Az érdekérvényesítés hazai jogi keretei, színterei és társadalmi megítélése

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR Public relations szak Levelező tagozat Public relations szakirány

Az érdekérvényesítés hazai jogi keretei, színterei és társadalmi megítélése

Budapest, 2005-11-15 Készítette: Ungi Péter

2

Tartalomjegyzék 1.) Bevezetés …………………………………………………………………………..4 2.) A lobbi, mint jelenség ……………………………………………………..……….6 2.1. A lobbizás kialakulása ……………………………………………………………..6 2.2 A lobbizás főbb szereplői…………………………………………………………..10 2.3 A lobbizás főbb jellemzői………………………………………………………….13 3.) Az érdekérvényesítés színterei ……………………………………………………16 3.1 Parlamenti lobbizás………………………………………………………………...16 3.2 Önkormányzati lobbizás …………………………………………………………...24 3.3 Érdekegyeztetés…………………………………………………………………….29 3.4 Gazdasági jellegű érdekérvényesítés……………………………………………….34 4.) Az érdekérvényesítés hazai jogi szabályozása……………………………………..38 4.1 A szabályozás indokai………………………………………………………………38 4.2 A jelenlegi szabályozás……………………………………………………………..44 4.3 A készülő lobbitörvény……………………………………………………………..49 5.) Az érdekérvényesítés társadalmi megítélése………………………………………..52 5.1 A társadalmi megitélés………………………………………………………………52 5.2 A lobbizás etikai szabályai…………………………………………………………..56 5.3 A lobbizás, mint büntetőjogi kategória……………………………………………...59 5.4 Az érdekérvényesítés határai………………………………………………………...61 6.) Összegzés……………………………………………………………………………64 7.) Melléklet…………………………………………………………………………….66 8.) Irodalomjegyzék…………………………………………………………………….78

3

1.) Bevezetés

Szakdolgozatomban egy most aktuális jelenséggel kívánok foglalkozni, amelynek aktualitását egyrészről az Európai Unió- hoz való csatlakozásunk, másrészről a jelenleg készülő új szabályozás adja. Idestova tizenöt éve a rendszerváltás után az állampolgárok kezdenek ráébredni arra, hogy különféle érdekeik érvényesítésére szükség van, és mindezek mellett unióban az országos, illetve területi érdekeink megjelenítésének fontosságát saját zsebünkön érezhetjük. Az emberek nagy többségében negatív attitűd van a lobbizás iránt, ennek nagymértékben az információhiány az oka, többnyire nem tudják, kik, miért, milyen érdekek mentén és hogyan érvényesítik érdekeiket. A média is szinte kizárólag a negatív tartalmú híreket közöl a témával kapcsolatban. Sajnos az érdekérvényesítésnek kevés fellelhető magyar nyelvű irodalma van, az aktuális változások is csak internetes oldalakon válnak hozzáférhetővé. Ennek oka az lehet hogy Európában még mindig képlékeny a megfogalmazása, szabályzási rendszere. Magyarországon is még meglehetős vákuum mutatkozik a érdekképviselettel megbízott szakszervezetek és a professzionális lobbicégek között. Esettanulmányokat sem szívesen tesznek közzé, a tevékenységeiket sok esetben a korrupció vádja éri. Nekem sikerült egy interjút készíteni az egyik magyarországi elismert lobbiügynökség vezetőjével, de neki is az volt az első mondata, hogy miről nem szeretne nyilatkozni A szakma mozgolódását azért jelzi, hogy elismerni, a szakma oktatását is nemrég kezdték meg, a Corvinus Egyetem másoddiplomás képzés keretében önálló kurzust indított el a témában. Szakdolgozatomban szeretnék átfogó képet nyújtani a érdekérvényesítés jelentőségéről, szereplőiről, területeiről és szeretném bemutatni hogy hol tart ma a szabályozás külföldön és Magyarországon.. Az Európai Unió regionális politikájában kiemelt szerepe van a helyi- és önkormányzati szervezeteknek, ezért ezek érdekérvényesítő tevékenységet is bemutatom..

4

Ismertetném a jelenlegi törvényi szabályozást illetve a most készülő új lobbitörvény tervezetét, ami a mellékletben található. Bár ennek a dolgozatnak nem témája a lobbizás módszereinek, technikáinak tárgyalása sem de a téma kapcsán nem lehet megkerülni, azért érintőlegesen az érdekérvényesítésnek ezt az oldalát is bemutatom, melyhez segítséget nyújt egy interjú amit az egyik piacvezető lobbiügynökvezetőjével készítettem.

5

2.)A lobbi, mint jelenség (2.1) a lobbizás kialakulása A lobbizás az érdekérvényesítés egyik formája. Célja a döntéshozók befolyásolása. Olyan komplex kommunikációs tevékenység, amely a jogalkotók és döntéshozók felé irányul a megbízói érdekek érvényre juttatása céljából. A szervezett érdekcsoportok állandó szereplői a politikai életnek, általában jól definiált érdekek képviseletében igyekeznek rávenni a döntéshozókat az érdekcsoport számára kedvező döntési alternatíva támogatására. A nyomást gyakorló csoportok, az érdek-képviseleti szervezetek és a hivatásos lobbista szervezetek lobbitevékenysége ma már összemosódik. Az eredeti definíció szerint „személyek, vagy csoportok kísérlete a törvényhozás befolyásolására a törvényhozókra gyakorolt közvetlen nyomással.”1 Eredetileg arra vonatkozott, hogy a kongresszusi képviselőket a törvényhozási folyamat során igyekeztek befolyásolni. Az érdekérvényesítés e sajátos formáját szokás tehát lobbizásnak nevezni, bár e fogalomhoz azonban gyakran félreérthető tartalom is kapcsolódik, ami inkább a visszaélések tárgykörébe tartozik. A lobbizás egyébként több száz éves tevékenység, egyes elemzők szerint egészen az 1215-ös Magna Chartáig vezethető vissza. Ekkor történt ugyanis, hogy Anglia bárói tiltakozhatnak minden olyan esetben, ha úgy érzik jogaikat veszély fenyegeti. Az Amerikai Függetlenségi Nyilatkozat 1176-ban gyakorlatilag megerősítette ezt a jogot, ennek következtében nem véletlen, hogy épp az Egyesült Államokban válhatott a politikai szintér egyik szereplőjévé a lobbista, aki konkrét ügyben vagy ügyekben, pontosan körülírt megbízatással végzi érdekérvényesítő tevékenységét. Jelentése mára kiszélesedett, ma elsősorban az érdekcsoportok tevékenységét jelöli, amelynek során a választott képviselőkön kívül a politikai pártok, a bürokrácia és egyéb köztestületek, sőt a média révén a közvélemény támogatását igyekeznek elnyerni. Egy másik public relations felőli megközelítés szerint a lobbizás, valaki más pozitív reputációjának növelése a saját reputáció növelése érdekében. A reputáció szót az angol reputations szó fordítása alapján használják. A szó eredetét a latinban találjuk meg, jelentése: elismertség, megbecsülés, elfogadottság. 1

Lékó Zoltán-Hajdú Nóra-Kégler Ádám-Sándor Péter-Vass László: Lobbi kézikönyv 21old

6

Ha egy vállalkozásról, személyről nem tudunk semmit, azaz nem ismerjük sem őt magát, sem a cselekedeteit, nem alkothatunk ítéletet róla. Ha megismerkedünk vele, és információkat szerzünk róla, azok alapján kezd kialakulni bennünk valami egységes megítélés, egy véleményhalmaz vele kapcsolatban. Ha az információk többsége olyan, hogy azt elfogadjuk, hitelesen pozitívnak tartjuk, akkor kijelenthetjük, hogy az illetőt elfogadjuk, becsüljük, a reputációja magas. Amennyiben a kibocsátott és megszerzett információk részünkről összességében elutasításra kerülnek, nem fogadjuk el, az eredmény a teljes elutasítás, a negatív reputáció. A lobbista megbízója egy érdekcsoport, lehet gazdasági szervezet, szakmai szerveződés, társadalmi egyesület, tevékenységét végezheti fizetésért vagy kötelességtudatból. A lobbista közvetlen kapcsolatot teremt a törvényhozókkal, az általa képviselt ügyet kiemeli a társadalmi igények sokaságából, és felhívja a figyelmet azokra a sajátságos körülményekre, amelyeket a törvényhozónak tudatosítania kell, mielőtt állást foglal. A lobbizó általában sokszor és sokirányú kapcsolati rendszerben szokott eljárni az ügy érdekében, hogy befolyásolja az állami szabályozást, azaz a jogalkotás különböző szintjén igyekszik kapcsolatot teremteni. A parlament, a pártok, a minisztériumok, a hatóságok, az önkormányzatok felé irányul. Van rá példa, hogy nem közvetlenül a jogalkotóknál kopogtat, hanem a jogalkotókat befolyásolók kisebb-nagyobb csoportjait, nevezetesen a választókat, civil szervezeteket igyekszik meggyőzni. A szakmával foglalkozó magyar szakértők szerint „az amerikai politikai rendszernek több olyan sajátossága van, amelyek miatt az intézményesített (szabályozott) lobbizás ott az érdekképviselet egyik pillérévé vált, míg ez az intézményesített gyakorlat az európai rendszerekben inkább csak kiegészítő elemként jelent meg”2 Magyarországon általában a minisztereknél vagy a kormányzati hivatalokban dolgozó magas rangú illetékeseknél szokás lobbizni. A lobbizás tipikusan a nagyvállalatok és a nagyberuházások területe, nagyobb számban fordul elő ott, ahol jelentősebb az állami tulajdon, és ehhez kapcsolódóan több a közbeszerzési ügylet. Egy kisvállalat is lobbizhat, de ilyen esetben érdemes azonos érdekű társakat találnia, hogy súlya legyen az érdekérvényesítésnek. A vállalatok számára előnyt jelent, ha vannak olyanok, akik ismerik a vállalatok működésére kiható döntéshozatali szinteket. A nagy társadalmi súlyú ügyekben, mint például a nők vagy a kisebbségek erőteljesebb védelme, nem érvényesül alkuelem, hanem egy rossznak ítélt gyakorlat megváltoztatására indul el a lobbizás.

2

Lékó Zoltán-Hajdú Nóra-Kégler Ádám-Sándor Péter-Vass László : Lobbi kézikönyv 20old

7

Jellemzően ugyanis a lobbik nagyobb közösségek érdekében dolgoznak s olyasmit céloznak meg – például egy régió számára a tőkebeáramlás segítését, vagy bizonyos általánosan érvényesülő szabályozás alóli mentesség elérését – amely sokak számára jelenthet előnyt. A hazai lobbisták fő célkitűzése, hogy tevékenységük alatt tisztességes érdekkijárást, érdekképviseletet értsen mindenki. Lobbistának pedig azt az érdekképviselőt tekintsék, aki megbízás alapján csak szakmai és elfogadott módszertani rendszereket alkalmazva ér el eredményeket. A magyar köznyelvben a lobbizást csaknem a korrupció, a megvesztegetés, a jogtalan előnyszerzés szinonímájaként használják. Kétségtelenül vannak érintkező határterületei is, de aki ezt átlépi, azt jogilag felelősségre kell vonni. Ahol azonban nem tisztázottak a határok, tág tere van a visszaélésnek. A korrekt és szakmailag elfogadott lobbitevékenység célja a törvény és döntéshozók hiteles tájékoztatása és meggyőzése, ami természetesen nem jelenti és nem jelentheti a képviselők lefizetését vagy megvesztegetését. Nem jelentheti még akkor sem, ha korábbi politikai rendszerek öröksége miatt még ma is ez az általános nézet. A lobbizás klasszikusan olyan tevékenység, amellyel egy felismert érdeket nem a bürokratikus csatornákon akarnak eljuttatni a törvényhozásig. A jobb érthetőség kedvéért álljon itt egy elképzelt példa: Néhányan felismerik, hogy a közlekedés biztonságát nagyban javítaná, ha minden gépjárműre kötelező lenne öntapadó fényvisszaverő csíkot ragasztani. Ehhez azonban módosítani kellene a KRESZ-t. Az ügy megszállottjai felkeresnek egy ügyvédi irodát, megbízást és pénzt adnak rá, hogy érjék el ezt a jogszabály-módosítást. Az iroda a pénzből reklámokat készíttet, kampányokat szervez, melyen szakértők bizonyítják a dolog fontosságát. Ezzel lassanként elérik, hogy az emberek fejében szöget üt a gondolat, hogy tényleg szükség lenne a fénycsíkra. Ezek után, immár széles körű támogatottságra hivatkozva, a lobbiiroda megpróbál néhány parlamenti képviselőt megnyerni, igyekezzenek a Házban soron kívül felvetni a KRESZ módosítás szükségességét. S ezt néhányan nyilván meg is teszik, természetesen minden anyagi ellenszolgáltatás nélkül, pusztán, hogy a választók rokonszenvét elnyerjék. Célját elérve a pedig a „fényvisszaverő-csík lobbi” megszűnik, helyette más ötletre más emberek új érdekközösséget szerveznek.

8

Az érdekképviselet szervezett, hasznos és átlátható módjának kialakítását tűzte ki célul az Igazságügyi Minisztérium által, a korrupciós csomag részeként kidolgozott lobbitörvény-tervezet. Az előterjesztés azonban kormányzati politikai akarat hiányában nem került a parlament őszi ülésszakának napirendjére, így már bizonyos, hogy csak akkor lehet belőle törvény, ha a jelenlegi koalíció hatalmon marad, s újra benyújtják a tervezetet. Olyan rendszer kialakítására kell törekedni, akár a hatályos jogszabályozás keretei között, akár egy önálló lobbitörvény megalkotásával, amely biztosítja a jogszabályozások előkészítésért felelős szervek, a jogalkotók, valamint a jogalkotás folyamatában a szabályozás tárgya szerint érintett és érdekelt szervezetek kapcsolatainak áttekinthetőségét. Egyidejüleg törekedni kell olyan rendszer kialakítására, amely biztosítja, hogy az Országgyűlés munkájában is áttekinthetővé váljon a különböző érdekeknek a képviselők felé történő érdekérvényesítésének rendje. A törvény szükségességével és a szabályozás mikéntjével a szakma jelentős része eleve nem teljesen értett egyet. A jogalkotás során történő érdekérvényesítést külön törvényben csak az Egyesült Államokban és Kanadában szabályozzák. Nyugat-Európában és az Európai Unió intézményeiben ezt a polgári törvénykönyvek egyes részei, a döntési pozícióban lévő állami szereplők munkaköri leírása, szervezeti működési szabályzatok, valamint szakmai és etikai kódexek szabályozzák. Ez Magyarországon is megvalósítható lehetne, az önálló törvénynek legfeljebb üzenetértéke lehet, ami azonban a korrupciós csomag részeként kétségtelenül negatív felhangokkal is társult. A törvénytervezet lényegében a jogalkotásról szóló törvény egyes részeit pontosította volna, ott ugyanis a jogalkotó számára már biztosítva van a lehetőség, hogy az érintett társadalmi szervezetek véleményét megismerhesse. A tervezett szabályok a lobbizást végző szervezetek és a lobbisták regisztrációját, az érdekérvényesítés céljának és eszközének előzetes bejelentését, valamint az érintett szervekkel együtt félévente rendszeres beszámoló elkészítését irányozták elő. A törvénytervezet szerint a lobbista „előnyt” csak a szakmai tájékoztató munkájával nyújthat, ennek érdekében a döntéshozót akár konferenciára is hívhatja, de a részvétel költségeit nem vállalhatja át. Véleményem szerint a tervezet hibája a többek között az, hogy normatív szemléletű, így nem tér ki az olyan egyedi és fontos esetekre, mint amilyeneknek például a nagy közbeszerzési tenderek számítanak. Az ilyen hosszú döntés előkészítések során ugyanis nem lenne pontosan meghatározható a lobbicsoportok jelentősége.

9

(2.2) A lobbizás főbb szereplői A lobbizás főbb szereplőit két oldalról érdemes megközelíteni. Egyik oldalról a nyomásgyakorlók, (a lobbiszervezetek, lobbisták), másik oldalról a lobbitevékenységgel érintett csoportok (célszemélyek). a.) a lobbiszervezetek (lobbisták)

Nem lehet meghatározni pontosan, hányan folytatnak lobbi tevékenységet Magyarországon. A területen érdekelt szereplők alapvetően két kategóriába sorolhatók: A fejlett piacgazdasági reflexekkel bíró, megbízásaikat pályázati úton elnyerő ügynökségekre, illetve a kapcsolataikkal házaló szürkegazdasági szereplőkre. A előbbi csoportba jelenleg 5-6 cég tartozik, ezek etikai és jogi értelemben is megállnák a helyüket a kifinomultabb szabályok szerint működő nyugati piacon. Céljuk, hogy elemzői és kommunikációs tevékenységük révén a megbízók érdekében hasznos és minél szélesebb körű információkkal lássák el a döntéshozókat. Az utóbbi csoport viszont a befolyással üzérkedés jogi kategóriájához áll közelebb, hiszen az ebben részt vevő ismeretlen számú vállalkozás és magánszemély exkluzív kapcsolatai révén a díjak ellenében gyakran aránytalan előnyök kiharcolását jelenti. Szervezeti szempontból a lobbizás két helyen folyik, részben maguknál a vállalatoknál, részben a lobbi ügynökségek révén. Jellemzően az erős szabályozás alatt álló piacok nagyobb cégei, így a gyógyszeripari, távközlési, és vegyipari társaságok alkalmaznak például „kormánykapcsolati” vagy „stratégiai” igazgatókat, akik feladatkörébe gyakorlatilag a lobbizás is beletartozik. De többnyire még mindig a vállalat valamelyik vezetője végzi, szinte kizárólag ad-hoc módon. Ha van lobbirészleg, akkor az mindig elkülönül a vállalton belül, általában nem kommunikál a vállalat más egységeivel. Ha csak időnként van szükség lobbizásra, úgy indokolt a lobbitevékenység kihelyezése, így egy lobbiügynökség megbízása. A lobbiügynökségek jellemző típusai: -

csak lobbitevékenységet folytatók (ezek általában egyszemélyes vállalkozások)

-

csak lobbitevékenységet folytató kis létszámú cégek

-

lobbi és pr tevékenységet folytató 10-20 fős vállalatok

10

Nagyon kevés az olyan, többnyire bejáratott kommunikációs ügynökség, amely bejáratott lobbiüzletággal is rendelkezne. Véleményem szerint ennek egyik oka, hogy Magyarországon még nincs intézményesült formája a klasszikus lobbizásnak, a másik fő ok a politikai berendezkedés sajátosságaiban keresendő. Az egyik politikai oldalon megfelelő kapcsolatrendszerrel rendelkező személy nem szalonképes a másik oldalon és fordítva. A cégek és a lobbiügynökségek így mindig olyan embereket alkalmaznak, akik az éppen hatalmon lévő oldalon rendelkeznek jó kapcsolatokkal. Ez a fajta alkalmazkodási kényszer nem teszi lehetővé, hogy olyan szakemberek vegyék át a terepet, akiknek nem kell folyamatosan színt vallaniuk pártszimpátiájukkal kapcsolatban. A nemzetkőzi lobbi iparra jellemző nagyvállalat- amely független- általában nemzetkőzi tanácsadó cégek magyarországi tagjai. Itt nevelődik ki a lobbizást hivatásszerűen végzők csoportja, akik közül sokan ügynökségi karrierüket felváltják a vállalati pozíciók kedvéért. A lobbitevékenységeket általában a közönségkapcsolati (public relations) piac részeként lehet értelmezni, hiszen az üzletszerű érdekképviselettel leginkább az e téren jelen levő tanácsadó társaságok foglalkoznak. A lobbitevékenységet folytató cégek az érdek-képviseleti tevékenységet általában igen tágan értelmezik. A megbízások jelentős része új ötletek, termékek piaci lehetőségének vizsgálatára vonatkozik. Az ilyen megvalósíthatósági tanulmányok elkészülte után kerülhet sor az engedélyezésre, a hatóságokkal szembeni hathatós érdekképviseletre azaz a tényleges lobbizásra. A lobbival foglalkozó cégek tevékenységének legnagyobb részét azonban a stratégiai kommunikáció teszi ki, azaz a megbízó üzleti döntéseinek segítése piaci és jogszabályi ismeretek révén. Gyakori hiba a lobbival foglalkozóknál, hogy a döntéshozókat illetve a döntéshozatal menetét jól ismerik ugyan, de nem elég tájékozottak az általuk képviselt ügy gazdasági aspektusairól. Ehhez képest sok esetben előnyben vannak a nagy nemzetkőzi multinacionális cégek magyarországi leányvállalatai. Méretüknél és gazdasági befolyásuknál fogva, a kormányzatnak kötelessége figyelembe venni ezen cégek érdekeit és javaslatait. Más részről ezek a cégek, ha kell nagykövetségeiken és iparkamaráikon keresztül is tudnak nyomást gyakorolni. Ugyanakkor kétségtelen, hogy ezek a vállalatok rengeteg pénzt és technológiát fektetnek be Magyarországon.

11

b.) a lobbizással érintett célszemélyek, csoportok Célszemély mindenki, aki fontos a lobbicélelérése szempontjából. - Parlamenti képviselő

- Tudományos szervezetek

- Kormányszervek

- Kutató intézetek,

- Önkormányzat

- Munkavállalói érdekképviseletek

- Versenytársak

- Vásárlók

- Szakmai érdekszövetségek

- Befektetők

- Társadalmi érdekcsoportok

- Megbízók

- Média

- Lobbisták

A szervezetek számára kiemelten lényeges dolog lobbi partnereket teremteni. Az érdekelt felek meghatározása és súlyának bemérése horizontális (stakeholder-map) és vertikális (hierarchia piramis) elemzés alapján történik. Első lépés az érdekek beazonosítása, az érdekeltekről való információgyűjtés. Egy kicsit hírszerzőnek kell lennünk, meg kell próbálnunk kideríteni az érdekeltek céljait. Fel kell ismerni a befolyással rendelkező érdekelt felek nehézségeit és céljait. Segíteni kell őket nehézségeik megoldásában, céljaik elérésében. Az érdekeltek erős vagy gyenge pontjainak meghatározásához érdemes SWOT-analízist használni. Ahol a környezetet két szempontból vizsgájuk: Egyik szempontból mint lehetőség, ami kihasználandó. Ilyen lehet deregulációs tendenciák az iparban, új politikai párt kormányon, vagy akár az EU csatlakozás lehetőségei. Másik szempontból mint fenyegetettség, ez feltétlenül kezelendő. Ez lehet kedvezőtlenül változó kereskedelempolitika, piaci-politikai bizonytalanság, vagy akár a vetélytársak megerősődő lobbi ereje. A szervezet szemszögéből erősség a jövő stratégiájának alapköve. Aktív kapcsolatok a minisztériumokkal, kedvező image a helyi közösséggel. Gyengeség- ami kerülendő. Itt több dologra is gondolhatunk, például a vezető nem alkalmas média szereplésre, felsővezető hirtelen távozása, rossz viszony a marketing részleggel, vagy az internetes alkalmazások képességének hiánya. Fontos feladat még az érdekeltek stratégiájának meghatározása, viselkedésük prognosztizálása, a steakholderek kezelésére vonatkozó stratégia kidolgozása. Tudni kell, hogy ki az akit meg kell keresni, ki az érdekgazda. Ők azok akik befolyásolhatják direkt vagy indirekt módon az intézmény működését.

12

(2.3) A lobbizás főbb jellemzői

Magyarországon a lobbizás elsődleges terepe az államigazgatás, ez a törvényhozási lobbizásra is igaz, azaz a törvény előkészítő szakaszában sokkal hatékonyabb az érdekérvényesítés, mint a törvényhozás későbbi szakaszában. Magyarországon ma szinte minden iparágban lobbiznak. Különösen a szabályozás-érzékeny iparágakban (gyógyszer, energetika, informatika) illetve ahol az állam kiemelten fontos megrendelő (hadiipar,útépítés) Bár a fenti iparágakon kívül is rengeteg vállalat végez valamilyen lobbitevékenységet, óriási különbség van a menedzselt témák fajsúlyában, intenzításában, kivitelezésében és sikerességében. Amiben nincs nagy különbség, az a lobbitevékenység ad-hoc volta. Persze az ad-hoc tevékenységnek is vannak fokozatai: Ma még például a legnagyobb vállalatok is az üzleti stratégiától teljesen elszakítva működtetik a szponzoráció eszközét. Általában annak adják akit a legszimpatikusabbnak találnak. Kevesen mérlegelik, hogy ez mennyire esek egybe a vállalat hosszú távú stratégiájával, mennyire képes a vállalatot kedvezően pozícionálni a politikai döntéshozók körében. A lobbizásra való alkalmasság első számú kritériumaként a kiterjedt kapcsolatokat említik. Ez azonban nem helyettesítheti a szakmai felkészültséget és tájékozottságot, az illetőnek ugyanis ismernie kell, milyen ügyben, milyen szinten folynak a jogalkotási munkák. A vállalatnak ha felvetődik a lobbizás szükségessége, olyan emberrel kell rendelkeznie, aki ismeri a jogalkotás különböző szintjeit, illetve az ott ténykedő személyeket. A lobbizásnak nem törvényszerű feltétele a személyes kapcsolat, a lobbizás megvalósulhat akár egy levél, vagy egy vélemény megfogalmazásának formájában is. De az üzenet a sajtón keresztül is továbbítható, hiszen e kommunikációs csatorna révén gyorsan célba juttatható. A leggyakrabban felmerülő problémák: -

Politikai döntések kedvezőtlen alakulása

-

Törvényi keretek befolyásolása

-

Jogszabályi előírások megváltoztatása

-

Kormányzati támogatások megszerzése

-

Kormányzati megrendelések elnyerése

13

Jellemzően a legkiemeltebb lobbicél az üzleti célok támogatása. Az üzleti célok elérése érdekében a szervezet és környezetével való kapcsolatépítés kiemelkedő fontosságú. Célszerű a szervezetet a közvéleményi környezettel összehangolni, melyen keresztül a stratégia döntéseink támogatást kaphatnak. Meg kell nyerni a döntéshozókat és a helyi lakosságot a szervezet küldetése, céljai támogatásához. Különösen fontos a külső steakholderekkel való kapcsolattartás, melyen keresztül csökkenthetjük, megakadályozhatjuk a steakholderekkel szembeni konfliktust, illetve annak költségeit. ( bojkott, sztrájk, per) Lényeges szempont a reputációs tőke növelése, a vállalati image formálása, ez azonban viszonylag hosszú távú tevékenységet igényel. Az üzlet célokhoz tartozik a bevételek növelése, ami jelenthet hozzáférés a nemzetkőzi piacokhoz, vagy akár különféle környezetvédelmi szabályok alakítása termékük jobb pozícionálása érdekében. Itt a bevételek növeléséről a költségek csökkentéséről beszélünk, idetartoznak az adók-büntetések elkerülésére tett erőfeszítések, illetve a politikai szabályozási folyamatok a cég érdeke szerinti befolyásolása. A vállalati tevékenységek között ezt a Public Affairs alkalmazása teszi lehetővé. A Pubic Affairs gyüjtőkategória jelenti a szervezet olyan kapcsolatainak összességét, amelyet a társadalom, vagy a társadalom valamely csoportjának az irányában saját céljai érdekében alakít ki és tart fenn. A kapcsolattartás azokkal, akik alakíthatják a törvényhozás munkáját, az országos illetve helyi politikát. Mindebből következik, hogy a szervezet fennmaradása és hatékony működése érdekében szükséges azonosítani, létrehozni, maximálni új piaci lehetőségeket, vásárlókat, szövetségeseket, emellett felvenni a kapcsolatot a jogszabályalkotó, döntéshozó, végrehajtó szervekkel. Nem szabad elfeledkezni a párbeszédről amit a szakmai, ágazati szervekkel, társadalmi civil szervezetekkel alakítunk ki. Az üzleti célok támogatásához tartozik a közbeszerzési tenderek megnyerése, mint az általam végzett felmérés mutatja, sok esetben ezzel azonosítják ma a lobbizást Magyarországon. A piacvédelem is klasszikus lobbifeladatnak számít, lényege az üzleti veszélyek politikai dimenzióinak elhárítása, azaz a kedvezőtlen törvények megalkotásának kivédésére irányuló tevékenység. (Pl. adóemelés) A felsorolt tevékenységeket multinacionális vállalatoknál külön apparátussal projektalapon végzik.

14

Kiemelendő feladat Magyarország nemzetkőzi érdekérvényesítő tevékenysége. Magyarország általános megítélését nagymértékben befolyásolja az a tevékenység, amelyet képviselőink a különféle ENSZ szervezetekben fejtenek ki. Magyar küldöttek számos fontos testület, bizottság, és munkacsoport vezető tisztségeit töltötték be Közgyűlés elnöke volt Hollai Imre, a Biztonsági Tanácsban kétszer voltunk tagok, a Nemzetkőzi Bizottságnak is volt magyar tagja Herceg Géza személyében., Solti Pál elnöke volt 1993-ban az Emberi Jogi Bizottságnak. Az Európai Uniós csatlakozásunk után a Brüsszel is kiemelt terepe lett a lobbizásnak. Az uniós döntéshozatal befolyásolásának alapvetően két csatornája létezik, a nemzeti és az európai útvonal. A tagországból kiinduló érdekérvényesítés útja az évek folyamán fokozatosan csökkent, a brüsszeli stratégia és jelenlét jelentősége ezzel párhuzamosan nőtt. Az Európai Bizottság eleinte kizárólag az európai szintű érdekcsoportokat tekintette partnerének, és velük konzultált a fontos törvényjavaslatok előkészítése során. Az unió végrehajtó testülete, ahol lehet ma is előnyben részesíti az unió egészét reprezentáló nagy gyüjtőszervezetekkel és szövetségekkel folytatott párbeszédet. A belépéssel gyors gyarapodásnak indult a kijáró-világ, de egyelőre a magyar vállalatok és a munkavállalók érdekei kerülőutakon jutnak el Brüsszelbe. Mind a munkaadók, mind a munkavállalók is tagjai nagy európai gyüjtőszervezeteknek, amelyek az EU-nál képviselik az ágazati érdekeket, de ezek a szervezetek segítségével csak a szféra érdekeiért tudnak lobbizni, céges színtű érdekérvényesítésre ezen keresztül nincs lehetőség. A magáncégek megjelenésének természetesen a képviselet költségei is határt szabnak. Az, hogy nincsenek saját vállalati, regionális stb. képviseletek, elsősorban anyagi indokokkal magyarázhatóak. A magyarországi civil érdekek, társadalmi szervezetek még semmilyen formában nem képviseltetik magukat Brüsszelben, mert sehonnan sem tudnak erre anyagi hátteret teremteni. A magyar lobbi brüsszeli jelenléte több egyedi kudarc ( Dunaholding, Kecskemét városa) után 1999-ben megnyílt a Magyarországi Régiók Képviselete. Az Országos Területfejlesztési Tanács finanszírozza, első vezetője Hans Beck, volt magyarországi EU nagykövet. A mennyiségi mellett fontos minőségi változások is alakítják azt a környezetet, amiben a ma és a holnap lobbistái tevékenykednek. Az internet megjelenése és elterjedése például valósággal forradalmasította az lobbizást, a viszonylag szerényebb anyagi forrásokkal rendelkező civil szervezeteknek is lehetővé téve azt, hogy széle tömegeket szólítsanak meg. Az új információs technológiák a globalizáció ellenes szervezetek kezében félelmetesen hatékony fegyverré váltak.

15

2.) Az érdekérvényesítés színterei

(3.1) Parlamenti lobbizás A törvényalkotási folyamat során kifejtett lobbitevékenység, a parlamenti lobbizás az érdekérvényesítés legismertebb formája. Ma a lobbizás szempontjából elsődleges terep. Melynek oka a parlament által betöltött szerep, törvényalkotás, a munka fokozott nyílvánossága. Fokozódó szabályozási, újraszabályozási igények, minisztériumok szakmai ambíciói. Az a tevékenység az európai integrációval hihetetlenül felerősödött, mára valóságos törvénygyárak lettek a parlamentek. Kapacitásuk, minden kérdésre kiterjedő szakértelmük kevés, ezért szükséges a számukra a lobbitevékenység alapvető funkciója, az információközvetítés. A valóságnak megfelelő és szakmailag megalapozott ismeretek átadása ugyanis csökkentheti a hibás döntések valószínűségét, ez persze nem jelenti azt, hogy a lobbistának egy adott kérdésben minden általa ismert szempontot közvetítenie kell a döntéshozó felé. Ezzel természetesen a honatyák is tisztában vannak, de az ideális kormányzat nem kis mértékben függ a képviselők azon képességétől, hogy fel tudják mérni, hogy pontosan kik, és milyen nyomást próbálnak rájuk gyakorolni. Az érdekcsoportok és a lobbisták ugyanis minden elérhető csatornát felhasználnak a birtokukban lévő információk közvetítésére. Ennek során számos befolyásoló hatás érvényesül, amelyeknek felbukkanása és tartalma bizonytalan. A lobbizás kormányzati megitélése éppen ezért ellentmondásos, sőt a felszínen kétarcú. Minden kormányzati tisztségviselő tudja ugyanis, hogy nincsenek a kormányzati döntéshozatal során érdekmentes, tiszta szakmai szempontok. A kormányzati döntések mindig valamilyen érdeket (csoportokat, cégeket, társadalmi rétegeket, településeket stb.) részesítenek előnyben, különféle érdekeket ( rövidebb ill. hosszabb távú érdekeket, csoportokat, cégeket, településeket stb.) sorolnak, más érdekeket ( csoportokat, cégeket, társadalmi rétegeket, településeket stb.) sértenek. Ezért a döntéshozók egyre inkább bevonják az érdekcsoportokat a döntés-előkészítésbe, bár ez lassítja ugyan a döntéshozatalt, de nagyobb hatékonyságot biztosít a döntés megvalósulása számára. Nagyobb legitimitást biztosít a döntés és a döntéshozók számára.

16

A magyar parlamentáris rendszer sokpárti palettából és fregmentált parlamentből áll össze. Ez az alapstruktúra az „erős parlament, gyenge kormány” sajátja ami egyébként a konszenzusos demokráciák jellemzője. Ennek oka az adott rendszerhez kapcsolt, egymással ellentétes hatású alkotmányjogi megoldások megléte. Az egyik oldalról – a végrehajtás meggyengülésétől tartva – megerősítették a kormány és a miniszterelnök hatalmát a parlamenttel szemben. Ilyen például a konstruktív bizalmatlansági indítvány, vagy az egyes miniszterek parlamenti felelősségének hiánya (a hatalmi ágak elválasztásának szempontjából tipikus prezidenciális rendszer) A másik oldalról a törvényhozást erősítették. Ezek közé sorolható a 2/3-os törvények körének létrehozása, és példátlanul széles köre, ez ugyanis a kisebbségi vétó intézményét teremti meg, korlátozva a parlamenti többség törvényhozó hatalmát. E két csoport kombinálásával mind a kormány (kormányfő), mind a parlament speciális többletjogokat kapott, így erősítve a hatalmi ágak fúziójával szemben az elválasztásukat, egymással szembeni függetlenségüket. Ezért a végrehajtó és a törvényhozó hatalom viszonyát illetően a magyar modell a prezidenciális és a parlamentális modell között helyezkedik el, de e dualista szerkezet kialakításával nem a demokrácia többségi, hanem a konszenzusos modelljéhez áll közelebb, ami sajátosan magyar találmány. Ezt a struktúrát speciális alkotmányjogi technikák tartják fenn, amelynek következtében a végrehajtó hatalom – a kormány – nem is annyira az ellenzéktől, hanem inkább a kormánypártok frakcióitól függ, azok jelentik számára a legfontosabb tényleges politikai korlátot. Így a törvényhozás helyszíne ugyan a parlament, de annak a kulcsszereplője a kormány, a parlamentnek mégis befolyásoló szerepe van a törvényhozási folyamatokban. A politikai törésvonal így nem a parlament és a kormány, hanem a kormánypártok és az ellenzék között figyelhető meg. A kormányzati döntések igen nagy százaléka valamilyen jogi normában ölt testet. Ez lehet törvényjavaslat, kormány- vagy miniszteri rendelet, kormányhatározat. Ezen jogi normák súlya és végállomása persze különböző, amíg azonban a döntéshozatali folyamat miniszteri, illetve kormányzati fázisban zajlik, addig a mechanizmusok lényegében azonosak. Persze egy kormányzati cikluson belül is igaz, hogy nincs két teljesen egyforma pályát befutó döntési javaslat. Ennek ellenére jó közelítéssel modellezni lehet azt a folyamatot, amit egy előterjesztés az ötlet felmerülésétől a végleges elfogadásig bejár. Ennek a hosszadalmas és sokszereplős folyamatnak három alapvető síkja különíthető el. A közigazgatási egyeztetés mechanizmusai, a szakmai és érdekszervezetek bekapcsolódása a folyamatba, valamint a különböző politikai aktorok szerepe a döntéshozatalban.

17

A közigazgatási egyeztetés mechanizmusai: Egy előterjesztés megszületésének első aktusa a döntési javaslat felmerülése. Az esetek jelentős részében a minisztériumok keze meg van kötve e téren, igen gyakran ugyanis a kormányzati előterjesztések korábbi jogszabályokból kötelezően következő döntési javaslatok, határozatok végrehajtását jelenti. A javaslatok másik nagy része a politika által determinált, a kormányprogramban, a parlament jogalkotási programjában, illetve a kormány féléves munkatervében meghatározott feladatok realizálása. Ez utóbbiak összeállításában persze fontos szerepe van a szakminisztériumoknak. Az első szakmai koncepció, annak tartalmi rögzítése, hogy mit is akar a minisztérium, az illetékes szakmai főosztályon készül el. A jogszabálytervezet végső kodifikálása azonban a minden minisztériumban megtalálható jogi főosztály feladata. A kodifikálás ugyanis egy külön szakma, amit igazán jól csak az erre szakosodott, gyakorlott jogászok tudnak végezni. A minisztériumon belüli egyeztetést általában az illetékes szakmai főosztály végzi, lehetőséget teremtve ezáltal a többi főosztálynak is a véleménye elmondására, javaslatainak a tervezetbe való beépítésére. A minisztérium utolsó egyeztető a minisztériumi értekezlet, amely a tárca vezető tisztviselőiből áll, s vezetője a miniszter. Ezen a fórumon véglegesítik a miniszteri rendeleteket, illetve a minisztériumokat elhagyó magasabb szintű jogszabálytervezeteket. A minisztériumokat elhagyó, magasabb szintű tervezetek hagyományosan tárcakörözésen vesznek részt. Ilyenkor van lehetősége a többi minisztériumnak az előterjesztések véleményezésére. A kormány ügyrendje ugyan 1990-óta tartalmazza, hogy az előterjesztések véleményezésére tizenöt napot kell biztosítani (ez soron kívüli eljárás esetén öt napra csökkenhet), a gyakorlatban azonban a kezdetektől rendszeressé váltak a huszonnégy órás, harminchat órás stb. véleményezésre körözésre bocsátott anyagok, ami nyilván hatással van a meghozott döntések minőségére. Amennyiben a írásbeli egyeztetés során komolyabb ellenvélemények érkeznek a javaslattal kapcsolatban, a donor minisztérium még az államtitkári értekezletet megelőzően személyes egyeztetést tarthat, amelyen megpróbálja áthidalni a vitás kérdéseket. A tárcaegyeztetés során minden kormányzati előterjesztést megküldenek a minisztériumok a Miniszterelnöki Hivatal számára. Így a MEH már a kezdetektől figyelemmel követheti, és a minisztériumi szakban érvényesíteni tudja a saját, összkormányzati szempontjait. A közigazgatási egyeztetés talán legfontosabb intézményi szereplőjévé a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet vált.

18

A KÁT minden egyes kormányzati előterjesztést megvitat, és csak úgy kerülhet egy anyag a kormányülésre, hogy azt az államtitkári értekezlet javasolja. A KÁT-on tehát alaposan megvitatnak minden előterjesztést, és sok esetben jelentős változtatásokat hajtanak végre, máskor meg itt sikerül közös álláspontot kialakítani az addig vitázó feleknek. Jellemző, hogy az előterjesztések egy jelentős részét ( jelenlegi becslések szerinti egyharmadát) leveszik a napirendről és visszaküldik az adott minisztériumhoz, mondván, hogy bizonyos részeit vagy az egészet dolgozza át. Ilyenkor az előterjesztés ismét bejárja a közigazgatási egyeztetés útját, és később visszakerül a KÁT-ra. Általában tehát a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet az utolsó szakmai fórum, ezt követően a döntés-előkészítés új szakaszba érkezik, megjelennek ugyanis a politika aktorai. A politikai szféra szerepe a kormányzati döntéshozatalban: A felmerülő javaslatok döntő többsége a politika által generált javaslat. Bizonyos fokú orientációt már a kormányprogram ad, majd ezt bontja ki a kormány egymással összehangolt, féléves munkaterve és törvényalkotási programjavaslata. A kormányzati döntéshozatal meghatározó szereplői 1990-től a különböző típusú kabinetek. Közös jellemzőjük, hogy tagjaik politikusok (miniszterek), valamint, hogy az összpolitikai szférának csak bizonyos részterületeit fedik le. A legjelentősebb ezek között a Gazdasági Kabinet, a Kormánykabinet és a Nemzetbiztonsági Kabinet. A kabinetek az elmúlt tíz évben fontos szereplői voltak a kormányzati döntéshozatalnak, különböző formákban és különböző súllyal vettek részt az aktuálisan futó előterjesztések véleményezésében, vagy hosszú távú stratégiai koncepciók megvitatásában, kimunkálásában, A hatékony kormányzáshoz elengedhetetlen a többséget alkotó politikai erők, illetve az őket megjelenítő politikai intézmények együttmunkálkodása. Különösen fontos a döntéshozatal szempontjából a kormányzati tényezők és a kormánypárti frakciók harmonikus és rendszeres együttműködése mind a parlamenti szakban mind azt megelőzően. Ma már nem engedhető meg, hogy a parlamenti képviselőcsoportok csak a hagyományos jogi út betartásával, a kormányülésen véglegesített törvényjavaslat parlamenti beterjesztése után ismerjék meg először a beterjesztések tartalmát. A hatékonyabb döntés előkészítés érdekében elkerülendő az esetleges későbbi vitákat, célszerű a politikai szempontból jelentősebb törvényjavaslatok kidolgozásába minél korábban bevonni a kormánypárti frakciókat.

19

A kormányt politikai tevékenységével összefüggő feladatainak ellátásában, és parlamenti kapcsolatainak összehangolásában Politikai Államtitkári Értekezlet segíti. A testület az előterjesztéseket főleg a várható társadalmi és politikai hatásokat elemezve vitatja meg. A szakmai és érdekszervezetek becsatornázása: Az országos jelentőségű politikai döntések kialakítóinak harmadik nagy csoportját alkotják a különböző rendű, rangú politikai érdekszervezetek. Természetesen ez a részvétel nem korlátozódik csupán a jogszabályalkotásra, hanem áthatja a politikai rendszer egészének működését. Ez lehet társadalmi párbeszéd fórumai, képviselet országos jelentőségű testületekben, pártokon, illetve azok képviselőin keresztül érvényesített befolyás. Az együttműködés ma is jellemző mechanizmusai a Horn-kormány alatt alakultak ki és váltak rendszeressé. A különböző szervezetekkel történő formális egyeztetések általában a döntés-előkészítés minisztériumi szakaszában történnek a legkülönbözőbb formában. Ez lehet írásos véleményezés, személyes egyeztetés, állandó vagy ad-hoc jellegű minisztériumi bizottságokban való részvétel. Ritkán olyan is előfordult, (ilyen volt például az állatvédelmi törvény), hogy civil szervezet készítette, kodifikálta az első tervezetet, és azt véleményezte azután a minisztérium. Később, a parlamenti szakaszban azután még újból szerephez jutnak az érdekszervezetek. A törvényjavaslatokat tárgyaló szakbizottságokba rendre meghívást kapnak, ahol elmondhatják véleményüket a beérkező módosító indítványokról. A Parlamentnek állandó és ideiglenes (eseti és vizsgáló) bizottságai vannak, az Alkotmány értelmében az Országgyűlés mindenre felállíthat bizottságot. Jelenleg 25 bizottság működik, közöttük 6 a kötelező (alkotmányjogi, honvédelmi, költségvetési, külügyi, mentelmi-összeférhetetlenségi-mandátum vizsgáló, EU-bizottság) Alapvetően a kormány struktúrájához igazodóan jönnek létre. A bizottságok tagjainak száma, összetétele, elnöke a parlamenti összetételi arányokat tükrözi. A költségvetési bizottság elnöke hagyományosan mindig ellenzéki. Most viszonylag kevés képviselő tagja egyidejűleg több bizottságnak. A vizsgáló bizottság elnöke ellenzéki, azonban ha a megelőző ciklus idején történteket vizsgál, lehet kormánypárti is. A jegyzékbe vett szervezeteket az országgyűlés hivatala tartja nyilván és tájékoztatja a listára történt felkerülésről. A bizottságok működési rendjére vonatkozó szabályok szerint a képviselők megismerhetik az érintett szervezetek álláspontját.

20

A Házszabály szerint ”A képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az adott ügyben érintett, az Országgyűlés főtitkára által vezetett jegyzékben szereplő bejegyzett, országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének megismerésére.”3 Az a fogós kérdés, hogy az Országgyűlés főtitkára hogyan állapítja meg, melyek az érintett szervezetek, hisz arról sincs tudomása, mely területen kívánnak érdekérvényesítő tevékenységet folytatni. A nyilvántartásban való felvételről tájékoztató levélben arról tájékoztatnak, hogy a jegyzék célja az, hogy adott kérdésekben a bizottságok (képviselők) az érintett szervek véleményét megismerjék. A szabályozás logikája szerint erre akkor kerül sor, ha ezt a bizottságok kezdeményezik. Előterjesztést az érdeklődési körükbe szorosan beletartozó ügyben igényelhetnek sikerrel. Parlamenti belépőt, még esetit sem kaphatnak. A nyilvántartás gyakorlatilag semmilyen jogosítványt nem jelent az érdekcsoportnak. Számukra pedig fontos lehet az állandó bizottságok tevékenysége, ahol a szakmai vita folyik. A lobbista kétféleképp jelenhet meg egy bizottság előtt: Ennek egyik lehetősége, a bizottsági meghallgatáson való részvétel, ehhez azonban a bízottsági tag képviselők kétötödének támogatására van szükség. A bizottsági ülés nyilvánosságát a Házszabály a következőképpen rendezi4: „ (1) A bizottságok ülései a sajtó számára nyilvánosak. (2) A bizottsági ülésen az előterjesztő és a tárgyalt napirendi ponthoz módosító javaslatot (kapcsolódó módosító javaslatot) benyújtó képviselő tanácskozási joggal vehet részt. Más képviselő számára a Bizottság szótöbbséggel hozzászólási jogot adhat. (3) A bizottsági tagok kétötödének kérésére a bizottság meghallgatást tart.” Továbbiakban a képviselőkre vonatkozóan kimondja hogy az előterjesztő és a módosító javaslatot benyújtó tanácskozási joggal vehet részt, más képviselők a bizottság többségével kaphatnak hozzászólási jogot. A tagok kétötödének kérésére a bizottság meghallgatást tart. A lobbista másik lehetősége, ha szakértőként jelenik meg, amelyhez a bizottság többségének a támogatása szükséges. A Házszabály szerint „A bizottság elnöke a bizottság ülésére szakértőt hívhat meg, aki az ülésen tanácskozási joggal vesz részt. Szakértő meghívására – a szakértő nevének megjelölésével vagy anélkül- a bizottság tagjai is tehetnek javaslatot, melyről a bizottság dönt.”5 3

A 46/1994 OGY határozat az Országgyűlés Házszabályáról 81§ (2) A 46/1994 OGY határozat az Országgyűlés Házszabályáról 68§ (1)(2)(3) 5 A 46/1994 OGY határozat az Országgyűlés Házszabályáról 73§ (1) 4

21

Ezen túlmenően a tagok képviselő csoportonként egy-egy szakértőt vihetnek magukkal, akik a bizottság engedélyével szólhatnak csak fel. Annak ellenére, hogy a Házszabály nem ad lehetőséget hivatalosan az érdekcsoportoknak, hogy bármilyen kapcsolatba kerüljenek képviselőkkel, frakciókkal, bizottságokkal, a lobbisták megtalálják az érdekérvényesítés módját. Véleményem szerint a Házszabályban foglalt rendelkezések hiányosak az érdekérvényesítés szempontjából, és nem alkalmasak arra, hogy ezt a folyamatot a megfelelő mederbe tereljék. Miután az adott előterjesztés bejárta a közigazgatási egyeztetés összes állomását, megtörténtek a szükséges szakmai és politikai egyeztetések, a javaslat a kormányzati döntéshozatal legfelső fóruma, a kormányülés elé kerül. A kormányülés legfontosabb feladata, hogy megtárgyalja a benyújtott előterjesztéseket, jelentéseket, és azokban végső döntést hoz. A törvényjavaslatoknál ez természetesen a parlament elé utalásra vonatkozik. A kormányülésekre erőteljesen rányomja bélyegét a mindenkori magyar miniszterelnök személye. A döntések végeredményének befolyásolására számos eszköze van. Tulajdonképpen ő írányítja a vitát, első felszólalóként már befolyásolhatja minisztertársait, a vita számára kedvezőtlen alakulása esetén egyszerűen leveheti az előterjesztést, és legtöbbször egyszemélyben mondja ki a kormány döntését. Azok az előterjesztések, amelyekben nem a kormány mondja ki az utolsó szót, a kormányülést követően kikerülnek a kormányzat kompetenciájából és átkerülnek a parlament hatáskörébe. A kormány egészen a javaslatok elfogadásáig képviselni tudja érdekeit, számos ponton bekapcsolódik a parlamenti döntéshozatal mechanizmusaiba, és alapvetően képes befolyásolni a törvényalkotás menetét. Az Országgyűlés és a kormány közötti kapcsolat leglényegesebb, meghatározó jelentőségű eleme a politikai bizalom. A kormánynak bírnia kell az Országgyűlés politikai bizalmát. A kormánynak és az Országgyűlésnek a politikai bizalomra épülő kapcsolata nem jelent hierarchikus viszonyt, a Kormányt éppen felelősségének és felelősségre vonhatóságának érdekében nem utasítható az Országgyűlés által. Hatályos alkotmányunk erre a konstruktív bizalmatlanság intézményét alkalmazza. A kormány javaslatot terjeszthet az Országgyűlés elé, s kérheti a javaslat sürgős vagy kivételes eljárásban történő tárgyalását. A törvényjavaslatok vitája a beterjesztő miniszter expozéjával kezdődik, amelyben az illetékes kormánytag összefoglalja az előterjesztés leglényegesebb elemeit, kiemeli a vitatott pontokat, és kéri annak elfogadását a tisztelt háztól.

22

Ugyan ez a joga a vita végeztével, a szavazás előtt is megvan, sőt a vita során bármikor szót kérhet, és érvelhet a javaslat mellett. A módosító javaslatokról történő szavazás előtt pedig minden esetben nyilatkozik arról, hogy egyetért-e azzal, orientálva ezzel a kormánypárti képviselőket. Amennyiben a vita során kiderül, hogy kevés esély van a javaslat elfogadására, vagy kormánypárti részről is komoly kritika éri azt, a kormánynak lehetősége van az előterjesztés visszavonására, illetve átdolgozás céljából való visszakérésre. A kormány a parlamenti szakaszban nem csupán jogi normákba öntött lehetőségeivel élhet a döntéshozatal során, számos informális eszköze van a döntések befolyásolására. Így a benyújtást követően is egyeztethet frakcióival, megpróbálhatja őket meggyőzni álláspontjáról, a beterjesztés után felmerült változtatási igényét képviselőin keresztül realizálhatja, és általában is elmondható, hogy egy jól működő kormány „kézben tartja” frakcióit, és alapvetően ő határozza meg annak cselekvését. Általánosságban elmondható hogy a kormány által beterjesztett javaslatok 52%-képviselnek Túlnyomóan az elfogadott összes (törvény és határozati) javaslatok aránya még magasabb (86%) Az egyéni képviselői javaslatok 9%-át, a bizottsági javaslatok 5%-át fogadták el. Jellemző tehát, hogy az Országgyűlésben kezdeményezett javaslatoknak (akár ellenzéki, akár kormánypárti) kevés az esélye a törvénnyé válásra. Mindebből az következik, hogy a kormánypártok nem nagyon szívlelik, ha a képviselőik egyéni utakon járnak, mert ez a kormánypárt kritikáját is jelenti. Itt szeretném megemlíteni, hogy véleményem szerint, egy képviselő számára a szakmai kérdések menedzselése csak másodlagos fontosságú. A pártlistán bejutott képviselőnek a legfontosabb személyes szempont a pártja politikai elvárásainak való megfelelés, míg az egyéni listán bejutott képviselőnek a legfontosabb a választókerület elvárásainak megfelelni. A szakmai kérdésekhez való hozzáállásukat mindkét esetben az határozza meg, hogy az adott ügyben hogyan tud hozzájárulni elsődleges priorításuk megvalósításához. A képviselői döntéshozatal legáltalánosabb és legfontosabb motívuma az újraválasztás, igénye, gyakran kényszere. A parlamenti képviselő tisztában van vele, hogy nem elegendő a választási kampányban jó teljesítményt nyújtania, hanem hosszú távon kell megfelelnie pártja, személyes támogatói és választói elvárásainak. Ez a lobbistáknak nem feltétlen rossz hír, mert ilyenformán a képviselő a lobbista javaslatai, tanácsai által szakmailag felkészültebb lesz, és megnyitja számára akár a médiában való szereplés lehetőségét is, ha sikerül egy kiemelt társadalmi ügy mellé állnia.

23

(3.2) Önkormányzati lobbizás

A lobbizás szó kapcsán a legritkább esetben jut bárkinek eszébe az önkormányzati lobbizás, pedig az önkormányzatoknak, mint szervezeteknek, éppen úgy lehetnek kormányzati, vagy akár uniós szinten képviselhető és képviselendő érdekeik, akár a jogalkotási, akár a döntéshozatali folyamatokban. A helyi önkormányzatoknak az önkormányzati jogok és érdekek kollektív képviseletének, védelmének és érvényesülésének előmozdítására, valamint az önkormányzati működés fejlesztése céljából (az egyesülési jog alapján) érdekképviseleti szervezeteket (szövetségeket) hozhatnak létre. Továbbá más országokkal ellentétben, a magyar helyi önkormányzatok fontos előjoga, hogy kormányzati jóváhagyás nélkül tagjai lehetnek nemzetkőzi szervezeteknek is, és önálló döntésük alapján nem csupán egymással működhetnek együtt, hanem akár más országok helyi önkormányzataival. Ez alapján akár testvérvárosi kapcsolatokat is kiépíthetnek. A testvérvárosi kapcsolatok kormányzati jóváhagyás nélküli voltára tekintettel, izgalmas lobbi tereppé válhattak az államhatárokon átnyúló ún. eurorégiós együttműködések, illetve Interreg programok. Az önkormányzati érdekérvényesítés gyakorlatilag egyidős az önkormányzatisággal, ennek alapvető jogi hátterét a Magyar Alkotmány illetve az 1990 évi LXV törvény a helyi önkormányzatokról biztosította. Az Alkotmány szerint „ a helyi képviselő testület szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetkőzi önkormányzati szervezetnek.”6 Az önkormányzati törvény a kialakult érdekképviseleti szervezeteket már jogosítvánnyal is felruházza: „A helyi önkormányzatok az önkormányzati jogok és érdekek kollektív képviseletének, védelmének és érvényesülésének előmozdítása, valamint az önkormányzati működés fejlesztése céljából érdekképviseleti szervezeteket hozhatnak létre. Az országos érdekképviseleti szervezetek véleményét ki kell kérni az önkormányzatokat érintő jogszabályok és más állami döntések tervezeteivel kapcsolatban. Az érdekképviseleti szervek álláspontjáról a központi döntést hozó szervet tájékoztatni kell.”7

6 7

1949.évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya – 44/A § (1) 1990.évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról- X. fejezet 102§ (1)-(2)

24

Az Európai Unió 1985-ben deklarálta a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját. A Magyar Országgyűlés a Chartát az 1993. évi 8639. számú határozatával erősítette meg. Magát a Chartáról szóló egyezményt az 1997. évi XV. törvény hirdette ki, így az a belső joganyag részévé vált. Az érdekképviselet szükségességét és fontosságát jelzi, hogy az önkormányzatok jogai között felsorolva ebben a dokumentumban is szerepel : „Mindegyik Állam elismeri a helyi önkormányzatoknak azt a jogát, hogy közös érdekeik védelmére és előmozdítására alakult szövetségnek illetve a helyi önkormányzatok nemzetkőzi szövetségének tagjai legyenek.”8 Az önkormányzati törvény 102.§-a, illetve a jogalkotásról szóló 1987.évi XI. törvény általános rendelkezései alapján érvényesíthető, „puha” lobbijogosítvány együttes azonban a gyakorlatban kimerül a formális (vélemény kikérés, állásfoglalás tétel, illetve kezdeményezési jog) szemfényvesztéses gyakorlatában. Emellett bármely állami szerv (pl .Országgyűlés, Kormány, minisztériumok stb.) vezetőjéhez közvetlenül fordulhat – kezdeményezéssel, javaslattal, kifogással, véleményezéssel, jogértelmezés kérésével stb.- amit az önkormányzati törvény gyűjtőnéven felterjesztési (petíciós) jogosultságnak nevez. A petíciós jog konkrét jogalanya az önkormányzat képviselő testülete. A testület pedig maga dönti el, hogy petícióját közvetlen maga küldi el a címzettnek, vagy az érdekképviseleti szövetségen keresztül, tehát az önkormányzatok lobbierejét egyesítve juttatja el. Az önkormányzatok érdekérvényesítő szervezetei nagyon rövid idő alatt, gyakorlatilag 19891992-ig létrejöttek. Az ez idő alatt létrejött hét szervezet ma is működik, kisebb-nagyobb intenzitással hallatja a hangját. A korántsem egységes a helyi önkormányzatok lobbiereje – főleg politikai megosztottságuk, valamint a tradicionális rivalizálási hajlam okán – potenciális lehetőségeitől messze elmarad. Több ízben volt már kísérlet egy nagy magyarországi ernyőszervezet kialakítására, hiszen minél nagyobb erőt képvisel egy szervezet, annál nagyobb hatékonyabban tudja a lobbi tevékenységét végezni. Egyenlőre azonban úgy tűnik, hogy a több mint egy évtizede kialakult érdekképviseleti struktúrán rövid időn belül nem lehet változtatni, mivel az egyesülési kísérletek tapasztalatai azt mutatják, hogy túl erősek még az egyes szövetségek önállósodási törekvései.

8

Európai szerződések ETS No. 121. Helyi önkormányzatok Európai Chartája – 10 cikk 2.

25

A szövetségek közötti kapcsolatépítésben maghatározó a konkrét ügyekben való tartalmi együttműködés, de a szövetségi vezetők érzékelhető személyes és politikai rivalizálását valamiféleképpen fel kellene oldani. Mindezt pontosan jelzi, bár a kevesebb szervezet érdekvédelmi hatékonyság tekintetében jóval több volna. Ilyenformán nem egy-kettő, hanem hét országos érdekképviselet is létezik. Jellemző, hogy az EU inspirációjának engedve, hogy már létrehívtak ugyan tíz évvel ezelőtt közös ernyőszervezetet, de sajnos ebből a műfajból is már a másodikat koptatják. Ráadásul oly módon, hogy az aktuális integrálódó szerveződésből „csupán” a két legjelentősebb szövetség tartja magát távol. Az önkormányzati szövetségek első integrálódási próbálkozása eredményeként 1996-ban született meg, a tagozati működésre alapozott, Önkormányzati Szövetségek Tanács (ÖSZT), amely azonban már 1999 decemberében feloszlott. Az ÖSZT romjain, a területi egységek lebontását szinte kopírozó tagoltságú, öt szövetség igyekszik politikamentesen működtetni a Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulását, amelybe tehát sem a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) sem a Magyar Önkormányzatok Szövetsége (MÖSZ) nem lépett be. A hazai politikamentesség viszonylagosságáról jellemzésül annyit érdemes megemlíteni, hogy mióta az Orbán-kabinet nyíltan büntette azokat a településeket ill. megyéket, amelyekben nem polgári többség született a helyhatósági választásokon, az önkormányzati szövetségek ezt roppant praktikusan reagálják le. Vagyis, az érdekképviselet vezető pozíciójába mindig az aktuális kormányzat színezetének megfelelő személyiséget emelik. Így például a Megyei Jogú Városok Szövetségének elnöke, hol Szita Károly kaposvári-, hol Toller László pécsi polgármester. Pedig fontos lenne, hogy az önkormányzati szféra folyamatosan értesüljön az őket érintő kérdésekről, valamint a szövetségen belüli történésekről egyaránt. Különösen a kormánnyal való párbeszéd során, a szövetségek közötti előzetesen egyeztetett és tudatosan felépített kommunikációra és következetes magatartásra van szükség. Azonban a helyi önkormányzati vezetők aktivitása nélkül nem lehet erőteljes érdekérvényesítésről beszélni. Az önkormányzatok folyamatosan romló gazdasági pozíciója és csökkenő pénzügyi autonómiája miatt egyfajta befelé fordulás figyelhető meg a polgármestereknél, ami gyengíti az érdekképviselet hatékonyságát.

26

Az ország működése szempontjából különösen fontos, (de nehezen érvényesülő) helyi érdekek érvényesülésére, kifejezetten a politikai folyamatok mindenkori előterében álló, költségvetési döntések tekintetében, a jogalkotó különleges lobbi intézményt iktatott be az önkormányzati törvény: „ Az országgyűlési költségvetési döntéseket az önkormányzati érdekszövetségekkel lefolytatott egyeztetés után, a véleményük figyelembevételével kell meghozni”9 Az 1998-as költségvetési egyeztetés információcseréjének köszönhető, kivételes eredményként könyvelhető el pl. az önkormányzati gáz-közművagyon értékesítéséből származó bevételekre vonatkozó eredetileg kedvezőtlen parlamenti döntés hatékonynak bizonyult alkotmánybírósági megtámadása, amit a TÖOSZ néhai főtitkára, Köllner Ferenc életművének betetőzéseként tart számon az érdekképviseleti szakma. Az önkormányzati szféra jelenlegi legyengített állapotában is erőt képvisel, amelynek erőteljes kifejezésre juttatása csak az együttműködő szövetségek együttes fellépésével lehetséges. Ugyanakkor a magyarországi szervezeteknek jelentős energiákat kell fordítaniuk az Európai Uniós jelenlétre, az európai szervezetekkel való együttműködésre, az uniós programokban való aktív részvételre. A tagállamok helyi önkormányzatai nemcsak passzív alanyai a közösségi döntéshozatali eljárásoknak, s különösen a közösségi jogalkotásnak. Alapvető érdeke a helyi önkormányzatoknak, hogy befolyásolni tudják a közösségi döntéshozatali mechanizmust, s a közösségi jogalkotásban is érvényesíteni tudják sajátos- adott esetben a nemzeti tagállam érdekeitől eltérőszempontjaikat. Hiszen már a csatlakozási folyamatok során, s a csatlakozás lezárását követően még inkább hatással van az önkormányzatok mindennapjaira az EU jogalkotása, döntéshozatali folyamatai. Természetesen az Európai Unióban a nemzeti kormányok játszanak meghatározó szerepet a döntéshozatali eljárásokban, de a helyi önkormányzatok képviselői is bekapcsolódhatnak ezen folyamatokba a különböző intézményeken keresztül közvetlenül, illetve a nemzeti kormánynyal való együttműködés alapján közvetett módon. A területi lobbik működésének elsőszámú nemzetkőzi terepe az Európai Unió helyi-területi lobbizást kifejezetten igénylő intézményei az Európai Parlament, az Európai Bizottság, és főleg a Régiók Bizottsága (COR).

9

Az 1990.évi LXV. Törvény a helyi önkormányzatokról 91§ (4)

27

A legtöbb közösségi politikát meghatározó kérdésben, a döntések kezdeményezése az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik. A Bizottság javaslatáról az Európai Parlament meghallgatása és bevonása után –a Parlamenttel közösen vagy egyedül- dönt az Európai Unió tanácsa, esetenként kikérve Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága nem kötelező hatályú véleményét. Ebben a döntéshozatali rendszerben a helyi önkormányzatok elsősorban a Régiók Bizottsága útján vehetnek részt közvetlenül –a konzultációs jog érvényesítése keretében- a helyi önkormányzatokat is érintő közös európai kérdések eldöntésében, a közösségi jog megalkotásában. A Régiók Bizottsága véleményét kötelező kikérni az oktatást, a kultúrát, a szakképzést, az ifjúságot, a közegészségügyet, a transz-európai hálózatokat, a gazdasági és szociális kohéziót érintő területeken, valamint különösen a határon átnyúló együttműködést érintő ügyekben, de a testület saját kezdeményezése alapján is megvizsgálhat egyéb települési (lokális) és a területi (regionális) önkormányzatokat érintő kérdéseket. A szerződés által meghatározott ügyekben a véleménykérés az adott közös döntés elfogadásának, a közösségi jogszabály megalkotásának érvényességi feltétele. A konzultációs jog keretében kialakított testületi álláspont jogilag nem köti a döntéshozó szerveket, bár azokat a döntések nagyobb legitimációja érdekében rendszerint figyelembe veszik. A tagállami és az európai uniós intézményekkel való kapcsolattartásban lényeges, hogy a közvetlen és a közvetett lobbizás mellett, ma már egyre jobban felértékelődik a formális mellett az informális lobbizás szerepe, amelyben különösen fontos szerepe van a brüsszeli irodáknak, valamint a különböző önkormányzati hálózatoknak (pl. EUROCITIES, LOGON), vagy lobbi szervezeteknek (pl.CEMR /CCER). A tapasztalatok azt mutatják, hogy a lobbizás akkor volt a leghatékonyabb, ha számos szövetség vagy érdekcsoport közös állásfoglalást fogadott el céljaik elérésére. Az EU intézményeket nem győzi meg egy olyan állásfoglalás, amelyet egy országos önkormányzati szövetség egyedül nyújt be. Az Európai Unóban lezajló folyamatokhoz való igazodás elősegítése, és az integrációban való részvétel az önkormányzati szövetségek alapvető feladata, még akkor is, ha ennek konkrét teendői helyi szinten még nem egyérteműek. Azt azért minden egyes résztvevő érzi, hogy az integrációba való bekapcsolódás hosszú tanúlási folyamata nem képzelhető el az önkormányzatok részvétele nélkül. Fel kell készülni arra, hogy a helyi és regionális szerveződések fontos alkotóelemei az új intézményrendszernek, és ehhez az önkormányzati szövetségeknek megfelelő stratégiával kell rendelkezni, melyet a hazai és a nemzetkőzi szervezetekben, előkészítő fórumokon érvényesíteniük kell.

28

(3.3) Érdekegyeztetés Az érdekegyeztetés, s így mindenfajta párbeszéd lényegét abban látom, hogy a szereplők, az érdekegyeztetésben részvevők befolyásolni kívánják a szabályozást. Ehhez az szükséges, hogy valamilyen módon bekapcsolódjanak a döntési folyamatba, hogy valamilyen módon hatni tudjanak a későbbiekben rájuk vonatkozó jogszabályokra. Az érdekegyeztetés 1988 végén jelent meg először hivatalos formában, amikor is egy kormányhatározat (még a Grósz-kormány idején) kezdeményezte az Országos Érdekegyeztető Tanács létrehozását, ami még abban az évben megalakult. Németh Miklós miniszterelnöksége idején. Létrejötte nyilvánvalóan összefüggött a megindult demokratizálódási folyamatokkal, a hivatalos indoklás azonban célként az akkoriban általánosan elterjedt bérszabályozás felváltását jelölte meg a kollektív bértárgyalások rendszerével. Ennek megfelelően az OÉT tevékenysége irányultsága, illetékessége csak a munka világával közvetlenül összefüggő kérdésekre terjedt ki, gazdasági kérdésekkel nem foglalkozott. A kezdeti időszakot a szakszervezetek közötti éles viták jellemezték. A vita vagy talán helyesebb úgy fogalmazni, hogy a harc a tagságért, befolyásért, illetve a korábbi szervezetek vagyonáért folyt. Bár a fogalmi viták sohasem csendesedtek el teljesen, 1999-ig a szervezet neve nem változott. Ekkor az Orbán-kormány átalakította az érdekegyeztetés akkori rendszerét, kezdeményezte az érdekegyeztetés új alapokra helyezését és bevezette a „társadalmi párbeszéd” fogalmát. 2002-ben az érdekegyeztetés újabb reformjával, a Medgyessy-kormány a Országos Érdekegyeztető Tanácsot tette meg a társadalmi párbeszéd legmagasabb fórumává. A fentiekből kitűnik, hogy az „érdekegyeztetés” és a „társadalmi párbeszéd” fogalmak tartalma lényegében azonos, csak az előbbit az MSZP, az utóbbit a FIDESZ szereti használni. Ezektől különbözik a „szociális párbeszéd” fogalma, ami alatt a párbeszédnek azt az esetét éretjük, amikor a szakszervezeteken, illetve a munkáltatói érdekképviseleteken kívül más érdekképviselet nem vesz részt a tárgyalásokon, kivéve a kormány képviselőit. Ennek megfelelően beszélünk kétoldalú (munkáltatók és szakszervezetek közötti) vagy háromoldalú (szakszervezetek-munkáltatók-kormány közötti) szociális párbeszédről. Sajnos e fogalomhasználat még nem épült be a mindennapi gyakorlatba, ezzel is fokozva az érdekegyeztetés körüli zűrzavarokat.

29

Az EU- ban használják még a „civil párbeszéd” fogalmát is, értve ezalatt azokat az eseteket, amikor a párbeszédnek civil szervezetek is a részesei. Ebben az értelmezésben már akkor is civil párbeszédről beszélünk, ha a szakszervezetek és a munkáltatói érdekképviseletek ugyan jelen vannak, de mellettük civil szervezetek is bekapcsolódnak a párbeszédbe. Szabályozás alatt jogszabályt, pénzek elosztását, és még sok minden mást is érthetünk, attól függően, hogy éppen mit akarunk elérni, szabályozni. Az érdekegyeztetés a lobbizás egy sajátos formája, hiszen itt is a döntések befolyásolására irányul, és ennek érdekében a döntési folyamat lényeges pontjain jelen lehessen, hallathassa álláspontját. Ugyanakkor lényeges különbségek találhatók a érdekegyeztetés és a lobbizás között: -

a lobbizás kétszereplős műfaj, a szociális párbeszéd kollektív tárgyalásokat feltételez.

-

a szociális párbeszéd a munka területére, így a foglalkoztatásra, bérekre, munkafeltételekre vonatkozik, a lobbizás témája bármi lehet.

-

lényeges különbség még a nyilvánossághoz való viszonyuk. A lobbizás intim műfaj, a beszélgetéseknek nincsenek tanúi, nem számol be róla a média. A szociális párbeszéd a média jelenlétében zajlik, tudósítások jelennek meg, szerepel sajtóban, tv-ben, rádióban.

Ami a felek közti viszonyt, illetve a jogi helyzetet jellemzi, itt a lobbista semmilyen jogi kapcsolatban sincs az általa meggyőzni kívánt féllel. Ugyanakkor egyértelmű alá-fölé rendeltségi viszony mutatható ki közöttük abban az értelemben, hogy a meggyőzni kívánt fél abszolút hatalmi helyzetben van, tőle függ, hogy elfogadja-e, vagy milyen mértékben fogadja el a lobbista érveit, és hajlandó ezért valamit tenni, vagy sem. Ezzel szemben a szociális párbeszéd jogi formát kaphat, eredményezhet szerződést, a kapcsolat egy vagy több aspektusát a jog szabályozhatja. Az együttműködés intézményesített formát ölthet, ennek érdekében szervezetek jöhetnek létre, itt tartós kapcsolatról, együttműködésről beszélünk. A felek közti kapcsolat jogi értelemben egyenrangú, kollektív szerződés csak az akaratok egyezősége esetén jön létre, a tárgyalópartnerek autonómok és függetlenek. Mindez azonban nem jelenti az erőviszonyok egyenlőségét, a munkáltató pozíciója általában erősebb mint a munkavállalóké. A kormány is egyfajta hatalmi pozícióban van a szociális partnerekkel szemben.

30

A sikeres érdekegyeztetéshez mindenekelőtt jelen kell lenni, állandó kapcsolatot kell kialakítani a döntéshozókkal. Nem véletlen, hogy az érdekegyeztetés történetének egyik legneuralgikusabb kérdése volt, és maradt napjainkban is a részvétel szabályozása. Vagyis, mely szervetek kapjanak jogot az intézményesített lobbizáshoz, illetve kiket zárnak ki a részvételből. Abban talán egyetértés mutatkozott, hogy az eredményes érdekegyeztetéshez erős partnerek kellenek, amelyek mögött jelentős támogatottság áll. Erre azért is van szükség, mert egy megállapodást nemcsak megkötni, hanem betartatni is szükséges. Milyen előnyök származhatnak az érdekérvényesítésből? -

a fórumok segítségével a konzultációk és tárgyalások előmozdítják az érdekek feltárását, megfogalmazását, ütköztetését és érvényesítését

-

a szabályalkotó találkozhat és véleményt cserélhet azokkal, akiknek majd alkalmazniuk kell az új szabályt, közösen modellezhetik az új szabály várható hatásmechanizmusát, vagyis előnyeit és hátrányait.

-

a részvétel a szabályozás kidolgozásában elősegíti a szándékok megismerését, megértését, és ezen keresztül kedvezőbb fogadtatás érhető el.

-

a problémák előzetes megfogalmazásával és esetleges orvoslásával megelőzhetőek a konfliktusok, illetve lehetőség nyílik a már kialakult konfliktusok közös megoldására.

-

az érdekegyeztetés, a párbeszéd a hatalom gyakorlásának egyik demokratikus formája, és ebben a minőségben hozzájárul a politikai demokrácia fejlődéséhez.

A gazdasági életben az elmúlt évtizedekben és években bekövetkezett mélyreható változások a munkavállalói érdekek EU szintű képviseletét is merőben más megvilágításba helyezték. A tőke fokozódó nemzetközivé válása új kihívások elé állította az addig jobbára csak nemzeti keretek között tevékenykedő munkásmozgalmat. A szakszervezetek az Európai Unióban vélték felfedezni az a szövetségest, amely az egész közösség szerte érvényes szabályok elfogadásával megóvhatja a kiszolgáltatott munkavállalókat a globalizáció számukra hátrányos következményeitől.

31

A Gazdasági és Monetáris Unió (EMU) révbe érésével a legtöbb tagállam részéről is megfogalmazódott egy természetes igény az építmény kiegyensúlyozására, ami a szociálisabb Európa lépésről-lépésre történő létrehozását jelenti. Ez a háttér felértékelte a munkavállalók érdekeit európai szinten képviselő szervezetek szerepét, amelyek közül messze az Európai Szakszervezetek Konföderációja (ETUC) a legjelentősebb és legbefolyásosabb. Az 1972-ben alapított és egész Európában kiterjedt rendelkező ETUC ( a legtöbb hazai nagy szakszervezet is csatlakozott hozzá) egyrészt a 16 európai ipari-ágazati szövetséget, másrészt a nemzeti munkavállalói szövetségeket tömöríti. Az Európai Ipari és Munkaadói Konföderációk Szövetsége (UNICE), az egész üzleti szféra érdekeit képviseli, és ebben a minőségében az Európai Unió hivatalos szociális partnerének számít. Az UNICE több mint 20 ország 32 országos szövetsége által létrehozott konföderáció, amelynek szakvéleményét a közösségi intézmények rutinszerűen kikérik. A szociális partnerek az EU napirendjén szereplő kérdésekben keret-megállapodásokról tárgyalnak, amelyek később fontos közösségi irányelvekben ölthetnek testet. A munkavállalók legnagyobb európai érdekképviselete rendszeresen véleményt nyilvánít, állásfoglalásokat tesz közzé időszerű szociális kérdésekről, de informálisan is hatni igyekszik az uniós intézmények gondolkodására és döntéseire. Az országos jelentőségű politikai döntések kialakítójának harmadik nagy csoportját jelentik a különböző rendű, rangú szakmai és érdekszervezetek A civil társadalom személy és szervezetegyesülések, valamint önálló szervezetek hálózata, amely létrejötte és működése sajátos szabályai szerint különbözik a társadalom többi intézményrendszerétől. A civil társadalom rendeltetése, hogy az általa biztosított nyilvánosság és érdekartikuláció útján szembesítse az állami akaratot az általa képviselt értékkel, törekvésekkel és gyakorlattal. A jogalkotás felgyorsult folyamatában a civil szervezetek tapasztalatainak kiemelten fontos helye kell hogy legyen. A civil hozzájárulás tükröt mutathat a gyakorlatról, több szempontból világíthatja meg a témát, növelhetik a konszenzust, a tervezet vagy a jogszabály nyilvánosságát is. Jó gesztus a politika részéről, hogy legyen köztes párbeszéd a civil szférával, de semmi több, pedig fontos olyan csatornákat létrehozni, ahol információk csatolódhatnak be. Fontos, hogy a döntéshozó hallja meg a problémát. A civil társadalmon keresztül a kormány fontos információkhoz juthat, hogy a politikus jól döntsön, ehhez hiteles információk kellenek.

32

Az Alkotmány több rendelkezése biztosítja a véleményezési jogot a társadalmi szervezetek számára: - „Feladatainak ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel”10 - „ A jogalkamazó szerveket, a társadalmi szervezeteket, és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik”,11 de azt az előkészítő dönti el, hogyan, kit, mikor. - „ A kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyílvánítanak az érdekelt társadalmi szervezetek, és érdekképviseleti szervek”12 A különböző szervezetekkel történő formális egyeztetések általában a döntéselőkészítés minisztériumi szakaszában történnek a legkülönbözőbb formákban. Ez lehet személyes egyeztetés, írásos véleményezés, állandó vagy ad-hoc jellegű bizottságokban való részvétel. Később a parlamenti szakaszban újra szerephez jutnak az érdekszervezetek. A törvényjavaslatokat tárgyaló szakbizottságokba meghívást kapnak, ahol elmondhatják véleményüket a beérkező módosító indítványokról. A kormányzati szakaszban azonban legkésőbb a KÁT -ig befejeződik tevékenységük. A kormány azt mondja, hogy nyitott és konzultál, de ezt senki nem veszi komolyan, sajnos nincs a civil szervezeteknek érdekegyeztető tanácsuk, pedig véleményem szerint szükség lenne aktívabb társadalmi párbeszédre, szervezettebb érdekképviseletre. A hazai civil szféra rövid története, a nagymértékű alapítási kedvhez viszonyított kevés elérhető támogatási forrás alapján feltételezhető, hogy a civil szervezetek egymással ritkán, és csak alkalmi jelleggel működnek együtt. Az együttműködés többnyire az adott szervezettel azonos tevékenységi körbe tartozó más szervezettel valósul meg, hiszen ezek általában ugyanazt a jól meghatározott kört, réteget képviselik. Ezt a feltételezést megerősíti az is, hogy a civil szervezetek főként szakmai alapon szerveződő országos érdekszövetségekben vesznek részt. A hivatalos intézményekkel kiterjedtebb a kapcsolatrendszerük mint egymással, de jellemzően alacsonyabb szinten, többnyire helyi és megyei intézményekkel alakult ki.

10

1949 évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 36§ 1987. Évi XI. Törvény 20§ 12 1987. évi XI. Törvény 27§ 11

33

(3,4) Gazdasági jellegű érdekérvényesítés A gazdasági jellegű érdekérvényesítés egyik legjellemzőbb terepe a közbeszerzés. Az állami közbeszerzés a költségvetési pénzek elköltésének tekintélyes hányadát, a GDP körülbelül 5%-át teszi ki. A múlt évben körülbelül 600 milliárd forint áramlott ki az államkasszából a gazdaságba. A recesszió miatt még inkább felértékelődtek a biztos boltot jelentő állami megrendelések. Sőt, új üzletágként megjelentek a piacon a közbeszerzések lebonyolítására szakosodott cégek. Így az ajánlattevőknek nem kell bíbelődniük a pályázati anyagok megírásával, az ajánlatkérők pedig bízhatnak abban, hogy a szakmai és a piacismerettel rendelkező tanácsadó cég megtalálja helyettük a legelőnyösebb feltételeket garantáló eladót, szolgáltatót, vagy beruházót. Mindenki elégedett lenne, ha érvényesülne a törvényalkotó eredeti célja, s a közpénzeket tiszta versenyben esélyegyenlőséget biztosítva, átlátható és racionális módon költenék el. Csakhogy ezek az elvek sok esetben papíron maradnak. A törvény többszöri szigorítása ellenére is maradtak kiskapuk, amelyeket az érintettek ki is használnak. A kabinet rögtön azzal, hogy az igazán jelentős állami beruházásokat a közbeszerzési törvény hatálya alá nem tartozó Magyar Fejlesztési Bank (MFB), vagy más állami cég „közbeiktatásával” valósítja meg. „Nyilvánvalóan nem hat jól a közmorálra, ha a kormány önhatalmúan von ki költségvetési pénzeket a közbeszerzési eljárás alól” - hangsúlyozza Pintérné Fodor Mária az Eurolobbi Communications ügyvezető igazgatója. Pintérné elismeri, hogy a törvény valamelyest szigorodott, de úgy véli, csupán a kiskapukat csukták be, a nagyokat továbbra is nyitva hagyták. Csak azok számára vezették be valóban a verseny tisztaságát szolgáló kötöttségeket, akik eddig is alkalmazták a közbeszerzést. A közbeszerzési törvény egyik gyenge pontja tehát, hogy a mindenkori kormány tetszőlegesen vonhat ki jogszabályi felhatalmazás alapján milliárdokat a közbeszerzési eljárásból. A versenyt kizárva jutnak adóforintok különböző cégekhez, és utólag már nehéz bizonyítani, hogy vajon a lehető legmagasabb színvonalon, s reális áron valósul-e meg a beruházás. Az olcsóság mítoszát maguk az érintettek is megkérdőjelezik, sőt vannak akik azt állítják, a közbeszerzés drágítja a beruházásokat. A kistelepüléseken például ha szükség van két kisbuszra, és éppen van pénz a kasszában, a műszaki csoport két nap alatt megveszi.

34

Nem pazarolják az időt pályázatok kiírásával. Lebukásról sem kell tartaniuk, különösen, ha a beszerzés a vezetés tudtával történik. Sem a külső, sem belső kontroll nem működik kellően, az Állami Számvevőszék is csak utólag, ráadásul szúrópróbaszerűen ellenőrzi a költségvetési szervek gazdálkodását. Nem ritkán ismeretségi alapon kötnek szerződéseket, így fordulhatott elő, hogy különféle termékeket, szolgáltatásokat a piaci árnál átlagosan 20-50 százalékkal drágábban vásárolnak meg. A közbeszerzés mára önálló szakterületté nőtte ki magát, s valóban komplex műszaki, gazdasági és jogi ismereteket igényel. A legtöbb állami intézmény azonban nem engedheti meg magának hogy e célra alkalmazottakat tartson, különösen akkor nem, ha évente legfeljebb kéthárom pályázatot ír ki. Inkább külső tanácsadó cégeket keresnek meg, amelyek kellő tudás birtokában, a felelősséget is átvállalva helyettük végzik a közbeszerzéseket. Pedig a közbeszerzés szabályozása nem más, mint a gazdasági demokrácia érvényesülése, versenyt generáló szerepe van, ezért szükségességét hiba volna megkérdőjelezni. Bemutatok néhány jellemző kiskaput a költségvetési szervek részéről: -

Az MFB-n, s az állami cégeken keresztül megvalósuló beszerzések nem tartoznak a közbeszerzési törvény hatálya alá.

-

Sürgősségre hivatkozva nem írnak ki nyílt eljárást

-

Közműberuházásnál azzal állapodnak meg, aki a költségvetési szervre eső önrészt is kifizeti helyettük.

-

Részekre bontják a beruházást, hogy ne kelljen pályázatot kiírni

-

Olyan feltételeket szabnak, aminek csak a számukra „kedves cég” tud megfelelni

-

Ha eredménytelen a nyílt eljárás, a második körben már tárgyalásos eljárást tarthatnak

A lebonyolítás – különösen, ha külső szakértő bevonásával történik- valóban pénzbe kerül, s akkor éri meg, ha nagyobb a hozadéka, mint amennyit maga a közbeszerzési eljárás elvisz – fogalmaz Pintérné Fodor Mária aki az EU idevonatkozó direktívái és az Uniós nemzeti szabályok ismeretében állítja – „ a magyar közbeszerzési törvény nem rosszabb és nem jobb, mint a tagállamoké”. Már az Európai Unió is felismerte, hogy lazítani kell a merev szabályokon, a jognak követnie kell a piac fejlődését. Hiszen az elektronika, a távközlés, a számítástechnika, és az ehhez kötődő iparágak akár néhány hónap alatt is átrendeződhetnek. A piac megismerése érdekében az uniós országokban a készülő direktíva nagyobb teret enged a tárgyalásos közbeszerzési eljárásnak.

35

Az ajánlatkérő eszerint meghívja a piacon tevékenykedő cégeket, hogy tájékozódjon a változásokról, s csak utána ír ki pályázatot. Nálunk azonban a tárgyalásos formát eleve fenntartással fogadják, a korrupció melegágyának tekintik. S nem véletlenül! Magyarországon ugyanis a tárgyalásos közbeszerzés nem a piac megismerését szolgálja elsősorban, hanem azt, hogy a megrendelő az általa előzetesen kiválasztott céggel szerződjön. Sok esetben a versenyeztetés kikerülésére alkalmazzák. Az igazsághoz tartozik azonban, hogy néha éppen a tárgyalásos közbeszerzések révén sikerül gyakran a megrendelőknek 20-25 százalékos árengedményt kiharcolnia, míg erre pályáztatás esetén nincs módja. Ezzel együtt mégis a nyílt eljárást tartják idehaza a demokrácia zálogának. Pedig ilyenkor sem garantált, hogy a közpénzeket valóban tiszta módon használják fel, gyakran kilóg a lóláb már a pályázat közzétételekor. Onnan lehet felismerni a gyanús pályázatokat, hogy a teljesítés szempontjából irreleváns szűkítő feltételeket tartalmaz, amiknek nyilvánvalóan csak a kiválasztottak tudnak megfelelni. Bemutatnék néhány jellemző versenyt korlátozó manővert: -

Szövetkeznek a versenytársak, ki melyik megrendelést viszi el

-

Árkartellt hoznak létre

-

A korábbi konkurensek közösen jelentkeznek, vagy egyikük mögé sorakoznak fel

-

Felosztják a piacot

-

A jelentkezők egymás alvállalkozói

-

Olyan pályázatokat nyújtanak be, amelyek irreális feltételeket tartalmaznak, így biztosak lehetnek abban, hogy a maguk közül már előre kiválasztott nyertest hozza ki az ajánlatkérő is.

Szakértők szerint Magyarországon a közbeszerzés keretében elköltött adóforintok mintegy 5 százaléka, azaz körülbelül 30 milliárd forint válik kenőpénzzé. Ez azonban nem bizonyítható adatokkal, szubjektív értékítéleten alapul. Bejelentés ugyanis korrupció kapcsán nemigen érkezik a hivatalokhoz. De még ha érkezne is, akkor is nehéz bizonyítani. Igen durva hibát kell véteniük a feleknek, vagy nagyon jó szimat kell a leleplezésükhöz. Az ajánlattevők sem mindig fehér bárányok. A versenyhivatal a pályázók oldalán is gyanít nemkívánatos jelenségeket, bár erre vonatkozó bejelentés csak ritkán érkezik hozzájuk .A cégek felosztják maguk között a közbeszerzési piacot, előre megbeszélik, ki melyik megrendelést viszi el, vagy egymás alvállalkozói lesznek.

36

Sokkal több lehet a konkrét eset, hiszen az EU -ban is a kartellügyek nagyobb része közbeszerzési versenytárgyalások kapcsán derül ki. Az Európai Közösség közbeszerzési szabályozása alapvetően eljárási jogi szabályokat jelent. A szabályozás alapját az egyes közbeszerzési tárgyakra és közbeszerzőkre megállapított értékhatárok jelentik. A közösségi szabályozás a beszerzések pályáztatásának szabályaira, így különösen az üzleti lehetőségek közzétételére, a pályázati felhívás és odaítélés áttekinthetőségére és egységességére, odaítélési módszerére, szempontjaira, és a jogorvoslatra terjed ki. A Közösség a közbeszerzések egységes piacát a Római Szerződés ún. négy szabadságot valamint a diszkrimináció tilalmát rögzítő cikkeire, másrészről pedig másodlagos közösségi jogalkotásra alapozva hozta létre. A Római Szerződésben foglalt szabályok elsősorban az ún. értékhatár alatti beszerzések esetén érvényesülnek, mint a közösségi jog imperatív szabályai. Ezek a következők: -

A nemzeti alapon való hátrányos megkülönböztetés tilalma

-

Az áruk szabad mozgása és a mennyiségi korlátozások valamint minden ezzel azonos hatású intézkedés tilalma

-

A letelepedés szabadsága

-

A szolgáltatások nyújtásának szabadsága

A Római Szerződés szabályai megtiltják általánosságban a tisztességtelen piaci magatartásokat, azonban nem hoznak létre tételes kötelezettségeket az ellenőrizhetőség, és átláthatóság, illetőleg a verseny érvényesítésére a közbeszerzési szerződések odaítélése során. Természetesen az elsődleges közösségi jogszabályok és a közösségi alapelvei az értékhatár feletti beszerzésekre is megfelelően alkalmazandóak. Éppen a Római Szerződésben foglalt szabályok túlzott általánossága, valamint a közös közbeszerzési politika szükségessége miatt merül fel a jogalkotás igénye ezen ágazatban. A szabályozás szükségességét a közbeszerzésben érintett tagállami vállalatok által megfogalmazott igények is alátámasztották, amelyek főleg az információk legteljesebb nyilvánossá tételét, a szerződések odaítélésének egységessé, ellenőrizhetőbbé, valamint a közbeszerzési szabályok közösségi színtű egységesítését kérték számon, mind a közbeszerzőkön, mind pedig magán a közösségen. Az egységes közösségi szintű szabályozás végül irányelvi szinten jött létre. A közösségi jogalkotás nem egyetlen egységes jogszabályt alkotott a közbeszerzésekre, hanem egyrészről szektoronként, másrészről pedig beszerzési tárgyanként alkotott irányelvekkel fedte le a szabályozni kívánt területet. A közösségi közbeszerzési szabályokat a nemzeti jogrendszerekbe a jogharmonizáció útján át kell ültetniük a tagállamoknak.

37

4.) Az érdekérvényesítés jogi szabályozása (4.1) A szabályozás indokai Miért van szükség a lobbizás szabályozására? Közéletünkben a lobbizás jelen van, a hozzá fűződő értékítélet alapvetően negatív, ezt az általam készített felmérés is megerősített. Sokan egyenlőségjelet tesznek a lobbizás és a korrupció között. Ezzel szemben egy demokratikus társadalomban alapvető társadalmi igény, hogy a polgárok vagy meghatározott szervezetek, szabályozott módon részt vegyenek a számukra fontos jogszabályok létrehozásáról oly módon, hogy véleményükről, érdekeikről, javaslataikról a jogalkotót tájékoztassák. Ennek eredményeképpen nagyobb az esélye, hogy a norma a valós folyamatokra épülve, azokat a kívánt irányba befolyásolva születik meg. A szabályozás életszerűbbé válása hozzájárul a hatékony, hatásos és korszerű döntés meghozatalához, amely növeli az önkéntes jogkövetés esélyét. A lobbiszervezetek közreműködésével folyó lobbizás korszerű és a helyes jogszabályok elfogadását messzemenően szolgáló, pozitív jelenség. Informális, színfalak mögött zajló illegális nyomásgyakorlástól való egyértelmű elkülönítése azonban csak akkor valósulhat meg, ha a lobbizás a nyilvánosság előtt történik. Egy képviseleti demokráciában a társadalom tagjainak természetes igénye az átláthatóság számonkérése, csakúgy, mint ahogy érdekeit, és ezzel kapcsolatosan rendelkezésre álló érveit, adatailt továbbíthassa a döntéshozónak. Ebből következően a törvényi szabályozásnak inkább arra kellene irányulnia, hogy elősegítse a szakma céljainak megvalósulását. Ennek fontos feltétele, hogy az euroatlanti törekvéseinkben az egységes Európa jogrendjével harmonizáljon a hazai törvénykezés, márpedig törvényi szintű lobbi szabályozás csak az Egyesült Államokban és Kanadában ismert. A lobbizás szabályozásának kétféle hagyomány létezik, az észak-amerikai, és az európai. Az első esetben a lobbista és lobbizás célszemélyét alkotó tisztségviselők tevékenységét magas szintű jogszabályok határozzák meg, míg a második az általános összeférhetetlenségi és korrupcióellenes szabályozáson kívül jórészt szokások és önkorlátozási nyilatkozatok határozzák meg, hogy mit szabad és mit nem.

38

A magyar közélet áttekinthetőségének állapota, és a lobbizás közmegítélése alapján, az amerikai modell tűnik célszerűbbnek, ahol egyértelmű világos írott szabályok és korlátok találhatók. Néhány mondat azonban erejéig szeretnék kitérni a példaként szolgáló amerikai és kanadai szabályozásra. Az Egyesült Államokban a következő előírásokat fogalmazták meg az érdekérvényesítőkkel szemben: Lobbicégnek minősül a lobbitevékenységet folytató, legalább egy főből álló szervezet, vagy ezzel a tevékenységgel foglalkozó magánszemély A lobbista ellenszolgáltatás fejében lobbitevékenységet folytató személy, aki a munkaidejének legalább húsz százalékát lobbizással tölti. A törvény alapgondolata, hogy nyilvántartásba kell venni mindazokat, akik kapcsolatot létesítenek kormányzati döntéshozó személyekkel. (a kapcsolatfelvétel után 45 nappal) Szerepel a hivatal, az ügyfél pontos definiciója. Bármely kapcsolatfelvételt legyen akár szóbeli akár írásbeli rögzíteni kell. A törvény különbséget tesz még lobbikapcsolat és lobbitevékenység között. A lobbikapcsolat érdekérvényesítési céllal folytatott kapcsolat, ebben az esetben csak regisztrálási kötelezettség, a lobbitevékenységnél ami magában foglalja a lobbikapcsolatot megelőző előkészítő és más tevékenységet pedig nyilvánosságra hozatali kötelezettség. A nyilvánosságra hozatali kötelezettség esetében félévente jelentést kell tenni a tevékenységről. Aminek tartalmaznia kell hogy ki, mikor, miért, milyen célból került kapcsolatba, milyen ajándékot adott és, hogy mi lett a lobbitevékenység eredménye. A szenátus irodájára kell benyújtani a jelentést, aminek elmulasztása vagy hamis adat közlése esetén 50.000 dollárra büntetik a lobbistát és eltilthatják a tevékenységtől. Az ajándék értéke jelenleg 100 dollár lehet, ami lehet juttatás vagy szolgáltatás is, de csak az érintett tudtával és hozzájárulásával. Nem tartozik ebbe a körbe a kampányfinanszírozás. Kanadában a lobbizók regisztrálásáról szóló törvény 1989-ben lépett hatályba. A törvényt azóta többször módosították, amelyek közül a legjelentősebb az 1995-ös, amely a bejelentési kötelezettséget tisztázta. A törvénymódosítás egy másik jelentős előrelépést is eredményezett: A törvénymódosítás értelmében az etikai tanácsosnak ki kellett dogozni egy, a törvényhez kapcsolódó, a lobbizók számára kötelező etikai kódexet, amely útmutatóként szolgál a törvénnyel együtt a lobbizási gyakorlattal kapcsolatos kérdések tisztázásában.

39

A lobbizók etikai kódexe 1997 március 1-én lépett hatályba, amely útmutatóként szolgál a törvénnyel együtt a lobbizási gyakorlattal kapcsolatos kérdésekben, ezt a későbbiekben ismertetem. A törvény alapelvei: -

A lobbizás törvényes tevékenység – törvény mondja ki. A lobbitevékenységet folytató személyeket több csoportra osztja, ezen csoportokhoz tartozó egyéneket regisztrációs kötelezettség terheli, a regisztráció formája csoportonként eltérő.

-

A kormányhoz való szabad hozzáférés – lényege, hogy a hogy mindenki szabadon hozzáférhessen (személy vagy csoport) anélkül, hogy a bevezetett regisztrációs rendszer ezt bármilyen formában akadályozná.

-

Társadalmi nyílvánosság – a társadalmi nyílvánosságnak is tudomást kell szereznie arról, hogy az egyes hivatalokat, személyeket a lobbista milyen céllal keresi meg. Ezt bárki az internet segítségével szabadon megteheti.

-

Alkalmazott regisztrációs rendszer – széles körű ellenőrzést biztosít és mindenki számára átláthatóvá válik az érdekérvényesítési tevékenység. A regisztrációs íven nemcsak a személyes adatokat, a képviselt ügyfél vagy szervezet nevét, illetve a megcélozni kívánt területet kell feltüntetni, hanem rövid leírást is kell nyújtani a képviselt szervezetről, annak tagságáról, a lobbizás okáról, elérni kívánt céljáról, valamint az alkalmazandó kommunikációs technikáról.

Mivel a regisztráció elsődleges célja, hogy nyilvánosságra kerüljenek a lobbizással kapcsolatos információk, és a köztisztviselők is tökéletesen tisztában legyenek azzal, ki milyen ügyben keresheti meg őket, a hamis vagy megtévesztő információ átadását, valamint a félrevezető vagy hamis adatokon nyugvó regisztrációt komoly büntetésekkel szankcionálják. Az első esetben 25 ezer kanadai dollárig terjedő pénzbüntetést szabhatnak ki, míg a regisztrációs ív megtévesztő kitöltése 100 ezer dollárig terjedő pénzbírsággal, vagy akár börtönbüntetéssel is szankcionálhatják.

40

Európában azonban a szabályozás más irányba fejlődött ki ennek egyik jellegzetes példája az Európai Uniós és a Németországi érdekérvényesítés. Németországban a szervezett érdekérvényesítés komoly hagyományokra tekint vissza. Az érdekvédelmi szervezeteknek a kormányzattal elsőrangú kapcsolatai alakultak ki. Több száz szervezet tart fenn hivatalt Berlinben, hogy közeli kapcsolatokat tarthassanak fenn a kormányzat, a törvényhozás és a párthivatalok között. A lobbizás szempontjából kulcsfontosságú a végrehajtó hatalom szerepe, amely a szabályozások és a törvényhozások forrása. A lobbizást, mint kifejezést nem használják, mivel ahhoz negatív jelentést tulajdonítanak. Ennek fő oka, hogy a Német császárság kikiáltását követően (1871) törvény szabályozta, hogy az érdekcsoportok milyen csatornákon fejthetik ki befolyásoló tevékenységüket. Így az érdekcsoportok létrejötte az állami szabályozást követte. 1949-ben került elfogadásra a jelenleg is hatályos Német Alkotmány. Az alkotmányos rendszer kialakításában a hagyományos érdekképviseletek nagy szerepet töltöttek be. Még nem merült fel a lobbi tevékenység szabályozása, egyrészt mert az államnak kötelező volt egyeztetni a szakszervezetekkel, másrészt mert a lobbi tevékenység szabályos keretek közt folyt. A lobbizás szabályozásának javaslata a ’70-es években merült fel azzal a céllal, hogy változtassanak a szakszervezeteknek és más szövetségeknek a törvényhozáshoz és a kormányzathoz való kötődésén és befolyásuk elsősorban a gazdasági kérdésekben legyen. A javaslatot elvetették, mert gazdasági szociális tanácsot hoztak volna létre, és nem a profi érdekképviseleti szervezeteket szabályozták volna. A szervezetek képviselőinek és szakértőinek lehetőségük van bizottságok előtti megjelenésre, és engedély birtokában véleményük kinyilvánítására is. Szintén még a ’70-es években került sor a lobbilista bevezetésére, amely lehetőséget biztosít az állandó bizottságok előtti megjelenésre. A listán szereplőket jogszabály jogosítja fel arra, hogy az adott területen, az előkészítő munkacsoportok munkájában részt vehessenek. Mivel az érdekcsoportok csak túl későn tudtak bekapcsolódni a törvényhozási folyamatokba, ezért a lobbisták már minisztériumi szinten próbálkoznak az előkészítési folyamatok befolyásolásával. A német jogszabályokra jellemző precíz szabályozást, az esetlegesen minisztériumi kezdeményezésre is megalakulható munkacsoportok segítik, amely szintén indokolttá teszi az alacsonyabb szinten történő bekapcsolóást. Mivel a meglévő szabályok szinte lehetetlenné teszik a professzionális lobbisták munkáját, az érdekcsoportok többsége a csúcs érdekszervezetek köré tömörül. A szervezett érdekképviseletek nélkülözhetetlenek a német politika számára, a döntéshozatalba való bevonásuk segíti a kormányzat munkáját.

41

Legitimitásuk széles körben elfogadott, erősen szervezettek, mereven strukturáltak, és kedvező pozíciókat be a politikai folyamatokban. Jelentőségüket tükrözi, hogy a kormányzat a tárgyalásokat gyakran a demokratikusan megválasztott regionális szervezetek megkerülésével, közvetlenül az érdekképviseleti szervekkel folytatja. A képviselőkre is különféle előírások vonatkoznak. A német képviselők az érdekcsoportoktól függetlenül maguk is szerteágazóan lobbiznak. Az 1977-ben a képviselőkről született törvény célja az volt, hogy átláthatóvá tegye a képviselők magáncégekhez, társadalmi szervezetekhez és érdekvédelmi tömörülésekhez fűződő kötéseit. A magatartási szabályban az áll, hogy a képviselők kötelesek beszámolni azon érdekeltségeikről, amelyek lényegesen befolyásolhatják parlamenti tevékenységüket. Számot kell adni valamennyi szervezetben vállalt tagságukról, és az ott betöltött tisztségükről. Az Európai Unióban máig sincs közmegegyezés arról, hogy mit is fed pontosan a lobbizás és egyáltalán ki a lobbista. Az érdekérvényesítéssel foglalkozó csoportok gyüjtőfogalmaként, de magának a meggyőzésre irányuló konkrét tevékenységnek a megjelölésére is használják. Mint annyi másra az Unióban, az európai szintű érdekérvényesítésre is rányomják bélyegüket a tagállamok eltérő hagyományai. Franciaországban például nem nagyon divat a lobbizás, ami arrafelé még ma is korrupció szinonímájának számít, viszont Nagy-Britanniában annál erősebbek a gyökerei. Nem véletlen hogy az Unió székhelyén a legtöbb lobbi csoportot a britek alapították és működtetik. Ha körülnézünk a brüsszeli lobbipiacon, a különböző érdekképviseleti és érvényesítési tradíciók sajátos, és sehol máshol nem létező színességét látjuk, amelynek a Franciaországban megszokott nagy ágazati szintű párbeszéd ugyanúgy része, mint az angolszász mintára létrejött, csak néhány főt foglalkoztató, profit-orientált vállalkozás. A lobbizás tulajdonképpen azt jelenti, hogy sok órát töltünk EU Bizottságának irodáiban, a számadatokról, statisztikákról, átmeneti periódusokról, apró részletekről szóló vitákkal, és a javaslatok szövegezésével. Ez azt jelenti hogy a tényeket használjuk fegyverként, és megbízóink érdekei mellett érvelünk, valamint megválasztjuk az erre megfelelő időpontot, amíg a Bizottság a tervezési szakaszon dolgozik, hogy gondolja végig, hogy egy kérdést kell-e, és ha igen, hogyan kell kezelni európai szinten. Egyébként az ilyen párbeszéd csak az Unió tagjai számára nyitott.Az Európai Unió számos lehetőséget kínál az érdekcsoportok számára az Európai Unió döntéseinek a befolyásolására. Mindezek fényében nem véletlen, hogy az Európai Unióban nemhogy megtűrik, hanem egyenesen bátorítják az érdekek képviseletét.

42

Az Európai Unióban az érdekérvényesítőkkel és a lobbistákkal való kapcsolattartásnak és érintkezésnek nincsenek kötött szabályai. A lehető legkülönfélébb csatornákon és módon folyik a párbeszéd. A lobbisták piaca mindenki számára korlátozás nélkül hozzáférhető, az Európai Unió intézményeitől ehhez nem kell engedélyt kérni. A közösségi funkcionáriusok vagy parlamenti képviselők telefonszámai minden különösebb nehézség nélkül elérhetők. Ha valaki a közelükbe akar férkőzni, elméletileg elég felkapni a telefont és tárcsázni a megfelelő számot. Mégis egészen másképpen veszi ki magát, ha a kapcsolatot keresők nyilvántartásba vetetik magukat az Unió intézményeinél. Ez írásos bejelentkezésből és egy formanyomtatvány kitöltéséből áll, amelyen az érintettek felfedik, hogy milyen szervezetnek vagy cégnek a megbízásából járnak el. Az újságírókéhoz sok tekintetben hasonlító akkreditációt az Európai Bizottság és az Európai Parlament főtitkársága intézi. Az évek folyamán azonban mind a kezdeményező, mind a fogadó közeg részéről megnövekedett az igény arra, hogy szabályozottabb keretek között folyjon a kölcsönhatás. A visszaélések megelőzésére az Unió alapvető intézményei magatartási kódexekben szabályozták alkalmazottaik számára, hogy milyen elvek betartásával érintkezhetnek a hozzájuk közeledő érdekérvényesítőkkel. A kontárok és tisztességtelen eszközökkel operálók kiszűrésére a tekintélyes érdekcsoportok is kidolgozták maguk önkéntes etikai kódexét, amelyhez valamennyi aláírónak tartania kell magát az Unió intézményeivel való érintkezés során. Egy biztos, az Unióban egészen más a lobbizás, mint a műfaj őshazájában, az Egyesült Államokban, ahol a politikai és gazdasági szokásokba mélyen beleivódott és törvényi szinten is szigorúan szabályozzák. Az óceán két partja közötti eltérés elsősorban az uniós és az amerikai törvényhozási és döntéshozatali folyamat közötti különbséget tükrözi. A brüsszeli szakmai élet meglehetősen megosztott abban a kérdésben, hogy a jelenleginél szigorúbban kell-e szabályozni a lobbi tevékenységet. Egyesek szerint ideje nagyobb rendet tenni, mert az elmúlt években nagyon felhígult a szakma és rengeteg kontár jelent meg a piacon, akik rendkívül jól megélnek a szabályozatlanságból. Ők azt szeretnék, hogy a lobbistáknak ugyanúgy a tevékenységre feljogosító diplomát kelljen szerezniük, mint az orvosoknak, ügyvédeknek. Az ellentábor szerint viszont nincs szükség jogilag kötelező szabályozásra, hiszen aki nem viselkedik etikusan, és megszegi az íratlan törvényeket, azzal előbb-utóbb senki sem áll szóba Brüsszelben.

43

(4.2) A jelenlegi szabályozás

Magyarországon a rendszerváltás után logikusnak tűnt, hogy a lobbizás berobbanjon a politikai életbe. A lobbi szervezetek számára kitágult a tér, hiszen 1989 után új törvények százait alkották a Parlamentben, de akkor még a szakma gyerekcipőben járt. A rendszerváltást követően, 1990-ben választott Országgyűlés idején még nem voltak olyan szabályok, amely az érdekcsoportok és a képviselők kapcsolatát kívánták rendezni. Az 1994-ben megalkotott Házszabályba azonban belekerült egy rendelkezés, amely előírja, hogy az Országgyűlés Főtitkára nyilvántartást vezessen azokról az országos érdekképviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek felvételüket kérik. A Házszabály a következőképpen rendelkezik: „Az Országgyűlés főtitkára jegyzéket vezet azokról a bejegyzett országos érdek-képviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek kérik jegyzékbe vételüket.”13 A jegyzéket az Országgyűlés Hivatalán belül a Szervezési és Tájékoztatási Főosztály vezeti. Gyakorlatilag minden szervezet bekerül a nyilvántartásba, ha megfelel a fenti feltételeknek és az adatszolgáltatási kötelezettségének eleget tett. Az Országgyűlés elnöke a jegyzékbe vett érdekképviseleti és társadalmi szervezetek listáját évente hivatalos lapban közzéteszi. A listán szereplő szervezetek napi kapcsolatot tarthatnak az Országgyűlés irodáján keresztül a minisztériumokkal, a parlamenti bizottságokkal, figyelemmel kísérhetik, milyen jogszabályok vannak készülőben, melyek érintik az ő területüket is. A parlamenti bizottságok maguk is meghívhatják nyilvános üléseikre a listán szereplő csoportokat, és kikérhetik véleményüket törvénytervezetek kapcsán. Nehéz egyértelműen meghatározni az érdekelt társadalmi szervezetek körét. Éppen ezért a gyakorlatban nagyrészt a jogalkotó szerv megítélésén múlik, hogy ezen a címen kit von be a jogszabály előkészítés folyamatába. Fontos szempont, hogy a szervezetnek országos hatáskörűnek kell lennie, de tudomásom szerint nincs olyan alapos indok, ami miatt a helyi vagy regionális érdekeltségű szervezeteket ki lehetne zárni. Nem kerülhetnek be a jegyzékbe alapítványok és a pártok sem. A pártok ugyan érdekeket képviselnek, de mivel a választásokon lehetőségük van bejutni a parlamentbe, nem indokolt, hogy a Házszabály biztosítson számukra további érdekérvényesítési lehetőséget, ha a választásokon nem tudtak bekerülni az Országgyűlésbe.

13

A 46/1994 OGY határozat az Országgyűlés Házszabályáról 141.§ (1)

44

A Házszabály kevés olyan esetet rögzít, amikor a jegyzékbe felvett szervezetek valamilyen előnyt élvezhettek. A Házszabályba azonban bekerült egy rendelkezés, amely előírja, hogy az érdekérvényesítéssel összefüggő tárgykörben az érdekérvényesítő szervezet szakmai tanácskozáson való részvételre hívhatja meg az érdekérvényesítéssel érintett szerv tagját, képviselőjét. A tanácskozáson való részvétellel összefüggő költségeket azonban nem térítheti meg az érdekérvényesítéssel érintett szerv részére. Az érdekérvényesítő szervezet az érdekérvényesítéssel érintett szerv részére szakmai háttéranyagokat, tudományos kiadványokat küldhet, mellyel támogathatja a képviselt ügyet. A bizottságok működési rendjére vonatkozó rendelkezések szerint, a képviselők megismerhetik az érintett szervezetek álláspontját, mert a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az adott ügyben érintett, az Országgyűlés főtitkára által készített jegyzékben szereplő bejegyzett, országos érdek-képviseletek és társadalmi szervezetek véleményének megismerésére. Mivel a képviselők számára semmilyen szabály nem tiltja, hogy társadalmi szervezetekkel kapcsolatba kerüljenek, magától értetődő, hogy lehetőségük van megismerni azok véleményét. Az már érdekesebb kérdés, hogy az Országgyűlés főtitkára hogyan állapítja meg, mely szervezetek, illetve érdekképviseletek érintettek a bizottság által tárgyalt kérdésben, mivel a nyilvántartásba vételkor nem kell arról nyilatkozniuk, hogy mely területen kívánnak érdekérvényesítő tevékenységet kifejteni. A rendszerváltás óta számos esetben – rendszerint különböző visszásságok kapcsán – felmerült a lobbitörvény megalkotásának szükségessége. Hol egyes újságírók, hol különböző politikusok egy ilyen törvény megalkotásának szükségessége mellett egy-egy eseti ügy kapcsán. Elsőként Szabó Iván az Antall-kormány pénzügyminisztere vetette fel a a lobbitörvény megalkotásának szükségességét 1991-ben. Később az SZDSZ-es Kóródi Mária 1996-ban ismét szorgalmazta egy lobbitörvény megalkotását, amely a döntéshozatal átláthatóságát biztosítaná. Ezzel összhangban a berlini székhelyű korrupcióellenes szervezet a Transparency International 1998-ban sürgette a magyar lobbitörvény megalkotását azért, hogy a legális érdekérvényesítést el lehessen különíteni a korrupciótól.

45

Az Orbán-kormány 2001.március 14-én elfogadta a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló határozatát, melyben olvasható hogy a kormány határozott intézkedéseket kíván tenni a gazdasági és társadalmi élet korrupcióval szembeni védelme érdekében. Ennek a határozat adta a felhatalmazást az Igazságügyi Minisztériumnak a lobbitörvény tervezet elkészítéséhez. Az indoklás szerint: -

jobban áttekinthetővé kell tenni a jogszabályok előkészítésének és megalkotásának folyamatát

-

A köz számára láthatóvá kell tenni azokat a közhatalmi, társadalompolitikai, gazdasági és más érdekeket, amelyek a jogszabályok megalkotása során érvényesültek.

-

Olyan rendszer kialakítására kell törekedni, amely biztosítja a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, a jogalkotók, valamint a jogalkotás folyamatában a szabályozás tárgya szerint érintett és érdekelt szervezetek kapcsolatának áttekinthetőségét.

-

Egyidejűleg törekedni kell olyan rendszer kialakítására, amely biztosítja, hogy az Országgyűlés munkájában is áttekinthetővé váljon a különböző érdekeknek a képviselők felé történő érdekérvényesítésének rendje.

Az Orbán-kormány szerint indokolt volt, hogy az amerikai mintához hasonló részletes szabályozás szülessen, amely az alapvető fogalmi definíciókon túl tisztázta volna a lobbizás eszközrendszerét, a lobbisták és célszervezetek jogosítványait. A szabályozásról szóló elképzelések jogalkotási csúcspontját a 2001-es törvényjavaslat jelentette, amelyben a lobbi-törvényt a korrupcióellenes kormányzati intézkedési csomagterv részeként képzelték el a jogalkotók, ezzel is újfent egyenlőségjelet téve a közvélemény és a politika számára is korrupció és lobbi közé. A lobbista az erdeti elképzelések szerint lehet önálló jogi vagy természetes személy. Ennek értelmében nem lobbizhat az, aki állami szerv, a kormányzat, vagy önkormányzat tagja, vagy azzal jogviszonyban áll, emellett országgyűlési képviselő, köztisztviselő, közalkalmazott. Miután jogállásukat külön törvény szabályozza, működésük nem meríti ki a lobbitevékenység kereteit. Alapvető kérdés volt a lobbizás szabályozásának kialakítása során, hogy a lobbizás önálló törvényben, vagy esetleg egyes meglévő szabályok módosításával történjen.

46

A törvény előkészítése során Igazságügyi Minisztérium vezetői megbeszélésre invitálták a legismertebb hazai lobbicégek, lobbitanácsadó irodák képviselőit, akik a lobbitörvény koncepciójával a nem voltak elégedettek Az eredeti tervezet egy olyan rendszer megalkotását célozta, ahol csak a nyílvántartásba vett lobbiszervezetek végezhetnek lobbitevékenységet, ami az Országgyűlés, az önkormányzatok, a kormány és tagjai jogszabályalkotó befolyásolására irányul. A megbeszélésen elhangzott a lobbitevékenységet végzők kamarájának létrehozásának ötlete. Egy ilyen kamara felállítása mellett szólt, hogy a megszületendő jogi szabályozás önszabályozó rendelkezésekkel egészülhetett volna ki, ami elősegítette volna szakmai-etikai normák érvényre juttatását. A kamarai megoldást kétféle modellben képzelték el. Az első megoldás szerint a tevékenység végezhető lett volna akkor is, ha annak folytatója nem tagja a kamarának. Egy ilyen megoldás semmilyen előnnyel nem járt volna. A második megoldás szerint a kötelező kamarai tagság bevezetése csak akkor lett volna indokolt, ha a tevékenység gyakorlása szigorú szakmai feltételekhez lett volna kötve. Viszont lobbitevékenység esetén, annak komplex szerteágazó jellege miatt azonban szakmai követelményrendszer nem határozható meg. Nagymértékben eltérő a szükséges ismeretek képességek köre attól függően, hogy mire irányul a lobbizás. A kamara létrehozása látszólag áttekinthetővé tette volna a lobbisták nyilvántartását, mert azt csak a kamara vezette volna. Miután azonban, a lobbiszervezetek nem különültek volna el a nyilvántartás szintjén aszerint, hogy tevékenységük mely döntéshozó szerv normatív aktusaihoz kötődik, valójában a lobbista által célba vett szerv számára a nyilvántartás alapján való tájékozódás nehézkes lett volna. Így a törvény előkészítés során elutasításra került a lobbisták kamarájának felállításának ötlete. A lobbicégek képviselőinek részéről felvetődött, hogy miután a lobbitevékenység túlnyomó része egyedi döntésekre (pl. kinevezésekre, pályázatok elbírálására stb.) irányul, ezeket nem indokolt kizárni a törvény hatálya alól. Ezzel kapcsolatban fontos leszögezni, hogy az egyedi döntések mindig a vonatkozó jogszabályok keretei között születnek. Az egyedi döntés meghozatalát behatároló feltételrendszert tehát a jogszabályok rögzítik. Az is kérdéses volt, hogy a lobbitevékenységgel érintett szerv részére a lobbista juttathat-e valamiféle előnyt, és ha igen, lehet-e ennek mértékét összeghatárhoz kötni. Ezzel kapcsolatban két szélsőséges álláspont alakult ki.

47

Az egyik szerint bármilyen fajta előny biztosítása a korrupció melegágya. Ez elrettentené a lobbistákat attól, hogy besorolódjanak a törvény hatálya alá, másrészt, nem tette volna érdekelté a lobbizással célzott intézményeket, hogy a kötelező kapcsolatfelvételen kívül a lobbisták által nyújtott háttér információra nyitottak legyenek. A másik álláspont szerint nem lett volna a törvény szerinti kedvezmények nyújtásának lehetősége esetében összeghatár. Ez a megengedő hozzáállás elősegítette volna a lobbisták minél eredményesebb munkavégzését, ugyanakkor viszont a tőkeerős csoportoknak kedvez, tehát rontja az esélyegyenlőséget. A lobbistákkal folytatott egyeztetésen felmerült, hogy szükség lenne valami szankció beiktatására azokkal szemben, akiket a törvény szabályainak megszegésével eltiltottak a tevékenység gyakorlásától, mégis folytatják a lobbizást. Aki a törvény megkerülésével folytatta volna ezt a tevékenységet, nem lett volna jogosult a törvény szerinti kedvezmények igénybevételére, tehát nem jutott volna hozzá a szükséges információkhoz, érveit nem fejthette volna ki személyesen. Ez önmagában elegendő szankció lett volna, ha a tevékenységével egyébként nem valósított meg bűncselekményt. Összességében a törvény olyan garanciákat biztosított volna a lobbizni szándékozóknak, hogy valószínűleg inkább a legális, átlátható és nyilvános utat választották volna mint az illegálist. A törvénytervezetet a polgári kormány 2001.október 6.-án benyújtotta az Országgyűlésnek, de akkor már módosította a T/5213. számú javaslat címét és annak tartalmát is. A törvényjavaslat a „jogalkotás során történő érdekérvényesítésről” címet kapta. A 2002-es országgyűlési választások miatt a parlament nem tudta megtárgyalni a törvényjavaslatot, amelyet a választásokat követően, a többi javaslathoz hasonlóan visszavont a kormány. Magyarországon a hatályos jogszabályok között a jogalkotásról szóló 1987.évi XI törvény több rendelkezése is biztosítja, hogy a jogalkotó megismerje a társadalmi érdekképviseleti szervezetek véleményét a jogszabály előkészítés során. Ha egy adott társadami érdekcsoport a jogalkotási törvény alapján kívánja érdekeit érvényesíteni, akkor a jtv. követelményeinek megfelelően érdekszervezet létrehozása és működtetése útján nyer jogot az adott érdekcsoport a jogszabályi formulát öltő döntések befolyásolására.

48

(4.3) A készülő lobbitörvény A kormányprogramhoz képest némi késéssel ugyan, de mégis megszülethet az lobbitörvény, a tervezetet várhatóan az őszi űlésszakon terjesztik a parlament elé. Átláthatóbbá válhat a jövöben valamelyest a közélet – a készülőben lévő, az üzletszerűen folytatott érdekérvényesítésről szóló törvény célja ugyanis a lobbizás nyilvánosságának és átláthatóságának, a lobbitevékenység versenysemlegességének biztosítása – olvasható egyebek mellett a kormányprogram alapján készített intézkedési tervben. A tervezetet az eredeti elképzelések szerint decemberben kellett volna a kormány elé terjeszteni, a Miniszterelnöki Hivatalban azonban még dolgoznak rajta. Kormányzati források szerint így a javaslatról legkorábban tavasszal tárgyalhat a kabinet, és az őszi ülésszakon kerül az Országgyűlés elé. A lobbitörvény kifejezetten a „hivatásos kijárók” tevékenységét kívánja szabályozott keretek közé szorítani. Az érdekérvényesítés érdekében ma is megpróbálnak befolyásolni parlamenti képviselőket, a gazdasági élet döntéshozóit, de a folyamat azonban teljességgel átláthatatlan. A készülő tervezetben ezért meghatároznák, hogy a lobbisták milyen szervezeti keretek között működhetnek, kiket képviselhetnek, és ennek során mit és hogyan tehetnek, illetve nem tehetnek. Ezzel egyértelművé válhat, hol van a legális lobbizás határa, s hol kezdődik a korrupció. A T/17795. Számú törvényjavaslat a lobbitevékenységről a mellékletben található. A szabályozás irányát főként két szempont határozza meg: A törvénynek hozzá kell járulni a hatékony és hatásos kormányzás követelményeinek érvényesítéséhez, megvalósulásához, másrészt biztosítania kell a lobbitevékenységgel kapcsolatban a nyilvánosságot. Ehhez egyúttal az a társadalmilag is fontos hatás párosul, hogy a korrupció lehetősége visszaszorul. A javaslat azonban nem pusztán a korrupció visszaszorítását tűzi ki célul, hanem ezzel együtt a jogalkotás átláthatóságának, az érdekérvényesítési mechanizmusok alkalmazásának tisztulását is. A szabályozás célja egyrészt annak biztosítása, hogy nyilvánosságra kerüljenek azok az érdekek, amelyek egy-egy jogalkotói, közhatalmi döntés mögött állnak, másrészt pedig, hogy a lobbisták eddigi specifikus szabályozás nélküli tevékenységét a jog eszközeivel korlátok közé lehessen szorítani, rendezve kötelességeiket és jogaikat.

49

A lobbitevékenységről szóló törvény személyi hatálya azokra a piaci szereplőkre terjedne ki, amelynek tevékenysége megbízás alapján, üzletszerűen végzett lobbitevékenység kifejtése az Országgyűlésnél, a Kormánynál, az önkormányzatoknál, valamint ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szerveknél vagy személyeknél, illetve azokra a jogi személyekre is, amelynek főtevékenysége nem a lobbizás, de rendelkeznek lobbizással foglalkozó szervezeti egységgel, nyilvántartásba vetetik magukat, és betartják a lobbiszervezetekre vonatkozó szabályokat. A törvény tárgyi hatálya kiterjedne szinte minden tevékenységre, amely az Országgyűlés, a Kormány, az önkormányzatok, valamint ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat és hatáskörébe tartozó döntések tartalmának befolyásolására irányul. Azonban a javaslat nem érintené az Alkotmány 64.§-ában rögzített petíciós jogot, amely alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet, vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Ez azonban nem vonatkozik a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetekre és az egyéb, jogszabályban vagy más módon létrehozott egyeztetési fórumok tevékenységére. A javaslat az Amerikai Egyesült Államok, valamint Kanada lobbitörvényéhez és az Európai Parlament Házszabályának érdekérvényesítőkre vonatkozó rendelkezéseihez hasonló regisztrációs rendszert teremtene. A szabályozás előírja a nyilvántartásba vételt az üzletszerűen lobbitevékenységet végző szervezet és természetes személy, a lobbista részére is. A nyilvántartásba vételhez a működéssel kapcsolatos legfontosabb adatokat kellene megadni, és a konkrét érdekérvényesítő tevékenységről a negyedévente készítendő tájékoztatókban számolnának be a lobbisták. Ebben fel kellene sorolniuk, hogy kinek a megbízására, milyen tevékenységet végeztek, kapcsolatba léptek-e a döntéshozó szerv tagjával, munkavállalójával, bármilyen juttatást, kedvezményt, előnyt biztosítottak-e bárki számára a lobbitevékenységgel kapcsolatban. Ezek az adatok közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. A Javaslat többek közt tartalmazza a lobbista szakma legfontosabb szabályait, olyan követelményeket is előír, amelyek elősegítik a lobbisták társadalmi elismertségének növelését is. Ezért a megbízók érdekében felsorolja azokat a kötelezettségeket, amelyeket a lobbistáknak munkájuk során be kell tartaniuk. Például nem képviselhetnek egymással ellentétes érdekeket, nem használhatják fel a megbízótól kapott információt a megbízó hátrányára.

50

Áttekintve a nemzetkőzi gyakorlatot, megállapítható, hogy egy igazán hatékony szabályozáshoz nem elegendő csak a lobbistákra kötelezettséget megállapítani, a célszemélyekre, a döntéshozókra is ki kell terjedniük a szabályoknak. Az átlátható, nyitott jogalkotás megvalósítását egy olyan jogszabály megteremtése, amely kizárólag a lobbistákra vonatkozóan határoz meg előírásokat, nyilvánvalóan nem biztosítja. Ebből következően az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV.törvény módosítása megkerülhetetlen az átlátható jogalkotás megteremtése érdekében. A képviselők szigorú szabályok szerint évente vagyonnyilatkozatot tesznek, melynek egy része nyilvános, így közismerté válik, ha egy képviselőnek vagy hozzátartozójának anyagi érdeke fűződik az Országgyűlés döntéséhez. Úgy gondolom, hogy az Országgyűlés döntésének hitelességét növelné az olyan tartalmú rendelkezés elfogadása, amely előírná a képviselő számára, hogy amennyiben a napirenden szereplő javaslat neki vagy hozzátartozójának nyilvántartás szerinti gazdasági érdekét érinti, felszólalása előtt ezt köteles lenne közölni.

51

5.) Az érdekérvényesítés társadalmi megitélése (5.1) A társadalmi megítélés Magyarországon az érdekérvényesítés a köztudatban inkább a „kijárás” általános jelentését vette fel. A hétköznapi szóhasználatban nálunk szinte bárminek az elintézése „lobbizás”, míg az amerikai használatban ennek a kifejezésnek a jelentése egyértelműen a törvényhozással kapcsolatos. A lobbizás ma már nem csak a törvényhozók és törvények tartalmának, hanem szélesebben, a közpolitikai döntési folyamatok befolyásolása A lobbival megcélzottak köre tehát a törvényhozókról kiterjedt a kormányzati rendszer teljes döntéshozói körére. Az érdekcsoportok és a parlamenti érdekképviselet megfelelő egyensúlyának és kapcsolatrendszerének egyik kulcskérdése a közpolitikai közösségek egyre növekvő szerepe.Ennek belső viszonyai és érdekérvényesítési akciói nehezen áttekinthető, egyes elemei kifejezetten rejtettek. Ezért kifejezetten tanulságos az a felmérés amit az „utca embere” gondol erről a témáról. A megkérdezettek számát húsz főben határoztam meg, a minta összetett jellemzői jól közelítik az alapsokaság ugyanezen összetett jellemzőit. A felmérést lakóhelyemhez közeli uszodában végeztem, ahol én is gyakori vendég vagyok, a vendégek látásból ismernek, tehát nem utasítanak el a felmérés készítésekor. Az itt lévő társaság elég heterogén mind életkor, mind iskolai végzettség tekintetében, megtalálható köztük építési vállalkozó, masszőr, pedagógus, sportoló, autószerelő, és középiskolai diák is, ezért a társadalomszéles rétegét reprezentálta. A vizsgálat keresztmetszeti jellegű volt, egy adott időpontra vonatkozott. A kérdőív megszerkesztésénél igyekeztem a kérdéseket közérthető formában feltenni, nem a tudásra, hanem inkább a hozzá kapcsolódó attitűdre voltam kiváncsi elsősorban. Nem akartam sok kérdést sem feltenni, csak annyit, amit kényelmesen öt perc alatt is megválaszolható. Volt ahol ugyanazt a kérdést feltettem más formában is sajnos itt is kijött a válaszadók bizonytalansága, témával kapcsolatos információhiánya, viszont majdnem mindenki szóban kérés nélkül bövebben is kifejtette véleményét.

52

A KÉRDŐÍV 1.) Mi az első szó, ami eszébe jut a lobbi szó kapcsán? ………………………… 2.) Mit gondol, szükség van-e ma Magyarországon különféle szervezetek (érdekcsoportok ) érdekeinek érvényesítésére képviseletére? Igen - Nem

3.) Jelölje be 1-5 ig terjedő skálán, mennyire tartja elfogadhatónak a politikai döntések kívülről történő befolyásolását Az 1-es teljes mértékben elfogadhatatlan, 5-ös abszolút mértékben elfogadható. 1-2-3–4-5 4.) Mi a véleménye arról, hogy multinacionális cégek külön apparátust alkalmaznak saját érdekeik érvényesítésére? ………………………….. 5.) Véleménye szerint milyen hatékonyságú országunk érdekeinek képviselete az Európai Uniós színtereken? -

kiemelkedő jó közepes elfogadható értékelhetetlen

6.) Hallott-e róla hogy készülőben van az érdekérvényesítés törvényi szabályozása Magyarországon? Igen - Nem

53

A KÉRDŐÍV ÉRTÉKELÉSE Az első kérdésre a következő válaszok érkeztek: Politika, pénz, haszon, korrupció, semmi, média, sokat dolgozni valamilyen ügy „érdekében”, manipuláció, befolyásolás, lobbizni hogy megnyerjen egy pályázatot, üzlet és pénz. Megállapítható, hogy majdnem mindenki kiemelte a pénz és az üzlet szerepét, mintha a lobbizás kizárólag az üzleti szférában lenne jelen. Akik ebben a szférában tevékenykednek, ott megjelenik a pályázat (közbeszerzés) is, míg húsz emberből összesen egy nem tudta mit jelent lobbizni. A második pontban az a kérdésem fogalmazódott meg, hogy szükségesnek ítélik-e meg ezt a tevékenységet ma Magyarországon? A válasz túlnyomó többsége igen, sokan szűkítik „bizonyos szempontból”, illetve hogy „nem elfogadhatatlan”. Tehát érzik hogy szükség van a különféle érdekek „artikulálására”, megjelenítésére, de mintha félnének hogy „élelmesebbek” ezen a pályán előnyben vannak. A harmadik kérdésnél arra voltam kíváncsi, hogyha szükségesnek ítélik meg ezt a tevékenységet, akkor ezt mennyiben fogadják el a politikai döntések kialakításánál? A válaszok a skála alapján csak 1-3-ig érkeztek, ez alapvetően negatív véleményt sugall. Bár ennél a kérdésnél nem kértem részletes véleményt, itt és az Uniós kérdésnél volt a legtöbb kiegészítés. Sokak szerint elfogadhatatlan, mert ez nem az „emberek” érdekét szolgálja, csak bizonyos érdekeket. Mások szerint a politikus ne „aszerint” döntsön, hanem a választók érdekét szolgálja. Azt az óhajukat fogalmazták meg, hogy „a demokrácia érvényesüljön”. Néhányan megjegyezték hogy nálunk „minden le van zsírozva” és sokszor nem úgy alakulnak a dolgok mint ahogy „teljesen ésszerű lenne”. Elmondták ,hogy ismernek olyan esetet , amelynek kapcsán a döntéshozók a médián keresztül győzködték a választókat az általuk helyesnek tartott álláspontról, később aztán - számukra érthetetlen módon- teljesen ellentétes szabályozás született.

54

Én úgy gondolom, hogy itt már az érdekérvényesítés módszereivel van probléma, hogy ez a tevékenység teljességgel átláthatatlan az állampolgárok számára, és amiről nincs információjuk, ott teljesen negatív a megítélés. Érdekes módon a multinacionális cégek erőteljes lobbi tevékenységük megítélésekor teljesen megértőnek mutatkoztak a válaszadók. Véleményük szerint, bizonyos határig jól teszik, de nem mindig a legális határon belül mozognak, leggyakrabban ez a vélemény fogalmazódott meg. Jellemző válasz még a „ mindenkinek joga van”, „teljesen normális” és „tegyék, ha van rá pénzük”. Egy válaszadó a lobbicsoport felállítását a humán szférában (civil szervezetek) találná inkább fontosnak. Míg egy lesújtó vélemény szerint inkább az a baj, hogy „nem fizetnek adót, utána nevet változtatnak és eltűnnek az országból”. Itt inkább a multinacionális vállalatok negatív megítéléséről van szó, viszont teljesen magától érthetőnek tartják számukra az érdekérvényesítést. Az egyik „legizgalmasabb” kérdés az Unióval kapcsolatos volt, úgy látszik a válaszadókat egy évvel teljes jogú taggá válásunk után, ez a kérdés érzékenyen érinti. Az Európai uniónál történő érdekérvényesítésünk sokak számára teljesen értékelhetetlen. A válaszadók egyik fele szerint „semmit nem tudnak kilobbizni”, „semmi nem történik”, a másik fele szerint, „teljesen más dolgok vannak mint amit ígértek, nem lehet érezni semmit.” A felmérés szerint a társadalom nagyon sokat várt a csatlakozástól ami nem vagy csak részben valósult csak meg, és ennek mércéjét kizárólag életkörülményeikben keresik. Úgy érzem a lobbizást megfelelő eszköznek tartanák, de hogy mit lehet vele elérni és hogy milyen cél érdekében erről az átlagembernek semmilyen információja nincs. Érdekesnek találtam még „nem lehet valami jó, de nem értek hozzá”, és „ebből nem sokat érzékelek, hogy ehhez mi köze van az Uniónak, azt nem tudom”, illetve a „de azt tudom hogy a magyar képviselők mennyit keresnek (az Unióban) , én is szeretnék ennyit keresni” választ. Ami az új lobbitörvényt illeti, volt aki hallott róla de „nem sok info jött” , a nagy többség egyáltalán nem hallott róla. Márpedig ha a polgárok nem is tudnak róla, hogy ez az ő érdekükben is történik, ha ismernék, hogy nálunk fejlettebb országokban ezt hogy szabályozzák, és hogy ezt nálunk miért nem lehet, akkor egy kicsit ez a tevékenység elfogadottabb lehetne, mert végső soron ezek az érdekcsoportok jelenítik meg, a társadalom érdekeit is.

55

(5.2) A lobbizás etikai szabályai

Az etikai szabályok alkalmazása az önszabályozás egy jól bevált formája. Akkor van nagyobb jelentősége, ha nincs valamilyen törvényi szabályozás a tevékenységre, ez esetben az önszabályozás legitimálja a tevékenységet. Ez a norma egyfajta etikai kódexként határozza meg azokat az elveket és azt a tevékenységi gyakorlatot, amelynek alkalmazása biztosítja, hogy a professzionális lobbizást egyértelműen és áttekinthetően meg lehessen különböztetni a tisztességtelen magatartás minden formájától. Az etikai önszabályozás alkalmazása a lobbistának és ügyfelének egyaránt érdeke, mert garanciát nyújt a megbízónak, hogy az általa választott szakember, vagy cég megfelel a vele szemben választott etikai követelménynek, és másrészről biztosítékot jelent a közélet kinevezett és megválasztott képviselőinek, hogy a velük kapcsolatba lépő lobbista szakmailag és erkölcsileg feddhetetlen. Az önkorlátozás azonban komoly szakmai kérdésekkel párosulhat, hiszen a politikai tanácsadással, lobbizással foglalkozó személyeknek meg kell bizonyosodnia arról, hogy megbízói által vagy nevükben tett kijelentések, mind a megbízók, mind a hivatalos szervek felé becsületesek és helytállóak. Abban az esetben, ha kizárólag megbízók tesznek vagy fogalmaznak meg előterjesztést, a lobbista kötelessége minden lehetséges erőfeszítést megtenni annak érdekében, hogy tanácsadással biztosítsák ezen kijelentések becsületességét és helytállóságát. Az etikai normák szerint a politikai döntéshozók, a kormányzat intézményei, a hatóságok és más hivatalos szervek felé tett írásos és szóbeli előterjesztések esetében a tanácsadóknak ismertetniük kell a megbízójuk azonosításához szükséges alapinformációkat, kivéve ha azok szokványos üzleti titok tárgyát képezik. Magától értetődő, hogy az érdekérvényesítő szakembernek minden lehetséges módon meg kell felelniük megbízóik követelményének. Azonban, ha a kitűzött célok esetleg törvénybe ütközőek, etikátlanok, esetleg a szakmai gyakorlattal ellentétesek, akkor kötelesek visszautasítani a megbízó nevében való eljárást. A korrupció és az átláthatóság kérdései mindig felmerülnek a lobbiszakma megítélésekor, ezért fontos leszögezni, hogy az önkorlátozásnak megfelelően, szórakoztatási céloktól, és jelképes árumintáktól, kis értékű ajándéktárgyaktól eltekintve, nem ajánlhatnak és nem is adhatnak semmilyen pénzügyi vagy más előnyt biztosító ösztönzőt a velük kapcsolatban álló döntéshozónak. Ide kell érteni a parlamenti képviselőket, alkalmazottaikat, a közalkalmazottakat, a közszolgálati jogviszonyban lévő, vagy nevükben fellépő személyeket.

56

Röviden fogalmazva a lobbista nem adhat, és nem fogadhat el semmilyen ösztönzőt, amely bármilyen módon megvesztegetésként, vagy szívességkérés nyomatékosításaként értelmezhető. Az etikai kódexek (magatartási szabályok) nem jogszabályok, ezért nem kényszeríthetők ki. A kódex megalkotásának a célja, hogy kifejezze és kijelölje a lobbitevékenységnek és viselkedésnek a normáit a szakma művelői számára. A kódexben betartható szabályokat fogalmaznak meg az érdekérvényesítő szervezetek tagjai számára. A különböző országokban szervezetekben hasonló jellegű szabályozások találhatók: Lobbizók Etikai Szabályzata az Egyesült Államokban A professzionális lobbistának mindig ügyelnie kell arra, hogy tevékenysége ne ütközzön az ország szavazóinak általános érdekeivel. A lobbista mindig megőrzi bizalmi státusát, és bizalmasan kezeli mind megbízójának, mind klienseinek minden olyan adatát, és információját, melyek kompromittálóak lehetnek nem csak a megrendelőre, de kormány egészére nézve is. Egyre többször élnek az érdekérvényesítők a bírósági eljárás megindításának lehetőségével, Hiszen ha a törvényhozásbeli erőfeszítések sikertelenek voltak, már csak a bírósághoz fordulhatnak az érdekképviselők a számukra kedvező speciális szabályozás kiharcolása érdekében. Lobbizók Etikai Kódexe Kanadában A lobbizónak nyilvánosságra kell hozni megbízója kilétét, a kapcsolatfelvétel okát. Kötelesek tényszerű és pontos információt szolgáltatni, senkit nem vezethetnek félre sem tudatosan, sem szándékuk ellenére. Jelezniük kell megbízójuknak a regisztrációs törvénnyel és az etikai kódex betartásával kapcsolatos kötelezettségüket. Bizalmas információt csak megbízójuk beleegyezése esetén, illetve törvény előírása alapján hozhatnak nyilvánosságra. Megbízójuk hátrányára bizalmas és bennfentes információt nem használhatnak fel. Az összeférhetetlenségi szabályok szerint az érintettek beleegyezése nélkül nem képviselhetnek egymással ellentétes érdekeket. Összeférhetetlenség esetén lobbi tevékenységet csak valamennyi érintett beleegyezése esetén folytathatnak. Lobbizó nem javasolhat közhivatalt viselőnek olyan intézkedést, amely meg nem engedett befolyásolásnak minősül.

57

Lobbiszervezetek Európai Szövetségének Etikai Kódexe A lobbista fel kell fedje saját és a megbízó cég nevét, és a képviselt érdeket. Nem közölhet félrevezető információt státusáról, céljairól, intézményi kapcsolatairól, kerülnie kell a hamis információk akár véletlen terjesztését is. A bizalmas információkat diszkréten kell kezelniük, tisztességtelen eszközöket nem alkalmazhatnak, dokumentumokat ellenszolgáltatás fejében nem adhatnak át, el kell kerülniük az érdekütközéseket. A kódex aláírójának önként vissza kell lépnie, ha bebizonyosodik, hogy vétett a fenti szabályok ellen. Európai Parlament Magatartási Szabályai A jegyzékben szereplő személyek nyilatkoznak a képviselőkkel, tisztségviselőkkel fenálló kapcsolatukról, tartózkodnak a tisztességtelen információszerzéstől, nem hivatkozhatnak harmadik személynek fennálló kapcsolataikra, haszon fejében nem adhatnak át dokumentumokat, betartják a volt képviselők jogairól és felelősségéről szóló szabályokat. E magatartási szabályzat megsértése a kiadott belépési igazolvány visszavonásával járhat.

Professzionális Politikai Tanácsadók Szövetsége ( Egyesült Királyság) Magatartási Szabályzat A hivatásos tanácsadók, ha meg akarják tartani ügyfeleik és a kormányzati hivatalok bizalmát, a legbecsületesebben és legbecsületesebbnek látszóan kell viselkedniük mindkét féllel. Tisztességesen kell viselkedniük mindkét irányban, és hátrányt nem okozhatnak a Szövetségnek, valamint a tanácsadói hivatásnak. Fel kell fedniük ügyfeleik személyét, biztosítaniuk kell információjuk valódiságát, vissza kell utasítaniuk, hogy bármit is tegyenek az ügyfél jogellenes és etikátlan célja érdekében. Megvendégelésen és szimbolikus üzleti emléktárgyon kívül nem adhatnak egyéb ösztönzést, hogy megtartsák az ügyfelet. Nem kerülhetnek érdekkonfliktusba. Amennyiben a helyi hatóság tanácsosa, nem vállalhatja ott hozandó döntés befolyásolását. Ahol konfliktus keletkezik foglalkozása és politikai elkötelezettsége között, ott az előbbinek kell elsőbbséget kapnia. Nem rendelkezhetnek kormányhivatalba szóló belépővel.

58

(5.3) A lobbizás, mint büntetőjogi kategória

A magyar büntető törvénykönyvről szóló 1978 évi IV. törvény nevesíti a téma szempontjából jelentős tényállásokat. Ezen tényállások büntetik azokat a cselekményeket, amelyek a lobbizás fogalmától élesen, jogi szabályozással is el kell kölöníteni., ezen tényállások jelölik ki a lobbista számára a tiltott területet. Egyes esetekben nyilvánvaló a határvonal a lobbitevékenység és a bűncselekmény között, ám például a befolyással üzérkedés bűncselekménye kapcsán a határvonal a hatályos jog alapján nem jelölhető ki egyértelműen. A Btk 225.§-a szerint „ az a hivatalos személy, aki azért, hogy jogtalan hátrányt okozzon, vagy jogtalan előnyt szerezzen, hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A másik jelentős tényállás a vesztegetés bűncselekménye. A Btk 250§ (1) bekezdése szerint „az a hivatalos személy aki működésével kapcsolatban jogtalan előnyt kér, vagy jogtalan előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetve a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért, bűntettet követ el, és egytől öt évig terjedő szabadságvesztéssel bűntetendő” A hazai közbeszerzési gyakorlatban általában az egyedi eljárások során érhető tetten ez a jellegű tevékenység. Mivel az ilyesfajta tevékenységnek nincs kötelező nyilvánossága, informálisan a színfalak mögött zajlik a nyomásgyakorlás. Ezt a fajta tevékenységet semmi nem választja el a korrupciótól. A korrupció ugyanis nem más, mint „a közszféra befolyásolása magánérdek érvényesítése céljából. Véleményem szerint a korrupció és a lobbizás elkülönítése, csakis akkor valósulhat meg, ha a lobbizás elkülönítése csakis akkor valósulhat meg, ha a lobbizás nyílvánosság előtt történik. Ha a lobbitevékenységet folytatók nyíltan felvállalják, hogy milyen ügy érdekében és kinél kisérelték meg az általuk fontosnak tartott célkitűzés érvényesítését. De találtam pozitív példát is ahol az érdekérvényesítést legális tiszta módon valósították meg.

59

Az 1999-es költségvetési törvény egyeztetési információcseréjének köszönhetően, az önkormányzati gáz-közművagyon értékesítéséből származó privatizációs bevételekre vonatkozó, eredetileg kedvezőtlen parlamenti döntés hatékony alkotmánybírósági megtámadásával kezdődött a történet. Az akkori TÖOSZ főtitkár Köllner Ferenc érdemének tartja számon az érdekképviseleti szakma azt a bravúrt, aminek nyomán az Országgyűlés 2001-ben fogadta el a gázközmű vagyonnal összefüggő önkormányzati igények rendezéséről szóló törvényt. A törvény értelmében az önkormányzatokat megillette -

a megalakulásuk időpontjában azaz 1990.szept. 30.-i állapot szerinti gázközmű-vagyon,

-

a helyi erőből épített és a gáztórvény alapján 1993-ig társasági tulajdonba került gázközmű-vagyon,

-

a lakossági hozzájárulás jelenértéke

A törvény intézkedése alapján, több mint 600 önkormányzat, 70 milliárd forintot meghaladó összértékű járandósághoz jutott, amelynek több mint a fele készpénz volt. Csakhogy a 2001ben elfogadott „első fordulós” gázközmű törvény csak az 1993.aug.3.-áig keletkezett önkormányzati igények kielégítéséről rendelkezett. Számos önkormányzat akad azonban amelyeknél az ezt követő időszakban valósultak meg a gázközművek saját és lakossági forrásokból. Esetükben a jogalkotó elrendelte az 1993.aug.4. és 1995.dec.31-e közötti időszakban létesített, de a privatizációs eljárásban a gázszolgáltató társaságok tulajdonába került gázközművekkel kapcsolatos önkormányzati igények rendezését is. Az ún. gázközmű-juttatás „második fordulójáról” szóló törvényt, végül csak 2002. decemberében sikerült elfogadtatni. Ezzel a második fordulós törvényi rendelkezéssel pedig valójában lezárult a jelentősebb önkormányzati privatizációs bevételek sora. Egyébként úgy gondolom, hogy az információs társadalom térhódításának hajnalán, akadt volna olyan követendő – fejlett piacgazdasági- példa arra, hogy a önkormányzatok olyan vagyontestekhez jussanak, amelyből nem csupán egyszeri bevételt realizálhatnának, az informatikai és energetikai befektetőktől. Például Franciaországban, az első világháború óta a településen átvezetett bármely vezetékes közmű ipso jure önkormányzati tulajdonba kerül, és az önkormányzat maga dönti el, hogy üzemeltetésére melyik vállalkozásnak adja bérbe.

60

(5.4) Az érdekérvényesítés határai Ehhez a fejezet összállításához egy interjú nyújtott segítséget, amelyet Pintérné Fodor Máriával az Eurolobbi Communications ügyvezető igazgatójával készítettem. Az igazgató-asszony bár eléggé elfoglalt, mikor közöltem hogy, milyen célból keresném fel, készségesen adott időpontot amikor a rendelkezésemre tud állni. Előzetesen tájékoztatott, hogy természetesen ügyfeleik titoktartási kötelezettsége miatt, ügyfeleikről illetve konkrét projektekről nem adhat felvilágosítást. Mindezek ellenére, úgy gondolom szakirodalomban nem található, érdekes, tanulságos információkkal tudott szolgálni. Az első kérdésem az volt Pintérné Fodor Máriához, hogy mondjon néhány mondatot magáról a cégről, hogy mióta, milyen tevékenységgel foglalkozik Erre az igazgatónő a következő választ adta: - A Eurolobbi Communications lobbitevékenységgel 2004- januárjától foglalkozik, de kiegészítő tevékenységként EU- pályázati pénzekhez kapcsolódó projektek tervezését és menedzselését is vállalják. – tevékenységükről bővebb információt a www.eurolobbi.com honlapon lehet találni. A második kérdésben azt kérdésemet tettem -„ Hogyan fogalmazná meg az érdekérvényesítés fogalmát? A feltett kérdésre Pintérné elmondta – „Az érdekérvényesítés tudomány és művészet egyszerre, mert meg kell tanulni kommunikálni, azaz, meg kell határozni azt a stratégiát amellyel a cél elérhető, érvekkel meg kell győzni a másikat a cél közérdekű voltáról, és elő kell segíteni alternatívákkal a helyes döntést „– majd folytatta - „Mint minden alkalmazott kommunikációs szakterületnek, a lobbizásnak is sajátos ismeretrendszere, eszköztára van, ezek elsősorban a klasszikus public relations technikák alapján kialakult munkamódszerek.” „Milyen módszerekkel dolgozik egy lobbista?” – tettem fel a kérdést az ügyvezetőnek, aki a következő választ adta: - „A lobbista fő munkaeszköze az információ, hiszen munkája során folyamatosan kommunikál, megadott üzeneteket juttat célba és fogad be, azaz tevékeny és aktív szereplője a kommunikációs folyamatoknak.” – majd hozzátette-„ A különböző lobbieszközök kiválasztásának szempontjait a stratégiai terv határozza meg, mindig az a cél, hogy a belső meggyőződés létrejöjjön, és ha lehet a lobbista szándéka szerint alakuljon.”

61

Ezután felvetődött bennem a kérdés – „Milyen eszközöket alkalmaznak?” – Pintérné a következőképpen fogalmaz:

-„Vannak közvetlen eszközök melyek közé tartoznak az alkuk, a ráhatás, a meggyőzés, a nyomásgyakorlás ,de idetartoznak a különféle kampányok, az ehhez kapcsolódó sajtó-média használat melynek segítségével különböző irányokból, különböző tartalomra tudunk hatni.”majd folytatta – a parlamenti bizottsági meghallgatások, a szervezett konferenciák, az írásos eszközök széles lehetőségei, pl. az ún. position-paper. ( a vállalati hivatalos tényszerű összefoglaló)- „ továbbá a lobbizásnál felhasználjuk a különféle alulról jövő kezdeményezéseket, legyen az népszavazás érdekében történő aláírásgyűjtés, tömegek szervezett mozgatása.”-„ de hasznosak lehetnek az együttes fellépés egyéb lehetőségei, mint a partnervállalatok koalíciói, és a különféle iparági szövetségek.”- majd így folytatja- A közvetett eszközök közé tartozik a témakezelés, vállalati környezetfigyelés, milyen külső folyamatok lesznek rá hatással, esetleg bedobnak valamit a szakmai-politikai köztudatba, a közösségi kapcsolatok, országos társadalmi kérdésekben szerepvállalás a vállalat vezetője részéről, továbbá a vállalati közösségi fejlesztés melletti elkötelezettség, vállalati támogatáspolitika, végül a média kapcsolatok”Pintérné még megemlítette – „Nagyon fontos a jó lobbiüzenet, körültekintően megfogalmazni, mit akarunk mondani, elérni, a jó lobbiüzenet célcsoportra szabott, egyértelmű, nem félreérthető, a célcsoport érdekeit hangoztató, hatása a lobbicél elérését segíti. A vállalatoknak lehetőségük van arra, hogy különféle szakmai anyagokkal támogassák a képviselőket, közigazgatási szakembereket, ezeken keresztül saját ügyeik érvényesülését segítik elő.” Ezek után azt kérdeztem riportalanyomtól – „Mit tanácsol, mire figyeljünk oda az írásbeli anyag összeállításánál? Pintérné Fodor Mária erre a kérdésemre a következő választ adta: -„Először is lényeges a küldemény perszonalizációja, majd azonosítani kell a témát, hogy milyen rendeletre, törvényre vonatkozik.” - majd így folytatja-„Úgy fogalmazzuk meg, hogy kiderüljön belőle mit akarunk, kiderüljön álláspontunk, tények használata, hatástanulmány előnyös” Pintérné még felhívta a figyelmemet arra is -„A kérésünk legyen konkrét, ne általános, a kérés sokszor egy időpont lehetősége. Felhívnám a figyelmet a megfelelő stílus használatára, ami nem lehet alázatos vagy fenyegető. Mindig kövessük figyelemmel az anyag útját, elutasítást lehetőleg ne kapjunk írásba.” – majd hozzátette- „Ha képviselőnek írunk, hozzá általában politikai jellegű kéréssel forduljunk, a tisztviselőnek, ott a szakmai szempontok dominálnak.”

62

A következő kérdés ezek után adott volt, azt kérdeztem, hogy- „Mire figyeljünk oda a szóbeli találkozók alkalmával?” A kérdésemre a következő választ kaptam: - „Először is térképezzük fel a célszemély érdekeit, érdemes előre készülni a kritikus pontra. A tárgyaláson mindig a kulcsüzenetet kell elmondani, azt kell kiemelni, neki miért jó, az soha nem fog senkit érdekelni, hogy mi mit akarunk.” - majd így folytatta- „A tárgyalás végeztével mindig megállapodni időben, hatáskörben, következő lépések tekintetében. Érdemes azt is megbeszélni, kinek, mit mondhatunk el arról, amiről itt megállapodtunk. Különösen miniszteri, államtitkári találkozó alkalmával.” Ezek után arról faggattam Pintérnét, hogy – „Mennyiben tér el egy miniszteri találkozó az egyéb megbeszélésektől?” Pintérné erre így reagált – „A legfontosabb szabály, hogy csak konkrét kérés esetén alkalmazzuk. Mindig egyeztessünk a szakapparátussal, meghatározó a személyi titkár szerepe.” - majd így folytatta – Mindenképpen előzetesen küldjünk írásos összefoglalót, alkossunk kisebb méretű delegációt, jelöljünk ki egy szóvívőt. A tárgyaláson ragaszkodjunk az előre kialakított témához, rövid bevezető után térjünk a lényegre de ne gondoljuk, hogy elolvasta az írásos anyagot.” – majd hozzátette –„Rendszerint 30 percet biztosítanak, de lehetőleg ne használjuk ki teljesen, távozzunk 25 után. Fenn áll a veszélye annak, hogy az utolsó pillanatban lemondják a találkozót, nem szabad ezen megsértődni, mindig legyen másik csatornánk.” Végezetül Pintérné még néhány általános észrevétellel szolgált számomra: - „Lehetőség szerint korán avatkozz be, ne csak felvesd a problémát - ajánljunk megoldást, mindig törekedjünk a win-win eredményre. A jó lobbista kapcsolati hálóban dolgozik, ezt még azelőtt építi ki mielőtt szüksége lenne rá, de nem szabad elfelejteni, hogy a kapcsolat nem minden.” – majd hozzátette – „Mindig tartsuk be a szolgálati utat, megfelelő szinten kezeljük a problémát, mindig legyünk tájékozottak, hagyjunk nyomot magunk után, de kerüljük a futószalag meg-oldásokat. Végezetül soha ne dicsekedjünk a győzelmünkkel, ne feledjük az utolsó pillanatban is megváltozhat ügyünk kimenetele.”

63

6) Összegzés

Szakdolgozatomban megkíséreltem áttekinteni, hogy ma Magyarországon kik és milyen érdekek mentén lobbiznak, valamint, hogy az ezzel kapcsolatos szabályozás merre tart. Lobbizni jó dolog, de ez a tevékenység éppen olyan sokrétű, mint az érdekek de különbséget kell tenni érdekegyezetető és lobbista között, a kettőt az alkalmazott eszközök különböztetik meg. Felhívnám a figyelmet a mielőbbi jobbi szabályozás fontosságára, ami az áttekinthetőség mellett presztízst is adna a szakmának, egyúttal garantálná hogy a lobbizás a mielőbbi törvény- és döntéshozói munka fontos előkészítője és szakmai háttere legyen. Véleményem szerint a lobbizást nem szabad szigorú tételes szabályokkal megnyomorítani, ám két területen elengedhetetlen a korlátok közé szorítása. Először is egy arra kijelölt intézményben, hivatalban be kell jelenteni, ki, miért és minek az érdekében kíván lobbizni. Ha e cél az alkotmányba ütközik a hivatal tagadja meg az engedélyt. A másik fontos ellenőrzési jogosítványt az adóhatóság kezébe kellene adni. Minden lobbizásra befizetett pénz adóköteles lenne, s könyvelést kell vezetni arról, mire fordították az összeget. Ha az ügyvédi iroda például megvesztegetésre is költött, ezzel az összegértelemszerűen nem tud hitelt érdemlően elszámolni, akkor jöhet a nyomozás és felelősségre vonás. A korrupció és a lobbizás elkülönítése csakis akkor valósulhat meg, ha a lobbizás a nyílvánosság előtt történik. A közélet tisztaságának nélkülözhetetlen eleme, hogy mindenki számára nyilvánvaló legyen, az egyes döntéseket mely érdekcsoportok kívánják befolyásolni, és azok milyen eszközöket alkalmaznak érdekeik érvényesítésére. Az Európai Unióban a partnerség elve értelmében kötelező az érintettek bevonása a tervezés, döntéselőkészítés, illetve a döntéshozatal folyamatába. Itt látható az a különbség ami alapján elhatárolható az EU lobbizás a hazaitól. Az Európai Unió-ban ugyanis nem utólagos a reagálás, mivel ott nem a kész koncepciót egyeztetik. Az érdekérvényesítésre az is jellemző, hogy a lobbizás terepe nem csak a nagypolitika, hanem az önkormányzati, helyi közösségek szintjei is.

64

A kötelezően alkalmazandó ún. partnerségi háromszögek lehetővé teszik, akik régen lobbiztak, most bekerüljenek a döntéshozatali rendszerbe, sőt az EU elvárja, hogy részt vegyenek a döntéshozatal bonyolult eljárásrendjébe. A többszintű kormányzás elve szerint egymásba épülő egyeztető háromszögek viszonylata azt feltételezi, hogy a politikai rendszer minden szintjén létre kell jönnie a horizontális autonóm intézményrendszer és döntéshozatali struktúrának, amelynek szereplői egymással vertikálisan is kapcsolatba lépnek. Fontos azonban az is hogy az autonóm intézmények a többi tagország azonos szintű szerveivel is intenzív horizontális kapcsolatokat alakítsanak ki. A partnerségi háromszögek kialakítása a megfelelő „társadalmi kapacitások” és a „fenntartható versenyképesség” kulcsfogalmak kialakításához, realizálásához szükségesek Összegzésképpen elmondható, hogy az érdekérvényesítés mindenki számára kívánatos folyamat, aminek át kell hatni az állam egészét, és ami megfelelő mederbe terelve nagyobb legitimitást adhat a azoknak kormányzati és egyéb döntéseknek, amelyek megjelennek a különféle döntési szinteken.

65

8.) Irodalomjegyzék Barát Tamás- A bizalom tolmácsai. Medipen, Bp. 2001 Bruce I. Newmann- A politika tömegmarketingje. Bagolyvár könyvkiadó, Bp.2000 Horváth M. Tamás – A regionális politika közigazgatási feltételei. Magyar Közigazgatási Intézet, Bp.2004, (318) Iván Gábor - Önkormányzatok és EU közpolitika I. Magyar Közigazgatás Intézet, Bp.2004,(112) Joseph Kirschner : A manipuláció művészete. Bagolyvár Könyvkiadó, 1999 Lékó Zoltán- Hajdú Nóra- Kégler Ádám-Sándor Péter- Vass László – Lobbi kézikönyv. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Bp.2002 (523) Logon Riport 2002 – Lobbizás Európában. Petit kiadó Bp.2002,(142) Mónus Ágnes : Public relations, a bizalomépítés művészete. SHL Hungary Kft, 2001

Szeles Péter – Public relations a gyakorlatban. Geomédia kiadói Rt. Bp.1999, (310)

Tóth Judit – Várhelyi Olivér – Önkormányzatok és EU közpolitika II. Magyar Közigazgatási Intézet, Bp. 2004, (83) Topolánszky Ádám- Lobbizás, érdekek az előtérben. Bagolyvár Könyvkiadó, Bp.2004 (149)

1949-évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya 46/ 1994. (IX.30) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról 1987.évi XI. törvény a jogalkotásról 1990.évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

66

67

68

69