapa aspek dan pembobotan yaitu keuangan (25%), pelayanan (25%), operasional (35%) dan sumber daya manusia (15%). Penilaian kinerja menggunakan dua macam indikator tersebut dilakukan setiap tahun melalui audit kinerja oleh BPKP. Penetapan indikator tersebut bersifat top down dan beberapa di antaranya membawa dampak yang kontra-produktif terhadap perilaku manajemen di PDAM Tirtamarta Kota Yogyakarta. Beberapa dampak kontra produktif tersebut adalah sebagai berikut: a. Bobot penilaian terbesar pada indikator menurut Kepmendagri 47 Tahun 1999 adalah aspek keuangan (45%) yang didominasi oleh indikator besarnya laba. Dengan pembobotan tersebut berpotensi menimbulkan perilaku manajemen untuk lebih memprioritaskan kinerja aspek keuangan (mengejar
besarnya laba)
agar
mendapat
predikat
kinerja baik
dibandingkan fungsi pelayanan publik yang bertujuan pelayanan cepat, murah dan berkualitas. Sejak tahun 2006 sampai dengan 2011, PDAM Tirtamarta selalu mendapat predikat kinerja baik dan sehat, namun disisi
5
lain PDAM Tirtamarta mengalami penurunan jumlah pelanggan setiap tahun rata-rata sebanyak 126 pelanggan. b. Indikator kinerja pada aspek administrasi belum menggambarkan indikasi keberhasilan di bidang administrasi, namun hanyalah berupa syarat ketentuan kelengkapan dan pelaksanaan dokumen. Indikator tersebut tidak dapat memberikan motivasi peningkatan kinerja bagi manajemen dan tidak mencerminkan keberhasilan administrasi perusahaan dalam hal pelayanan, responsibilitas dan akuntabilitas. c. Indikator dalam aspek sumber daya manusia (SDM) hanya menilai kesiapan kompetensi pegawai tanpa menilai tingkat produktivitas serta kondisi lingkungan kerja (tingkat kepuasan pegawai ). Indikator tersebut justru dapat menyebabkan kesenjangan dan memicu konflik antar pegawai. Diperlukan rumusan indikator yang lebih tepat dan ideal yang dapat digunakan untuk menilai kinerja secara lebih obyektif dan komprehensif sesuai dengan fungsi, tujuan dan karakteristik PDAM Tirtamarta.
1.2.
Rumusan Permasalahan Dalam pengukuran kinerja PDAM Tirtamarta, penilaian kinerja dilakukan
oleh pihak eksternal dengan menggunakan indikator berupa regulasi yang bersifat top down. Indikator tersebut digunakan untuk menilai kinerja dan kesehatan perusahaan yang mempunyai peran ganda yaitu mengemban misi sosial menyediakan air minum bagi masyarakat sekaligus mencari laba untuk dapat
6
berkontribusi bagi PAD Kota Yogyakarta. Namun pada kenyataanya justru indikator tersebut mempunyai dampak yang kontra produktif terhadap PDAM Tirtamarta. Di samping itu, PDAM Tirtamarta belum memiliki indikator kinerja kunci di tingkat perusahaan yang dapat dijadikan ukuran pencapaian keberhasilan serta memotivasi anggota organisasi dalam peningkatan kinerja perusahaan.
1.3.
Pertanyaan Penelitian Dari rumusan permasalahan yang telah disusun sebelumnya, maka peneliti
merumuskan pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1)
Apakah indikator kinerja yang digunakan selama ini telah dapat menggambarkan pencapaian prestasi secara obyektif dan komprehensif sesuai dengan fungsi, tujuan dan karakteristik PDAM Tirtamarta?
2)
Bagaimanakah rumusan indikator kinerja kunci yang tepat dan obyektif yang dapat menggambarkan pencapaian keberhasilan PDAM Tirtamarta Yogyakarta?
1.4.
Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menganalisis indikator kinerja
yang telah ada sekaligus mengembangkan indikator kinerja kunci yang dapat digunakan sebagai acuan penilaian kinerja secara lebih obyektif dan komprehensif.
7
1.5.
Motivasi penelitian Motivasi peneliti dalam melakukan penelitian dari topik ini adalah ingin
mengembangkan indikator kinerja kunci perusahaan yang tepat yang dapat dijadikan sebagai alat evaluasi sekaligus sebagai motivator dalam pencapaian tujuan organisasi.
1.6.
Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi kepada:
1) Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi positif bagi PDAM khususnya dalam hal peningkatan motivasi dan pola pikir perusahaan untuk mengembangkan sistem pengukuran kinerja sehingga perusahaan dapat lebih memberikan nilai pelayanan kepada seluruh stakeholder. 2) Pemerintah Memberikan suatu kajian mengenai cara pandang terhadap penilaian prestasi kinerja PDAM yang lebih sesuai dan obyektif. 3) Institusi Pendidikan Memperkaya pengetahuan dari sisi teoritis dan praktis bagi institusi pendidikan yang berkonsentrasi pada penelitian pengukuran kinerja di perusahaan daerah. 4) Peneliti Berikutnya Memberikan landasan teoritis dan praktis bagi para peneliti berikutnya yang
tertarik
dengan
ilmu
pengukuran
kinerja
yang
akan
8
diimplementasikan di sektor publik guna memperkaya metodologi dan variasi dari kasus yang dihadapi.
1.7.
Proses Penelitian Proses penelitian studi kasus ini nantinya akan terbagi menjadi beberapa
tahapan dengan alur pikir seperti tertuang dalam bagan berikut : 3. Pondasi Teoretikal Penelitian Studi Kasus
2. Tujuan Penelitian 2. 1.Pertanyaan Penelitian
3. 4. Rancangan Penelitian Studi Kasus 4.
5. Temuan dan Analisis
Sumber : Pedoman Umum Penulisan Tesis (Program Maksi UGM, 2011).
Gambar 1.1. Proses Penelitian Studi Kasus
1.8.
Sistematika Penulisan Sistematika penulisan dalam penelitian ini disajikan dalam 6 (enam) bab
sebagai berikut: BAB I
:
PENDAHULUAN, menguraikan mengenai latar belakang masalah, rumusan permasalahan, pertanyaan penelitian, tujuan dan motivasi penelitian, kontribusi penelitian, proses penelitian, pembatasan ruang lingkup, serta sistematika penulisan.
9
BAB II
:
TINJAUAN PUSTAKA, menjelaskan tentang landasan teori dan hasil penelitian sebelumnya.
BAB III
:
LATAR
BELAKANG
KONTEKSTUAL
OBYEK
PENELITIAN, menjelaskan secara deskriptif tentang obyek penelitian secara selektif. BAB IV
:
RANCANGAN PENELITIAN, berisi pembahasan mengenai proses pengambilan data dan analisis data yang akan dilakukan.
BAB V
:
ANALISIS DAN DISKUSI HASIL INVESTIGASI KASUS. Bab ini berisi diskusi dan analisis temuan atas permasalahan yang ditemukan mengikuti metode penelitian yang telah ditetapkan.
BAB VI
:
SIMPULAN,
KETERBATASAN
PENELITIAN
DAN
REKOMENDASI, simpulan menjelaskan secara singkat hasil penelitian
sekaligus
menjawab
tujuan
dari
penelitian.
Keterbatasan penelitian menjelaskan beberapa hal tentang keterbatasan penelitian dari sudut pandang keilmuan dan efektivitas penelitian. Rekomendasi menunjukkan implikasi dari hasil peneltian untuk diterapkan di dunia praktek dalam memecahkan permasalahan yang diteliti.
