Az állam, iskolafenntartók, oktatási intézmények és egyéb szereplők közötti feladatmegosztás alakulása a közoktatásban a rendszerváltástól napjainkig

Palotás Zoltán

Az állam, iskolafenntartók, oktatási intézmények és egyéb szereplők közötti feladatmegosztás alakulása a közoktatásban a rendszerváltástól napjainkig

Tartalomjegyzék

1. Bevezetés ......................................................................................................................................... 2. A közoktatás irányítás egyes szintjei között a vertikális feladat és felelősség-megosztás jellemzői és változásai ............................................................................................................................................. 2.1. 1990-től 1993-ig........................................................................................................................ 2.2. 1993-tól 1995-ig.......................................................................................................................7 2.3. 1995-től 1999-ig........................................................................................................................ 2.4. 1999-től 2004-ig........................................................................................................................ 2.5. 2004-től 2010-ig........................................................................................................................ 2.6. 2010-től 2013-ig........................................................................................................................ 3. A közoktatás irányításában közreműködő szereplők azonosítása ....................................................... 4. A közigazgatás és a tanügyigazgatás kapcsolata központi és helyi-területi szinten ............................ 4.1. Központi ágazati irányítás és ágazatközi koordináció ................................................................ 4.2. Integrált közigazgatás és tanügyigazgatás helyi, területi szinten ................................................ 4.3. A közoktatás tervezésének jellemzői ........................................................................................... 4.4. A közigazgatástól elkülönült helyi, területi irányítás jellemzői és következményei ....................... 4.5. A feladat és felelősség-megosztás neuralgikus pontjai a 1990-2010 közötti időszakban .............. 5. A javasolt közoktatási feladatellátási rendszer alapvonalai, oktatásirányítási, közigazgatási és közfinanszírozási peremfeltételei ......................................................................................................... 5.1. A közoktatási feladat- és felelősség-megosztás új rendszerének alapvető jellemzői ..................... 5.2. A közigazgatás és a tanügyigazgatás kapcsolata ........................................................................ 5.3. Az intézményi irányítás, az intézményi és a helyi fenntartói irányítás közötti kapcsolat............... Felhasznált irodalom ......................................................................................................................... 40 Idézett jogszabályok jegyzéke ..............................................................................................................

1. Bevezetés A közoktatási rendszer működésében már a rendszerváltás előtt, különösen a 80-as években felerősödtek a decentralizációs folyamatok, megkezdődött a feladatok – és ezzel részben a felelősség - megosztása a központi irányítás, a helyi (tanácsi) államigazgatás és a közoktatási intézmények között. Az 1985-ben kiadott oktatási törvény1 – egyebek mellett – deklarálta az intézmények szakmai önállóságát,2 ennek egyik biztosítékaként nem csak megengedte, de előírta számukra saját szervezeti és működési szabályzat elkészítését3, lehetővé tette saját nevelési-oktatási feladatai meghatározását,4 helyi nevelési rendszer (pedagógiai program)5 kialakítását (!) és a központi egységes tanterv iskolai adaptációját.6 Az egységes tanterv betartását addig ellenőrző szakfelügyeletet, az intézményt és a pedagógust támogató, szaktanácsadássá alakította át.7 Az évtized elejétől kezdve az intézményvezetők megbízását határozott idejűvé alakították át, 1986-től kezdve a vezetői megbízásokat pályázati úton lehetett betölteni, 8 a vezetők kinevezéséhez pedig a nevelőtestületek egyetértése volt szükséges.

2. A közoktatás irányítás egyes szintjei között a vertikális feladat és felelősség-megosztás jellemzői és változásai

2.1. 1990-től 1993-ig A rendszerváltást közvetlenül megelőzően, 1990-ben átfogó módosítás történt az oktatási törvényben9 (érdemes megjegyezni, hogy 1985-től egészen 1990-ig nem módosították a törvényt), ami jelentős változásokat eredményezett a közoktatási feladatellátás területén. Az eredeti törvény szerint az óvodai nevelés, az iskolai, a diákotthoni és kollégiumi nevelésoktatás, továbbá a nevelés-oktatás irányítása és - a törvényben foglalt kivétellel10 feltételeinek biztosítása az állam feladata.11 A kivételeket a törvény végrehajtására kiadott minisztertanácsi rendelet (kormányrendelet) sorolta fel.12 Ennek értelmében óvodát az állami szervek mellett gazdálkodó szervezetek és társadalmi szervezetek is létesíthettek és fenntarthattak a miniszter egyetértésével. Különböző típusú iskolákat a külügyminiszter és a 1

1985. évi I. törvény az oktatásról (továbbiakban Ot.) Ot. 10.§ (1) bek. 3 13/1986 (VIII.1.) MM rendelet az alapfokú nevelési-oktatási intézmények működéséről 9.§ 4 Ot. 14.§ (3) bek. 5 Ot. 14.§ (4) bek., 13/1986 (VIII.1.) MM rendelet az alapfokú nevelési-oktatási intézmények működéséről 44.§ 6 Ot. 55.§ (2) bek. 7 11/1986 (VII.27.) MM rendelet a szaktanácsadásról 8 Ot. 64.§ (2) bek. 9 1990. évi XXIII. törvény az 1985. évi I. törvény módosításáról (továbbiakban: Otm) 10 Ot. 20.§ (3) bek 11 Ot. 5.§ 12 41/1985 (X.5.) MT rendelet az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény végrehajtásáról (továbbiakban Otvhr.)6.§. 2

3

honvédelmi miniszter, az állami gazdálkodó szervek és a felsőoktatási intézmények (ezek mind ugyancsak állami szervezetek), valamint gimnáziumot, diákotthont és kollégiumot az állam, és az egyházak közötti megállapodás alapján az egyházak a miniszter egyetértése nélkül fenntarthattak.13 A módosított oktatási törvény ugyan továbbra is deklarálta, hogy a közoktatási és felsőoktatási feladatok ellátása, az ehhez szükséges feltételek biztosítása állami feladat,14 de kimondta azt is, hogy az állami feladatok teljesítésében megbízás alapján - a törvény, illetőleg más jogszabályok rendelkezései szerint - természetes és jogi személyek is részt vehetnek, 15 intézményt létesíthetnek és tarthatnak fenn. 16 Míg korábban az ilyen intézmények létesítéséhez – a fent jelzett kivételtől eltekintve – a miniszter egyetértése volt szükséges, 1990-től már ezek engedélyezése a helyi tanácsok szakigazgatási szerveinek hatásköre lett, amelyet csak a jogszabály által előírt feltételek hiánya esetén tagadhatott meg. 17Ezekkel az intézkedésekkel egyfelől elhárultak az akadályok a nem állami szervezetek közoktatási feladatellátásba való bekapcsolódása elől, másfelől pedig a felhatalmazás generális volt, azaz bármely nem állami szervezet bármilyen közoktatási feladatot elláthatott, bármilyen közoktatási intézményt alapíthatott és működtethetett a törvény alapján. A fentiek is jelzik, hogy az oktatási törvény 1990. évi módosítása után lényegében megszűntek a miniszter intézmények felett gyakorolt közvetlen irányítási jogosítványai, hatásköre alapvetően a tartalomhoz (tantervek kiadása) és az intézmények működéshez kapcsolódó szabályozásra korlátozódott. A közoktatási feladatellátás területén alapvető változást a közigazgatás átszervezése, a demokratikusan megválasztott első országgyűlés által, a helyi önkormányzatokról szóló törvény18 elfogadása hozott. A törvény - a szubszidiaritás elvének érvényesítésével - lehetővé tette, hogy a települések éljenek az alkotmány által biztosított helyi önkormányzáshoz való jogukkal. 19 Az új önkormányzati törvény értelmében az önkormányzatok egyenrangúak, azonos jogokkal rendelkeznek, közöttük nincs és nem is lehet hierarchikus viszony, egy kisközség és egy nagyváros alapértelmezésben azonos jogokkal rendelkezik, ami érvényes a települési és a területi (megyei) önkormányzat közötti viszonyra is. 20 A helyi önkormányzatokról szól törvény kimondta, hogy „a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében … az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról … való … gondoskodás”21, és ezt egyben kötelezettségévé22 is tette. A közoktatási feladatellátás kötelezettsége mellett a törvény arról is gondoskodott, hogy a közoktatási intézmények valamennyi vagyontárgyukkal együtt a helyi önkormányzatok tulajdonába kerültek. 23 A törvény azt is szabályozta, hogy feladatellátása során az önkormányzat maga határozza meg a

13

Otvhr. 6.§ (3) bek. Otm. 3.§ (1) bek. 15 Otm. 3.§ (2) bek. 16 Otm. 8.§ 17 OTM. 9.§ 18 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról - (továbbiakban: Ötve.) 19 1949. évi XX törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 42.§ 20 Ötv. 4.§ 21 Ötve. 8.§ (1) bek. 22 Ötve. 8.§ (4) bek. 23 Ötve. 107.§ (1) bek. 14

4

lakosság igényei alapján, hogy milyen módon látja el ezt a feladatot. 24 A törvény általában rögzítette, hogy a megyei önkormányzat köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető.25 Ebből következik, hogy bár nem sorolta fel taxatíve a középfokú nevelést, oktatást, továbbá az alapfokú nevelés, oktatáson túli további feladatokat (művészetoktatás, gyógypedagógiai nevelés, oktatás, pedagógiai szolgáltatások), ezek ellátása a megyei önkormányzat feladata lett. Az alapfokon túli feladatok ellátásához kapcsolódó kötelezettségeket végül 1991-ben pontosítják az ún. hatásköri törvényben.26 A törvény felsorolta azokat a feladatokat, amelyeket akkor kell ellátnia a megyei önkormányzatnak, ha a települési önkormányzat azt nem látja el, ide tartoztak:27 a) b) c) d)

a középfokú iskolai és diákotthoni ellátás, továbbá a nemzetiségi nyelvű középiskolai oktatás; a felnőttek alap- és középfokú oktatása; az alapfokú művészetoktatás; az általános iskolai tanulmányok befejezését követően tovább nem tanulók tankötelezettségének teljesítéséhez szükséges feltételek biztosítása; e) a beilleszkedési és tanulási zavarokkal küzdő kiskorúak oktatása segítségével, az alap- és középfokú iskolai tanulók képesség-, tehetség-, továbbá a személyiségvizsgálatával és -fejlesztésével, pedagógiai tanácsadással kapcsolatos szolgáltatások.

Ugyanakkor a törvény meghatározott olyan területi jellegű kötelező feladatokat is a megyei önkormányzat számára, amelyek ellátása biztosan meghaladja az egyes települések hatókörét. Ezek közé tartoztak a következők:28 a) az egészségügyi intézményben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek alapfokú oktatása; b) a többi gyermekkel, tanulóval együtt nem foglalkoztatható, illetőleg oktatható fogyatékos gyermekek, tanulók óvodai, alapfokú iskolai és diákotthoni ellátásáról, továbbá a fogyatékosság megállapításához szükséges szakértői tevékenység; c) a középfokú iskolai felvételekkel összefüggő tájékoztató tevékenység; d) pedagógiai szolgáltatások.

Ugyancsak a hatásköri törvény szabályozta, hogy a helyi önkormányzat feladatait a meglévő intézményeinek fenntartásával, új intézmény létesítéssel és fenntartással, társulásban való részvétellel vagy más megállapodás alapján látja el,29 ami megnyitotta a lehetőséget az önkormányzatok közötti együttműködésre ezen a területen. A feladatellátási kötelezettség előírása egyfelől, az ellátás módja meghatározásának joga másfelől, a települési önkormányzatok felelősségévé tette a közoktatási feladatellátás helyi igényeknek megfelelő biztosítását. Eközben érvényben maradt az oktatási törvény azon rendelkezése, hogy a közoktatás feltételeiről az állam gondoskodik, így kialakult az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás a közoktatásban: az állam feladata biztosítani a feltételeket, a helyi önkormányzatok pedig az igényeknek megfelelően gondoskodnak a feladat ellátásáról.

24

Ötve. 8.§ (3) bek. Ötve. 69.§ (1) bek. 26 1991. évi XX törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről (továbbiakban: Htv.). 27 Htv. 97.§ 28 Htv. 98.§ (1) bek. 29 Htv. 100.§ (1) bek. 25

5

A közoktatási feladatellátás finanszírozásáról igen szűkszavúan rendelkezik ebben az időszakban a módosított oktatási törvény. A jogszabály tulajdonképpen az intézmények központi, állami költségvetési forrásból történő finanszírozását írja elő, amelyet kiegészít a létesítő, illetőleg a fenntartó „hozzájárulása”, a fenntartó által nyújtott „pénzellátás” és az intézmény „saját bevétele”. A nem állami fenntartású intézmények működtetéséhez az állam hozzájárulhat, tehát nem volt kötelező érvényű a hozzájárulás, így nem beszélhetünk ekkor szektor semleges finanszírozásról. Az intézményi önállóságot ugyanakkor erősítette az a szabály, hogy az önálló nevelési-oktatási intézménynek - kérelmére - az önálló gazdálkodási jogot meg kellett adni.30 Ebből az következik, hogy egyfelől a gazdasági önállóság nem alanyi joguk az intézményeknek, másfelől viszont a fenntartó nem mérlegelhet, ha kérte a gazdasági önállóságot az önálló intézmény, akkor azt meg kellett adnia. Az állami finanszírozás gyakorlatban azt jelentette, hogy az önkormányzatok az intézményeikbe járó gyermekek, tanulók száma alapján kialakított „fejkvóta” alapján kapták meg az állami támogatást, amelyet egyéb forrásaikból egészítettek ki. A létszám alapján járó állami támogatás azonban már ekkor sem fedezte a teljes kiadást. Egy 1992-ben végzett empirikus kutatás31 szerint az egyes intézménytípusokban eltérő mértékben fedezte az állami támogatás a teljes költséget. Míg a szakközépiskolákban és szakiskolákban a támogatás mértéke meghaladta a költségeket (106,6%), addig az általános iskoláknál (87,9%), és különösen az óvodáknál (31,4%!) jelentősen elmaradt tőle. Mivel a finanszírozás létszámalapú volt, ezért az alacsonyabb létszámú községi intézmények fenntartásához a községi önkormányzatoknak – amelyek nem rendelkeztek szakközépiskolákkal, így nem tudtak innen forrást átcsoportosítani az általános iskolákhoz - relatíve magasabb arányban kellett kiegészíteniük az állami támogatást, mint a városiaknak (Halász, 1992).32 Az iskolában folyó nevelés, oktatás tartalmának szabályozása tekintetében nem történik lényeges módosulás ebben az időszakban. Továbbra is érvényben vannak az 1970-es évek végén kiadott (többször módosított) központi nevelési programok (tantervek), amelyek keretei között az intézmények meghatározhatják saját nevelési-oktatási feladataikat, s a nevelő-oktató munka eredményességét elősegítő kísérleteket, kutatásokat folytathatnak.33 A fenntartó önkormányzatok lényegében nem kaptak semmilyen hatáskört az intézményeikben folyó pedagógiai munka tartalmának meghatározása, és alig valamennyit a megvalósítás eredményességének ellenőrzése, értékelése területén, az állam pedig egyáltalán nem végzett semmilyen kontrollt, ehhez nem is volt már személyzete és hatásköre sem. Az oktatási törvény ugyan kimondja, hogy a közoktatás helyi irányításával kapcsolatos feladatokat a tanácsok szakigazgatási szervei, majd 1991-től a fenntartó önkormányzat jegyzője, főjegyzője végzi, de azt is leszögezi, hogy az irányítás az intézmény szakmai önállóságát nem sértheti, igaz, ezt az 1991-es módosítás végül törli a törvényből.34 Ebben az időszak az intézmények lényegében azt tesznek, amit akarnak, így folyamatosan bővítik az elsősorban a középosztálynak szóló kínálatukat (6 és 8 évfolyamos gimnáziumok kialakítása, idegen 30

Otm. 6.§ (2) bek. A kutatást az Országos Közoktatási Intézet végezte az OKKFT Ts-4/1. 514. kódszámú kutatás keretében. 32 Halász Gábor (1992): Az önkormányzatok és a közoktatása a megyei tapasztalatok fényében In. Önkormányzat és közoktatás (szerk. Annási Ferenc, Halász Gábor, Nagy Mária), Akadémiai Kiadó, Budapest 33 Otm. 6.§ (3) bek 34 Otm. 10.§, Htv. 102.§ 31

6

nyelvek oktatása, csoportbontások egyre általánosabbá tétele, stb.), amely folyamatokba a fenntartó önkormányzatok jellemzően nem avatkoznak be. A már idézett empirikus kutatás azt állapítja meg, hogy a közoktatási rendszer szereplői nem voltak felkészülve az önkormányzati közigazgatás létrehozását követő új rendszerben való működésre. Sőt, magában az önkormányzati törvény megalkotási folyamatában sem vettek érdemben részt a korabeli kormányzati oktatáspolitika meghatározó szereplői (például egy módosító javaslatot sem adtak be). Az önkormányzati törvény várható hatásairól semmiféle elemzés nem készült és a törvény elfogadása után sem történt tudatos felkészülés a végrehajtás kidolgozásra, így például nem készültek jogszabályok sem ennek megkönnyítésére (Halász, 1992). Az oktatási törvény, valamint a kapcsolódó végrehajtási rendeletek 1990. évi módosítása még az önkormányzati törvény megalkotása előtt történt. A kutatás már ekkor rámutatott a közoktatási feladatellátás egyik azon alapvető problémájára, amely – lényegét tekintve - az elmúlt húsz évben mindvégig megoldatlan maradt, ez pedig a települési szuverenitás és a körzeti jellegű feladatellátás közötti feszültség. „A valamennyi településnek lényegében azonos szintű jogokat adó önkormányzati közigazgatás a városi iskolarendszerekben nem vet fel komolyabb problémákat, ellenben a kisközségekben számos nehézséggel jár, melyek kezelése ma még nem megoldott. A kisközségek nagy része valójában nem önmagában, hanem más községekkel együtt látja el a közoktatási szolgáltatások biztosítását, olyan körzeti struktúrában, melyet az elmúlt évtizedek iskolakörzetesítései vagy település összevonásai hoztak létre. A teljes körű települési szuverenitás és a körzeti feladatellátás között olyan ellentét feszül, amelyet az önkormányzati törvényben felvázolt konstrukció nem tud feloldani. A kisebb települések közötti koordináció megoldatlansága a hazai tanügyigazgatás egyik legjelentősebb problémáját alkotja, amelyet természetesen meg lehet oldani az önkormányzatiság elvének tiszteletben tartása mellett, de amelynek megoldására ezidáig nem történt kezdeményezés.” (Halász, 1992)35

Az önkormányzati törvény elfogadásával, valamint a törvény által előidézett, a közoktatási feladatellátás területén kirajzolódó problémák kezeléséhez szükséges további döntések és szabályozások hiánya következtében, kialakult a közoktatási rendszer mindvégig fennálló jellemzője lett az igen nagyszámú és azonos hatáskörrel rendelkező helyi oktatási hatóság megléte.

2.2. 1993-tól 1995-ig Viszonylag hosszú előkészítés után 1993-ban fogadta el az országgyűlés az új, közoktatásról szóló törvényt 36 (a felsőoktatásról, a korábbiaktól eltérően, már külön törvény rendelkezett). Az új törvény magában foglalta az önkormányzati törvény elfogadása után még külön törvényekben szabályozott közoktatási feladatellátásra (oktatási törvény) és az ezzel összefüggő feladat- és hatáskörökre (hatásköri törvény) vonatkozó szabályokat, egyértelműbbé tette a közoktatás rendszerében az egyes szereplők feladat- és felelősségi köreit. A közoktatási rendszer működtetése továbbra is az állam feladata maradt,37 azonban az ingyenes és kötelező általános iskolai, valamint az ingyenes óvodai nevelésről, 35

I.m. 18. oldal 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 1993-ban hatályos eredeti változata (továbbiakban: Kte.) 37 Kte.2.§ (3) bek. 36

7

középiskolai, szakmunkásképző iskolai, szakiskolai nevelésről és oktatásról, a kollégiumi ellátásról, a nevelést és oktatást kiegészítő szakszolgálati ellátásról az állam a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. 38 A korábbi hatásköri törvény szabályozását átemelve, a települési önkormányzatok kötelesek gondoskodni az óvodai nevelésről és az általános iskolai nevelésről, oktatásról, de bármilyen másik közoktatási feladat ellátását is vállalhatják az önkormányzati törvénnyel összhangban. 39A megyei jogú városi és a megyei önkormányzatok feladata minden olyan közoktatási feladat ellátása, amelyet a települési önkormányzatok nem vállalnak, továbbá kötelező feladatuk a területi ellátáshoz kapcsolódó egyéb speciális feladatok (pedagógiai szak- és szakmai szolgáltatások, szegregált gyógypedagógiai nevelés, oktatás, stb.) ellátása is. 40 A kötelező feladatok ellátásának módját ugyancsak a hatásköri törvényből történő átemeléssel szabályozták (intézményfenntartással, megállapodással vagy társulással). 41 A közoktatási feladatellátásban részt vehetnek nem állami, nem önkormányzati nevelési-oktatási intézmények, de ilyenek létrehozására és fenntartására nem kötelezhető sem az állam sem az önkormányzat.42 A fenntartói irányítás keretében a fenntartó minden olyan lényeges hatáskört megkapott, ami lehetővé teszi a feladatellátás önálló megszervezését és biztosítását. Így dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról; meghatározza a közoktatási intézmény költségvetését; ellenőrzi a közoktatási intézmény gazdálkodását és működésének törvényességét; jóváhagyja a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programját, valamint szervezeti és működési szabályzatát; értékeli a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai-szakmai munka eredményességét.43 A felsorolásból kitűnik, hogy a pedagógiai szakmai munka eredményességének értékelése a fenntartó feladata, az állam nem vesz részt ennek az ellátásában. Kialakult az a 2010-ig fennmaradó helyzet, hogy a feladatellátásra kötelezett önkormányzat saját maga ellenőrzi és értékeli feladatellátásának eredményességét. A központi irányítás országos közoktatási ellenőrzési, értékelési rendszert (bár egyes elemei – országos kompetenciamérés, intézményi és önkormányzati minőségirányítás - később létrejöttek) sohasem hozott létre. A közoktatási rendszer finanszírozására vonatkozó alapvető szabályok nem változtak a közoktatási törvény elfogadásával, csupán a feladatellátás forrásainak megnevezése vált pontosabbá (fenntartói pénzellátás helyett fenntartói hozzájárulás), ugyanakkor új forrásként nevezték meg a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díját.44 A központi költségvetési támogatás elosztásának új szabálya, hogy az állami szerveknek, helyi önkormányzatoknak jár a költségvetési hozzájárulás, más intézményfenntartóknak pedig akkor jár, ha a feladatot megállapodás keretében látják el. 45 A korábbi szabályozáshoz képest tehát lépés történt a 38

Kte. 3.§ (3) bek. Kte. 86.§ (1), (3) bek. 40 Kte. 86.§ (3), 87.§ 41 Kte. 88.§ (1) bek. 42 Kte. 4.§ (5) bek. 43 Kte.102.§ (2) bek. 44 Kte. 118. § (1) bek 45 Kte. 4.§ (6) bek., 118.§ (4) bek. 39

8

szektor semleges finanszírozás felé, hiszen a megállapodással rendelkezőknek immár alanyi jogon jár állami támogatás (normatíva). A közoktatás teljes finanszírozásában az állami támogatás aránya azonban folyamatosan csökkent ebben az időszakban, 1995-ben például az önkormányzatok oktatási kiadásaiból csupán 48,7%-t fedeztek a közoktatásra fordított normatív állami támogatások. A hiányzó részt az önkormányzatok többnyire egyéb állami támogatásból (visszaosztott adók), kisebb részt saját bevételeikből (helyi adók) fedezték (Jelentés …, 1995).46 A tartalmi szabályozás vonatkozásában jelentős változásokat hozott a közoktatási törvény 1993. évi kiadása, amely több éves, még a rendszerváltást megelőzően kezdődött idősszak vitáit zárta le (legalábbis átmenetileg). Az új szabályozás látszólag a felelősség-megosztásra épül, mert a tartalom meghatározását kétszintűvé (központi, intézményi) teszi és mind a központi, mind a helyi (önkormányzati és intézményi) szint számára határoz meg feladatokat és hatásköröket. A törvény kimondja, hogy a nevelési-oktatási intézményben a nevelő és oktató munka foglalkozási, illetve pedagógiai program szerint folyik. Az iskola pedagógiai programja – egyebek mellett - meghatározza az iskolában folyó nevelés és oktatás céljait és az iskola helyi tantervét. Az iskola a helyi igények, a tanulók szükségletei, érdeklődése figyelembevételével valamennyi évfolyamára készít vagy választ helyi tantervet.47 A foglalkozási, illetve pedagógiai programot a nevelőtestület fogadja el, és a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé. E szerint helyi szinten az intézményi és a fenntartói szint autonómiája kölcsönösen korlátozza egymást, hiszen az intézmény csak olyan pedagógiai programot használhat, amit a fenntartó jóváhagyott, a fenntartó viszont csak olyan pedagógiai programot hagyhat jóvá, amit az iskola (nevelőtestület) elfogadott. Ebből következően – a szabályozás alapján - a helyi szint szereplőinek kölcsönös érdeke, és egyben felelőssége, az együttműködés a pedagógiai program elkészítésének folyamatában. A törvény szerint a nevelés, oktatás kötelező közös tartalmi követelményeit a Nemzeti alaptanterv határozza meg. A Nemzeti alaptanterv a Tantervi alapelvekből és a Tantervi követelményekből áll. 48 A Tantervi alapelvekkel és Tantervi követelményekkel összhangban, az egyes iskolatípusokra kerettantervek készülnek. A kerettantervek tartalmazzák – egyebek mellett - az egyes évfolyamok ajánlott tantárgyait és azok tananyagtartalmát, illetve ezek változatait, az ajánlott óraszámokat, illetve ezek változatait, azokat a követelményeket, amelyeket az adott iskolatípus utolsó évfolyamának befejezéséig el kell sajátítani. 49 Az iskolában folyó nevelő és oktató munka a miniszter által kiadott kerettantervre épülő helyi tanterv alapján folyik. Helyi tanterv készítésére a nevelési-oktatási intézmény nem kötelezhető.50 A központi szabályozó eszközök ilyen módon történő kialakítása igen erőteljes tartalmi befolyásolást tesz lehetővé a központi irányítás számára, ugyanakkor az iskoláknak lényégében csak a központi kerettantervek végrehajtására van lehetőségük. A tartalmi szabályozás új rendszere azonban csak a NAT kiadása után három évvel lépett volna 46

Jelentés a magyar közoktatásról 1995 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit). Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 1996, 82. oldal 47 Kte. 44.§ (1), 45.§ (4) bek., 48.§ (1) bek. 48 Kte. 9.§ (1) bek. 49 Kte. 9.§ (4) bek. 50 Kte. 9.§ (5) bek.

9

hatályba, 51 mivel azonban a kormányzati ciklus alatt csak a Nemzeti alaptanterv tantervi alapelveit adták ki kormányrendeletben, 52 ezért a szabályozás – a bekövetkező kormányváltás következtében - nem lépett érvénybe. A törvényi szabályozás következtében ebben az időszakban erősödött meg a decentralizált közoktatás irányítás legfontosabb jellemzői közül a központi, a helyi fenntartói és az intézményi szintek közötti megosztott felelősség és a nagyfokú helyi és intézményi önállóság. A kiterjedt helyi iskolai autonómiához alkalmazkodva a kormányzati irányító szerveknek nincs közvetlen utasítási jogosítványuk az intézményfenntartók és az intézmények felé, feladatai és hatáskörei ettől kezdve a következő területekre terjedt ki: a) általános irányítói jogosítványok, és kötelezettségek,53 b) egyes területek jogi szabályozása törvényi felhatalmazás alapján,54 c) fejlesztési feladatok55 (Jelentés …, 1995). A közoktatási törvény törekedett a központi irányítás egyfajta megerősítésére is. Létrehozzák a köztársasági megbízott illetékességi területével azonos szinten (regionális szint) a tankerületi oktatásügyi központokat (TOK), ugyanakkor tankerületeket, mint tanügyigazgatási egységeket nem alakítottak ki. Az új szervezet a miniszter irányítási feladatellátásában működik közre, egyben segíti a nevelési-oktatási intézmények fenntartói irányítói tevékenységét és a nevelési-oktatási intézmények szakmai munkáját is. 56A TOK-k kialakítását erős tiltakozás kísérte, mind az intézmények, mind a helyi irányítók jelentős része a központi irányítás rovásukra történő megerősítését látták benne. Ezt az érzésüket – egyebek mellett – az is erősítette, hogy a szervezet feladatai között a klasszikus tanfelügyeleti feladatok („vizsgálja az intézmények működési feltételeit, a szakmai követelmények és képesítési előírások megtartását”57), a korszerű irányítási feladatok („részt vesz a vizsgarendszer működtetésében”58) és az intézményeknek nyújtott szakmai szolgáltatási feladatok („részt vesz országos versenyek szervezésében, figyelemmel kíséri a tankönyv- és taneszközellátást”59) keveredtek egymással. A bizalmatlanság kialakulásán az sem segített, hogy a jogszabály szerint a központok az igazgatóság mellett a régió pedagógusaiból választott szakmai testületből álltak.60 Sem a helyi önkormányzatok, sem az intézmények, sem a pedagógusok nem akarták elfogadni a nem túl régen kivívott önállóságuk kormányzat általi korlátozását.

A közoktatási törvény létrehozta központi szinten azokat a döntés-előkészítő, véleményező konzultációs fórumokat, szervezeteket, amelyek a következő két évtizedben fontos szerepük lesz. Létrejött a szakmai szervezetek, a Magyar Tudományos Akadémia, a „munka világa” és a miniszter delegáltjaiból álló Országos Köznevelési Tanács (OKNT), a miniszter szakmai 51

Kte. 123.§ (3) bek. 31/1994 (III. 12.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv tantervi alapelveinek kiadásáról 53 Kte. 92-93.§ 54 Kte. 94.§ 55 Kte. 95.§ 56 Kte. 99.§ (1) bek. 57 Kte. 99.§ (2) bek. g) pont 58 Kte. 99.§ (2) bek. e) pont 59 Kte. 99.§ (2) bek. c) pont 60 Kte. 100. § (2) bek. 52

10

döntés-előkészítő szervezete,61 amelynek különösen a tartalmi szabályozási rendszer kialakításban lett szerepe. A közoktatásban érdekelt valamennyi partner (szakmai szervezetek, szakszervezetek, diákszervezetek, fenntartók, kisebbségi önkormányzatok, szülők) részvételével létrehozott Közoktatás-politikai Tanács pedig a miniszter általános döntéselőkészítő, javaslattevő szervezete lett.62

2.3. 1995-től 1999-ig 1994-ben a korábbi konzervatív kormányt szociálliberális kormány váltotta, amely a közoktatási törvényt két fordulóban, először 1995-ben63 néhány irányítási területen, majd 1996-ban64 átfogóan módosította. E módosítások a feladat és felelősség-megosztás főbb vonalait nem rajzolták újra, az alapvető jellemzőket nem változtatták meg, de néhány területen pontosították és kiegészítették azt. Az 1995. évi módosítás keretében azonnali hatállyal megszüntették a korábban sokat támadott tankerületi oktatásügyi központokat65 és módosították a tartalmi szabályozás központi eszközeinek kiadásáról szóló szabályokat. Az új szabályok szerint a korábbi többszintű központi szabályozók helyébe (alapelvek kormányrendelettel, követelmények miniszteri rendelettel) egyszintű szabályozó lépett, a Nemzeti alaptantervet kormányrendeletben kell kiadni, a benyújtáshoz azonban be kell szerezni az Országos Köznevelési Tanács egyetértését.66 Első alkalommal történt meg, hogy egy központi szintű tanterv elfogadása folyamatában a szakmai szervezeteket is képviselő szervezet vétójogot kapott, amellyel a kormányzat azt a szándékát igyekezett megerősíteni, hogy a kötelező tantervi tartalom kialakításában a kiélezett ideológiai viták helyébe egyfajta pedagógiai szakmai kontroll kerüljön. A közoktatási feladatellátás területén csak kisebb változást hozott a közoktatási törvény 1996. évi módosítása. Az intézményalapítás jogának meghatározása során pontosították a gazdálkodó szervezetekre és az egyházakra vonatkozó szabályozást, mindkét esetben magyarországi bejegyzéshez kötve a jog gyakorlását. Új elem a korábbihoz képest, hogy a törvény azt is rögzíti, hogy a tevékenység folytatásának jogát eljárás keretében – engedélyezés - meg kell szerezni. 67 Az intézményalapítás tehát alanyi joga a felsoroltak körének, azonban a gyakorlatban történő érvényesítéshez előírt feltételeknek kell megfelelniük. E feltételeket már az eredeti közoktatási törvény is tartalmazta, ide tartozik például, hogy rendelkezniük kell pedagógiai programmal, a neveléshez, oktatáshoz szükséges helyszínnel, a feladatokat ellátó személyzettel és a működést biztosító költségvetéssel.68 A engedély kiadásáról korábban 61

Kte. 96.§ Kte. 98.§ 63 1995. évi LXXXV. törvény a közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos egyes átmeneti szabályokról (továbbiakban Kt95) 64 1996. évi LXII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról (továbbiakban: Kt96) 65 Kt95. 1.§ 66 Kt95. 2.§ 67 Kt96. 2.§ 68 Kte. 79.§ (2) bek. 62

11

minden esetben a székhely szerint jegyző döntött, beszerezve a tankerületi oktatásügyi központ véleményét, az új szabályozás szerint a középfokú intézmények, a gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézmény, a kollégiumok esetében a hatáskör a megyei főjegyzőhöz kerül, akinek az Országos szakértői névjegyzéken szereplő szakértő véleményét kell beszereznie.69 A közoktatási feladatok ellátását biztosító intézmények döntő többsége továbbra is a települési és a megyei önkormányzatok fenntartásában van, bár az elmúlt évtized alatt némi átstrukturálódás történt ezen a területen. 1999-ben az intézmények 90%-a a települési és a megyei önkormányzatok tulajdonában volt és 10% a felekezeti és magán intézmények aránya. 1993 és 1999 között 8%-kal csökkent a települési önkormányzatok és 6%-kal nőtt a felekezeti és más nem önkormányzati intézmények aránya. A megyei önkormányzatok által fenntartott intézmények kismértékben növekvő aránya a középiskolák települési önkormányzatok általi átadásából következett (Palotás, 2000).70 A közoktatási feladatellátás finanszírozására vonatkozó szabályozás oly módon változott meg, hogy az állam a nem állami nem helyi önkormányzati intézmény fenntartója részére a költségvetési törvényben meghatározott támogatást (normatíva) nyújt, amelyhez az állam vagy az önkormányzat további kiegészítő támogatást adhat, amennyiben a nem állami nem önkormányzati intézmény – megállapodás alapján – állami vagy önkormányzati feladatot lát el. 71 A központi költségvetés az állami, önkormányzati és a nem állami nem önkormányzati intézményfenntartók számára a gyermek, tanulólétszám alapján normatív hozzájárulást biztosít.72 E szabályozás értelmében a közoktatási feladatellátás finanszírozása szektor semlegessé vált, a jogszerűen működő nem állami nem önkormányzati intézmények fenntartói – függetlenül attól, hogy van, vagy nincs megállapodásuk közfeladat ellátására - alanyi jogon és azonos mértékben jutottak hozzá az állami normatívához. Tekintettel arra, hogy az állami normatív támogatás a teljes költségek folyamatosan csökkenő hányadát fedezték ebben az időszakban - 1992-ben 55,8%, 1993-ban 53,6% (Jelentés …, 1997)73 -, az is bekerült a törvénybe, hogy az éves állami normatív támogatás összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második év teljes (beruházások nélküli) önkormányzati közoktatási kiadásának 80%-a. Ezt a szabályt azonban lényegében egy évben sem sikerült megtartani az ezt követő időszakban, majd néhány évvel később ki is került a törvényből. A tartalmi szabályozás területén lényeges módosítások történtek a közoktatási törvény 1995. és 1996. évi módosítása következtében. A tantervi szabályozás továbbra is kétszintű (központi és helyi) maradt, azonban lényegesen megváltoztak a központi szabályozás eszközei és azok tartalma egyaránt. Az eddig tisztán bemeneti jellegű (tantervi) tartalmi szabályozást a bemeneti és kimeneti szabályozás elemeit egyaránt tartalmazó rendszer váltotta fel. A nevelés, oktatás központi tartalmát az 1-10. évfolyamon a Nemzeti alaptanterv (NAT) és az alapműveltségi vizsga követelményei, a 11. évfolyamtól kezdve pedig az érettségi vizsga 69

Kt96. 61.§ (1) bek. Palotás Zoltán (2000): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2000 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, 2000 71 Kt96. 3.§ (4) bek. 72 Kt.96. 88.§ (1) bek. 73 Jelentés a magyar közoktatásról 1997 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, 1998 413. oldal 70

12

követelményei szabályozzák. A NAT újra egyetlen egységes dokumentum lett (megszüntették az ún. tantervi alapelveket), amely az 1-10 évfolyamra (ezen belül 4., 6., 8., 10. évfolyami bontásban) – az ekkor érvényes 16 éves korig tartó tankötelezettséggel összhangban – határozta meg a nevelő, oktató munka közös követelményeit tíz műveltségterületen.74 Az alapműveltségi vizsga és az érettségi vizsga országosan egységes követelmények alapján megszervezett állami vizsga.75 A központi tartalmi szabályozó eszközöket egyes speciális területekhez kapcsolódó (pl. nemzeti, etnikai kisebbségi nevelés, oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók nevelése, oktatása, két tanítási nyelvű nevelés, oktatás, alapfokú művészetoktatás) irányelvek egészítik még ki. 76 Az iskolák helyi tantervét a NAT és a vizsgakövetelmények alapján kell elkészíteni. 77 A kormány még 1995-ben kormányrendeletben kiadta a Nemzeti alaptantervet,78 majd 1997-ben az érettségi vizsga követelményeit is tartalmazó kormányrendeletet.79A NAT kiadásáról szóló kormányrendelet a törvényből kiiktatott kerettanterveket ismét becsatornázza oly módon, hogy előírása szerint az iskolák helyi tantervüket a miniszter által kiadott kerettantervek alapján készítik el. 80 Az új szabályozó rendszer szerint az iskolák új pedagógiai programjukat 1998. szeptember 1.-től alkalmazzák, ezen belül a helyi tantervet az első és hetedik évfolyamon, majd ezt követően felmenő rendszerben kell bevezetniük.81 Lényegében tehát egészen 1998-ig, a felsőbb évfolyamokon pedig az ezredforduló utánig jogszerűen alkalmazták az iskolák az 1978-ban kiadott, 1987-ben korrigált, 1990-ben ismét kiadott egységes központi tanterveket.82 Ebben a szabályozó rendszerben a központi irányítás felelőssége, hogy elkészüljenek és kiadásra kerüljenek a központi szabályozó dokumentumok (NAT, vizsgakövetelmények, kerettantervek), intézményi felelősség, hogy az igényeknek és szakmai előírásoknak megfelelő helyi tantervet készítsenek, a fenntartó felelőssége pedig, hogy a pedagógiai program részeként jóváhagyott helyi tanterv megfeleljen a törvényességi kritériumoknak és rendelkezésre bocsássa a megvalósításhoz szükséges pénzügyi erőforrásokat. A miniszter szabályozási felelősségi köre kibővült – egyebek mellett - az új tartalmi szabályozási eszközök (irányelvek, alapműveltségi vizsga vizsgaszabálya és követelményei, érettségi vizsga részletes követelményei), az országos mérési feladatok ellátása rendjének kiadásával, fejlesztéssel kapcsolatos feladatai a vizsgarendszer kialakításával és fejlesztésével, a pedagógusok, vezetők és irányítók továbbképzésének segítésével. 83

74

Kt96. 6.§ (5)-(9) bek. Kt96. 7.§ (1) 76 Kt96. 6.§ (11)-(14) bek. 77 Kt96. 6.§ (9) bek. 78 130/1997 (X.26) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról (továbbiakban: Nr) 79 100/1997 (VI.13) Kormányrendelet az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról. 80 Nr.1.§ (2)-(3) bek. 81 Kt96. 94.§ 82 Az eredeti általános iskolai tantervet jóváhagyta és bevezetését elrendelte az oktatási miniszter a 114/1977 (M.K. 11) OM számú utasításával. 83 Kt96. 71.§ (1)-(5) bek. 75

13

2.4. 1999-től 2004-ig Az 1998-ban bekövetkező kormányváltást követően az új jobbközép kormány ismét jelentős mértékben módosítja a közoktatási törvényt. A módosítás azonban alig érinti az elmúlt évtized alatt kialakult feladat- és felelősség-megosztás rendszerét. Változatlanul hagyja a közoktatási feladatellátásban kialakult központi, helyi és intézményi szint közötti feladatmegosztást, a tartalmi szabályozás rendszerének módosításával azonban érinti a központi és az intézményi szintű feladatokat, míg a fenntartói feladatok ellátása, és a hozzá kapcsolódó irányítási eszköztár változatlan marad. Nem változik lényegesen a nem állami, nem önkormányzati intézmények közoktatási feladatellátásban betöltött szerepe sem, ugyanakkor egyes szabályok módosulásai az egyházi intézmények megerősítését szolgálták, különösen a finanszírozásra vonatkozó szabályok változtatásával. Jelentősebb változás a központi irányítás felelősségvállalásának, szerepének növelésében és az ehhez kapcsolódó szervezetek kialakításában következett be. Az 1999-es törvénymódosítás egyik legfontosabb eleme, hogy a tankötelezettséget 18 évre emeli azoknál a tanulóknál, akik 1998/99-es tanévben kezdték meg általános iskolai tanulmányaikat.84 A 2002-es országgyűlési választások eredményeképpen ismét szociálliberális kormány kerül hatalomra. Az új kormány a közoktatási rendszer szereplői közötti alapvető feladatmegosztáson nem változtatott, a tartalmi szabályozás területén azonban újabb módosításokat hajtott végre, de nem tért vissza teljes egészében az 1998-as szabályozáshoz. A központi irányítás felelősségvállalását egyes területeken tovább növelte, és megtartotta az előző kormány által létrehozott központi hivatalt is. A közoktatási feladatok megosztásának rendszerét ugyan nem, de a feladatok ellátását jelentősen befolyásolta 1999-ben az a módosítás, hogy szakiskolai szakképzésben különválasztották az általános művelő és a szakképzési évfolyamokat oly módon, hogy a szakiskolának 9. és 10. évfolyama, valamint legalább két szakképzési évfolyama van. 85 Ez a feladatellátás szempontjából azt jelentette, hogy a szakképzés időtartama legalább egy tanévvel meghosszabbodott, ami a fenntartók részéről az erőforrások megnövelését követelte meg. A közoktatási rendszer finanszírozásának alapvető szabályai nem változtak az előző időszakhoz képest. A finanszírozást, ezen belül elsősorban többletforrások bevonásának növelését eredményezhette ugyanakkor az a szabályozás, hogy a kormánnyal közoktatási megállapodást kötött egyházi jogi személyek a fenntartásukban működő nevelési-oktatási intézmények tekintetében a székhely település önkormányzata felé egyoldalú nyilatkozattal vállalhatják az önkormányzati feladatellátásban való közreműködést. A Magyar Katolikus Egyház az egyoldalú nyilatkozat megtételére a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék

84

1999. évi LXVIII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról (továbbiakban: Kt99) 4.§ 85 Kt99. 15.§ (1)-(2) bek.

14

között létrejött megállapodás alapján jogosult.86 Ez azt jelenti, hogy az egyoldalú nyilatkozat következtébe az egyházi fenntartó igényt tarthat az állami normatíva és a közoktatásra, beruházások nélkül, fordított összes ráfordítás átlagának a különbözetére, azaz kényegében a teljes körű állami finanszírozásra. A közoktatási törvény 1999. évi módosítása újra szabályozta a nevelés, oktatás szakaszait, a 10 évig tartó általánosan művelő szakasz helyébe lényegében visszaállította a korábbi nyolc évig tartó alapfokú nevelés-oktatás és az erre épülő középfokú nevelés-oktatás szakaszait.87 A tartalmi szabályozás területén a tantervi szabályozást az új/régi szakaszhatárokhoz igazította és ismét törvényi szinten szabályozta a Nemzeti alaptanterve épülő kerettantervek kötelező használatát.88 A kerettantervek tartalmazzák a nevelés, oktatás célját, tartalmát, a tantárgyak rendszerét, a nevelés-oktatás meghatározott kötelező és közös követelményeit, a szükséges óraszámot, a kerettantervtől való eltérés szabályait, a rendelkezésre álló kötelezően, illetve szabadon felhasználható időkeretet. A kerettantervek az általános iskola és a középfokú iskolák tekintetében külön-külön, az iskola típusától függően határozzák meg a tartalmat és a követelményeket, a törvény azonban megengedi, hogy egy képzési szakaszhoz, vagy iskolatípushoz több kerettanterv is kiadható legyen, az iskolák pedig több kerettantervet is felhasználhatnak helyi tanterveik elkészítse során. A kerettanterv(ek) választása az iskolák számára kötelező.89 A Nemzeti alaptantervet továbbra is a kormány adja ki, de az OKNT korábbi egyetértési jogát véleményezési joggá alakítják át, megmarad a véleményezési joga a Közoktatás-politikai Tanácsnak is. 90 Ugyanezeket a jogosítványokat kapja meg az OKNT és a KT a kerettantervek miniszteri kiadását megelőzően is.91 A kimeneti szabályozást szolgáló állami vizsgák rendszerét a módosítás változatlanul hagyja. A tartalmi szabályozásban végzett módosítások következtében újra szabályozták az egy évvel korábban hatályba lépett pedagógiai programok tartalmát, illetve módosítását. Ezek szerint az iskolák két évet (2001. szeptember 1.-ig) kaptak arra, hogy a kerettanterv, valamint a pedagógiai programot kiegészítő egyéb tartalmak figyelembevételével felülvizsgálják pedagógiai programjukat. Az ily módon felülvizsgált pedagógiai programot az első, az ötödik és a kilencedik évfolyamon, ezt követően felmenő rendszerben kellett bevezetni. Az egy évvel korábban 1. és 7. évfolyamon bevezetett helyi tantervek esetében a törvény megengedi, hogy csak az első évfolyamon és onnan felmenő rendszerben alkalmazzák, a hetedik évfolyamon történő bevezetést pedig hagyják el. Ezzel egyidejűleg a 10 évfolyamos általános iskolákat ismét 8 évfolyamos iskolákká kell (vissza)szervezni.92 A tartalmi szabályozás folyamatos módosítása következtében 2001-ben például egy 8 évfolyamos általános iskola különböző évfolyamain három féle (1990-es, 1998-as és 1999-es szabályozás) tanterv szerint folyik a nevelés, oktatás. A 2002-ben történt újabb törvénymódosítás egyfelől visszaadta az OKNT egyetértési jogát a Nemzeti alaptanterv kiadásának folyamatában,93 másfelől lehetővé tette az iskolák számára a 86

Kt.99. 39.§ Kt99. 5.§ 88 Kt99. 5.§ (8) bek. 89 Kt99. 25.§ 90 Kt.99. 5.§ (Új 8/A§ (1)-(6) bek.) 91 Kt99. 5.§ (Új 8/B (7) bek.) 92 Kt99. 60.§ 93 2002. évi XXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról (továbbiakban: Kt02.) 2.§ 87

15

kerettanterven belüli tartalmi átcsoportosításokat.94 Majd a 2003. évi módosítás a kerettantervek alkalmazását ajánlásként szabályozza, ami lehetővé tette, hogy az iskolák akár egy teljes kerettantervet helyi tantervként alkalmazzanak, de azt is, hogy a kerettantervektől függetlenül, közvetlenül a NAT alapján saját helyi tantervet készítsenek, ami nagymértékben növelte az erre vállalkozó iskolák felelősségét a tartalom meghatározásában. 95 A fenti módon megváltozott szabályozás – továbbá a törvény más szakaszaiban előírt egyéb módosítások, kiegészítések - következtében a 2001-ben felülvizsgált pedagógiai programokat 2004. június 30.-ig ismét felül kellett vizsgálniuk az iskoláknak.96 A közoktatási törvény 1999-ben történt módosítása bővítette az oktatási miniszter ágazati felelősségét, és számos új feladatot határozott meg a számára: 97 például a pedagógustovábbképzés programjainak jóváhagyásával, a területfejlesztéshez kapcsolódó oktatáspolitika alakításával, a Munkaerő-piaci Alap szakképzési alaprészének kezelésével, a területi tervezéssel, a tankönyvvé nyilvánítással és a pedagógiai rendszerek fejlesztésével kapcsolatban. A 2002-es kormányváltást követően a miniszteri felelősség terjedelme tovább bővült, ugyanakkor újabb elemek kerültek a társadalmi partnerekkel történő felelősségmegosztás körébe (pl. az OKNT tantervi kérdésekben visszakapta 1999-ben elveszített vétójogát). A közoktatási törvény 2003. évi módosítása a miniszter számára szintén több új feladatot határozott meg, ezek között van például a minőségfejlesztés rendszerének támogatása, illetve a hátrányos helyzetű és roma gyermekek oktatását támogató országos szolgáltató rendszer létrehozása és működtetése.98 Az 1999. évi törvénymódosítás a közoktatás központi irányításában is lényeges változást eredményezett. Létrehozták a megyei szint feletti regionális egységekkel is rendelkező új igazgatási szervezet, az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontot (OKÉV).99 Az 1999-ben létrehozott központi hivatal a 2002. évi kormányváltás után is megmaradt, sőt, egyes feladatköreit tovább bővítették. Az OKÉV feladatairól szóló kormányrendelet 100 értelmében a szervezet legfontosabb teendője a közoktatás értékelési, mérési és vizsgarendszerével összefüggő feladatok ellátása, működtetése. Ezen belül miniszteri intézkedés alapján országos és térségi szakmai ellenőrzést és értékelést szervezhet, illetve a fenntartók, intézmények, kisebbségi önkormányzatok kérésére önkormányzati és intézményi szintű szakmai ellenőrzést végezhet. Az OKÉV – amennyiben a fenntartó e feladatának nem tesz eleget – intézményi szintű szakmai ellenőrzést is kezdeményezhet. A tartalmi szabályozással és vizsgáztatással kapcsolatban ehhez a szervezethez került az összes olyan hatósági jellegű jogosítvány, amelyek a tantervekre és az érettségi vagy alapműveltségi vizsgákra vonatkozó újabb jogszabályokból vagy szakmai koncepciókból fakadtak (pl. a kerettantervektől eltérő helyi tantervek és új vizsgatantárgyak akkreditálásával vagy az országos standard feladatbank működtetésével kapcsolatos feladatok). E szervezet felelőssége

94

Kt02. 3§. 2003. évi LXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról (továbbiakban: Kt03) 5.§ 96 Kt03. 82.§ 97 Kt.99. 44-46.§ 98 Kt03. 63-65.§ 99 Kt99.47.§ (új 97/A§.) 100 105/1999. (VII. 6.) Korm. rendelet az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontról 95

16

lett továbbá az országos szakértői és vizsgáztatói névjegyzék gondozása, az ezzel kapcsolatos kérelmek elbírálása és a névjegyzék közzététele. (Halász-Palotás, 2003).101

2.5. 2004-től 2010-ig A 2004 és 2010 közötti időszakban a 2002-ben kormányra került koalíció irányította a közoktatást. A 2002-es kormányváltást követő – fent bemutatott – módosításokat követően az időszak hátralévő részében már nem történt olyan változtatás, ami a 90-es évektől kezdve kialakult és lassan megszilárdult alapvető feladatellátási és felelősségi viszonyokat megváltoztatta volna. Ugyanakkor több olyan változás zajlott le részben a közoktatás környezetében, részben pedig a közoktatási rendszer egyes területein, amelyek befolyásolták a korábban kialakult viszonyokat. Ezek közé tartozott a többcélú kistérségi társulások megalakulása és részvétele a közoktatásban, illetve a közoktatási törvény 2006. és 2007. évi módosításai. A 2004.-ben elfogadott, a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény törvénybe iktatatta a kistérségek területi lehatárolását és lehetővé tette, hogy a kistérség önkormányzatai ún. többcélú kistérségi társulást alakítsanak, a társulás pedig részt vehessen a kistérségi közszolgáltatások biztosításában.102 E közszolgáltatások körébe sorolta a törvény az „oktatás, nevelés” feladatot is, amelyhez kapcsolódó feladatok ellátása esetén a költségvetési törvény ösztönző támogatást biztosított.103 Az eredeti politikai szándék – a közigazgatási reform keretében – a kistérséget közigazgatási szintként tervezte létrehozni, amihez az ágazati törvényekben kötelező feladatok ellátását – így például az alapfokú nevelést, oktatást – telepítette volna, de ehhez az önkormányzati törvény módosítására lett volna szükség, amihez nem rendelkeztek a kormánypártok a parlamentben a szükséges kétharmados többséggel. A jogszabály egyik célja volt, hogy bizonyos közszolgáltatások ellátását a településinél magasabb szinten, az erőforrások hatékonyabb felhasználásával lehessen megoldani, ezt szolgálta a szabályozás pénzügyi ösztönzést tartalmazó része. Önmagában az a lehetőség, hogy egyes közoktatási feladatokat települési helyett kistérségi szinten is meg lehet szervezni, még nem befolyásolta volna a kialakult feladat-megosztást. A törvény – módosítva a közoktatási törvényt – azt is előírta azonban, hogy ha a társulás a megyei önkormányzat kötelező feladatai közül átvállalja egyes feladatok ellátását (pl. alapfokú művészetoktatás, középiskolai, szakiskolai, kollégiumi ellátás), akkor e feladatok tekintetében a megyei önkormányzat feladatellátási kötelezettsége megszűnik a kistérségben és az ellátási felelősség a kistérségi társulásé lesz.104 Mindezzel együtt a többcélú kistérségi társulások bekerültek az intézményfenntartók körébe, de ebben a tekintetben igen nagy különbségek alakultak ki közöttük. Volt olyan kistérség, amelyben valamennyi nevelési-oktatási intézményt egy szervezetbe összevonva kistérségi fenntartásba adtak (pl. Kiskőrösi kistérség) az 101

Halász-Palotás 2003: A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2003 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit) Országos Közoktatási Intézet, 2003. 102 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról (továbbiakban: Tktt.) 1.§ (1) bek. 103 Tktt. 2.§ (1) bek a) pont, (2) bek. 104 Tktt. 14.§ (15) bek. a közoktatási törvénybe iktatja a 89/A.§

17

önkormányzatok, de jellemzően nem váltak nagy intézményfenntartóvá a TKT-k annak ellenére sem, hogy jelentős mértékű költségvetési támogatáshoz jutottak. Az 1997. évi társulási törvény szerint létrejött intézményfenntartó társulások, valamint a többcélú társulások által fenntartott intézmények 2009. évi adatait összehasonlítva azt látjuk, hogy 1062 intézményfenntartó társulás 1082 intézményt, 91 többcélú társulás 124 intézményt tart fenn, ami az összes társulásban fenntartott intézménynek mindössze 12%-a (Dienes, 2009).105 A települési önkormányzatok intézményfenntartással kapcsolatos feladatait módosította a közoktatási törvény 2006. évi módosítása, amely szerint a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskolák (ide számítva azokat az iskolákat is, ahol egymást követő két évben nem indult hetedik és nyolcadik osztály) csak másik iskola tagiskolájaként lehet működtetni.106 E szabályhoz kapcsolódóan az osztály fogalmát is újra meghatározó módosításokkal sok kistelepülés kényszerült arra, hogy (kis)iskoláját a továbbiakban társulásban, vagy megállapodás alapján működtesse. Az esetleg megszűnő iskolák többcélú társulások fenntartásába adását ösztönözte az a szabály, hogy a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskola megszüntetése esetén nincs szükség az aránytalan teher vizsgálatára, abban az esetben, ha a helyi önkormányzat az általános iskolai feladatellátásról kistérségi társulás által fenntartott iskola igénybevételével gondoskodik és a tanulók szállítása iskolabusszal megoldott.107 Az új szabályozás hatására gyakoribbá vált az iskolák egyházaknak történő átadása is, mivel az egyházi fenntartású iskolák esetében a normatíva feletti finanszírozást az állami költségvetés állta. A közoktatási feladatok önkormányzati ellátása érdekében a közoktatási törvény szigorította az önkormányzati iskolák más fenntartónak történő átadását,108 ezzel próbálva megakadályozni, hogy a forráshiányos önkormányzatok egyházi fenntartásba adják intézményeiket, amely viszont a központi kiadásokat növelte. Ezt a rendelkezést 2010-ben a parlament törölte a közoktatási törvényből (Palotás-Jankó, 2011).109 A tartalmi szabályozás rendszerében lényegében formai változást jelent, hogy 2006-ban a kimeneti szabályozási eszközök közül eltörölték az alapműveltségi vizsgát.110Az eredetileg 1995-ben az akkor 16 éves korig tartó tankötelezettség és a Nemzeti alaptanterv 10 évfolyamra vonatkozó követelményeinek meghatározásához, később a 10 osztályos általános iskola befejezéséhez kapcsolódó állami vizsga a 8 évfolyamos általános iskola fennmaradásával funkciótalanná vált, a valóságban egyetlen alkalommal sem szervezték meg. A NAT tartalma többször is módosult ebben az időszakban, azonban e módosulások nem érintették sem az intézmények sem a fenntartók felelősségi köreit. A közoktatás finanszírozási rendszerének alapvető vonásai is megmaradtak, azonban az állami normatíva kialakításában jelentős változások történtek. Az alapnormatíva kiszámítása 105

Dienes Renáta (2009): A többcélú kistérségi társulások közoktatási feladatellátásának elmúlt 6 éve. „Kistérségek útközben” OFI konferencia. Budapest, 2009. november 30. [online:] {http://www.ofi.hu/rendezvenyek/kistersegek-utkozben) 106 2006. évi LXXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról (továbbiakban Kt06.) 5.§ 107 Kt06. 18.§ (3) bek. 108 2007. évi LXXXVII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról (továbbiakban: Kt07) 19.§ (1) bek. 109 2010. évi LI. törvény a közoktatási törvény módosításáról. 110 Kt06. 2.§, 22.§ (3) bek. a) pont

18

új, ún. teljesítménymutató szerint történt, amely egy etalonnak tekintett iskola tanulócsoportszáma és óraszáma alapján kialakított álláshely-számát meghatározó formula.111 Lényegében tehát az állam által elismert pedagógus álláshelyek számát határozza meg, s a hozzárendelt pénzösszeg is nagyságrendileg egy pedagógus bérének felelt meg. Amennyiben a fenntartók a fenti módhoz képest más paramétereket engedélyeztek (pl. alacsonyabb létszámú tanulócsoportok), akkor az így keletkezett többletköltségeket már nem ismerte el az állami finanszírozás. A központi irányítás, ezen belül a miniszter szabályozási hatáskörei ebben az időszakban is bővültek (pl. Pedagógus-továbbképzési Akkreditációs Testület létrehozásának és működésének szabályozásával). A kormány átszervezte központi hivatalát és 2006 végén létrehozta az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, valamint más szervezetek jogutódaként az Oktatási Hivatalt.112 A közoktatási törvény 2007. évi módosítása pedig bővítette a Hivatal feladatait a hatósági ellenőrzés körében a kötelező felvételre, az oktatás ingyenessége, tankönyvek, felszerelések biztosítására vonatkozó szabályok betartásának vizsgálatával és szabálytalanság tapasztalása esetén felruházta a bírságolás jogával. 113

2.6. 2010-től 2013-ig A 2010. évi országgyűlési választások után hatalomra kerülő új kormány totális fordulatot hajtott végre az azt megelőző 25 év alatt kialakult közoktatási feladat- és felelősségmegosztás rendszerében. 2011-ben a közigazgatás átszervezésével, ezen belül elsőként az önkormányzati feladatok egy részének újraszabályozásával, 114 megszűntették a megyei önkormányzatok közoktatási (és más) feladatellátási kötelezettségét, amelyet az állami feladatellátás hatáskörébe vontak.115 A megyei önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézmények a megyei szinten létrehozott állami intézményfenntartó központok fenntartásába kerültek.116 A közoktatási törvény módosításával117, az új önkormányzati törvény kiadásával118, majd az új nemzeti köznevelési törvény119 elfogadásával a települési önkormányzatok közoktatási feladatellátását módosították, amelynek eredményként a települési önkormányzatok hatáskörébe 2013. január 1.-től a köznevelési feladatok közül csak az óvodai nevelés ellátása maradt kötelező feladatként. A megyei önkormányzatok az új szabályozás értelmében kizárólag területfejlesztési feladatokat látnak el, 120 az iskolai alap és középfokú nevelés-oktatás feladatának ellátását pedig az állam vette át.121 Hatályon kívül 111

2006. évi CXXVII. törvény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről 3. sz. melléklet 15.2 pont 307/2006 (XII.23.) Korm. rendelet az Oktatási Hivatalról. 113 Kt07. 18.§ 114 2011. évi CLIV törvény a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről (továbbiakban: Mökt.) 18.§ (2) 115 Mökt. 2.§ 116 Mökt. 9.§ 117 Mökt 41.§ 118 2011. évi CXXXIX törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (továbbiakban: Úötv.) 119 2011. évi CXC törvény a nemzeti köznevelésről (továbbiakban: Nkt.) 120 Úötv13.§, 27.§ 121 Nkt. 2.§ (1) bek., 74.§ (1)-(2) bek. 112

19

helyzeték 2013. január 1.-től az önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényt is, így a többcélú kistérségi társulások ugyancsak kikerültek a közoktatási feladatellátásban közreműködők köréből. 122 A köznevelési törvény újra definiálta a fenntartás fogalmát és elválasztotta azt a működtetés fogalmától. Az iskolák fenntartását az állam, az épületek, a vagyon működtetését pedig a tulajdonos önkormányzatok kötelező feladatává tette a 3000 főnél népesebb települések körében, míg a 3000 fő alatti lakosságszám esetén lehetővé tette, hogy a vagyon működtetésének feladatát továbbra is az önkormányzat lássa el. 123 Az állami fenntartói feladatok ellátására létrehozták a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot (továbbiakban KLIK).124 Az új állami hivatal központból és a járások területével megegyező területtel kialakított tankerületi, illetve megyeközponti tankerületi igazgatóságokból áll. A tankerületek fenntartásába tartoznak az általános iskolák, a gimnáziumok, az alapfokú művészetoktatási intézmények, a megyeközponti tankerületek fenntartásba kerültek a szakképzést folytató intézmények valamint a korábban a megyei önkormányzatok speciális feladatait ellátó további – szak- és szakmai szolgáltató, gyógypedagógiai – intézmények.125 A fenntartói feladatokhoz kapcsolódó hatásköröket a KLIK elnöke és a tankerületek igazgatói gyakorolják a hivatal – eddig még nem ismert – szervezeti és működési szabályzatában meghatározott hatásköri elosztásban. 126 Az intézmények szakmai önállóságát továbbra is deklarálja ugyan a köznevelési törvény127, azonban az ún. átadás-átvételi törvény értelmében 2013. január 1-től az iskolák beolvadással128 kerültek állami fenntartásba a KLIK fennhatósága alá129, miközben korábbi OM azonosítójukat – a többcélú intézmények egy részének – kivételével – megtartották130. A köznevelési törvény módosításával az intézmények vezetői elvesztették munkáltatói jogaikat131, amit ugyancsak a KLIK elnöke (a gyakorlatban vélhetően a tankerületi igazgatók) gyakorolnak.132 Ugyancsak elvesztették az intézmények önálló gazdálkodási jogukat, így önálló számlaszámaikat is.133 Ilyen szabályok mellett igencsak kérdéses, hogy az OM azonosítójukat megtartó egykori iskolák vajon tényleg rendelkeznek-e önállósággal bármilyen vonatkozásban. Lényegében tehát egy Központ által irányított, 198 (ennyi tankerület van) oktatási igazgatóságról beszélhetünk, ami Magyarországon sohasem látott mértékű irányítási centralizációval az ország messze legnagyobb méretű szervezetét hozta létre, mintegy 120.000 munkavállaló foglalkoztatásával. Abból következően, hogy az állami fenntartói feladatot ellátó KLIK saját szervezetének kiépítése és a fenntartói feladatok ellátásának 122

Úötv. 157.§ c) pont Ntk. 74.§ (4)-(6) bek. 124 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendelet a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról (továbbiakban KLIKr.) 125 KLIKr. 2.§ 126 KLIKr. 4.§ (1) bek., 7.§ (1) bek., 2.§ (6) bek. 127 Nkt. 24.§ (1) bek. 128 2012. évi CXXXVIII. törvény a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről (továbbiakban: Át.) 129 Át. 4.§ (1), 6.§ (2) bek. 130 Át. 5.§ (3) bek. 131 Át. 24.§ (4) bek. 132 Át. 7.§ (2) bek. 133 Nkt. 21.§ (1) bek. 123

20

átvétele egy időben történik, továbbá abból, hogy az intézményvezetők hatásköreinek szabályozása és gyakorlása bizonytalanná vált, folyamatos zavarok keletkeznek a közoktatási rendszer működésében134, amelyet a központi irányítást végző oktatási államtitkárság és a KLIK vezetésének sikerekről szóló propagandája nem tud ellensúlyozni. 135 Mindez összességében a korábban kialakult állam - felelős önkormányzati fenntartó - önálló intézmény közötti feladat- és felelősség-megosztást megszüntette, helyébe az állam totális feladatellátási kötelezettsége és az ehhez kapcsolódó ugyancsak totális felelőssége lépett. A tartalmi szabályozás területén látszólag megmaradt az új köznevelési törvényben is a kétszintű (központi és helyi tanterv) tantervi szabályozás. 136 Megtörtént a NAT felülvizsgálata137, amelybe visszakerültek a konkrét tananyagtartalmak és követelmények, amelyek kijelölése – ahogy eddig mindig – ismét heves vitákat és tiltakozást váltottak ki egyes szakmai szervezetek részéről. Az új szabályok ismét kötelezővé teszik a központi állami kerettantervek alkalmazását az iskolák számára, amelyből valamennyi iskolatípus számára egy áll rendelkezésre, vagyis lényegében - az 1990-t megelőző időszakhoz hasonlóan - ismét központi egységes tantervi szabályozás lép érvénybe. Ezt erősítik azok a szabályok is, hogy az iskolák csak a kerettantervben meghatározott ún. szabad időkeret (a rendelkezésre álló órakeret mintegy 10%-a) terhére tervezhetnek138, vagyis ennek mértékéig térhetnek el tőle.139 Az egységes tantervi szabályozás értelemszerűen maga után vonja majd az érettségi vizsgakövetelmények módosítását, amivel teljessé válik az egységes tartalmi szabályozás rendszere. Bár az iskolák továbbra is pedagógiai program szerint dolgoznak, de ennek jelentőségét – és a hozzá kapcsolódó felelősség mértékét – jól mutatja, hogy a nevelőtestület által elfogadott pedagógiai program jóváhagyása az intézményvezető hatáskörébe került és csak akkor kell a fenntartónak (tankerületnek) is elfogadni, ha a megvalósítása többletforrásokat igényel.140 Mivel azonban mind bementi oldalon (tantervek), mind kimeneti oldalon (vizsgakövetelmények), mind gazdálkodási és humánerőforrás oldalon azonos a szabályozás és/vagy a felügyelet, ezért ennek bekövetkezésére kevés esély látszik. A szervezeti, tartalom meghatározási, gazdálkodási és önálló vezetési jogosítványaikat elvesztő iskolák aligha tekinthetők a jövőben a közoktatási rendszer autonóm szereplőinek. A közoktatási rendszer finanszírozásában is alapvető változások következnek be 2013. szeptember 1-től, illetve 2014. január 1.-től. Megszűnik a közoktatási feladatellátás normatív finanszírozási rendszere141 az óvodai feladatok ellátása kivételével. Mivel az alap és középfokú intézmények, továbbá egyéb speciális intézmények (szak- és szakmai szolgáltató intézmények) állami fenntartásba kerültek, ezért az ezek működésére rendelkezésre álló állami forrás teljes egészében a költségvetési törvény KLIK fejezeti előirányzatába kerülnek. 134

A közoktatásért! Nyílt levél a közoktatási intézmények helyzetéről. Szilágyi Erzsébet Gimnázium, Budapest http://www.peticiok.com/az_iskolak_helyzeterol 135 Sikeres az iskolarendszer megújítása http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasokminiszteriuma/oktatasert-felelos-allamtitkarsag/hirek/sikeres-az-iskolarendszer-megujitasa 136 Nkt. 5.§, 26.§ (1) bek. 137 110/2012 (VI.4.) Korm. rendelet A Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról 138 51/ 2012 (XII.21.) EMMI rendelet a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről 139 Nkt. 26.§ (2) bek. 140 Nkt. 26.§ (1) bek. 141 Nkt. 88.§ (2) bek.

21

Az állami támogatás az iskolák működési kiadásai közül a pedagógusok és asszisztensek bérköltségeit, valamint a dologi kiadások közül a nevelő-oktató munkához kapcsolódó kiadások fedezésére szolgál. 142 Az iskolák egyéb működési költségeit (fűtés, világítás víz és csatorna, stb.) – ahogy jeleztük, vagy a tulajdonjogukat megtartó önkormányzatok, vagy ugyancsak az állam feladata lesz. A napi működéshez szükséges pénzügyi források tehát két különböző helyről származnak majd a nagyobb lélekszámú településeken, ami folyamatos vitákat eredményezhet arról, hogy kinek a feladata egyes források biztosítása. Az állami támogatás további allokációja, azaz a tankerületekhez kapcsolódó intézmények tényleges finanszírozási rendszere jelenleg nem ismert, tehát nem tudható, hogy egyes intézmények működtetéséhez milyen erőforrások tartoznak majd. Az egyházi fenntartású intézmények finanszírozása az állami intézmények finanszírozásával azonos módon történik majd. 143 A közoktatási feladatellátás normatív finanszírozási rendszere megszüntetésének legnagyobb vesztesei az alapítványi és magániskolák lehetnek, amelyek akkor juthatnak állami forrásokhoz, ha a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően végzi tevékenységüket,144 az állami intézményekkel azonos forrásokhoz pedig akkor, ha a miniszter köznevelési szerződést köt velük egyes feladatok ellátására. Azok a nem állami, nem egyházi intézmények, amelyek nem rendelkeznek majd köznevelési szerződéssel, kevesebb állami támogatáshoz juthatnak, ami a szektor semleges finanszírozás, és nagy valószínűséggel, ezen intézmények többségének a megszűnését jelenti. A közoktatásban lezajlott hatalmas fordulatról, a közoktatási feladatellátás államosításáról, az irányítási rendszer totális centralizációjáról megoszlik a társadalom véleménye. Egy 2012-ben a lakosság körében végzett kutatás szerint 145 a lakosság több mint fele (54.9%-a) azzal ért egyet, hogy az oktatás problémáinak többségét helyi szinten, az iskolákon belül is meg lehetne oldani, és csak alig több mint harmada (37,8%) gondolja, hogy az oktatás problémáit csak központi állami intézkedéssel lehet megoldani. Nem sokban különbözik ettől a pedagógusok véleménye sem, kétharmaduk az oktatási problémák megoldását helyi feladatnak, 31%-k pedig központi állami feladatnak tartja. Mindez összességében azt mutatja, hogy pedagógusok, és általában a társadalom többsége egyáltalán nem támogatja a közoktatási feladatellátás jelenlegi módon történő átalakítását. A pedagógusok szűk többsége (50,4%) szerint az államosítás egyáltalán nem fogja csökkenteni az iskolák közötti egyenlőtlenséget, s csak 21%-k gondolja azt, hogy az államosítás javítani fog ezen a helyzeten. Még kevésbé bíznak abban a pedagógusok, hogy az államosítással javulni fog a színvonal, ezzel ugyanis csupán 9,3%-k ért egyet, 62% pedig inkább nem. A pedagógusok 21,9%-a várja azt az államosítástól, hogy a közoktatás finanszírozása biztonságosabbá fog válni, 47,4% nem hisz ebben, a fennmaradó 27,6% nem vár lényeges különbséget a finanszírozás területén.

142

Nkt. 88.§ (4) bek Nkt. 88.§ (5) bek. 144 Nkt. 88.§ (3) ebk. 145 TÁRKI omnibusz és pedagógus adatfelvétel 2012. december 143

22

A pedagógusok többsége szerint (55,5%) szükség van a közoktatásban valamilyen tanfelügyeletre, több mint háromnegyedük (76%) szerint a tanfelügyeletnek mind az iskolát, mind a pedagógust szükséges ellenőriznie. Az iskolai önértékelést viszont a relatív többség hasznosnak tartja ugyan (49, 2%), de nem tekinti az iskolai minőségfejlesztés előfeltételének, 10,2% szerint pedig teljesen értelmetlen dolog az önértékelés. Ezekben a véleményekben nyilván szerepet játszanak az elmúlt években az iskolai minőségirányítási program bevezetéséhez és működtetéshez kapcsolódó pozitív, de az esetenkénti túlzott adminisztrációból (is) fakadó negatív tapasztalataik egyaránt. A pedagógusok körében végzett kutatás megerősítette, hogy erős a ragaszkodás az iskolai autonómiához, az ahhoz kapcsolódó, már jól ismert jogosítványokhoz. A pedagógiai program jóváhagyását 54,2% gondolja intézményi hatáskörnek (bár arról nincs információ, hogy a jóváhagyás és az elfogadás közötti különbséget a válaszadók biztosan mérlegelték-e), 16%-k szerint pedig ez önkormányzati hatáskör. Fokozottan érvényes ez az intézményi szabályozó dokumentumok tekintetében is, az SZMSZ elfogadását 72,5%, a házirend elfogadását 94,2% tartja intézményi hatáskörnek. A válaszadók többsége ugyan elismeri, hogy az indítható osztályok számának meghatározása fenntartói feladat (állam 23,5%, önkormányzat 33,1%), de közel egyharmaduk ezt is szívesen intézményi hatáskörben tartaná. Az pedig vitán felül áll szerintük, hogy a tanulók felvétele az intézmény elidegeníthetetlen joga (92,3%). Az igazgatók kinevezéséről 24,3% szerint az államnak, 39,7% szerint az önkormányzatnak kellene döntést hozni, de meglepően magas azoknak az aránya is, akik szerint a vezetők kinevezésről is az intézménynek kellene döntést hoznia (34,6%!). Egy másik, ugyanebben az időszakban végzett online felmérés 146 a szakértők, döntéselőkészítők, oktatásgazdászok, szociológusok, intézményfenntartók és intézményvezetők véleményét vizsgálta, oly módon, hogy a válaszadók meghatározhatták, adott kérdéscsoport szakértőiként, vagy laikusként válaszolnak. Így a válaszokat is szakértő vagy laikus besorolás szerint lehet vizsgálni. Az egyes döntéshozatali jogosítványok gyakorlásával kapcsolatban csak kis különbség tapasztalható az oktatási szakemberek véleménye között attól függően, hogy az adott területen szakértőnek vagy laikusnak tartják magukat. A pedagógiai programok jóváhagyása a szakértők többsége (55,3%) szerint az önkormányzatok, a laikusok 46,6%-a szerint az intézmények joga kellene, hogy legyen. A tantárgyfelosztás, az SZMSZ és a házirend jóváhagyása és a tanulók felvétele mindkét csoport szerint egyértelműen intézményi feladat. Az indítható osztályok számának meghatározását ugyan mindkét csoport önkormányzati hatáskörnek tartja, de a laikusok közül senki, viszont meglepő módon a szakértők 10,4%-a ezt is az intézményre bízná. A pedagógusok alkalmazását a laikusok 94%a intézményi jogosítványnak gondolja, a szakértők 20%-a viszont fenntartói (önkormányzati, vagy állami) hatáskörbe vonná. A megkérdezettek döntő többsége az igazgatók kinevezését az önkormányzatokra bízná (szakértők 78,7%, laikusok 87,5%). A közoktatási intézmények finanszírozási módjai közül mind a szakértők, mind a laikusok egy összetett, a tanulócsoportok számát is figyelembe vevő normatíva alkalmazásával értenek egyet (ötfokú skálán 4,5), és legkevésbé azt szeretnék, ha az intézményfinanszírozás a fenntartó diszkrecionális döntésétől függne (1,6, illetve 1,4). Közel hasonló átlaggal utasítják el a 146

Budapest Szakpolitikai Intézet 2012. december – 2013. január

23

korábbi bázis alapján történő finanszírozást (1,7, illetve 1,5) és azt is, ha finanszírozás nagymértékben pályázati elemeket is tartalmazna (2,4). A bérfinanszírozás módjában mindkét csoport háromnegyede a korábbi intézményi gyakorlatot támogatja a központi bérfinanszírozással szemben. Teljes az egyetértés abban, hogy az állam segítő céllal értékelje az intézményeket (4,3), hogy az értékelés során azonosítsa az intézmények szakmai támogatási igényeit (szakértők 4,1, laikusok 4,7), valamint a fenntartó figyelembe vehesse az értékelést az iskolával kapcsolatos döntéseiben (4,4 és 4,5). Nagyon fontos, hogy általános megítélés szerint, az állami értékelésnek legalább bizonyos esetekben (pl. súlyosan alulteljesítő iskolák) legyen kötelezően hatása az iskola működésére (4,3 és 4,4), ugyanakkor elutasítják, hogy az értékelő szervezet az egyes tanárokig lebontott értékelést végezzen (szakértők 2,4, laikusok 2,9). Azt sem tartanák jónak, ha az értékelés hatással lenne a pedagógusok fizetésére (2,4 és 2,7). A két eltérő körben végzett felmérés eredménye nagyon közel esik egymáshoz, ami azt jelenti, hogy a pedagógusok és a közoktatásban dolgozó szakértők, tanácsadók és vezetők véleménye nem különbözik jelentősen, a legtöbb területen közmegegyezés közelében van.

3. A közoktatás irányításában közreműködő szereplők azonosítása Az elmúlt két évtizedben kialakult közoktatási irányítási rendszerben a felelősség vertikálisan négy szint között oszlott meg: országos, területi, helyi és intézményi. A területi kategória valójában három szintet takar: a régió, a megye és a kistérség/járás szintjét. A közoktatásban ezekhez eltérő irányítási funkciók (feladatok) tartoztak, illetve tartoznak, amelyek a következők szerint csoportosíthatók: a) politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók, b) kormányzati, igazgatási, hatósági funkciók, c) szakmai funkciók. Az egyes szintekhez és funkciókhoz eltérő intézményrendszerek tartoznak (Palotás-Jankó, 2011).147Az egyes szintekhez és funkciókhoz tartozó szervezeteket a 2010. évi kormányváltást közvetlenül követő időpontban az alábbi táblázat mutatja be.

147

Palotás Zoltán-Jankó Krisztina (2011): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2010 (Szerk. Balázs Éva, Kocsis Mihály, Vágó Irén), Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet, 2011.

24

A magyar közoktatás irányítási rendszere: szintek, funkciók és szereplők, 2010. december 31. Szintek

Politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók

Kormányzati, igazgatási, hatósági funkciók

Szakmai funkciók

Országos

Országgyűlés Kormány, Nemzeti Erőforrás Oktatáskutató és Fejlesztő Országgyűlés oktatási, Minisztérium (NEFMI), Intézet (OFI) tudományos és kutatási Oktatásért Felelős Államtitkárság OFI–Országos Pedagógiai bizottsága Oktatási Jogok Biztosa (NEFMI-n Könyvtár és Múzeum Országos Köznevelési Tanács belül) Educatio Nonprofit Kft. (OKNT) és bizottságai Oktatási Hivatal (OH) Nemzeti Felnőttképzési és Közoktatás-politikai Tanács Egyéb szaktárcák: Szakképzési Intézet (NSZFI) Közoktatási Értékelési Tanács Belügyminisztérium (BM), Tempus Közalapítvány Nemzeti Szakképzési és Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Oktatásért Közalapítvány Felnőttképzési Tanács (NFM), Nemzetgazdasági (OKA) Országos Kisebbségi Bizottság Minisztérium (NGM), Országos Diákjogi Tanács Közigazgatási és Igazságügyi Országos Szülői Érdekképviseleti Minisztérium (KIM), Tanács Vidékfejlesztési Minisztérium Országos Közszolgálati (VM) Érdekegyeztető Tanács (OKÉT) Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Közoktatási Érdekegyeztető (NFÜ) Tanács (KÖÉT) ESZA Nonprofit Kft. Wekerle Sándor Alapkezelő Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat TÁMOP, TIOP Monitoring Bizottságok Regionális Fejlesztési és Képzési Oktatási Hivatal regionális Regionális munkaerő-fejlesztő Regionális Bizottságok igazgatóságai és -képző központ Regionális Fejlesztési Tanács Regionális fejlesztési ügynökség (RFT) (RFÜ) Megyei önkormányzat; megyei Megyei kormányhivatal Megyei fenntartású, területi oktatással foglalkozó Főjegyző funkciót ellátó közoktatási bizottságaik Megyei önkormányzat oktatással intézmények Megyei közoktatási foglalkozó ügyosztálya Megyei pedagógiai Megyei Területi közalapítványok kuratóriuma Magyar Államkincstár (MÁK) szakszolgálatok és szakmai Megyei közoktatási egyezető megyei igazgatóságai szolgáltató intézmények fórumok Megyei Területfejlesztési Tanács Feladatellátó társulások Intézményirányítási társulások Kistérségi szintű szolgáltató döntéshozó szervei irányító szervei intézmények Többcélú Kistérségi Társulási TKT munkaszervezetei Kistérségi (TKT) tanácsok Kistérségi területfejlesztési Tanácsok Helyi Települési önkormányzat; Jegyző Települési szintű szolgáltató oktatással foglalkozó Települési önkormányzat intézmények bizottságaik polgármesteri hivatala Intézményi Intézményvezető Nevelőtestület Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról 2010 nyomán

Az elmúlt két évben a közigazgatás átszervezése (új önkormányzati törvény, a járások kialakítása), a közoktatási/köznevelési rendszer teljes körű átszervezése (új köznevelési törvény és kapcsolódó egyéb jogszabályok) igen jelentős mértékben átalakították a közoktatás 25

irányítási rendszerét. A vertikális szintek száma nem változott, bár a területi szinten belül a korábbi, az önkormányzatok többcélú társulásán alapuló kistérségi szintet, az államigazgatási szemléletben kialakított járási szint váltotta fel, többé-kevésbé hasonló területi felosztást követve. Az alábbi táblázat azt mutatja be, hogy 2013 januárjában az egyes szinteken az egyes funkciókhoz kapcsolódva milyen szereplők működnek közre a közoktatás irányításában. A magyar köznevelés irányítási rendszere: szintek, funkciók és szereplők, 2013. január 1. Szintek Országos

Politikai, érdekegyeztető, konzultatív funkciók Országgyűlés Országgyűlés Oktatási, tudományos és kutatási bizottsága Országos Köznevelési Tanács (OKNT)* Közoktatás-politikai Tanács **

Regionális

Területi Megyei

Járási

Helyi Intézményi

Települési önkormányzat; oktatással is foglalkozó bizottságaik Iskolaszék/Óvodaszék

Kormányzati, igazgatási, Szakmai funkciók hatósági funkciók Kormány, Emberi Erőforrások Oktatáskutató és Fejlesztő Minisztériuma (EMMI), Intézet (OFI) Oktatásért Felelős Educatio Nonprofit Kft. Államtitkárság Nemzeti Munkaügyi Hivatal Oktatási Jogok Biztosa (EMMI-n Szakképzési és belül) Felnőttképzési Igazgatóság Egyéb szaktárcák: Tempus Közalapítvány Belügyminisztérium (BM), Türr István Képző és Kutató Nemzeti Fejlesztési Intézet Minisztérium (NFM), Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM), Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) Oktatási Hivatal (OH) Klebelsberg Intézményfenntartó Központ Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) ESZA Nonprofit Kft. Regionális fejlesztési Türr István Képző és Kutató ügynökség (RFÜ) Intézet 11 területi igazgatósága Megyei kormányhivatal Állami fenntartású megyei oktatással foglalkozó pedagógiai szakmai szakigazgatási szerve szolgáltató intézmények Az állammal köznevelési szerződést kötő nem állami pedagógiai szakmai szolgáltató intézmények Klebelsberg Intézményfenntartó Központ tankerülete és megyeközponti tankerülete Települési önkormányzat Települési szintű szolgáltató polgármesteri hivatala intézmények Intézményvezető

Nevelőtestület

26

Szembeötlő változás, hogy a konzultatív, érdekegyeztető funkcióhoz kapcsolódó korábbi szervezetek döntő többsége eltűnt a rendszerből vagy azért mert egyszerűen megszűntették a szervezeteket (pl. az országos érdekegyeztetésben közreműködő szervezetek), vagy a jogszabályok változásai következtében megszűntek a közoktatás irányításában részt venni (pl. megyei önkormányzatok). Központi szinten 2012 szeptemberétől lényegében valamennyi korábbi érdekegyeztető, konzultatív szervezet megszűnt az Országgyűlés oktatással foglalkozó bizottsága kivételével, miután a nemzeti köznevelési törvény lépcsőzetes hatálybalépése időszakában a még hatályos közoktatási törvényből törlésre kerültek az OKNT-re és bizottságaira, valamint a Közoktatás-politikai Tanácsra vonatkozó rendelkezések. 148 Az OKNT és tagjainak megbízását 2013. szeptember 1-ig meghosszabbította ugyan a köznevelési törvény,149 ugyanakkor 2012. szeptember elsejei hatállyal törölte a róla szóló szabályozást a még hatályos közoktatási törvényből. 150 Ez azt jelenti, hogy formálisan létezik ugyan az OKNT, de hatályos törvény sem feladatot, sem hatáskört nem ír elő számára, azaz a szabályozás szerint de jure megszűnt, annak ellenére, hogy egykori tagjainak mandátuma továbbra is érvényes. Az EMMI Oktatásért Felelős Államtitkársága közleményben jelezte ugyanakkor, hogy továbbra is számít az OKNT és állandó bizottságai, valamint a Köznevelés-politikai Tanács (!) munkájára.151 E testületek rendszeresen össze is ülnek. Területi szinten a megyei önkormányzatok közoktatási feladatellátási kötelezettségének megszűntetése152 és az általuk fenntartott intézmények 2012. január 1-i állami átvétele153 következtében megszűntek a feladataik. Gyakorlatilag intézményi szintig bezárólag nem maradtak szereplői az érdekegyeztetésnek és a döntés-előkészítésnek, főként, ha azt is hozzátesszük, hogy a települési önkormányzatok és bizottságaik már csak az óvodai feladatellátás területén rendelkeznek feladat és hatáskörrel. Az irányítás centralizációja és az intézmények államosítása következtében megnőtt az igazgatási funkciókat gyakorló állami szervezetek száma minden szinten, összességében pedig feladatkörüket tekintve is megerősödtek. Az Emberi Erőforrás Minisztérium (EMMI) felelős a hazai szociális és egészségügyi ellátórendszer működéséért, az iskolai oktatás fejlesztéséért, kulturális értékeink megőrzéséért, a gyermekek és az ifjúság érdekeinek érvényesítéséért, valamint a magyar sportélettel kapcsolatos kormányzati elképzelések megvalósításáért. A minisztérium kiemelt feladata egyebek mellett, az óvodától az egyetemig tartó iskolai képzés kialakítása 154, ebből következően a közoktatással kapcsolatos ágazati igazgatási feladatok ellátása is (Lásd 2.6. fejezet). 148

2012. szeptember 1.-től hatályos közoktatási törvény 96.§-98.§ Nkt. 99.§ (11) bek. 150 2012. szeptember 1.-től hatályos közoktatási törvény 96.§ 151 2012. november 9. http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/oktatasert-felelosallamtitkarsag/hirek/szamitanak-a-szakmai-testuletek-munkajara-video 152 2011. évi CXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 27.§. 153 2011. évi CLIV törvény a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről 2.§ (1) bek. 154 http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/szervezet 149

27

Igazgatási területen meghatározó jelentősége van a Klebelsberg Intézményfenntartó Központnak, ami a miniszter irányítása alatt működő, központi és területi szervekből álló hivatal155 (lásd erről részletesebben 2.6. fejezetet). Az Oktatási Hivatal központi államigazgatási szervezet, az Emberi Erőforrás Minisztérium dekoncentrált hivatala, amely a köz- és a felsőoktatás területén lát el jogszabályokban meghatározott szakigazgatási feladatokat. Az Oktatási Hivatal szervezete 2010. december 31.ig központi hivatalból valamint a hét regionális igazgatóságból épült fel, 2011. január 1.-től a regionális igazgatóságok megszűntek, jogszabályokban meghatározott feladataik ellátását a fővárosi és megyei kormányhivatalok oktatási szakigazgatási szervei vették át. 156 A kormány a fővárosi, megyei kormányhivatalt jelölte ki az Oktatási Hivatal egyes feladatainak ellátására, ezek közé tartoznak például a következők:157  hatósági ellenőrzés  országos közoktatási mérések, versenyek, és a középfokú felvételi eljárás szervezésében való közreműködés  érettségi és szakmai vizsga előkészítése, szervezése, elnökeinek megbízása  tanulmányok alatti vizsgáztatás céljából a független vizsgabizottság működtetése  térségi fejlesztési tanácsok által kiírt pályázatok elbírálásának folyamatában való részvétel  az óvodai felvétel, a tanulói jogviszony, a kollégiumi tagsági viszony létrejöttének egyenlő bánásmód követelményeinek megsértése miatti, Kt. 95/C. § (1) bekezdése szerinti megállapítása  a kötelező felvételt biztosító óvoda, illetve iskola kijelölése A települési önkormányzat polgármesteri hivatala továbbra is ellátja mindazon fenntartói feladatokat, amelyeket az óvodai feladatellátással összefüggően158, az óvodák, mint nevelésioktatási intézmények fenntartásával kapcsolatban a nemzeti köznevelési törvény előír. 159 Az intézményi szintű igazgatási feladatokat az intézményvezető látja el, akinek feladat és hatásköreit a – az óvodavezetők és a nem állami fenntartású iskolaigazgatók kivételével korábbi időszakhoz képest jelentős mértékben átalakította a köznevelési törvény. Az állami iskolák KLIK-be történő beolvadását követően az intézményvezetők kinevezése az oktatásért felelős miniszter hatásköre lett.160 Az iskolaigazgatók elvesztették a gazdálkodással és az alkalmazottak munkáltatásával kapcsolatos feladat és hatásköreiket, végrehajtóként felelősek viszont a rendelkezésükre bocsátott eszközök tőlük elvárható gondossággal való kezeléséért, az intézményi szabályzatok elkészítéséért, jóváhagyják az intézmény pedagógiai programját

155

KLIKr. 1.-2.§ 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról 5.§, 307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Oktatási Hivatalról (továbbiakban OHR) 4/B.§, 42.§ (4) bek. 157 OHR. 41.§-41/C.§ 158 Nkt. 2.§ (3) bek., 7.§ (1) a) pont, 159 Nkt. 83.§ (2) bek. 160 Nkt. 68.§ (1) bek. 156

28

és képviselik az intézményt.161 Teljes körű felelősséget viselnek a pedagógiai munkáért és az annak megszervezésével kapcsolatos valamennyi feladat elvégzésért.162 A nevelő-oktató munka megszervezése, a nevelőtestület vezetése a munkáltatói jogkörök megvonása mellett igencsak nehéz feladatot ró az igazgatókra, hiszen nem rendelkeznek azokkal az alapvető hatáskörökkel, amellyel a munkavállalókat jobb munkára tudnák ösztönözni, lényegében közvetítőként tudnak közreműködni a pedagógusok és a tényleges hatásköröket birtokló tankerületi vezetők között. Mindez jelentősen befolyásolhatja majd az iskolák szakmai eredményességét és működésének hatékonyságát.

4. A közigazgatás és tanügyigazgatás kapcsolata központi és helyi területi szinten

4.1. Központi ágazati irányítás és ágazatközi koordináció Az emberi erőforrás miniszter olyan integrált minisztériumot vezet, amely több ágazat irányításárért felelős. Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) felelős a hazai szociális és egészségügyi ellátórendszer működéséért, a köz- és a felsőoktatás fejlesztéséért, kulturális értékeink megőrzéséért, a gyermekek és az ifjúság érdekeinek érvényesítéséért, valamint a magyar sportélettel kapcsolatos kormányzati elképzelések megvalósításáért. 163 Ugyancsak az EMMI felelős a társadalmi felzárkóztatásért, amely államtitkárságot maga a miniszter vezeti. 164 Az egyes ágazatokhoz kapcsolódó szakmai, politikai irányítási feladatokat államtitkárok végzik, a közoktatás esetében az oktatásért felelős államtitkár. 165 Az oktatásért felelős miniszter részletes feladat és hatáskörét egyfelől a nemzeti köznevelésről szólói törvény, 166 másfelől kormányrendelet szabályozza. 167 A köznevelési törvény a miniszter feladatait az alábbi csoportok szerint határozza meg:  az ágazati irányítás, az oktatásért felelős miniszter szabályozási feladatai, ezen belül továbbá o az oktatásért felelős miniszter köznevelés-fejlesztéssel kapcsolatos feladatai  Az oktatásért felelős miniszter köznevelési feladatkörébe tartozó egyes központi és területi feladatai.

161

Nkt. 69.§ (1) bek. Nkt. 69.§ (2) bek. 163 http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/szervezet 164 http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/tarsadalmi-felzarkozasert-felelosallamtitkarsag/szervezet 162

165

6/2010. (X. 19.) NEFMI utasítás a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról 29.§

166

Nkt. 77-78.§ 212/2010 (VII.1.) Kormányrendelet (továbbiakban HR) az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről 167

29

A köznevelési törvény rendelkezik azokról a területekről, amelyek szabályozására a kormány kap felhatalmazást,168 Ezek közé olyan területek kerültek, amelyek esetében elengedhetetlenül szükséges az egyes ágazatok közötti érdekegyeztetés, ilyen például a teljesség igénye nélkül a Nemzeti alaptanterv kiadása, az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadása, a közoktatási információs rendszer létrehozása, működtetése, vagy az oktatási hivatal hatásköreinek kijelölése. A 2010-ben kiadott kormányrendelet alapján az emberi erőforrások minisztere szakpolitikai hatáskörei a közoktatás vonatkozásában a következők: az oktatásért való felelőssége körében előkészíti169 a közoktatással összefüggő jogszabályokat, továbbá e tárgykörökben törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján miniszteri rendeletet ad ki. Működteti a jogszabályban meghatározott országos szakmai és érdekegyeztető szervezeteket és irányítja az Oktatási Hivatalt, az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézetet, valamint a Türr István Képző és Kutató Intézetet.170 A miniszter felelős az iskolai rendszerű oktatás irányításáért, beleértve a közoktatást, a felsőoktatást és az iskolai nevelés-oktatás szakképesítés megszerzésére felkészítő szakaszát.171 A kormányrendelet részletesen meghatározza, hogy a miniszter172  kidolgozza a közoktatás tartalmi szabályozásának kereteit,  létrehozza, működteti az országos vizsgarendszert, a hatáskörébe tartozó szakmai vizsgákat is beleértve,  szabályozza a közreműködő intézményrendszer működését és  gondoskodik a feladatellátás minőségbiztosításáról, melynek keretében működteti: o a közoktatás országos szakmai felügyeleti, mérési és értékelési feladatokat ellátó minőségbiztosítási rendszerét, o az oktatási és a diák információs rendszert, o országos, térségi és intézményi szakmai ellenőrzést, pedagógiai-szakmai mérést, átvilágítást rendel el,  közreműködik a nem állami közoktatási intézmények költségvetési támogatásával összefüggő feladatokban,  segíti az esélyegyenlőség érvényesülését A nemzetgazdasági miniszter (NGM) felelős általában a szakképzésért és felnőttképzésért, ennek keretében, egyebek mellett, meghatározza a szakképzés megkezdésének és folytatásának feltételeit, a szakmai vizsgáztatás általános szabályait és eljárási rendjét, a szakképesítésért felelős miniszter ágazatába tartozó szakképesítések modultérképei alapján összeállíttatja az országos modultérképet és gondoskodik annak nyilvánosságra hozataláról. Közvetlenül is gyakorolja az ágazatába tartozó szakképesítések tekintetében a szakképesítésért felelős miniszter jogkörét. Közreműködik a nemzeti erőforrás miniszter iskolai rendszerű szakképzést érintő feladatainak ellátásában. A nemzetgazdasági miniszter 168

Nkt. 94.§ (4) bek. HR 55.§ 170 HR 56.§, 71/A.§ 171 HR 57.§ d) pont 172 HR. 58.§ 169

30

működteti a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Tanácsot és irányítja a Nemzeti Munkaügyi Hivatalt.173 A belügyminiszter a kormány területfejlesztésért és területrendezésért, valamint önkormányzatokért felelős tagja, így szerepe van a közoktatási intézmények döntő többségét fenntartó helyi önkormányzatokkal kapcsolatos jogszabályok kialakításában. A miniszter közreműködőként előkészíti a helyi önkormányzatokat megillető normatív költségvetési hozzájárulásokra és támogatásokra, valamint a központi adókból részesedés mértékére és az elosztás módjára vonatkozó jogszabályokat.174 A vidékfejlesztési miniszter (VM) felel az ágazati kutatási-fejlesztési, valamint oktatási feladatokért, e körben alapít, fenntart, működtet kutatási, oktatási és szakképző intézményeket.175 A nemzeti fejlesztési miniszter (NFM) felelős a Kormány fejlesztéspolitikájáért, továbbá a fejlesztési célelőirányzatok kezeléséért, szabályozásáért és ellenőrzéséért. Ennek körében folyamatosan figyelemmel kíséri a fejlesztési folyamatokat, összehangolja a hazai és uniós támogatási források felhasználását, nyomon követi a fejlesztéspolitikai programok végrehajtására javasolt intézkedések hatásait. Együttműködik a fejlesztéspolitikában érintett szervekkel, ellátja a Regionális Fejlesztési és Képzési Tanácsokkal kapcsolatos feladatokat. A nemzeti fejlesztési miniszter irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ) és felügyeli az ESZA Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft-t, továbbá irányítja és felügyeli - az oktatásigazgatással és -fejlesztéssel kapcsolatos programok tekintetében az emberi erőforrás miniszter egyetértésével - az Educatio Nonprofit Kft-t.176

4.2. Integrált közigazgatás és tanügyigazgatás helyi területi szinten A közoktatás irányítása helyi és területi szinten a rendszerváltást megelőzően is a közigazgatási szervezeteken keresztül történt, az államigazgatás helyi-területi szervezetébe integrálva a tanácsok végrehajtó bizottságának szakigazgatási szervei végezték. A tanácsi (állami) fenntartású intézmények irányításához kapcsolódó jogosítványokat a település közigazgatási besorolása szerint megosztották: a) a községi és a nagyközségi tanács végrehajtó bizottságának szakigazgatási szerve ellátja a fenntartással, működtetéssel kapcsolatos szakigazgatási feladatokat b) a városi jogú nagyközségi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei városi tanács végrehajtó bizottságának művelődési feladatot ellátó szakigazgatási szerve fenntartói és helyi irányítással kapcsolatos feladatokat

173

HR. 73-74.§, 81.§ (2) bek. HR. 39.§ (2) bek. 175 HR. 111.§ 176 HR. 84-85.§ 174

31

c) a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottságának művelődési feladatot ellátó szakigazgatási szerve a fenntartói és helyi irányítással, valamint a területi irányítással kapcsolatos feladatokat látták el.177 A szabályozás értelmében tehát a kisebb települések csak fenntartói feladatokat láthattak el, amelyek körébe beletartozott az óvodai és iskolai körzetek megállapítása, az ágazati célok érvényesítése mellett az is, hogy „… előkészíti és végrehajtja a nevelési-oktatási intézmény létesítésével, fenntartásával, átszervezésével és megszüntetésével kapcsolatos tanácsi és végrehajtó bizottsági döntéseket, különös tekintettel a működéshez, fejlesztéshez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítására.”178

A rendelet szerint a helyi irányítási feladatok közé tartozott179 – egyebek mellett - az intézmények működésének törvényességi ellenőrzése, a vezetői munka ellenőrzése, a működéshez szükséges feltételek meglétének vizsgálata, döntés a tanulói jogviszony, illetve a „gyermekek, tanulók ügyeiben”. Mindezek gyakorlásához az irányítást végző „szükség szerint helyszíni ellenőrzést tart, betekint az iratokba, dokumentációkba”. A piramisszerű, centralizált felépítés alapján a városi tanácsok (városi jogú nagyközségek) irányították a községi intézmények és a saját intézményeikben folyó nevelési-oktatási tevékenységet („város környéki közigazgatás”), amelynek érvényesítéséhez utasítási joggal rendelkeztek.180A megyei tanácsok pedig saját fenntartói feladataik ellátása mellett, területi irányítás keretében, a városi tanácsok közreműködésével a megye teljes közoktatási feladatellátását irányították, melynek során a nevelés-oktatás központi ágazati irányítása keretében meghatározott célok, elvek, feladatok területi végrehajtásának szervezését, segítését, ellenőrzését végezték.181 Érdekes, hogy ugyanakkor – szemben a helyi irányítókkal – utasítási joggal nem rendelkeztek már ebben az időszakban. A rendszerváltást követően a helyi irányítási feladatokat az önkormányzatok polgármesteri hivatalai vették át. Az önkormányzati törvény alapján megszűnt a hierarchia az egyes települési és területi önkormányzatok között, ezért az irányítás a fenntartói irányítás keretében érvényesült,182 a területi irányítást pedig egyfajta koordináció váltotta fel. A polgármesteri hivatalokat vezető jegyzőt számos hatósági jogkör gyakorlásával ruházták fel (pl. a tankötelezettség teljesítése területén), a döntés-előkészítésben és végrehajtásban pedig a polgármesteri hivatal működött közre. Korábban a községek esetében a helyi irányítási feladatokat a városi apparátusok végezték, ezért nem volt szükség arra, hogy helyben az oktatásirányításhoz értő alkalmazott is legyen. A tanácsokból átalakult községi polgármesteri hivatalokban csak elvétve volt meg az irányításhoz szükséges szakértelem. Nem sokkal voltak jobb helyzetben a városi önkormányzatok sem, mert a rendszerváltást követően igen sokan önként hagyták el a hivatalokat, másokat pedig a bizalom hiányára hivatkozva elbocsájtottak. A már idézett 1992-es kutatás szerint: 177

14/1987 (VI.30) MM rendelet az óvodák, az alap- és középfokú iskolák, diákotthonok és kollégiumok, valamint a zeneiskolák helyi-területi irányításáról (továbbiakban: Htr.) 3.§ 178 Htr. 4.§ (1) bek. 179 Htr. 6.-9.§ 180 Htr.9.§ (3) bek. a) pont 181 Htr. 13-15.§ 182 Kte.102-106.§

32

„A hivatásos igazgatási apparátus létszáma drámai módon, néhol egynegyedével, felével csökkent. Az illetékes ügyosztályokat több helyen megszüntették vagy más osztályokkal vonták össze, a munkatársakat elküldték, vagy azok maguk elmentek. Egy olyan időszakban történt meg tehát a hivatásos állomány leépülése, amikor új felelősség nyomán feladatbővülésnek kellett volna bekövetkeznie. Különösen drámai leépülés következett be a megyei szakosztályoknál, amelyek miután évtizeden át a tanügyigazgatás legfontosabb láncszemei voltak, az önkormányzati törvényt követően közvetlenül elszenvedték a megyei szint eljelentéktelenedését.” (Halász, 1992)

A helyi tanügyigazgatás személyi, szervezeti jellemzői az ezredfordulóig, de az azt követő időszakban sem sokat változtak. Egy 1998-ban végzett kutatás szerint, amelyben közel 1200 közoktatási intézmény felügyelő szervét keresték meg egy kérdőívvel arra kerestek választ, hogy a fenntartók működtetnek-e az oktatásüggyel foglalkozó szervezeti egységet.183 A megkérdezett fenntartóknak csak 20%-a működtetett önálló oktatással foglalkozó szervezeti egységet, nagyjából ugyanilyen arányban fordul elő az, hogy volt az oktatásért felelős előadó, míg a fenntartók közel 60%-ban nem volt sem személy, sem szervezeti egység ezen a területen. A szervezeti egységgel nem rendelkező fenntartók 73,2%-a válaszolta azt, hogy nincs közoktatási feladatokkal foglalkozó szakelőadó az apparátusban. E helyeken többnyire a jegyzők, esetenként más hivatali munkatársak végezték az oktatással kapcsolatos feladatokat (Palotás, 2000).184 Egy 2001-es kutatás (Önkormányzati adatfelvétel, 2001/02) adatai szerint, a kisebb községekben (3000 lakos alatt) jellemzően egyetlen személy sem specializálódik az oktatási ügyekre. Oktatási referens, azaz szakfeladatot önállóan ellátó személy a 3000 és 8000 fő közötti településeken jelent meg nagyobb arányban (48,5%), azonban e települések közel felében továbbra sincs szakértője az oktatásügynek. Jellemző, hogy a közoktatásért felelős előadó további más területekért is felelős, leggyakrabban a közművelődésért (73%), és legritkábban, de még mindig igen magas arányban a szociálpolitikáért (31%), míg a csak közoktatással foglalkozó előadók aránya mindössze 6% volt (Halász-Palotás, 2003).185 Az önkormányzati tanügyigazgatás egészen napjainkig magán viseli a rendszerváltás után kialakult helyzetet, aminek legfontosabb jellemzője, községi szinten egyáltalán, kisvárosi szinten kismértékben van jelen a megfelelő igazgatási apparátus, amely igazából leginkább a megyei jogú városokban, valamint a fővárosban működött megfelelően, ahol a személyzet rendelkezett a szükséges kompetenciákkal.

4.3 A közoktatás tervezésének jellemzői A rendszerváltást követő időszakban nem folyt sem helyi sem területi tervezés a közoktatásban. Az azonos jogállású önkormányzatok által végzett feladatellátásba nem lehetett beilleszteni hierarchikus viszonyokat tételező, „lebontásos” tervezési eljárásokat. Ugyanakkor már korán felismerték, hogy a nagyszámú és nagy önállósággal rendelkező helyi 183

A Nemzeti alaptanterv bevezetése, az iskolák helyi tanterve 1998 őszén, Szocio-Reflex, 1999. január Palotás Zoltán (2000): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2000 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet 185 Halász Gábor-Palotás Zoltán (2003): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2003 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet 184

33

oktatási hatóságok tevékenysége között valamilyen összehangolásra szükség van, ezért az eredeti közoktatási törvényben már szabályozták, hogy a hatáskörrel nem rendelkező megyei önkormányzatok egyes körzeti típusú feladatok ellátása érdekében együttműködési megállapodások megkötését kezdeményezhetik a területükön működő önkormányzatokkal. 186 Mivel azonban a települési önkormányzatokat semmi sem kötelezte az ilyen megállapodások megkötésére, ezért megállapodások a legritkább esetekben jöttek létre. A szigetszerűen működő helyi fenntartói irányítás veszélyeztette a körzeti feladatok megszervezését, amit jól mutatott, hogy a szerkezetváltó 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok területi igényektől független létrehozása az általános iskolai és középiskolai ellátást egyaránt veszélyeztette. Ezt felismerve a közoktatási törvény 1996. évi módosítása először írt elő tervezési kötelezettséget – megyei közoktatási feladatellátási, intézményhálózat működtetési és fejlesztési terv (röviden megyei fejlesztési terv) - a megyei önkormányzatok számára.187 Az egyik, irányítási szempontból fontos, cél az volt, hogy a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok együttműködésével készülő terv a települési önkormányzatok döntés-előkészítését támogassa, legyen racionálisabb a közoktatási ellátás tervezése. A legalább hat évre szóló tervnek helyzetértékelést és a megye területére vonatkozó középtávú beiskolázási tervet is tartalmaznia kellett, az elkészítéséhez pedig együttműködési kötelezettséget írt elő a törvény a települési önkormányzatok számára. A terv szabályozó erejét azzal próbálták meg erősíteni, hogy intézményalapítás, átszervezés, megszüntetés esetén az önkormányzati fenntartónak kötelezően be kellett szereznie a megyei önkormányzat fejlesztési tervre épített szakvéleményét. A tervek a megyék területén működő önkormányzatok számára csak ajánlást jelentettek, mivel azonban a tervek finanszírozására kötelező volt a megyei és megyei jogú városi önkormányzatnak egy közoktatási közalapítványt létrehozni, ezért e legtöbb megyében az alapítványhoz való pályázás lehetőségét a terv elfogadásához kötötték.

A közoktatási tervezés 1999-ben bővült a települési önkormányzatok számára előírt helyi feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terv (röviden intézkedési terv) elkészítésének kötelezettségével, amelyet a legalább két intézményt fenntartó önkormányzatoknak kellett elkészíteniük. A tervben a kötelező és nem kötelező feladatok ellátásának módját és az intézményhálózat működtetésének jellemzőit kellett megtervezni.188 A tervezés kötelezettségét egy későbbi módosítás kiterjesztette valamennyi önkormányzatra, és a tervet azután úgy kellett elkészíteni, hogy az összhangban legyen a megyei fejlesztési tervvel. 189 Ez utóbbi hatására formálisan megvalósult a közoktatási tervezés helyi és területi szintjének összehangolása. A helyi intézkedési terv tartalma 2006-ban egészült ki az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedésekkel. 190 A helyi területi tervezésben fontos állomás volt a többcélú kistérségi társulások 2004-2005. évi megalakulása. A kistérségi társulásokról szóló törvény 2004-ben módosította a közoktatási törvényt is, amelynek értelmében a kistérségek - a települési intézkedési tervekkel azonos 186

Kte. 89.§ Kt96. 68.§ 188 Kt99. 40.§ 189 Kt03. 56.§ (2) bek. 190 Kt06. 15.§ 187

34

tartalommal - ugyancsak intézkedési tervet kötelesek készíteni. 191A kistérségi szintű tervezés erősítését szolgálta az a rendelkezés, hogy ha kistérségi terv minden előírt információt tartalmaz a települési önkormányzattal kapcsolatban, akkor a településnek nem kell önálló tervet készítenie. Ez a szabályozás egyfelől némileg felmentette a felelősség alól a települési önkormányzatokat, ugyanakkor a kistérségi tanácsok számára mégiscsak olyan új feladatot jelentett, aminek elvégzése során mindenképpen egyeztetniük kellett valamennyi önkormányzattal, ami által erősödött a kistérségi koordináció. Ugyanakkor a terv tényleges hatása a gyakorlatban mégiscsak kérdéses volt. Egy 2009-ben végzett vizsgálat a következő megállapítást tette: „A kistérségi folyamatokat orientáló dokumentumok közül a közoktatási intézkedési terv készítését az közoktatási törvény írja elő, de a terv nem feltétlenül orientálja a kistérség mindennapi munkáját. A kistérségek mintegy 40%-ának van nem kötelezően készítendő kistérségi közoktatási stratégiája vagy programja is; esélyegyenlőségi terv a kistérségek háromnegyedében van (Balázs, 2009).”192

4.4. A közigazgatásnál elkülönült helyi, területi irányítás jellemzői és következményei A közigazgatástól elkülönült, önálló, kizárólag tanügyigazgatással foglalkozó szervezet a második világháború előtt működött Magyarországon, amelynek feladatait 1935-ben törvény határozta meg.193 Ez a törvény nyolc tankerületet jelölt ki az országban, amelyek élén a tankerületi királyi főigazgató állt. A miniszter által kinevezett főigazgató „tankerületében a közoktatásügyi igazgatás vezetője” teljes hatáskörrel bírt valamennyi feladat és intézménytípus vonatkozásában.194 A nemzeti köznevelési törvény és a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról szóló kormányrendelet több mint ötven év után visszahozta ezt már-már elfelejtett igazgatási formát. A közigazgatástól elkülönülő tanügyigazgatás fontosabb jellemzői a következők:  Teljesen új szervezetet kell kialakítani és működtetni, a központi szinttől a helyiterületi szintig, ami óriási erőforrásokat igényel.  Mivel az állam hozza létre, ezért a szervezet szükségképpen hierarchikus felépítésű annak érdekében, hogy a központi irányítás által kijelölt feladatot el tudja végezni.  A szervezeti hierarchia maga után vonja a feladatellátás hierarchiáját is, ezért az irányítási modell szükségképpen centralizált.  A központi és járási szinten szervezeti egységeket létrehozó centralizált irányítás nehezen tud a formalizált hivatali kapcsolatokon túli személyes kapcsolatokat kialakítani a települési, intézményi szintű szereplőkkel.  A központi és járási szinten szervezeti egységeket létrehozó a centralizált irányítás más ágazatokkal történő helyi együttműködése intézményközi kapcsolatokat tételez, ezért nehézkessé válhat. 191

Tktt. 14.§ (15) bek. Balázs Éva (2009): Kistérségi vizsgálat 2009. Kutatási záró tanulmány (OFI KKEK). Kézirat, Budapest 193 1935. évi VI. törvénycikk a közoktatásügyi igazgatásról 194 1935. évi VI. törvénycikk a közoktatásügyi igazgatásról 1.§, 3.§ 192

35

 A hierarchiából következően a helyi, intézményi szereplők (vezetők és beosztottak) megfelelési kényszere torzíthatja a központi döntéshozókhoz befutó információkat.  A hibás és/vagy hamis információk birtokában a döntéshozók rossz döntéseket hozhatnak, amelyek negatívan befolyásolják a közoktatási rendszer eredményességét.  A hatalmas méretű szervezet szükségképpen rugalmatlan, nem tud alkalmazkodni a sem a helyi, sem a hirtelen érkező országos kihívásokhoz, ezért a fejlődésben lemarad.

4.5. A feladat és felelősség-megosztás neuralgikus pontjai a 1990-2010 közötti időszakban A feladat- és felelősség-megosztás érvényesülésének, megfelelő működésének területén az 1990-2010 közötti időszakban lényegében mindvégig problémát okoztak az alábbiak:  a feladatellátáshoz szükséges és elégséges finanszírozás hiánya, a rendelkezésre álló erőforrások elosztásának egyenetlensége, felhasználásának hatékonysága  a községi és kisvárosi önkormányzatok esetében a megfelelő szakmai színvonalú helyi tanügyigazgatáshoz szükséges szakapparátus hiánya, illetve elégtelen volta,  a központi és a helyi irányítás közötti megfelelő kapcsolat és együttműködés hiánya,  a fenntartók és az intézmények szakmai támogatására szolgáló támogató alrendszer (pedagógiai szakmai szolgáltatások) működésének bizonytalansága, az önkormányzati szolgáltatói hálózat szétesése, a piaci és nonprofit szolgáltatói szektor minőségbiztosításának hiánya,  az önkormányzati feladatellátást és a közoktatás eredményességét kontrolláló, értékelő országos közoktatási értékelési rendszer hiánya.

5. A javasolt közoktatási feladatellátási rendszer alapvonalai, oktatásirányítási, közigazgatási és közfinanszírozási peremfeltételei

5.1 A közoktatási feladat- és felelősség-megosztás új rendszerének alapvető jellemzői A totális állami feladatellátás és felelősségvállalás helyett újra ki kell alakítani az állam, a helyi önkormányzatok, mint a feladatellátásért felelős aktorok és az intézmények, mint a feladatellátást ténylegesen végző szervezetek közötti decentralizált feladat- és felősségmegosztás rendszerét. A közigazgatás lehetséges reformját is figyelembe véve szükséges meghatározni az egyes közoktatási feladatok ellátási kötelezettségének delegálását. Az óvodai nevelés, az általános iskolai nevelés, oktatás, gimnáziumi nevelés, oktatás, az alapfokú művészetoktatás ellátását alanyi jogon a települési önkormányzatok felelősségébe célszerű visszaadni. Figyelembe véve 36

azonban a települési önkormányzatok jelenleg szélsőségesen eltérő gazdasági potenciálját és a települések helyi szociológiai jellemzőit, a tényleges feladatellátás differenciálására van szükség. A 10.000 lélekszámot meghaladó önkormányzatok esetében a feladatellátást saját intézmény fenntartásával szükséges előírni, az ennél kisebb lélekszámú önkormányzatok esetében pedig, amennyiben vállalják, lehetővé kell tenni számukra. Azok a 10.000 főnél kisebb lélekszámú önkormányzatok, amelyek nem vállalják önállóan a közoktatási feladatok intézményfenntartással való teljesítését, közoktatási feladataikat járási szinten kialakított, kötelező közoktatási társulás keretében kell ellátniuk, amelynek során az intézmények a társulás fenntartásában működnek. A területi szervezést igénylő közoktatási feladatok közül a gyógypedagógiai (többi gyermekkel, tanulóval együtt nem nevelhető, oktatható gyermekek, tanulók ellátása) és pedagógiai szakszolgáltatási feladatokat a kötelező járási közoktatási társulás keretében célszerű biztosítani. A szakképzési feladatok ellátása a munkaerő-piaci igények figyelembe vételéből, továbbá a tanulók lakóhely szerinti összetételéből is következően a települési, járási, sőt a megyei szintnél is magasabb szinten szervezhető meg, illetve működtethető hatékonyan. A szakképzési feladatok ellátásának kötelezettségét célszerű regionális szinten biztosítani. Mivel regionális szinten jelenleg nincs választott önkormányzat (és nem tudható, hogy ilyen kialakítása várható-e), ezért a feladatellátási kötelezettséget a szakképző intézmények székhelyönkormányzatai által kötelezően létrehozandó regionális szakképzési társulás hatáskörébe célszerű adni. A székhelyönkormányzatok által létrehozandó regionális szakképzési társulás kialakítása mellett szól, hogy ebben a formában a szakképző intézmények helyi társadalmi beágyazottsága, valamint a székhelyönkormányzatok érdekeltsége az intézmények jó működésében megmarad. Ugyancsak mellette szól a regionális munkaerő-piac közelebbi ismeretéből fakadó előny, továbbá az intézmények, mint helyi munkaadó szervezetek megmaradásához kapcsolódó helyi érdekek érvényesíthetősége. A szakképzési feladatellátás kötelező regionális társulásban való ellátási formája megköveteli, hogy a döntéshozatal előtt, a szakképzésben érdekeltek bevonásával, vizsgálják meg és modellezzék e feladatellátási forma tényleges előnyeit és hátrányait, erősségeit és gyengeségeit. A közoktatási feladatellátásban az egyházi, alapítványi és más nem állami nem önkormányzati fenntartók azonos jogokkal és kötelezettségekkel működhetnek közre és jogosultak a standardoknak megfelelő normatív finanszírozásra. A közoktatás finanszírozási rendszerének lehetővé kell tennie, hogy valamennyi intézményfenntartó szervezet a közmegegyezéssel kidolgozott és elfogadott, az elvégzendő közoktatási feladatokon alapuló intézményi standardok alapján jusson hozzá a normatív állami támogatáshoz, amelynek teljes egészében biztosítania kell a közoktatási intézmény működését. A standardoknak nem megfelelő intézmények finanszírozásában az államnak joga legyen egyedi megállapodást kötni abban az esetben, ha az intézmény kiemelten fontos feladatokat lát el a halmozottan hátrányos helyzetű vagy különösen tehetséges gyermekek és tanulók ellátása területén. A standardoktól való pozitív eltérés (például többletfeladatok vállalása), illetve negatív eltérés (például az előírt minimumnál alacsonyabb létszámú 37

tanulócsoportok) esetén felmerülő többletkiadásokat a fenntartó saját forrásaiból finanszírozza. A standardok alapján kidolgozott normatív finanszírozás mellett az államnak kiegyenlítő finanszírozást kell biztosítania az LHH térségekben működő intézmények szakmai eredményességének javítása érdekében. Tartalmi szabályozás rendszerében az intézményi és fenntartói szint autonómiájának figyelembe vételével lehetővé kell tenni, hogy az intézmények a központi tantervi szabályozás és az állami vizsgák követelményeinek figyelembe vételével maguk alakíthassák ki pedagógiai programjuk részeként helyi tanterveiket, amelyek a fenntartó jóváhagyásával léphetnek érvénybe. Ennek érdekében a Nemzeti alaptanterv tartalmának, ezen belül a részletes tananyag és követelményrendszernek a felülvizsgálatára van szükség. A NAT alapján kidolgozott kerettanterveket ajánlásként, szabadon használhatják fel az intézmények. Az akkreditált pedagógiai rendszerek (oktatási programok), az akkreditációnak megfelelő módon, helyi programként alkalmazhatók. Amennyiben az iskolák teljesen önálló helyi tantervet, pedagógiai rendszert alakítanak ki, akkor azok akkreditációját el kell végezni, és a fenntartó csak az akkreditáció megléte esetén hagyhatja azt jóvá. Az állami, önkormányzati, nem állami és nem önkormányzati közoktatási intézményhálózat szakmai eredményességének értékelése, a tényeken alapuló helyi és központi döntéselőkészítés kialakítása, valamint a közoktatási feladatellátás hatékonyságának javítása érdekében ki kell alakítani állami tanfelügyelet keretében az egységes országos közoktatási minőségértékelési rendszert és az abban közreműködő, a mindenkori kormánytól független, állami intézményhálózatot. Az országos közoktatási minőségértékelési rendszer biztosíthatja a közoktatás szereplői számára a feladataik ellátásához szükséges információ- és tudáshátteret oly módon, hogy az általa gyűjtött információkat, más csatornákon keresztül gyűjtött információkkal összekapcsolva, strukturált módon juttatja el a döntéshozókhoz. Az intézményfenntartók, az intézmények és a pedagógusok csak akkor tudnak élni a számukra rendelkezésre álló autonómiával, ha napi munkájukban, döntéseik előkészítése során megfelelő irányítási, pedagógiai szakmai, információs és szervezési támogatásban részesülnek, amelyet a pedagógiai szakmai szolgáltató alrendszer biztosíthat számukra. Az új pedagógiai szakmai szolgáltató rendszer kialakításakor figyelembe kell venni a szereplők támogatásigényét és szolgáltatások teljesítésének lehetséges módját egyaránt. E feladatban helye van egy olyan területi szinten működő állami szolgáltató szervezetnek, amely a legalapvetőbb információközvetítő és szervezési feladatokat végzi (pl. információszolgáltatás, továbbképzés és versenyszervezés, tudásháttér (könyv és médiatár) biztosítása). Más, speciális kompetenciákat igénylő szolgáltatási feladatok (pl. értékelés, továbbképzés, innováció, tanácsadás, stb.) ellátásába közreműködnek olyan szolgáltató szervezetek, amelyek képesek megfelelő színvonalú pedagógiai szakmai szolgáltatások nyújtására. Az erre való képességüket egy kidolgozandó szolgáltatói szervezeti akkreditáció keretében bizonyíthatják, amely akkreditáció megszerzése feltétele lenne a tevékenység végzésének. A kötelező állami, és a más szervezetek által ellátható tevékenységek körének kialakítását az 1990 óta eltelt időszak pedagógiai szakmai szolgáltatásokkal összefüggő tapasztalatainak feltárása alapján lehet elvégezni. A pedagógiai szakmai szolgáltatások finanszírozása egyfelől az állami fenntartású területi szolgáltató intézmények központi költségvetési, a további fenntartói, intézményi igények kielégítéséhez kapcsolódó, az intézmények által jogszabályi kereteken 38

belül szabadon felhasználható szolgáltatási normatíva bevezetésével történne. A fenntartók és az intézmények pályázati forrásból finanszírozott szolgáltatási igényei kielégítésében csak akkreditált szolgáltató szervezetek működhetnek közre.

5.2 A közigazgatás és a tanügyigazgatás kapcsolata Helyi, területi szinten a közigazgatásba integrált tanügyigazgatás működtetése indokolt. A helyi önkormányzati fenntartók esetén a polgármesteri hivatalban tanügyigazgatási szervezeti egységet szükséges kialakítani, jogszabályban kell meghatározni a tanügyigazgatási tevékenységhez és a szükséges feltételekhez kapcsolódó standardokat (kötelező tanügyigazgatási feladatok és együttműködési kötelezettségek, információs rendszer működtetése, a foglalkoztatott személyzet létszáma, előírt képesítése és kötelező továbbképzése). A kötelező járási közoktatási intézményfenntartó társulás és a regionális szakképzési társulás döntéshozó szerve a társulási tanács, amelyet a résztvevő települések polgármesterei, valamint a helyi szakmai szervezetek által delegált, meghatározott létszámú képviselőik alkotnak. A járási közoktatási intézményfenntartó társulás tanügyigazgatási munkaszervezetet hoz létre az igazgatási feladatok ellátására, jogszabályban kell meghatározni a tanügyigazgatási tevékenységhez és a szükséges feltételekhez kapcsolódó standardokat (kötelező tanügyigazgatási feladatok és együttműködési kötelezettségek, információs rendszer működtetése, a foglalkoztatott személyzet létszáma, előírt képesítése és kötelező továbbképzése). Folyamatossá kell tenni a központi irányítás és a helyi tanügyigazgatás közötti kapcsolattartást, ki kell alakítani a konzultáció, az egyezetés és a koordináció szervezeti kereteit és működésének szabályait.

5.3. Az intézményi irányítás, az intézményi és a helyi fenntartói irányítás közötti kapcsolat Az intézményi szervezeti és szakmai autonómia helyreállítása, a megosztott feladat- és felelősségvállalás következtében helyre kell állítani az intézményvezetők korábbi igazgatási hatásköreit, így különösen a gazdálkodással és munkáltatással kapcsolatos hatásköröket. Az intézményvezetők kinevezésének jogát az önkormányzati fenntartású intézmények esetében is a fenntartó hatáskörébe kell helyezni. A fenntartói irányítás jogosítványait ki kell terjeszteni az intézményalapításra, átszervezésre és megszüntetésre, az intézményi költségvetés megállapítására, a pedagógiai program jóváhagyására, az intézmény működésének törvényességi, pénzügyi ellenőrzésére és pedagógiai munkájának fenntartói értékelésére.

39

Felhasznált irodalom 1. A közoktatásért! Nyílt levél a közoktatási intézmények helyzetéről. Szilágyi Erzsébet Gimnázium, Budapest http://www.peticiok.com/az_iskolak_helyzeterol 2. Balázs Éva (2009): Kistérségi vizsgálat 2009. Kutatási záró tanulmány (OFI KKEK). Kézirat, Budapest 3. Dienes Renáta (2009): A többcélú kistérségi társulások közoktatási feladatellátásának elmúlt 6 éve. „Kistérségek útközben” OFI konferencia. Budapest, 2009. november 30. [online:] {http://www.ofi.hu/rendezvenyek/kistersegek-utkozben) 4. Halász Gábor (1992): Az önkormányzatok és a közoktatás a megyei tapasztalatok fényében. In. Önkormányzat és közoktatás (szerk. Annási Ferenc, Halász Gábor, Nagy Mária), Akadémiai Kiadó, Budapest 5. Halász Gábor – Palotás Zoltán (2003): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2003 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, 2003. 6. Jelentés a magyar közoktatásról 1995 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 1996 7. Jelentés a magyar közoktatásról 1997 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, 1998 8. Palotás Zoltán (2000): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2000 (szerk. Halász Gábor és Lannert Judit), Országos Közoktatási Intézet, 2000 9. Palotás Zoltán-Jankó Krisztina (2011): A közoktatás irányítása In. Jelentés a magyar közoktatásról 2010 (szerk. Balázs Éva, Kocsis Mihály, Vágó Irén), Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet, 2011

Idézett jogszabályok jegyzéke 1. 2. 3. 4. 5. 6.

1935. évi VI. törvénycikk a közoktatásügyi igazgatásról 1949. évi XX törvény, a Magyar Köztársaság Alkotmánya 1985. évi I. törvény az oktatásról 1990. évi XXIII. törvény az 1985. évi I. törvény módosításáról 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1991. évi XX törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről 7. 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 1993-ban hatályos eredeti változata 8. 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 2012. szeptember 1.-től hatályos változata 9. 1995. évi LXXXV. törvény a közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos egyes átmeneti szabályokról 10. 1996. évi LXII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról 11. 1999. évi LXVIII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról 12. 2002. évi XXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról 40

13. 2003. évi LXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról 14. 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról 15. 2006. évi LXXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról 16. 2007. évi LXXXVII. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény módosításáról 17. 2006. évi CXXVII. törvény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről 18. 2010. évi LI. törvény a közoktatási törvény módosításáról 19. 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról 20. 2011. évi CLIV. törvény a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről 21. 2011. évi CXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 22. 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről 23. 2012. évi CXXXVIII. törvény a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről 24. 2012. szeptember 1.-től hatályos közoktatási törvény 25. 41/1985 (X.5.) MT rendelet az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény végrehajtásáról 26. 31/1994 (III. 12.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv tantervi alapelveinek kiadásáról 27. 100/1997 (VI.13) Korm. rendelet az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról. 28. 130/1997 (X.26) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról 29. 105/1999. (VII. 6.) Korm. rendelet az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontról 30. 307/2006 (XII.23.) Korm. rendelet az Oktatási Hivatalról 31. 212/2010 (VII.1.) Korm. rendelet az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről 32. 110/2012 (VI.4.) Korm. rendelet a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról 33. 202/2012. (VII. 27.) Korm. rendelet a Klebelsberg Intézményfenntartó Központról 34. 13/1986 (VIII.1.) MM rendelet az alapfokú nevelési-oktatási intézmények működéséről 35. 14/1987 (VI.30) MM rendelet az óvodák, az alap- és középfokú iskolák, diákotthonok és kollégiumok, valamint a zeneiskolák helyi-területi irányításáról 36. 11/1986 (VII.27.) MM rendelet a szaktanácsadásról 37. 51/ 2012 (XII.21.) EMMI rendelet a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről 38. 6/2010. (X. 19.) NEFMI utasítás a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról

41