MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ Fakulta sociálních studií
Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Obor: Evropská studia
Analýza procesu příprav České republiky na programové období 2014-2020 Magisterská práce
Sabina Langová
Vedoucí práce: PhDr. Petr Kaniok, Ph.D. UČO: 403011 Obor: Evropská studia Imatrikulační ročník 2014/2015
Brno, 2016
Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem magisterskou práci Analýza procesu příprav České republiky na programové období 2014-2020 vypracovala samostatně a pouze za využití uvedených zdrojů.
V Brně dne 22. května 2016 …………………………………..
Sabina Langová
Poděkování Ráda bych na tomto místě poděkovala vedoucímu této magisterské práce panu PhDr. Petru Kaniokovi, Ph.D. za jeho odborné vedení, čas a cenné rady, které mi v průběhu zpracování práce poskytoval. Zároveň bych chtěla poděkovat pracovníkům Odboru Dohody o partnerství, evaluací a strategií za jejich ochotu a připomínky. V neposlední řadě děkuji mé rodině a příteli, kteří mě podporovali po dobu mého studia.
Obsah 1
2
3
4
Úvod .................................................................................................................................. 10 1.1
Výzkumné otázky ...................................................................................................... 11
1.2
Konceptualizace......................................................................................................... 14
1.3
Reflexe literatury ....................................................................................................... 15
Metodologický rámec ....................................................................................................... 16 2.1
Přínosy práce ............................................................................................................. 17
2.2
Limity práce ............................................................................................................... 18
Kohezní politika v EU: význam, vznik a vývoj cílů ......................................................... 19 3.1
Vznik kohezní politiky .............................................................................................. 19
3.2
Programové období 2007–2013................................................................................. 23
3.3
Problémy ČR v období 2007–2013 ........................................................................... 25
Programové období 2014–2020 ........................................................................................ 30 4.1
Proces příprav ............................................................................................................ 30
4.2
Změny v programovém období 2014-2020 ............................................................... 32
4.2.1 5
6
Novinky na evropské úrovni .............................................................................. 33
Přípravy na programové období 2014–2020 v České republice ....................................... 37 5.1
Aktualizovaná Rámcová pozice ČR k budoucnosti kohezní politiky EU ................. 38
5.2
Národní rozvojové priority ........................................................................................ 39
5.3
Tematické okruhy a ukončení příprav ....................................................................... 42
5.4
Shrnutí ....................................................................................................................... 45
Dohoda o partnerství ......................................................................................................... 47 6.1
Pracovní skupiny ....................................................................................................... 47
6.2
Vznik Dohody o partnerství ...................................................................................... 48
6.2.1
První meziresortní připomínkové řízení ............................................................. 49
6.2.2
Shrnutí prvního meziresortního připomínkového řízení .................................... 56
6.2.3
Předložení Dohody o partnerství EK ................................................................. 56
6.2.4
Proces vyjednávání mezi EK a ČR .................................................................... 57
6.2.5
Druhé meziresortní připomínkové řízení ........................................................... 58
6.2.6
Ex-ante hodnocení Dohody o partnerství ........................................................... 68
6.2.7
Předložení Dohody o partnerství vládě ČR ........................................................ 70
6.2.8
Vyjednávání ČR s EK ........................................................................................ 70
6.3 7
Shrnutí ....................................................................................................................... 71
Obsahová analýza ............................................................................................................. 73 7.1
Zkoumané kategorie .................................................................................................. 74
7.2
Obsahová analýza Dohody o partnerství ................................................................... 76
7.3 Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014– 2020 80 7.4
Shrnutí ....................................................................................................................... 81
8
Závěr ................................................................................................................................. 82
9
Seznam literatury a použitých zdrojů................................................................................ 84
Seznam tabulek Tabulka 1: Problémové oblasti pro období 2007-2013 ............................................................ 26 Tabulka 2: Přehled připomínek dle ministerstev...................................................................... 50 Tabulka 3: Přehled připomínek regionálních aktérů ................................................................ 52 Tabulka 4: Přehled připomínek neziskových organizací ......................................................... 54 Tabulka 5: Přehled připomínek ostatních zúčastněných aktérů ............................................... 55 Tabulka 6: Přehled připomínek dle ministerstev...................................................................... 59 Tabulka 7: Přehled připomínek regionálních aktérů ................................................................ 61 Tabulka 8: Připomínky NNO ................................................................................................... 64 Tabulka 9: Připomínky zájmových organizací ......................................................................... 66 Tabulka 10:Připomínky ostatních aktérů ................................................................................. 67 Tabulka 11:Kódovací schéma pro obsahovou analýzu ............................................................ 74 Tabulka 12: Výsledky obsahové analýzy Dohody o partnerství 2014–2020 ........................... 76 Tabulka 13:Výsledky obsahové analýzy Pravidel řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014-2020 ............................................................................................. 80
Seznam Grafů Graf 1: Znázornění kroků vedoucích ke vzniku Dohody o partnerství ................................................. 37
Seznam zkratek AK ČR
Asociace krajů České republiky
ANNO
Asociace nestátních neziskových organizací
CONT
Výbor Evropského parlamentu pro rozpočtovou kontrolu
ČMKOS
Českomoravská konfederace odborových svazů
ČR
Česká republika
EAFRD
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova
EK
Evropská komise
EMFF
Evropský námořní a rybářský fond
EP
Evropský parlament
ERDF
Evropský fond regionálního rozvoje
ESI fondy
Evropské strukturální a investiční fondy
EU
Evropská unie
HDP
Hrubý domácí produkt
IROP
Integrovaný regionální operační program
MD
Ministerstvo dopravy
MF
Ministerstvo financí
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
MO
Ministerstvo obrany
MPO
Ministerstvo průmyslu
MPSV
Ministerstvo práce a sociálních věcí
MSP
Ministerstvo spravedlnosti
MŠMT
Ministerstvo školství mládeže a tělovýchovy
MV
Ministerstvo vnitra
MZD
Ministerstvo zdravotnictví
MZE
Ministerstvo zemědělství
MŽP
Ministerstvo životního prostředí
NNO
Nestátní nezisková organizace
NS MAS
Národní sdružení místních akčních skupiny
NSRR
Národní strategický referenční rámec
OP
Operační program
ROP
Regionální operační program
ŘO
Řídící orgán
SMO
Svaz měst a obcí
SMS ČR
Svaz místních samospráv České republiky
SSR
Společný strategický rámec
VÚV
Vedoucí úřadu vlády
9
1 Úvod Kohezní politika, nazývaná též politikou hospodářské, společenské a územní soudržnosti1, je hlavní investiční politikou Evropské unie (EU), do níž je z rozpočtu EU alokován druhý největší podíl finančních prostředků v rámci EU. Cíle kohezní politiky jsou vymezeny v rámci Lisabonské smlouvy ve článku 174, ve kterém je uvedeno, že: „Unie se především zaměří na snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a na snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů.“ (článek 174 SFEU). Jako nástroj pro dosažení zmírnění rozdílů mezi jednotlivými regiony slouží evropské strukturální fondy umožňující členským státům čerpat v rámci sedmiletých programových období finanční prostředky z rozpočtu EU. Česká republika (ČR) měla možnost využít prostředků ze strukturálních fondů v rámci programových období 2000–2006 zde však pouze v období po vstupu ČR do Unie, tedy 2004–2006, v navazujícím období 2007–2013 a v aktuálně probíhajícím období 2014– 2020. V rámci ČR zastřešuje koordinaci regionální politiky Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR). Agendou spojenou s čerpáním evropských fondů se pak v rámci MMR zabývá Národní orgán pro koordinaci, který jakožto hlavní metodický a koordinační orgán dohlíží na řádnou implementaci a naplňování cílů stanovených v Dohodě o partnerství. Dohoda o partnerství pro programové období 2014–2020 v České republice je strategickým dokumentem, v němž jsou stanoveny cíle a priority pro efektivní využívání podpory z Evropských strukturálních a investičních fondů EU (ESI fondů). Přípravy na programové období 2014–2020 započaly již v roce 2010, kdy Evropská komise (EK) zveřejnila Pátou zprávu o ekonomické, sociální a územní soudržnosti, ve které představila vizi, jakým směrem by se měla EU v nadcházejících letech ubírat, a odstartovala tak diskuzi o budoucím programovém období 2014–2020 (European Commission, 2010: 11). Tématem předkládané práce je analýza formování národních zájmů ČR pro následné vyjednávání o nastavení podmínek pro čerpání finančních prostředků z ESI fondů, tedy Dohody o partnerství, v programovém období 2014–2020 s Komisí. Vzhledem k charakteru Dohody o partnerství, jakožto zastřešujícího dokumentu pro budoucí programové období, si práce klade za cíl analyzovat proces vyjednávání na národní úrovni a zachytit všechny zúčastněné aktéry a jejich zájmy, které podobu dokumentu, jenž můžeme považovat za klíč k čerpání finančních prostředků pro nadcházející období, ovlivnili, a zároveň zjistit, nakolik 1
Územní soudržnost byla zahrnuta mezi hospodářskou a sociální soudržnost Lisabonskou smlouvou, která vstoupila v platnost v roce 2009.
10
se v rámci příprav ČR ponaučila z koncepčních i implementačních chyb, které jí byly vyčítány v předchozích programových obdobích. V rámci úvodní části budou představeny metody, které byly pro účely práce zvoleny, a to konkrétně metoda process tracing a obsahová analýza. Následující část bude poté již věnována představení a vývoji kohezní politiky EU, a to především z důvodu pochopení kontextu souvisejícího s vývojem cílů a priorit kohezní politiky na evropské úrovni. Poté se práce zaměří na nastavení podmínek pro kohezní politiku pro programové období 2014–2020, které EK stanovila jako předpoklad k čerpání finančních prostředků EU pro členské státy. V rámci analytické části se text bude zabývat tím, jak se ČR s těmito pravidly dokázala vypořádat, konkrétně při procesu vzniku Dohody o partnerství pro programové období 2014–2020, a to v chronologickém pořadí od zveřejnění Páté zprávy o ekonomické, sociální a územní soudržnosti, kterou lze považovat za akt, který odstartoval přípravy na období 2014–2020, až po oficiální ukončení vyjednávání mezi Komisí a ČR, které proběhlo 26. srpna 2014 definitivním schválením podoby Dohody o partnerství (MMR 2014).
1.1 Výzkumné otázky Práce si na základě výše popsaného klade za cíl odpovědět na tyto výzkumné otázky: Jak se v průběhu příprav na programové období 2014–2020 utvářela podoba národního zájmu České republiky v oblasti kohezní politiky? Kteří aktéři se podíleli na výsledné podobě Dohody o partnerství pro programové období 2014–2020? Nakolik byly jejich připomínky v rámci finální podoby zohledněny? Zohlednila Česká republika v rámci vyjednávání problematické oblasti, které jí byly v předchozích obdobích v souvislosti s čerpáním finančních prostředků z evropských fondů vyčítány ze strany institucí EU?
11
Ve Strategii působení ČR v EU se uvádí, že „Vláda ČR má zájem na zachování dostatečně silné a zároveň efektivní a transparentní politiky soudržnosti EU, jejímž primárním účelem je přispívat k vyšší ekonomické výkonnosti méně vyspělých regionů a členských států, a tím podpořit vyrovnávání rozdílů ekonomických úrovní mezi jednotlivými oblastmi v rámci EU.“ dále je zde také uvedeno, že „Pro Českou republiku je nezbytné zkvalitnit systém čerpání, využití a kontroly vynakládání financí ze strukturálních fondů.“ (Vláda ČR 2013). Na základě výše uvedeného lze předpokládat, že ČR měla zájem na nastavení co nejvýhodnějších pravidel pro čerpání z ESI fondů v průběhu programového období 2014–2020. Efektivní čerpání ze strukturálních fondů považují za jeden ze zájmů ČR v EU i europoslanci Pavel Poc, Michaela Šojdrová či Olga Sehnalová, kteří se shodují na tom, že silná kohezní politika a efektivní čerpání z ESI fondů by pro ČR měly být národním zájmem vedoucím k posílení její konkurenceschopnosti (Euroskop 2015). Efektivní čerpání z ESI fondů se odrazilo také v programovém prohlášení vlády ČR z roku 2014, kde je jako jedna z priorit uvedeno efektivní využívání strukturálních fondů a „Vytvoření účinných řídících a kontrolních systémů na programové období 2014–2020 tak, aby vedly k nastavení férových podmínek a zjednodušení administrativy pro žadatele“ (Vláda ČR 2014). Z výše uvedeného tedy lze usuzovat, že čerpání strukturálních fondů představovalo pro ČR v rámci budoucího sedmiletého programového období jeden ze zájmů, a lze tedy očekávat, že v rámci příprav bylo pro co nejvýhodnější nastavení budoucích podmínek pro čerpání vynaloženo úsilí na národní úrovni, které lze demonstrovat například zapojením řady různorodých aktérů do procesu příprav. Zapojení aktérů z různých úrovní governance bylo v ČR nejen výsledkem dodržení principu partnerství, který byl jednou z podmínek budoucího programového období a jehož hlavním účelem bylo reprezentativní zastoupení oblastí společenského života při „přípravě věcného zaměření intervencí pro čerpání z ESI fondů“ (MMR, 2014a: 120). Zapojení širší reprezentace zájmů bylo také možností, jak pro budoucí nastavení zohlednit zájmy ať už hospodářských, sociálních aktérů či měst nebo například vysokých škol. Díky zapojení většího množství aktérů by pak měly výsledky politiky zohledňovat širší zájmy společnosti, přispět k formování konsenzu mezi zúčastněnými stranami a zároveň by měly napomoci vyvarovat se chybám z předchozích let díky sdílení zkušeností jednotlivých aktérů.
12
Hlavní aktéři, jenž se zúčastnili procesu příprav programového období 2014–2020 budou identifikováni na základě připomínek, prostřednictvím kterých se vyjádřili k podobě strategického dokumentu pro programové období 2014–2020 – Dohody o partnerství. Připomínky všech zainteresovaných aktérů byly následně ze strany MMR zpracovány a vyhodnoceny, tedy bylo rozhodnuto, zda bude daná připomínka reflektována ve finální podobě Dohody o partnerství, či nikoliv. Díky analýze zmíněného materiálu bude poté možné zjistit, kteří aktéři se do procesu příprav zapojili, zda jejich připomínky byly brány v potaz, kterým aktérům bylo vyhověno, a zda mezi nimi existovaly nějaké vazby. Třetím stanovený cílem je zjištění, zda se ČR poučila z chyb z předešlých programových období a reflektovala je v rámci příprav na období nadcházející. ČR bylo v rámci předchozích programových období vyčítáno množství problémů souvisejících s následnou neschopností ČR vyčerpat z fondů EU alokované prostředky pro realizaci projektů na národní úrovni. Lze tedy předpokládat, že pokud bylo efektivní nastavení čerpání finančních prostředků z EU zájmem ČR, měly by být vytýkané nedostatky v nastavení budoucího programového období zohledněny, aby ČR měla možnost vyčerpat co nejvyšší objem nabízených financí z EU. Pro odhalení této skutečnosti bude v rámci kapitoly věnující se programovému období 2007-2013 provedena analýza vytýkaných problematických oblastí, které budou následně prostřednictvím obsahové analýzy sledovány ve znění textu Dohody o partnerství pro programové období 2014–2020 a v dokumentu s názvem Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–2020.
13
1.2 Konceptualizace Na úvod je nutné definovat si pojmy národní zájem a národní pozice, se kterými bude v rámci práce operováno. Mezi autory nepanuje ohledně jednoznačné definice zmíněných pojmů shoda, proto je nutné uvést, jak budou pojmy národní zájem a národní pozice v práci chápány. Na národní zájem, jenž je v oblasti mezinárodní i vnitrostátní politiky často užívaným pojmem, lze nahlížet a operovat s ním různě. Jak Krpec (2009) uvádí, bývá tento pojem využíván politickou reprezentací nejen k prosazování zájmů vnitrostátních aktérů, ale i jako externí prostředek k posuzování zahraniční politiky. Vzhledem k množství definic národních zájmů, jež jsou v rámci odborné literatury využívány, bude práce posuzovat legitimitu národního zájmu dle kategorií podle Kratochvíla (2010). Jako hlavní kategorie pro posuzování relevance národních zájmů využívá Kratochvíl kritéria konsensu, relevance a přijatelnosti, kdy zkoumanou oblast lze považovat za legitimní národní zájem v případě, že jsou tato kritéria naplněna. Za relevantní lze pokládat zájem v případě, že je dané téma, zde kohezní politika, ve společnosti dlouhodobě přítomno (několik měsíců, popřípadě let), bez ohledu na měnící se složení politické reprezentace. Za konsensuální můžeme národní zájem považovat za předpokladu, že vychází ze společných idejí, jež jsou sdíleny účastníky zabývajícími se danou otázkou. Kritérium vnější přijatelnosti je naplněno v případě, že je národní zájem akceptován i vnějšími partnery v rámci daného politického prostředí (Kratochvíl 2010: 24–30). Na základě výše vymezených kritérií lze kohezní politiku a nastavení čerpání finančních prostředků z fondů EU považovat za národní zájem splňující všechny zmíněné požadavky. Práce se konkrétně bude zabývat koordinací evropských záležitostí na národní úrovni, kterou Karlas (2010) považuje v případě ČR za překvapivě stabilní, přičemž k efektivnímu prosazení národních zájmů musí předcházet koordinace domácích, tedy českých, pozic. Samotné utváření národní pozice je složitým procesem, na jehož vrcholu stojí vláda ČR, jakožto gestor dohlížející na udílení pravomoci daným aktérům jednat v zájmu ČR. Pozice je v rámci práce chápána především jako stanovisko vlády reprezentující národní zájmy v oblasti kohezní politiky, které byly definovány prostřednictvím vnitropolitického procesu, nikoliv jako postoj vlády k projednávané legislativní otázce či problému – tento postoj bude v práci označován jako rámcová pozice. Rámcovou pozici lze definovat jako postoj vlády ČR k projednávaným legislativním aktům či jiným dokumentům (Legislativní helpdesk, 2016).
14
1.3 Reflexe literatury Národní zájmy v EU jsou poměrně širokým tématem, jež bylo v odborné literatuře mnohokrát zpracováno, jak však bude nastíněno dále, názory na faktory ovlivňující utváření a prosazování preferencí v EU se mezi autory značně liší. Zajímavou studii provedl v souvislosti s přijetím Amsterodamské smlouvy Mark Aspinwall (2002), který ve svém textu poukazuje na to, že preference národních zájmů v oblasti evropské integrace jsou silně ovlivňovány ideologií, respektive pozicí vlády v pravolevém ideologickém spektru. Jak Aspinwall ve svém textu uvádí, podporu evropské integraci většinou vyjadřují vlády nacházející se ve středu pravolevého spektra, zatímco extrémní levice nebo pravice integraci odmítá. Sám Aspinwall však ve svém textu připouští, že národní priority a preference v oblasti evropské integrace mohou být ovlivňovány i dalšími faktory. Za jeden z předpokládaných faktorů lze považovat také dobu členství v EU, tedy to zda doba členství v EU ovlivňuje postoje nových či starších států v EU. Touto problematikou se ve své práci zabývali Copsey a Haughton (2009), přičemž za nejvýznamnější faktor ovlivňující tvorbu preferencí nových členských států označili strukturální politiku a společnou zemědělskou politiku v závislosti na tom, zda je daný stát čistým příjemcem z unijního rozpočtu, či nikoliv. Nicméně jak sami autoři uvádí, v tomto případě je nutné brát v potaz fakt, že text byl publikován v roce 2009, tedy pouhé čtyři roky po východním rozšíření a lze předpokládat, že se preference nových členských států budou i nadále vyvíjet, stejně jako kohezní politika a s ní i výše alokovaných příspěvků směřujících do těchto států. Třetí významnou oblastí ovlivňující preference státu v EU je dle Thorhallssona (2006) velikost dané země. Jak sám Thorhallsson v textu uvádí, velikost státu (která může být posuzována dle různých kategorií) také nelze považovat za jediné univerzální měřítko determinující preference státu v EU a je tedy nutné brát v potaz i ostatní souvislosti. Z výše popsaných výzkumů lze vyvodit, že při sledování faktorů, jež ovlivňují tvorbu národních preferencí v souvislosti s evropskou integrací, zde konkrétně ve vztahu ke kohezní politice, je vhodné brát v potaz více potenciálních faktorů. Jelikož si práce klade za cíl analyzovat proces příprav na programové období 2014–2020, měla by dojít k závěru, jaké faktory byly klíčové při přípravách ČR na budoucí programové období.
15
2 Metodologický rámec V práci bude využito kvalitativních metod, konkrétně metody process tracing a obsahové analýzy, které by měly napomoci detailně zmapovat proces vedoucí ke schválení Dohody o partnerství. Process tracing, též nazývaný rozbor procesu, je některými autory považovaný za základní nástroj kvalitativní analýzy (Collier 2011: 824). Beach a Pendersen v rámci process tracingu rozlišují mezi přístupy zaměřujícími se na testování teorií, vytváření hypotéz nebo na přístup zaměřující se na konkrétní případ s důrazem na detailní a chronologický výklad událostí zkoumaného procesu. Vzhledem k charakteru diplomové práce zde bude aplikován poslední uvedený přístup zaměřující se na intenzivní analýzu procesu a hledání příčin zkoumaných výsledků v rámci jednoho případu – tedy v rámci ČR (Beach and Pendersen 2013: 16-18). Pomocí tohoto přístupu by měly být odhaleny klíčové momenty, které v rámci příprav na programové období utvářely pozici ČR pro následné vyjednávání s Evropskou komisí o budoucí podobě kohezní politiky v ČR v programovém období 2014–2020. Jak již bylo zmíněno výše, jako hlavní strategický dokument určující nastavení pro programové období 2014–2020 včetně podmínek pro nastavení operačních programů stanovujících oblasti čerpání byla vypracována Dohoda o partnerství pro programové období 2014–2020, jejíž analýza vzniku pomocí metody process tracing, a k ní komplementární obsahové analýzy, by měla napomoci k pochopení zkoumané problematiky a zodpovězení výzkumných otázek. Jako doplňující bude v rámci práce použita také obsahová analýza vybraných dokumentů. Obsahová analýza může být definována jako výzkumná metoda umožňující flexibilní analýzu textu prostřednictvím zvolených postupů. (Cavanagh, 1997 in Hsieh and Shanon 2005: 1277). V odborné literatuře nalezneme dělení obsahové analýzy na konvenční, řízenou a sumativní obsahovou analýzu, přičemž pro potřeby této práce bude využito sumativní obsahové analýzy zvolených textů, díky které by mělo být objasněno, zda a popřípadě nakolik ČR v rámci příprav tohoto strategického dokument zohlednila problematické oblasti, které ji byly vytýkány v předchozích letech ze strany evropských institucí. K analýze bude přistupováno z kvalitativního hlediska s cílem zjistit, zda a popřípadě nakolik byla zohledněna kritika a chyby předchozích programových období.
16
Cílem obsahové analýzy níže uvedených dokumentů by mělo být zjištění, které faktory byly pro nadcházející programové období zohledněny a následně zahrnuty do textu strategického dokumentu, jenž stanovuje nastavení pro období 2014–2020 a k němu komplementárnímu dokumentu, který upravuje jeho řízení a koordinaci. Zkoumány budou tyto dokumenty:
Dohoda o partnerství pro programové období 2014-2020 pro Českou republiku
Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–2020
Prostřednictvím kombinace výše popsaných metod práce odpoví na výše uvedené výzkumné otázky týkající se utváření pozice ČR k nastavení podmínek pro čerpání z ESI fondů pro roky 2014–2020.
2.1 Přínosy práce ČR, jakožto čistý příjemce z unijního rozpočtu, by měla mít zájem na co nejvýhodnějším nastavení podmínek na národní úrovni pro následné čerpání prostředků z ESI fondů. Vzhledem k problémům, které čerpání finančních prostředků z Unie provázely v uplynulých obdobích, by se dalo očekávat, že se ČR z těchto chyb ponaučila a promítla je do nastavení budoucího období tak, aby měla možnost čerpat z Unie co největší objem prostředků. Přínos práce tedy lze spatřovat v detailní analýze kroků vedoucích k finální podobě Dohody o partnerství, která pro využívání fondů stanovuje základní principy a nastavení. Kromě podrobné analýzy samotného procesu lze za přínos, který práce nabídne, považovat také možnost nahlédnout do procesu tvorby strategického dokumentu, a především pak poukázat na aktéry, kteří se na podobě jeho vzniku podíleli, a současně odhalit, nakolik proces vzniku Dohody o partnerství ovlivnili. Za další přínos je možné považovat také poskytnutí komplexního přehledu zkoumané problematiky, tedy toho, jak v ČR probíhá utváření pozice k politice EU, kterou ČR považuje za prioritní oblast zájmu v EU: „Pro Českou republiku je nezbytné zkvalitnit systém čerpání, využití a kontroly vynakládání financí ze strukturálních fondů.“ (Vláda České republiky 2013).
17
2.2 Limity práce Vypracování předkládané práce sebou nese také jisté limity, které mohou v průběhu zpracování relevantních informací výslednou podobu ovlivnit. Jako největší limit je nutné zmínit možnost participace dalších aktérů, kteří mohli do samotného procesu zasáhnout neoficiální cestou. Mimo participaci dalších aktérů, již mohli proces ovlivnit neoficiálními kanály, lze předpokládat i existenci dalších faktorů, které vzhledem k charakteru materiálů a povaze procesu utváření pozice ke kohezní politice nemusí být zmíněny. Tento fakt může být zapříčiněn především skutečností, že ne všechna data, se kterými se bude v textu pracovat, jsou veřejně dostupná, a to zejména v případě interních dokumentů na národní, ale i evropské úrovni. Nicméně je nutné předpokládat, že nejpodstatnější aktéři i faktory, již se mohli podílet na narýsování základních pravidel nastavení čerpání pro období 2014–2020 v rámci práce zahrnuti budou. Jako další limit práce je nutné zmínit metody, kterých bude práce využívat. Jelikož za stěžejní metodu byla zvolena metoda process tracing doplněná obsahovou analýzou, která bude vycházet především z dokumentů publikovaných v souvislosti s kohezní politikou, lze usuzovat, že nedojde k odhalení již zmíněných neoficiálních aktérů či faktorů, již podobu Dohody o partnerství mohli také částečně modifikovat a v rámci oficiálních dokumentů či stanovisek zahrnuti nejsou.
18
3 Kohezní politika v EU: význam, vznik a vývoj cílů Kohezní politika v rámci EU je politikou cílenou na snižování disparit mezi jednotlivými regiony členských států a na posilování jejich hospodářské a sociální soudržnosti. Za základní principy kohezní politiky je možné považovat hodnoty solidarity a soudržnosti. Solidarita v rámci této politiky představuje pomoc znevýhodněným regionům Společenství a soudržnost lze spatřovat v tom, že snižování rozdílů mezi jednotlivými regiony ve výsledku přinese pozitivní dopad pro všechny členské státy. I přesto, že regionální politice nebyla věnována pozornost od samotného vzniku Společenství, je její významné postavení v rámci současné Evropské unie nezpochybnitelné vzhledem k objemu financí, který je do ní investován2 (Stejskal a Kovárník 2009: 35-36).
3.1 Vznik kohezní politiky Politika hospodářské a sociální soudržnosti byla v počátcích vzniku evropských společenství spíše okrajovým zájmem a v rámci zakládajících smluv jí nebylo věnováno příliš mnoho pozornosti, například v preambuli Smlouvy o EHS se uvádí následující: „snažíce se posílit jednotu hospodářství svých zemí a zajistit jejich harmonický rozvoj zmenšováním rozdílů mezi jednotlivými regiony a odstraněním zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů“ (Eur-lex 2010). Primárním cílem nově vzniklého uskupení států bylo, jak vyplývá i z výše uvedeného, především vybudování celní unie a následně jednotného vnitřního trhu. Pozornost v rámci jednotlivých politik byla věnována společné zemědělské politice, obchodní politice a dopravní politice. Vznik dalších politik byl pak upraven článkem 235, který uvádí, že je-li pro dosažení jednotného vnitřního trhu nutné přijmout nová opatření, budou přijata Radou jednomyslně na návrh Evropské komise a po konzultaci s Evropským parlamentem. Kohezní politika zde tedy stála spíše na okraji zájmů ve stínu dosažení celní unie a následně jednotného vnitřního trhu.
2
Náklady na regionální politiku v EU jsou druhé největší, hned po společné zemědělské politice.
19
Politika hospodářské a sociální soudržnosti začala být následně diskutována zejména v 70. letech3. Za významný milník lze považovat rok 1968, ve kterém vzniklo Generální ředitelství pro regionální politiku, a také rok 1974, kdy na základě Thomsonovy zprávy bylo rozhodnuto o zřízení Evropského fondu regionálního rozvoje. Kromě nově vzniklého ERDF je také nutné zmínit další finanční nástroje a iniciativy, které zde existovaly již od založení Společenství, a to především Evropský sociální fond (1958) a Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (1962) (Boháčková and Hrabánková 2009: 5–11). Význam kohezní politiky je také možné demonstrovat na narůstajícím podílu financí, které byly do této oblasti vynakládány z rozpočtu Společenství, kdy v roce 1975 představoval podíl ERDF na celkovém rozpočtu 4,8 procent, avšak v roce 1986 to bylo již 8,6 procent (Kovárník and Stejskal 2009: 37). Období od roku 1986 lze již z pohledu kohezní politiky považovat za významné, především kvůli vstupu Jednotného evropského aktu v platnost, a také přistoupení Španělska a Portugalska, tedy zemí s nepříliš výkonnou ekonomikou. V éře po roce 1986 již byla politika hospodářské a sociální soudržnosti v centru zájmu Společenství, což vedlo k formulaci základních principů: koncentrace, programování, komplementarita a adicionalita (Euroskop 2015a). V rámci Jednotného evropského aktu, který byl první významnou revizí Římských smluv, již nalezneme první ustanovení vztahující se přímo ke kohezní politice v primárním právu, a to konkrétně v článku 130, jenž mimo jiné říká, že k posilování ekonomické a sociální soudržnosti se bude Společenství zaměřovat na zmenšování nerovnoměrností mezi jednotlivými regiony a jejich zaostalosti. Dále se zde uvádí, že k dosažení těchto cílů bude Společenství využívat strukturálních fondů – Evropského zemědělského fondu orientace a záruk, Sekce orientace, Evropského sociálního fondu, Evropského fondu regionálního rozvoje, dále pak Evropské investiční banky a dalších finančních nástrojů (čl. 130 Jednotný evropský akt). Po vstupu Jednotného evropského aktu v platnost byla diskutována reforma fungování strukturálních fondů a kohezní politice bylo věnováno v rámci evropského dění stále více prostoru. Důkazem tohoto procesu může být například pozice kohezní politiky při reformě finančního rámce v souvislosti s Delorsovým balíčkem z roku 1988, kdy bylo žádoucí, aby došlo ke snížení množství finančních prostředků plynoucích do Společné zemědělské politiky a současně k navýšení prostředků do strukturálních fondů s cílem, aby jejich objem tvořil v roce 1993 25 procent rozpočtu. Tyto podmínky byly následně upraveny 3
Vznik regionální politiky je spojen se vstupem nových členských států – Velké Británie, Dánska a Irska, které oproti stávajícím členským státům měly méně rozvinutou ekonomiku nebo v nich převládaly velké rozdíly v rámci jednotlivých regionů.
20
Nařízením Rady 2052/1988, v rámci kterého bylo mimo jiné také nakročeno ke sjednocování přístupů k regionální politice a došlo zde k vytvoření jednotek NUTS4. Dále zde byly stanoveny také cíle, na jejichž základě bylo umožněno čerpat finanční prostředky ze Společenství, konkrétně se jednalo o 5 prioritních oblastí: podpora rozvoje a strukturálního přizpůsobování regionů, jejichž rozvoj zaostává; přestavba v regionech, pohraničních oblastí nebo částech regionů (včetně pracovních oblastí a městských komunit), které jsou vážně narušeny průmyslovým poklesem; boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti; usnadnění pracovní integrace mladých lidí; urychlení změny zemědělských struktur a podporu rozvoje venkovských oblastí (Eur-lex 1988). 80. léta lze charakterizovat z pohledu kohezní politiky vývojem zájmu o regionální politiku a především snahou o její lepší koordinaci a snahou o jednotnost – což lze demonstrovat na Nařízení 2052/1988, které stanovilo společné cíle pro čerpání a současně vyjádřilo zájmy Společenství. Vzrůstající důraz na hospodářskou a sociální soudržnost se odrazil i v další revizi primárního práva – v Maastrichtské smlouvě, kde jsou principy solidarity a soudržnosti obsaženy hned v čl. 1 A, kde se v poslední větě uvádí: „Jejím posláním je utvářet vztahy mezi členskými státy a mezi jejich národy na základě soudržnosti a solidarity.“ (článek 1A, SEU). Hospodářská a sociální soudržnost není v Maastrichtské smlouvě zařazena mezi politiky Unie, ale mezi činnosti Společenství, které jsou obsaženy v Hlavě XIV. článku 130. Článek 130 upravuje fungování strukturálních fondů a cíle regionální politiky a zároveň v článku 130d zmiňuje povinnost pro Radu zřídit do 31. 12. 1993 Fond soudržnosti, jehož účelem bude poskytovat příspěvky na projekty v oblasti životního prostředí a transevropských sítí v oblasti dopravní infrastruktury (článek 130d, SEU). Budoucnost regionální politiky byla v tomto období také významně ovlivněna podobou rozpočtového rámce pro období 1993–19995, kdy objem finančních prostředků do strukturálních fondů byl značně navýšen. Dalšími důležitými dokumenty byla Evropa 2000+ a Principy rozvojové politiky evropského prostoru, které určovaly směr kohezní politiky k dosažení cílů hospodářské a sociální soudržnosti a také dobudování jednotného vnitřního trhu (Stejskal a Kovárník 2009: 38). Z hlediska strukturální politiky byly zachovány cíle z předchozího období, které byly nicméně rozšířeny o šestý cíl, a to sice o rozvoj a strukturální změny regionů se značně nízkým zalidněním – tento cíl reflektoval především rozšíření o severní státy z roku 1995.
4
Nomenclature Unit of Territorial Statistic (NUTS) – nástroj pro sjednocení územní srovnatelnosti při čerpání strukturálních fondů. 5 Rozpočtový rámec pro období 1993–1999 je také znám jako tzv. Delorsův balík II.
21
Reforma, která následně proměnila podobu kohezní politiky v EU, pochází z roku 1999 a týká se programového období 2000–2006, které můžeme charakterizovat snahou o větší efektivnost při využívání finančních prostředků. Cílem reformy bylo připravit Unii na vstup postkomunistických států ze střední a východní Evropy. Východní rozšíření neznamenalo pro Unii pouze největší rozšíření počtu členských států v historii EU vůbec, ale především markantní nárůst ekonomické diversity. Pokud by bylo zachováno stávající nastavení pro čerpání finanční pomoci z EU, do 1. cíle by bylo zahrnuto všech 10 nově vstupujících zemí, přičemž prostředky alokované na plnění cíle 1 byly v rámci tehdejšího nastavení nejvyšší. Reformním dokumentem tohoto období se stala Agenda 2000, kterou Komise představila v červenci 1997 a následně byla schválena na summitu Evropské rady v Berlíně v roce 1999 (Baun a Marek 2013: 35). Významnou změnou bylo přehodnocení dosavadního fungování poskytování pomoci, a to především zredukováním cílů regionální politiky na tři: rozvoj a přizpůsobení regionů, jejichž vývoj zaostává; hospodářská a sociální restrukturalizace v regionech se strukturálními problémy; úprava a modernizaci vzdělávání a politiky zaměstnanosti. Největší množství finančních prostředků bylo v rámci jednotlivých cílů vyhrazeno pro první cíl, a to téměř 70 procent alokované podpory ze strukturálních fondů určené pro období 2000–2006. Také množství iniciativ Společenství bylo pro dosažení větší efektivity při čerpání sníženo ze 13 na 46. Důležité je také zmínit vytvoření nových finančních nástrojů ISPA a SAPARD, které doplnily již existující program PHARE. Tyto nástroje byly určeny pro financování projektů zaměřujících se mimo jiné na životní prostředí, dopravní sítě a zemědělství. Předvstupní nástroje měly kandidátským státům nejen napomoci při zavádění acquis communautaire, ale státy se měly prostřednictvím těchto programů naučit, jak využívat finančních prostředků poskytovaných Unií (Euractiv 2000). Reforma z roku 1999 předznamenala konec druhé éry kohezní politiky, přičemž za první éru bývá považováno období od roku 1975 – tedy období vzniku regionální politiky a Evropského regionálního fondu. Druhá éra, období po roce 1988, pro kohezní politiku EU znamenala jasný posun mezi prioritní politiky Unie. Tento fakt lze přisuzovat především skutečnosti, že se kohezní politika stala nástrojem pro dosažení ekonomických i politických cílů, které byly stanoveny ve Smlouvě o Evropské unii. Druhou etapou byl tak předznamenán směr, kterým se politika soudržnosti bude ubírat v následujících letech, a to především v důrazu na naplňování stanovených cílů a v konkretizaci jejich podoby (Baum a Marek 2014:38–39).
6
Mezi čtyři iniciativy patřily: INTERREG, LEADER, URBAN A EQUAL.
22
3.2 Programové období 2007–2013 Pro účely předkládané práce je z hlediska vývoje kohezní politiky důležité především programové období 2007–2013, které bylo pro Českou republiku prvním programovým obdobím, ve kterém mohla plnohodnotně čerpat finanční prostředky EU. 18. února 2004 Evropská komise představila návrh na reformu kohezní politiky pro programové období 2007–2013 s názvem Nové partnerství pro soudržnost: konvergence, konkurenceschopnost a kooperace, v níž prezentovala svou vizi ohledně budoucnosti kohezní politiky. V rámci tohoto návrhu Evropská komise odkazovala na cíl, jenž si stanovily hlavy států a vlád členských států EU v Lisabonu v roce 2000, a to sice učinit z Evropy do roku 2010 největší a nejvíce konkurenceschopnou ekonomiku na světě, kdy by k realizaci tohoto cíle měla významně přispět zejména politika soudržnosti. Evropská komise v návrhu reformy pro období 2007–2013 prosazovala omezení počtu klíčových témat na: inovace a ekonomiku založenou na znalostech; životní prostředí a prevenci rizik; dostupnost a služby v obecném hospodářském zájmu. Tyto oblasti měly podle návrhu Komise platit obecně, avšak následně by musely být rozšířeny o specifické potřeby méně rozvinutých regionů (European Commission 2004: 7–11). V roce 2006 bylo schváleno Nařízení Rady 1083/2006 ze dne 11. července o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení č.1260/1999. V rámci tohoto nařízení byly stanoveny pro programové období tři prioritní cíle: konvergence členských států a regionů; regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost; evropská územní spolupráce (Eur-lex 2006). Při srovnání návrhu reformy navrhované Evropskou komisí a přijatého nařízení 1083/2006 lze poukázat na fakt, že se Evropské komisi do finální podoby legislativy určující podobu budoucího programového období podařilo prosadit především snížení počtu klíčových témat, avšak v podobě kompromisu, kdy klíčové oblasti byly zvoleny tak, aby odpovídaly Lisabonské strategii a zároveň ponechaly možnost pro rozšíření o specifické potřeby. Jako první cíl byla zvolena konvergence, která měla zahrnout členské státy a regiony, které zaostávají. Tento cíl byl zaměřen především na regiony, jejichž HDP na obyvatele je nižší než 75 procent průměru Společenství. Podpora EU zde měla vést ke zvýšení konkurenceschopnosti a zvýšení zaměstnanosti. První cíl zahrnoval také státy s HDP na obyvatele nižší než 90 procent EU. Pro dosažení prvního cíle bylo alokováno největší množství finančních prostředků. Druhý cíl s názvem regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost se zaměřoval na podporu území, která nejsou zahrnuta v rámci cíle 23
konvergence, a měl vést k posílení konkurenceschopnosti a atraktivitě regionů. Třetí cíl evropská územní spolupráce navazoval na iniciativu Interreg a sloužil především k podpoře přeshraničních a meziregionálních programů (Eur-lex 2006). Vzhledem k charakteru zvolených priorit pro programové období 2007–2013 je patrné, že se Unie rozhodla ustoupit od postupu, jenž byl využíván v rámci předchozích období, kdy docházelo pouze k úpravám počtu standardně vymezených cílů či k doplňování určitých oblastí, kterým by měla být věnována pozornost. Pro období 2007–2013 byl tedy zvolen zcela nový přístup, a to sice poměrně široké stanovení jednotlivých cílů, v rámci kterých jsou následně obsažena tradiční témata kohezní politiky – regionální rozvoj a zaměstnanost. Pozornost je zde věnována konkurenceschopnosti a venkovským regionům (Boháčková a Hrabánková 2009: 27–28). Změna přístupu ke kohezní politice byla dána jednak hospodářskou situací Unie, ale především pak vstupem deseti, později dvanácti, nových členských zemí ze střední a východní Evropy, jejichž vstup vedl ke značnému zvýšení diversity mezi jednotlivými členskými zeměmi, se kterou se Unie musela vyrovnat. Při srovnání vývoje cílů kohezní politiky je patrné, že došlo k jasnému pokroku od množství cílů a prioritních oblastí v počátcích kohezní politiky s omezenými prostředky pro dosažení těchto priorit k vymezení tří oblastí a zároveň navýšení prostředků směřujících na podporu rozvoje regionů. Kohezní politika se během svého vývoje stala komplexnější a koncentrovanější politikou. Největší progres je však patrný v samém jádru kohezní politiky, kdy v počátcích měla sloužit primárně k vyrovnávání ekonomických a sociálních disparit, avšak díky reformám provedeným před a po východním rozšíření se kohezní politika a strukturální fondy staly nástroji pro dosažení cílů stanovených Evropskou unií za účelem vyšší konkurenceschopnosti a růstu Evropy v mezinárodním prostředí.
24
3.3 Problémy ČR v období 2007–2013 V průběhu programového období 2007–2013 byly v médiích často prezentovány zprávy poukazující na špatný stav čerpání finančních prostředků z Unie, popřípadě na problémy a skandály, které byly v průběhu tohoto období se strukturálními fondy v ČR spojeny (viz Euractiv 2014, E. 15.cz 2014, Česká televize 2015). Následující část nabídne shrnutí hlavních problémových oblastí, které byly ČR vyčítány zejména ze strany evropských institucí. Shrnutí bude následně sloužit především ke zjištění, zda se ČR při plánování budoucího programového období ze svých chyb ponaučila a v rámci příprav se jich vyvarovala. Na problémy, které ČR v průběhu období 2007–2013 provázely, lze nahlížet ze dvou úhlů. V rámci kapitoly bude představen jednak pohled národní, tedy problémy, kterých si v rámci vydávaných zpráv byla ČR vědoma a sama je označovala za problémové. Druhá část poté shrne výtky, které byly do ČR směřovány ze strany institucí EU, konkrétně tedy z výboru Evropského parlamentu pro rozpočtovou kontrolu (CONT) a ze strany Evropské komise. Vzhledem k charakteru varovných dopisů7, jež obsahují informace týkající se problémů s čerpáním financí z EU, nejsou tyto dopisy, které zasílá EK členským státům, veřejně dostupné. K ilustraci stanoviska EK k problémům v ČR bude tedy práce vycházet z výročních zpráv EK. Oblasti, které ČR v průběhu období 2007–2013 považovala za problémové, jsou shrnuty např. v rámci II. Strategické zprávy České republiky pro programové období 2007– 2013. Problémy spojené s implementací NSRR zde byly rozděleny dle oblastí do dvou kategorií, a to na problémy s dopadem do finanční oblasti a na problémy v oblasti implementace. Výtky ze strany EP budou v textu vycházet z dokumentu Draft Report on the factfinding mission of the Budgetary Control Committee to the Czech Republic 26–27 March 2014, jenž byl výsledkem mise, která byla do ČR vyslána výborem EP CONT. Mise byla do ČR vyslána na základě zpráv Evropského účetního dvora a Komise o vysokém množství chyb při čerpání financí z fondů EU (Česká justice 2014). V rámci zprávy byly shrnuty problémy a následně i nabídnuta doporučení, co by měla ČR v blízké době změnit, popřípadě čemu by měla být věnována pozornost pro následující programové období.
7
Zasílání varovných dopisů EK, taktéž označovaných jako přerušující dopisy, probíhá na třech úrovních. Nejprve je dopis zaslán na Stálé zastoupení, to jej následně předá gestorovi (v případě strukturálních fondů tedy MMR-NOK), který následně připraví reakci na dopis a úkony s tím spojené, popřípadě zašle dopis subjektům, jichž se týká.
25
Klíčovou institucí, jež zaštituje čerpání finančních prostředků z EU do členských států, je Komise. EK se v průběhu programového období několikrát vyjádřila k oblastem, ve kterých spatřovala nedostatky či pochybení ze strany ČR. Jak již bylo zmíněno výše, tyto varovné dopisy nejsou veřejně přístupné, proto bude práce vycházet z výročních zpráv EK pro roky 2010–20148. V níže vložené tabulce jsou shrnuty hlavní problémové oblasti vytýkané ČR dle jednotlivých aktérů. Tabulka 1: Problémové oblasti pro období 2007-2013
ČR
EP- výbor CONT
EK
Neplnění pravidla n+2/n+3
Chybné zadávání veřejných Nastavení kontroly zakázek řídících orgánů Problematika finančních oprav Vysoká fluktuace zaměstnanců Nedostatečné administrativní kapacity Nedostatek finančních prostředků ve Problémy jednotlivých projektů Náklady vynaložené na veřejných rozpočtech na zajištění množství finančních spolufinancování projektů oprav Problémy v oblasti řídících a kontrolních systémů Problémy v oblasti administrativní kapacity NSRR Problémy spojené s realizací velkých projektů Porušení pravidel v oblasti veřejných zakázek Problémy v oblasti absorpční kapacity
Nedostatky v oblasti fungování a kontroly řídících orgánů Velké množství finančních oprav Korupce
Vysoká míra fluktuace zaměstnanců Složitá organizace procesu Problémy v zadávání veřejných zakázek Možný střet zájmů u Andreje Nečinnost auditních Babiše orgánů Slabá veřejná správa Nedostatky auditních orgánů
Zdroj: Autorka na základě – Evropská komise 2010–2014; CONT 2014, MMR 2012 Při srovnání charakteru problémů je patrné, že se zkoumaní aktéři na většině problémových oblastí shodli, nicméně je zde také možné nalézt odlišnosti specifické pro dané aktéry.
8
Výroční zprávy z předcházejících let 2008, 2009 nejsou zahrnuty, jelikož se zaměřovaly především na končící období 2000–2006 a pozornost byla tedy soustředěna na problémy z těchto let.
26
ČR jako hlavní problémy identifikovala nedostatky ovlivňující především množství finančních prostředků, které nebyla schopná v průběhu období 2007–2013 z nabízených peněz vyčerpat, přičemž jako největší problém se ukázala kombinace tří zmíněných nedostatků, a to sice nesplnění pravidla n+2/n+39 s nedostatkem prostředků ve veřejných rozpočtech na zajištění spolufinancování projektů. Neúspěšná realizace jednotlivých projektů v rámci operačních programů ohrozila následnou certifikaci10 výdajů a i případné naplnění pravidla n+2/n+3, tyto konkrétní problémy ČR v dokumentu označila jako problémy s dopadem na finanční oblast. Zatímco této problematice ve zbývajících dokumentech vydaných evropskými institucemi příliš prostoru věnováno nebylo, problémy, které ČR označila jako hlavní problémy v oblasti implementace, se, jak je patrné z tabulky výše, z velké části objevily i ve zprávách evropských institucí (MMR 2012a). Oproti zprávě ČR i výročním zprávám EK byl materiál vydaný výborem CONT jednoznačně nejpodrobnější analýzou problémů ČR. Výbor CONT v rámci dokumentu nezmínil pouze obecné problémy, ale zaměřil se na specifické oblasti a nedostatky, které ve své zprávě jednoznačně pojmenoval. Kromě již zmíněných problémů s implementací, jimž se věnovaly i další zprávy, zde byl prostor věnován také korupčnímu jednání (konkrétně ROP Severozápad11) a nejasnostem ohledně jednotlivých projektů. Celkem zde bylo zmíněno 11 projektů, u kterých výbor CONT požadoval objasnění jejich financování. Mimo tento fakt byla pozornost věnována také postavě ministra financí Andreje Babiše, u kterého výbor CONT vyjádřil obavy z případné možnosti střetu zájmů vzhledem k roli Babiše jakožto ministra financí a také jako businessmana se svými obchodními zájmy. V dokumentu se pak uvádí, že: „ze strany českých orgánů nebyly předloženy žádné důkazy o tom, že se ministr financí zřekl svých podnikatelských aktivit v subjektech, které čerpaly evropské fondy“ (CONT, 2014: 3).
9
Pravidlo označující se n+2/n+3 zavazuje členský stát ke splnění přijatého závazku do dvou/tří let od přijetí tohoto závazku. 10 Certifikace výdajů je potvrzením správnosti o vynaložených výdajích, na základě kterého jsou poté proplaceny vynaložené finanční prostředky (MMR 2016). 11 Problémy spojované s ROP Severozápad byly způsobeny netransparentním rozdělováním dotací z EU, které bylo odhaleno a jeho hlavní aktéři byli odsouzeni.
27
Ze strany EK byly konkrétní výtky zasílány prostřednictvím varovných dopisů, jak již bylo zmíněno výše, avšak EK se k zásadním problémům ČR vyjadřovala i v rámci jednotlivých výročních zpráv. Zde je nutné zmínit, že výroční zprávy jsou vydávány za účelem shrnutí hlavních problémů, ale také úspěchů všech členských států EU za uplynulý rok, a nevěnují problémům jednotlivých zemí takový prostor jako zprávy vydávané pro specifický stát za účelem shrnutí hlavních chyb. I přes tento fakt je však možné v jednotlivých výročních zprávách dohledat zmínky o nedostatcích ČR v čerpání dotací, přičemž je nutné uvést, že ve většině těchto textů se hlavní problémy opakovaly. Od ostatních zpráv se zmíněné problémy lišily především poukázáním na konkrétní data za uplynulý rok, která jasně upozorňovala na problémy všech členských států. Jako jeden z největších problémů lze na základě výročních zpráv vyhodnotit množství finančních oprav, které byly v průběhu období 2007–2013 ČR provedeny, přičemž jak vyplývá z Výroční zprávy z roku 2014, ČR byla vyhodnocena jako stát s největším množstvím finančních oprav a zařadila se tak na první příčku v rámci statistik za uplynulé období (DG Regional and Urban Policy, 2014). Zajímavé je, že i přes skutečnost, že za jednu z příčin problémů bývá považován příliš velký počet OP12, nebyl tento fakt v rámci dokumentů podrobněji zkoumán. Při srovnání jednotlivých dokumentů je patrné, že na určitých problémech panovala mezi aktéry shoda ať už na národní či na evropské úrovni. Existují zde ale také odlišnosti, a to především ze strany výboru CONT, který ve své zprávě poukázal nejen na problémy s implementací NSSR, ale také na specifické nejasnosti a problémy. Zajímavý je také fakt, že pouze výbor CONT ve svých závěrech zmínil problematiku korupčního jednání v ČR, na rozdíl od ostatních aktérů. Na základě zkoumaných zpráv je možné vyvodit, že hlavní problémy ČR mohly být částečně způsobeny nedostatečnou připraveností, ale také nedostatky ve fungování veřejné správy, kde v rámci všech dokumentů panovala shoda v oblasti vysoké míry fluktuace, která byla ČR vytýkána i v předcházejících letech. Místo snahy předcházet vysoké míře fluktuace však vláda ČR na tento problém zareagovala přistoupením ke škrtům v oblasti státní správy, což následně vedlo k propuštění, ale také k odchodu řady zaměstnanců, již se zabývali administrací projektů, lze tedy říci, že snaha ČR ušetřit peníze se státního rozpočtu se následně podepsala na schopnosti ČR kvalitně čerpat dotace z EU (Zimmermannová, Brown n.d.: 12). Nedostatečnou připravenost ČR lze také spatřovat i v pochybení v oblasti kontroly, kdy problémy spojené s nekorektním nárokováním finančních prostředků z EU byly odhaleny až 12
V programovém období 2007–2013 bylo možné čerpat podporu z celkem 26 operačních programů, z nichž osm bylo zaměřeno tematicky, devět regionálně a zbývajících devět bylo zacíleno na problematiku Evropské územní spolupráce.
28
v roce 2010 (tedy tři roky po zahájení období) a následně i v roce 2011, a v návaznosti na tento fakt začala být problematice nedostatečné kontroly financování projektů věnována zvýšená pozornost, což však lze spojovat i se zastavením plateb pro všechny operační programy podporované z ERDF a Fondu soudržnosti. Přičemž jak z dokumentů vyplývá, ČR zde jednala na popud evropských institucí a provádění auditů bylo do té doby značně podceněno. Nedostatečnou připravenost je také možné spojovat s mírou finančních oprav, která byla v ČR nejvyšší z celé EU, přičemž i tomuto faktu by bylo možné předcházet vhodným nastavením již od samotného počátku příprav. Na základě následně provedené analýzy příprav a Dohody o partnerství by mělo být patné, zda se ČR při přípravách na budoucí programové období snažila vyvarovat opakování stejných chyb a pokusila se o nastavení čerpání finančních prostředků z Unie, které by bylo efektivní a méně problematické než období předchozí.
29
4 Programové období 2014–2020 4.1 Proces příprav Cílem této kapitoly je představit proces vzniku nastavení a cílů strukturální politiky EU pro programové období 2014–2020 na evropské úrovni, na základě kterého následně došlo k utváření pozice České republiky pro vyjednávání podmínek pro čerpání finanční podpory z ESI fondů. Stejně jako v případě programového období 2007–2013 i v tomto případě můžeme za počátek vyjednávání o nastavení čerpání finančních prostředků pro znevýhodněné regiony považovat vydání stanoviska Evropské komise v podobě Páté zprávy o ekonomické, sociální a územní soudržnosti. Tato zpráva vychází ze strategie Evropa 2020: Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění13, která byla stěžejním dokumentem pro plánování programového období 2014–2020. V rámci Páté zprávy o ekonomické, sociální a územní soudržnosti
Komise
zhodnotila
stávající
legislativu
a
zároveň
provedla
analýzu
problematických oblastí a výzev, kterým musí Evropa čelit. Na základě toho poté byly zvoleny oblasti, kterým by měla být v rámci budoucnosti kohezní politiky věnována pozornost, a to: zvýšení a zefektivnění přínosu politiky soudržnosti pro Evropu; posílení řízení politiky; zjednodušení prováděcího systému kohezní politiky; celková podoba struktury politiky soudržnosti (European Commission 2010 : 2–11). 29. června 2011 Komise zveřejnila návrh víceletého finančního rámce Rozpočet – Evropa 2020. Vyjednávání víceletého finančního rámce bylo z hlediska kohezní politiky důležitou součástí příprav na nadcházející období, jelikož se z podoby finančního rámce následně určuje i výše podpory, v tomto případě pro programové období 2014–2020. Dosažení kompromisu v záležitosti nastavení víceletého finančního rámce se ukázalo jako problematické a finální shody ohledně podoby legislativních návrhů pro víceletý finanční rámec bylo v EP dosaženo 19. listopadu 2013, na které bylo navázáno přijetím nařízení Rady 2. prosince 2013 a schválením meziinstitucionální dohody. V rámci víceletého finančního rámce bylo rozhodnuto snížit množství alokovaných prostředků do kohezní politiky14, nicméně snížení finančních prostředků bylo kompenzováno vyšším objemem financí pro 13
Evropa 2020 byla schválena v březnu 2010 a jejím cílem je nejen překonání probíhající hospodářské krize, ale i dosažení nového růstu, který by byl inteligentní, inkluzivní a udržitelný. Evropa 2020 stanovila 5 cílů, kterých by mělo být dosaženo do roku 2020 v těchto oblastech: zaměstnanost, výzkum a vývoj, změna klimatu a udržitelné zdroje energie, vzdělávání a boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení (Evropská komise 2014). 14 Pro období 2014–2020 bylo pro účely kohezní politiky vyčleněno 325 149 milion eur (NAŘÍZENÍ RADY (EU, EURATOM) č. 1311/2013).
30
zaostalejší země EU (Euroskop 2016). Prostředky určené na politiky hospodářské a sociální soudržnosti byly zařazeny do oddílu 1b, kde jsou zahrnuty v rámci tzv. ESI fondů15. Zde je důležité zmínit, že průtahy ohledně vyjednávání víceletého finančního rámce a jeho následného schválení v listopadu 2013 se mimo jiné také odrazily na zpoždění zahájení nového programového období, jelikož základní právní rámec a výše stanovených alokací pro nadcházející období byly schváleny až na konci roku 2013, což vedlo k odložení čerpání. Dalším krokem, který učinila v souvislosti s budoucí podobou programového období 2014–2020 Komise 6. října 2011, bylo zveřejnění balíčku návrhů nařízení k podobě strukturálních fondů po roce 2013. Na základě prezentovaných návrhů by Komise nově získala možnost přerušit tok finančních prostředků do států, které by nerespektovaly zásady Paktu stability a růstu. Pro období 2014–2020 Komise představila nový přístup, jehož hlavním cílem mělo být ustálení politiky soudržnosti jakožto hlavního investičního záměru strategie Evropa 2020. V souvislosti s tímto faktem pak také navrhla následující změny v oblasti fungování a zavádění politiky soudržnosti: soustředění se na cíle strategie Evropa 2020; odměňování výkonu; podporu integrovaného programování; zaměření na výsledky a podrobnější sledování pokroku; posilování územní soudržnosti; zjednodušení realizace. Komise zde také představila zjednodušený rámec se dvěma cíli: investice do růstu a zaměstnanosti a evropskou územní spolupráci. Kromě výše uvedeného byla nastíněna také možnost nového rozdělení regionů na regiony méně rozvinuté (HDP nedosahuje 75 procent průměru EU), přechodové (HDP na hlavu v rozmezí 75-90 procent průměru EU) a více rozvinuté (HDP nad 90 procent průměru EU). Nová – přechodová kategorie měla napomoci regionům, které se staly konkurenceschopnějšími, ale i přesto nadále vyžadují finanční pomoc. Další prezentovanou novinkou bylo zavedení společných pravidel pro všech pět fondů se strukturálními cíli. Dále Komise navrhla rámec pro inteligentní a strategické investice, jejichž pomocí by měly být převedeny cíle strategie Evropa 2020 na konkrétní činnosti. Komise se v rámci návrhů pro programové období 2014–2020 zaměřila také na zjednodušení pravidel a realizace, které by měly napomoci k omezení míry byrokracie a snížení financí vynaložených na administrativu spojenou s čerpáním prostředků z fondů (Panorama, 40/20112012:5).
15
Pod Evropské strukturální a investiční fondy spadají: Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond, Fond soudržnosti.
31
V březnu 2012 Komise představila Společný strategický rámec (SSR) jakožto nástroj, který měl napomoci členským státům při přípravách na nadcházející programové období 2014–2020. SSR měl pro členské země a regiony sloužit jako vodítko při určování investičních priorit pro budoucí programové období. SSR měl také být podkladem pro vytváření dohod o partnerství, které uzavíraly jednotlivé členské státy s Komisí a v nichž se zavázaly plnit cíle růstu a pracovních míst stanovené ve strategii Evropa 2020 (Evropská komise, 2012). Rok 2013 se nesl v duchu schvalování klíčové legislativy pro programové období 2014–2020. Ze strany institucí bylo nutné se především shodnout na podobě víceletého finančního rámce a také schválit balíček nařízení určujících budoucí podobu kohezní politiky. V listopadu 2013 tedy došlo k úspěšnému schválení výše rozpočtu a víceletého finančního rámce. 20. listopadu 2013 byl europoslanci schválen legislativní balíček 6 nařízení upravující podmínky pro čerpání finanční podpory pro programové období 2014–2020. Jednání vedoucí k finálnímu souhlasu ohledně šesti nařízení budoucí podoby kohezní politiky trvalo více než rok a společně s průtahy ohledně schválení víceletého finančního rámce způsobilo odložení začátku čerpání z evropských fondů (Euractiv 2013).
4.2 Změny v programovém období 2014-2020 Balíček šesti nařízení, které byly schváleny 17. listopadu 2013, tvoří legislativní základ pro čerpání z ESI fondů pro programové období 2014–2020 s cílem zajistit jednotné uplatňování stanovených pravidel po celém území EU. Přijetím nařízení byl také naplněn jeden ze záměrů, které EK zmínila již v rámci Páté zprávy o ekonomické, sociální a územní soudržnosti, a to sice zlepšení nastavení a koordinace mezi jednotlivými fondy. Kromě tohoto faktu schválená nařízení také podporují cíl naplňování strategie Evropa 2020. Oproti předchozímu programovému období došlo prostřednictvím nařízení k zavedení novinek, a to jak na evropské, tak i na národní úrovni. Za významnou novinku týkající se obou rovin lze považovat především Dohodu o partnerství, která nahradila Národní strategický referenční rámec (NSRR), jenž stanovoval podmínky pro čerpání podpory z EU v předchozích programových obdobích. Dohoda o partnerství je základním strategickým dokumentem, ve kterém jsou definovány priority, očekávání, ale především operační programy pro následující období (MMR 2014b).
32
4.2.1 Novinky na evropské úrovni Významnou změnou pro programové období 2014–2020 je rozšíření počtu zapojených fondů o Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) a Fond společné námořní a rybářské politiky (EMFF). Fondy EAFRD a EMFF tedy společně s Evropským sociálním fondem, Fondem soudržnosti a Evropským fondem pro regionální rozvoj tvoří dohromady Evropské strukturální a investiční fondy, kdy pro všech pět fondů platí společná pravidla. Doposud byly fondy EAFRD a EMFF řazeny do společné zemědělské politiky a nebyly tak v předchozích letech zahrnuty v rámci NSRR. Sjednocení pravidel pro všech pět fondů by mělo především přispět k harmonizaci a přehlednosti čerpání dotací z EU (MMR 2014b). Inovací pro programové období je nastavení systému předběžných podmínek ze strany Komise. Předběžné podmínky jsou stanoveny v článku 19 Nařízení 1303/2013, a to především z důvodu zajištění efektivního čerpání z ESI fondů. Stanovené podmínky musí členské státy splnit do 31. prosince 2016, pokud se tak nestane, bude státu zastavena možnost čerpat finanční prostředky z EU v oblastech, které nesplnil, a to až do doby nápravy této oblasti (Eur-lex 2013). Předběžné podmínky jsou rozděleny na obecné a tematické, přičemž obecné podmínky se týkají zejména legislativních požadavků, v případě České republiky byla mezi předběžné podmínky zařazena například implementace směrnice EIA v oblasti životního prostředí či nový služební zákon. Tematické podmínky zahrnují především požadavky na zpracování strategií dle kritérií stanovených Komisí (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 18. listopadu 2016). Další novinkou, kterou v Páté zprávě o ekonomické, sociální a územní soudržnosti představila EK a která se následně promítla i do finální podoby Nařízení 1303/2013, jsou nové kategorie regionů, respektive rozšíření stávajícího dělení o tzv. přechodné regiony. Tento krok by měl vést k poskytování vyrovnané a postupné podpory a napomoci stimulaci hospodářského růstu a dlouhodobé udržitelnosti investic (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 18. listopadu 2016). Čtvrtým okruhem, který byl nově schválen pro budoucí období, je důraz na strategické plánování. Cílem tohoto principu je dosažení co nejvyšší efektivity investic ESI fondů při rozvoji všech regionů EU. Tohoto má být dosaženo především koncentrací cílů a podpory,
33
přičemž podporovány mají být zejména aktivity související s cíli strategie Evropa 202016 (MMR, 2015:4). Novou oblastí podporující plnění cílů strategie Evropa 2020 je také tzv. tematické zaměření, dle kterého mají státy soustřeďovat podporu z fondů do oblastí, které mají vliv na udržitelný růst, a současně berou v potaz disparity konkrétních regionů. Obecné nařízení stanovilo 11 tematických cílů17, což jsou oblasti a obory, do kterých budou směřovat finance z kohezní politiky. I přes široké spektrum oblastí, které byly v rámci tematického zaměření určeny pro možnost podpory z ESI fondů, je zde oproti roku 2007–2013 patrný pokrok především v samotném zúžení oblastí, jelikož předem definovaný rámec pro možnost čerpání financí v EU v předchozích letech neexistoval a peníze tak mohly být využity „téměř na vše“. V souvislosti se stanoveným tematickým zaměřením EK také stanovila horizontální principy, jejichž dodržování je ze strany Komise vyžadováno pro možnost čerpat finanční podporu. Prvním stanoveným principem je princip partnerství a víceúrovňová správa. Na základě tohoto principu má členský stát navázat partnerskou spolupráci s příslušnými místními a regionálními orgány. Spolupráce má zahrnovat orgány veřejné správy, hospodářské a sociální partnery a subjekty zastupující občanskou společnost. Druhým principem, jenž má být uplatňován, je rovnost mužů a žen a nediskriminace, kdy členské státy mají zajistit podporu rovnosti obou pohlaví. Posledním principem je udržitelný rozvoj, který mají členské státy zajistit při přípravě a také uplatňování dohod o partnerství (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 18. listopadu 2016). Za poslední dvě významné změny dotýkající se programového období 2014–2020 můžeme považovat zjednodušení a omezování byrokracie a nové finanční nástroje. Snaha o omezení a zjednodušení byrokracie v rámci nového programového období spočívá v nastavení jednotného centrálně koordinovaného přístupu, kdy role i povinnosti účastníků tohoto procesu by měly být jednoznačně vymezené. K dosažení větší přehlednosti a také k zjednodušení procesů spojených s administrativou má napomoci elektronizace a sjednocení informačních systémů. V případě finančních nástrojů, které by měly napomáhat při dosahování cílů strategie Evropa 2020, je kladen důraz na podporu investic prostřednictvím půjček, záruk či rizikového kapitálu. Vznik nových finančních nástrojů má vést k posílení kvality projektů a
16
Podpora se zaměří na oblasti: výzkumu a vývoje, inovací, vzdělávání, infrastruktury, digitální agendy, životního prostředí a energetické účinnosti, podporu zaměstnanosti a podporu malých a středních podniků (MMR, 2015:4). 17 Tematické cíle určené pro období 2014–2020 jsou: Výzkum, vývoj inovace; ICT; Malé a střední podniky, Snižování energetické náročnosti ekonomiky, Ochrana klimatu, Životní prostředí, Doprava, Trh práce a zaměstnanost, Sociální začleňování a boj s chudobou a zdraví, Vzdělávání a Veřejná správa.
34
současně, vzhledem k charakteru těchto nástrojů, snížit závislost subjektů na finanční podpoře z Unie (MMR, 2015:5).
35
Z výše pospaného je patrné, že Komise usilovala v nadcházejícím období o zvýšení efektivity při čerpání prostředků z fondů, a to prostřednictvím různých nástrojů jako jsou například tematické okruhy či předběžné podmínky, které by měly snížit rizika při poskytování dotační podpory ze strany Unie. Nakolik tyto často ambiciózní nástroje budou účinné, však můžeme zhodnotit až v samotném průběhu či po skončení čerpání financí pro programové období 2014–2020.
36
5 Přípravy na programové období 2014–2020 v České republice Jak již bylo zmíněno v kapitole věnující se nastavení podmínek kohezní politiky po roce 2013 na evropské úrovni, za počátek příprav budoucího programového období bude pro potřeby práce považováno vydání Páté zprávy o ekonomické, sociální a územní soudržnosti zprávy Evropskou komisí z listopadu 2010. V rámci zprávy byly zveřejněny rámcové představy Komise pro budoucí období 2014–2020, na jejichž základě byly zahájeny přípravy. ČR na návrhy uvedené v Páté zprávě o ekonomické, sociální a územní soudržnosti reagovala vydáním Aktualizované rámcové pozice ČR k budoucnosti kohezní politiky EU, jež byla vypracována MMR a následně schválena Výborem pro EU.
Graf 1: Znázornění kroků vedoucích ke vzniku Dohody o partnerství
Tematické cíle
EK
Zdroj: Autorka Graf znázorňuje proces vzniku Dohody o partnerství, a to od počátku příprav až po finální schválení Dohody o partnerství. U jednotlivých kroků jsou také zmíněni aktéři, již se podíleli na zpracování daného kroku, podrobněji bude jejich role popsána níže v textu.
37
5.1 Aktualizovaná Rámcová pozice ČR k budoucnosti kohezní politiky EU Prostřednictvím Aktualizované rámcové pozice ČR k budoucnosti kohezní politiky EU vymezila ČR z jejího pohledu tato klíčová témata: evropskou přidanou hodnotu kohezní politiky a vazbu na strategii Evropa 2020, architekturu kohezní politiky, kondicionality (podmíněnosti), zjednodušení modelu implementace (MMR 2011). V souvislosti s první prioritou se ČR vyjádřila, že podporuje pokračování silné kohezní politiky, kterou považuje za důležitý nástroj pro dosažení cílů stanovených ve strategii Evropa 2020. Dále zde byla vyslovena podpora možnosti využít prostředky kohezní politiky na dobudování základní infrastruktury a zvyšování efektivity fungování institucí. Naopak zde ČR vyjádřila nesouhlasné stanovisko k možnosti vyčlenění určitých oblastí nebo finančních nástrojů z kohezní politiky. ČR se v rámci prvního bodu také vymezila proti preskriptivnímu stanovení povinných priorit na úrovni EU a nastavení povinných cílových hodnot u jednotlivých priorit na programové úrovni. Celkově návrhy Evropské komise týkající se prvního bodu, konkrétně pak stanovení povinných cílových hodnot u jednotlivých priorit na programové úrovni, zhodnotila ČR spíše kriticky (MMR 2011: 11–12). V rámci priorit týkajících se nastavení kohezní politiky ČR vyjádřila svou podporu zachování stávajícího nastavení kohezní politiky, tedy nastavení sedmiletého finančního cyklu, stanoveným kritériím pro možnost čerpání dotací na základě HDP, dále pak zachování stávající alokace financí do cíle konvergence (ČR by podporovala i její navýšení) či zachování nastavení a pravidel Evropské územní spolupráce. V rámci této priority se ČR proti ničemu nevymezila, naopak silně podpořila současné nastavení, což se však nedá říci o dalším bodu – podmíněnosti. V souvislosti s touto prioritou se ČR jednoznačně vyslovila proti zavedení principu kondicionality v souvislosti s vazbou na realizaci strukturálních a institucionálních reforem, jež nejsou přímo vázány na kohezní politiku. Zároveň ČR vyjádřila svůj nesouhlas se zavedením výkonnostních rezerv na úrovni EU, jež by byly „bonusem“ pro členské státy, které jsou úspěšné v plnění cílů strategie Evropa 2020. V rámci tohoto bodu byla vyjádřena podpora pro využití pozitivního přístupu, tedy uplatňování pobídek a stimulů na národní úrovni. U posledního zmíněného bodu – zjednodušení modelu implementace – ČR podpořila koncentraci na omezené množství priorit18, dále pak zaměření na výsledky, jež
18
Koncentrace na omezené množství priorit by pro ČR znamenala například snížení počtu operačních programů oproti předchozímu programovému období.
38
čerpání pomoci přináší, ČR se také přiklonila k možnosti snížení administrativní zátěže (MMR 2011: 12–15). Pro nastavení kohezní politiky po roce 2013 usilovala ČR nejen o zachování velikosti kohezní politiky, ale také o co největší nezávislost států čerpajících finanční prostředky z EU při rozhodování o tom, jak bude s financemi vynakládáno. ČR zde na jednu stranu vyslovila jasnou podporu stávajícímu nastavení podmínek pro kohezní politiku, které ji zaručovalo možnost být i nadále čistým příjemcem prostředků z kohezní politiky, avšak zároveň se vymezila proti zavádění principů, jež by byly vázány na úspěšnost státu při plnění předem stanovených cílů či podmínek. V rámci dokumentu se pak ČR pochopitelně vymezila proti zavádění „bonusů“ pro státy, jež úspěšně naplňují cíle strategie Evropa 2020, což bylo odůvodněno tím, že by si členské státy stanovovaly málo ambiciózní cíle, na druhou stranu tuto pozici lze přisuzovat také faktu, jenž byl zmíněn výše, a to sice problémům, kterým ČR musela čelit při čerpání prostředků ze strukturálních fondů v předchozích programových obdobích.
5.2 Národní rozvojové priority Za počátek faktických příprav na období 2014–2020 lze považovat březen 2010, kdy se začalo oficiálně pracovat na stanovení tzv. národních rozvojových priorit, jež měly mít především indikativní funkci. Hlavním účelem národních rozvojových priorit bylo vymezení oblastí, do kterých by měla plynout podpora z EU. Vzhledem k faktu, že v této době nebylo známo, jak bude vypadat podoba rozpočtu pro následující období, byly národní rozvojové priority prvotním nastíněním situace v ČR. Jako vhodná platforma pro formulování návrhu národních rozvojových priorit byly zvoleny Koordinační výbory Národního strategického referenčního rámce (KV NSRR)19. V KV NSRR byly zastoupeny ústřední správní úřady, Asociace krajů ČR (AK ČR), Svaz měst a obcí ČR (SMO ČR), nestátní neziskové organizace (NNO) a hospodářští a sociální partneři a také vysoké školy. Celkem byly ustanoveny čtyři výbory, přičemž každý z nich byl zaměřen na jeden specifický cíl NSRR20. Zde je důležité uvést, že z hlediska příprav budoucího programového období se jednalo o částečně provizorní řešení, jelikož uvedené koordinační výbory sloužily primárně k zajištění fungování programového období 2007–2013 19
KV NSRR byly založeny jako poradní a pracovní orgány Řídícího a koordinačního výboru pro řešení specifických problémů (MMR 2014). 20 Těmito cíli byly: konkurenceschopná česká ekonomika; otevřená, flexibilní a soudržná společnost; atraktivní prostředí; vyvážený rozvoj území.
39
a nebyly tedy účelně vytvořeny pouze pro plánování období nadcházejícího (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 31. března 2016). Po úvodním březnovém jednání se výbory sešly v květnu a následně v říjnu 2010, kdy byly na zasedání představeny priority ze strany jednotlivých sektorů, ale i dalších partnerů. Celkem se jednalo o více než 100 různých priorit, přičemž z jednotlivých návrhů bylo patrné, že aktéři chápou pojem priorita různě. Ze závěrů jednání vyplynulo, že bude nutné konceptualizovat, a také zúžit počet priorit na 5–7, vymezit strategické dokumenty, ze kterých by priority měly vycházet, což bylo následně potvrzeno i na lednovém jednání. Mezi říjnovým a lednovým jednáním probíhala mezi MMR a ostatními zúčastněnými partnery intenzivní jednání, která měla vést k redukci priorit, jejichž počet se v lednu 2011 pohyboval okolo 80 (MMR 2011a:10–11). Na základě usnesení Výboru pro EU ze dne 26. ledna bylo stanoveno, že ministr pro místní rozvoj má do 31. července 2011 stanovit a předložit vládě ČR návrh rozvojových priorit společně s návrhem zaměření kohezní politiky pro nadcházející období. Vzhledem k faktu, že v lednu se počet národních rozvojových priorit pohyboval stále kolem 80, bylo přistoupeno k zužování tohoto počtu prostřednictvím provázanosti s cíli, které si pro období 2014–2020 stanovila jak ČR, tak EU. V průběhu března a dubna 2011 probíhala intenzivní spolupráce mezi MMR, jednotlivými resorty, ale také hejtmany krajů, primátorem Prahy a předsedou SMO ČR, přičemž z původního počtu 80 priorit bylo toto množství zúženo v dubnu 2011 na 13 priorit, jež byly následně koncentrovány do finální podoby 5 národních rozvojových priorit. Návrh národních rozvojových priorit byl finálně projednán s jednotlivými partnery na konci května 2011 v rámci kulatých stolů, které uspořádalo MMR (MMR 2011a: 10–11). Navržené národní rozvojové priority byly projednány a schváleny v rámci podvýboru pro evropské fondy 12. července 2011. Následně byl Souhrnný návrh zaměření budoucnosti kohezní politiky ČR, jehož součástí byl návrh priorit, předložen vládě ČR, která v souvislosti s jeho projednáváním vydala usnesení vlády České republiky ze dne 31. srpna 2011 č. 650, ve kterém uvedla, že bere na vědomí navrhované priority. Kromě toho vláda v rámci usnesení pověřila MMR ve spolupráci s příslušnými resorty a Meziresortní koordinační skupinou pro budoucnost kohezní politiky po roce 2013 podrobněji rozpracovat návrhy národních priorit a vypracovat návrh dalšího postupu v oblasti budoucnosti kohezní politiky. Vláda ČR třetím
40
bodem svého usnesení pověřila ministra pro místní rozvoj přípravou a vyjednáváním Smlouvy o partnerství pro rozvoj a investice21(Usnesení vlády ČR č. 650, 2011). Mezi navrhované národní rozvojové priority byly na základě provedených makroekonomických analýz a diskuzí mezi partnery zvoleny: zvýšení konkurenceschopnosti ekonomiky; rozvoj páteřní infrastruktury; zvyšování kvality a efektivity veřejné správy; podpora sociálního začleňování, boj s chudobou a systém péče o zdraví; integrovaný rozvoj území. Vzhledem ke skutečnosti, že období 2014–2020 mělo být úzce spojeno s cíli uvedenými ve strategii Evropa 2020, vyplývaly národní rozvojové priority zejména z potřeby ČR zvýšit její konkurenceschopnost v rámci EU i celého světa, čemuž mělo napomoci všech pět uvedených priorit. Samotné zvýšení konkurenceschopnosti české ekonomiky bylo stanoveno jako první a zároveň klíčová priorita, ke které se váží i zbývající čtyři priority, přičemž důraz zde byl kladen především na rozvoj inovací, které jsou pro zvýšení konkurenceschopnosti významným nástrojem (MMR 2011a: 26–41). Z hlediska příprav na období 2014–2020 lze stanovení a následné schválení pěti národních rozvojových priorit považovat za první krok udávající směr, kterým by se měla kohezní politika v ČR ubírat v budoucím programovém období. Jasné stanovení pěti priorit určilo oblasti, kterým bylo nutné v rámci dalšího postupu věnovat pozornost a hlouběji je rozpracovat, a lze je tak považovat za prvotní rámec ukotvující budoucnost kohezní politiky v ČR. Zároveň však byly národní rozvojové priority stanoveny tak, že zahrnovaly v podstatě všechny oblasti od hospodářských, regionálních či sociálních problémů ČR až po nedostatky veřejné správy spojené jednak s vysokou mírou korupce a současně s nízkou efektivitou fungování, kterou lze částečně přisuzovat i poměrně vysoké fluktuaci, přičemž i tato oblast, tedy zefektivnění státní správy, by prostřednictvím fungujících a transparentních úřadů měla napomoci ke zvýšení konkurenceschopnosti ČR.
21
Smlouva o partnerství pro rozvoj a investice je označení, které se dříve používalo jako označení pro Dohodu o partnerství.
41
5.3 Tematické okruhy a ukončení příprav Na základě vypracovaného návrhu národních rozvojových priorit bylo následně nutné stanovit tematické okruhy, z nichž měly poté vycházet cíle OP pro období 2014–2020. Hlavním účelem tematických okruhů dle Daniela Brauna bylo: „zajistit, aby prostředky z fondů EU v příštím období směřovaly právě tam, kam mají, a aby přinesly efekty, které od nich společnost očekává“ (MMR 2012). Primárního zpracování tematických okruhů se ujalo interně MMR. Tematické okruhy navržené MMR vycházely z jedenácti tematických cílů22, které byly pro období 2014–2020 stanoveny ze strany EK v rámci návrhu obecného nařízení. Po interním zpracování osmi23 tematických okruhů ze strany MMR, byli následně prvním náměstkem ministra Danielem Braunem osloveni gestoři24, jimiž byli zvoleni uznávaní experti na dané oblasti. Hlavním úkolem gestorů bylo verifikovat text předložený MMR a následně jej detailně rozpracovat v oblastech, kde to považovali za vhodné v souvislosti s cíli stanovenými EK. Míra, nakolik gestoři mohli do textu zasahovat, nebyla stanovena, tudíž záleželo pouze na nich, nakolik text předložený ze strany MMR upraví. K dosažení detailního zpracování jednotlivých tematických okruhů bylo vyžadováno, aby jednotliví gestoři spolupracovali s relevantními aktéry, jichž se daná problematika týkala. Relevantních aktéři byli jednak doporučeni ze strany MMR, avšak tento seznam nebyl definitivní a záleželo na gestorech, zda projednají dané oblasti i s dalšími partnery, jichž se bude následné nastavení přímo dotýkat, či nikoliv25. Prostřednictvím diskuzí, které vedli gestoři s jednotlivými partnery osobně, ale i elektronickou cestou, tak mělo být dosaženo shody v problematických bodech a zároveň tím byla poskytnuta aktérům možnost ovlivnit podobu okruhů, na jejichž základě byla následně 22
Tematické cíle EK byly tyto: 1) posílení výzkumu, technologického rozvoje a inovací; 2) zlepšení přístupu, využití a kvality informačních a komunikačních technologií; 3) zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků, odvětví zemědělství (v případě EZFRV) a odvětví rybářství a akvakultury (v případě ENRF); 4) podpora přechodu na nízkouhlíkové hospodářství ve všech odvětvích; 5) podpora přizpůsobení se změně klimatu, předcházení rizikům a řízení rizik; 6) zachování a ochrana životního prostředí a podpora účinného využívání zdrojů; 7) podpora udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách; 8) podpora udržitelné zaměstnanosti, kvalitních pracovních míst a mobility pracovních sil; 9) podpora sociálního začleňování a boj proti chudobě a diskriminaci; 10) investice do vzdělávání, odborné přípravy a odborného výcviku k získávání dovedností a do celoživotního učení; 11) posilování institucionální kapacity veřejných orgánů a zúčastněných stran a přispívání k účinné veřejné správě (Eur-lex 2013) 23 Jako tematické okruhy byly zvoleny: trh práce a vzdělávání; funkční výzkum a inovační systém; konkurenceschopné podniky; mobilita, dostupnost, sítě, energie; efektivní správa a instituce; Integrovaný rozvoj; boj s chudobou, sociální začleňování a zdraví; životní prostředí. 24 Přizvanými gestory byli: Pavel Telička, Petr Moos, Miroslav Zámečník, Daniel Munich, Jiří Blažek, Petr Zahradník a Michal Mejstřík, který jejich činnost koordinoval (MMR 2012). 25 Zahrnutí dalších aktérů ve velké míře reflektovalo oblast, která byla gestorům přidělena pro zpracování (Emailová komunikace s gestorem, ze dne 3. května 2016).
42
zpracována Dohoda o partnerství. Důležité je dodat, že v případě neshod ohledně konkrétních záležitostí bylo vyjednáváno tak dlouho, dokud nebylo dosaženo kompromisu (Rozhovor s gestorem, ze dne 21. dubna 2016). Gestoři představili podobu rozpracovaných tematických okruhů 12. listopadu 2012 v rámci kulatých stolů pořádaných MMR (MMR 2012). Tematické okruhy byly na přelomu roku 2012/2013 projednány s dalšími regionálními, hospodářskými i sociálními partnery, kteří měli možnost se k podobě tematických okruhů vyjádřit na základě svých zkušeností či expertíz, a jejichž připomínky byly do podoby zpracování tematických okruhů následně zahrnuty. Při vypracování finální podoby tematických okruhů bylo nutné dosáhnout konsenzu nad hlavními potřebami ČR identifikovanými na základě analýz, s požadavky klíčových hráčů, jichž se daná problematika dotýkala (MMR 2012). Formulaci tematických okruhů lze z hlediska vzniku Dohody o partnerství považovat za druhou fázi navazující na stanovené národní rozvojové priority. Je nutné zmínit, že oproti národním rozvojovým prioritám byly tematické okruhy specifičtější a konkrétnější. Souběžně s formulací a specifikací tematických okruhů probíhala v roce 2012 také příprava materiálu Podklad pro přípravu Dohody o partnerství pro programové období 2014– 2020 Vymezení programů a další postup při přípravě České republiky pro efektivní čerpání fondů Společného strategického rámce, který byl interně označován také jako Duben z toho důvodu, že očekávané datum předložení tohoto podkladu vládě měl být duben 2012. Uvedený materiál byl vypracován na základě výše zmíněného usnesení vlády z 31. srpna 2011. Dokument byl z hlediska budoucího nastavení významným především proto, že v něm byl poprvé detailně popsán další postup pro tvorbu Dohody o partnerství a poprvé navržena podoba budoucích OP (MMR, 2012b: 3–5). Při vzniku tohoto dokumentu nepanovala ohledně budoucích OP jednohlasná shoda a na toto téma bylo vedeno mnoho debat, zejména v souvislosti s tím, jaké OP by měly vzniknout pro období 2014–2020, přičemž důraz byl kladen na zkušenosti z předcházejících let a na experty zpracované analýzy. V březnu 2012 byly na jednání Meziresortní koordinační skupiny představeny OP a případné námitky účastníků byly do dokumentu před předložením vládě zapracovány. Finální podoba dokumentu Duben měla být následně předložena vládě ČR v průběhu dubna 2012, jak již z názvu vyplývá, avšak jeho předložení bylo odsunuto na červen 2012, kdy konkrétně 6. června došlo k předložení dokumentu vládě, která k němu však nepřijala žádné stanovisko. V průběhu června až září probíhaly mezi jednotlivými aktéry rozsáhlé debaty ohledně možných alternativ pro nastavení budoucích OP (MMR, 2012b: 6–9). Velké debaty byly vedeny například ohledně budoucího integrovaného regionálního operačního programu 43
(IROP), jehož koordinace měla spadat pod MMR. IROP vznikl za účelem nahrazení jednotlivých regionální OP, s čímž však silně nesouhlasily kraje. Otazník visel také nad OP Životní prostředí či nad OP Výzkum vývoj a vzdělávání, kde se uvažovalo o případném sloučení s jinými programy. Zákulisní rozhovory se vedly také o úřadu, který by měl být zodpovědný za koordinaci čerpání finančních prostředků z EU. Kromě MMR, které bylo tímto úkolem pověřeno již v minulých programových obdobích, se také uvažovalo o vytvoření nového orgánu, popřípadě svěření agendy strukturálních fondů Úřadu vlády či Ministerstvu financí (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 18. listopadu 2015). Diskuze týkající se jednak nastavení OP, ale také aktérů, pod které by měla problematika strukturálních fondů pro období 2014–2020 spadat, byla zapříčiněna politickou situací, která v roce 2012 v ČR panovala, a to sice zastoupením jednotlivých politických stran v rámci státní správy26. Výsledkem debat týkajících se svěření agendy bylo mimo jiné i zpoždění, které celý proces zbrzdilo v řádu několika měsíců, jelikož výše uvedený materiál byl vládou vzat na vědomí dne 28. listopadu 2012 usnesením č. 867, tedy téměř o půl roku později než se předpokládalo. Prostřednictvím usnesení vláda schválila podobu OP, na níž se shodlo MMR s dalšími zapojenými partnery, a to včetně jednotlivých ministerstev zodpovědných za následující koordinaci. Za nejvýznamnější bod tohoto usnesení však lze považovat část III., v níž bylo MMR svěřeno ve spolupráci s dalšími ministerstvy a partnery vypracovat a následně do 31. května 2013 vládě předložit návrh Dohody o partnerství. Tímto vyjádřením bylo MMR finálně svěřeno do rukou vypracování Dohody o partnerství a byly tak ukončeny debaty týkající se polemik o tom, který aktér by měl spravovat agendu strukturálních fondů. Zároveň byli vyzvání ministři jednotlivých resortů ke spolupráci s MMR a hejtmanům a primátorovi hl. města Prahy bylo doporučeno s MMR spolupracovat (Vláda ČR 2012). K usnesení vlády č. 867 byla vydána také příloha obsahující harmonogram následujícího postupu, který byl rozdělen na závaznou a indikativní část. V závazné části stanovila vláda MMR a MZe povinnost předložit vládě v březnu a v květnu informace o postupu příprav vzniku Dohody o partnerství s předpokladem, že do konce roku 2013 by měla být schválena finální podoba Dohody i OP (Vláda ČR 2012a).
26
Premiérem v roce 2012 byl Petr Nečas za ODS, hejtmani krajů byli z velké míry z ČSSD, MMR s tehdejším ministrem Jankovským spadalo pod VV.
44
5.4 Shrnutí Přípravy na programové období 2014–2020 lze na základě výše zmíněného rozdělit do dvou etap, které na sebe vzájemně navazovaly. Za první etapu lze označit úplné počátky příprav spojené s reakcí ČR na Pátou kohezní zprávu prostřednictvím aktualizované rámcové pozice. Již zde bylo nastíněno, jakým směrem by ČR chtěla, aby se kohezní politika v nadcházejícím období ubírala, kdy z dokumentu byla patrná jednoznačná podpora pokračování silné kohezní politiky společně s kritikou, kterou ČR směřovala k nově zavedeným nástrojům ze strany EK. ČR zásadně nesouhlasila především ze zaváděním ex -ante kondicionalit, které by pro ni znamenaly podmíněnost plateb z EU při plnění podmínek stanovených EK. Nesouhlas byl vyjádřen také k tzv. bonusům, které by členské státy dostávaly v případě bezproblémového čerpání a plnění zmíněných podmínek. Kritiku nového nastavení podmínek ze strany EK lze spojovat s problémy, které ČR měla v předchozích programových obdobích. Podmíněnost plateb splněním požadavků EK se tak pro ČR jevila jako nevýhodná a částečně také riziková. První konkrétnější kroky směřující k podobě nastavení budoucího programového období byly učiněny stanovením pěti národních rozvojových priorit, které vymezily okruh témat pro další debatu ohledně nastavení Dohody o partnerství a OP. Stanovení pěti národních rozvojových priorit lze považovat za konec první etapy, již lze charakterizovat jako fázi zahájení příprav. Za druhou etapu je pak možné označit období týkající se vzniku tematických okruhů a dokumentu Podklad pro přípravu Dohody o partnerství pro programové období 2014–2020 Vymezení programů a další postup při přípravě České republiky pro efektivní čerpání fondů Společného strategického rámce. Oproti první etapě lze toto období charakterizovat určitou nejistotou a diskuzemi ohledně toho, která instituce bude koordinovat záležitosti kohezní politiky, dále také jednáními ohledně podoby budoucích OP. Souběžně s diskuzemi ohledně nastavení a svěření agendy však neustále probíhaly i samotné přípravy, konkrétně vymezení osmi tematických okruhů, ze kterých by poté měly vycházet OP. Do tohoto procesu byli zapojeni i gestoři, jakožto externí odborníci na zvolenou problematiku, jejichž účelem bylo téma prohloubit a zároveň prodiskutovat s partnery, jichž se téma dotýkalo. Zapojení aktérů do procesu formulace tematických okruhů lze chápat jednak jako snahu o zapojení co nejvíce aktérů, jichž se problematika přímo dotýká, a budou tedy nastavením Dohody o partnerství přímo ovlivněni, ale také to je možné vykládat jako respektování a naplnění tzv. principu partnerství, který EK stanovila jako jeden z předpokladů pro vznik Dohody o partnerství. V samotném vypracování národních rozvojových priorit a tematických okruhů lze vidět snahy 45
vyhnout se opakování chyb z předchozích programových období, jelikož v předchozích programových obdobích podobné kroky učiněny nebyly, a tak mezi národními strategickými cíli a cíli OP neexistovaly cíle společné. Při stanovení cílů OP byl zvolen postup od obecného vymezení národních rozvojových priorit, jež byly následně zužovány určením a vypracováním tematických okruhů až do podoby Analytické části 1.1 a 1.3 v Dohodě o partnerství, na kterou následně navázaly jednotlivé cíle OP tak, aby cíle skutečně reflektovaly nejdůležitější potřeby ČR a finanční podpora z Unie byla co nejvhodněji zacílena a napomohla tak k efektivnímu čerpání z ESI fondů. Konec druhé etapy a zároveň také období příprav lze spatřovat ve svěření agendy a vypracování Dohody o partnerství MMR. Nutné je zmínit, že celý proces příprav před zahájením psaní Dohody o partnerství se odehrával výhradně na národní rovině bez zásahů EK. Druhým významným faktem, jenž celý proces i nadále ovlivnil, je prodleva v řádu několika měsíců, která vznikla kvůli diskuzím ohledně budoucích OP a agendě ESI fondů.
46
6 Dohoda o partnerství 6.1 Pracovní skupiny Pro přípravy na budoucí programové období se MMR rozhodlo zahrnout pracovní skupiny (PS), které byly pověřeny zadanými úkoly27. Tyto platformy vznikly jednak za účelem realizace a nastavení fungování principu partnerství, a také jako nástroj pro lepší koordinaci při zpracování OP a Dohody o partnerství. Za nejvýznamnější z hlediska vypracování Dohody o partnerství lze považovat Meziresortní expertní poradní skupinu (MEPS), Pracovní skupinu pro přípravu Dohody o partnerství a Pracovní skupinu pro rozpracování programů 2014–2020. Jako první svou činnost zahájila MEPS v srpnu 2012, tedy ještě před tím, než bylo MMR oficiálně svěřeno vypracování Dohody o partnerství. Skupina pro přípravu Dohody o partnerství zahájila svou činnost v prosinci 2012 a Skupina pro rozpracování programů v lednu 2013 (MMR 2016a). Pro účely předkládané práce byla nejvýznamnější především PS pro přípravu Dohody o partnerství. Členy této PS byli kromě zástupců řídících orgánů a zástupců MMR, Ministerstva financí (MF) a Úřadu vlády ČR také další členové se statutem hostů 28, a to sice zástupci regionálních, sociálních a hospodářských partnerů, dále také zástupci nestátních neziskových organizací (NNO) a partneři z řad akademické a vědecko-výzkumné sféry. Hosté byli k účasti v PS přizváni především z důvodu co nejširšího zastoupení aktérů, již mohou svými připomínkami přispět ke vzniku Dohody o partnerství v takové podobě, aby byla co nejlépe akceptovaná širokou škálou aktérů (MMR, 2014c: 1–2). Specifickou roli zastávala Rada pro ESI fondy29, jakožto nadresortní poradní a odborný orgán při vládě ČR. Radu pro ESI fondy lze považovat za obdobu tehdejšího Řídícího a koordinačního výboru pro období 2007–2013. Předsedou Rady pro ESI fondy byl předseda vlády a členy byli členové vlády, zástupci Asociace krajů ČR, Svazu měst a obcí, neziskové organizace a hospodářští a sociální partneři (MMR 2012a: 61).
27
Nutnost vytvoření různých platforem pro přípravu i koordinaci byla zmíněna v dokumentu Podklad pro přípravu Dohody o partnerství pro programové období 2014–2020- Vymezení programů a další postup při přípravě České republiky pro efektivní čerpání fondů Společného strategického rámce. 28 Na základě seznamu členů PS pro přípravu Dohody o partnerství bylo členy celkem 46 zástupců, přičemž polovina z nich měla statut hostů a pocházela z různých sfér, kterých by se přijetí Dohody o partnerství mohlo potencionálně dotýkat (MMR, 2014c: 1-2). 29 Rada pro ESI fondy byla dříve nazývaná jako Rada pro fondy SSR.
47
6.2 Vznik Dohody o partnerství Jak již bylo výše zmíněno, na základě usnesení vlády č. 867 se MMR od počátku roku 2013 začalo věnovat zpracování Dohody o partnerství. Jelikož se jednalo o dokument, který Komise uzavírala se všemi členskými státy, bylo z její strany požadováno dodržování určitých náležitostí, které měly napomoci zejména k jednotnosti všech uzavřených dohod. EK tedy členským státům poskytla předlohu, na jejímž základě měly být dohody vypracovány. Podoba jednotlivých předloh se v průběhu času měnila a její finální verze obsahovala celkem 34 stran, na nichž bylo detailně znázorněno a vypracováno co bude daná stránka obsahovat, popřípadě kde se budou nacházet tabulky či informativní rámečky shrnující danou problematiku. Materiál poskytnutý EK byl zpracován dokonce do takových detailů 30, že i každý rámeček s informacemi měl v odrážkách stanovené, co má obsahovat (European Commission n.d.). Ze strany členských států bylo vyžadováno postupovat podle této předlohy a doplnit ji o výsledky národních jednání o prioritách, které byly zvoleny pro období 2014–2020. V rámci příprav Dohody o partnerství zaslala Komise ČR 13. března 2013 Stanovisko útvarů Komise k přípravě dohody o partnerství a programů v ČESKÉ REPUBLICE na období 2014–2020, jehož účelem mělo být stanovení rámce pro následné jednání mezi ČR a EK. V dokumentu byly EK shrnuty hlavní problémy země a následně navrhnuty hlavní priority pro financování z prostředků EU. Jako hlavní problémové oblasti byly ze strany útvarů EK identifikovány: výzkum, inovace a konkurenceschopnost, kde byly výsledky ČR v porovnání s ostatními členskými státy podprůměrné, stejně jako ve vzdělávacím systému, kde EK upozorňovala zejména na nedostatky v terciárním vzdělání. Za další problematickou oblast byl považován trh práce, kdy z textu vyplývá, že v rámci trhu práce je jednou z dlouhodobě problémových oblastí nerovnost mezi muži a ženami. Dalšími oblastmi, ve kterých EK spatřovala výrazný prostor pro zlepšení, byla infrastruktura a účinné využívání zdrojů a veřejná správa, která byla považována za jeden z hlavních nedostatků ČR. Na základě identifikovaných nedostatků EK navrhla pět priorit, které by považovala za vhodné ke spolufinancování v budoucím programovém období31(EK, 2013: 5–14). Při srovnání priorit navržených ze strany EK s tematickými okruhy, jež byly vypracovány na národní úrovni a měly sloužit jako základ pro následné vypracování Dohody o partnerství a OP, je patrné, že se ČR i EK v předpokládaných
30
První verze předlohy Dohody o partnerství obsahovaly i hranici počtu znaků, v rámci níž by se měla délka dokumentu pohybovat. 31 Prioritami pro spolufinancování byly: Podnikatelské prostředí příznivé pro inovace, Rozvoj infrastruktury pro růst a konkurenceschopnost, Lidský kapitál a trh práce, Hospodářství šetrné k ŽP, Moderní a profesionální veřejná správa.
48
prioritách, které by měly být v období 2014–2020 spolufinancovány z Unie, ve většině oblastí shodly. Z hlediska nastavení a fungování efektivního čerpání z ESI fondů v budoucím programovém období byly výše zmíněné problémy ze strany EK důležité především pro nastavení a následné plnění předběžných podmínek, u nichž je předpokladem jejich splnění do dvou let od přijetí Dohody o partnerství nebo do 31. 12. 2016. Prvotní verzi Dohody o partnerství navrhlo MMR, jemuž bylo její vypracování svěřeno usnesením vlády č. 867. Termín předložení první verze návrhu Dohody o partnerství byl stanoven v příloze usnesení vlády č. 867. Aby mohly být vládou stanovené termíny ze strany MMR dodrženy, byla jednotlivým Řídícím orgánům uložena povinnost zaslat vypracované návrhy do konce března 201332 tak, aby mohla následně začít jednání o podobě strategického dokumentu s EK. Před prvním oficiálním předložením Dohody o partnerství byl tento dokument několikrát konzultován v Bruselu neoficiální cestou, především z důvodu, aby jeho prvotní podoba co nejvíce odpovídala představě EK (Rozhovor se zaměstnancem MMR ze dne 31. března 2016). 6.2.1 První meziresortní připomínkové řízení Zaslání Dohody o partnerství EK předcházelo také první meziresortní připomínkové řízení, v rámci kterého měli níže uvedení aktéři možnost vyjádřit se k návrhu Dohody o partnerství v podobě, v jaké měla být následně oficiálně zaslána do Bruselu. První meziresortní připomínkové řízení probíhalo od konce dubna do konce května a celkem v něm bylo předloženo 389 připomínek od 29 zúčastněných aktérů. Jednotlivé připomínky byly rozděleny dle jejich tematického zaměření na zásadní, obecné, formální, věcné a doplňkové. Důležité je také zmínit, že ne všechny předložené připomínky, byly ze strany MMR akceptovány, přičemž některé připomínky byly zamítnuty v jejich celkovém znění, zbývající byly buď akceptovány jako celek a následně byly doplněny do finálního znění, nebo byly akceptovány pouze částečně či s opravami, které MMR navrhlo. Nicméně předložené připomínky v rámci všech meziresortních řízení byly ze strany MMR vypořádány, a to i přes skutečnost, že k zamítnutým připomínkám nemělo MMR povinnost se vyjadřovat. Pokud byl aktér s vypořádáním MMR nespokojený, probíhalo mezi nimi vyjednávání, jehož cílem bylo dosažení konsensu na obou stranách (Rozhovor s pracovníkem MMR, ze dne 12. dubna 2014).
32
Výjimkou byly programy spadající pod MZe.
49
Připomínky zúčastněných aktérů prvního meziresortního řízení budou pro lepší přehlednost rozděleny do skupin, nejprve budou představeny připomínky ze strany ministerstev a následně připomínky regionálních aktérů, NNO a dalších zúčastněných aktérů. Připomínky jednotlivých aktérů budou v tabulce řazeny dle počtu předložených připomínek.
6.2.1.1
Připomínky jednotlivých ministerstev
Tabulka 2: Přehled připomínek dle ministerstev
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
43
35xA, 1xČA, 7xV
6xZ, 1xO, 36xD
Ministerstvo vnitra
35
20xA, 4XČA, 11V
8xZ, 8xO, 19xD
Ministerstvo práce a
22
12xA, 2xČA, 8xV
4xZ, 2xO, 1xF,
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
sociálních věcí
15xV 21
15xA, 4xV
2xZ, 1xO, 19xD
Ministerstvo dopravy
10
8xA, 2xV
10xD
Ministerstvo financí
10
9xA, 1xV
10xD
Ministerstvo
1
1xV
1xD
1
1xV
1xZ
Ministerstvo průmyslu a obchodu
zdravotnictví Ministerstvo životního prostředí Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti.
Zdroj: Autorka na základě MMR 2013 Z celkového počtu 14 ministerstev se k návrhu Dohody o partnerství v rámci prvního meziresortního řízení vyjádřilo celkem 8 rezortů. Kromě MMR, které bylo koordinátorem vzniku Dohody o partnerství, se meziresortního řízení nezúčastnilo ministerstvo zahraničních věcí, ministerstvo obrany, ministerstvo spravedlnosti, ministerstvo zemědělství a ministerstvo kultury. Nezájem většiny z těchto aktérů lze vysvětlit především skutečností, že se čerpání finančních zdrojů z EU přímo nedotýkalo jejich každodenní agendy, na rozdíl od ministerstev,
50
která se připomínkového řízení zúčastnila a jež zároveň ve velké míře plnila také roli řídících orgánů pro jednotlivé připravované OP. Důležité je také zohlednit povahu oblastí, ke kterým byly jednotlivé připomínky směřovány, přičemž problematičtější z hlediska celkového nastavení byly oblasti, do kterých jsou čerpány finanční prostředky na tzv. měkké projekty (např. vzdělání, nezaměstnanost či sociální inkluze), a to především z důvodu, že je nutné tyto oblasti a stanovené cíle více specifikovat, přičemž jednotlivé oblasti mohou být vzájemně provázány a musí tedy být přesněji nastaveny. Tuto skutečnost lze spatřovat především v počtu připomínek předložených ze strany MPSV a MŠMT. Zajímavým faktem vyplývajícím z výše uvedené tabulky je pak to, že druhý největší počet připomínek a současně největší počet zásadních připomínek byl předložen ze strany MV, jakožto orgánu, který neplnil roli řídícího orgánu. Z podoby připomínek, které byly zaslány ze strany MV, vyplývá, že oproti ostatním ministerstvům bylo k textu přistupováno s důrazem na logické posloupnosti a celkové znění a srozumitelnost textu. Na druhou stranu lze fakt, že ačkoliv MV neplnilo roli řídícího orgánu a i přesto předložilo celkově druhý nejvyšší počet připomínek a celkově nejvíce zásadních připomínek, připisovat snaze MV o získání významnější pozice v rámci budoucího programového období či tzv. resortismu33. Při zhodnocení připomínek předložených ze strany jednotlivých ministerstev je patrné, že každý rezort přistupoval k Návrhu Dohody o partnerství odlišně, a to především při srovnání rezortů, které plnily roli řídících orgánů s rezorty, jejichž agenda nebyla ve znění Dohody o partnerství příliš zastoupena. Jako příklad by mohlo být uvedeno MF, které mezi ostatními ministerstvy bylo výjimkou především z důvodu, že většinu svých připomínek směřovalo k opravám stylistických či gramatických chyb a celkově k jazykové stránce textu, nikoliv však ve stylu MV, které zdůrazňovalo logiku a srozumitelnost textu. MF ve svých připomínkách upozorňovalo na konkrétní gramatické nedostatky, jako například chybějící písmena či například závorky. Důvodem tohoto jednání mohl být fakt, že v rámci textu spadalo do agendy MF relativně málo oblastí, ke kterým by se mohlo vyjádřit, přičemž hlavní oblastí pro MF byly alokace financí, jichž bylo MF spoluautorem a nemělo zde tedy příliš prostoru pro vyjádření. Celkově však lze říci, že z povahy jednotlivých připomínek a přístupu ministerstev je patrné, že se z hlediska budoucího fungování programového období 2014–2020 jednalo o agendu, která se měla týkat každodenního fungování těchto ministerstev, což lze usuzovat 33
Resortismus je zde podle autorky možné chápat jako jednání jednotlivých resortů za účelem hájení své agendy s možností případného zisku pravomocí v dalších oblastech.
51
z toho, že předkládané připomínky byly věcné a usilovaly o zpřehlednění a zpřesnění nastavení Dohody o partnerství a nebyly předkládány nereálné požadavky. 6.2.1.2 Připomínky regionálních aktérů V následující
části
budou
představeni
regionální
aktéři,
již
se
zúčastnili
připomínkového řízení, a to jednak jednotlivé kraje, ale také organizace zastupující zájmy krajů, měst či obcí. Tabulka 3: Přehled připomínek regionálních aktérů
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
SMS ČR
43
9xA, 13xČA, 21xV
28xZ, 15xD
NS MAS
33
9xA, 11xČA, 13xV,
33xD
Středočeský kraj
25
17xV, 8xZ
25xZ
Pardubický kraj
18
18xV
17xZ, 1xD
Jihomoravský kraj
17
6xA, 7xČA, 4xV
17xD
Ústecký kraj
16
16xV
16xZ
SMO ČR + AK
11
6xČA, 5xV
11xO
Královéhradecký kraj
10
1xA, 1xČA, 8xV
10xZ
Jihočeský kraj
7
1xA, 6xV
7xD
Zlínský kraj
6
6xV
6xZ
Karlovarský kraj
5
5xV
5xZ
Olomoucký kraj
5
5xV
2xZ, 3xD
Hl. m. Praha
5
3xA, 1XČA, 1xV
3xZ, 2xV
Kraj Vysočina
2
1xA,1xV
1xZ, 1xD
Moravskoslezský kraj
1
1xV
1xZ
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti.
Zdroj: Autorka na základě MMR:2013 52
Z předložených připomínek je patrné, že jednotlivé kraje a města koordinovaly své pozice skrze AK a SMO, které následně předložily své připomínky společně, což mělo pravděpodobně vést ke zdůraznění nesouhlasu s nastavením pro období 2014–2020. Hlavním tématem, které prostupovalo připomínky všech regionálních aktérů, byla nespokojenost se zrušením regionálních operačních programů (ROP) a stanovením jediného OP, jenž integroval všechny předešlé ROPy – IROP. Tento fakt se bez výjimky odrazil v charakteru připomínek u všech zúčastněných aktérů, což lze z hlediska nastavení, které bylo tehdy již schváleno a reálně tedy nemělo význam bojovat za prosazení jednotlivých ROPů, považovat za zbytečné. Tato skutečnost se také odrazila na počtu „vysvětlených“, tedy zamítnutých připomínek, které reflektují požadavky ze strany regionálních aktérů, jejichž provedení bylo z velké části nereálné. Nespokojenost s tím, že jednotlivé kraje nebudou moci samy rozhodovat o čerpání finančních prostředků z EU, byla patrná zejména v rámci připomínek, jež kritizovaly naplňování principu partnerství a roli MMR. Kritiku principu partnerství lze jednoznačně připisovat právě ztrátě pravomocí krajů nad rozdělováním dotací tak, jak na to byly jednotlivé kraje zvyklé z předchozího programového období 2007–2013. Tento princip se krajům do budoucího období prosadit nepodařilo a z velké části byl princip partnerství ze strany regionálních partnerů kritizován, a to i přes fakt, že s jejich zástupci byla problematika nastavení budoucího období diskutována a nelze říci, že by byli regionální partneři z jednání o nastavení vyloučeni. Druhou oblastí, ze které lze usuzovat nespokojenost krajů s nastavením nového programového období, byla kritika MMR, jelikož právě MMR bylo pro následující programové období zvoleno ŘO pro IROP. Připomínky ze strany regionálních partnerů byly tak často nerelevantní a v případě připomínek Středočeského kraje a společně předložených připomínek za AK a SMO se v několika případech připomínkovaná problematika netýkala Dohody o partnerství. Výjimkou, jak z výše uvedené tabulky vyplývá vzhledem k nízkému počtu vysvětlených připomínek, byl Jihomoravský kraj, který se v rámci svých předložených připomínek zaměřil na konkrétní problémy, ke kterým se vyjadřoval věcně. Tento fakt se následně odrazil na skutečnosti, že většina jeho připomínek byla buď akceptována, nebo akceptována částečně.
53
6.2.1.3 Připomínky nestátních neziskových organizací Tabulka 4: Přehled připomínek neziskových organizací
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
Hnutí Duha
4
1xA, 2xČA, 1xV
4xD
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR: 2013
I přes skutečnost, že ze strany NNO byly předloženy pouze 4 připomínky, je zde nutné tuto skupinu aktérů zahrnout. Výše uvedená tabulka by mohla budit dojem, že zástupci NNO nebyli k připomínkování Návrhu Dohody o partnerství přizvání, nicméně problém byl na straně NNO, které nedokázaly své pozice koordinovat a postupovat společně. Tyto problémy se následně podepsaly na celkovém zapojení NNO do procesu vyjednávání o nastavení podmínek pro Dohodu o partnerství (Emailová komunikace se zástupkyní NNO ze dne 20. dubna 2014). Je zde tedy vhodné zmínit postup, který MMR pro zapojení NNO do procesu vyjednávání o podobě Dohody o partnerství pro nadcházející období zvolilo. Vzhledem k vysokému počtu NNO v ČR byly kontaktovány zastřešující asociace NNO v ČR, jež měly obsah Dohody o partnerství komunikovat s dalšími aktéry (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 12. dubna 2016). Prvního meziresortního připomínkového řízení se však zúčastnilo pouze Hnutí Duha se čtyřmi připomínkami, které byly z větší části akceptovány a následně zahrnuty do textu Dohody o partnerství. Připomínky Hnutí Duha byly věcné a upozorňovaly na „manipulativní“ části textu, jež se týkaly oblasti ŽP. V tomto případě se Hnutí Duha podařilo prosadit téměř všechny předložené připomínky. Nelze tedy tvrdit, že by MMR z připomínkového řízení či celkově procesu vzniku Dohody o partnerství NNO vyloučilo, jako problematický se však ukázal společný postup NNO.
54
6.2.1.4 Připomínky ostatních zúčastněných aktérů Tabulka 5: Přehled připomínek ostatních zúčastněných aktérů
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
7
5xA, 2xV
3xZ, 4xD
VÚV
2
2xČA
2xZ
Vládní výbor pro
2
2xA
2xD
1
1xA
1xZ
1
1xA
1xD
Technologická agentura ČR
koordinaci boje s korupcí Zmocněnkyně vlády pro LP Legislativní
rada
vlády Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR:2013
Meziresortního připomínkového řízení se zúčastnili i další aktéři, kteří byli pro potřeby práce označení jako „ostatní aktéři“. Oproti ministerstvům či regionálním aktérům bylo ze strany těchto aktérů předloženo výrazně méně připomínek, přičemž nejvíce připomínek a současně největší počet zásadních připomínek bylo předloženo ze strany Technologické agentury ČR. Připomínky Technologické agentury ČR byly koncipovány tak, že na rozdíl od připomínek ostatních aktérů, jež často usilovaly o zúžení dané problematiky, byl v rámci připomínek Technologické agentury ČR kladen důraz na rozšíření jednotlivých částí o další doplňkové informace týkající se například relevantních dokumentů, jež by v textu měly být zmíněny. Lze také říci, že se Technologická agentura ČR nezaměřila pouze na oblast vědy a výzkumu, jak by mohlo být předpokládáno, ale upozornila i na nedostatky v logické posloupnosti a návaznosti jednotlivých částí textu, které by následně mohly při čtení způsobit zmatení. Výbor úřadu vlády upozornil na nejasnosti v případě stanovených strategických cílů, přičemž i v tomto případě chybělo v textu jasné vymezení a návaznost na tyto cíle a předložené připomínky měly napomoci k zpřesnění textu. Připomínky ze strany Legislativní 55
rady vlády a Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí se pak týkaly pouze stylistických oprav, a nikoliv obsahové stránky textu, a připomínka ze strany zmocněnkyně pro LP pak souvisela s důrazem na uvedení zapojení NNO v textu. 6.2.2 Shrnutí prvního meziresortního připomínkového řízení Z průběhu prvního meziresortního připomínkového řízení je možné vyvodit několik závěrů. Z hlediska zapojených aktérů a charakteru jejich připomínek je patrné, že jednotliví aktéři usilovali v rámci připomínkového řízení o zájmy, které se bezprostředně týkaly jejich agendy, a to často bez ohledu na pravidla stanovená na národní či evropské úrovni, což bylo možné pozorovat především u regionálních aktérů, kteří byli nespokojeni s novým nastavením čerpání. Zajímavou skutečností, jejíž příčina však již byla představena výše, byl fakt, že se připomínkového jednání neúčastnili kromě Hnutí Duha žádné NNO, a to i přestože k němu byli přizváni. Přes vnitřní problémy, kvůli kterým mezi jednotlivými NNO nepanovala shoda, své připomínky nepředložily. Na základě počtu vysvětlených a akceptovaných či částečně akceptovaných připomínek je patrné, že ze zúčastněných aktérů byla „nejúspěšnější“ ministerstva, což lze mimo jiné připisovat skutečnosti, že se jedná o orgány, jichž se nastavení Dohody o partnerství přímo dotýká. Svou roli zde sehrála také znalost problematiky a legislativního nastavení, jež naopak scházela u některých připomínek ze strany krajů. 6.2.3 Předložení Dohody o partnerství EK První verze Dohody o partnerství byla předložena v červenci 2013, tedy šest měsíců poté, co bylo její vypracování svěřeno MMR v souladu s harmonogramem z přílohy usnesení č. 867. Návrh Dohody o partnerství byl projednán se všemi zapojenými aktéry v rámci PS pro přípravu Dohody o partnerství a dále také v Radě pro ESI fondy. Tyto dvě platformy v celém průběhu vzniku Dohody o partnerství zajišťovaly informovanost relevantních aktérů, již byli členy těchto platforem. Návrh také prošel meziresortním připomínkovým řízením, na základě kterého byly akceptované připomínky do textu Návrhu Dohody o partnerství zapracovány. Předtím, než byl Návrh Dohody o partnerství oficiálně zaslán do EK, byl předložen vládě, která následně vydala usnesení ze dne 14. června 2013 č. 447. V usnesení č. 447 vzala vláda ČR předložený návrh na vědomí a uložila ministru pro místní rozvoj povinnost předložit vládě do 31. října 2013 úplnou podobu Dohody o partnerství. 447(Vláda ČR 2013b).
56
EK byl Návrh Dohody o partnerství oficiálně zaslán 17. července 2013, vyjádření s celkem 219 připomínkami EK bylo následně ČR obdrženo 11. října 2013, tedy o téměř tři měsíce později (E-mailová komunikace s pracovníkem MMR, ze dne 22. ledna, 2016). Zde je nutné zmínit dvě skutečnosti, které následně vedly k tomu, že termíny stanovené harmonogramem vlády ČR nemohly být dodrženy. Za prvé je to fakt, že EK trvalo připomínkové řízení tři měsíce, což se následně projevilo na dalším vyjednávání Dohody o partnerství. Mimo jiné to způsobilo také nemožnost předložit vládě ČR do 31. října 2013 dopracovanou Dohodu o partnerství. Druhou skutečností, jež proces vyjednávání ovlivnila, byl fakt, že v říjnu 2013 stále nebyla schválena finální podoba tzv. obecného nařízení a nařízení k jednotlivým ESI fondům ze strany evropských institucí. Vzhledem k těmto okolnostem vláda ČR přijala nové usnesení ze dne 23. října 2013 č. 809 k postupu přípravy programového období 2014–2020, v němž posunula termín předložení finální podoby Dohody o partnerství na 31. března 2014 (Vláda ČR. 2013). 6.2.4 Proces vyjednávání mezi EK a ČR Jak již bylo zmíněno v předchozí kapitole, první oficiální návrh Dohody o partnerství byl EK zaslán v červenci 2013. Připomínky EK k textu obdržela ČR 11. října 2013 a jednalo se o celkem 214 připomínek EK, k nimž ČR zaujala souhlasné, částečně souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko, přičemž nejvíce připomínek bylo ze strany ČR odsouhlaseno či částečně odsouhlaseno, zatímco zamítnuto bylo pouze 23 připomínek. Zaslané připomínky EK se vztahovaly jak k obecným problémům celého textu – například jeho rozsahu, který EK požadovala zkrátit, ale také upozorňovaly na partikulární problémy v textu u jednotlivých oblastí, které je nutné vyjasnit (MMR 2013a). I přesto, že EK celý proces připomínkování Návrhu Dohody o partnerství trval tři měsíce, ČR v tomto období pokračovala na přípravě Dohody o partnerství a doplnila ji o data obdržená od jednotlivých partnerů, což ve výsledku znamenalo to, že když byl Návrh Dohody o partnerství vrácen ČR zpět k následnému zapracování jednotlivých připomínek, řada z nich již byla součástí textu. Takto vypracovaná verze byla následně zaslána EK včetně vypořádání připomínek, a to 25. listopadu 2013, mimo jiné také jakožto podklad pro neformální dialog, který se mezi zástupci ČR s EK uskutečnil 6. prosince 2013 (MMR 2013b).
57
V reakci na setkání zástupců MMR a EK v rámci neoficiálního dialogu byl ČR dodatečně zaslán soubor 99 dalších připomínek, a to 11. prosince 2013. Na základě dialogu s EK byla v prosinci 2013 do meziresortního řízení zaslána opravená a doplněná verze Dohody o partnerství (E-mailová komunikace s pracovníkem MMR ze dne 22. ledna 2016). 6.2.5 Druhé meziresortní připomínkové řízení Do druhého meziresortního řízení byla doplněná verze Dohody o partnerství zaslána 17. prosince 2013, tedy v dostatečném předstihu před předložením Dohody o partnerství k projednání vládě ČR, jež bylo stanoveno usnesením č. 809 na duben 2014. V druhém meziresortním připomínkovém řízení k Dohodě o partnerství bylo předloženo celkem 375 připomínek od 48 partnerů z regionální, sociální, hospodářské, akademické, neziskové či podnikatelské sféry. Průběh byl totožný jako v prvním připomínkovém řízení, a to ve smyslu, že všechny zaslané připomínky byly ze strany MMR vypořádány a byly buď akceptovány, částečně akceptovány, tedy zaneseny do textu s úpravami MMR, či vysvětleny (MMR 2014d). 6.2.5.1 Připomínky jednotlivých ministerstev V rámci prvního meziresortního připomínkového řízení se vyjádřilo celkem 11 ministerstev, tedy všechna ministerstva kromě ministerstva kultury a ministerstva zahraničních věcí, která se neúčastnila ani prvního připomínkovacího kola.
58
Tabulka 6: Přehled připomínek dle ministerstev
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
MF
49
41xA, 3xČA, 5xV
7xZ, 42xD
MV
33
19xA, 9xČA, 5xV
20xZ, 13xD
MŠMT
20
17xA, 1xČA, 2xV
11xZ, 9xD
MPO
17
16xA, 1xV
7xZ, 9xD, 1xbez statusu
MZE
17
15xA, 2xV
12xZ, 5xD
MPSV
12
8xA, 2xČA, 2xV
2xZ, 9xD, 1xV
MSP
4
1xA, 3xV
4xZ
MD
2
2xA
neuveden
MŽP
2
1xA, 1xČA
2xbez statusu
MO
1
1xV
1xD
MZD
1
1xČA
1xZ
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR: 2014d
V druhém meziresortním připomínkovém řízením předložilo nejvíce připomínek MF, nicméně z celkového počtu 49 připomínek jich bylo pouze 7 označeno statusem zásadní a zbývajících 42 jako doporučující, přičemž doporučující připomínky ze strany MF se v drtivé většině vztahovaly ke gramatickým nebo stylistickým chybám, které byly v dokumentu uvedeny. Za zásadní pak MF považovalo především doplnění vyčíslení nákladů či upřesnění některých informací – jako například sjednocení používaných zkratek, na závěr pak MF doporučilo podobu Dohody o partnerství zestručnit. V případě MF lze vidět, že se jednalo o rezort s nejvyšším počtem vznesených připomínek, avšak většina z nich se obdobně jako v prvním připomínkovém řízení týkala především gramatických či stylistických nedostatků, naopak kromě důrazu na větší specifikaci určitých informací, nebyly podány žádné 59
připomínky týkající se obsahu. Jak již bylo vysvětleno dříve, tento fakt lze přisuzovat především roli MF, jež mělo z hlediska úzce vymezené agendy v rámci Dohody o partnerství méně možností k obsahovém připomínkování než někteří ostatní aktéři. I v rámci druhého připomínkového řízení se jako velmi aktivní ukázalo MV s celkovým počtem 33 připomínek, z nichž byla většina akceptována a zapracována do textu. I v tomto případě se MV vyjadřovalo k textu jako k celku a následně komentovalo i jednotlivé obsahové nedostatky. Jak již bylo zmíněno u prvního meziresortního připomínkového řízení, je možné fakt, že ministerstvo, které neplnilo roli řídícího orgánu a současně předložilo podruhé největší počet zásadních připomínek, přisuzovat tomu, že mezi jednotlivými resorty mohla panovat případná rivalita a každý resort se snažil o získání co nejširších pravomocí pro nadcházející programové období. Oproti prvnímu řízení, kterého se MZE neúčastnilo, předložilo v rámci druhého řízení celkem 17 komentářů, které se týkaly zejména zpřesnění některých formulací a záležitostí spadajících do oblasti Programu rozvoje venkova, přičemž některé z nich odkazovaly na prosincové vyjednávání s EK, jehož výsledky mohly být příčinou, proč se MZE rozhodlo do druhého kola připomínkového řízení zaslat vyšší počet připomínek. Zajímavé byly připomínky ze strany MSP, které na rozdíl od prvního připomínkového řízení předložilo 4 zásadní připomínky. MSP v rámci připomínek zaujalo stanovisko, ve kterém se snažilo obhájit proti tvrzením, jež byla v návrhu Dohody o partnerství uvedena, v nichž je české justici vyčítána nízká efektivita či nadprůměrně dlouhá doba insolvenčního řízení. MSP tak na rozdíl od ostatních ministerstev neusilovalo o obsahové změny v textu, které by vedly k lepšímu nastavení programového období 2014–2020, ale spíše k ospravedlnění své výkonnosti. Vzhledem k charakteru těchto připomínek obhajujících výkon české justice, byly tři ze čtyř předložených připomínek „vysvětleny“, tedy nebyly zahrnuty do finálního textu. Připomínky ostatních zúčastněných aktérů lze s hlediska jejich obsahu přirovnat k připomínkám z prvního meziresortního řízení, kdy ministerstva, která měla zároveň vykonávat funkci řídících orgánů, směřovala své připomínky k věcným záležitostem, jež měly napomoci zpřesnění textu a nastavení pro období 2014–2020. Z hlediska předložených připomínek z druhého meziresortního připomínkového řízení ze strany ministerstev je možné tvrdit, že drtivá většina zúčastněných aktérů pokračovala v připomínkování ve stylu, který byl použit již v předchozím řízení. Výjimkou zde bylo pouze MZE a MSP, která se prvního řízení nezúčastnila, přičemž MZE v rámci druhého řízení předložilo poměrně vysoký počet komentářů, nutno však dodat, že se tyto komentáře týkaly především agendy spojené se 60
zemědělstvím a rozvojem venkova. Naopak MSP ve svých připomínkách usilovalo spíše o zlepšení své image, nežli o věcné změny, které by měly přispět k efektivnějšímu nastavení čerpání. 6.2.5.2 Připomínky regionálních aktérů Tabulka 7: Přehled připomínek regionálních aktérů
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
SMO ČR
40
11xA, 4xČA, 25xV
38xZ, 2xO
Zlínský kraj
12
12xV
11xZ, 1xO
Jihomoravský kraj
11
2xA, 9xV
10xZ, 1xO
Jihočeský kraj
9
7xA, 1XČA, 1xV
1xZ, 8xV
SMS ČR
7
2xA, 1xČA, 4xV
7xZ
NS MAS
3
2xA, 1xV
1xZ, 2xO
Moravskoslezský kraj
2
1xČA
2xZ
Olomoucký kraj
2
1xA
2xZ
Liberecký kraj
1
1xV
1xZ
Ústecký kraj
1
1xV
1xZ
Karlovarský kraj
Připomínky zaslány v souboru
Kraj Vysočina
Připomínky zaslány v souboru
Královéhradecký kraj
Připomínky zaslány v souboru
Pardubický kraj
Připomínky zaslány v souboru
Plzeňský kraj
Připomínky zaslány v souboru
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR: 2014d
61
Oproti prvnímu meziresortnímu připomínkovému řízení jsou z hlediska předložených připomínek a vzájemné koordinace pozic jednotlivých aktérů patrné jisté změny. Především AK a SMO ČR již nepředkládaly své připomínky společně, ale za AK předložil připomínky v souboru, kde byly tyto připomínky vyznačeny režimem změn, Pardubický kraj společně s krajem Vysočina a Karlovarským, Královéhradeckým a Plzeňským krajem, což je i důvod proč u těchto krajů nejsou v tabulce uvedeny počty připomínek či jejich statusy. Důvodem, proč AK a SMO již nepostupovaly společně, bylo především to, že se jejich očekávání a požadavky začaly odlišovat, a proto se rozhodly postupovat samostatně. Největší počet připomínek byl předložen ze strany SMO ČR, z nichž drtivá většina byla označena statusem zásadní. Zde je nutné říci, že připomínky ze strany SMO ČR byly ve velké míře věcné, přičemž důraz byl kladen zejména na územní dimenzi a na postavení měst v rámci budoucího programového období. Některé připomínky byly ze strany MMR zamítnuty, a to na základě předchozího jednání s EK, která požadovala jejich přepracování. Druhým nejvíce aktivním dle počtu zaslaných připomínek byl Zlínský kraj s celkem dvanácti komentáři. Zlínský kraj se ve svých poznámkách k předkládanému znění vyslovil velmi kriticky, z jeho úvodního všeobecného vyjádření byl patrný nesouhlas se zvolenou metodou pro vypracování implementační strategie, s nastavením budoucího programového období, s pravomocemi veřejné správy, kdy například uvedl: „s politováním konstatuje, že velká většina návrhů investic alokací a investiční strategie obecně by měla být přijímána jako akt spolurozhodování v rámci partnerství víceúrovňové veřejné správy, nikoli jednostranným aktem státní správy, i když projednané v rámci různých platforem na národní úrovni.“ (MMR 2014c :78). Celkově je z úvodních poznámek jasná nespokojenost s nedostatečným zapojením regionálních orgánů do procesu rozhodování nejen o budoucím nastavení, ale také do samotného procesu fungování. I přes vysoký počet předložených připomínek nebylo Zlínskému kraji vyhověno ani v jednom případě a všechny zmíněné problémy a případné návrhy na jejich opravu byly ze strany MMR vysvětleny, a tudíž nezahrnuty do finální podoby textu. Je nutné dodat, že v mnoha případech Zlínskému kraji ani ostatním krajům nemohlo být ze strany MMR vyhověno, jelikož zrušení ROPů bylo schváleno ze strany vlády ČR již v roce 2012 usnesením vlády ČR č. 867 ze dne 28. listopadu 2012 (Vláda ČR 2012). Jihomoravský kraj, z hlediska počtu připomínek druhý nejvíce aktivní, nebyl v připomínkování o moc úspěšnější než Zlínský kraj, jelikož ze strany MMR byly akceptovány pouze dvě poznámky, přičemž první z nich, označená jako obecná, se týkala formálních náležitostí textu a druhá se týkala zpřesnění názvu schématu. Kromě těchto dvou 62
poznámek však MMR vzalo zbývající na vědomí nebo je v textu vysvětlilo. I zde se jako problematické ukázalo nastavení a dodržení principu zapojení víceúrovňové správy a celkově byl vyjádřen nesouhlas se změnami oproti předešlému programovému období, tedy vytvoření IROP, namísto jednotlivých OP z předešlých let. Oproti prvnímu meziresortnímu jednání, ve kterém Jihomoravský kraj zaslal připomínky, které byly věcné a z velké míry byly následně ze strany MMR akceptovány, byly připomínky předložené v druhém kole spíše kritikou budoucího nastavení, což je možné připisovat tomu, že v předchozím řízení byly kritické připomínky předloženy ze strany AK za všechny kraje, zatímco v druhém meziresortním řízení již Jihomoravský kraj své připomínky nezaslal ve spolupráci s ostatními kraji. Jak již bylo výše zmíněno, některé kraje34 se rozhodly koordinovat své pozice za spolupráce s AK ČR, a to prostřednictvím zaslání dokumentu, v němž vyznačily své požadavky v režimu změn. Společné stanovisko krajů a AK ČR bylo předloženo Pardubickým krajem, jelikož tehdejší hejtman pan Netolický byl současně hlavním vyjednavačem za AK ČR (E-mailová komunikace s členkou vyjednávacího týmu AK ČR, ze dne 12. května 2016). MMR na tyto požadavky v textu následně odpovědělo, přičemž je nutné dodat, že většina navržených změn ze strany krajů byla akceptována, avšak se změnami, kterými MMR poupravilo znění připomínek. Z předložených připomínek regionálních aktérů lze vyvodit několik závěrů, které byly již zmíněny výše v rámci kapitoly věnující se prvnímu meziresortnímu řízení. Z připomínek krajů je jednoznačně patrná nespokojenost s novým nastavením programového období, především kvůli ztrátě možnosti rozhodovat o tom, kam budou finanční prostředky investovány. Rozdíl je pak možné spatřovat v postupu pěti krajů, které své pozice koordinovaly prostřednictvím AK ČR a zaslaly je společně v jednom dokumentu, kde navržené změny přímo zanesly do textu.
34
Konkrétně to byly kraje: Karlovarský, Královéhradecký, Pardubický, Plzeňský a kraj Vysočina.
63
6.2.5.3 Připomínky NNO Druhého meziresortního řízení se zúčastnily také jednotlivé NNO i asociace zastřešující NNO v ČR. Tabulka 8: Připomínky NNO
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
NNO Zelený kruh
26
1xA, 6xČA, 19xV
26xZ
ANNO-asociace
18
5xA, 4Xča, 9xV
12xZ, 6xD
NNO Fórum 50%
11
2xA, 4xČA, 5xV
11xZ
Sekretariát
9
6xA, 3xV
7xZ, 2xD
7
4xA, 3xV
4xZ, 3xD
4
1xA, 3xV
4xZ
rada
4
1xA, 3xČA
4xZ
pro
4
1xA, 1xČA, 2xV
4xZ
3
1xČA, 2xV
3xZ
NNO Rady
vlády pro NNO Volné
Sdružení
NNO v kultuře a umění NNO centrum pro komunitní práci NNO
česká
dětí a mládeže NNO
Spolek
obnovu venkova NNO Hnutí duha
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR: 2014d Druhého meziresortního řízení se ze strany NNO zúčastnilo celkem devět aktérů, tedy podstatně více než řízení prvního, kam své připomínky zaslalo pouze Hnutí Duha. Tuto skutečnost je možné vysvětlit především již výše zmiňovanou nejednotností a současně neochotou jednotlivých NNO koordinovat své pozice a také rivalitou, která nakonec v průběhu roku 2013 vyústila v konflikty mezi jednotlivými NNO. Neochotu NNO postupovat společně lze mimo jiné také připisovat boji o finanční prostředky z fondů EU. 64
Příčinou nárůstu účasti NNO v druhém kole meziresortního řízení mohla být i změna ve vedení ANNO a v pracovní skupině NNO, která proběhla v roce 2013 (E-mailová komunikace se zástupkyní NNO, ze dne 20. dubna 2016). Nejvíce připomínek do meziresortního řízení bylo zasláno ze strany NNO Zelený kruh, a to celkem 26, avšak většina připomínek byla ze strany MMR následně vysvětlena a do textu Dohody promítnuty nebyly. Zde je důležité dodat, že NNO Zelený kruh požadoval po MMR často vykonání činností, které však nebyly v jeho gesci, proto je možné tyto připomínky považovat za nevhodné či zbytečné, jelikož ze strany MMR nebylo možné těmto připomínkám vyhovět Naopak ANNO s druhým největším počtem připomínek zvolila poněkud odlišný přístup, jednak z toho hlediska, že se v rámci svých připomínek vyjádřila k Dohodě o partnerství jako k celku, dále se pak odlišila tím, že ve svých připomínkách nepředstavila pouze kritiku stávající podoby Dohody o partnerství, ale nabídla vždy i řešení dané problematiky, přičemž konkrétní návrhy, které ANNO v textu postrádala, měly vést ke vzniku adekvátních opatření pro nadcházející programové období. Tyto návrhy však byly z velké části vysvětleny, jelikož navrhovaná řešení ne vždy spadala do oblasti, která může být spolufinancována z EU, kromě toho ANNO ve svých návrzích neuvažovala v širším kontextu jednotlivých politik, ale příliš se soustředila na sektor NNO. Dále své připomínky předložilo například Fórum 50% či Volné sdružení NNO v kultuře a umění, jež své požadavky směřovaly ke specifickým oblastem, jež se jich přímo dotýkaly. Ze strany MMR byly ve větší míře akceptovány především připomínky vyžadující korekce textu či stylistické nebo gramatické úpravy. Při shrnutí připomínek podaných ze strany NNO je patrné vysoké množství připomínek, které nebyly přijaty. Tento fakt lze jednak přisuzovat skutečnosti, že zapojené NNO se ve svých poznámkách zaměřovaly především na specifické problémy a oblasti, kterým se samy věnují a na místo udržení určité obecnosti a vyváženosti, která byla ze strany EK vyžadována, předkládaly konkrétní návrhy řešení, jež těmto požadavkům neodpovídaly. Většina připomínek také usilovala o zvýšení důrazu na NNO, za čímž lze spatřovat tendence NNO zajistit si v příštím programovém období možnost dostatečně čerpat finanční podporu z EU. Druhou skutečností, která se odrazila na vysokém počtu neakceptovaných připomínek, byl fakt, že tyto organizace často nedisponovaly úplnými znalostmi z oblasti evropské legislativy (Rozhovor s pracovníkem MMR, ze dne 12. dubna 2016).
65
6.2.5.4 Připomínky zájmových organizací Tabulka 9: Připomínky zájmových organizací
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
13
3XČA, 10xV
13xD
9
4xA, 4xV,1xjednání
9xZ
Českomoravská konfederace odborových svazů Hospodářská komora ČR
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti.
Zdroj: Autorka na základě MMR:2014d Zájmové organizace byly v připomínkovém řízení zastoupeny jednak Hospodářskou komorou, jakožto organizací, která svým působením usiluje o nastavení přívětivého podnikatelského prostředí,
čehož
má
být
v EU dosaženo
především
snižováním
administrativní zátěže. Druhým reprezentantem zájmových organizací byla Českomoravská konfederace odborových svazů (ČMKOS), která obhajuje zájmy zaměstnanců a je bezesporu jednou z nejvýznamnějších zájmových organizací v ČR. Nejvíce připomínek bylo předloženo ze strany ČMKOS, avšak většina těchto připomínek nebyla MMR akceptována, což lze z velké části připisovat nepřesným informacím, kterými ČMKOS ve svých připomínkách upozorňovala na problematické oblasti. Z připomínek byl také patrný důraz na zpřesnění některých informací, například ohledně spolufinancování z EU, což však bylo ze strany MMR vysvětleno. Hospodářská komora komentovala problematiku dořešenosti některých oblastí, a tedy i nemožnost z její strany předkládat věcné připomínky. Zaslané připomínky Hospodářské komory pak odrážely především její zájem na snižování administrativní zátěže pro podnikatele v ČR. Připomínky zájmových organizací nebyly ve své podstatě ničím překvapivým, jelikož odrážely zájmy těchto organizací v EU a současně nepožadovaly ze strany MMR nesplnitelné či nereálné kroky.
66
6.2.5.5 Ostatní aktéři Tabulka 10:Připomínky ostatních aktérů
Aktér
Počet připomínek
Vypořádání
Typ připomínky
Technologická agentura ČR
6
5xA, 1xV
6xZ
Akademie věd
3
1xA, 2xČA
2xZ, 1xD
Agentura pro sociální začleňování
3
1xA, 1xČA, 1xV
2xZ, 1xD
ÚV Sekce pro lidská práva
3
2xA, 1xV
3xD
ÚV VUV
3
3xA
3xD
Legenda: Z – zásadní, O – obecná, D – doporučující připomínka, dále pak A – akceptováno, ČA – částečně akceptováno, V – vysvětleno, popřípadě Z – zamítnuto z důvodu, že připomínka nespadá do projednávané oblasti
Zdroj: Autorka na základě MMR: 2014d
Do skupiny ostatních aktérů byly zařazeny výše uvedené organizace, u kterých lze říci, že je spojuje především to, že čerpají peníze z EU na tzv. měkké projekty. Zajímavá je také skutečnost, že většina předložených připomínek ze strany těchto aktérů byla MMR akceptována či částečně akceptována. Příčinou toho může být především fakt, že tito aktéři neměli příliš ambiciózní požadavky jako například kraje, které v podstatě požadovaly nemožné. Připomínky Technologické agentury ČR a Akademie věd směřovaly především k oblasti vědy a výzkumu, ale také upozornily na nedostatky textu a oblasti, kde je nutné dokument zpřesnit. Sekce úřadu vlády prostřednictvím svých připomínek požadovala větší zapojení, a to prostřednictvím lektorského vzdělávání v systému vzdělávání zaměstnanců implementujících fondy EU. Celkově však lze říci, že připomínky výše uvedených aktérů neusilovaly o zásadní změny textu a spíše jej doplňovaly nebo bylo prostřednictvím nich upozorněno na nedostatky, což lze považovat za hlavní důvod toho, že jich většina byla ze strany MMR akceptována.
67
6.2.5.6 Shrnutí druhého meziresortního připomínkového řízení Na základě výsledků druhého meziresortního řízení je možné říci, že většina aktérů pokračovala v připomínkování ve stylu, který byl z jejich strany použit již v prvním připomínkovém řízení. Tato skutečnost byla zřejmá především u ministerstev, ale také u krajů, které i přes zamítnutí připomínek usilujících o posílení jejich role v prvním připomínkovém řízení, usilovaly v druhém řízení v podstatě o totéž. Příkladem může být Zlínský kraj, kterému byly v prvním i v druhém meziresortním řízení zamítnuty všechny předložené připomínky. Rozdíl oproti prvnímu řízení je pak patrný především v účasti NNO. Roli NNO v průběhu celého vyjednávání Dohody o partnerství silně ovlivnily konflikty mezi jednotlivými NNO, které lze částečně připisovat také boji o finanční zdroje. Tento fakt vyplýval i z předložených připomínek, které spíše než na obsahové či věcné nedostatky usilovaly o zahrnutí NNO do textu. NNO společně s kraji je tak možné vyhodnotit jako aktéry, již byli ve svém připomínkování nejméně úspěšní, což však v jejich případě bylo důsledkem předkládání neadekvátních připomínek, kterým ze strany MMR nemohlo být vyhověno. Naopak tomu bylo u aktérů, již byli pro potřeby práce označeni jako ostatní. U těchto aktérů je patrné, že řada připomínek byla ze strany MMR akceptována, a to především díky charakteru předložených připomínek. Z hlediska předkládaných připomínek nebylo připomínkové řízení ničím překvapivým, jelikož všichni zúčastnění aktéři usilovali o co největší zahrnutí do agendy, jež se týkala jejich činnosti, a současně se snažili o vyjednání co nejlepšího možného nastavení pro ně samotné. 6.2.6 Ex-ante hodnocení Dohody o partnerství V průběhu příprav byl návrh Dohody o partnerství postoupen k hodnocení externím aktérům, a to především s cílem zjistit, zda navrhované postupy a způsoby implementace, které byly pro programové období 2014–2020 zvoleny, jsou vhodné pro řešení stanovených problémů. Ex-ante hodnocení bylo provedeno společnostmi HOPE-E.S., v.o.s., a Integra Consulting s. r. o., přičemž první jmenovaná společnost poskytovala hodnocení Dohody o partnerství v průběhu jejího vzniku a společnost Integra Consulting posuzovala dopad vlivů Dohody o partnerství na životní prostředí, a to v souladu se zákonem 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a se zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (MMR, 2014e). Z hlediska zapojení aktérů je tedy nutné zde zmínit obě společnosti, které do finální podoby dokumentu také zasáhly. 68
Zásadní rozdíl mezi těmito společnostmi, a tedy i hodnotícími zprávami, byl především v tom, že zatímco vypracování dopadu vlivů Dohody o partnerství na životní prostředí bylo povinné a nebylo by bez něj možné Dohodu o partnerství schválit, postoupení Dohody o partnerství pro ex-ante hodnocení společnosti HOPE-E.S. bylo ze strany MMR dobrovolným krokem, který měl poukázat na případné problémy, které by měly být přepracovány. Prostřednictvím ex-ante hodnocení měla být také zajištěna co největší míra transparentnosti. Společnost HOPE-E.S. pro vypracování hodnotící zprávy spolupracovala s celkem 33 experty, kteří se specializovali na dané tematické cíle či evaluační oblasti (HOPE-E.S., 2014: 14–17). Zprávy hodnotící podobu Dohody o partnerství, zasílala společnost HOPE-E.S. v průběhu příprav tak, aby mohly být v textu zohledněny, přičemž závěrečná zpráva byla zpracována ke dni 8. ledna 2014. Integra Consulitng, jež hodnotila dopady Dohody o partnerství na životní prostředí a zdraví obyvatel, postupovala dle pravidel stanovených zákonem a oslovila tak i širokou veřejnost. Vyjádřit se k podobě Dohody o partnerství mohli zájemci buďto zasláním návrhů a připomínek prostřednictvím informačního systému nebo účastí na veřejném projednání. Své připomínky zaslalo celkem 20 aktérů, jejichž komentáře byly následně zohledněny v hodnocení Dohody o partnerství. Finální zprávu společnost Integra Consulting zaslala 3. února 2014, tedy v době, kdy její výsledky mohly být v podobě Dohody o partnerství zohledněny před dubnovým předložením Dohody o partnerství vládě ČR (Integra Consulting 2014:118–138). Z hlediska předpokladu úspěšného schválení Dohody o partnerství bylo bezpochyby významnější zhodnocení Dohody o partnerství a jejích dopadů na životní prostředí, jehož vypracování je ukotveno legislativou na národní i evropské úrovni a schválení by bez něj nebylo možné. Z hlediska transparentnosti a snahy o vyvarování se problematických oblastí je ex-ante hodnocení Dohody o partnerství neméně významné, jelikož poskytlo MMR objektivní posouzení dokumentu založené na expertních znalostech.
69
6.2.7 Předložení Dohody o partnerství vládě ČR Po vypořádání a zapracování připomínek od všech zúčastněných aktérů, které byly zaslány v rozmezí od konce prosince 2013 do konce března 2013, byla Dohoda o partnerství předložena k projednání vládě ČR, a to v souladu s usnesením vlády č. 809 ze dne 23. října 2013, ve kterém byl stanoven termín pro předložení Dohody o partnerství vládě na duben 2014. Vláda předloženou verzi Dohody o partnerství schválila usnesením č. 242/2014 ze dne 9. dubna 2014, ve kterém také schválila zaslání Dohody o partnerství EK a zahájení formálního dialogu s EK (Vláda ČR 2014b). Dohoda o partnerství byla ve schválené verzi poskytnuta EK 17. dubna 2014. 6.2.8 Vyjednávání ČR s EK Dle nařízení pro ESI fondy, které ukládá členským státům zaslat Dohodu o partnerství EK nejpozději do 22. dubna 2014, byla ze strany ČR poskytnuta Dohoda o partnerství 17. dubna 2014, přičemž EK své připomínky k aktualizovanému znění předala ČR o dva měsíce později, konkrétně 24. června 2014. V dokumentu EK bylo zasláno celkem 88 připomínek. Stejně jako v případě prvního vyjednávání s EK, byla řada připomínek začleněna do textu v průběhu čekání na vyjádření EK. Obdržené připomínky EK byly následně zaslány řídícím orgánům a partnerům, kteří měli možnost poskytnout svou zpětnou vazbu do 27. června 2014 (MMR-NOK, 2014:4). Poté MMR připravilo oficiální vypořádání s obdrženými připomínkami EK, přičemž drtivá většina jich byla zapracována do textu Dohody o partnerství. 4. července 2014 bylo vypořádání zasláno EK a opět mělo sloužit i jako podklad pro formální vyjednávání s EK, které se konalo 10. července 2014. Výsledkem jednání pak byl soubor 12 oblastí, o kterých bylo s EK i nadále vyjednáváno a které byly ze strany ČR následně akceptovány a taktéž zapracovány do finálního znění Dohody o partnerství, která byla EK zaslána 11. srpna 2014 (E-mailová komunikace s pracovníkem MMR, ze dne 22. ledna 2016). Zde je vhodné dodat, že aktualizovaná podoba Dohody o partnerství již nepodléhala schválení vlády ČR, a to především z důvodu časové náročnosti procesu projednávání ve vládě. EK finální podobu Dohody o partnerství pro období 2014–2020 schválila 26. srpna 2014, čímž byl ukončen proces příprav a vyjednávání o tomto strategickém dokumentu, které trvalo téměř tři a půl roku. Jak je z výše uvedeného textu patrné i v tomto případě, tedy v rámci finálních vyjednávání, postupovala ČR ve svých krocích rychleji, než tomu bylo na straně EK. Na druhou stranu mohl tento rychlý postup, 70
který vyžadoval vysoké nasazení všech zúčastněných aktérů, vést k tomu, že ne všichni partneři byli schopni včas reagovat tak, aby byly dodrženy termíny nastavené MMR.
6.3 Shrnutí Průběh vzniku Dohody o partnerství byl ovlivněn několika faktory. Za první je možné na základě příprav, ale také z charakteru připomínek některých aktérů, považovat politické vlivy, které proces vzniku Dohody provázely a nejprve se projevily v průběhu samotných příprav, kde byly jednou z příčin odložení schválení dokument. Dále je bylo možné pozorovat u některých aktérů, například u krajů, které byly ve svých připomínkách velmi kritické. Druhá skutečnost, která přípravy ovlivnila, bylo jednání EK, která na rozdíl od ČR, jež se snažila posupovat při vyhodnocování připomínek rychle, zasílala své připomínky na hranici stanoveného termínu, kterým byly tři měsíce. Dalším faktorem, který ovlivnil finální schválení Dohody o partnerství, bylo zdlouhavé schvalování nařízení upravujících jednotlivé fondy i celková pravidla pro období 2014–2020, přičemž ke schválení obecného nařízení došlo až v listopadu 2013. To se následně také podepsalo na finálním schválení, které na místo předpokládaného prosince 2013, proběhlo 26. srpna 2014. Z hlediska spolupráce a koordinace jednotlivých aktérů lze vyzdvihnout především kraje a AK, které své pozice v meziresortních řízení koordinovaly, avšak vzhledem k charakteru jejich požadavků, kterým nebylo možné z velké míry vyhovět, byla většina připomínek zamítnuta. Překvapivá byla také účast NNO, u kterých by se dalo předpokládat, že budou postupovat společně s cílem dosažení stanovených cílů, nicméně vzhledem ke konfliktům mezi jednotlivými NNO předložilo své požadavky v prvním řízení pouze Hnutí Duha a v druhém nebyly požadavky NNO jednotné. Zde lze příčinu tohoto jednání spatřovat především v boji o finanční zdroje z EU, což bylo ostatně potvrzeno i ze strany zástupkyně NNO. Třetí významnou skupinou byla ministerstva, přičemž ministerstva, která zároveň plnila roli řídících orgánů, předkládala věcné připomínky s cílem dosáhnout co nejlepšího a bezproblémového nastavení. Výjimkou bylo pouze MV, které se účastnilo velmi aktivně obou připomínkových řízení, i přesto že neplnilo roli řídícího orgánu. Za jeho chováním je tak možné spatřovat snahu o zvýšení pravomocí na úkor jiného ministerstva pro období 2014– 2020. U ostatních zúčastněných aktérů nebylo odhaleno žádné překvapivé jednání a je možné říci, že se tito aktéři chovali podle očekávání a předkládaly především nekonfliktní připomínky.
71
Z hlediska vzájemné spolupráce mezi jednotlivými aktéry je tak možné tvrdit, že zmínění aktéři postupovali především za účelem hájení svých zájmů jako jednotlivci a až na zmíněné výjimky nekoordinovali své pozice, přičemž z postupu některých aktérů je možné usuzovat, že mezi nimi panovaly konflikty či vnitřní boj, a to buď z důvodu čerpání finančních zdrojů z EU či kvůli pravomocem, jež jsou s agendou ESI fondů spojeny.
72
7 Obsahová analýza Obsahová analýza finální podoby Dohody o partnerství by měla poukázat na to, které faktory byly pro nadcházející programové období zohledněny a následně zahrnuty do textu strategického dokumentu, jenž stanovuje nastavení pro období 2014–2020. Zkoumány budou dokumenty Dohoda o partnerství pro programové období 2014–2020 pro Českou republiku, dále bude obsahová analýza aplikována i na dokument Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–2020, jenž stanovuje základní principy koordinace a implementace ESI fondů v ČR, přičemž oba dokumenty budou zkoumány odděleně vzhledem k odlišnému charakteru obsažených informací a také rozsahu jednotlivých dokumentů35. Zvolené kategorie budou vycházet z problémových oblastí, které byly ČR vytýkány v předchozím programovém období. Tyto problémy budou vycházet především z kapitoly s názvem 3.3 Problémy ČR v období 2007–2013. Jak již bylo zmíněno v úvodu práce, kohezní politiku a efektivní nastavení čerpání finančních prostředků z EU lze považovat za jeden z národních zájmů, a proto by v rámci nastavení budoucího programového období měly být problémy, které efektivitu čerpání v období 2007–2013 poznamenaly, zohledněny. Důležité je však dodat, že zkoumané problémy se týkají především systémového charakteru nastavení programového období, nikoliv problémů ČR, které by měly být prostřednictvím spolufinancování z EU na úrovni ČR řešeny. Cílem analýzy je tedy zjistit, zda se ČR ponaučila z chyb, které jí v předchozím období znemožnily vyčerpat nabízené finanční prostředky z EU, nikoliv poukázat na problémové oblasti, které by z EU měly být spolufinancovány. Obsahové analýze budou výše zmíněné dokumenty podrobeny jako celky, včetně příloh, které jsou jejich součástí. Analýza bude provedena na jednotkách, přičemž jako jednotka budou kódovány věty, což se vzhledem k charakteru analyzovaného textu jeví jako vhodný přístup. V případě textových rámečků bude za jednotku chápána jedna odrážka, stejně jako v případě, kdy bude použito pouze odrážek či bodů, budou tyto body/odrážky chápány jako jedna jednotka. Stejný postup bude aplikován i v případě tabulek, kdy za jednotku bude chápán jeden řádek tabulky, nikoliv tabulka jako celek, a to především z důvodu, že tabulky mohou sloužit k přehlednějšímu zobrazení či porovnání více informací a přistupovat k tabulce jako k jednomu celku by tedy nebylo vhodné. V případě, že se v rámci jednoho odstavce vyskytnou odkazy, jež by mohly být zařazeny do více kategorií, budou započítány všechny 35
Dohoda o partnerství pro období 2014–2020 pro Českou republiku má celkem 221 stran, zatímco Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–-2020 má rozsah 37 stran.
73
odkazy a následně ke kategoriím přiřazeny. Nadpisy kapitol, rámečků či tabulek nebudou do analýzy zahrnuty. Jednotlivé kódy budou následně řazeny do níže uvedených kategorií, které odkazují na problémy ČR z předchozího období 2007–2013. Kódy nebudou do kategorií přiřazovány na základě výskytu specifických slov či slovních spojení, ale dle jejich tematického zaměření. Na základě analýzy bude poté určeno, zda se pro nastavení budoucího období 2014–2020 ČR ponaučila z předchozích chyb a zohlednila tyto problémy v rámci strategického dokumentu a do jaké míry. Výsledky obsahové analýzy budou k lepší přehlednosti znázorněny v tabulce a následně k nim bude přistupováno z kvalitativního hlediska, tedy výsledky obsahové analýzy budou interpretovány a následně vysvětleny.
7.1 Zkoumané kategorie V níže uvedené tabulce jsou znázorněny jednotlivé kategorie a obsah výroků, které budou do dané kategorie přiřazovány, a to na základě problémových oblastí vycházejících z kapitoly Problémy v ČR 2007–2013. Tabulka 11:Kódovací schéma pro obsahovou analýzu
Kategorie Oblast
Popis kategorie
administrativních kapacit
Problematika fluktuace zaměstnanců státní správy a
Kód AK
jak fluktuaci zabránit
Možnosti nápravy nedostatečných administrativních kapacit (školení, odměny, systém vzdělávání zaměstnanců)
Zmínky týkající se přijetí služebního zákona
Složitá byrokratická
Zjednodušení procesů
zátěž
Odstranění byrokratické nepružnosti
Sjednocení metodického prostředí za účelem zvýšení přehlednosti procesů
Pořádání seminářů pro veřejnost za účelem objasnění procesu čerpání dotací a další informační nástroje
Zefektivnění procesů
Elektronizace dat
74
BZ
Oblast kontrolních a
Snahy o zkvalitnění kontrolních mechanismů
řídicích systémů
Snahy o předcházení možnosti zadat do systému
KŘM
nesprávná či falešná data
Finanční opravy
Snahy o snížení počtu oprav
Evaluace
Monitoring a hodnocení stavu plnění
Vyhodnocování rizik
Výroky odkazující k množství finančních oprav
FO
v období 2007–2013 Neplnění pravidla n+3
Explicitní zmínění finančních oprav
Výroky odkazující k plnění pravidla n+3
Výroky explicitně odkazující k nutnosti dodržovat
N+3
stanovené termíny, které z plnění pravidla n+3 vycházejí Nedostatky auditních
Efektivita auditů
orgánů
Řádné provádění auditů
Korupce
Výroky týkající se korupčního či podvodného
NAO
K
jednání
Výroky usilující o zabránění korupci či podvodnému jednání
Transparentní jednání, které by mělo vést k předcházení korupci či podvodům
Veřejné zakázky
Zlepšení nastavení pravidel zadávání veřejných
VZ
zakázek
Zvýšení transparentnosti při zadávání veřejných zakázek
Zvýšení informovanosti v oblasti zadávání veřejných zakázek (školení či semináře pro veřejnost, ale i pro administrativní pracovníky)
Další problémové
Sjednocení metodiky zadávání veřejných zakázek
Zmínky o dalších problémových oblastech z období
oblasti
2007–2013
Výroky odkazující ke snížení počtu OP
Zdroj: Autorka
75
DP
7.2 Obsahová analýza Dohody o partnerství
Tabulka 12: Výsledky obsahové analýzy Dohody o partnerství 2014–2020
Počet výroků
Kategorie Oblast administrativních kapacit
55
Komplikovanost procesů, byrokratická zátěž
146
Kontrolní a řídicí systémy
48
Finanční opravy
4
Neplnění pravidla n+3
3
Audity
7
Veřejné zakázky
23
Korupce a podvodné jednání
24
Další problémové oblasti
8
Zdroj: Autorka Z výsledků obsahové analýzy lze primárně vyvodit, že jednotlivé problémy se do nastavení programového období 2014–2020 promítly a lze tedy říci, že nedostatky a především zkušenosti z předchozích let se na podobě strategického dokumentu stanovujícího nastavení pro čerpání finančních prostředků pro budoucí období odrazily, a to v různých částech dokumentu. Dohodu o partnerství je možné rozdělit do dvou částí, přičemž z hlediska nastavení čerpání finančních prostředků je významnější první část, která je analýzou disparit a oblastí, do kterých by měly směřovat prostředky pro spolufinancování ze strany EU, avšak pro potřeby práce je významnější část druhá – strategická, která se věnuje zhodnocení předchozích období a systémovému nastavení pro období 2014–2020. V části věnující se analýze potřeb ČR nebylo problémům z předchozího období věnováno příliš mnoho místa s výjimkou oblasti veřejné správy, fluktuace zaměstnanců či složité byrokracie (AK, BZ), a to především z důvodu, že zefektivnění postupů v rámci 76
veřejné správy bylo zvoleno jakožto jedna z oblastí, která by měla být spolufinancována ze strany EU v následujícím období36. Nejvíce zastoupeným problémem byla kategorie věnující se přílišné byrokratické zátěži a složitosti jednotlivých procesů, které následně komplikují proces čerpání dotací. Skutečnost, že tato oblast byla v rámci zkoumaného textu nejčastěji zmiňovanou, je v tomto případě možné připisovat tomu, že se jedná o poměrně široce definovanou kategorii, do které byly v rámci analýzy řazeny například výroky týkající se podpory elektronizace veřejné správy a zefektivnění celého procesu prostřednictvím zjednodušení některých kroků. Nutné je však dodat, že vymezení kategorie vychází z problémů, které byly ČR vytýkány v předchozím období, kde právě neefektivita a přílišná byrokratická zátěž byla velmi často zmiňovanou kategorií, nikoliv dle jednotlivých problémů, ale jako celek. Proto i v rámci obsahové analýzy bylo nutné přistupovat k tomuto problému, i přestože je značně obsáhlý, jako k celku. Konkrétně byla pozornost věnována například elektronizaci dat, legislativním změnám či doplňkovým službám, které by veřejnosti měly usnadnit postup při zadávání jednotlivých projektů i při následujícím procesu. Zde je také nutné dodat, že se zmínky týkající se zefektivnění veřejné správy a snížení byrokratické zátěže vyskytovaly v rámci celého textu, tedy v analytické části i v části strategické věnující se spíše nastavení programového období. Druhým často se vyskytujícím výrokem, který byl v rámci analýzy řazen do kategorie věnující se administrativním kapacitám, byla fluktuace zaměstnanců a služební zákon37, jehož přijetí bylo ze strany EU vyžadováno již od vstupu ČR do EU. Přijetí služebního zákona by mělo napomoci depolitizaci veřejné správy a dle EK také snížení fluktuace zaměstnanců, což byl jeden z často vytýkaných problémů předchozího období. Druhým předpokládaným důvodem, jemuž lze připisovat fakt, že byl v rámci dokumentu věnován služebnímu zákonu značný prostor, je v podstatě nutnost ze strany ČR přijmout tento zákon, jelikož EK podmínila přijetím zákona o službě platby z evropských zdrojů – přijetí služebního zákona bylo stanoveno jako jedna z mnoha ex-ante kondicionalit, které je ČR povinna splnit do konce roku 2016, pokud chce i nadále plně čerpat z prostředků nabízených z rozpočtu EU. Třetí nejčastěji zastoupenou kategorií v rámci celého textu byly problémy týkající se kontrolních mechanismů. Na rozdíl od prvních dvou kategorií, které lze spojovat s problémy veřejné správy, tedy s jednou z oblastí určenou pro čerpání finančních prostředků pro období 2014–2020, odkazy týkající se kontrolních a řídících mechanismů se vyskytovaly především v části textu, jenž se zabýval opatřeními k zajištění implementace. Většina výroků spadajících 36 37
Oblast efektivní veřejné správy spadala pod tematický cíl EK 11. Zákon o státní službě č.234/2014 byl schválen 1. října 2014 s účinností od 1. ledna 2015.
77
do této kategorie měla v textu význam zejména z hlediska lepšího nastavení, tedy zkvalitnění monitoringu čerpání, který by následně měl vést ke snížení problémů v oblasti podvodů a finančních oprav, přičemž například kategorie finančních oprav se v textu téměř vůbec nevyskytovala, což je vzhledem k faktu, že ČR byla v minulém programovém období státem s nejvyšším počtem finančních oprav, zajímavé. Nicméně si třetí největší počet zmínek týkající se předchozího období v rámci textu, lze vysvětlovat i tím, že ČR hodlala předcházet tomuto problému právě zkvalitněním postupů u kontrolních a řídících orgánů, a to především prostřednictvím monitoringu a včasným zásahům. Za zmínku pak jistě stojí i vysoké číslo odkazující ke korupčnímu jednání a především k možnostem, jak se pokusit korupci či podvodnému jednání zamezit, a to hlavně díky nastavení transparentních procesů. Vysoký výskyt odkazující v rámci textu na problémy s korupcí lze na jednu stranu považovat vzhledem k charakteru textu za překvapivý38, avšak s ohledem na události a skandály39, které provázely předchozí programové období, by bylo zvláštní, kdyby korupční jednání v textu zmíněno nebylo. Jako překvapivé lze toto číslo brát především v souvislosti, která byla již zmíněna v kapitole 3.3, a to sice z důvodu, že sama ČR v rámci hodnotících materiálů nepovažovala korupci ve srovnání s ostatními oblastmi za problémovou, což lze vyvodit z faktu, že v rámci II. Strategické zprávy České republiky pro programové období 2007–2013 nebylo korupční či podvodné jednání zmíněno. V Dohodě o partnerství je mimo jiné věnována protikorupčním opatřením jedna podkapitola, která udává, že korupční a podvodné jednání, které bylo zjištěné v předchozím programovém období, mělo negativní dopad na státní rozpočet, a to především kvůli zneužití prostředků z EU. ČR zde určila cíl minimalizovat možnost korupčního jednání prostřednictvím zavedení opatření, která by měla napomoci podvody odhalit. I v tomto bodě je tedy možné vidět souvislost s oblastí kontrolních a řídících mechanismů, jejichž zdokonalení by mělo napomoci ČR zmírnit míru korupce. Poslední kategorií, u níž se počet zmínek v textu vyskytl více než desetkrát, jsou veřejné zakázky, jakožto dlouhodobě problematická oblast ČR. Dodržování zásad veřejných zakázek lze mimo jiné také spojovat také s podvodným jednáním. I v tomto případě byla veřejným zakázkám věnována podkapitola, v rámci které si ČR vytyčila cíl zjednodušit a sjednotit pravidla zadávání veřejných zakázek, kromě toho zde byla také vyjádřena snaha o 38
Nutné je dodat, že důraz na boj s korupcí a podvodným jednáním byl ze strany EK hodnocen velmi kladně (Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 25. dubna 2016). 39 Například korupční kauza ROP Severovýchod, ROP Severozápad, kde byli usvědčeni z uplácení; prokázání snah o zmanipulování veřejných zakázek na modernizaci silnic v Jihočeském kraji či rekonstrukce v Kladně, dotační podvod Marka Řičáře a mnoho dalších (DotaceOnline.cz 2016).
78
předcházení chybám v případě veřejných zakázek, a to zejména díky prohloubení znalostí pro provádění a posuzování veřejných zakázek. Zbývající kategorie, tedy oblasti auditů, finančních oprav, pravidlo n+3 a další problémy, nebyly v textu příliš často zmíněny, což však může být důsledkem toho, že tyto kategorie byly poměrně úzce vymezeny a v porovnání s kategorií věnující se například veřejné správě je patrná větší specifičnost těchto témat. Navíc je možné předpokládat, že právě tyto kategorie budou častěji zmiňovány v souvislosti s ex-post hodnocením programového období 2014–2020. Nicméně pro účely práce je důležitý fakt, že i přes poměrně úzké vymezení těchto problémů byly tyto oblasti v textu zastoupeny v souvislosti se snahou o nápravu problémů souvisejících se zmíněnými kategoriemi.
79
7.3 Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–2020 V tabulce níže jsou uvedeny výsledky obsahové analýzy pro dokument Pravidla řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014–2020. Tento dokument zahrnuje základní pravidla implementace a koordinace ESI fondů v ČR pro období 2014– 2020. Tabulka 13:Výsledky obsahové analýzy Pravidel řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2014-2020
Počet výroků
Kategorie Oblast administrativních kapacit
13
Komplikovanost procesů, byrokratická zátěž
19
Kontrolní a řídicí systémy
64
Finanční opravy
1
Neplnění pravidla n+3
5
Audity
17
Veřejné zakázky
1
Korupce a podvodné jednání
11
Další problémové oblasti
0
Zdroj: Autorka Zkoumaný dokument se na rozdíl od Dohody o partnerství nevěnuje problémům a disparitám, které by měly být z rozpočtu EU spolufinancovány, ale zaměřuje se výhradně na implementaci a řízení Dohody o partnerství pro období 2014–2020. Nejčastěji zmíněným problémem z předem definovaných kategorií byly, jak už z povahy dokumentu a jeho názvu vyplývá, problémy týkající se řídících a kontrolních mechanismů, které jsou v podstatě zastoupeny téměř ve všech kapitolách zkoumaného dokumentu. Cílem zkoumaného dokumentu bylo zajistit co nejlepší nastavení pro následující 80
období s cílem usnadnit zájemcům o dotace jejich čerpání a současně zabezpečit co nejefektivnější systém mechanismů a kontrol, díky kterým by měly být včas odhaleny případné problémy. Tento fakt se odrazil také v případě nejčastěji zastoupených výroků, přičemž je možné říci, že v tomto případě byla patrná jistá návaznost mezi systémem kontrol, efektivní veřejnou správou a prováděním auditů, které by měly odhalit případné nedostatky. I přes nižší zastoupení ostatních problémů je i zde jasné, že se při plánování řízení a koordinace Dohody o partnerství odrazily všechny definované problémové kategorie, přičemž i v tomto případě bylo cílem zkoumaného dokumentu pokusit se těmto problematickým oblastem v nadcházejícím období vyhnout, a to za pomocí nových nástrojů či postupů.
7.4 Shrnutí Primárním cílem provedené obsahové analýzy bylo zjistit, zda ve finální podobě dokumentů, které určují nastavení zkoumaného programového období 2014–2020, byly reflektovány problémy, které byly v předchozím období 2007–2013 ČR vytýkány ze strany institucí EU. Díky provedené analýze lze tvrdit, že všechny stanovené kategorie odpovídající hlavním problémovým oblastem byly v rámci zkoumaných textů zahrnuty, přičemž některé byly reflektovány více než jiné. Z celkového počtu problémových kategorií lze vyzdvihnout především oblast veřejné správy, které byla v rámci Dohody o partnerství věnována největší pozornost s důrazem na dva hlavní prvky – služební zákon a efektivní veřejnou správu, u které bylo zdůrazňováno zejména zjednodušení postupů tak, aby byl celý proces žádostí o dotace z EU v nadcházejícím programovém období více uživatelsky přívětivý a zároveň tak bylo zabráněno zbytečným chybám. Za druhou významnou oblast, která se na podobě zkoumaných dokumentů odrazila, byla oblast kontrolních a řídících mechanismů. Tato problematika byla v rámci dokumentu týkajícího se pravidel řízení a koordinace Dohody o partnerství nejčastěji se vyskytující, což vzhledem k charakteru dokumentu, který upravuje systémové nastavení pro nadcházející období, není nic překvapivého. Na druhou stranu se tato problematika ukázala jako třetí nejčetnější problém i v rámci Dohody o partnerství, což by mohlo být důkazem toho, že ČR se z předchozích chyb ponaučila a rozhodla se jim v následujícím období vyvarovat. Otázkou však zůstává, nakolik budou kroky učiněné k předcházení výše uvedených problémů efektivní, což by vyžadovalo další výzkum až po ukončení programového období 2014–2020.
81
8 Závěr Kohezní politika prošla od svého vzniku velkou změnou, kterou lze demonstrovat především výší finanční alokace, která je na tuto politiku vynakládána z rozpočtu EU, ale také v samotném zacílení finančních prostředků. Pro období 2014–2020 byl ze strany EK zvolen přístup usilující o zajištění co nejvíce efektivního a smysluplného čerpání dotací z EU. Toho by mělo být dosaženo především prostřednictvím dodržení stanovených principů, mezi které patří například důraz na strategické plánování, tematické zaměření, orientace na výsledek a další, ze kterých by následně měly vycházet dohody o partnerství pro jednotlivé členské státy. Na základě úvodního vymezení národního zájmu lze kvalitní nastavení čerpání z ESI fondů pro období 2014-2020, jež má vycházet z Dohody o partnerství, jakožto hlavního strategického dokumentu, považovat za národní zájem ČR. Cílem práce bylo analyzovat proces vzniku národního zájmu s důrazem na aktéry, již se na jeho vzniku podíleli, a na zjištění, zda byly v průběhu příprav zohledněny problematické oblasti, které v předchozích letech efektivní čerpání z ESI fondů zkomplikovaly. Samotný průběh formování národního zájmu lze v tomto případě rozdělit do dvou etap, přičemž první etapa, která spočívala ve vymezení problematických oblastí a zpracování materiálů, jež následně sloužily jako podklad pro sepsání Dohody o partnerství, se odehrávala výhradně na národní rovině za účasti aktérů a expertů ze státní, ale i nestátní sféry. V rámci této etapy nebylo do procesu vzniku národních rozvojových priorit a tematických okruhů zasahováno ze strany EK ani jiných evropských institucí a lze tedy říci, že úvodní kroky vedoucí ke vzniku Dohody o partnerství se odehrávaly čistě v režii ČR, nicméně pouze v prostoru, který byl „nalinkován“ EK. Druhou etapu, jež vedla k finálnímu schválení Dohody o partnerství, které proběhlo 26. srpna 2014, je pak již možné charakterizovat vlivem EK, která podobu dokumentu ovlivnila nejen prostřednictvím stanovených pravidel, ale také svými připomínkami a komentáři ať už v rámci oficiálních či neoficiálních jednání. Nicméně je nutné zdůraznit, že v rámci prostoru, který byl pro nastavení čerpání v období 2014–2020 ze strany EK vytyčen, měla ČR možnost vybrat si, kterým směrem by se mělo čerpání dotací z EU ubírat, a do kterých oblastí by měly evropské peníze směřovat. Na základě výše uvedeného lze říci, že ČR k tomuto úkolu přistoupila zodpovědně, což je možné demonstrovat na množství zapojených aktérů ze státní, ale i nestátní sféry, ale také na zohlednění všech problematických oblastí z předchozích let v textu Dohody o partnerství.
82
Závěrem je tedy možné konstatovat, že národní zájem ČR týkající se nastavení efektivního čerpání z finančních prostředků EU byl formován prostřednictvím pravidel EK, jež stanovila jasný prostor pro následné manévrování ČR. ČR poté na základě zkušeností, analýz, zapojených aktérů a expertních znalostí vytyčila oblasti, do kterých by měly evropské finance směřovat. Z hlediska porovnání pozic EK a ČR je možné tvrdit, že klíčová při formování národního zájmu byla v tomto případě EK, která svými kroky jednoznačně vymezila cestu pro ČR ať už pravidly či nařízeními, která musela být ze strany ČR respektována, ale také například prostřednictvím předlohy Dohody o partnerství, která byla pro ČR velmi podrobným manuálem pro zpracování vlastní Dohody o partnerství. Na druhou stranu lze kroky EK považovat za pochopitelné především z důvodu, že EK je hlavním koordinátorem kohezní politiky v EU a je tedy jejím zájmem zajistit co nejkvalitnější a nejefektivnější nastavení čerpání dotací z EU již v samém počátku.
83
9 Seznam literatury a použitých zdrojů
ASPINWALL, Mark. 2002. „Preferring Europe: Ideology and National Preferences on European
Integration“. European
Union
Politics
3
(1):
81-111,
http://eup.sagepub.com/content/3/1/81 (accessed February 27, 2016). BAUN, Michael J. and Dan MAREK. 2014. Cohesion policy in the European Union. New York: Macmillan Education. European Union series. ISBN 978-0-230-30314-0. BEACH, Derek and Rasmus Brun PEDERSEN. 2013. Process-tracing methods: foundations and guidelines. Ann Arbor: University of Michigan. ISBN 978-0-472-05189-2. BOHÁČKOVÁ, Ivana and Magdalena Hrabánková. 2009. Strukturální politika Evropské unie. Praha: C. H. Beck. Beckova edice ekonomie. ISBN 978-80-7400-111-6. Budgetary Control Committee. 2014. Draft Report on the fact-finding mission of the Budgetary Control Committee to the Czech Republic 26 - 27 March 2014. Brussels: Directorate-General
for
Internal
Policies
of
the
Union.
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/cont/dv/draft_report_czech_/ draft_report_czech_en.pdf (accessed March 17, 2016). COLLIER, David. 2011. „Understanding Process Tracing.“ Political Science and Politics 44 (4)
:
823-830.
http://polisci.berkeley.edu/sites/default/files/people/u3827/Understanding%20Process%20Tra cing.pdf (accessed December 4, 2015). COPSEY, Nathaniel and Tim Haughton. 2009. „The Choices for Europe: National Preferences in New and Old Member States.“ JCMS: Journal of Common Market Studies 47 (2): 263-286, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-5965.2009.00804.x/abstract (accessed February 27, 2016). Česká justice. 2014. „Výbor EP zprávu o českém čerpání peněz z EU odložil na říjen.“ Accessed March 10, 2016 http://www.ceska-justice.cz/2014/09/vybor-ep-zpravu-o-ceskemcerpani-penez-eu-odlozil-na-rijen/. 84
Česká televize. 2015. „Česko čerpá nejhůře z celé EU, může přijít až o 105 miliard.“ Accessed March 7, 2016. http://www.ceskatelevize.cz/ct24/ekonomika/1560498-cesko-cerpa-dotacenejhure-z-cele-eu-muze-prijit-az-o-105-miliard. DG Regional and Urban Policy. 2012. „Annual Activity Report.“ Accessed March 17, 2016 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/regio_aar_2012.pdf. DG Regional and Urban Policy. 2013. „Annual Activity Report.“ Accessed March 17, 2016 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/regio_aar_2013.pdf. DG Regional and Urban Policy. 2014. „Annual Activity Report.“ Accessed March 17, 2016 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/regio_aar_2014.pdf. Directorate General Regional Policy. 2011. „Annual Activity Report.“ Accessed March 17, 2016 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/regio_aar_2011.pdf. DotaceOnline.cz. 2016. „Odkazy na články s prvkem korupce při získávání dotací Aneb kdo nám
dělá
špatné
jméno.“
Accessed
May
1,
2016
http://www.dotaceonline.cz/Page.aspx?SP=Korupce. E15.cz. 2014. „Česko loni nestihlo vyčerpat z fondů EU „pouze“ deset miliard.“ Accessed March 7, 2016. http://zpravy.e15.cz/domaci/ekonomika/cesko-loni-nestihlo-vycerpat-z-fondueu-pouze-deset-miliard-1054404. E-mailová komunikace s členkou vyjednávacího týmu AK ČR, ze dne 12. května 2016. E-mailová komunikace s gestorem ze dne 3. května 2016. E-mailová komunikace s pracovníkem MMR, ze dne 22. ledna 2016. E-mailová komunikace se zástupkyní NNO ze dne 20. dubna 2014. Euractiv.
2000.
„Regionální
politika
EU.“
Accessed
December
20,
2015
http://www.euractiv.cz/regionalni-rozvoj/analyza/regionln-politika-eu. Euractiv. 2013. „Kohezní politika 2014-2020 v ČR.“ Accessed March 26, 2016 http://www.euractiv.cz/print-version/link-dossier/kohezni-politika-2014-2020-v-cr-000100.
85
Euractiv. 2014. „Česko je v čerpání peněz z evropských fondů nejhorší v EU.“ Accessed March 7, 2016. http://www.euractiv.cz/regionalni-rozvoj/clanek/cesko-je-v-cerpani-penez-zevropskych-fondu-nejhorsi-v-eu-011539. Eur-lex. 1988. „Council Regulation (EEC) No 2052/88 of 24 June 1988 on the tasks of the Structural Funds and their effectiveness and on coordination of their activities between themselves and with the operations of the European Investment Bank and the other existing financial
instruments.“
Accesed
January
29,
2016
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/CS/TXT/?uri=celex%3A31988R2052. Eur-lex. 2006. „Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999.“ Accessed December 18, 2016 http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:210:0025:0078:CS:PDF. Eur-lex. 2013. „Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006.“ Accessed February
4,
2016
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0320:0469:cs:PDF. Eur-lex. 2013. „Nařízení Rady (EU, EURATOM) č. 1311/2013 ze dne 2. prosince 2013, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2014–2020.“ Accessed January 15, 2016 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:cs:PDF. European Commission. N.d. Draft template and guidelines on the content of the Partnership agreement. European Commission. 2010. Investing in Europe's future: fifth report on economic, social and territorial cohesion. Luxembourg: Publications Office of the European Union. ISBN 9279178008.
86
European Union. 2004. A new partnership for cohesion convergence competitiveness cooperation.
Luxembourg:
Publications
Office
of
the
European
Communities.
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/cohesion3/cohesion3 _toc_en.pdf (accesed January19, 2016). Euroskop. 2015. „Český národní zájem v EU? Anketa mezi europoslanci“ Accessed January 20,
2015
https://www.euroskop.cz/8801/25214/clanek/cesky-narodni-zajem-v-eu-anketa-
mezi-europoslanci/. Euroskop.
2015a.
„Regionální
politika.“
Accessed
December
15,
2015
https://www.euroskop.cz/8948/sekce/regionalni-politika/. Euroskop. 2016. „Víceletý finanční rámec 2014-2020.“ Accessed March 20, 2016 https://www.euroskop.cz/8905/sekce/financni-ramec-2014-2020/. Evropská Komise. 2012. „Společný strategický rámec: jasné investiční priority fondů EU.“ Accessed
March
26,
2016
http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?langId=cs&catId=67&newsId=7936. Evropská Komise. 2013. Stanovisko útvarů Komise k přípravě dohody o partnerství a programů v ČESKÉ REPUBLICE na období 2014–2020. Evropská unie. 2011-2012. „Specialita – Politika soudržnosti 2014-2020.“ Panorama 40: 411. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag40/mag40_cs.pdf (accessed March 21, 2016). HOPE-E.S. 2014. Ex ante hodnocení návrhu Dohody o partnerství pro programové období 2014-2020. HSIEH, Hsiu-Fang and Sarah E. Shannon. 2005. „Three Approaches to Qualitative Content Analysis.“
Qualitative
Health
Research 15
(9):
http://www33.homepage.villanova.edu/edward.fierros/pdf/Hsieh%20Shannon.pdf
1277-1288. (accessed
December 4, 2015). Integra Consulting s.r.o. 2014. Dohoda o partnerství pro programové období 2014-2020: Vyhodnocení vlivů koncepce dle zákona č.100/2001 sb. o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, včetně vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky 87
významné lokality ptačí oblasti dle zákona č.114/1992 sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Jednotný evropský akt. Accessed November 28, 2016 http://www.euroskop.cz/gallery/2/763jea.pdf. KARLAS, Jan. 2010. „Evropské záležitosti, koordinace a český zájem.“ In Hledání českých zájmů. Vnitřní rozmanitost a vnější akceschopnost, edited by Petr Drulák a Vladimír Handl, 31-51. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 2010. ISBN 978-80-86506-88-3. KRATOCHVÍL, Petr. 2010. Původ a smysl národního zájmu: analýza legitimity jednoho politického konceptu. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK). Politologická řada. ISBN 978-80-7325-206-9. KRPEC, Oldřich. 2009. Národní zájmy v moderní demokracii - Česká republika. Brno: Mezinárodní politologický ústav. Monografie. ISBN 978-80-210-4807-2. Legislativní
helpdesk.
2016.
„Rámcová
pozice“
Accessed
February
28,
2016
https://help.odok.cz/vykladovy-slovnik//wiki/V%C3%BDkladov%C3%BD%20slovn%C3%ADk/R%C3%A1mcov%C3%A1%20poz ice+pro+Parlament+%C4%8CR. Lisabonská smlouva: konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. 2., přeprac. a dopl. vyd. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských záležitostech, 2009. ISBN 978-80-7440-017-9. MMR. 2011. Aktualizovaná Rámcová pozice ČR k budoucnosti kohezní politiky EU. MMR. 2011a. Souhrnný návrh zaměření budoucí kohezní politiky EU po roce 2013 v podmínkách České republiky, obsahující i návrh rozvojových priorit pro čerpání fondů EU po roce
2013.
http://www.mmr.cz/getmedia/7e4d838c-1926-4557-90ad-
027da46020cb/Souhrnny-material-priority-kohezni-politiky-po-2.pdf?ext=.pdf
(accessed
March 30, 2016). MMR. 2012. „MMR připravuje přesnější zacílení fondů EU pro programové období 20142020“
Accessed
April
4,
2016
http://www.mmr.cz/cs/Ministerstvo/Ministerstvo/Pro-
media/Tiskove-zpravy/2012/MMR-pripravuje-presnejsi-zacileni-fondu-EU-pro-pro. 88
MMR. 2012a. II. Strategická zpráva České republiky pro programové období 2007-2013. Praha:
MMR
–
Národní
orgán
pro
koordinaci.
http://www.strukturalni-
fondy.cz/getmedia/135b9f3f-0a04-4474-ac35-4be2de3084e7/Strategic-Report-II_CzechRepublic_2012_CZ.pdf?ext=.pdf (accessed March 15, 2016). MMR. 2012b. Podklad pro přípravu Dohody o partnerství pro programové období 2014– 2020 - Vymezení programů a další postup při přípravě České republiky pro efektivní čerpání fondů Společného strategického rámce. MMR. 2013. Připomínkový list „Dohoda o partnerství pro programové období 2014-2020“. Interní dokument. MMR. 2013a. Vypořádání připomínek EK. Interní dokument. MMR. 2014. „Evropská komise schválila českou Dohodu o partnerství, máme zelenou. “Accessed
November
15,
2015
http://www.mmr.cz/cs/Ministerstvo/Ministerstvo/Pro-
media/Tiskove-zpravy/2014/Evropska-komise-schvalila-ceskou-Dohodu-o-partners. MMR. 2014a. Dohoda o partnerství pro programové období 2014-2020. Praha: Národní orgán pro koordinaci a řízení Dohody o partnerství. http://www.mmr.cz/getmedia/40d6c28adf6f-411d-99c4-efbc0b9a07a8/Dohoda_o_partnerstvi.pdf (accessed December 2, 2015). MMR.
2014b.
„Programové
období
2014-2020.“
Accessed
March
27,
2016
http://www.strukturalni-fondy.cz/cs/Fondy-EU/2014-2020. MMR. 2014c. „Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 2.2.4. Zveřejňování poradců a poradních orgánů I. pololetí roku 2014.“ Accessed April 7, 2016 http://www.mmr.cz/getmedia/4507dc8e-8faf-4f35-b35c-a8e3be1d9132/Poradci-I-pol2014.pdf. MMR. 2014d. Vyhodnocení připomínek k návrhu materiálu „Podkladový materiál - Návrh Dohody o partnerství v programovém období 2014-2020“. Interní dokument. MMR. 2014e. „Ex ante hodnocení návrhu Dohody o partnerství pro programové období 2014-2020“ Accessed April 28, 2016 http://dotaceeu.cz/cs/Fondy-EU/Narodni-organ-prokoordinaci/Evaluace/Knihovna-evaluaci/Ex-ante-hodnoceni-navrhu-Dohody-o-partnerstvipro. 89
MMR. 2015. Evropské strukturální a investiční fondy 2014-2020 v kostce. Praha: MMR ČR. http://www.dotaceeu.cz/getmedia/be08c4f1-ff33-4eb4-9e8cd0b69ba4555c/ESI_fondy_v_kostce_ISBN-web.pdf?width=0&height=0 (accessed March 28, 2016). MMR.
2016.
„Certifikace.“
Accessed
March
17,
2016
http://www.strukturalni-
fondy.cz/cs/Informace-a-dokumenty/slovnik-pojmu/C/Certifikace. MMR. 2016a. „Pracovní skupiny k budoucnosti kohezní politiky.“ Accessed April 7, 2016 http://www.strukturalni-fondy.cz/cs/Fondy-EU/Narodni-organ-pro-koordinaci/Pracovniskupiny. MMR-NOK. 2014. „Dohoda o partnerství odeslána do Bruselu.“ Oko NOKu 6: 4. Rozhovor s gestorem ze dne 21 dubna 2016. Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 12. dubna 2016. Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 18. listopadu 2015. Rozhovor s pracovníkem MMR ze dne 25. dubna 2016. Rozhovor se zaměstnancem MMR ze dne 31. března 2016. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, Smlouva o EHS - původní znění (nekonsolidovaná verze). Accesed November 21, 2015 http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=URISERV%3Axy0023. STEJSKAL, Jan and Jaroslav KOVÁRNÍK. 2009. Regionální politika a její nástroje. Praha: Portál. ISBN 978-80-7367-588-2. THORHALLSON, Bardul. 2006. „The Size of States in the European Union: Theoretical and Conceptual
Perspectives.“
European
Integration
28(1):
7-31.
http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/07036330500480490 (accessed February 27, 2016).
90
Treaty on European Union. In: Official Journal of the European Communities. 1992, 35 92/C 191 /01. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:1992:191:TOC (accessed November 12, 2016). Vláda ČR. 2011. Usnesení vlády České republiky ze dne 31. srpna 2011 č. 650. https://apps.odok.cz/attachment/-/down/KORN97BU47D0 (accessed February 28, 2016). Vláda ČR. 2012. Usnesení vlády České republiky ze dne 28. listopadu 2012 č. 867. https://albatros.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/A9396B86098ACA1FC1257ACD0 03EC9A4/$FILE/867%20uv121128.0867.pdf (accessed April 5, 2016). Vláda ČR. 2012a. Příloha k usnesení vlády ze dne 28. listopadu 2012 č. 867. https://kormoran.odok.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/A9396B86098ACA1FC1257ACD 003EC9A4/$FILE/867%20p%C5%99%C3%ADloha%20w121128a.0867.pdf (accessed April 5, 2016). Vláda
ČR.
2013. „Strategie
působení
ČR
v EU“
Accessed
January
20,
2015
http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/Strategie-pusobeni-CR-v-EU.pdf. Vláda ČR. 2013a. Usnesení vlády České republiky ze dne 23. října 2013 č. 809. https://apps.odok.cz/attachment/-/down/IHOA9CXGF3NW. Vláda ČR. 2013b. Usneseni vlády České republiky ze dne 12. června 2013 č. 447. https://apps.odok.cz/attachment/-/down/KORN99VN5YY8 (accessed April 15, 2016) Vláda ČR. 2014. „Programové prohlášení vlády ČR“ Accessed January 20, 2016 http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/dulezite-dokumenty/programove-prohlaseni-vlady-cr115911/. Vláda ČR. 2014a. Usnesení vlády České republiky ze dne 9. dubna 2014 č. 242. https://apps.odok.cz/attachment/-/down/VPRA9J7AJS6D (accessed May 15, 2016). Zimmermanová, Lucie and Lenka Brown. N.d. „Problematika čerpání prostředků ze strukturálních fondů v České republice: překážky limitující plynulé čerpání z fondů“. http://nf.vse.cz/wp-content/uploads/fewpp_article-cerpani-SF-zimmermannova-brown.pdf (accessed March 19, 2016).
91
