AZ ÁLLAM MŰKÖDÉSI ZAVARAINAK TÁRSADALMI ÚJRATERMELÉSE

393

AZ ÁLLAM MŰKÖDÉSI ZAVARAINAK TÁRSADALMI ÚJRATERMELÉSE Sajó András* (MTA Jogtudományi Intézet)

Vezetői összefoglaló A magyar államszervezet, (ön)szabályozással és szervezeti működéssel meghatározó módon járul hozzá az államéletben is érzékelhető társadalmi rendetlenséghez. Az állam a jóléti szolgáltatásokban menthetetlenül összefonódott a társadalommal, a gazdasági és politikai szereplőkkel. Az államműködési zavarok ebből az összefonódásból következnek. Az állami normák tömeges társadalmi és hatósági megszegése az államműködés része, az állami szervek körében érvényesülő, gyakran következmény nélküli normasértéssel, a felelőtlenség intézményesítésével. A továbblépés feltétele az állam iránti bizalom visszaszerzése. A fentiek alapján – egy drámai válság okozta „megtisztulás”, azaz kényszerpálya-váltás hiányában – a kis lépések politikája az egyetlen lehetőség. Az állam és a társadalom „rendetlensége” a jelen kutatásban azt jelenti, hogy az állam szervezetei, a társadalom intézményei és a lakosság nem elfogadott, átlátható, stabil normarendszer alapján működnek együtt, mivel nem is érdekeltek a mindennapi élet kiszámíthatóságának, a döntési folyamatok nyilvánosságának és az intézményi stabilitásnak a fenntartásában. Az állam működési zavarai meghatározóan a társadalom működési zavaraiból következnek, annak szerves részévé váltak. A kutatás azt igazolja, hogy az állam működési zavarai mindenekelőtt társadalmi működési jelenségek. Emellett – másodlagosan – léteznek az állami működés saját zavarai, amelyek döntően az államrendszeren belüli okokra vezethetők vissza és esetenként ezen belül lennének enyhíthetők. Valójában azonban a társadalmi újratermelési folyamatok és a politika olyan mértékben behatolnak az államműködésbe és a döntési folyamatokba, hogy olykor még a meghatározóan államszervezési zavarok sem kezelhetők pusztán az állami vezetés racionális felismerései szerint. A kutatócsoport tagjai: Csaba László (Budapesti Corvinus Egyetem Összehasonlító Gazdaságtan Tanszék / Közgazdaságtudományi Tanszék), Csányi Vilmos akadémikus (ELTE Etológiai Tanszék), Fleck Zoltán (ELTE ÁJK / MTA Jogtudományi Intézet), Kolosi Tamás (TÁRKI), Kondor Imre (ELTE Komplex Rendszerek Fizikája Tanszék), Neményi Mária (MTA Szociológiai Intézet), Sajó András akadémikus (MTA Jogtudományi Intézet), Uitz Renáta (Közép-európai Egyetem, Jogi Tanszék) és Velez Zoltán (Szent István Egyetem Gazdasági Tanácsa). A háttértudományokat készítették: Dupcsik Csaba (MTA Szociológiai Intézet), Fleck Zoltán (ELTE ÁJK / MTA Jogtudományi Intézet), Ligeti Miklós (IRM), Orbán Annamária (BME Szociológiai és Kommunikáció Tanszék), Sági Matild (TÁRKI), Szuchy Róbert (Budapesti Kommunikációs és Üzleti Főiskola). *

394

Sajó András

Beszámolónkban először áttekintjük, miként működik a magyar állam, mint jóléti szolgáltató rendszer a társadalomban és gazdaságban kialakult pályafüggőségben. A magyar államszervezet működésének alacsony hatékonysága hozzájárul szuboptimális egyensúlyi állapotok fennmaradásához az egyes társadalmi alrendszerekben. Pontosabban, az államműködés ezeknek az alrendszereknek nem viszonylag elkülönült, hanem integráns része. Az állam az államrendszer problémáira államszervezeti és jogi szabályozási technikákkal válaszol, amelyek – mint esettanulmányaink jelzik – a „rendszer” – értsd: ’a társadalmi problémák rendszere’ – újratermeléséhez járulnak hozzá. Az esettanulmányok alapján jelezzük az államreform korlátaira és lehetőségeire vonatkozó hipotéziseket, amelyek további kutatásban vizsgálandók. Jelzünk továbbá néhány konkrét szervezeti és jogi megoldási lehetőséget, amelyek még a szükségképp szuboptimálisan működő államgépezetben is elkerülhetőek lennének. Ezek alkalmasak lehetnek egyes – az államműködés által erősített – társadalmi feszültségek enyhítésére. I. AZ ÁLLAM A POSZTSZOCIALISTA TÁRSADALMI MŰKÖDÉSBEN Az emberi lény számára fontos lelki és gondolkodási szükséglet a szabályosság, a szabályosságérzet forrása pedig a környezet rendezettsége. Ez elégíti ki a biztonságérzetet, pontosabban e nélkül erősödik a bizonytalanság, ami nehezíti az adaptációt, illetve bonyolultabb viszonyok közt a tervezést, mint alkalmazkodási eszközt. A szervezetek és intézmények számára is fontos a stabil, rendezett környezet, persze nem csak humánetológiai, hanem adaptációs okból is. A szervezetet alkotó egyének szintjén azonban az etológiailag értelmezett rendigény is szerepet játszik. Az államműködési zavarok államigazgatási-államvezetési szempontból jogérvényesítési és hatékonysági problémákként jelennek meg. Jelenségszinten az államműködést a közérdek elsikkadása, mi több, a közérdek mibenlétére vonatkozó közmegegyezés részleges hiánya jellemzi. A közérdek megfogalmazatlan marad, mert nincsenek tartósan érvényesülő, fenntartható – akármilyen módon felfogott racionalitásnak megfelelő – szakpolitikák. Az állam, és ennek megfelelően az állami szervezetek, intézmények, a saját működésükre, illetve a társadalom általuk szolgált szegmensére vonatkozó, a jövőben érvényesíthető célkép kialakítására képtelenek. A felmerülő, részben az állami szabályozás okozta nehézségeket az állam saját működésének (korlátozott) racionalizálásával igyekszik orvosolni, az államszervezet működésének racionalizálása azonban önmagában nem vezethet a társadalmi rendezettség megteremtéséhez. A bürokratikus szervezetek fennmaradásának közismerten legsikeresebb taktikája a feladat- és, az ezzel járó, hatáskörnövelés. A feladatnövelés azonban (néhány, a növekedéssel és a társadalmi változással összefüggő helyzetet leszámítva) zéróöszszegű játék, azaz valahonnan a hatáskört el kell venni, ami más szervezetet vesztessé tesz és veszélyezteti a szervezetek békés egymás mellett élését, a koordinációt. Egy állami szervek közti gyilkos hatásköri versenyben viszont túl sok kompromittáló adat kerülhet ki. Az adott körülmények között tehát a közigazgatási szervek többsége inkább defenzív taktikát követ az agresszívabb hatáskörnövelés helyett: a (nem szűken, jogi értelemben vett) felelősség kizárásával, az ellenőrző rendszerek működtetésének elszabotálásával védi magát. Mivel nincs megfelelő teljesítménymérés, nincs

Az állam működési zavarainak társadalmi újratermelése

395

alap a szervezet radikális átalakítására, megszüntetésére. Tehát a szervezetek alapvető érdeke a teljesítménymérők kialakításának megakadályozása (még ha lenne is ezekre külső igény). A szervezeti önvédelem második védelmi vonalán az ellenőrzési erőforrások korlátozása, az ellenőrzések kiüresítése és mindenekfölött az ellenőrzésben feltárt vagy a nyilvánosságra került hibákért való helytállás, azaz a felelősség kizárása helyezkednek el. A belső állami ellenőrzés nem kapcsolódik társadalmi-politikai felelősségre vonáshoz, az ellenőrzés alapvetően számszaki. A felelősséghiány az ellenőrző és jogérvényesítő szervek, illetve a politikai vezetés érdekeivel is találkozik. A rendszeres felelősségre vonás hiányában az állami szervezetekből hiányzik a tanulási kényszer; mivel pedig nincs viselkedéskorrekció, a szabályozórendszer, illetve a szervezetek alkotta intézményrendszer nem alkalmazkodik a társadalmi szükségletekhez és változásokhoz. A külső (részben politikai ihletésű) kihívásokra – akárcsak a működés költségvetési fenntarthatatlanságára – a szervezetrendszer norma-rögtönzésekkel, illetve állandósult átszervezéssel válaszol. A lánc leggyengébb elemeire, a lemorzsolódottakra, a gyenge érdekérvényesítő képességű intézményekre – például közegészségügy, oktatás – egyre nagyobb nyomás hárul, ami nem megújulásra, hanem szolgáltatásvisszafogásra vezet. Mindez a társadalmi szereplőkben, az állampolgárokban erősíti a frusztráló rendetlenségérzetet, és hozzájárul ahhoz, hogy a társadalmi cselekedet, az egyéni viselkedés maga is újabb normaszegés, rendetlenség forrásává váljon. Az, hogy a magyar államszervezet a fenti módon, (ön)szabályozással és szervezeti működéssel hozzájárul a társadalmi zavarokhoz, és maga is instabil alrendszerként létezik, egy kényszerpálya adottsága. Az állam a rendszerváltás után jóléti államként alkotta meg és legitimálta magát; a társadalmi szereplők ilyenként használják és ilyenként függenek tőle (Szalai 2006). A magyar „jólétiség” nem elsősorban szolidaritáson alapuló gondoskodást jelent (vagyis nem a hátrányos helyzetűek segélyezésére irányul). A jólétiség azt takarja, hogy a gazdasági és kulturális termelés és az abból való részesedés állami szociális ellátásként, juttatásként valósul meg, vagyis csak részben piaci folyamatban. Erős társadalmi késztetés érvényesült a jóléti szolgáltatások fenntartására – erre épült azután az egyre irracionálisabb rendszer fenntartásában érdekelt jóléti szolgáltatók és állami intézmények kapcsolata. Az átalakuló közép-kelet-európai gazdaságok közt a magyar az egyetlen, ahol nőtt az újraelosztás mértéke (mintegy öt-nyolc százalékponttal) az 1989-es évhez képest (l. ECB Statistics Pocket Book 2007). Az újraelosztás úgy megy végbe, hogy a gazdaságnak 20-30 százaléka megmarad a szürke zónában, ami természetesen az állam cinkos távolmaradását feltételezi. A munkaerő jelentős része úgy működik, hogy jóléti szolgáltatásokra támaszkodhat anélkül, hogy a munkaadó és munkavállaló ehhez arányosan hozzájárulna. Az államműködés során az azzal kapcsolatba lépő társadalmi szereplők, beleértve az állampolgárokat is, igyekeznek informális előnyöket szerezni az ebben hallgatólag együttműködő államtól, illetve igyekeznek az ilyen előnyszerzési helyzeteket állandósítani. Ehhez a fennen hirdetett, de kijátszott (olykor eleve kijátszásra szánt) normák csak paravánként szolgálnak. A kutatás korábbi fázisában – első jelentésünkben – az így kialakult állami és társadalmi viselkedést hipokrita parazitizmusnak neveztük. A parazitizmust lehetővé tevő, legitimáló elvek és ideológiák („jogállam” – értsd elévülés; „autonómia” – értsd ellenőrizhetetlenség) lassan a képmutatással rokon értelmű

396

Sajó András

kifejezéssé válnak. A hipokrita parazitizmus azonban csak mint következmény jelzi a mélyebb összefüggést, a társadalmi rendszer húsz éve érvényes működésmódját. Amit államműködési zavarként és ez által generált zűrzavarként érzékelnek, az ennek a sajátos, tartós, szuboptimális, egyre nagyobb áldozatokkal fenntartott, rossz egyensúlynak a része. Ez a rossz egyensúly egyre alacsonyabb szinten állítódik ismét és ismét helyre. Az ára az Európán belüli leszakadás lehet. A pártok köré szerveződtek azok a klientúrák, amelyek a párton keresztül az államra épülhettek. (Az alternatíva a pártkapcsolatot megkerülő, közvetlen vesztegetés). A pártok ilyen transzmissziós működése legközvetlenebbül a pártfinanszírozás képmutatásával függ össze: az állami támogatás elégtelen, a legális magántámogatás szabályai nem ösztönöznek átlátható támogatásra, marad tehát a titkos támogatás, amiért cserébe pozíciókat és „szívességeket”, „udvari beszállítóságot” kell adnia az államhoz hozzáférő nyerteseknek. Ehhez viszont politizálni kell a közigazgatást. A pártok zsákmányszerzésre rendezkedtek be (részben a pártfinanszírozás hibái miatt). A pártdemokráciában a szakkérdések túlpolitizálódnak. Ez a demokrácia félreértése. A piaccal keveredő adminisztratív újraelosztást a kényszerpályán mozgó (félreértett) jóléti mechanizmus és annak szolgálatában az állam és kormányzata meglehetősen drágán tartja fenn. A jólét-szolgáltatói kényszer rontja a piac hatékonyságát is, mivel a „rendi” érdekek érvényesülése szembekerül a piaci hatékonysággal. A „rendi” érdekeket érvényesítő csoportok célja az átmenet viszonyainak fenntartása; ők az állami szubvenciók, járadékok kedvezményezettjei. Fennmaradásuk a rendszerváltó átalakulás elhúzódó jellegével függ össze. A teljes átalakulást az érdekeiket jól érvényesítő társadalmi csoportok vissza tudták fogni. A társadalmi élet meghatározó területein meg-megújuló küzdelem zajlik az erőforrások birtoklásáért. Ennek törvényszerű következménye az instabil intézmény- és jogrendszer, hiszen az éppen erősebb csoport a saját igényei szerint módosítja a szabályozókat. Részben emiatt tartunk fenn az OECD más országainál jóval nagyobb létszámú közszolgálati szférát (PUMA-HRM 2002. 7. 1. tábla). Ezen túlmenően az állam kiterjedt személyes és politikai kliensrendszert foglalkoztat kiszervezett, privatizált szolgáltatásokkal. A patrónus-kliens körhöz tartozók elég erősek ahhoz, hogy a klientúrába tartozó társaikat megvédjék cselekedeteik jogi következményétől (és ezzel persze a teljes hálózatot, amely nyilvánvalóan érdekelt), így nincs, vagy alig van valószínűsíthető negatív következménye a korrupt magatartásnak. Akárhogy is történt, a magyar állam olyan pályára állt, amelyben az állam a jóléti szolgáltatásokban menthetetlenül összefonódott a társadalommal, a gazdasági folyamatokkal és szereplőkkel, és – ennek az összefonódásnak a foglyaként – magával az egyre kevésbé fenntartható jóléti szolgáltató rendszerrel. Az államműködési zavarok ebből az összefonódásból következnek. Az állami normák tömeges társadalmi megszegése az államműködés része, s nem egyszerűen esetleges következmény. Öszszefügg az állami szervek körében érvényesülő, gyakran következmény nélküli normasértéssel, beleértve a normák – sokszor szelektív – nem érvényesítésében álló jogsértést. (Ennek egyik jellegzetes formája a jogsértőnek kedvező, késedelmes eljárás.) Egyes jogszabályok végrehajthatatlanok, és óhatatlanul az a látszat, hogy a jogalkotók előre látták, a végrehajtás korlátozott lesz. A jogszabályok címzettjeinek rendszeres szabályszegése nélkül a rendszer fenntarthatatlan. Az állam maga is tevékeny részese


397

annak, amit csak a kívülálló megfigyelő nevez – tévesen – kijátszásnak. Mert nem kijátszása a szabálynak az a deviancia, ami eleve alkotó része a rendszernek, amit maga a rendszer tesz szükségessé. Ebben a rendszerben kell értelmeznünk az államot szűkebb értelemben alkotó szervezetek és intézmények szerepét, amelyek maguk is a saját érdekeik és logikájuk szerint állnak szemben és függenek, illetve tartják függőségben az „államot”, azaz önmaguk aggregátumát, sajátos összegződését. Elvileg az államvezetés leginkább ezen a szinten lehetne képes tudatosan, saját akaratából fellépni, amit közönségesen az „államreform illúziójának” szokás hívni. II. A RENDETLENSÉG TERMELÉSE A. Aggregált rendetlenség A fenti értelemben vett, a szolgáltatást nyújtókkal és a szolgáltatási kedvezményezettekkel összefonódott jóléti állam a szolgáltatások fenntartásához olyan mérvű elvonásra lenne kénytelen, amit nem tud – és az adott erőforrások és azok egyéni élvezete mellett nem is lehetne – tartósan elvonni. A rendszer összefonódásai kikényszerítik az elvonás alóli mentesítést. Akik adott pillanatban nem képesek mentesíteni magukat a redisztribúciós elvonások alól, azokra elvileg igen nagy teher hárul. De csak elvileg, hiszen a rendszer fennmaradásához elengedhetetlen, hogy az elvonási presszió az ellenállásra képeseket ne fordítsa radikálisan szembe a rendszerrel. Még az éppen hozzájárulásra kénytelenek esetében is formális és informális alkuk folynak arról, hogy menynyire érvényesítsék a hozzájárulást. Ez a helyzet önmagában is tömeges bizonytalanság, normák alóli kibúvás és normasértés forrása. A kialakult egyensúlyok bizonytalanok és szuboptimálisak. Gazdaságilag a szuboptimalitás abban áll, hogy azok, akiktől elvonnak, aligha képesek megtakarításra. De még aki képes beruházásra – legalább a maga jövőjébe –, az is egyre kevésbé motivált arra, hogy megtakarításait, profitját a reálgazdaságba fektesse. A rendszer néhány év után még emelkedő elvonásokkal sem képes majd fedezni a kiadásait (Győrffy 2007). Az adatok szerint ez a mechanizmus talán Magyarországon érvényesül a legerőteljesebben, egyebek közt az átmenet lassúsága miatt. Az átmeneti folyamathoz tartozott a járadék mint jövedelemszerzés. Ennek haszonélvezői képesek voltak a járadék állandóságát biztosító intézményeket bebetonozni. Ugyanakkor egy ilyen társadalmi-gazdasági működés mellett relatíve csökkennek a jóléti szolgáltatási színvonal fenntartásához rendelkezésre álló erőforrások. Óhatatlan a túlköltekezés, aminek drámai jele a költségvetési hiány. A hiányra következik a tűzoltás, a költségvetési kiigazítás és megszorítás és újabb bevételi források keresése. Ez a kialakult szabályok változtatását kívánja, a szabályok változása pedig gyors alkalmazkodást. Az alkalmazkodás részben a szabályok teljesítésére irányul, részben azonban azok kijátszására. Azt kell kitanulni, mi az új jogsértésnek az a mértéke, mely a cinkos hatóságok számára még elfogadható. A modern állam – a magyar is – a formális racionalitás követelményei szerint működik. Jogos a kérdés, miként lehetséges a fenti mechanizmusok rendszerszerű működése

398

Sajó András

egy formális-racionális államban? Hiszen a költségvetést ésszerűen, hozzáértő személyek tervezik. Az éves kiadásokat ellenőrzik, a folyamat jórészt nyilvános. Csakhogy e meghatározó döntési szint sem kivétel a jóléti összefonódás hatásmechanizmusa alól. A költségvetés a gazdasági növekedésre, inflációra vonatkozó szakmai előrejelzés alapján készül. A tervezési torzulás óhatatlan, ha a rendszer minden résztvevője, elsősorban a politikusok, akiknek ki kell szolgálniuk személyes és tág értelemben vett politikai klientélájukat, erőteljes nyomást gyakorolnak a tervező apparátusra. A tervező kénytelen hinni abban, amiben a politikusok hinni akarnak. Az államszervezet politikai-jóléti öszszefonódásai miatt nem marad olyan szereplő, aki legalább intellektuálisan ellent állhatna ennek. Ilyen körülmények közt a finanszírozás óhatatlanul ismétlődő mini-válságokra vezet; a hiányokat be kell tömni, éspedig gyorsan, ezért a szabályokat felforgatják. A folyamat természetesen nemcsak költségvetési feszültségként és az általa indukált szabályozási zűrzavarhoz kapcsolódóan érvényesül, bár ennek kitüntetett szerepe van. Az alábbiakban a kutatás esettanulmányai kapcsán jelezzük, miként kapcsolódnak az állam intézményei és szervezetei a jóléti pozícióharcba. Érdemben a küzdelem arról szól, hogy milyen területekről vonják el az értékvesztő állami-jóléti szolgáltatások kedvéért az erőforrásokat, és hová kerüljenek az így keletkező „morzsák”. A szorosan vett jóléti szolgáltatások (a szociális ellátás) területén a leglátványosabb társadalmi anómiát az okozza, hogy a szolgáltatásra rászorultaktól (a leggyengébb ellenállásra képesektől) a korábbiakban nyújtott szolgáltatásokat elvonják, hogy az elégtelen hozzájárulást fizető középosztály juttatásait valamennyire fenntarthassák. A legszegényebbek így óhatatlanul az uralkodó normákkal ellentétesen viselkednek, egy részük rendzavarónak minősül, s nemhogy a szociális gondok orvoslására, de még rendészeti kezelésükre sem marad pénz, legfeljebb erőszak. Az elvonás lehetséges területe maga az állam, vagyis az adminisztráció, a központi egységek, az önkormányzatok, az állam által tulajdonosként ellenőrzött közszolgáltatások, az állami szolgáltatásokat nyújtó, részben klientelisztikus kapcsolatokat ápoló beszállítók, kivitelezők. Ezek közt a szabályozás meghatározására képesek tudnak a leginkább ellenállni a megszorításoknak. Az ellenállásra, a kijátszásra maga a szabályozórendszer kínál lehetőséget, különösen, ha az államapparátusról van szó. Az állam önmagára vonatkozó szabályozása egyáltalán nem korlátozza az államapparátust, és az államgépezettel összefonódott, a saját klientéláját kiszolgálni kénytelen politikai erőktől sem várható korlátozási nyomás. A központi apparátus (de az önkormányzatok is) például a feladatok saját munkatársaknak „kiprivatizálásával” bújik ki a hirdetett racionalizálás alól. Az egyes állami szervek és klientélájuk eltérő érdekérvényesítő képességűek, ezért más-más mértékben válnak többé-kevésbé vagy alig vesztesekké a jóléti szolgáltatások alkalmi ellehetetlenülése során. Egy olyan komplex rendszer, mint az állam elvileg önvezérlő kellene, hogy legyen. Nemcsak a demokratikus folyamatoknak, a törvényhozásnak és a közvéleménynek kellene biztosítania azt, hogy az állam alkalmazkodjon a körülményekhez, hanem elvileg magának az igazgatási szervezetnek is. A jelek szerint azonban különböző, részben strukturális, részben politikai okokból az adaptációhoz szükséges reflexivitás (kritikai gondolkodás, tudatos alkalmazkodási stratégiák kialakítása) elégtelen. Ennek politikai oka, hogy a kormányzás politikai célkitűzéseket (közvélemény-nyugtató kommunikáció, szavazatszerzés, klientélaépítés) szolgál. Mindez oda vezet, hogy az államgépezet


399

feltűnően tehetetlen (’inertia’ értelemben). A nemzeti stratégiák hiánya miatt Magyarország képtelen arra, hogy az Unión belül hatékonyan érvényesítse saját érdekeit. Mivel az egyes szaktárcák képviselői tárgyalnak szakkérdésekről, a kormányzati szintű, koordinált álláspontok nem alakulhatnak ki. Az alábbiakban ugyan egyes igazgatási területek belső problémáival foglalkozunk, de ezen „belső zavarok” mellett az intézmények és szervezetek közti (központi és helyi, konkrét ügyek szintjén is megmutatkozó) koordinációs elégtelenség is zavart keltő. Ezek olykor elemi szervezési hibákra vezethetők vissza, mint például a minisztériumok eltérő belső felépítése. B. Zavarok egyes államműködési területeken 1.) Az igazságszolgáltatás – az 1997-es bírósági reform esete 1997. október 1-jétől a magyar bírósági rendszerben megvalósult központi igazgatási struktúra egyfajta bírói önigazgatást teremtett. Ez a megoldás előmozdíthatja a bírói függetlenséget, mindenesetre ilyenként legitimálták. A reform azonban eredeti céljai szerint a bírósági és bírói teljesítmények elégtelenségének orvoslását, az ügyintézés gyorsítását volt hivatott szolgálni. Ez utóbbi cél megvalósítására azonban alkalmatlannak bizonyult. Az események ilyetén alakulásában a meghatározó az egész ügyben kevéssé érdekelt állami apparátus meggyengülése volt. A pozícióvesztés kiindulópontja a felügyelt terület teljesítményének romlása volt, amit részben a szakmai felkészületlenség, részben az átmeneti gazdaság sajátos jogvitái és az új típusú bűnözés számlájára írhatunk. A perek elhúzódása miatt a felelős Igazságügyi Minisztérium igyekezett kivonulni a területről. Így a koncepciókészítés átcsúszhatott néhány bírósági vezető kezébe. Ezek – az alkotmányos függetlenségre hivatkozva – sikerrel verték vissza (hagyták figyelmen kívül) a bírói függetlenség és felelősség pontos meghatározására irányuló kísérleteket, a demokratikus képviseletre vonatkozó igényeket. Abban is sikeres volt a bírói vezetői elitből álló előkészítő csoport, hogy meg tudta őrizni az egész eljárás átláthatatlanságát, kizárva a bírói testületek érdemi bevonását a szabályok alakításába. A politikai vezetés számára a siker mércéje egy reformtörvény határidőben történő (valójában késéssel) meghozatala volt, de az, hogy milyen következményei lesznek, alig számított. A tervezet kidolgozása azonban politikai értelemben késett: időhiány címén ki lehetett zárni az érdemi vitákat. A bírói kar a végső tervezetből még kiszedette az „ésszerű eljárási határidő” megkövetelését. Mivel a tervezetnek csak politikai kontrollja maradt, a szakszerűséget pótolhatta a politikusok számára az egyedül érthető hivatkozás, ti. hogy a rendszer (az ítélőtáblákkal, valamint a bírósági elnök túlhatalmával, objektív teljesítménymérés és felelősség nélkül) „hatékony” lesz, azaz az állam a szolgáltatási igényeknek ezentúl eleget tud tenni. Ami a reform eredményességét illeti, az elintézetlen ügyek aránya nem változott érdemben, noha az állami szolgáltatások egyetlen területén sem nőtt annyira a rendelkezésre álló erőforrások mértéke, mint az igazságszolgáltatásban (25 százalékos létszámnövekedés mellett 700 százalékos költségvetési támogatásnövekedés 1995 és 2005 közt). Ennek ellenére 100 vádlottból kettőnek az ügye a bírósági szakaszban évül

400

Sajó András

el. Ám a kialakult önkormányzó rendszer (a kétharmados törvény jótékony támogatásával és az Alkotmánybíróság bírói függetlenség nevében nyújtott támogatásával) ellenáll minden belső vagy külső változtatási kísérletnek, a teljesítmények mérhetővé tételének, a bírói teljesítmény objektív értékelésének – és ami ebből következne, a szakmai felelősség érvényesülésének. A bírói vezetés (a saját érdekein túl) a bírói hivatásrend érdekeinek védelmezőjeként lép fel; éppen ez legitimálja ezeket a vezetőket. A rendiség torz: a bírói értekezlet a jelölés után nyíltan szavaz vagy inkább közfelkiált saját egyetlen vezetőjelöltjéről. Összegezve tehát: a működési mechanizmusnak más területek szabályozási folyamatai szempontjából is releváns elemei a következők: a felelős igazgatási apparátus nem tudott kellő időben megfelelő reformkoncepciót kialakítani, a napi igazgatási munka miatt erre kapacitás sem volt. A hivatásrend igyekezett a saját státuszát biztosító javaslatokat elfogadtatni. A végső megoldást azonban a státuszérdekek megfogalmazójaként egy szűk bírói vezetői csoport alakíthatta ki. Sem a politika, sem a hivatásrend, sem az államapparátus nem volt képes felvállalni ezzel a csoporttal a konfliktust, mivel az állandósult késlekedés miatt a legfontosabb mércévé maga a produkció, egy bármiféle törvényszöveg vált. A megoldás alkalmatlan ugyan a társadalmi igény (hatékonyabb, gyorsabb igazságszolgáltatás) kielégítésére, de a bíró bírósági elnöktől függése – a belső függőség – árán a korporatív érdekvédelmet a felelőtlenség megerősítésével elérték. A rendszer önmagába zárult és minden korábbinál sikeresebben takarja el a nyilvánosság és az állam más részei elől a teljesítményét, vagy annak hiányát. Az átláthatóság bármiféle követelése a bírói függetlenség elleni sanda támadásnak minősül. Ilyen körülmények között radikálisan csökkent a rendszer korrekciójának esélye. Transzparencia hiányában az igazságszolgáltatás és az igazgatás tényleges teljesítményéről sem áll rendelkezésre elegendő információ. 2.) Élelmiszer-biztonsági ellenőrzés Az élelmiszer-biztonság egyike az állam nagyszámú, de kevéssé látható – ezért a közfelfogásban, a szakigazgatásban és a politikában is elhanyagolt – biztonsági szolgáltatásainak. Hogy ezen a területen rend van, azt adottnak tekintik a társadalmi szereplők, ami azzal a paradox következménnyel járt, hogy az ilyen területekre nehéz erőforrásokat mozgósítani, kivéve, ha valamely negatív jelenség nagy tömegeket érint, és így politikai jelentőséget kap. Mivel a nagyközönség csak botrányok, mérgezések kapcsán figyel fel az élelmiszer-biztonság fontosságára, így az adott apparátus politikával és más igazgatási egységekkel szembeni önvédelmi képessége csekély, ami viszont a szakszempontok érvényesítését veszélyeztetheti. Az elmúlt húsz évben a területen ellenőrzést végző szervezetrendszert legalább hétszer alakították át. Az átszervezések gyakorisága alapján nem meglepő, hogy nem készült tartósan érvényesíthető távlati élelmiszer-biztonsági politika, mely megjelölhette volna fenntarthatóságának feltételeit. A „távlati gondolkodás” a mindenkori átszervezések indoklásában, részben az uniós követelmények közvetítésében állt. Még a talán legkényesebb területen, a húskészítmények esetében sem sikerült elérni a hústermékek zárt rendszerű követését. A mindennapi rutinellenőrzés áll középpontban, és viszonylag kevés energia marad az apparátusban arra, hogy azzal foglalkozzanak, pontosan mire


401

vonatkozóan kell ellenőrzést végezni, holott az élelmiszer-összetevők dinamikusan fejlődnek. Az ellenőrzési rendszer, melyet az állandó, külső szempontokat követő átszervezések kötnek le, korábbi teljesítményét mennyiségi értelemben nem tudta fenntartani. Az élelmiszer-biztonsági vizsgálatok száma – a fogyasztóvédelmi eljárások nélkül – a rendszerváltás előttinek alig a fele (25 000), miközben a forgalomban a választék bővülése miatt többszörösére nőtt a termékek és összetevőik száma. A sikeres ellenőrzés előfeltétele a jól felszerelt laboratórium; ezek kapacitása jelenleg korlátozott. A szakma igyekszik az ellenőrzési stratégiát kockázatbecslési alapokra helyezni, de a botrányokat követő politikai nyomás miatt óhatatlanok az eltérések. Az ellenőrzési rendszerekben az ellenőrző testületek integritásának megőrzése, reputációjának helyreállítása szempontjából meghatározó a másodellenőrzés. Ez jelenleg alig létezik, célként sem szerepel, így a szervezeti és a szervezeten belüli egyéni felelősség aligha érvényesíthető. Ha az ellenőrzés ritka, még ha a legracionálisabb kockázatbecslési stratégiát követi is, csak akkor lehet hatékony, ha a jogérvényesítés következetes szigora elrettentő. Más általunk vizsgált területekkel ellentétben itt az állami szerv felelősségének hiánya eltörpül a jogsértő élelmiszer-előállítók és -forgalmazók elégtelen szankcionálása mögött. A fellépést nemcsak a szervezeti széttagoltság és a szankcionálás munkaigényessége nehezíti, hanem a megfelelő személyes szankciók hiánya, vagyis az, hogy a jogsértő gazdálkodó szerv belső felelősei ellen hiányoznak a szankciók, amelyek kizárnák vagy nehezítenék, hogy e személyek továbbra is a területen működjenek. A személyes felelősség e hiánya visszavezethető a stratégiai koncepció hiányára, illetve arra, hogy egy ilyen koncepció államigazgatáson belül nagyarányú koordinációt igényelne. 3.) Rendőrségi „reform” mint szervezetmegőrzési hadgyakorlat A hazánkban kialakult hagyományok alapján a közbiztonság (alapvetően fizikai biztonság és köznyugalom) olyan állami szolgáltatás, amelybe beleértik a bűnügyi jellegű, az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó, bűnfelderítő tevékenységet is. A rendőrség az államszocializmusból egy félkatonai szervezetet örökölt, a bűnügyi és a rendvédelmi feladatok legfeljebb a belső szervezeti egységek szintjén különülnek el. A katonai típusú vezetés a mindennapi hatékonyság fő akadálya. Ebben a katonai logikában a hatékonyság csak centralizációval biztosítható. Ráadásul ez a modell egyre általánosabbá válik: az elmúlt években más közigazgatási szervezeteket is centralizáltak. A rendőrök félkatonai függősége miatt lakossági kapcsolataiban a repressziós magatartásminták újratermelődhetnek; munkájuk értékelésében a szolgáltatásaikat használók szempontjai közömbösek. A magyar rendőrség adaptációs nehézségeit a történelmi pályafüggőség magyarázza. A hagyományos gondolkodás számára nem tűnik fel, hogy a biztonsági szolgáltatások piaci szolgáltatásként is nyújthatnak közbiztonságot, sem az, hogy a civil szerveződések bevonásával a biztonság előállításában a legkülönbözőbb kooperációk létezhetnek. Eközben a piacilag szervezett biztonság – a jogbiztonsági garanciákat és az állam erőszak-monopóliumát veszélyeztető módon – mára megkerülhetetlen közbiztonsági tényezővé vált, hozzájárulva mindenféle szegregációhoz.

402

Sajó András

Az állomány vezetése 1989 előtt a politikai hatalom kiszolgálására szocializálódott, a szervezet alacsony követelményeket támasztó jogi elvárásrendszerhez, alacsony bűnözési színvonalhoz szokott. A bűnözés növekedése és minőségi átalakulása ellenére a minőségi fejlesztés a gépkocsiállomány lassú cseréjében állt, tartalmi átalakításra nem került sor, mivel a politika nem követelt ilyet. A rendőri vezetést, abból kiindulva, hogy úgy sincs ilyesmire pénz, nem foglalkoztatta stratégiai értelemben a bűnözés és a közrend átalakulása. A bűnüldözési munka határozottabb kontrollját eredményező büntetőeljárási reformtörekvés részben épp a rendőrség ellenállásán bukott el. Egészen 2002-ig nem vetődött fel komolyabb igény stratégiai tervezésre, az átalakítás főleg a schengeni folyamat kapcsán vált sürgetővé, ami a rendszer egésze szempontjából esetleges. A2004-ben elfogadott kormánystratégia nem vált részstratégiákkal operacionalizálhatóvá; ha egyébként kidolgozásra került valamilyen reformelképzelés, annak sorsa a feledés (l. IDEA-program). A közbiztonság kooperációs termék mivoltáról hellyel-közzel ugyan olvasni lehetett, de a közösségi rendőrség megvalósítására tett kísérletek esetiek maradtak. A bűnmegelőzési program ugyan professzionálisnak tűnik, csak a megvalósítására nem marad pénz. Ha készültek is megvalósíthatósági tanulmányok, ezek még a kutatás számára sem találhatók, vagyis nyilvános megvitatásuk esélye nulla. A rendőrségi teljesítmények rendszeres és hatékony értékelése és az erre épülő professzionális karrierlehetőség hiányzik. A rendőrség kedvenc szakmai mítosza szerint mindez azért van, mert kellő perspektívák hiányában a rendőrség legjobbjai tömegesen hagyják ott a szervezetet. A – jogilag motivált – tömeges távozás tény. Ez a fluktuáció egyébként az állam és a magánszféra élősködő kapcsolatának iskolapéldája. A rendőrség a magánrendőrségek árnyékában, mintegy annak kiképzőszolgálataként működik, és csak közbiztonsági alapszolgáltatást nyújt, mint holmi szegények kórháza. Mivel a rendőrségi gyakorlat a kapcsolati tőke kialakítását szolgálja, a rendőrségi fizetések és a rendőrségi felső vezetés kapcsolatrendszere, anyagi érdekei miatt senki se gondol komoly összeférhetetlenségi szabályok kialakítására (az érvényesítés szót leírni sem érdemes). A rendőrségi tevékenység társadalmi megítélése ambivalens. A közvélekedés negatív (beleértve a korrupcióra vonatkozó feltevéseket is) és különösen rossz a megítélés azok körében, akik személyes kapcsolatba kerültek a rendőrséggel. Ez azért feltűnő, mert más közigazgatási szolgáltatásoknál a személyes tapasztalatok alapján kialakított kép kedvezőbb, mint a társadalmi sztereotípia. Más országokhoz képest azonban a magyar rendőrség megítélése kedvezőbb, elismertségük a bíróságokkal azonos és jelentősen megelőzi a politikai szerveket, sőt az egyházakat is (Medián felvétel, 2006. október-november és 2007. május). Ez a rendőrség iránti meglepő elégedettség és bizalom feltehetőleg abból következik, hogy a rendetlenségtől és a saját lecsúszása rémképétől fenyegetett lakosság (a mással szembeni szigorra vágyva) a rendőrséget a vágyott szigorral azonosítja. 4.) Romapolitika – az állam hozzájárulása a társadalmi anómiához A roma közösségek életében és a romák és a többségi társadalom kapcsolataiban jelentkező rendetlenség-tünetek túlmutatnak az állam által gerjesztett működési zavaron.


403

Ezért kiindulásként tisztázandó, miben állnak az érintett egyének, csoportok és – az állami és társadalmi (környezeti) reakciók közössége miatt – a virtuális csoport, a „cigányság mint társadalom” zavarai. Ezek a zavarok az egész magyar társadalom működését torzítják, torzak, anómikusak, rendetlenség-fokozók maguk a társadalmi reakciók is, amelyek a „cigányság mint társadalom” zavarait fogadják. A teljesen esélytelen emberek életvitele a többiek számára eleve rendetlenségnek tűnik, a szegregáltak normái egyre élesebben fordulnak az uralkodó normák és még inkább az uralkodó normák képviselői – és saját maguk – ellen, ráadásul egy olyan környezetben, ahonnan a jóléti és rendfenntartó állam rég kivonult. A szembenállás kölcsönösen ellenséges normasértésnek minősülő magatartásokat produkál, ami az immár kölcsönös előítéletességet fokozza, szinte kizárva a társadalmi kommunikációt olyan elkülönült csoportok közt, amelyek egyre inkább a felsőbbrendű-alsóbbrendű minősítés-párban határozzák meg magukat. Ez már a civilizációnkat megszégyenítő, legrosszabb európai viszonyokra emlékeztet, bár nem zárható ki, hogy ugyanezen Európában egy hipokrita, alig rejtett apartheid „rendet” kényelmesen fenn lehet tartani. A jelen viszonyok közt a szegregáció felszámolása a legsürgetőbb lépés, de még ennek előfeltétele, az antidiszkriminációs előírások érvényesítése sem sikeres. Ez az állam felelőssége – bár világos, hogy olyan közfelfogással szemben, mely a rasszizmus normalizálásával kacérkodik, a jog lehetőségei korlátozottak. Különösen nagy károkat okoz, hogy a mindenkori romapolitika nem integrált, nem képes a szociális, iskoláztatási, foglalkoztatási és térbeli elkülönülési problémát együtt kezelni. Ezt jelzi az átfogó, hosszú távon megvalósítható stratégia hiánya, a létező elképzelések összehangolatlansága és választási ciklusonkénti félretétele (részben azért, hogy új „gondoskodókat” hozzanak helyzetbe), a rögtönzés, a ráfordítások hiánya, a sikertelenségért való felelősségre vonás hiánya (és a ciklus – egyébként jó szándékú – újrakezdése). A jelenlegi szakpolitika hatásosságát rontja, hogy összemosódik a „halmozottan hátrányos helyzetű” és a „roma”, holott főleg az esélyteremtés szempontjából ezek más halmazt és más tartalmat jelölnek. Miközben a közigazgatásban centralizáció érvényesül, ezen a területen decentralizáció – azaz a probléma leadása, decentralizálása, ily módon átmenetileg diffúzzá tétele – figyelhető meg. Ez az önkormányzatiság nevében zajlik. Az államvezetés lehet őszintén diszkriminációellenes, ha egyszer az érdemi tevékenységet azokra hagyja, akik a helyi viszonyok hatására kevésbé állhatnak ellen az előítéleteknek és az átgondolatlanságnak. Az erőforrások nemcsak elégtelenek, de elaprózottak is, legfeljebb a leszakadók vegetálására, de nem egy térség megújítására alkalmasak. (Hogy az elaprózott programok hatásbecslése miként igazolhatta ezeket – rejtély.) A romák helyzetének alakulásáért a többségi társadalom tagadja a felelősséget; az állami támogatást olykor aktívan opponálják. A rasszizmus határát súroló álláspontok cinkos támogatásra számíthatnak, és a többség azt sem ismeri fel, hogy előítéletessége és szűkkeblűsége saját hosszú távú érdekeit sérti (mert ugyan ki fogja eltartani a korosodó népességet, ha nem sikerül a munkaerőpiacra bevonni a romákat?). C.) Az államműködés gerjesztette zavar működési mechanizmusa Ahhoz, hogy az állam és szervei koordinációs és rendvédelmi feladatuknak és szükséges mértékű társadalomirányító szerepüknek eleget tegyenek, szakmailag értékelhető

404

Sajó András

információra, ezen információk szakmai szempontú értékelésére és ennek alapján a hatásokkal számoló, államszervezetileg koordinált és társadalmilag legalább részben elfogadható, számonkérhető teljesítménymutatókkal rendelkező stratégiára van szükség. E feltétel egyetlen vizsgált területen sem teljesült, kezdve az összehasonlítható, transzparens adatok hiányán. A szakmai kontroll és távlatok nélküli, tűzoltási feladatokat ellátó jogalkotás presztízsszempontoknak enged. A szabályozás „belterjes”, az érdekcsoportok korporációként, rendként maguk írják saját szájuk íze szerint a szabályokat. Nem csoda hát az érdekellentét kizárásának hiánya, a nepotizmus és más puha korrupciók intézményesülése. Ugyanakkor a tapasztalt zavarok ellen (beleértve a korrupciót) a jogalkotás túlszabályoz. A szabályok bonyolultsága és összetettsége önmagában újabb zavar és korrupció forrása lesz. A szabályok megszegése nélkül ugyanis lehetetlen működni, míg más részletek folyamatosan rendezetlenek maradnak, és itt kellő lehetőség nyílik a korrupcióra. A szabályok a belterjes érdekviszonyok logikáját követik. A belterjesség részben az ország méreteiből adódik: mindenki mindenkit ismer, mindenki mindenkitől függ, nincs független intellektuális kezdeményezés és ellenőrzés. Mindezt jogállami frazeológiával (l. ’autonómia’) védik. Valóban frazeológiáról van szó, mely a rendszerváltás idején elegendő is volt a kritikához és a pozitív változtatáshoz. A társadalomvezérlési tudás a hatalomra került belterjes elit számára megrekedt az 1989-ben rendelkezésre álló fordítások szintjén. A társadalomirányítási tudáselégtelenség a pályafüggőség szabályai szerint konzerválódott, esetenként megdicsőült. Így pragmatikus, részletekre is kíváncsi szakpolitikának nincs sok esélye. Ráadásul a teljesítménykényszer olykor érvényesíthetetlen normákat gyártat, amelyeket egy már kialakult túlélési szabálykerülési kultúra fogad, miközben tovább él a ki-nem-kényszerítés cinkossága is. A cinkosság – a kedvezmények jogba építésén és egyes privilegizáltakkal szembeni jog-nem-alkalmazásokon túl – abban áll, hogy az ellenőrzéssel az állam „takarékosan bánik”. Ez szükségszerű: a szabályok szigorú betartatása túl sok feszültséget generálna az erős pozícióban levő szabálykerülők körében. És ez a feszültség különösen erős és veszélyes lenne az állami szervek és állami szolgáltatók számára, amelyek élen járnak a szabályok alóli kibúvásban, a határidők be nem tartásában. A törvények és más jogszabályok gyakran ellentmondók, mennyiségi és minőségi okból végrehajthatatlanok, állandó változásuk miatt megismerhetetlenek és követhetetlenek, a magatartásirányításra még jó szándék esetén sem lennének képesek. Ez még akkor is igaz, ha joganyagunk mind nagyobb része uniós eredetű, tehát „adottság”. A jogalkotás minőségi hibáinak egy része belső, bürokratikus és politikai okokból származik. A bürokratikus eredetű hibák részben orvosolhatók, az utóbbiak az államreform keretében aligha. A megfelelő jogszabály-előkészítés nem pusztán jogtechnikai kérdés. (A jogtechnika itt a pontatlanságok, alkotmányellenesség, ellentmondások kiszűrését jelenti). Mivel a szervezetek jórészt magukra írják a jogszabályokat, beleértve a reformszabályokat is, képesek azt számukra kényelmesre torzítani.


405

III. AZ ÁLLAMI MŰKÖDÉSI ZAVARAINAK HATÁSA A TÁRSADALMI SZEREPLŐKRE: A BIZALOM ELTŰNÉSE ÉS A RENDETLENSÉGÉRZET A fenti folyamatok az előírások címzettjei körében több, egymást erősítő, negatív, önerősítő folyamatot indítanak el. Az állami tevékenységekhez és a tekintélyüket vesztő előírásokhoz az érintettek legjobb esetben ambivalensen viszonyulnak. A jogkövető, jogvédelmet és jogai érvényesítését váró állampolgárok és szervezetek számára a jogi normák működésbe hozatala nehézkes. A hatóságok passzivitásukkal (pl. hatáskör hiányára hivatkozás) már rég elérték, hogy a lakosság nem remél tőlük intézkedést, nem fordul a hatósághoz. Így aztán a hatóság azt állíthatja, hogy nincs is semmi gond. Mivel nem magától értetődő, hogy az állami szervek a jogszabályi előírások szerint viselkednének, megnő a kiszolgáltatott gazdálkodókban és a lakosságban a kísértés, hogy illegális eszközökkel ösztönözzék az állami alkalmazottakat feladataik teljesítésére, jogkövetésre. A szakirodalomban elfogadott álláspont szerint a normák követésére a következő, részben összefüggő tényezők vezetnek: • A norma (illetve megalkotójának) tekintélye. • A norma (illetve megalkotójának) legitimitása. • A norma megfelel az azt követő érdekeinek. • A norma erkölcsi követelménynek felel meg („a norma belső moralitása”). • A norma követése szokásos viselkedés. A hagyomány szentesítette viselkedésminta erejét az adja, hogy viselkedési alternatívák fel sem vetődnek a cselekvő tudatában. • A normaszegés negatív következményei. Az állami szankciótól és a közösségi megvetéstől, kiközösítéstől való félelem, esetleg szégyen. Az állam tekintélye és legitimitása a közfelfogásban kétes. Ebben fontos része van az ismeretesen szélsőséges politikai szembenállásnak, mivel pártpolitikai megfontolásokból rendszeresen aláássák az állam tekintélyét. A legitimitást megalapozhatja a pártatlanság és a szolgáltatások minősége, a teljesítmény, de a magyar állam, egyebek közt a túlszolgáltatás miatt, és mert a rendszer nem kedvez a pártatlanságnak és profeszszionalizmusnak, nem számíthat erre a legitimációra. Az államot nehéz pártatlan, nyitott (befogadó) szervezetnek látni, amikor pártpolitikai gépezetként működik. Az állam iránti tisztelet – autoriter hagyományelemek továbbélése ellenére – hanyatlik, de az állam legitimitását mindenek előtt a politikai és a szakmai kudarcok, és főleg a szolgáltatások elégtelensége ásta alá. A norma érdek-követése. Az állami előírások jelentős részének tartalma a jogkövető számára nem kínál érdekkövetési lehetőséget, mivel a szabályok jórészt a bürokratikus koordináció kényelmi szempontjait szolgálják, olykor pedig speciális csoportok érdekeinek szolgálatában állnak. Határozatlanságuk miatt (amiben nemcsak a szakértelem hiánya, a hatásköri kompetenciák elhatárolatlansága, hanem az érdekeltek nyomása is szerepet játszik) a jogvédelmet remélők nem találják meg – egyébként jogosnak elismert – érdekeik védelmét, különösen mivel ehhez bizonytalan kimenetelű, lassú, időigényes és egyre költségesebb eljárásokat kell igénybe venni.

406

Sajó András

A norma moralitása. A modern jogszabályok többségéből azok tartalma miatt hiányoznak a morális megfontolások. Az állami előírások döntő többségének koordinatív és technikai, illetve kockázatcsökkentő feladata van. Bár a normák jelentős része mások kárát igyekszik mérsékelni, a normaszegéssel okozott esetleges károk távoliak és többnyire átláthatatlanok. Az elkövető és környezete nem konfrontálódik a normaszegés áldozatával, így morális érzések sem alakulhatnak ki, aminthogy a normaszegés társadalmi elítéléséhez szükséges morális felháborodás sem. Ehhez ugyanis az egyénnek vagy közösségnek kárt okozót össze kellene kapcsolni a kárral. Mi több, a közösségnek okozott kár felismerése is hiányzik, részben, mert az állampolgárok nem látják a kárt és nem azonosulnak a sértett közösséggel. A szabályok kerülését, illetve megszegését a magyarok sokkal inkább hajlamosak a siker forrásának tekinteni, mint a fejlett piacgazdaságok állampolgárai. A norma szokásszerű követése. Az egyes jogszabályokkal kapcsolatban eleve képtelenség lenne szokásszerű követésről beszélni, hiszen azok gyorsabban változnak és bizonytalanabbak, mint ami a szokásossá váláshoz elégséges. Ami pedig az egész jogrendszer szokásszerű követését illeti, a párhuzamos normarendszerek, a szokással szembeni kritikai attitűdök ezt a követési alapot is aláássák. A normaszegés negatív következményei. A magyar társadalomban egyre erőteljesebben a büntetéstől való félelmet tartják a normakövetés alapjának, vagyis annak tekintélye, különösen morális tekintélye, helyessége háttérbe szorul. Ez viszont azt jelenti, hogy amennyiben a szankciók nem érvényesülnek – márpedig strukturális okokból egyre inkább ez a helyzet –, a jogi előírások hatása számottevően csökken, párhuzamos és jogrontó normarendszerek vagy szabálynélküliség, anómia alakul ki. Az egymással versengő normák szintén részben anómiaérzést keltenek, vagy egyenesen társadalmi konfliktust gerjesztenek. Elégtelen a normaszegők (legalábbis az államműködés fenntarthatósága szempontjából fontos normák megszegőinek) társadalmi elítélése. Társadalmi helytelenítés nélkül, pusztán büntetéssel lehetetlen egy normarendszert fenntartani. Igaz, személyes felelősségre vonás nélkül sem lehet normarendszert működtetni. A magyar lakosság fele szerint a jogszabályok adta kiskapukat ki kell használni (L. Kerezsi 2006. Érdekes módon a feltétlen jogkövetést helyeslők aránya az idők során inkább nőtt, ISSP 1990, 2006.) Mivel ma a normasértés a mindennapi élet részeként, tömegesen fordul elő, és nemhogy nem találkozik elítéléssel, hanem sokszor elismerés igazolja, a normasértés nem számít az előfordulási gyakoriság értelemben vett normától való eltérésnek, sem helytelennek. Akkor viszont a norma maga lesz a helytelenség szinonimája (hiszen megszegése a normális). A résztvevők és szemlélők azt látják, hogy a nyilvánvaló szabálysértés következmények nélküli, ez visszacsatolódva dinamikusan erősíti a normasértés elfogadhatóságát, normalizálását. A hétköznapi rendetlenségérzet tovább erősödik, amint egy kritikus tömeg ezt társadalmi tényként jeleníti meg és kommunikálja. A negatív spirál kialakulását gyorsítja a magyarok negatív és pesszimista gondolkodása. A magatartásminták egyre gyakrabban rendezetlenséget, rendetlenséget, sőt rend-ellenességet közvetítenek. Egy narcisztikus, tehát egocentrikus, nem kooperatív kultúrában, ahol nincsenek stabil közösségek, és az erőszak egyre kevésbé titkolt kultuszát sugározza magas és populáris kultúra, ez nem meglepő. A tömegével felbomló


407

családok, a stabil, bizalomra épülő közösségek hiánya, a könnyű siker kultusza és elérhetetlensége, véletlensége, osztálydetermináltsága és erőszakos, amorális eredete mellett ez magától értetődő (Medián felmérés 2005). Ilyen szocializációs hatások nem készíthetnek fel normakövetésre. A rendetlenségérzet összetevői közt nagy szerepe van a normasértők önigazolásának. Közismert panasz, hogy a jogszabályokat nem lehet betartani, mert túl gyakran változnak és túl bonyolultak. Ez a kijelentés tárgyszerűen igaz lehet és részben a lökésszerű állami reakciók következménye. A betarthatatlan és túl gyorsan változó jogszabályok városi legendája mögött azonban egy perverz adaptációs probléma húzódik meg: nem annyira a szabályokhoz és azok követéséhez nehéz és költséges alkalmazkodni, hanem az a gond, hogy azok kijátszására minden változtatáskor új stratégiát kell alkotni és ahhoz erőforrásokat kell mozgósítani. De a túl gyors változás panasza meghallgatásra és megerősítésre talál a jogalkalmazók körében is (főleg, ha nem saját rendi kényelmüket tükrözi a norma), mert ez legitim kibúvó számukra, ha nem akarják érvényesíteni a szabályokat. Márpedig sokszor nem akarják: mint láttuk, a korlátozott jogérvényesítés a rendszer működésének alkotórésze. A szabályozás bonyolultsága óhatatlanul következik az élet fokozódó komplexitásából és fokozottan kockázatossá válásából. Másrészt, tisztán jogtechnikailag, a normák döntő többsége az Unióból származik, vagyis a jogi megoldás részben adottság. Mindez nem jelenti azt, hogy a szabályozás ne lenne bizonytalanabb és érthetetlenebb annál, amit a társadalmi viszonyok bonyolultsága indokol. Ezen a területen kézenfekvő megoldások ismertek: a jogalkotásért felelős központi szerv (egy erre összpontosító Igazságügyi Minisztérium) előzetes, komplex normakontrollt gyakorolhat. Semmi akadálya annak, hogy a törvényeket a hozzájuk tartozó végrehajtási rendelettervezetekkel együtt küldjék meg az Országgyűlésnek, és a törvényjavaslat-módosító indítványok csak a végrehajtási következményekre vonatkozó elképzeléssel együtt legyenek benyújthatók. Az elmúlt évtizedekben azonban épp ellenkező tendencia érvényesült: a jogalkotás szakmai ellenőrzésének intézményes lehetősége csökkent. Ehhez járul a szokott „alkotmányos” legitimáció, hogy ti. nem lehet a törvényhozók kezét végrehajtási szempontokkal megkötni, hogy az ilyesmi ellentmond a hatalmi ágak megosztásának stb. Itt megint a rendi-kényelmi szempontokat szolgáló félreértésről van szó, az átalakulás kori féltudás rögzüléséről. Mindazonáltal egy szakmailag megerősített Igazságügyi Minisztérium előzetes jogalkotási kontrolljának erősítése (minden központi normával, tehát a rendeletalkotással kapcsolatban is) beillik a lehetséges kis lépések politikájába. Ami pedig az uniós adottságot illeti, itt sem állítható a teljes meghatározottság (bár Magyarország támogatásigénye korlátozza tárgyalási pozícióinkat). Egyrészt az irányelvek végrehajtásában meglehetősen nagy az igazgatási szabadság. Másrészt az irányelvek meghozatala előtt mód van nemzeti stratégia kialakítására és annak – ámbár korlátozott – érvényesítésére. Ezek a szakpolitikák ellenőrizetlenek (valószínűleg hiányoznak), átláthatatlanok, a független szakértői vélemények figyelmen kívül maradnak. Legfeljebb arra szolgálnak, hogy meglevő nagy intézmények, ellátórendszerek hazai törekvéseit szolgálják. Az uniós szakpolitikákra vonatkozó hazai döntések megfelelő közigazgatási-döntési mechanizmusának kialakítása az egyik legsürgetőbb kormányzati feladat.

408

Sajó András

A társadalmi rendetlenségérzet részben persze hamis tudat, amennyiben sokszor pusztán abból adódik, hogy az egyén nem képes felismerni a szabályokat. A meghatározatlanság átka, hogy – mint Durkheim mondja – mindig együtt jár vele az anómia. Végül a rendetlenségérzet abból is adódik, hogy a rend tartalmilag – a harmónia elemi képzetén és a rendezettség lelki igényén túl – nem természet adta. A rend társadalmilag konstruált, normatív. Ha a társadalmon belül e tekintetben eltérések és versengő koncepciók vannak, akkor az egyik rendje a másik rendetlensége lesz. Mindezt azért fontos szem előtt tartani, mert a rendetlenségérzet olyan hatásokra is általánossá válhat a társadalomban, amihez az államnak egyszerűen semmi köze, de ettől még az államapparátusnak, az állami szolgáltatásoknak róják fel. A rendetlenség előbb jelzett fenomenológiája mögött a politikai rendszerváltozás (és a világban zajló változások) okozta társadalmi szerkezetváltozás problémáit is látnunk kell. Egy új szabályrendszer – ha lenne is ilyen – súrlódásmentes működéséhez többgenerációs tanulás kell (és ami Magyarországot illeti, felejtés, „delearning” is). Nyilván nem várható, hogy a morális közösséget az állam teremtse meg. Az állam legfeljebb kollektív szimbólumok, tudattartalmak előállításában tud közreműködni és a büntetéssel a norma közösséget erősíthet. Most azonban az állam esetlegesen von felelősségre, ami ellenkező hatású. A társadalmi rend és rendetlenség elméletének klasszikusa, Émile Durkheim a természetes közösségek egyébként szerinte is óhatatlan, visszavonhatatlan felbomlásán sajnálkozva szögezi le, hogy a modern korban az emberek életének „nagyobbik részében semmi sincs körülöttük, ami kivonná őket saját magukból és fékezhetné őket. Ilyen körülmények között elkerülhetetlenül áldozatul esnek az egoizmusnak vagy a rendetlenségnek.” Nem csoda hát a társadalmi bizalom hiánya. A lakosság 60%-a úgy véli, hogy az embereknek a kisebb vagy elhanyagolható része megbízható (Medián 2005). Ilyen kiindulópont és a lakosság tapasztalatai alapján felettébb nehéz a kormányzat iránti bizalmat és ezzel a kormányzati reformok támogatását megteremteni. Már 2004-ben is csak a lakosság 22%-a értett egyet azzal, hogy a legtöbb esetben bízhatunk abban, hogy a kormány tagjai azt teszik, ami helyes (ISSP 2004 Tárki). A jogszabályok társadalmi érvényesítése szempontjából fontos (kedvezőtlen) attitűdök nemcsak a jogkövetési hatások miatt fontosak. Kihatnak a társadalmi bizalomra s ezen belül az állam iránti bizalomra, mivel a normák kijátszhatósága és ennek állami eltűrése a bizalomhoz nélkülözhetetlen hitelességet ássa alá. Bizalom nélkül a legígéretesebb államreformot sem fogadják el a társadalmi szereplők. Pontosabban, mint ellenséges, képmutató finánctrükköt a szokásos kijátszási technikákkal ellehetetlenítik. A bizalomhoz vezető társadalomlélektani mechanizmusban az általunk választott fogalmi-elemzési sémában a kulcsszerepet a rend, illetve rendetlenség játssza. A – részben – hamis tudatok fennmaradásához, a rendetlenségérzet, a következmény- nélküliség keltette frusztrációhoz a nyilvánosság adott működésmódja is hozzájárul. Mivel az állam működésére vonatkozó eseti, töredékes nyilvánosság és a sajtó közlési érdekei a jogsértést és a jogalkalmazás esetenként diszfunkcionálisnak tűnő következményeit a maguk elszigeteltségében, de ismétlődően mutatják, miközben a fél percet meghaladó időt igénylő tények és okok rejtve maradnak, továbbá mivel tényleg kivételes a megfelelő szankció vagy korrekció, a felelősségre vonás, így a nyilvánosság adott formája akadályozza a társadalmi bizalom kialakulását.


409

A rendigénynek az állami struktúrák nem tesznek eleget, mert szolgáltatásaik – köztük a jogalkotás, az igazságszolgáltatás – megbízhatatlanok, továbbá mert az állami szervek viselkedésének instabilitása a rendszer fennmaradásának az alapja (a csőd mint menekülési-túlélési stratégia). Nem tesz eleget a rendigénynek az instabilitás talaján létrejött populáris ethosz sem, mely a kijátszás sikerét dicsőíti. Nem alakul ki bizalom olyan gépezet iránt, mely nem képes az általa ígért rendet szolgáltatni. Hogy az állammal azonosított politika felelőtlen és betarthatatlan ígérgetése milyen bizalomromboló, arról szinte fölösleges szólni. Ha homályosan megőrződik is a hivatalosan hirdetett normáktól való eltérés zavaró jellege és a kiszámíthatatlan, váratlan eredmény, a rendszeres elvárás-meghiúsulás pszichológiailag zavaró marad, a társadalmi válaszok beletörődőek, a rendetlenséget fokozók lesznek. JAVASLATOK A társadalmi rend – mint Hayek tanítja – alapvetően spontán módon jön létre. Egy új társadalmi rend, kooperációs rend kialakulása adott esetben rendkívül lassú, költséges lehet, a kialakult rend egy társadalom fejlődési lehetőségeit, életkörülményeit rendkívüli mértékben korlátozhatja. Van-e a fentiek tükrében bármiféle lehetőség egy olyan államszervezeti jellegű reformra, mely a jelen kényszerpálya mellett körvonalazódó, rendetlenségként megélt, korlátozott racionalitást, kiszámíthatóságot kínáló, nagy társadalmi költségű „rendet” elviselhetőbbé, hatékonyabbá teheti? 1. Az államműködés jobbításának lehetőségéről A normaszilárdító, a rendetlenség-jelenségeket mérséklő államreform – még ha államvezetési eltökéltség, és ehhez erő állna is rendelkezésre – rendkívüli óvatosságot igényel. Megítélésünk szerint csak inkrementális megoldások lehetnek sikeresek. Végkövetkeztetésünk visszafogottságát az alábbiak indokolják: 1. A társadalmi és állami viszonyok szereplői, ezek nyertesei és más érdekeltjei ragaszkodnak a kialakult viszonyokhoz, gyakorta még akkor is, ha a status quo hosszú távú hatásai számukra is kedvezőtlenek. A rossz rend is kiszámíthatóságot nyújt, kielégíti az egyének, csoportok és szervezetek etológiai értelemben vett biztonságigényét. Minden javító változás – még a javulás nyertesei számára is – szellemi ráfordítást, tanulást igényel. A transzparensebb normarendszer bevezetése a jelen helyzetben eligazodó (annak kijátszásában otthonos), közvetlenül érdekeltek politikailag is támogatott ellenállásába ütközik (l. ingatlanadó). A magyar társadalom – tapasztalatai alapján némi joggal – a változással kapcsolatban fokozottan kockázatkerülő, miközben hárítja a bizonytalanságérzetét fokozó kockázatok elismerését. 2. A tanulási folyamat idején minden nagy rendszer változtatása instabilitással jár, ami a magyar gazdaság és társadalom sebezhetősége miatt jelentős kockázatforrás. Az instabilitást fokozza, hogy a nagy rendszerek, különösen az elosztórendszerek nemcsak ellenérdekeltek a változtatásban, hanem intellektuálisan is felkészületlenek rá. Ma tapasztalható társadalmi, gazdasági és szellemi állapotunk ugyan hazánk gyors leszakadását valószínűsítik még a térségen belül is, ám egy kellő felkészítés nélküli általános államreform

410

Sajó András

(melynek politikai támogatottsága amúgy is elhanyagolható) csak reprodukálná az alibi alkalmazkodás azon jelenségeit, amelyeket esettanulmányainkban is bemutattunk. 3. Az alkotmányos berendezkedés Magyarországot együttműködő demokrácia intézményeivel ajándékozta meg, de ez az együttműködés a pártpolitikai – és a pártpolitika által gerjesztett, immár társadalmi politikai – megosztottság miatt hiányzik, vagy a legelvtelenebb kompromisszumokban, a szakmaiság rovására ölt testet. Államreform, intézményi reform, csak választási ciklusokon áthúzódó módon valósítható meg, ehhez tehát, már csak technikai okokból is, pártok közti egyetértésre lenne szükség. Ez a feltétel nem teljesül. Az adott intézményi struktúrák pártklientélák kiszolgálását biztosítják. A tapasztalatok szerint a pártok közti megegyezések rendkívül költségesek, mivel valamennyi klientélát helyzetbe kellene hozni, vagyis az egyébként szükséges államreform „tranzakciós költsége” elviselhetetlenül magas. Marad a választásokkal járó klientélaváltás költsége. A fentiek alapján – egy drámai válság okozta „megtisztulás”, azaz kényszerpályaváltás hiányában – a kis lépések politikája az egyetlen lehetőség. A hosszabb távon összegződő javítások politikája nem kockázat nélküli, mert ha túl lassú, akkor nem lesz, ami a negatív folyamatok felgyorsulását, végső fokon az ország leszakadását megállítaná. A továbblépés feltétele az állam bizalomszerzése. A bizalomszerzés feltételei: • A lakosság, az érdekeltek bevonása a döntési folyamatokba. • A döntések és a megvalósítás, az államműködés transzparenssé tétele. • Az intézményi állandóság, stabilitás garanciáinak megteremtése. Ami az érintetteknek a döntési folyamatokba való „bevonását” illeti, itt a kialakult felfogás azzal a veszéllyel jár, hogy az eddigi élősködő társadalmi részvétel folytatódik, vagyis csupán a begyakorolt, a megélhetési juttatások fenntartásához szükséges részvételre nyílik újabb lehetőség. A társadalmi részvétel és a feladatok társadalmasítása a közigazgatás számára a felelősségtől szabadulás királyi útja. Jelenleg a közhasznú társaságokba történő feladatkiszervezés a felelősségtől mentesítést éppen úgy szolgálja, mint a politikusok jutalmazását és a státuszt váltó, kilépő közalkalmazottak radikális fizetésemelését, valamint a civil szervezetek függőségben tartását (Sárközy 2006). Eleve diszfunkcionális következményekkel jár az, ahogyan a társadalom, a civil szervezetek „részvételét” ma értelmezik. A részvétel nem az érintettek összehangolt kezdeményezése, hanem időhúzási alkalom a kiváltságos érintettek, főleg az állam és elégtelen szolgáltatást nyújtó intézményei számára. A részvételre vonatkozó követelések sokszor megint az elit tudatlanságáról és felelősség-kerüléséről árulkodnak. A részvétel, a döntésbe bevonás stb. többnyire mint az állam kezdeményezése él a fejekben és nem kevésbé gyakran a neokorporatív, rendi törekvéseket szolgálja. A rendi törekvések hatására a közérdeket a közvetlen felhasználók, haszonélvezők igényei szerint megfogalmazott problémává hangszerelik át. Transzparens államműködés. Az átláthatóvá tétel a bizalomépítés egyik költségvetésileg legolcsóbb eszköze – ám annál nagyobb az ár, amit a hivatali ellenállás leküzdéséért kell fizetni. Az átláthatóságra törekvés akkor lehet csak hiteles, ha következményei is vannak. Jó példa lenne a funkciók ellátásának hitelességét biztosító összeférhetetlenségi szabályok megalkotása és következetes érvényesítése. (Az összeférhetetlenség a transzparencia következményének számít.) Hogy ez a parlamenti képviselők kapcsán a legutóbb is látványosan megbukott, az sokat elárul a rendszer megújulása útjában álló


411

akadályokról. Az sem véletlen, hogy komoly formában sosem merült fel a köztisztviselők pályaelhagyás utáni összeférhetetlenségének bevezetése és érvényesítése stb. 2. Konkrét, aktuális kormányzati lépések Bizalomszerzési célból a mindennapi élet kis, konkrét nehézségein kell módszeresen enyhíteni. Ennek előfeltétele a közigazgatás proaktívabbá, készségesebbé válása. Egyszerűbb ügyekben a maximális ügyintézési idő letelte előtt adott válasz, esetleg érdemi intézkedés a maga váratlanságában rendkívül hatásos. Ehelyett az elmúlt évtizedben minden szerv igyekezett hosszabbítani az eljárási határidőket – ami egy bürokratikus, kerülő, a teljesítmény visszatartásában érdekelt szervezetrendszernél természetes. Hogy a kormányzat miért partner ebben, az kevésbé természetes, bár a fentiek alapján részben érthető. a) Általános érvényű javaslatok 1. Perspektivikus szakpolitikák kialakíttatása akkor is, ha ezeknek nincs aktuális megvalósíthatósága. Az államapparátus – de nem a klientéla – bevonása egy tartós tanulási folyamatba magától értetődik. Ehhez megfelelő képzési, folyamatos továbbképzési formák előkészítése szükséges – a köztisztviselők bevonásával. 2. Az állami alkalmazottak felelősségre vonásának érvényesítése. (Pl. ki, milyen módon működött közre a rossz jogszabály meghozatalában?) A közigazgatásban, különösen az önkormányzatoknál számos döntést választott testület hoz és a hibákat az igazgatási apparátus a testületi döntésre vezeti vissza. Ez azonban nem lehet mentség: a döntést előkészítő személyek, elsősorban a köztisztviselők, ha nem jelezték fenntartásaikat a később elfogadott anyagért, felelőssé tehetők, és ennek érvényesítésére a megfelelő jogtechnika kialakítható. A felelősség itt nem büntetőjogi kategória, a köztisztviselő és a politikai állományba átsorolt vezető jutalmazása és előmenetele kellő szankciós lehetőséget kínál (jutalmakból kizárás, jutalom visszafizettetése, előmenetelből kizárás, visszaminősítés, egyes érdemi döntésekből kizárás stb.). 3. A jogszabályi és egyéb intézkedési tervek esetén a metodológiailag megalapozott hatásvizsgálat jogalkotási érvényességi feltételként való megkövetelése. Egyes hatásvizsgálatok feltétele az állapotfelmérés. A hatásvizsgálati metodika kialakítása haladéktalanul megkezdhető. A hatásvizsgálat nem lehet tisztán költségvetési szempontú költség-haszon elemzés, hanem – mint ez a szakirodalomban magától értetődő – alternatívákat kell összevetni. Mindenkor tekintettel kell lenni a legfontosabb társadalmi problémákra, így különösen arra, hogy egy tervezett intézkedés miként hat a szegénység bővített újratermelésére. A hatásvizsgálat nem korlátozható döntéselőkészítésre, hanem egyes – egyre több – területen utólagos hatásvizsgálat jogalkotási előírása szükséges, amelynek hiányában vagy kedvezőtlen eredménye esetén a jogszabály nem tartható hatályban. Az ügyintézési határidőket a hatásvizsgálatok eredményéhez igazítva esetenként rövidíteni kell. Erre akkor is szükség van, ha ez lassítja a jogalkotást. Ennek bevezetése lehet szakaszos (először csak meghatározott területeken kerül rá sor, kihasználva a demonstrációs effektusokat).

412

Sajó András

4. Külföldi szakértők bevonása mindenféle objektív értékelésen alapuló pénz- és státuszosztásba. Magyarország kis méretei, szűk szakértői bázisa miatt óhatatlan a szakértők érdekösszefonódása. Törekedni kell a korporatív és klientelisztikus értékelő-hálózattól független személyek, intézmények döntés-előkészítésbe bevonására. Bár a szakmai döntésekhez szükséges információval elsősorban a szakapparátus rendelkezik, azzal a gyakorlattal szakítani kell, hogy az egyes szervek – szakértelemre hivatkozva – maguknak írják a magukra vonatkozó normákat. b) Lépések a vizsgált szakpolitikák területén Komplex és gyorsított előkészítés után haladéktalanul és jelentős erőforrásokkal kell lépni a romák szegregációjának megállítására. Mivel ez részben területfejlesztési kérdés, alkalmas lehet a területi (Északkeleti) leszakadás lassítására is. 3. További kutatások • Közvélemény-kutatás, amely azonban szociológiailag értékelhető adatokat szolgáltat az alábbi kérdésekben: rendetlenségképzet; értékrend (morál) és jogi előírások konfliktusa; bármiféle radikális reform elfogadásának társadalom-lélektani feltételei. • Vizsgálat a közigazgatási ügyintézési időkről és azok rövidítésének lehetőségéről. • Vizsgálat a kormányzati apparátus koordinációs nehézségeiről. • Történeti jellegű kutatás, tekintettel arra, hogy száz év alatt legalább hat radikális rendszerváltozásra került sor, s ennek halmozódó társadalmi és társadalom-lélektani hatásai kellően nem ismertek. • A döntés-előkészítéshez szükséges társadalmi egyeztetés Európai Unióban sikeres megoldásai átvételi lehetőségeinek kutatása. IRODALOM Csepeli, Gy. et al. 2006. Sikervakság: szociálpszichológiai akadályok a piacgazdasághoz vezető úton Kelet-Európában. In: Kornai, J. et al. (szerk.) Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében. Budapest: Nemzeti Tankönyvkiadó. 227–256. d’Ercole, M.M. 2006. Income Inequality and Poverty in OECD Countries. How Does Japan Compare? The Japanese Journal of Social Security Policy, Vol. 5, No. 1 (June 2006). Durkheim, É. 1967. Az öngyilkosság. Budapest: Közgazdasági és Jogi Kiadó. Ferge, Zs. 1996. Az adótudatosságról és az állam felelősségéről. Századvég. 1996. 3. 158. Finszter, G. 2003. A rendészet elmélete. KJK, Budapest: KJK-Kerszöv – OKRI. Közgazdasági és jogi kiadványok. Győrffy, D. 2007. A szocialista rendszer öröksége. Egyensúlyzavarok továbbélése és átalakulása. In: Muraközy, L. (szerk.) Fecseg a felszín és hallgat a mély. Budapest: Akadémiai. 133. Kerezsi, K. 2006. A közvélemény és a szakemberek a helyreállító igazságszolgáltatásról. In: Tamási, E. (szerk.) A helyreállító igazságszolgáltatás lehetőségei a bűnözés kezelésében. Budapest: Budapesti Szociális Forrásközpont. Khan, M. 2004. State Failure in Developing Countries and Strategies of Institutional Reform. In: Annual World Bank Conference on Development Economics Europe (2003): Toward Pro-


413

Poor Policies: Aid Institutions and Globalization. Washington, D.C.: World Bank, Oxford and New York: Oxford University Press. 165–169. Krekó, J., P. Kiss, G. 2007. Adóelkerülés és a magyar adórendszer. MNB-tanulmányok, 65. Budapest: MNB. 2007. szept. 12. „A jövedelemadó-bevallások és az áfabefizetés adatainak vizsgálata azt mutatja, hogy az adóelkerülés miatt a GDP negyedének-harmadának megfelelő adóalap tűnik el Magyarországon, ami nemzetközi összehasonlításban is nagymértékűnek tekinthető.” http://www.mnb.hu/Engine.aspx?page=mnbhu_mnbtanulmanyok&ContentID=10153 Molnár, Gy., Kapitány, Zs. 2007. Bizonytalanság és a jövedelmek újraelosztása iránti igény Magyarországon. Közgazdasági Szemle. LIV. (2007) 3. 201–232. Sárközy, T. 2006. Államszervezetünk potenciazavarai. Budapest: HVG – ORAC. Szalai, J. 2006. Az állami „túlelosztás” funkcióváltoztatásai. Akadémiai doktori értekezés. Budapest. Török, Á., Győrffy, Á., Hernádi, I. 2007. Közbeszerzés, piacműködés és az állam pénzügyi érdekek védelme. Pénzügyi Szemle. (2007). 52. évf. 5–34. Wilson, J.Q., Kelling, G. 1982. Broken windows. The Atlantic Monthly. March 1982. Vol. 249. No. 3. 29–38. Wolfe, A. 1999. One Nation After All. New York: Penguin Books. World Bank 1997. World Development Report 1997. The State in a Changing World. Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.

414

AZ ÁLLAM MŰKÖDÉSI ZAVARAINAK TÁRSADALMI ÚJRATERMELÉSE

Recommend Documents