Az önkormányzati ellenırzések tapasztalatai különös tekintettel a pénzügyi kockázatok és a belsı kontrollok összefüggéseire Gyüre Lajosné – felügyeleti vezetı Állami Számvevıszék Budapest, 2012. szeptember 25.
2
„A modern társadalmakban a legkomolyabb dolog a pénz. A demokratikus társadalmakban ennél egy komolyabb dolog van: a közpénz.”
Az Állami Számvevıszék ellenırzéseinek megújulása Az ÁSZ küldetése: elımozdítani a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét; hozzájárulni a „jó kormányzáshoz”.
Stratégiai célok: az ellenırzöttek kockázatalapú kiválasztása; az önkormányzatok pénzügyi helyzetének értékelése, a kockázatok feltárása; a közpénzzel gazdálkodók segítése, a jó gyakorlat elterjesztése; hozzáadott értékteremtés az ellenırzések témaválasztása, megközelítési módja és az elért eredményei alapján; egymásra épülı ellenırzések erısítése.
3
Alkalmazott módszerek, eljárások Az ÁSZ a Stratégiában foglalt célok elérése érdelében új módszerek bevezetését határozta el: új megközelítéső témaválasztási és kockázatelemzési rendszer; a pénzügyi helyzet értékelése CLF módszerrel; a gazdálkodási folyamatok kulcskontrolljai mőködésének ellenırzése többlépcsıs megfelelıségi tesztek elıtérbe helyezése.
4
5
A pénzügyi helyzet értékelésének új megközelítési módja A CLF módszer
Mőködési költségvetés
Felhalmozási költségvetés
mőködési (folyó) bevételek
felhalmozási bevételek
- mőködési (folyó) kiadások
- felhalmozási kiadások
Mőködési jövedelem (Mőködési költségvetés egyenlege)
Felhalmozási költségvetés egyenlege
- tıketörlesztés
Nettó mőködési jövedelem Finanszírozási mőveletek nélküli (GFS pozició) pénzügyi helyzet ± Finanszírozási mőveletek egyenlege
Tárgyévi pénzügyi helyzet
6
A belsı kontrollrendszer „A rend értéket teremt” m s k e é s e l l t e á e l e l d l o s é e fe é v v m g t s ő á e e á z z r sl M M r ve o E F sı l és t Fe e z Kontrollkörnyezet e v p é öz Kockázatértékelés K Kontrolltevékenység Információ, kommunikáció
Monitoring
D ol go zó k
(belsı irányítás, szabályozás) elemei
Kontrollrendszer
Általános kontrollcélok
A szervezetek, egységek, egyedek
A többlépcsıs megfelelıségi teszt
7
CÉLOK: költséghatékonyság, objektivitás, magas szintő ellenırzési bizonyosság.
a módszer lényege: A kulcsszerepet betöltı belsı kontrollok mőködésének értékelése során a kiválasztott minta ellenırzését csak addig végezzük, amíg elegendı és megfelelı bizonyítékot nem szerzünk a vizsgált kontroll megfelelı / nem megfelelı voltáról.
A belsı kontrollrendszer, a belsı és külsı ellenırzés kapcsolata
Megfelelı belsı kontrollok, illetve a megfelelı belsı ellenırzés nélkül gyengül az ÁSZ ellenırzéseinek hatékonysága is.
Belsı kontrollrendszerbelsı ellenırzés
Belsı ellenırzésÁSZ ellenırzés
8
A pénzügyi helyzet ellenırzésének céljai
9
19 megye 23 megyei jogú város 63 város
2007-2010.
1. pillér
2. pillér
3. pillér
4. pillér
5. pillér
Kötelezı, önként vállalt feladatok szervezeti kereteinek változása, hatása
A pénzügyi egyensúly változásának okai, kockázatok feltárása, tett intézkedések
Kötelezettségvállalások hatása a pénzügyi egyensúlyra
Az elızı gazdálkodási rendszer ellenırzése javaslatainak hasznosulása
Magas pénzügyi kockázatok esetén azonnali intézkedésre javaslat
10
A fıvárosi ellenırzés céljai
2007-2010.
1. pillér
2. pillér
3. pillér
4. pillér
5. pillér
Költségvetési, pénzügyi egyensúly, eladósodás (2007-2010.)
Belsı kontrollok mőködése (2009-2010.)
Elektronikus közszolgáltatás, közzétételi kötelezettség (2009-2010.)
Az elızı átfogó ellenırzés javaslatainak hasznosulása (2011.)
Közútfenntartási tevékenység ellenırzése (2009-2010.)
A próba „pilot” ellenırzések célterületei
12 önkormányzat gazdálkodási rendszerének ellenırzése
Pénzügyi egyensúly, adósság kezelés
21 Mrd Ft költségvetési bevétel
Belsı kontrollrendszer kialakítása, kontrollok mőködése
Tulajdonosi felelısség érvényesítése
Elızı ÁSZ javaslatok hasznosítása
60 Mrd Ft vagyon
9 gazdasági társaság
191 javaslat
Tapasztalatok szerzése
11
2011. évi ellenırzések
12
2012. április 17-én hoztuk nyilvánosságra az összegzést : Fıvárosi Önkormányzat, 19 megyei önkormányzat, 23 megyei jogú városi önkormányzat, 63 városi önkormányzat és 12 „pilot”ellenırzés fıbb megállapításai, tapasztalatai.
2011. évi ellenırzési tapasztalatok I. Megállapítások Az ellenırzött önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzete 2007-2010 között romlott, a pénzügyi kockázatok (mőködési, felhalmozási, eladósodási) fokozódtak, a belsı kontrollrendszer kiépítésének és mőködtetésének hiányosságai kockázatot jelentettek a vagyongazdálkodási folyamatok szabályszerő és eredményes végrehajtásában (kockázatelemzés alapján kiválasztott 12 önkormányzat), az ÁSZ korábban tett javaslatai nem hasznosultak (kockázatelemzés alapján kiválasztott 12 önkormányzat).
13
2011. évi ellenırzési tapasztalatok II.
14
CLF módszerrel számított pénzügyi mutatók (Mrd Ft) 2007 és 2010-ben Sor szá m
2007.
2010.
Önkormányzatok
Önkormányzatok
Megnevezés Fıvárosi
Megyei
Megyei jogú városi
Városi
Össze sen
Fıvárosi
Megyei
Megyei jogú városi
Városi
Össze sen
1.
Folyó bevételek
484
393
496
740
2113
361
319
518
769
1967
2.
Folyó kiadások
398
390
473
680
1941
320
335
504
732
1891
3.
Folyó költségvetés egyenlege (Mőködési jövedelem) (=1.-2.)
86
3
23
60
172
41
-16
14
37
76
4.
Felhalmozási bevételek
48
20
64
83
215
40
24
82
122
268
5.
Felhalmozási kiadások
135
38
111
165
449
107
39
160
218
524
6.
Felhalmozási költségvetés egyenlege (=4.-5.)
-87
-18
-47
-82
-234
-67
-15
-78
-96
-256
12.
Hiteltörlesztés, értékpapír beváltás
15
5
24
49
93
14
15
21
42
93
13.
Nettó mőködési jövedelem (=3.-12.)
71
-2
-1
11
79
27
-31
-7
-5
-16
15
2011. évi ellenırzési tapasztalatok III. A Fıvárosi Önkormányzat 2007-2010 közötti pénzügyi kapacitása: Az adósságszolgálat várható alakulása 2015-ig millió Ft 102 013 100 000
86 156 74 696
80 000 60 000
86 684
41 263
70 609 54 671
40 000 26 555 20 000 15 548 0 2007
15 329
20 025
2008
2009
tıketörlesztés
14 708
9 905
10 240
13 367
2010
2011
2012
2013
21 397 9 809 2014
nettó mőködési jövedelem
2015 év
Az Önkormányzat gazdálkodása fenntartható. De: A szabadon elkölthetı jövedelme jelentısen mérséklıdik.
2011. évi ellenırzési tapasztalatok IV. A belsı kontrollrendszer kialakítása A vagyongazdálkodási folyamatok szabályozásának hiányosságai magas kockázatot jelentettek a feladatok végrehajtásában.
A belsı kontrollok nem mőködtek megfelelıen: nem mőködött a kockázatelemzés és-kezelés; az éves belsı ellenırzési tervet nem támasztották alá kockázatelemzéssel; nem mőködtettek ellenırzési nyomvonalat; a vezetıi ellenırzési (beszámoltatási) kötelezettséget a FEUVE keretében nem mőködtették; nem mőködtek a könyvvezetési kontrollok.
16
2011. évi ellenırzési tapasztalatok V. A belsı kontrollok mőködtetése A belsı kontrollok nem biztosították a gazdálkodás szabályszerőségét. A kedvezıtlen pénzügyi folyamatok kialakulásához hozzájárult, hogy elmaradtak: a vagyongazdálkodási döntéseket megalapozó eljárások » a beruházások, felújítások fenntarthatóságának vizsgálata, » a költség-haszon elemzések készítése, » a pénzügyi kockázatok felmérése, a közpénzek felhasználásának nyilvánosságát biztosító közzététel (egyes gazdálkodási adatok); a könyvviteli mérleg valódiságának biztosítása.
17
2011. évi ellenırzési tapasztalatok VI. A kulcsszerepet betöltı kontrollok mőködése A kulcskontrollok, a kötelezettségvállalás ellenjegyzése, a szakmai teljesítésigazolás és az utalványok ellenjegyzése nem mőködtek megfelelıen.
Elmaradt a kötelezettségvállalások írásba foglalása, vagy ellenjegyzése (55,6 millió Ft); a kifizetéseket megelızıen a szakmai teljesítések igazolását nem végezték el, és ezt az utalvány ellenjegyzık sem észrevételezték; a kontrollok mőködésében feltárt ismételt hiányosságokhoz, mulasztásokhoz a korábbi ÁSZ javaslatok hasznosításának elmaradása is hozzájárult.
18
2011. évi ellenırzési tapasztalatok VII. A belsı kontrollok kialakítása és mőködtetése elmaradásának okai, következményei: A belsı kontrollok mőködésének hiányosságai a „pilot” ellenırzéseknél vizsgált önkormányzatoknál jellemzıen a kontrollok kialakításának elmulasztásából adódtak. A kialakított, de csak formálisan mőködı belsı kontrollok nem teljesítik funkciójukat, nem segítik a mőködésbeli hibák feltárását, kijavítását.
19
2011. évi ellenırzési tapasztalatok VIII. A tulajdonosi felelısség érvényesítése A gazdasági társaságokkal rendelkezı önkormányzatoknál nem volt eredményes, mert: a feladatellátás ellenırzése, a számonkérés elmaradt; a gazdasági társaságok a döntések elıtt nem kérték ki az önkormányzat álláspontját; a felügyelı bizottságba delegált tagok a tevékenységükrıl nem számoltak be a képviselı-testületnek; az önkormányzati belsı ellenırzés nem végzett ellenırzést; a feladatellátáshoz átadott pénzeszközök (összesen 529,8 millió Ft) felhasználását nem ellenırizték.
20
2011. évi ellenırzési tapasztalatok IX.
21
(példák) A belsı kontrollok elmaradásának okai, következményei II. Fıvárosi közúthálózat: 656 milliárd Ft vagyon (3 millió személy és tehergépjármő)
Kátyúban a közútfenntartás nem alakították ki a kontrollokat célszerőtlenül kialakított szerzıdéses rendszer
elmaradt a minıség meghatározása
közutak állapotfelmérésének hiánya a beszámolók megalapozottságával kapcsolatos feladatok és hatáskörök szabályozatlanok
a Fıpolgármesteri Hivatal nem végzett helyszíni ellenırzést (rossz minıségő munkák, ismételt javítások)
nem kontrollálták az ajánlati árakat (magas egységárak)
olyan szolgáltatási szintet rendelt meg az önkormányzat, amellyel az állagmegóvást sem biztosította
A 2011. évi önkormányzati ellenırzések hozadékai Az ellenırzések visszaigazolták az elızetes kockázatértékelést az ÁSZ feltárta:
22
a pénzügyi helyzet kedvezıtlen tendenciáit, kockázatait, az eladósodás növekedését, a tartalékok csökkenését és a likviditás hiányát; a vagyongazdálkodás folyamataiban a belsı kontrollrendszer kialakításának és a kontrollok mőködésének hiányosságait; a korábbi ÁSZ javaslatok hasznosulásának elmaradását.
A fıvárosi ellenırzés hozadékai Feltárta a fejlesztések kockázatait (források szőkülése, PPP); a belsı kontrollok mőködésének hiányosságait; az ingatlanvagyon nyilvántartási rendjével kapcsolatos jogszabályi elıírások hiányosságát; a közérdekő adatok közzétételi kötelezettségének hiányos teljesítését.
Ráirányította a figyelmet hogy a kiadáscsökkentı és a bevételnövelı intézkedések hatása csekély; a tárgyi eszközök használhatósági foka és a felújítási, pótlási kiadások összefüggéseire; az önkormányzat és a gazdasági társaságai kockázatos pénzügyi-gazdasági kapcsolataira.
Felhívta a figyelmet a közútfenntartási feladatoknál: a szerzıdés szerinti elszámolási rend célszerőtlenségére; a helyszíni ellenırzés hiányára; a közutak használati értéke fennmaradásának fontosságára.
23
A fıvárosi ellenırzés hozadékai II.
24
Közraktárak projekt: • Szolgáltatási díj (13,2 milliárd Ft); • Ügynöki díjak (mintegy 100 millió Ft); • Kezességvállalás: (lehívás esetén: mintegy 9 milliárd Ft); Bevételi elıirányzatok megalapozatlansága (44 milliárd Ft); A felújításra fordított kiadások és a terv szerinti értékcsökkenés különbözete (28,5 milliárd Ft); Szabad pénzmaradvány kötelezettségvállalással terheltként való kimutatása (2,9 milliárd Ft); Cafetéria kereten felüli munkáltatói juttatás (300 millió Ft); Elızı évi pénzmaradvány igénybevétel tervezésének elmaradása (összesen 237,8 milliárd Ft); A közútfenntartási feladatok elvégzésére irányuló helyszíni ellenırzés nélkül fizettek ki összesen 1,7 milliárd Ft-ot (nem megfelelı minıségő teljesítés a kátyúzásnál: fele, az útburkolati jelek felfestésénél: háromnegyede).
Az önkormányzati ellenırzések legfıbb „üzenetei” A méretgazdaságossági szempontokat nem tükrözı intézménystruktúra racionalizálása, az önként vállalt feladatok mérlegelése, szőkítése; az adósságot keletkeztetı kötelezettségvállalások döntés-elıkészítı folyamatának kiszélesítése, döntések megalapozása; az adósságállomány menedzselésének szükségessége; a minısített többségi tulajdonú gazdasági társaságok aktuális pénzügyi helyzetének, kockázatainak figyelemmel kísérése; a megtérülési követelményeket is tükrözı értékcsökkenési leírásnak megfelelı pótlási alapképzésére vonatkozó kötelezettség általános elıírása; eredményszemlélető számviteli, beszámolási rendszer bevezetésének szükségessége.
25
Az ÁSZ jelentések hasznosulása I.
26
Az ÁSZ a 2011. évi önkormányzati ellenırzésekrıl készült jelentésekben mintegy 1000 javaslatot tett a következı ellenırzési területekkel kapcsolatban:
pénzügyi egyensúlyi helyzet javítására (pl. reorganizációs, kibontakozási program készítése), belsı kontrollrendszer kiépítésére, mőködésére (pl. FEUVE és ellenırzési nyomvonal mőködtetése), belsı ellenırzésre, tulajdonosi kontrollok mőködtetésére (pl. a feladatmutatók meghatározása, végrehajtás számonkérése). Az ÁSZ az intézkedési tervben foglaltak megvalósítását az ÁSZ tv. 33. § (7) bekezdése alapján utóellenırzés keretében ellenırizheti.
A jó példa legyen ragadós!
27
Az Állami Számvevıszék ellenırzései során nemcsak hibákat tár fel, hanem találkozik elıremutató gazdálkodási megoldásokkal, jó gyakorlatokkal. Az ÁSZ úgy döntött, hogy népszerősíti a jó gyakorlatokat, szemináriumsorozatot indított, eddig négy alkalommal: » „Eredményes kontrollok nélkül nincs önkormányzatiság. A költségvetési gazdálkodás belsı kontrolljának kialakítása, mőködése az önkormányzati szférában” (2010. december 1.) » „A költségvetési és zárszámadási folyamatokkal kapcsolatos belsı kontrollok kialakítása és mőködtetetése” (2011. április 7.) » „Önkormányzatok jó gyakorlata a takarékos gazdálkodásért” (2011. november 16.) » „Nemzetközi konferencia a helyi önkormányzatok eladósodottságáról” címmel (2012. április 17.).
Gördülı tervezés Az ÁSZ a 2011. évi ellenırzési tapasztalatok alapján 2012-ben a kockázatértékelés alapján kiválasztott önkormányzatoknál: ütemezetten folytatja a városi önkormányzatoknál a pénzügyi helyzet értékelését, kiegészítve a pénzügyi folyamatok belsı kontrolljainak értékelésével; megkezdte az önkormányzatok belsı kontrollrendszere kialakításának és egyes kontrollok mőködtetésének, valamint a belsı ellenırzés mőködésének vizsgálatát; elindította és ütemezetten végzi a vagyongazdálkodás szabályszerőségi ellenırzését;
28
Gördülı tervezés II. megkezdi a nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodásának ellenırzését;
elindítja az önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságoknál a tulajdonosi ellenırzés mőködésének vizsgálatát;
valamennyi ellenırzéshez közvetlenül kapcsolódik az ÁSZ által korábban tett javaslatok hasznosulásának utóellenırzése is.
29
30
Kommunikációs csatornáink
www.asz.hu www.aszhirportal.hu www.domokoslaszlo.com www.penzugyiszemle.hu integritas.asz.hu • Hírek • Események • Konferenciák • Publikációk
31
Köszönöm a megtisztelı figyelmüket!
